Tribunal: STF
Processo: RMS 39403
Classe: RMS
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-19
Data de publicação: 2023-10-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Cuida-se de recurso ordinário em mandado de segurança interposto por Artur Ubiratan Barroso de Oliveira contra acórdão da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ) que denegou a segurança no Mandado de Segurança nº 18.909/DF, impetrado em face de ato praticado pelo Ministro de Estado da Justiça.



    O acórdão ora recorrido está assim ementado:



    ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. ANISTIA POLÍTICA. CABO DA AERONÁUTICA. REVISÃO. PORTARIA DEFINITIVA DE ANULAÇÃO. OUTORGA COM MAIS DE CINCO ANOS. DECADÊNCIA. NÃO CONFIGURADA. TEMA N. 839/STF. RETRATAÇÃO EXERCIDA. 



    I - Cuida-se de mandado de segurança impetrado contra portaria do Ministro de Estado da Justiça que anulou ato administrativo concessivo de anistia política fundado na Portaria n. 1.104-GM3/1964 da Força Aérea Brasileira. 



    II - Ao julgar o RE n. 817.338/DF (Tema 839), sob a sistemática da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que “no exercício do seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria n. 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964, quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas”. 



    III - Entendeu a Corte Suprema que o decurso do prazo decadencial de 5 anos previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/1999, não é causa impeditiva para revisão de ato administrativo quando constatado o seu descompasso com a Constituição Federal. Concluiu ainda que, patente a inconstitucionalidade do ato, permite-se à Administração o exercício do dever-poder de anular os próprios atos, sem que isso implique em violação do princípio da segurança jurídica. Dessa forma, uma vez que a decisão outrora proferida pela Primeira Seção do STJ reconheceu a ocorrência da decadência para a revisão dos atos de anistia concedidos há mais de 5 anos, necessário o juízo de retratação, a fim de que se adote o posicionamento firmado pelo STF. 



    IV - Denegada a segurança, em juízo de retratação. (e-doc. 130).



    Em seu recurso ordinário, o recorrente alega que “[a] retratação com a denegação da ordem, data vênia, se deu apenas para considerar o afastamento da decadência, mas não atendeu a íntegra da tese firmada nos autos do RE 817.338, de repercussão geral, no que tange a constatação de ter ocorrido o devido processo legal.”.



    Nesse perspectiva, sustenta que



    “[c]onsta nos autos que a decisão do Sr. Ministro da Justiça foi fundamentada em apenas um voto, exarado por um membro do Grupo de Trabalho Interministerial, integrante da AGU, sem qualquer ingerência da Comissão de Anistia, violando a determinação do art. 12 da Lei nº 10.559/02. 



    A portaria de anulação menciona literalmente que a fundamentação ocorre exclusivamente, levando em consideração, o voto 079/2012/GTI. 



    Ou seja, a Portaria de Anulação, por si só, demonstra a violação ao devido processo legal e a inobservância da Lei Federal, o que é suficiente para caracterizar que o presente caso não se enquadra na tese firmada em sede de repercussão geral, que determina a aplicação de princípios de índole constitucional, dentre eles, o da legalidade, previsto no art. 37 da CF/88.



    D.v., a atuação do GTI, criado pela Portaria Interministerial 134/2011, deve ser limitada a um estudo e não tem o condão de impor a anulação de anistia que foi concedida após análise de órgão colegiado, qual seja, a Comissão de Anistia.”.



    Defende, ademais, que 



    “verifica-se também a grave e inafastável nulidade dos procedimentos iniciados por meio da Notificação que não continha os fatos e fundamentos jurídicos do ato a que se pretendia revisar (art. 2º, VII , art. 26, § 1º, VI da Lei nº 9.784/99), deve, s.m.j., ser aqui aplicado também.



    (...)



    Por conter um vício na raiz, contamina-se todos os atos posteriores. 



    D.v, a própria União instaurou novos procedimentos de revisão após o julgamento do col. STF, haja vista que nos autos do leading case do Tema 839/STF ficou estabelecido que, apesar de ter sido permitida a revisão das portarias de anistia, deve ser comprovado pela União a ausência de ato com motivação exclusivamente política, com observância do devido processo legal. ”.



    Requer “o conhecimento e provimento do presente Recurso Ordinário, reformando-se o v. acórdão recorrido para conceder a ordem mandamental em sua integralidade”.



    Devidamente intimada, a União apresentou contrarrazões, requerendo a manutenção do acórdão recorrido (e-doc. 172).



    É o relatório. Decido.



    Preliminarmente, observo ser tempestivo o presente recurso ordinário, vez que interposto dentro do prazo legal de 15 dias, não havendo qualquer irregularidade quanto ao ato de sua interposição.



    Quanto ao mais, rememoro a tese firmada por esta Corte nos autos do RE n. 817.338 (Tema n. 839), sob a Sistemática da Repercussão Geral, a fim de facilitar a compreensão das questões devolvidas no presente recurso ordinário. Transcrevo, para tanto, a ementa do aludido julgado:  



    Direito Constitucional. Repercussão geral. Direito Administrativo. Anistia política. Revisão. Exercício de autotutela da administração pública. Decadência. Não ocorrência. Procedimento administrativo com devido processo legal. Ato flagrantemente inconstitucional. Violação do art. 8º do ADCT. Não comprovação de ato com motivação exclusivamente política. Inexistência de inobservância do princípio da segurança jurídica. Recursos extraordinários providos, com fixação de tese. 



    1. A Constituição Federal de 1988, no art. 8º do ADCT, assim como os diplomas que versam sobre a anistia, não contempla aqueles militares que não foram vítimas de punição, demissão, afastamento de suas atividades profissionais por atos de motivação política, a exemplo dos cabos da Aeronáutica que foram licenciados com fundamento na legislação disciplinar ordinária por alcançarem o tempo legal de serviço militar (Portaria nº 1.104-GM3/64). 



    2. O decurso do lapso temporal de 5 (cinco) anos não é causa impeditiva bastante para inibir a Administração Pública de revisar determinado ato, haja vista que a ressalva da parte final da cabeça do art. 54 da Lei nº 9.784/99 autoriza a anulação do ato a qualquer tempo, uma vez demonstrada, no âmbito do procedimento administrativo, com observância do devido processo legal, a má-fé do beneficiário. 



    3. As situações flagrantemente inconstitucionais não devem ser consolidadas pelo transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, sob pena de subversão dos princípios, das regras e dos preceitos previstos na Constituição Federal de 1988. Precedentes. 



    4. Recursos extraordinários providos. 



    5. Fixou-se a seguinte tese: “No exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria nº 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas. (RE nº 817.338, Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 31/7/20).  



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados, afastando-se, inclusive, a pretendida modulação dos efeitos do acórdão, nos seguintes termos:  



    Embargos de declaração. Recurso extraordinário. Tema 839 da Repercussão Geral. Embargos de declaração. Fundamentação vinculada. Artigo 1.022 do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105/2015). Omissão. Obscuridade. Contradição. Ausência. Rejeição. Modulação dos efeitos do acórdão embargado. Descabimento. 



    1. Não se vislumbram, in casu, as hipóteses ensejadoras da oposição dos embargos de declaração, recurso de fundamentação vinculada, nos termos do art. 1.022 do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105/2015), porquanto o aresto embargado não padece de omissão, contradição ou obscuridade, tendo sido examinados, motivada e verticalmente, todos os pontos necessários ao deslinde do feito. 



    2. Não se verificam, no caso, os pressupostos para a pretendida modulação dos efeitos do acórdão embargado, o qual não ensejou alteração brusca da jurisprudência da Corte, estando ausentes, na espécie, as supostas violações ao postulado da segurança jurídica ou ao interesse social. 



    3. Embargos de declaração rejeitados. (DJe de 3/12/21). 



    O Superior Tribunal de Justiça, ao fazer o juízo de adequação do caso ao Tema 839 de repercussão geral, resolveu denegar a segurança sob os seguintes fundamentos:  



    Ao julgar o RE n. 817.338/DF (Tema 839), sob a sistemática da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que “no exercício do seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria n. 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964, quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas”. Colaciona-se a ementa do precedente:



    (...)



    Entendeu a Corte Suprema que o decurso do prazo decadencial de 5 anos previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/99 não é causa impeditiva para revisão de ato administrativo quando constatado o seu descompasso com a Constituição Federal. 



    No caso das anistias concedidas com base na Portaria n. 1.104/64, reafirmou-se que essa, por si só, não constitui ato de exceção, sendo necessária a comprovação da motivação político-ideológica para o ato de exclusão. Assim, uma vez que o art. 8º do ADCT não acoberta os militares que não foram vítimas de punição ou afastamento por motivação política, a anistia concedida sem a comprovação dessa condição é inconstitucional, o que autoriza a sua revisão a qualquer momento. 



    Conclui ainda que, patente a inconstitucionalidade do ato, permite-se à Administração o exercício do dever-poder de anular os próprios atos, sem que isso implique em violação do princípio da segurança jurídica. 



    Dessa forma, uma vez que a decisão outrora proferida pela Primeira Seção do STJ reconheceu a ocorrência da decadência para a revisão dos atos de anistia concedidos há mais de 5 anos, necessário o juízo de retratação, a fim de que se adote o posicionamento firmado pelo STF. 



    Ante o exposto, em juízo de retratação, denego a segurança.  




    Opostos embargos de declaração, constou do voto:



    Os embargos não merecem acolhimento.



    Conforme ressaltado no acórdão embargado a situação ora analisada em nada se assemelha aos casos já decididos pela Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça acerca da nulidade ocasionada pela notificação genérica. Nestes casos, o procedimento de revisão iniciou-se por meio da Portaria n. 3.076/2019, na qual se constatou o vício por falta de indicação clara dos fatos e fundamentos legais pertinentes. 



    Para o caso ora examinado, não há subsunção fático-jurídica, afastando-o da solução outrora conferida. 



    O acórdão é claro e sem obscuridades quanto ao entendimento desta Corte de que que o mandado de segurança tem como condição de procedibilidade a prova pré-constituída dos fatos que suportam o direito líquido e certo, de modo que estes devem estar suficientemente comprovados no momento da impetração. 



    No caso dos autos, conforme explicitado no acórdão embargado, ao alegar a ocorrência de violação do contraditório e da ampla defesa, a parte impetrante não traz aos autos nenhum indício de prova que conduza à demonstração de abuso ilegal na condução do processo pela administração. Também ficou claro que não houve comprovação de que tenha feito pedido específico de produção de prova, ou mesmo do seu indeferimento. Daí porque não se tendo desincumbido de comprovar de plano o direito líquido e certo, não foi acolhida a pretensão.



    (...)



    Cumpre ressaltar que os aclaratórios não se prestam ao reexame de questões já analisadas com o nítido intuito de promover efeitos modificativos ao recurso. No caso dos autos, não há omissão de ponto ou questão sobre as quais o juiz, de ofício ou a requerimento, devia pronunciar-se, considerando que a decisão apreciou as teses relevantes para o deslinde do caso e fundamentou sua conclusão. 



    Por fim, considerando-se que se trata de caso de juízo de retratação em razão de julgado proferido pelo Supremo Tribunal Federal em repercussão geral, não cabe a esta Corte, sob pena de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal, realizar eventual modulação dos efeitos.



    Verifica-se, assim, que a decisão do STJ não se afasta do entendimento firmado por esta Suprema Corte quando do julgamento do Tema 839 de repercussão geral. A Superior Corte de Justiça consigna, ainda, que os documentos apresentados pelo ora recorrente não demonstram, efetivamente, qualquer ocorrência de violação ao devido processo legal.



    Com efeito, não cabe nesta seara analisar eventual mácula ao devido processo legal no trâmite do procedimento administrativo de revisão da anistia concedida ao recorrente. 



    Isso porque, as questões não foram suscitadas na petição inicial do mandamus, tratando-se de efetiva inovação recursal. A jurisprudência desta Suprema Corte firmou-se no sentido da impossibilidade de inovar nas teses quando da interposição do recurso ordinário. Vide:



    Agravo regimental no recurso ordinário em mandado de segurança. 2. Inovação do objeto inicial do mandamus por ocasião da interposição do recurso ordinário. Impossibilidade. Precedentes do STF. 3. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 4. Agravo regimental desprovido. (RMS 35.173-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 28/2/19).



    Nesse sentido, confira-se, ainda, as decisões monocráticas proferidas em casos análogos ao dos autos: RMS nº 39.100, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 10/4/23; e RMS nº 39.156, Rel. Min. André Mendonça, DJe de 15/5/23, esta última assim ementada: 



    RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. EFEITO DEVOLUTIVO: AMPLO. ART. 128 DO CPC. INOVAÇÃO EM SEDE RECURSAL: IMPOSSIBILIDADE. RE Nº 817.338-RG/DF, TEMA RG Nº 839. REVISÃO DE ANISTIA POLÍTICA CONCEDIDA COM FUNDAMENTO NA PORTARIA Nº 1.104-GM3, DE 1964: POSSIBILIDADE. DECADÊNCIA: INOCORRÊNCIA. DILAÇÃO PROBATÓRIA: IMPOSSIBILIDADE NA VIA MANDAMENTAL.



    1. O recurso ordinário em mandado de segurança é dotado de efeito devolutivo amplo, pelo que descabe acolher alegação de inadmissibilidade do recurso diante do que definido em decisões-paradigma da Suprema Corte, não obstante, podendo a orientação constante da respectiva tese de julgamento servir como elemento para formar as razões de decidir do mérito recursal.



    2. Art. 128 do CPC: “ O juiz decidirá a lide nos limites em que foi proposta, sendo-lhe defeso conhecer de questões, não suscitadas, a cujo respeito a lei exige a iniciativa da parte ”. Portanto, o autor e o réu devem, no momento oportuno, desde seu ingresso na lide, apresentar os elementos de fato e de direito necessários a embasar suas respectivas sustentações quanto à existência ou não do direito sob litigância. Descabe, assim, “ avançar na análise de matérias que importam em inovação recursal ” (RMS nº 31.767-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 22/09/2015, p. 21/10/2015).



    3. Paradigma aplicável ao caso: “ No exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria nº 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas.” (RE nº 817.338-RG/DF, Tema RG nº 839)



    4. Do enquadramento do caso concreto à hipótese do paradigma assentado por esta Corte, ambos relativos à instauração de processo administrativo de revisão de declaração da anistia política fundamentada na exclusão do militar com fundamento único na Portaria nº 1.104-GM3, de 1964, verifico não ser possível assentar a ocorrência da decadência do direito da Administração Pública em reapreciar a concessão desta anistia política.



    5. Quanto às demais razões que eventualmente implicassem a apreciação de fatos e provas relativos ao procedimento da revisão da anistia política em si, verifica-se a inequívoca inadequação da via eleita, considerada a inviabilidade de dilação probatória na ação mandamental.



    6. Recurso ordinário em mandado de segurança ao qual se nega seguimento.



    Por fim, ainda que se pudesse superar a tese da inovação recursal, anote-se que a via do mandado de segurança não se coaduna com a dilação probatória, razão pela qual não seria possível elastecer a fase instrutória a fim de que o recorrente demonstrasse eventuais máculas no processo administrativo. Nesse sentido: 



    Agravo regimental em recurso ordinário em mandado de segurança. Direito Administrativo. Regularização fundiária. Amazônia legal. Nulidades do processo de regularização não evidenciadas. Inexistência de direito líquido e certo. Necessidade de dilação probatória. Impossibilidade em sede de mandado de segurança. Precedentes Agravo regimental a que se nega provimento. 1. O Superior Tribunal de Justiça denegou a pretendida segurança com o fundamento de que o agravante não demonstrou violação de direito líquido e certo à regularização fundiária de área localizada na chamada Amazônia Legal. 2. As supostas nulidades apontadas pelo impetrante durante o trâmite do processo administrativo de regularização não ficaram comprovadas diante da documentação apresentada nos autos, não havendo falar em erro de julgamento pelo Superior Tribunal de Justiça. 3. O mandado de segurança exige a comprovação de plano do quanto alegado, mediante provas pré-constituídas. Não se admite dilação probatória incidental nessa via processual. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. (RMS nº 37.781-AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, DJe de 9/8/21).



    Agravo regimental em recurso ordinário em mandado de segurança. 2. Direito Administrativo. 3. Processo administrativo disciplinar. Alegação de nulidade pela não instauração do incidente de sanidade mental. Art. 160 da Lei 8.112/1990. Nulidade. Inocorrência. 4. Mandado de Segurança. Descabimento. Necessidade de dilação probatória. Não demonstração da prova pré-constituída do direito invocado. Laudo médico juntado aos autos, mas inconclusivo quanto ao nexo de causalidade entre as infrações praticadas e a debilidade mental alegada. 5. Argumentos incapazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido. (RMS nº 35.355-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 22/8/19).



    MANDADO DE SEGURANÇA. APOSENTADORIA COMPULSÓRIA DE MAGISTRADO TRABALHISTA. COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO PARA INSTAURAR PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR CONTRA MAGISTRADO TRABALHISTA. INOCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA. INEXISTÊNCIA DE NULIDADE DA SINDICÂNCIA E DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRECEDENTES. IMPOSSIBILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA EM MANDADO DE SEGURANÇA. SEGURANÇA DENEGADA. [...] 3. A instauração de sindicância, como medida preparatória, não prejudica o agente público: admissão pela jurisprudência. Precedentes. 4. O mandado de segurança não é a sede apropriada para se rediscutirem argumentos debatidos e analisados no curso do processo administrativo, diante da impossibilidade de dilação probatória nessa ação. Precedentes. 5. Segurança denegada. (MS nº 25.191, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJ 14/12/07).



     
Entendo, portanto, que a decisão da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, exarada no julgamento do juízo de retratação, não merece qualquer reparo, fato a acarretar a pronta rejeição deste recurso. 



    Ante o exposto, nego seguimento ao presente recurso ordinário em mandado de segurança (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 19 de outubro de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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