Tribunal: STF
Processo: RE 1384654
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-13
Data de publicação: 2023-03-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Instituto Nacional do Seguro Social interpôs, com base nas alíneas ‘a’ e ‘b’ do permissivo constitucional, recurso extraordinário (eDOC 33) contra acórdão (eDOC 30) de turma recursal assim ementado:



    APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO. LAPSOS CONTROVERTIDOS: 01/02/1981 A 30/09/1986 E 23/10/2008 A 01/12/2019. EXPOSIÇÃO A AGENTES BIOLÓGICOS DE RISCO. TEMAS 208 E 211/TNU. TEMA 995/STJ. EC 103/2019. INCONSTITUCIONALIDADE. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.



    Assevera que a conclusão desse julgado, ao ter declarado, notadamente sob o fundamentado da proibição do retrocesso social, a inconstitucionalidade dos arts. 16, 17 e 21 da Emenda Constitucional n. 103/2019, viola preceitos constitucionais.



    Salienta que “os artigos 16, 17 e 21 da EC 103/2019 têm-se regras transitórias/permanentes para segurados filiados ao RGPS até a data de entrada em vigor da referida Emenda, ou seja, o poder constituinte derivado observa com equidade, transparência e segurança jurídica situações distintas (direito adquirido x expectativa de direito)/(novos filiados após EC 103/19 x antigos filiados pretéritos à EC 103/19)”.



    Salienta que as “reformas previdenciárias são fatos político-jurídicos constantes nas nações, a fim de ajustar as regras de previdência à mutação dos fatos sociais, considerando que deve se manter equilibrado o seguinte binômio: proteção previdenciária x custeio”.



    Aponta que a “aplicação absoluta e radical no viés individual do Princípio da Vedação ao Retrocesso à previdência pública de fundo único impediria qualquer alteração que elevasse a idade da aposentadoria, ampliasse o tempo de contribuição ou o período de carência ou reduzisse a renda mensal de um benefício previdenciário”.



    Diz, ainda, que “a Emenda 103/2019 preservou o núcleo protetivo essencial dos benefícios previdenciários, inclusive a garantia de que no RGPS os benefícios não poderão ser inferiores a um salário-mínimo, não afrontando o viés coletivo do Princípio da Vedação ao Retrocesso, e sim o realizando, pois deu vinda longa ao atual modelo de previdência pública”.



    Pugna, ao fim, pela “constitucionalidade dos diplomas normativos atacados referente às regras de cumprimento transitórias/permanentes para concessão de benefício previdenciário, resultando no PROVIMENTO do presente recurso extraordinário no sentido da REFORMA do acórdão recorrido para que seja julgado IMPROCEDENTE o pedido autoral, declarando-se a constitucionalidade dos artigos 16, 17 e 21 da EC nº 103/2019”.



    Em contraminuta, requer a parte recorrida o não conhecimento do excepcional ou a sua negativa de seguimento (eDOC 35).



    Aberta vista à Procuradoria-Geral da República, o parecer foi pelo não conhecimento do recurso extremo (eDOC 42).



    É o relatório. Decido.



    2. Observo que a controvérsia se resume na possibilidade de o legislador constituinte derivado poder estabelecer, sem incorrer em pecha de inconstitucionalidade, regras de transição, para usufruto de aposentadoria, aplicáveis aos segurados que já estão vinculados tanto ao regime geral de previdência social como ao regime próprio.



    A corte de origem entende, em resumo, que eventuais alterações nos requisitos de aposentação somente podem afetar segurados ainda não vinculados aos regimes de previdência, pois, ao revés, haveria violação a determinados preceitos constitucionais, inclusive a implicar em retrocesso social, a imposição de novos requisitos de inativação, ainda que transitórios – como são os dos arts. 16, 17 e 21 da EC n. 103/2019, declarados inconstitucionais –, àqueles já filiados aos regimes geral e próprio previdenciários.



    Colho do acórdão recorrido (eDOC 30) trechos dos fundamentos que alicerçaram a declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos da emenda constitucional em questão:



    Sobre o reconhecimento da especialidade após a vigência da EC 103/2019, interessa registrar que as regras de transição nela contidas (artigos 16, 17 e 21), constituem ofensa conjugada à clausula pétrea expressa (art. 60, § 4º, IV, CF) da proteção previdenciária individual (art. 6º) e da segurança jurídica (art. 5º, caput), além da violação à cláusula pétrea implícita do Estado Democrático de Direito, seja no fundamento da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF), seja no fundamento dos valores sociais do trabalho (art. 1º, IV, CF), seja ainda no objetivo da República em construir uma sociedade justa (art. 3º, I). Nesse sentido, a fundamentação do acórdão do processo 0503015-45.2020.4.05.8502 desta Turma Recursal da Terceira Relatoria:



    ‘Se a ordem social tem como objetivo o bem-estar e a justiça sociais (art. 194 da CF/88) e se a legislação previdenciária desde há muito tempo garantiu a segurança jurídica de se obter aposentação depois de cumpridos determinados requisitos previamente estabelecidos, a legislação posterior, ainda que uma emenda constitucional, não poderia suprimir tal garantia ou frustrar a justa expectativa de fruição do direito conforme as bases estabelecidas pelo próprio Estado, como fez a EC n.º 103/2019.



    […] 



    Assim, não se pode admitir, que em momentos de absurda redução da atividade econômica, caracterizada por um período prolongado de recessão que beira a depressão econômica, pretenda-se impor à sociedade brasileira como solução à crise atual, a extinção e a redução de direitos sociais necessários e imprescindíveis à mínima existência humana digna.



    Por esses pressupostos e fiéis aos princípios fundamentais erigidos pela Constituição brasileira, é que nos é imposto o dever de evitar retrocessos sociais incompatíveis com a ordem jurídica vigente, pois se implementados importariam em relativização inadmissível de garantias plenas da cidadania.



    […] 



    Assim, a inconstitucionalidade material a macular a aprovação da EC n.º 103/2019 vem a ser ter partido de uma falsa premissa de fato - déficit do RPPS federal – como justificadora da alteração draconiana das regras de aposentação dos funcionários públicos.



    A adoção de uma premissa de fato falsa violou a segurança jurídica, a confiança legítima nos atos estatais e a boa-fé dos cidadãos, inscrita no art. 3º da CF/88 e no caput do seu art. 5º, pois ainda que o constituinte derivado possa fazer emendas à constituição, ele deve respeito às cláusulas pétreas, dentre as quais aquelas três.



    Além disso e a partir do cotejo histórico entre o texto constitucional original, aqueles decorrentes das alterações promovidas pelas EC n.º 20/98, n.º 41/2003, n.º 47/2005 e especialmente aquele estabelecido pela EC nº 103/2019, fica evidente que constituinte derivado está a percorrer um trajeto que tende à abolição completa do direito social fundamental à proteção previdenciária, ao seu esvaziamento completo e à transformação do regime público de contribuição e repartição simples adotado na origem para um regime privado de capitalização, contribuição definida e benefícios indefinidos. Tamanha a gravidade das alterações introduzidas pela EC n.º 103/2019, quer no RPPS, quer no RGPS, que é evidente a sua tendência à abolição do direito social à previdência social, a violar o art. 60, § 4º, inciso IV, da CF/88.



    Note-se que o art. 60, § 4º, inciso IV, da CF/1988 constitui obstáculo à mera"tendência à abolição", de modo a se antecipar aos ataques projetados, ainda que parciais, contra as cláusulas pétreas.



    […] 



    Assim, afastada a possibilidade de introdução de qualquer alteração legislativa tendente a abolir direitos e garantias fundamentais, o planejamento estatal e a adoção de medidas jurídicas há de respeitar tal particularidade da Seguridade Social e submeter às alterações dos ditos regimes somente a geração que viesse a nele ingressar após a sua entrada em vigor.



    […] 



    Mudando o que deve ser mudado, não há dúvidas de que as normas reguladoras do direito à aposentadoria dos servidores públicos inseridas na CF/88 pela EC n.º 103/201 devem se aplicar por inteiro aos novos agentes públicos, a aqueles que ingressarem no serviço depois da sua entrada em vigor (13/11/2019), pois já estariam devidamente cientes de seus contornos e habilitados à elaboração em mente das justas expectativas delas decorrentes.



    No entanto, elas somente podem se aplicar a aqueles que ingressaram antes de13/11/2019 se lhe forem mais favoráveis do que as regras de transição das EC n.º 20/98, n.º 41/2003 e n.º 47/2005, em respeito à segurança jurídica, à confiança legítima e à boa-fé dos servidores.



    Ao se juntar a tais parâmetros normativos superiores a falsidade dos motivos que determinaram a proposta, tramitação e promulgação da EC n.º 103/2019, tem-se que a pura e simples revogação das normas de transição das EC n.º 20/98, n.º 41/2003 e n.º 47/2005 violou o art. 3º, inciso I (ordem jurídica justa), III (redução das desigualdades sociais); o art. 5º, caput (segurança jurídica); e o art. 60, § 4º, todos da CF/88.



    […] 



    Ante o exposto, DOU PARCIAL PROVIMENTO ao recurso da parte autora para:



    a) afastar as regras de transição contidas nos arts. 16, 17 e 21 da EC 103/2019 por declará-las inconstitucionais, nos termos da fundamentação;



    (Destaquei)



    As regras de transição, às quais foram lançadas a pecha de inconstitucionalidade, são as constantes dos arts. 16, 17 e 21 da EC n. 103/2019 – Reforma da Previdência de 2019 –, que seguem a seguir transcritos:



    Art. 16. Ao segurado filiado ao Regime Geral de Previdência Social até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional fica assegurado o direito à aposentadoria quando preencher, cumulativamente, os seguintes requisitos:



    I - 30 (trinta) anos de contribuição, se mulher, e 35 (trinta e cinco) anos de contribuição, se homem; e



    II - idade de 56 (cinquenta e seis) anos, se mulher, e 61 (sessenta e um) anos, se homem.



    § 1º A partir de 1º de janeiro de 2020, a idade a que se refere o inciso II do caput será acrescida de 6 (seis) meses a cada ano, até atingir 62 (sessenta e dois) anos de idade, se mulher, e 65 (sessenta e cinco) anos de idade, se homem.



    § 2º Para o professor que comprovar exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio, o tempo de contribuição e a idade de que tratam os incisos I e II do caput deste artigo serão reduzidos em 5 (cinco) anos, sendo, a partir de 1º de janeiro de 2020, acrescidos 6 (seis) meses, a cada ano, às idades previstas no inciso II do caput, até atingirem 57 (cinquenta e sete) anos, se mulher, e 60 (sessenta) anos, se homem.



    § 3º O valor da aposentadoria concedida nos termos do disposto neste artigo será apurado na forma da lei.



    Art. 17. Ao segurado filiado ao Regime Geral de Previdência Social até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional e que na referida data contar com mais de 28 (vinte e oito) anos de contribuição, se mulher, e 33 (trinta e três) anos de contribuição, se homem, fica assegurado o direito à aposentadoria quando preencher, cumulativamente, os seguintes requisitos:



    I - 30 (trinta) anos de contribuição, se mulher, e 35 (trinta e cinco) anos de contribuição, se homem; e



    II - cumprimento de período adicional correspondente a 50% (cinquenta por cento) do tempo que, na data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, faltaria para atingir 30 (trinta) anos de contribuição, se mulher, e 35 (trinta e cinco) anos de contribuição, se homem.



    Parágrafo único. O benefício concedido nos termos deste artigo terá seu valor apurado de acordo com a média aritmética simples dos salários de contribuição e das remunerações calculada na forma da lei, multiplicada pelo fator previdenciário, calculado na forma do disposto nos §§ 7º a 9º do art. 29 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991.



    […] 



    Art. 21. O segurado ou o servidor público federal que se tenha filiado ao Regime Geral de Previdência Social ou ingressado no serviço público em cargo efetivo até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional cujas atividades tenham sido exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação, desde que cumpridos, no caso do servidor, o tempo mínimo de 20 (vinte) anos de efetivo exercício no serviço público e de 5 (cinco) anos no cargo efetivo em que for concedida a aposentadoria, na forma dos arts. 57 e 58 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, poderão aposentar-se quando o total da soma resultante da sua idade e do tempo de contribuição e o tempo de efetiva exposição forem, respectivamente, de:



    I - 66 (sessenta e seis) pontos e 15 (quinze) anos de efetiva exposição;



    II - 76 (setenta e seis) pontos e 20 (vinte) anos de efetiva exposição; e



    III - 86 (oitenta e seis) pontos e 25 (vinte e cinco) anos de efetiva exposição.



    § 1º A idade e o tempo de contribuição serão apurados em dias para o cálculo do somatório de pontos a que se refere o caput. 



    § 2º O valor da aposentadoria de que trata este artigo será apurado na forma da lei.



    § 3º Aplicam-se às aposentadorias dos servidores dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação, na forma do § 4º-C do art. 40 da Constituição Federal, as normas constitucionais e infraconstitucionais anteriores à data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, enquanto não promovidas alterações na legislação interna relacionada ao respectivo regime próprio de previdência social.



    Feito esses registros, destaco que o Supremo, apoiado em consolidada jurisprudência acerca da ausência de direito adquirido a regime jurídico previdenciário, e ao apreciar regras de transição previdenciárias aplicáveis a servidores públicos advindas com a promulgação da Emenda Constitucional n. 41/2003, declarou a constitucionalidade dos normativos impugnados na ADI 3.104, Relatora a ministra Cármen Lúcia. Cito a ementa do decidido:



    CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. ART. 2º E EXPRESSÃO ‘8º’ DO ART. 10, AMBOS DA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 41/2003. APOSENTADORIA. TEMPUS REGIT ACTUM. REGIME JURÍDICO. DIREITO ADQUIRIDO: NÃO#OCORRÊNCIA. 



    1. A aposentadoria é direito constitucional que se adquire e se introduz no patrimônio jurídico do interessado no momento de sua formalização pela entidade competente.



    2. Em questões previdenciárias, aplicam-se as normas vigentes ao tempo da reunião dos requisitos de passagem para a inatividade.



    3. Somente os servidores públicos que preenchiam os requisitos estabelecidos na Emenda Constitucional 20/1998, durante a vigência das normas por ela fixadas, poderiam reclamar a aplicação das normas nela contida, com fundamento no art. 3º da Emenda Constitucional 41/2003.



    4. Os servidores públicos, que não tinham completado os requisitos para a aposentadoria quando do advento das novas normas constitucionais, passaram a ser regidos pelo regime previdenciário estatuído na Emenda Constitucional n. 41/2003, posteriormente alterada pela Emenda Constitucional n. 47/2005.



    5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.



    (ADI 3.104, Plenário, DJ de 9 de novembro de 2007 – grifei)



    A propósito desse julgamento, noto que a redação do art. 2º da Emenda Constitucional n. 41/2003, avaliado nessa ação, possui teor nitidamente similar ao dos controvertidos no caso em exame. Esse dispositivo foi, então, declarado constitucional com observação da ministra Cármen Lúcia, Relatora, em aditamento ao voto, quanto a restar ausente qualquer infringência ao princípio da proibição do retrocesso social a imposição de novas regras de aposentadoria aplicáveis aos já filiados aos diversos regimes. Confira-se trecho da manifestação de Sua Excelência:



    Senhora Presidente, Senhores Ministros, registro apenas, em atenção ao que foi dito da tribuna pelos nobres advogados, quanto ao princípio da proibição do retrocesso social, que este seria o caso se houvesse negativa no sistema constitucional brasileiro de ser extinta a possibilidade de aposentadoria, já que a aposentadoria é um direito social que o constitucionalismo contemporâneo abriga, o que não aconteceu neste caso. Aqui aconteceu uma adaptação dos critérios de transição para o novo modelo previdenciário que se veio a estabelecer.



    (pág. 17 do acórdão proferido na ADI 3.104, Plenário, DJ de 9 de novembro de 2007 – destaquei)



    Assim, não prospera a declarada inconstitucionalidade dos preceitos transitórios constantes dos arts. 16, 17 e 21 da EC n. 103/2019.



    Ressalto, por fim, em consonância com a orientação firmada no julgamento dos embargos de declaração no RE 376.440, ministro Dias Toffoli, que não viola a cláusula de reserva de plenário (CF, art. 97) decisão monocrática mediante a qual se declare a inconstitucionalidade ou a constitucionalidade de determinado ato normativo, porquanto o pronunciamento vai ao encontro da ótica deste Tribunal fixada pelo seu Plenário na ADI 3.104.



    A esse respeito, reproduzo, por elucidativa, passagem da manifestação do ministro Teori Zavascki por ocasião do julgamento daqueles aclaratórios:



    5. É sob essa perspectiva, de se estar presente a processo de natureza objetiva, que deve ser considerado o regime de julgamento do recurso extraordinário, notadamente no que diz respeito à autorização conferida ao relator para decidi-lo monocraticamente, nos casos previstos no 557, § 1º-A, do CPC. A natureza objetiva de que se revestem esses recursos extraordinários acaba por atrair, no que couber, o regime decisório descrito nas Leis 9.868/99 e 9.882/99, que disciplinam o procedimento de julgamento das ações de fiscalização abstrata de constitucionalidade. E, segundo as normas constantes dos artigos 10, 11, 22, 23 e 28 da Lei 9.868/99 e 5º e 8º da Lei 9.882/99, somente o Plenário do Supremo Tribunal Federal, por maioria absoluta, como previsto no art. 97 da Constituição, possui autoridade para declarar a inconstitucionalidade de leis e atos normativos federais, estaduais e municipais. 



    6. Assim, em princípio, não se mostram viáveis julgamentos monocráticos declarando a inconstitucionalidade de preceitos normativos. Todavia, conforme demonstrado na decisão agravada, em se tratando de ação direta de inconstitucionalidade de competência originária de Tribunal de Justiça, a jurisprudência do STF tem admitido que o correspondente recurso extraordinário pode ser decidido por decisão monocrática do Relator nas hipóteses em que a questão constitucional objeto do recurso já tenha sido apreciada pela Corte Suprema em caso semelhante.



    3. Do exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para, cassando o acórdão recorrido e assentando a constitucionalidade das regras de transição previstas nos arts. 16, 17 e 21 da Emenda Constitucional n. 103/2019, determinar o retorno dos autos à origem, para que a Turma Recursal realize novo julgamento como entender de direito.



    4. Publique-se.



Brasília, 13 de março de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator