Tribunal: STF
Processo: ADI 7493
Classe: ADI
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-15
Data de publicação: 2023-12-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO contra o art. 164, § 15, da Constituição do Estado de Mato Grosso, na redação conferida pela Emenda Constitucional n. 111, de 21 de setembro de 2023, que aumentou o percentual das emendas de execução obrigatória de 1% para 2% da receita corrente líquida realizada no exercício anterior no âmbito do Projeto de Lei Orçamentária Anual.



    Eis o inteiro teor do dispositivo impugnado:



Art. 164, §15, da Constituição do Estado de Mato Grosso, na redação conferida pela Emenda Constitucional n. 111, de 21 de setembro de 2023



 “As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária, de execução obrigatória, serão aprovadas no limite de 2,00% (dois por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior”.



    O autor sustenta que o § 15 do artigo 164 da Constituição do Estado de Mato Grosso, na redação conferida pela Emenda Constitucional n. 111/2023, ostenta vício de inconstitucionalidade formal e material, o que enseja o ajuizamento da presente ação direta de inconstitucionalidade. 



    A inconstitucionalidade formal estaria demonstrada na medida em que a Emenda Constitucional n. 111/2023 não observou o processo legislativo para a promulgação de emendas constitucionais, por violar o disposto no art. 60, inciso I, da Constituição Federal, norma de reprodução obrigatória constante do art. 38, inciso I, da Constituição do Estado de Mato Grosso.



    Sustenta ainda que o processo legislativo também violou o disposto no art. 60, § 2º, da Constituição Federal, na medida em que inexistiu a regularidade da votação em dois turnos.



    Com relação à inconstitucionalidade material, a parte autora argumenta que interpretação que confira eficácia imediata ao aumento do percentual de emenda parlamentar de execução obrigatória, nessa senda, seria ofensiva ao princípio do planejamento orçamentário que encontra sua concretização no art. 165 da Constituição Federal, o qual determina que esse planejamento tenha início com o Plano Plurianual, seja detalhado na Lei de Diretrizes Orçamentárias e posteriormente executado por meio da Lei Orçamentária Anual. 



    Postula que o Supremo Tribunal Federal proceda à interpretação do art. 164, §15, da Constituição do Estado de Mato Grosso conforme o art. 166, §§ 9º e 10°, da Constituição Federal, em ordem a determinar, em caso de rejeição das inconstitucionalidades formais alegadas, que a única interpretação que seja constitucional é aquela que (i) determina que metade do percentual nele previsto deverá ser destinado a ações e serviços públicos de saúde e (ii) o considere no cumprimento do mínimo constitucional da saúde previsto no inciso II do § 2º do art. 198. 



    Postas essas razões, a parte autora pugna pela concessão de medida cautelar. 



    Aduz presente o fumus bonis juris visto que o art. 164, §15, da Constituição Estadual, na redação conferida pela Emenda Constitucional n. 111, de 21 de setembro de 2023, seria formal e materialmente inconstitucional em razão da violação aos arts. 60, inciso I e § 2º, 165 e 166, §9º, da Constituição Federal, pelos fundamentos expostos.



    O requisito do periculum in mora também se afiguraria presente, dado que há um impasse orçamentário no Estado de Mato Grosso, na medida em que a Assembleia Legislativa de Mato Grosso devolveu o Projeto de Lei Orçamentária Anual ao Poder Executivo Estadual, desconsiderando todo o complexo planejamento que envolve a sua elaboração, que demanda a articulação com a sociedade, os órgãos do Poder Executivo e os demais Poderes e órgãos autônomos, para que fosse readequado à nova redação da Constituição Estadual. 



    Ressalta que que o impacto orçamentário para a aplicação imediata do artigo 164, § 15, da Constituição Estadual é de R$ 293.285.608,00.



    No mérito, requer o julgamento de procedência dos pedidos deduzidos na inicial.



    No dia 24 de outubro de 2023, proferi despacho no qual: a) solicitei informações prévias à autoridade requerida para manifestar-se no prazo de 5 (cinco) dias (art. 10, caput, da Lei n. 9.868/99); b) abri vista, sucessivamente, ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República, para manifestação no prazo de 3 (três) dias cada (art. 10, § 1º, da Lei n. 9.868/99).



    A Mesa Diretora da Assembleia Legislativa do Estado do Mato Grosso apresentou informações (E-Doc. 12), nas quais sustentou, em suma, que: 



    a) a norma impugnada não padece de inconstitucionalidade formal, tendo-se observado o devido processo legislativo, pois “a primeira votação da PEC apenas ocorreu após a apresentação do Substitutivo Integral n. 02 quando a matéria relativa às emendas parlamentares impositivas já constava em seu texto” e “o segundo turno de votação ocorreu em 20 de setembro de 2023, tendo sido a PEC n. 02/2023 aprovada com 21 (vinte e um) votos (todos os parlamentares presentes na sessão plenária), constando três ausências” (E-Doc. 12); 



    b) foram cumpridos todos os trâmites e requisitos para a aprovação da PEC, quais sejam, a apresentação da proposta por pelo menos um terço dos parlamentares, discussão em dois turnos e aprovação por três quintos dos membros (art. 60 da CF e art. 38 da Constituição do Estado do Mato Grosso), bem como promulgação pela Mesa Diretora;



    c) segundo orientação do STF, na ADI n. 4425, “a  Constituição Federal de 1988 não fixou um intervalo temporal mínimo entre os dois turnos de votação para fins de aprovação de emendas à Constituição (CF, art. 62, §2º), de sorte que inexiste parâmetro objetivo que oriente o exame judicial do grau de solidez da vontade política de reformar a Lei Maior. A interferência judicial no âmago do processo político, verdadeiro locus da atuação típica dos agentes do Poder Legislativo, tem de gozar de lastro forte e categórico no que prevê o texto da Constituição Federal” (rel. do acórdão Min. Luiz Fux, DJe de 19.12.2013), extraindo-se, desse julgado, que “a votação da Emenda Constitucional n. 62/09, no Senado Federal, foi realizada em duas sessões no mesmo dia 02 de dezembro de 2009, com menos de uma hora de intervalo entre ambas, sendo validada pelo Supremo Tribunal Federal”;



    d) tal entendimento foi adotado, também, na ADI n. 5062, devendo-se ressaltar que os preceitos adotados nos regimentos internos das Casas Legislativas consubstanciam atos interna corporis; 



    e) outrossim, não há ofensa ao princípio do planejamento orçamentário, pois “a figura das emendas parlamentares impositivas, de execução obrigatória pelo Poder Executivo, conquanto admitida na Constituição Federal após as Emendas Constitucionais Federais n. 86/2015 e 100/2019, representa exceção à natureza autorizativa da lei orçamentária, subtraindo parcela de atribuições da Chefia daquele Poder, inclusive em termos de planejamento e gestão pública”, conforme firmado pelo STF na ADI n. 6308-MC; 



    f) “representa também exceção à própria regra da iniciativa legislativa do Poder Executivo nessa matéria, conforme previsto no caput do art. 165 da Constituição Federal”, em homenagem ao princípio da separação dos poderes; 



    g) “a inclusão de emendas parlamentares no orçamento anual, como se observa, possui execução obrigatória, exceto nos casos de impedimento de ordem técnica, legal ou operacional mediante justificativa apresentada pelo Poder Executivo ou quando o montante destinado culminar na impossibilidade de cumprimento das metas fiscais estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, situação que permite que as emendas sejam reduzidas em até 50% (cinquenta por cento) sobre o conjunto das despesas discricionárias”.



    h) o Governo do Estado de Mato Grosso tem adotado uma política de subestimar suas receitas e, no projeto de lei encaminhado à Assembleia Legislativa, que estima a receita e fixa a despesa para o exercício financeiro de 2024, há autorização, em seu art. 4o. de abertura de créditos suplementares até o limite de trinta por cento da despesa total fixada no art. 3o;



    i) o aludido ente federativo já trabalha com superávit na elaboração da LOA, mas pauta o pagamento das emendas parlamentares impositivas em receita menor do que a efetivamente prevista, de modo que não há que se falar na necessidade de metade do percentual previsto para as emendas parlamentares impositivas ser destinada a ações e serviços públicos de saúde justamente porque o Estado já faz o pagamento das mesmas em valor aquém da efetiva receita;



    j) a publicação da Emenda Constitucional n° 111/2023 ocorreu em 21 de setembro de 2023, ou seja, antes do prazo previsto constitucionalmente para envio do projeto de lei orçamentária ao Poder Legislativo;



    k) o referido dispositivo constitucional passou a prever expressamente que o pagamento das emendas parlamentares impositivas ocorra com base em porcentagem da receita corrente líquida do exercício anterior, de modo que não há que se considerar que sua eficácia se dê a partir do exercício do ano de 2025, como requerido pelo autor;



    l) admitir que houve violação ao principio do planejamento orçamentário, consoante levantado pelo autor, seria criar limitações além das previstas constitucionalmente para o exercício do poder constituinte derivado relativo às normas constitucionais que tratam especialmente de orçamento; 



    m) a Assembleia Legislativa de Mato Grosso, por intermédio da Emenda Constitucional n° 111/2023, readequou o texto constitucional estadual à Constituição Federal, sobretudo em razão da Emenda Constitucional Federal n° 126/22 que alterou para dois por cento da receita corrente líquida as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária (art. 166, §9o, da Carta Federal);



    n) a Carta Magna exige que a proposta de emenda seja feita por um terço dos membros da Assembleia Legislativa, contudo, não impõe que todos os atos subsequentes sejam formalizados pela terça parte dos Parlamentares, sob pena de inviabilizar a tramitação regular do projeto;.



    o) além das lideranças partidárias, que já seria suficiente para preencher os requisitos constitucionais de subscrição, constam dos autos do processo legislativo 15 (quinze) assinaturas de Deputados validando o substitutivo integral n.° 1, superando largamente a exigência constitucional de 1/3 dos membros, que na Assembleia Legislativa seria equivalente a 08 (oito) Deputados, o que afasta a suscitada inconstitucionalidade formal neste ponto.



    Pugna pelo indeferimento da medida liminar e, no mérito, pela improcedência da ação ou, alternativamente, seja adotada a técnica da interpretação conforme, para excluir determinadas hipóteses de interpretação da norma, concedendo aquela que compatibilize com o texto constitucional.



    A Advocacia-Geral da União se manifestou pelo deferimento parcial da medida cautelar, consoante se depreende do seguinte excerto (E-Doc. 15):



    Processo legislativo. Artigo 164, § 15, da Constituição do Estado de Mato Grosso, na redação conferida pela Emenda Constitucional nº 111/2023, que dispõe sobre as emendas parlamentares ao projeto de lei orçamentária estadual e estabelece o limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior para as emendas parlamentares individuais de execução obrigatória. Ausência de vícios formais de inconstitucionalidade. Regularidade do processo legislativo que originou a emenda constitucional impugnada. Interregno entre os dois turnos de votação. Matéria interna corporis. A norma impugnada não destina o percentual contido no modelo federal para ações e serviços públicos de saúde e também não especifica que o exercício anterior seria aquele ao do encaminhamento do projeto pelo Poder Executivo. Tendo em vista o princípio da simetria e a sistemática da repartição constitucional de competências legislativas, não é dado ao Constituinte estadual estabelecer, de forma discrepante, regras influentes no equilíbrio entre os Poderes na definição do orçamento local. As normas da Carta Republicana sobre o processo legislativo das leis orçamentárias são de reprodução obrigatória pelos Estados-membros. Precedentes. Manifestação pelo parcial deferimento do pedido de medida cautelar, para que seja atribuída à Emenda Constitucional nº 111/2023 interpretação conforme a Constituição Federal para assentar que as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária, de execução obrigatória, devem ser aprovadas no limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, observado que a metade desse percentual deve ser destinada a ações e serviços públicos de saúde.



    Na mesma linha, a Procuradoria-Geral da República também opina pelo deferimento parcial da medida acautelatória, em parecer assim ementado (E-Doc. 18):



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 164, § 15, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO, COM A REDAÇÃO CONFERIDA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL 111/2023. AUMENTO DO PERCENTUAL DAS EMENDAS PARLAMENTARES IMPOSITIVAS, DE 1% PARA 2% DA RECEITA CORRENTE LÍQUIDA. RESPEITO AO PROCESSO LEGISLATIVO DE EMENDAS CONSTITUCIONAIS. NORMA GERAL DE DIREITO FINANCEIRO. PRINCÍPIO DA SIMETRIA. AUSÊNCIA DE PREVISÃO ESTADUAL EXPRESSA DA DESTINAÇÃO DE METADE DO PERCENTUAL A AÇÕES E SERVIÇOS DE SAÚDE. INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO. ADEQUAÇÃO À DISCIPLINA FEDERAL. CONSIDERAÇÃO DA RECEITA CORRENTE LÍQUIDA DO EXERCÍCIO ANTERIOR AO DO ENCAMINHAMENTO DOS PROJETOS DE LEIS ORÇAMENTÁRIAS. PARECER PELO DEFERIMENTO PARCIAL DA CAUTELAR. 1. É formalmente constitucional norma estadual que, oriunda do poder constituinte reformador, cumpre as regras do processo legislativo respectivo, com proposição subscrita por no mínimo um terço dos parlamentares integrantes da Assembleia Legislativa, votação e discussão em dois turnos e aprovação por três quintos dos votos dos respectivos membros, em cenário que indica a vontade da ampla maioria parlamentar (art. 60, I e § 2º, da CF/1988). 2. As especificidades do processo legislativo estadual previstas em Regimento Interno da Casa Legislativa respectiva são matéria interna corporis, não inseridas no exame que é próprio de ação do controle concentrado de constitucionalidade, para definição de compatibilidade constitucional da previsão estadual. 3. Não afronta o princípio do planejamento orçamentário a majoração do percentual de emendas parlamentares impositivas – para adequação ao modelo federal – em momento antecedente ao prazo de encaminhamento do projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) à Assembleia Legislativa, seja em razão da ausência de vedação constitucional ou prazo pré-fixado para eventuais alterações normativas que possam impactar o processo preparatório do PLOA, seja em consideração à natureza do projeto de lei orçamentária, passível de alterações e ajustes até o encerramento anual da sessão legislativa. 4. As normas gerais da CF/1988 que versam sobre direito financeiro e orçamento público são de observância obrigatória pelos demais entes da Federação, sendo inconstitucional a disciplina estadual das emendas parlamentares impositivas naquilo que destoem do modelo federal estabelecido. É cabível, porém, buscando preservar a norma no que é válida, a utilização da técnica da interpretação conforme à Constituição Federal, para adequação da disciplina estadual à normatização geral federal respectiva. — Parecer pela concessão parcial da cautelar requerida, para que seja conferida interpretação conforme à Constituição Federal (art. 166, §§ 9º e 10) ao art. 164, § 15, da Constituição do Estado de Mato Grosso, de modo que (i) metade do percentual de emendas parlamentares impositivas seja destinado a ações e serviços públicos de saúde; (ii) se considere como parâmetro para o cálculo dos percentuais referidos a receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento ao Poder Legislativo dos projetos de leis orçamentárias.



    É o relatório. Decido.



    Neste juízo perfunctório inerente aos feitos de natureza cautelar, penso que estão presentes os requisitos para o deferimento parcial da medida liminar postulada na inicial. 



    Prefacialmente, trago algumas digressões acerca do instituto das emendas impositivas, extraídas do voto que proferi na ADI n. 7060. as quais irão balizar a solução adotada no presente feito, com fulcro, essencialmente nos seguintes pontos: a) sistema de repartição de competências legislativas e administrativas das unidades políticas para legislar sobre direito financeiro e orçamento público; b) histórico das emendas impositivas e sua contextualização sob o prisma da separação dos poderes; d) percentuais e destinações estabelecidos para as emendas impositivas; e) diretrizes para a sua execução orçamentária. 



    Eis os excertos adotados no aludido precedente, de minha relatoria:



    A Constituição Federal prevê, nos arts. 21 a 24, o sistema de repartição de competências legislativas e administrativas das unidades políticas. Nesse sentido, o art. 24, incisos I e II, da CF estabelece a competência legislativa concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal para dispor sobre direito financeiro e orçamento público, cabendo à União a edição das normas gerais sobre a matéria, de modo a fixar, no interesse nacional, as diretrizes que devem ser observadas pelas demais unidades federativas. Confira-se:



    [...]



    Por sua vez, os arts. 163 e 165 da Constituição Federal estabelecem que as normas gerais sobre elaboração da lei orçamentária anual, gestão financeira e os critérios para a execução de programações de caráter obrigatório no caso das emendas parlamentares impositivas estão reservadas a lei complementar federal. Eis, a seguir, o teor dos dispositivos citados: 



    [...]



    Nesses termos, a Constituição Federal determina que é da União a competência para a edição de normas gerais de direito financeiro e orçamentário (art. 24, incisos I e II), ficando para os estados e para o Distrito Federal o exercício de competência legislativa suplementar, de forma a adicionar situações específicas que somente podem ser observadas no âmbito local. Acrescenta-se, ainda, que as normas gerais sobre elaboração da lei orçamentária anual, sobre gestão financeira e sobre critérios para a execução de programações de caráter obrigatório (como as emendas parlamentares impositivas) estão reservadas a lei complementar federal (arts. 163 e 165 da CF).



    A Emenda Constitucional nº 86, promulgada em 17 de março de 2015, originária da “PEC do Orçamento Impositivo”, passou a prever as chamadas emendas impositivas à Lei Orçamentária Anual (LOA), incluindo os §§ 9º a 18 no art. 166 da Constituição Federal, parcialmente modificados pelas Emendas nº 100, de 26 de junho de 2019, e nº 126, de 21 de dezembro do 2022, as quais acrescentaram os §§ 9º-A, 19 e 20 ao citado art. 166, bem como o § 9º ao art. 165. Confiram-se os dispositivos mencionados:



    “Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 



    (...)



    § 9º Cabe à lei complementar: 



    (...)



    III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019).”



    Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 



    (...)



    § 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, observado que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)



    § 9º-A Do limite a que se refere o § 9º deste artigo, 1,55% (um inteiro e cinquenta e cinco centésimos por cento) caberá às emendas de Deputados e 0,45% (quarenta e cinco centésimos por cento) às de Senadores. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)



    § 10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º, inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada a destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)



    § 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações oriundas de emendas individuais, em montante correspondente ao limite a que se refere o § 9º deste artigo, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165 desta Constituição, observado o disposto no § 9º-A deste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)



    § 12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)



    § 13. O disposto no inciso III do § 9º e nos §§ 10, 11 e 12 deste artigo aplica-se exclusivamente aos orçamentos fiscal e da seguridade social da União. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 102, de 2019)



    § 14. Para fins de cumprimento do disposto nos §§ 11 e 12 deste artigo, os órgãos de execução deverão observar, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias, cronograma para análise e verificação de eventuais impedimentos das programações e demais procedimentos necessários à viabilização da execução dos respectivos montantes. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito)



    I – (revogado); (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito)



    II – (revogado); (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito)



    III – (revogado); (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito)



    IV – (revogado). (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito)



    §15. (Revogado) (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito)



    §16. Quando a transferência obrigatória da União para a execução da programação prevista nos §§ 11 e 12 deste artigo for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito)



    §17. Os restos a pagar provenientes das programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira até o limite de 1% (um por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto de lei orçamentária, para as programações das emendas individuais, e até o limite de 0,5% (cinco décimos por cento), para as programações das emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)



    §18. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, os montantes previstos nos §§ 11 e 12 deste artigo poderão ser reduzidos em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das demais despesas discricionárias. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito)



    §19. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que observe critérios objetivos e imparciais e que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria, observado o disposto no § 9º-A deste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)



    §20. As programações de que trata o § 12 deste artigo, quando versarem sobre o início de investimentos com duração de mais de 1 (um) exercício financeiro ou cuja execução já tenha sido iniciada, deverão ser objeto de emenda pela mesma bancada estadual, a cada exercício, até a conclusão da obra ou do empreendimento. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)” (grifo nosso).



    Vale dizer, a Emenda Constitucional nº 86/15 representa uma exceção às emendas parlamentares autorizativas e tem por escopo tornar obrigatória a execução das emendas parlamentares individuais (orçamento impositivo). Ademais, com a promulgação da Emenda Constitucional nº 100/19, tornou-se possível, com o mesmo efeito, a proposição de emendas impositivas por intermédio das bancadas de parlamentares do estado ou do Distrito Federal.



    Além das emendas citadas, foram editadas as Emendas Constitucionais nº 102/19 e nº 105/19, criadas com o intuito de aprimorar o modelo de impositividade orçamentária implantado pela EC nº 86/15, passando a prever novas condições e hipóteses para a execução obrigatória do orçamentário público no Brasil.



    De fato, o orçamento impositivo implementado prevê a obrigatoriedade de o Poder Executivo garantir créditos orçamentários e recursos financeiros para a execução de emendas parlamentares (art. 166, § 11, da CF). Esse novo modelo reascendeu o debate sobre o protagonismo do Poder Legislativo na distribuição de recursos orçamentários, dado que a regra de elaboração e execução do orçamento público no País é de responsabilidade do Poder Executivo.



    [...]



    Por certo, as emendas impositivas determinam que seja obrigatória a execução orçamentária (empenho e liquidação) e financeira (pagamento). As emendas individuais estão limitadas a 2% da Receita Corrente Liquida (RCL) do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto (alterada pela EC nº 126/22), devendo metade desse valor ser destinado a ações e serviços públicos de saúde; já as emendas de bancada estão limitadas a 1% da RCL.



    Do voto proferido por Sua Excelência o Ministro Roberto Barroso, Relator da ADI nº 6.308, colho o seguinte trecho que muito contribui para a elucidação do tema:



    “A figura das emendas parlamentares impositivas, de execução obrigatória pelo Poder Executivo, conquanto admitida na Constituição Federal após as ECs nº 86/2015 e nº 100/2019, representa exceção à natureza autorizativa da lei orçamentária, subtraindo relevante parcela de atribuições da Chefia daquele Poder, inclusive em termos de planejamento e gestão pública. Representa também exceção à própria regra da iniciativa legislativa do Poder Executivo nessa matéria, conforme previsto no caput do art. 165 da Constituição Federal. Em última análise, o orçamento impositivo é figura que toca no próprio princípio constitucional da separação dos Poderes. Até por essa razão, sua interpretação e aplicação devem dar-se de forma estrita e cautelosa.”



    Com efeito, ao introduzir na Constituição Federal a possibilidade de emendas individuais parlamentares com despesas impositivas à lei orçamentária no limite de 2% da RCL da proposta orçamentária, a EC nº 86/15 incrementou a exigibilidade jurídica de parte das disposições do orçamento público, tornando sua execução obrigatória (art. 166, §§ 11 e 12, da CF). 



    Contudo, o caráter impositivo das emendas não é absoluto. Isso porque as próprias Emendas Constitucionais nº 86/15 e 100/19 estabelecem exceções à não execução de emendas individuais impositivas em casos de impedimento de ordem técnica à execução (art. 166, §§ 13 e 14, da CF), bem como o contingenciamento de recursos orçamentários e financeiros (art. 166, § 18, da Constituição). 



    Além de reconhecer essas duas hipóteses, o constituinte derivado reformador considerou que a execução incompleta das emendas impositivas também pode ser realizada no formato de despesas classificadas como “restos a pagar” até o limite de 1% (um por cento) da RCL do exercício anterior para as programações das emendas individuais, e até o limite de 0,5% para as programações das emendas de iniciativa de bancada, não obstante tenha deixado para o legislador complementar a atribuição de especificar como seria feito esse procedimento. É o que se extrai dos seguintes dispositivos: 



    “Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 



    (...) 



    § 9º Cabe à lei complementar: 



    (...) 



    III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166.”



    “Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 



    (...) 



    § 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, observado que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)



    (...) 



    § 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações oriundas de emendas individuais, em montante correspondente ao limite a que se refere o § 9º deste artigo, conforme os critérios para a execução equitativa da programação def