Tribunal: STF
Processo: ARE 1403871
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-12
Data de publicação: 2023-12-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. LEI MUNICIPAL N. 3.830/2004. INSTITUIÇÃO DE FERIADO EM DATA HISTÓRICA LOCAL. POSSIBILIDADE. COMPETÊNCIA MUNICIPAL. PRECEDENTES DO PLENÁRIO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO PROVIDO.



Relatório



    1. Agravos nos autos principais contra inadmissão de recursos extraordinários interpostos pelo Prefeito do Município de Osasco e o Município de Osasco, e pela Mesa da Câmara Municipal de Osasco com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República.



    2. O Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo proferiu acórdão cuja ementa é a seguinte:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei n. 3.830, de 11 de fevereiro de 2004, que instituiu feriado civil na cidade de Osasco, comemorativo da emancipação política municipal. Ofensa ao preceito do artigo 22, I, da CF. Norma de reprodução obrigatória. Artigo 144 da CE e Tema 484 do STF. Entendimento consolidado em precedentes do Supremo Tribunal Federal, julgando hipóteses análogas, de feriados estaduais e municipais instituídos por lei local. Ação julgada procedente” (fl. 2, e-doc. 25).



    3.  No recurso extraordinário, o Prefeito e o Município de Osasco alegam terem sido contrariados o inc. I do art. 30 e o art. 215 da Constituição da República.



    Afirmam que “os Municípios têm a faculdade de estabelecer legislação local para instituição de seus feriados e dias comemorativos importantes em seu território, nos limites da Lei nº 9.093/2005, que permite aos Municípios declararem quatro datas como feriado, conforme a tradição local, sendo uma dessas datas a Sexta-Feira da Paixão. O Dia da Emancipação Política do Município de Osasco tem a finalidade de marcar e comemorar essa data histórica. (...) Vale esclarecer que o referido feriado local é comemorado desde o ano de 2004, ou seja, dezoito anos” (fl. 8, e-doc. 27).



    Em seu recurso extraordinário, a Mesa da Câmara Municipal de Osasco assevera que teriam sido contrariados o inc. I do art. 22 e o § 2º do art. 125 da Constituição da República.



    Assevera que “a norma em discussão, Lei Municipal nº 3.830/04, na realidade está sendo confrontada com a legislação federal, Lei nº 9.093/95 e não com o parâmetro de controle concentrado próprio do âmbito estadual, qual seja, a Constituição do Estado de São Paulo” e que “é firme a posição do Pretório Excelso sobre a competência dos Tribunais de Justiça para apreciar ação direta de inconstitucionalidade apenas em face da Constituição do Estado, e não da legislação federal, tampouco da Constituição Federal” (fls. 6-7, e-doc. 29).



    Ressalta que “sem evidenciar qualquer conflito entre a Lei nº 3.830 do Município de Osasco e a Constituição do Estado de São Paulo, descabido o controle de constitucionalidade nos moldes almejados” (fl. 9, e-doc. 29).



    No mérito, aponta que “nenhum dispositivo da Lei Federal nº 9.093/95 efetivamente veda a instituição do feriado de emancipação, seja por falta de previsão expressa, seja por motivo de interpretação sistemática com os princípios basilares da Constituição Federal. Estipulou-se, na ocasião, uma data singela para comemorar a emancipação da cidade, acontecimento de grande significado para a população local, que vem sendo comemorado há anos e já se incorporou ao patrimônio cultural intangível do povo osasquense, revelando-se imprescindível à construção da memória da cidade. Ignorar o valor histórico da data equivale a esvaziar de conteúdo todo e qualquer princípio aplicável ao caso” (fl. 11, e-doc. 29).



    Os recursos extraordinários foram inadmitidos pela ausência de prequestionamento e por não ter ficado “bem delineada a repercussão geral”. Ao recurso extraordinário interposto pela Mesa da Câmara Municipal de Osasco também foi negado seguimento pela conformidade do acórdão recorrido com o que decidido no Tema 484 da repercussão geral (e-doc. 36). 



    4. Os agravantes impugnam os fundamentos da decisão agravada e reiteram as razões dos recursos extraordinários. O Prefeito e o Município de Osasco sustentam que “o Município não legislou sobre direito do trabalho, tampouco usurpou competência da União. (...) A jurisprudência do STF que trata do tema de que o Município não pode atuar para legislar sobre direito do trabalho, é perfeita - de fato, legislar sobre direito do trabalho é competência legislativa privativa da União - porém, ela se refere ao tema de que o Ente não pode legislar sobre empregados em regime celetista, podendo apenas aos servidores públicos (...) Na verdade, o Ente Municipal apenas atuou no regular exercício de sua competência legislativa local (suplementar), nos termos do artigo 30, inciso I, da Constituição Federal e instituiu um feriado em data histórica de extrema relevância cultural para toda sociedade local. A legislação sobre feriado Municipal é competência local tanto que a matéria foi regulamentada pela Lei 9.093/1995, delimitando os limites” (fls. 10-11, e-doc. 38).



    A Mesa da Câmara Legislativa do Município argumenta “inexist(ir) qualquer óbice constitucional, estadual ou federal à instituição do aludido feriado. Numa rápida leitura, percebe-se que nenhum dispositivo da Lei Federal nº 9.093/95 efetivamente veda a instituição do feriado de emancipação, seja por falta de previsão expressa, seja por motivo de interpretação sistemática com os princípios basilares da Constituição Federal” (fl. 8, e-doc. 41).



    Os agravantes pedem o provimento de seus agravos para fins de julgamento dos recursos extraordinários e reforma do acórdão recorrido, julgado-se improcedente a ação direta de inconstitucionalidade proposta na origem.



    5. O Ministério Público Federal manifestou-se pelo desprovimento dos recursos, expondo os seguintes fundamentos:



    “(...) são fundamentalmente exatas as considerações constantes do aresto recorrido no sentido de que ‘A questão posta, antes, diz mesmo com a competência normativa do Município, impugnada em face da regra do artigo 22, I, da Constituição Federal. E, sabidamente, cabe a direta no Estado, inclusive mercê da previsão do art. 144 da CE e da tese fixada no Tema 484 do STF, quando seja para sindicar lei municipal diante de norma da Constituição Federal, mas de reprodução obrigatória. Pois como tal se deve tomar a previsão maior de repartição das competências dos entes federativos e, no caso, a previsão específica da competência da União para legislar sobre direito do trabalho’ (fls. 1.150 – destaque original). (...)



    Por outro lado, o acórdão recorrido concluiu pela inconstitucionalidade da referida lei municipal por entender que a instituição de feriado municipal civil por lei local ofende a regra do artigo 22, I, da CF/88, o qual prevê competir à União legislar sobre normas atinentes ao Direito do Trabalho.



    Com efeito, denota-se que a lei municipal, ao estabelecer como feriado local o dia 19 de fevereiro de cada ano, acabou por impor restrição indevida ao funcionamento de atividades econômicas do Município de Osasco, inclusive podendo interferir nas relações de emprego mantidas entre as categorias profissionais e econômicas envolvidas. E tanto isso é verdade que a própria agravante Mesa da Câmara Municipal de Osasco afirmou que ‘A data comemorativa impacta a vida de milhares de pessoas, como estudantes, professores, comerciantes, servidores, etc., e o funcionamento das instituições locais, como escolas e repartições públicas, com a prática de atos cívicos, simbólicos, dentre outros (…)’ (fls. 1.024 – destaques do MPF).



    Portanto, o diploma municipal em questão, ao instituir feriado civil o dia 19 de fevereiro (Dia da Emancipação Política do Município de Osasco), ofendeu a regra do artigo 22, inciso I, da CF/88, que estabelece a competência privativa da União Federal para legislar sobre Direito do Trabalho.



    Em suma, a solução adotada pela instância de origem está em consonância com a jurisprudência pacífica desse Supremo Tribunal Federal, no sentido de que ‘a instituição de feriado civil é da competência privativa da União, por se tratar de matéria afeta ao Direito do Trabalho’ (v. RE nº 1.342.739/MA, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 2.3.2022). (...)



    Ante o exposto, manifesta-se o Ministério Público Federal pelo desprovimento dos Agravos do Prefeito do Município de Osasco e do Município de Osasco e da Mesa da Câmara Municipal de Osasco, e, no mérito, pelo desprovimento dos recursos extraordinários” (fls. 10-14, e-doc. 51).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    6. Os recorrentes apresentam a mesma pretensão de ver reformado o acórdão recorrido e julgada improcedente a ação direta de inconstitucionalidade proposta contra a Lei municipal n. 3.830/2004.



    Instruído o processo, analiso em conjunto os recursos interpostos.



    7. Afasto os fundamentos da decisão agravada, por ser constitucional a matéria, tendo sido objeto de julgados no Supremo Tribunal Federal, além de estar satisfatoriamente prequestionada. 



    A preliminar de repercussão geral está suficientemente demonstrada com explanação sobre a relevância e a transcendência do tema em debate.



    8. O Prefeito e o Município de Osasco sustentam que a instituição do feriado por iniciativa do Município não descumpre regra de distribuição constitucional de competências legislativas, tratando-se, no caso, do “exercício de competência legislativa local” (fl. 8, e-doc. 27).



    A Mesa da Câmara Municipal de Osasco também expõe que o Município teria atuado “com estrita observância ao art. 30, incisos I e II, da Magna Carta, segundo os quais compete aos Municípios legislarem sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual, no que couber, inclusive em relação ao patrimônio histórico, cultural e turístico” (fl. 11, e-doc. 29).



    10. Razão jurídica assiste aos agravantes.



    11. No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.092, o Ministro Edson Fachin, redator para o acórdão, adotou entendimento divergente do Relator, Ministro Nunes Marques, que resultou na declaração de constitucionalidade da Lei estadual n. 5.198/2008, do Estado do Rio de Janeiro, que criara o feriado comemorativo do dia de São Jorge.



    Naquela assentada, o Ministro Edson Fachin votou no seguinte sentido:



    “Registro, porém, tal como fiz quando do julgamento da ADI 6.133, já referida nesta manifestação, que em minha compreensão os entes federados detêm competência comum para proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; (CRFB, art. 23, III) e competência para legislar concorrentemente sobre esse tema (CRFB, art. 24, VII), tal como comumente ocorre com o dia da consciência negra, dia 20 de novembro, instituído em diversos Estados e Municípios, para preservar a memória da morte de Zumbi de Palmares e de sua luta pela igualdade racial. 



    Essa linha de compreensão, acabou por orientar a posição da e. Min. Cármen Lúcia, na ADPF 634: (...).



    Ou seja, segundo a atual jurisprudência da Corte, há competência municipal para a instituição de feriado de alta significação étnica. 



    Do que depreendo dessa nova orientação, nesses casos, a Lei Federal n. 9.093/1995 não atua como clear statement rule. Isso porque, prevendo como feriados civis a data magna do Estado fixada em lei estadual (art. 1º, II); os dias do início e do término do ano do centenário de fundação do Município, fixados em lei municipal (art. 1º, III); e, como feriados religiosos, os dias de guarda, declarados em lei municipal, de acordo com a tradição local e em número não superior a quatro, neste incluída a Sexta-Feira da Paixão (art. 2º), não os restringe apenas a esses casos. 



    Noutras palavras, como essa disposição não é acompanhada do vocábulo exclusivamente ou apenas, não fica afastada a competência do ente federado no exercício da competência de preservação de bens histórico-culturais imateriais. 



    In casu, a manifestação trazida pelo Governador do Estado revela que é justamente essa a proteção visada pela norma (eDOC 14): (...).



    Na esteira da compreensão do federalismo cooperativo, cumpre a esta Corte reconhecer a legitimidade das razões invocadas pelo Poder Público estadual e, por consequência, reconhecer a constitucionalidade da lei fluminense” (ADI n. 4.092, Relator o Ministro Nunes Marques, Redator para o acórdão o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 20.10.2023).



    Confira-se a ementa do julgado:



    “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 5.198/2008 DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO QUE INSTITUI O FERIADO DE SÃO JORGE. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR OFENSA À COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO DO TRABALHO. AUSÊNCIA DE REGRA FEDERAL NÍTIDA. PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS ESTADUAIS EDITADAS COM FUNDAMENTO NA PRESERVAÇÃO DE BENS IMATERIAIS. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. 



    1. A Lei Federal n. 9.093/1995, que previu como feriados civis a data magna do Estado fixada em lei estadual (art. 1º, II); os dias do início e do término do ano do centenário de fundação do Município, fixados em lei municipal (art. 1º, III); e, como feriados religiosos, os dias de guarda, declarados em lei municipal, de acordo com a tradição local e em número não superior a quatro, neste incluída a Sexta-Feira da Paixão (art. 2º), não os restringe apenas a esses casos. 



    2. É possível que Estados e Municípios, com o objetivo de preservar a memória de bens imateriais, instituam feriados de alta significação étnica. 



    3. Ação direta julgada improcedente”.



    Ressalte-se que a decisão acima, acompanhada pela maioria dos Ministros no Plenário, sinaliza a intenção de adotar entendimento distinto do que até então predominava e que compreendia de forma rígida a enumeração contida na Lei n. 9.093/1995, que dispõe sobre feriados.



    Consta no voto do Ministro Edson Fachin que “a Lei Federal n. 9.093/1995 não atua como clear statement rule. Isso porque, prevendo como feriados civis a data magna do Estado fixada em lei estadual (art. 1º, II); os dias do início e do término do ano do centenário de fundação do Município, fixados em lei municipal (art. 1º, III); e, como feriados religiosos, os dias de guarda, declarados em lei municipal, de acordo com a tradição local e em número não superior a quatro, neste incluída a Sexta-Feira da Paixão (art. 2º), não os restringe apenas a esses casos” (ADI n. 4.092).



    O Ministro Alexandre de Moraes, em voto proferido no mesmo julgamento, mostrou uma análise mais abrangente quanto à competência legislativa dos entes federados para a instituição de feriados em datas de significativa importância:



    “Na consideração de que a previsão contida em legislação estadual da data comemorativa está correlacionada a aspectos atinentes à proteção ao patrimônio histórico e cultural, a controvérsia constitucional deve ser apreciada diante de uma compreensão mais ampla do que, tão somente, na competência para legislar sobre direito do trabalho. 



    A competência dos Estados está delimitada pela norma geral que disciplina o regramento de feriados no país. Todavia, os Estados são titulares de competência para legislar, de forma concorrente, sobre a proteção do patrimônio histórico e cultural, material ou imaterial, nos termos do art. 24, VII, da Constituição Federal. É sob essa perspectiva que deve ser apreciada e resolvida a presente controvérsia constitucional” (ADI n. 4.092).



    Em julgamento anterior, na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamento n. 634, da qual fui relatora, este Supremo Tribunal Federal já tinha se pronunciado no sentido de ser “legítima a definição do feriado no calendário municipal, assentando competir aos Municípios a instituição de feriado de incontestável relevância local, nos termos do inc. I do art. 30 da Constituição da República”. 



    Tratava-se, então, do exame da constitucionalidade da Lei n. 14.485/2007, do Município de São Paulo, que instituíra o Dia da Consciência Negra. Naquela oportunidade assentei:



    “A instituição por ente federado local de data de alta significação étnico-cultural como feriado, a exemplo do dia da consciência negra permite a reflexão, propicia o debate e preserva a memória, dando efetividade ao direito fundamental à cultura. Sob essa ótica, não se há cogitar, portanto, de usurpação de competência da União para legislar sobre direito do trabalho, porque de direito do trabalho não se trata.



    Ao contrário, as normas trabalhista não apenas possibilitam o trabalho em dia de feriado, mas também disciplinam, em diversos dispositivos, os mecanismos de sua remuneração ou compensação. Em outra palavras, o direito do trabalho está posto, independente da competência municipal para a instituição de feriado comemorativo, sujeito àquelas mesmas leis trabalhistas.



    A subordinação da instituição de qualquer feriado ao direito do trabalho limitaria o legítimo interesse local do Município de estabelecer no calendário local marco de especial valor étnico, pelo que interpretação no sentido restritivo contrariaria a vontade do constituinte de garantir ao ente municipal competência para legislar sobre os assuntos de pertinência própria. 



    O feriado instituído pela norma municipal sob análise assume estrito caráter cultural e étnica, revestido de ‘alta significação para os diferentes segmentos nacionais’, nos termos do § 2º do art. 215 da Constituição da República, enaltecendo a identidade e a história que se inscrevem no patrimônio genético-cultural de de interesse local, marcante para a municipalidade tanto quanto com a nacionalidade. À maneira dos ditados repetidos, cantes a sua aldeia se queres ser universal. O local não deixa de espraiar-se na nacionalidade e essa não desfigura o interesse nem esvazia o local. 



    Anote-se que, no plano infraconstitucional, a instituição da data comemorativa tampouco destoa das disposições da Lei Nacional n. 9.093/1995, na qual não se verifica, nem se poderia verificar, impedimento ou embaraço a que o ente municipal, observada a competência exclusiva para regulamentar assuntos de seu interesse local, institua feriado de alta significação étnica, mediante edição de lei específica para contemplar os anseios comemorativos da comunidade local” (ADPF n. 634, de minha relatoria, Plenário, DJe 13.4.2023).



    12. A situação exposta nos autos assemelha-se às descritas nos julgados mencionados, pois a Lei municipal n. 3.830/2004 instituiu como feriado data de relevância social, histórica e cultural para os munícipes de Osasco, por se tratar da emancipação política do Município, assim comemorado “desde o ano de 2004” (fl. 8, e-doc. 27).



    Não se trata, no caso, de contrariedade a preceito constitucional que define a competência da União para legislar sobre direito do trabalho, mas, antes do “dever constitucional de se dotar de efetividade política e social o direito à cultura, nos termos do que plasmado no sistema vigente” (ADPF n. 634, de minha relatoria).



    O acórdão recorrido divergiu da orientação jurisprudencial deste Supremo Tribunal, não tendo fundamento subsistente no ordenamento jurídico vigente.



    13. Pelo exposto, dou provimento ao recurso extraordinário com agravo, para admitir o recurso extraordinário (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) e determino o retorno dos autos ao Tribunal de origem para que novo julgamento seja proferido em conformidade com os julgados do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 12 de dezembro de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora