Tribunal: STF
Processo: ARE 1260536
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-19
Data de publicação: 2023-05-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATUAÇÃO DOLOSA ASSENTADA NO ACÓRDÃO RECORRIDO. REEXAME DE FATOS E PROVAS: IMPOSSIBILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. AGRAVO CONHECIDO, EM PARTE, E, NESSA PARTE, IMPROVIDO.



    1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado: 



    “APELAÇÃO CIVEL/REEXAME NECESSÁRIO - AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - AGENTE POLÍTICO - ATOS DE 1MPROBIDADE - PUBLICIDADE - AUSÊNCIA DE CARÁTER EDUCACIONAL, INFORMATIVO OU DE ORIENTAÇÃO SOCIAL - VIOLAÇÃO DO ART. 37, 'CAPUT' E 1°, DA CR/88 - IMPROBIDADE CONFIGURADA-(ART. 11 DA LEI 8.429/92) - DESNECESSIDADE DE CUMULAÇÃO DAS PENAS DO ART. 12 DA LEI 8.429/92 - SENTENÇA REFORMADA. Constatando-se a veiculação de publicações institucionais, custeadas com verba pública, com nítido intuito de promoção pessoal do gestor municipal, com desvio às funções educativa, informativa ou de orientação social (art. 37, § 1°, da CR), em violação aos princípios da impessoalidade e lealdade às instituições, restam configurados os atos de improbidade administrativa. Na aplicação das sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/92, o julgador deverá levar em conta a extensão do dano causado, assim-como o proveito patrimonial obtido pelo agente, se houver, não havendo que se aplicar indiscriminadamente todas as sanções ali previstas.” (e-doc. 14, p. 4).



    2. Opostos embargos de declaração, foram parcialmente acolhidos (e-doc. 16). 



    3. No recurso extraordinário, o recorrente alega violação aos arts. 5º, incs. LIII e LIV, 37, caput e § 1º, e 85, § 4º, inc. V, da Constituição da República. Argui a nulidade do acórdão relativo aos embargos de declaração, por negativa de prestação jurisdicional. Afirma a inaplicabilidade da Lei nº 8.429, de 1992, aos agentes políticos municipais. No mérito, sustenta que não houve improbidade administrativa, tendo em vista a ausência de prova quanto à autorização dada pelo recorrente para a veiculação da publicidade tida como irregular. Por fim, sustenta que “os fatos registrados nos acórdãos recorridos revelam a absoluta regularidade da conduta atribuída ao recorrente”, não tendo sido comprovada qualquer atuação no sentido da alegada promoção pessoal do então prefeito (e-doc. 19).



    É o relatório.



    Decido.



     



    4. Inicialmente, verifico que incide neste caso o Tema RG nº 660, mediante o qual o Plenário desta Corte assentou que as hipóteses de ofensa aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal não possuem, por si sós, repercussão geral, diante do que se torna inadmissível o recurso extraordinário. Isto é, a análise da questão de fundo debatida no acórdão recorrido necessita da observância de normas de caráter infraconstitucional aplicadas à hipótese.



    5. Da mesma forma, inadmissível o recurso extraordinário quanto à alegação de nulidade do acórdão relativo aos embargos de declaração, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do AI nº 791.292-QO-RG/PE, Tema nº 339 do ementário da Repercussão Geral, concluiu pela seguinte tese: “o art. 93, inc. IX, da Constituição da República exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas”.



    6. Da leitura do acórdão constante no e-doc. 16, tem-se que a decisão nos embargos de declaração foi suficientemente fundamentada, não se configurando a mencionada nulidade.



    7. Em relação à possibilidade de incidência da Lei nº 8.429, de 1992, a controvérsia foi definitivamente solucionada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE nº 976.566-RG/PA (Tema RG nº 576), cuja ementa segue abaixo:



    “CONSTITUCIONAL. AUTONOMIA DE INSTÂNCIAS. POSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO PENAL E POLÍTICA ADMINISTRATIVA (DL 201/1967) SIMULTÂNEA À POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, DEVIDAMENTE TIPIFICADO NA LEI 8.429/92. INEXISTÊNCIA DE BIS IN IDEM . 



    1. "Fazem muito mal à República os políticos corruptos, pois não apenas se impregnam de vícios eles mesmos, mas os infundem na sociedade, e não apenas a prejudicam por se corromperem, mas também porque a corrompem, e são mais nocivos pelo exemplo do que pelo crime” (MARCO TÚLIO CÍCERO. Manual do candidato às eleições. As leis, III, XIV, 32). 



    2. A norma constitucional prevista no § 4º do art. 37 exigiu tratamentos sancionatórios diferenciados entre os atos ilícitos em geral (civis, penais e político-administrativos) e os atos de improbidade administrativa, com determinação expressa ao Congresso Nacional para edição de lei específica (Lei 8.429/1992), que não punisse a mera ilegalidade, mas sim a conduta ilegal ou imoral do agente público voltada para a corrupção, e a de todo aquele que o auxilie, no intuito de prevenir a corrosão da máquina burocrática do Estado e de evitar o perigo de uma administração corrupta caracterizada pelo descrédito e pela ineficiência. 



    3. A Constituição Federal inovou no campo civil para punir mais severamente o agente público corrupto, que se utiliza do cargo ou de funções públicas para enriquecer ou causar prejuízo ao erário, desrespeitando a legalidade e moralidade administrativas, independentemente das já existentes responsabilidades penal e político-administrativa de Prefeitos e Vereadores. 



    4. Consagração da autonomia de instâncias. Independentemente de as condutas dos Prefeitos e Vereadores serem tipificadas como infração penal (artigo 1º) ou infração político-administrativa (artigo 4º), previstas no DL 201/67, a responsabilidade civil por ato de improbidade administrativa é autônoma e deve ser apurada em instância diversa. 



    5. NEGADO PROVIMENTO ao Recurso Extraordinário. TESE DE REPERCUSÃO GERAL: “O processo e julgamento de prefeito municipal por crime de responsabilidade (Decreto-lei 201/67) não impede sua responsabilização por atos de improbidade administrativa previstos na Lei 8.429/1992, em virtude da autonomia das instâncias”. 



    (RE nº 976.566-RG/PA, Tema RG nº 576, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Pleno, j. 13/09/2019, p. 26/09/2019).



    8. No mais, o Colegiado de origem, analisando o teor das provas carreadas aos autos, assentou a comprovação da improbidade administrativa, ante os seguintes fundamentos:



    “Vale lembrar que a improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente, sendo certo que, para sua configuração, é indispensável que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas delineadas nos arts. 9° e 11 da Lei 8.429/92, ou ao menos eivada de culpa grave, nas do art. 10. 



    Diante desse contexto, é após detida análise dos autos, constata-se que a sentença merece parcial reforma, pois comprovada a prática de atos ímprobos pelo apelado.



    Conforme dispõe o § 1° do art. 37 da CR: 



    " §1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, de/a não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos”. 



    Da literalidade do dispositivo, decorre que a intenção do constituinte foi determinar que a propaganda deva ter ênfase educativa, informativa ou de orientação social, sendo absolutamente contrário ao comando constitucional qualquer tipo de beneficio individual.



    (...)



    No caso concreto e especifico, analisando o conteúdo das publicações 'Revista de Betim" e 'Betim para o Povo", acostadas aos autos, verifica-se que se extrapolo u a finalidade meramente informativa, educativa e de orientação social previstas na Constituição da República. 



    Com efeito, constata-se que tais expedientes foram utilizados para informar e orientar a população acerca de programas e serviços disponibilizados-pelo Município, mas nitidamente vinculados à pessoa do Prefeito, com intuito de enaltecer as atitudes deste.



    Houve, assim, clara violação aos princípios da moralidade e publicidade. 



    Vê-se, por exemplo, que ao longo de toda a Revista Betim" de dezembro de 2006 (fls.25/41) consta a imagem de um pássaro, que é o simbolo da gestão do Prefeito apelado, caracterizando, portanto, a promoção pessoal deste. 



    Ademais, na contracapa da Revista, consta os dizeres:



    "Betim. A administração mais bem avaliada de Minas, segundo pesquisa da revista IstoÉ."



    "É só abrir a revista IstoÉ de 14 de junho de 2006 para confirmar: em pesquisa realizada com a população pelo Instituto Databrain, a administração de Betim foi considerada a melhor de Minas pelos entrevistados, com mais de 80% de aprovação. A estrutura urbana, a pavimentação de ruas e a educação foram os quesitos mais bem avaliados do governo municipal. É a Prefeitura de Betim deixando sua página na história de Minas.”



    No Editorial desta Revista, bem como na publicação referente a junho de 2007 (fls.42/60), verifica-se mensagem escrita pelo próprio Prefeito Carlaile Pedroso, em primeira pessoa, enaltecendo as melhorias introduzidas na cidade durante sua administração.



    Além disso, nos informativos Municipais 'Betim para o Povo" nº 25, 26 e 28, de maio, junho e agosto de 2007, há manchetes que enaltecem a pessoa do Prefeito e que vinculam os atos de sua administração a todas as benfeitorias institucionais anunciadas. A título de exemplo, transcreve-se:



    BETIM ALÉM DE SUAS FRONTEIRAS



     Mais do que se parque industrial, as ações ambientais realizadas na cidade estão permitindo que Betim seja referência internacional. Prova disso é a viagem feita pelo prefeito de Betim, CarlaiIe Pedrosa, à Inglaterra, no início de abril, quando participou de urna missão internacional sobre o desenvolvimento de energia renováveis. Nesta edição, ele conta um pouco sobre as ações e o caminho que Betim está traçando em prol do meio ambiente. 



    "REDE HOSPITALAR DE BETIM SEMPRE BUSCA QUALIDADE



    O governo municipal, através da secretaria de saúde, comemora com inúmeras melhorias na assistência aos usuários da rede hospitalar. (...) As melhorias conquistadas durante os seis anos de gestão da atual administração são visíveis." 



    “MAIS SEGURANÇA COM ILUMINAÇÃO DA 381 E DA VIA EXPRESSA



    A atual administração cumpre mais um compromisso assumido com a população e investe ma qualidade da iluminação pública e na redução do consumo de energia elétrica. Para promover essas melhorias na cidade, a Prefeitura de Betim, em parceria com o Governo de Minas (.. )."



    Diante desse contexto probatório, torna-se inequívoco que a publicidade não se limitou a divulgar informações de interesse do Município e de sua população, demonstrando a pretensão de relacionar os feitos ali veiculados à gestão do Prefeito apelado. 



    De fato, verificam-se manifestações pessoais do Prefeito-réu, ligadas ao seu nome, sempre expressando e narrando os benefícios e iniciativas da Administração. Por expressa vedação constitucional, a propaganda institucional, financiada por recursos públicos, não se destina à divulgação do desempenho do agente político.



    (...)



    Por tudo isso, restou comprovado que o apelado atuou em desvio de finalidade, valendo-se de suposta publicidade estrita mente institucional para enaltecer os benefícios de sua gestão no Município de Betim, promovendo, assim, seu nome e sua figura pessoal. Dessa forma, atentou contra os princípios da Administração Pública, notadamente a legalidade, moralidade e impessoalidade, incorrendo nos atos de improbidade administrativa descritos no artigo 11, caput e inciso I, ambos da Lei 8.429/92.



    Por todo a exposto, restou configurado, a convencer, a prática de ato de improbidade administrativa pelo réu/apelado, que atuou em desvio de finalidade, valendo-se de suposta publicidade institucional, paga pelo erário, para enaltecer os benefícios de sua gestão no Município de Betim, promovendo, assim, seu nome e sua figura pessoal; e tudo isso de forma continuada, reiterada, em inúmeras publicações e por grande lapso de tempo.



    Dessa forma, atentou contra os princípios da Administração Pública, notadamente a legalidade, moralidade e impessoalidade, incorrendo nos atos de improbidade administrativa descritos no artigo 11, caput e inciso I, ambos da Lei 8.429/92.



    Outrossim, evidente a presença do dolo, em razão da conduta do requerido de se utilizar de verba pública para autopromoção e publicidade eleitoral. 



    No que toca à aplicação das sanções constantes na Lei 8.429/92 (art. 12), deve o julgador agir com prudência, avaliando a gravidade da conduta, a extensão do dano causado e o proveito patrimonial obtido pelo agente, se houverem, sempre em conformidade com os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.



    (...)



    Na hipótese dos autos, não obstante as publicações tenham excedido seu desiderato informativo, educacional e de orientação social da população, não se pode afirmar que todo o conteúdo publicitário seja de caráter promocional da pessoa do Prefeito.



    Com efeito, além de informar a respeito das realizações do gestor municipal e de sua administração, contém importantes orientações e informações aos cidadãos, tanto na área da saúde, como do meio ambiente, segurança pública, dentre outros.



     Dessarte, embora reprovável o material em urna análise global, foram efetivamente-veiculadas informações de interesse social. 



    Nesse diapasão, e com fulcro no art.12, inciso III, da Lei 8.429/92, impõe-se a condenação do réu/apelado ao pagamento de multa civil correspondente a 05 (cinco) vezes o valor da última remuneração mensal percebida na sua última gestão pelo apelado.” (e-doc. 14).



    9. Da leitura dos fundamentos acima transcritos, verifica-se ser inequívoco que o Tribunal de origem decidiu, a partir da análise minuciosa dos elementos fático-probatórios dos autos e da legislação de regência — Lei de Improbidade Administrativa —, pelo enquadramento da conduta do ex-prefeito nos dispositivos mencionados e fixou as sanções pertinentes.



    10. Do quanto acima indicado, tem-se que, somente a partir da análise do quadro fático-probatório dos autos, seria eventualmente possível concluir em sentido contrário ao que decidido pelo Tribunal a quo, providência inviável em sede extraordinária, ante o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF: 



    E. 279: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário.”



    11. Nessa linha, ressalto os seguintes precedentes jurisprudenciais do Pleno e de ambas as Turmas deste Pretório Excelso:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO. DISPENSA OU INEXIGIBILIDADE. PROCEDIMENTO. NÃO REALIZAÇÃO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DOS  PRINCÍPIOS  DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. ENUNCIADO 279 DA SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O tema relativo à suposta violação dos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal não possui repercussão geral (ARE 748.371-RG, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 1º/8/2013, Tema 660). 2. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF). 3. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 4. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.”



    (ARE nº 1.344.440-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Pleno, j. 21/02/2022, p. 10/03/2022; grifos nossos).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTROVÉRSIA QUE DEMANDA A ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. REAPRECIAÇÃO DOS FATOS E DO MATERIAL PROBATÓRIO CONSTANTE DOS AUTOS. SÚMULA 279/STF. 1. A solução da controvérsia pressupõe, necessariamente, a análise de legislação infraconstitucional e o reexame dos fatos e do material probatório constantes dos autos (Súmula 279/STF), o que torna inviável o processamento do recurso extraordinário. 2. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, por ausência de questão constitucional, rejeitou preliminar de repercussão geral relativa à controvérsia sobre suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal (Tema 660 - ARE 748.371-RG, julgado sob a relatoria do Ministro Gilmar Mendes). 3. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (ARE nº 799.231-AgR/RJ, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 30/06/2017, p. 07/08/2017; grifos nossos).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Improbidade. Violação dos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. A afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional, quando depende, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais, configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal. 2. Esse entendimento foi reafirmado no julgamento do ARE nº 748.371/MT, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 1º/8/13, sob o rito da repercussão geral. 3. É inviável, em recurso extraordinário, a análise da legislação infraconstitucional, bem como o reexame do conjunto fático-probatório da causa. Incidência das Súmulas nºs 636 e 279/STF. 4. Agravo regimental não provido. 5. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85).”



    (ARE nº 1.137.180-AgR/SC, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 24/08/2018, p. 17/10/2018; grifos nossos).



    12. Do quanto exposto e apreciado, conheço, em parte, do agravo no recurso extraordinário e, nessa parte, nego-lhe provimento, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Inexistindo condenação em honorários advocatícios na origem, à luz do art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985, deixo de arbitrar honorários recursais.  



    Publique-se.



    Brasília, 19 de maio de 2023.



    Ministro ANDRÉ MENDONÇA



    Relator