Tribunal: STF
Processo: RE 1467959
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-09
Data de publicação: 2023-12-09

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão assim ementado:



    “Ação direta de inconstitucionalidade das Leis nºs 1.188, de 16 de abril de 2009, 1.771, de 3 de outubro de 2019, 1.772, de 3 de outubro de 2019, e 1.773, de 3 de outubro de 2019, do Município de Santópolis do Aguapeí - Pedido de declaração de inconstitucionalidade por arrastamento das Leis nºs 784, de 19 de agosto de 1998, 805, de 17 de maio de 1999, 826, de 18 de novembro de 1999, 880, de 5 de março de 2001, 898, de 16 de julho de 2001, e 1.004, de 1º de junho de 2005, do Município de Santópolis do Aguapeí - Leis relativas à estrutura funcional da Câmara Municipal - Inclusão, no respectivo quadro de pessoal, do cargo de provimento em comissão de “assessor” ou “assistente jurídico”. - Inconstitucionalidade formal das Leis nºs 1.771, de 3 de outubro de 2019, e 1.773, de 3 de outubro de 2019, que não trataram da remuneração dos servidores públicos nelas mencionados, limitando-se a reorganizar o quadro de pessoal da Câmara do Município - Matéria que deveria ter sido disciplinada por resolução da Câmara Municipal, não por lei ordinária - Infração ao artigo 20, III, da Constituição Estadual. - Inconstitucionalidade material dos Anexos I e II da Lei nº 1.188, de 16 de abril de 2009, no ponto em que incluíram o cargo em comissão de “assessor jurídico” ou “assistente jurídico” na estrutura funcional da Câmara de Santópolis do Aguapeí - Atribuições de natureza técnica, típicas da advocacia pública, devem ser exercidas por servidores concursados - Previsão, na Constituição de São Paulo, de Procuradoria dedicada exclusivamente à representação judicial, consultoria e assessoramento técnico-jurídico do Poder Legislativo, com ingresso em classe inicial por concurso de provas e títulos - A criação de função de confiança ou de cargo em comissão só se justifica para o exercício de atribuições de direção, chefia e assessoramento, nos termos do artigo 115, V, da Constituição Estadual, não para atividades burocráticas, técnicas ou operacionais, como no caso - Tal criação deve pressupor, além disso, relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado, o que é incompatível com o cargo instituído pelas leis em exame, que requer independência funcional - Ofensa aos artigos 30, 111 e 115, II e V, da Constituição Estadual. - Inconstitucionalidade, por arrastamento, das Leis nºs 784, de 19 de agosto de 1998, 805, de 17 de maio de 1999, 826, de 18 de novembro de 1999, 880, de 5 de março de 2001, e 898, de 16 de julho de 2001, que antecederam a Lei nº 1.188, de 16 de abril de 2019, trataram do mesmo tema e ostentaram idêntico vício - Precedentes do C. Órgão Especial - Modulação dos efeitos do acórdão para cento e vinte dias, contados da data do julgamento - Irrepetibilidade da remuneração paga aos servidores ocupantes do cargo em comissão declarado inconstitucional, diante do seu caráter alimentar e do princípio da segurança jurídica - Pedido procedente em parte, com modulação de efeitos e observação.” (doc. eletrônico 3, pp. 2-3)



    Neste recurso extraordinário, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alega-se, em suma, ofensa aos arts. 51, IV e 52, XIII, da mesma Carta.



    É o relatório. Decido.



    Bem examinados os autos, verifico que o recurso não merece prosperar. 



    Observo, por oportuno, que, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual, a Corte bandeirante asseverou que:



    “[...]



    Em primeiro lugar, não há vício formal nas leis impugnadas, com exceção das Leis nºs 1.771, de 3 de outubro de 2019, e 1.773, de 3 de outubro de 2019. De acordo com o artigo 20, III, da Constituição Estadual, compete, exclusivamente, à Assembleia Legislativa (e também às Câmaras Municipais, por força do artigo 144 da mesma Carta), ‘dispor sobre a organização de sua Secretaria, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias’. Assim, as Câmaras Municipais podem dispor sobre a sua organização interna, inclusive sobre a criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções de seus serviços, por simples resolução, dispensando o processo legislativo ordinário. Não podem, porém, tratar da remuneração dos seus servidores por meio de resolução, o que demanda a criação de lei, para a qual têm iniciativa privativa.



    [...]



    Em segundo lugar, há inconstitucionalidade material na Lei nº 1.188, de 16 de abril de 2009, que sucedeu as Leis nºs 784, de 19 de agosto de 1998, 805, de 17 de maio de 1999, 826, de 18 de novembro de 1999, 880, de 5 de março de 2001, e 898, de 16 de julho de 2001, que continham o mesmo vício, e incluiu, nos seus Anexos I e II (fl. 18), o cargo em comissão de “assessor jurídico” ou “assistente jurídico” na estrutura funcional da Câmara de Santópolis do Aguapeí.



    O artigo 115, II e V, da Constituição do Estado, dispõe que: “Para a organização da administração pública direta e indireta, inclusive as fundações instituídas ou mantidas por qualquer dos Poderes do Estado, é obrigatório o cumprimento das seguintes normas: II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia, em concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão, declarado em lei, de livre nomeação e exoneração; V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento” (g.n.). Conforme se depreende do referido artigo, que reproduz, quase literalmente, o artigo 37, II e V, da Constituição Federal, a realização de concurso público, para o provimento de cargo ou emprego público, é obrigatória, observados os requisitos definidos em lei (artigos 115, I, da Constituição Estadual, e 37, I, da Constituição Federal), em face dos princípios que norteiam a Administração Pública, entre os quais os da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da eficiência (artigo 111, da Constituição Estadual, e artigo 37, caput, da Constituição Federal), ressalvados os casos de nomeação para cargos em comissão, assim declarados por lei, de livre nomeação e exoneração. Tratando do assunto, o Supremo Tribunal Federal firmou a seguinte tese, no julgamento do tema de repercussão geral nº 1010 (leading case: RE 1.041.210/SP, rel. Min. Dias Toffoli, j. 28.09.2018): “a) a criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir” (g.n.). Neste caso, a criação do cargo em comissão de “assessor jurídico” ou “assistente jurídico” não se justifica, visto que as atribuições do cargo, descritas na fl. 21 (“assessora e representa a Câmara Municipal em juízo ou fora dele, nas ações em que esta for autora ou interessada, para assegurar os direitos pertinentes ou defender seus interesses”, “representa a Câmara perante o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo”, “examina o texto de projetos de leis encaminhadas pelo Poder Executivo, bem como as emendas propostas pela Câmara Municipal, elaborando pareceres, quando for o caso, para garantir o cumprimento dos preceitos legais vigentes”, “assessora os vereadores e a Presidência no que tange à elaboração de projetos e pareceres”, etc) são eminentemente técnicas, de modo que devem ser exercidas, necessariamente, por servidores de carreira, concursados, efetivos, com amplo conhecimento na sua área de atuação, não por pessoas designadas para cargo em comissão, de livre nomeação e exoneração ad nutum. A Constituição do Estado prevê, inclusive, no seu artigo 30, que se aplica, por simetria, aos Municípios, a criação de procuradoria específica para a representação judicial, consultoria e assessoramento técnico-jurídico do Poder Legislativo, formada, a rigor, por servidores concursados, nos seguintes termos: “Artigo 30 - À Procuradoria da Assembleia Legislativa compete exercer a representação judicial, a consultoria e o assessoramento técnico-jurídico do Poder Legislativo. Parágrafo único - Lei de iniciativa da Mesa da Assembleia Legislativa organizará a Procuradoria da Assembleia Legislativa, observados os princípios e regras pertinentes da Constituição Federal e desta Constituição, disciplinará sua competência e disporá sobre o ingresso na classe inicial, mediante concurso público de provas e títulos” (g.n.).



    É importante destacar que o cargo em exame é de ‘assessor jurídico’ ou ‘assistente jurídico’ da Câmara de Vereadores, não de Procurador-Geral do Município, que pode ser considerado agente político e ser nomeado diretamente pelo Prefeito, nos moldes do artigo 131, § 1º, da Constituição Federal (que trata da nomeação do Advogado-Geral da União pelo Presidente da República) nesse sentido os julgados mencionados nas informações de fls. 351/363 e 489/494 e em prestígio da autonomia do Município (artigo 144 da Constituição do Estado). Depois, é certo que o desempenho do cargo de ‘assessor jurídico’ ou ‘assistente jurídico’ não requer a existência de relação de confiança entre o servidor e seu superior hierárquico (no caso, os membros da Câmara de Vereadores), mas, ao contrário, garantia de independência funcional. Em conclusão, tal desempenho não envolve atividades de direção, chefia e assessoramento, mas, repita-se, atividades técnicas, profissionais ou burocráticas, preestabelecidas em lei, relativas a função autônoma, sem natureza decisória e sem sujeição a autoridade superior específica, próprias da advocacia pública, cujo efetivo exercício requer, por tudo, a realização de concurso, não o provimento de cargo em comissão.



    Fica declarada, então, a inconstitucionalidade dos Anexos I e II da Lei nº 1.188, de 16 de abril de 2009 (fl. 18), no ponto em que incluíram o cargo em comissão de ‘assessor jurídico’ ou de ‘assistente jurídico’ na estrutura funcional da Câmara de Santópolis do Aguapeí, por ofensa aos artigos 30, 111 e 115, II e V, da Constituição do Estado, e a inconstitucionalidade, por arrastamento, das Leis nºs 784, de 19 de agosto de 1998, 805, de 17 de maio de 1999, 826, de 18 de novembro de 1999, 880, de 5 de março de 2001, e 898, de 16 de julho de 2001, que padeceram do mesmo vício.[...]” (doc. eletrônico 3, pp. 6-10)



    Nota-se, portanto, que o acórdão recorrido encontra-se em consonância com os dispositivos constitucionais que regem a matéria, quais sejam, os arts. 51 e 52 da Constituição Federal e seus similares na Carta Estadual.



    Ademais, em relação à alegação de que o tema deveria ter sido tratado por resolução e não por lei, já foi examinada pela Corte Estadual, de modo que para dissentir do acórdão recorrido seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos e das normas locais aplicáveis ao caso, o que é vedado pelas Súmulas 279 e 280/STF.



    Nesse sentido, destaco os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI. CRIAÇÃO DE CARGO COMISSIONADO SEM CARÁTER DE ASSESSORAMENTO, CHEFIA OU DIREÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. SÚMULAS 279 E 280/STF. “É inconstitucional a criação de cargos em comissão que não possuem caráter de assessoramento, chefia ou direção e que não demandam relação de confiança entre o servidor nomeado e o seu superior hierárquico” (ADI 3.602, Rel. Min. Joaquim Barbosa). Para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem quanto à natureza jurídica dos cargos, bem como saber se existe subordinação entre o servidor nomeado para a função criada pela lei e seu respectivo superior hierárquico, faz-se necessário analisar as legislação local impugnadas (Leis nºs 1.786/1998, 1.983/2001, 2.203/2005, 2.267/2005, 2.370/2007, 2.609/2009, 2.675/2010 e 2.843/2011) e reexaminar os fatos e provas constantes dos autos, providências que não têm lugar neste momento processual, nos termos das Súmulas 279 e 280/STF. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 820442 AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 21/11/2014)



     “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO DE ATRIBUIÇÕES TÉCNICAS E BUROCRÁTICAS: IMPOSSIBILIDADE. NATUREZA DOS CARGOS E MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO PROFERIDA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM: SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE 658643 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 12/12/2014)



    Posto isso, nego provimento ao recurso (art. 932 do CPC).



    Publique-se.



    Brasília, 9 de dezembro de 2023.



Ministro Cristiano Zanin



Relator