Tribunal: STF
Processo: SL 1680
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-20
Data de publicação: 2023-11-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Pedido de suspensão de liminar. Inconstitucionalidade de cargos em comissão e funções de confiança na estrutura administrativa municipal. Prazo para cumprimento da decisão.



1. Pedido de suspensão de acórdão que: (i) declarou a inconstitucionalidade de leis municipais que criaram cargos em comissão e funções de confiança na estrutura administrativa municipal; e (ii) estabeleceu prazo de 120 dias, contado da data do julgamento, para que a decisão produza efeitos.



2. Risco de grave lesão à ordem pública. O provimento de cargos efetivos exige a prática de diversos atos, relacionados à edição de lei de criação, à realização de concurso público e ao planejamento orçamentário e financeiro. O prazo concedido é excessivamente curto para a adoção dessas providências, de modo que há risco concreto de descontinuidade do serviço público. Precedentes.



3. Pedido que se julga parcialmente procedente.



    1. Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pela Prefeita do Município de Bauru/SP, que tem por objeto decisão que declarou inconstitucionais dispositivos da legislação do ente público municipal que preveem os cargos em comissão de “Assessor”, “Coordenador”, “Assistente”, “Diretor”, “Secretário”, “Corregedor” e de “Controlador Geral do Município”, e as funções de confiança de “Diretor de Divisão” e de “Zelador do Palácio das Cerejeiras”, por considerar que suas atribuições não são de direção, chefia ou assessoramento, conforme exige o art. 37, V, da Constituição.



    2. Na origem, o Procurador-Geral de Justiça de São Paulo ajuizou ação direta de inconstitucionalidade para impugnar dispositivos da legislação do Município de Bauru que preveem cargos em comissão e funções de confiança. O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou parcialmente procedente o pedido, nos termos da seguinte ementa:



    DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Expressões e dispositivos da Lei n° 3.237, de 04 de junho de 1990; Lei n° 3.373, de 29 de julho de 1991; Lei nº 3.415, de 23 de dezembro de 1991; Lei ne 3.461, de 29 de maio de 1992; Lei n° 3.545, de 15 de março de 1993; Lei n° 3.561, de 07 de maio de 1993; Lei n° 3.601, de 27 de julho de 1993; Lei n° 3.710 de 04 de maio de 1994; Lei n° 3.735, de 22 de junho de 1994; Lei n° 3.756, de 20 de julho de 1994; Lei nº 3.763, de 12 de agosto de 1994; Lei ne 3.778, de 14 de outubro de 1994; Lei n° 3.788, de 08 de novembro de 1994; Lei n° 3.837, de 17 de fevereiro de 1995; Lei n° 3.866, de 12 de abril de 1993; Lei n° 3.900, de 23 de junho de 1995; Lei n° 3.939, de 11 de setembro de 1995; Lei n° 3.951, de 05 de outubro de 1995; Lei nº 4.008, de 20 de dezembro de 1995; Lei n° 4.009, de 29 de dezembro de 1995; Lei n° 4.086, de 24 de maio de 1996; Lei n° 4.192, de 4 de março de 1997; Lei n° 4.224, de 18 de junho de 1997; Lei n° 5.107, de 25 de março de 2004; Lei n° 5.392, de 13 de setembro de 2006; Lei n° 5.608, de 18 de julho de 2008; Lei n° 5.786, de 09 de outubro de 2009; Lei nº 5.949, de 2 de agosto de 2010; Lei n° 5.968, de 10 de setembro de 2010; Lei n° 5.975, de 1° de outubro de 2010; Lei n° 6.040, de 28 de março de 2011; Lei n° 6.053, de 14 de abril de 2011; Lei n° 6.067, de 4 de maio de 2011; Lei n° 6.145, de 07 de novembro de 2011; Lei n° 6.181, de 17 de fevereiro de 2012; Lei n° 6.225, de 22 de junho de 2012; Lei n° 6.365, de 17 de junho de 2013; Lei n° 6.427, de 04 de8 novembro de 2013; Lei n° 6.556, de 24 de setembro de 2014; Lei n° 6.623, de 16 de setembro de 2014; Lei n° 6.655, de 20 de março de 2015; Lei n° 7.293, de 27 de novembro de 2019; Lei n° 7.377, de 1° de setembro de 2020, todas do Município de Bauru. 



    CARGOS EM COMISSÃO. Criação de cargos de provimento em comissão sem a indispensável descrição das atribuições. Cargos que, ademais, foram instituídos para o exercício de atividade eminentemente técnica, operacional e burocrática. Inadmissibilidade. Incidência do Tema de Repercussão Geral nº 1.010/STF. Vício material caracterizado. Ofensa aos arts. 111, 115, incisos II e V, da Constituição Estadual/SP. Inconstitucionalidade verificada, observada, no entanto, a natureza alimentar e irrepetível das verbas pagas aos ocupantes dos referidos cargos, bem como a modulação dos efeitos da presente decisão. 



    FUNÇÕES DE CONFIANÇA. Função de confiança de “Diretor de Divisão” e de “Zelador do Palácio das Cerejeiras”, que foram instituídos para o exercício de atividade eminentemente técnica, operacional e burocrática. Inadmissibilidade. Criação abusiva que não se destina ao assessoramento, chefia ou direção superior. Incidência do Tema de Repercussão Geral nº 1.010/STF. Vício material caracterizado. Ofensa aos arts. 111, 115, incisos II e V, da Constituição Estadual/SP. Inconstitucionalidade reconhecida, com modulação de efeitos. 



    PROCURADORIA-GERAL DO MUNICÍPIO. Vinculação à Secretaria Municipal dos Negócios Jurídicos. Alegação de inconstitucionalidade da norma por ofensa ao artigo 98, da Constituição do Estado/SP. Rejeição. Não incidência do princípio da simetria na espécie, sob pena de subverter a forma de Estado estabelecida na Constituição Federal. Municípios que ostentam autonomia para organização e estruturação da sua advocacia pública. Inconstitucionalidade não verificada. 



    CARGO DE PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO. Provimento em comissão de não integrante da carreira de procuradores municipais. Possibilidade. Inexistência de ofensa ao disposto nos artigos 100, 115, II e V, da Constituição Paulista. Constituição Federal que, ademais, estabelece a livre nomeação, pelo Chefe do Executivo, do cargo de Advogado-Geral da União. Ausente vício de inconstitucionalidade nesse aspecto. 



    CONTROLADOR GERAL DO MUNICÍPIO. Criação do cargo em comissão de “Controlador Geral”. Inadmissibilidade. Cargo que não possui atribuições de assessoramento, chefia ou direção. Necessidade de criação de cargos de provimento efetivo. Incidência do Tema de Repercussão Geral nº 1.010/STF. Vício material caracterizado. Ofensa aos arts. 35, 111; 115, incisos II e V; e 150, todos da Constituição Estadual/SP.



    AÇÃO PARCIALMENTE PROCEDENTE, com modulação de efeitos.



    3. O Tribunal fixou o prazo de 120 dias, contados da data do julgamento, para que a decisão passasse a produzir efeitos. Assegurou, ainda, a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé pelos ocupantes desses cargos e das funções de confiança, diante de seu caráter alimentar.



    4. No pedido de suspensão de liminar, a requerente sustenta que a legislação não prevê cargos em comissão, mas apenas funções de confiança, todas com papel de direção, chefia e coordenação. Defende que o exercício das atribuições pressupõe a existência de relação de confiança com a autoridade nomeante. Argumenta que a decisão impugnada gera risco de lesão à ordem e à economia públicas, já que impossibilitará a “continuidade dos serviços públicos envolvendo setores da saúde, educação, educacionais, infraestrutura, administração, entre outros”. Alega que o prazo de 120 dias, que se findará em 04.12.2023, é exíguo para o cumprimento do acórdão impugnado, tendo em conta que a reestruturação das secretarias e departamentos da administração exige a criação de leis, a realização de concurso público e previsão orçamentária. 



    5. O Ministério Público apresentou contestação. Alegou, preliminarmente, que o pedido de suspensão não é cabível, tendo em conta o trânsito em julgado da decisão que se busca suspender. No mérito, afirma que a decisão impugnada reconheceu a desconformidade da legislação municipal com a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no RE 1.041.210, Rel. Min. Dias Toffoli, paradigma do tema nº 1.010 da repercussão geral. Defende que nenhum “elemento foi trazido na petição demonstrando que o afastamento de ditos cargos poderia provocar a paralisação da administração municipal”. Sustenta que há “dano inverso, consistente na manutenção de situação jurídica em desconformidade à ordem constitucional, inclusive com reflexos ao erário”.



    6. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo indeferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa:



    SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO E FUNÇÕES DE CONFIANÇA POR LEGISLAÇÃO MUNICIPAL. RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO. PERICULUM IN MORA INVERSO. INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE CONTRACAUTELA. 



    1. Admite-se, excepcionalmente, o cabimento de pedido de suspensão de decisões proferidas por Tribunal de Justiça estadual no exercício de controle concentrado de constitucionalidade quando, da subtração da eficácia das leis impugnadas, decorram efeitos concretos e imediatos. 



    2. A ausência de comprovação de grave risco de lesão aos valores da ordem e da economia públicas impede o deferimento da medida excepcional de contracautela, sendo insuficiente, para tanto, a mera alegação genérica de riscos abstratos ao ente federado requerente. 



    3. A declaração de inconstitucionalidade, com efeitos ex nunc e modulação com prazo razoável, de dispositivos de leis municipais que criam cargos em comissão e funções de confiança não ofende a ordem e a economia públicas. 



    4. A impossibilidade de restituição ao erário dos pagamentos efetuados aos agentes públicos indevidamente nomeados para o exercício de cargos em comissão e funções de confiança revela o risco de dano inverso à ordem econômica. 



    — Parecer pelo indeferimento do pedido suspensivo.



    7. É o relatório. Decido.



    8. A suspensão de liminar constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos:



    Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.



    9. De início, afasto o argumento de que o pedido de suspensão não seria cabível porque a decisão impugnada não transitou em julgado. Isso porque, embora não tenham sido conhecidos, por intempestividade, os embargos de declaração opostos na origem, ainda não houve certificação do trânsito em julgado da ADI 2300717-36.2022.8.26.0000.



    10. Verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa à interpretação dos art. 37, II e V, da Constituição Federal. 



    11. Esta Corte tem admitido pedidos de suspensão de decisões proferidas por Tribunais de Justiça nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, “quando da subtração dos efeitos da lei questionada decorrerem efeitos concretos e imediatos que resultem em grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SL 879 AgR, Relª. Minª. Cármen Lúcia - Presidente, j. em 07.04.2017). No caso, considero configurada a legitimidade da Prefeita do Município de Bauru/SP para dirigir o pedido de suspensão a esta Corte, já que a decisão impugnada foi proferida em ação direta de inconstitucionalidade que tinha por objeto a legislação de tal ente público.



    12. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.



    13. Na hipótese em exame, reconheço que a manutenção dos efeitos do acórdão impugnado tem potencial para causar grave lesão à ordem pública. Isso porque, para cumprir a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, o Município precisará prover cargos efetivos em vários órgãos da administração municipal. Essa tarefa exige a prática de diversos atos, relacionados, por exemplo, à criação de novos cargos públicos por lei, ao planejamento orçamentário e financeiro necessário à admissão de novos servidores efetivos e à realização de concurso público de seleção. Em tal cenário, o prazo concedido - 120 dias - é excessivamente curto para a adoção de todas essas providências, o que revela a existência de risco concreto de descontinuidade do serviço público.



    14. O Plenário do Supremo Tribunal Federal tem reconhecido que tal prazo não é suficiente para a implementação de decisões com conteúdo semelhante. As decisões proferidas, com relação ao serviço de educação, levam em conta “as peculiaridades do ensino, que pressupõe a continuidade das aulas e demais atividades durante o ano letivo, assim como o devido planejamento para o seguinte”. Confiram-se os seguintes precedentes, julgados sob a relatoria Minª. Rosa Weber, então Presidente: SL 1.613 MC-Ref, j. em 28.03.2023; SL 1.595, j. em 03.05.2023; SL 1.649, j. em 22.08.2023; SL 1.658 MC-Ref, j. em 04.09.2023.



    15. Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido, para suspender os efeitos da decisão proferida na ação direta de inconstitucionalidade nº 2300717-36.2022.8.26.0000 pelo período necessário ao provimento dos cargos por servidores aprovados em concurso público, limitado a 12 (doze) meses, contados a partir da publicação desta decisão.



    Publique-se.



Brasília, 20 de novembro de 2023.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente