Tribunal: STF
Processo: Rcl 60017
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-05
Data de publicação: 2023-10-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação, ajuizada pela União, em face da decisão liminar proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal da Seção Judiciária do Amazonas, nos autos do Processo nº 1002790-69.2023.4.01.3200, e da decisão prolatada pelo Tribunal Regional Federal da Primeira Região, nos autos do Agravo de Instrumento nº 1007109-77.2023.4.01.0000, por ofensa ao decidido na ADPF 1043.



    Na origem cuida-se de ação proposta pelo Município de UARANI/AM, em face da União e do IBGE, visando “alterar os coeficientes utilizados no cálculo das cotas para a distribuição dos recursos do Fundo de Participação de Município - FPM“. (eDoc 1, p.2)



    Informa que “no exercício do ano de 2022, o IBGE projetou-lhe uma população de 13.839 (treze mil e oitocentos e trinta e nove) pessoas. Por conta disso, afirma que, desde o dia 01/01/2023, está recebendo os repasses constitucionais compulsórios no coeficiente 1,0”. (eDoc 1, p. 2)



    Na ação originária o Município argumenta que essa projeção de população estaria defasada, motivo pelo qual entende que os repasses do FPM deveriam ter por base o coeficiente de 1,2.



    Foi, então, deferido o pedido de tutela de urgência do Município, determinando “a obrigação de fazer consistente em que o IBGE reconheça imediatamente o Município Autor, como estando enquadrado no coeficiente de 1,2, para o FPM até que seja ultimado o Censo Demográfico de 2022 em 100% ou proferida a sentença de mérito.” (eDoc 1, p. 4)



    Alega que “as decisões reclamadas, ao aplicarem a cota de 1,2 ao referido ente municipal, diversa, portanto, da que foi estabelecida pelo TCU” (na Decisão normativa TCU 196/2021) “desafiaram a autoridade da decisão proferida na ADPF nº 1043.” (eDoc 1, p. 10)



    Requer, liminarmente, a suspensão das decisões reclamadas e, no mérito, sua cassação.



    Em 06.06.2023 determinei a instrução do feito.



    As informações foram juntadas no (eDoc 24).



    A Contestação foi juntada no (eDoc 25, pp. 26 e ss).



    O Ministério Público Federal juntou parecer pela procedência da Reclamação no (eDoc 27), com a seguinte ementa:



    “RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS (FPM). COEFICIENTE DE DISTRIBUIÇÃO. DECISÃO NORMATIVA – TCU 201/2022 QUE TEVE A EFICÁCIA SUSPENSA PELO PLENÁRIO DO STF NA ADPF 1.043-MC-REF/DF. RESTABELECIMENTO DA DECISÃO NORMATIVA – TCU 196/2021 E SEUS PARÂMETROS. MAJORAÇÃO DO COEFICIENTE PROCEDIDA PELO JUÍZO DE ORIGEM. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. DESCUMPRIMENTO DA DECISÃO TOMADA NA ADPF 1043-MC. CONFIGURAÇÃO. PARECER PELA PROCEDÊNCIA DA AÇÃO”



    Em despacho (eDOC 29) determinei que a União se manifestasse a respeito do interesse no prosseguimento do feito, tendo em vista que: “quando do ajuizamento da presente reclamação o Censo 2022 ainda não havia sido finalizado. Isso ocorreu durante o trâmite desta ação nesta Casa. Constata-se que o Tribunal de Contas da União editou, em 04 de julho de 2023, a Decisão Normativa 205/2023, revogando a Decisão Normativa TCU 201/2022 e estabelecendo o coeficiente de 1,2 para o Município ora beneficiário.” 



    A União manifestou, justificadamente, o interesse no prosseguimento do feito (eDOC 30).



    É o relatório. Decido.



    O cabimento da reclamação, instituto jurídico de natureza constitucional, deve ser aferido nos estritos limites das normas de regência, que somente a concebem para preservação da competência do Tribunal e para garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, l, CF), bem como contra atos que contrariem ou indevidamente apliquem Súmula Vinculante (art. 103-A, § 3º, da CF).



    A matéria também veio disciplinada pelo Novo Código de Processo Civil, que, no art. 988, prevê as hipóteses de seu cabimento, in verbis:  



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência)



    IV  - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência)



    § 1º A reclamação pode ser proposta perante qualquer tribunal, e seu julgamento compete ao órgão jurisdicional cuja competência se busca preservar ou cuja autoridade se pretenda garantir.



    § 2º A reclamação deverá ser instruída com prova documental e dirigida ao presidente do tribunal.



    § 3º Assim que recebida, a reclamação será autuada e distribuída ao relator do processo principal, sempre que possível.



    § 4º As hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondam.



    § 5º É inadmissível a reclamação: (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016)



    I - proposta após o trânsito em julgado da decisão reclamada; (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016)



    II -  proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias. (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016)



    § 6º A inadmissibilidade ou o julgamento do recurso interposto contra a decisão proferida pelo órgão reclamado não prejudica a reclamação.”



    A presente reclamação fundamenta-se na alegação da ofensa ao decidido na ADPF 1043.



    Examinando os autos, verifica-se que a controvérsia cinge-se à definição do coeficiente utilizado no cálculo das cotas para a distribuição dos recursos do Fundo de Participação de Município - FPM, do Município de UARINI/AM, no ano de 2023. Questiona-se se prevalece a determinação do TCU na Decisão Normativa 196/2021 ou a 201/2023. A celeuma surge pelo fato de que o censo 2022 não havia sido finalizado quando do ajuizamento da ação do município.



    Conforme andamento processual da ADPF 1043, este Supremo Tribunal Federal, em Sessão Virtual do Plenário, realizada de 10.2.2023 a 17.2.2023, decidiu: “por unanimidade, referendou a cautelar deferida para suspender os efeitos da Decisão Normativa - TCU 201/2022, mantendo como patamar mínimo os coeficientes de distribuição do FPM utilizados no exercício de 2018 durante o exercício de 2023, compensando-se, nas transferências subsequentes, os valores já transferidos a menor, nos termos do voto do Relator. O Ministro Edson Fachin acompanhou o Relator” fiz a ressalva de que, assim que finalizado o Censo de 2022, ele deverá ser utilizado para o cálculo do coeficiente do Fundo de Participação dos Municípios nos anos seguinte.



    Eis o teor da ementa da MC-ADPF 1043:



    “Ementa: MEDIDA CAUTELAR EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. MUDANÇA NA METODOLOGIA PARA REALIZAÇÃO DO CÁLCULO DAS QUOTAS DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. OFENSA AO PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA, LEGÍTIMA CONFIANÇA E DA SEGURANÇA JURÍDICA. CAUTELAR DEFERIDA. 



    I – Decisão normativa do Tribunal de Contas da União que altera coeficientes de distribuição do Fundo de Participação dos Municípios, utilizando-se o censo demográfico em curso. 



    II – Ofensa aos princípios da transparência, legítima confiança e da segurança jurídica. 



    III – Necessidade de conclusão do censo do IBGE para o estabelecimento de novos coeficientes para a distribuição de recursos do FPM.



     IV – Manutenção da regra vigente em 2018, nos termos da LC165/2019.



     V – Presentes os requisitos legais para a concessão da liminar.”



    (ADPF 1043 MC-Ref, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 22/02/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 16-03-2023 PUBLIC 17-03-2023)



A liminar proferida na ação originária do Município tem o seguinte teor (eDoc 3):



    “Trata-se de ação ordinária ajuizada pelo MUNICIPIO DE UARINI em face da UNIÃO e do INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA - IBGE objetivando, em tutela de urgência, que seja reconhecida a estimativa populacional do Autor na faixa entre 16.981 e 23.772 habitantes, retificando-se, consectariamente, os índices para recebimento dos recursos do Fundo de Participação dos Municípios – FPM, conferindo-lhe o direito ao recebimento no coeficiente 1,2 até o julgamento definitivo da lide. 



    Sustenta que houve a redução do seu coeficiente destinado ao cálculo das quotas referente ao seu Fundo de Participação dos Municípios (FPM) de 1,2 para 1,0, para ser aplicado de imediato já a partir de 01 de janeiro de 2023, conforme Decisão Normativa nº. 201, de 28 de dezembro de 2022, publicada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) 1, em virtude da estimativa populacional apresentada pelo INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA – IBGE, em dezembro de 2022. 



    Manifestação preliminar do IBGE no doc. ID 1476621863. 



    É o breve relatório. Conclusos. Decido. 



    Acerca do assunto da presente lide, este Juízo da 1ª Vara/AM se posicionou em várias outras demandas deste jaez a respeito pelo atendimento do pleito, em razão da não finalização do Censo de 2023 que resulta em conclusões muito frágeis e que prejudicam sobremaneira os munícipes. 



    A respeito da antecipação pleiteada, a título de tutela de urgência, consiste em medida excepcional, não em regra, - e, para seu deferimento, constituem condições indispensáveis a existência da probabilidade do direito da parte e o perigo de dano. 



    Neste momento de exame urgente e superficial, característicos das tutelas de urgência, firmo convicção de que se encontram presentes, em conjunto os requisitos dispostos no art. 300 do Código de Processo Civil de 2015, na esteira do entendimento do juízo federal da 1a Vara em situações paradigmas anteriores, onde o IBGE figura como requerido. Explico a seguir.



     O procedimento, para fixação do coeficiente referente ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM) dá-se nos termos do art.161 da CF/88, o qual dispõe sobre a repartição de receitas tributária; da Lei n.8.443/92, que dispõe sobre a competência do TCU para o cálculo das quotas referentes ao FPM (art. 1°, inciso VI) e do IBGE para prestar informações acerca das populações dos Estados, e Municípios (art.102).



     Diante disto, observa-se que o IBGE é o órgão competente para prestar informações de natureza estatística, geográfica, demográfica e cartográfica, publicando os dados oficiais da população dos Municípios e os encaminhando ao Tribunal de Contas da União (TCU), para que este fixe os coeficientes individuais de participação. 



    Por tratar-se de atividade típica de pesquisa (estimativa e projeções construídas a partir de dados colhidos), a atuação do IBGE, em tais casos, deve ser atribuída uma margem de erro a qual gira em torno de torno de 2% (dois por cento) - para mais e para menos - (conforme orientação no AG 0020131682Õ1040500ÒO, Desembargador Federal Manuel Maia, TRF5 - Segunda Turma, DJE - Data:24/03/2011 - Página::167), de forma a ser seguramente possível, dentro dessa margem, concluir pela possibilidade da existência de um eventual erro do órgão responsável pela pesquisa.



     Isso porque, embora seja imperioso admitir ser do IBGE a competência para estipular os critérios utilizados para aferição e projeções de estimativas populacionais, esta atuação, como todos os demais atos administrativos de elevada importância, deve refletir, ao máximo a realidade fática.



     Na hipótese dos autos, é fato público e inconteste que o ano financeiro se iniciou com o Censo Demográfico de 2022 não concluído, correspondente a apenas 80% de sua realização. Logo, resta claro que está pendente um percentual importante de pessoas a serem recenseadas, o que acarreta um enorme prejuízo à Municipalidade, caso aplicada a diminuição do coeficiente de participação no FPM nesse contexto em que ainda há uma considerável diferença na contabilidade a ser avaliada. 



    Dessa forma, em homenagem ao princípio da razoabilidade, e pelos graves prejuízos que a municipalidade sofrerá com a aplicação do coeficiente nos termos da decisão exarada pelo TCU, para diminuição do cálculo da cota do FPM para 1,0 ao invés de 1,2 pela contabilização a menor da população de um Censo que ainda não foi concluído constato presentes os requisitos autorizadores para a concessão da tutela pretendida. 



    Por derradeiro, no mesmo sentido esposado por essa Magistrada desde o início de janeiro de 2023, o Supremo Tribunal Federal, pelo ministro Ricardo Lewandowski, decidiu que a distribuição do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) deste ano de 2023 tenha como patamar mínimo os coeficientes de distribuição utilizados no exercício de 2018. Em liminar deferida na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 1043, o ministro suspendeu a decisão normativa do Tribunal de Contas da União (TCU) que determinava a utilização dos dados populacionais do Censo Demográfico de 2022, que ainda não foi concluído.



      Pelo exposto, presentes os requisitos legais impostos pelo art. 300 do CPC, defiro o pedido de tutela de urgência para determinar a obrigação de fazer consistente em que o IBGE reconheça imediatamente o Município Autor, como estando enquadrado no coeficiente de 1,2, para o FPM até que seja ultimado o Censo Demográfico de 2022 em 100% ou proferida a sentença de mérito. Oficie-se ao TCU, por e-mail. Intime-se a União e o IBGE, ambos com a urgência devida e por Oficial Plantonista” (grifos nossos).



    Dessa decisão a União, ora reclamante, ajuizou agravo no qual o Tribunal Regional Federal da 1º Região indeferiu o pedido de tutela cautelar.



    Verifica-se que ao decidir pelo coeficiente de 1,2, o juízo reclamado desrespeitou a orientação fixada por este Supremo Tribunal Federal. O acórdão proferido na MC-ADPF 1043 bem retrata a determinação nos itens III e IV, quando estatui:



    “... III – Necessidade de conclusão do censo do IBGE para o estabelecimento de novos coeficientes para a distribuição de recursos do FPM.



     IV – Manutenção da regra vigente em 2018, nos termos da LC165/2019. ...)



    Saliento que quando do ajuizamento da presente reclamação o Censo 2022 ainda não havia sido finalizado. Isso ocorreu durante o trâmite desta ação nesta Casa. A partir de então constata-se que o Tribunal de Contas da União Editou a Decisão Normativa 205/2023, revogando a Decisão Normativa TCU 201 e estabelecendo o Coeficiente de 1,2 para o Município ora beneficiário.



    Não obstante tais circunstâncias posteriores à propositura da presenta ação, verifico, conforme mencionado acima, que a decisão proferida pelo juízo reclamado desrespeitou a orientação fixada por este Supremo Tribunal Federal, de modo a desrespeitar a autoridade da decisão proferida na medida cautelar da ADPF 1043. 



    Ante o exposto, com base no art. 161, parágrafo único, do RISTF, c/c 992 do CPC, julgo parcialmente procedente a reclamação para cassar a decisão proferida nos autos do Processo nº 1002790-69.2023.4.01.3200 e no Agravo de Instrumento nº 1007109-77.2023.4.01.0000, com determinação de que outra venha a ser proferida em obediência ao decidido na MC ADPF 1043, relativamente ao período anterior à vigência da recente Decisão Normativa 205/2023 TCU. 



    Em caso de interposição de agravo interno, proceda-se a citação da parte beneficiária, nos termos do artigo 332, § 4º, do CPC/2015.



    Publique-se.



    Brasília, 55 de outubro de 2023.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente