Tribunal: STF
Processo: ADI 7320
Classe: ADI
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-24
Data de publicação: 2023-10-24

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela União Nacional dos Policiais Militares (UNAPOM), em face dos arts. 33, §§ 1º, 2º, 3º e 4º; e 33-A, da Lei Federal 10.486/2002 e do item III, partes “a” e “b”, da Decisão nº 1.831/2020, proferida pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal.



    A Requerente afirma que os dispositivos hostilizados violaram os arts. 21, XIV; 145 ao 162 (Sistema Tributário Nacional); 196; 197; 198, caput, II, §§1º e 2º, da Constituição da República, e também os estatutos institucionais da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal. 



    Aponta que o art. 21, XIV, da CRFB determina que a União é o ente responsável pela organização e manutenção da Polícia Militar, por meio de fundo próprio, no caso o Fundo Constitucional do Distrito Federal (art. 1º, da Lei 10.633/2002), e que o art. 32 da Lei 10.486/2002 prevê que a assistência médico-hospitalar aos policiais militares e seus dependentes será custeada com o orçamento das respectivas corporações, nos termos de seus regulamentos.



    Dessa forma, argumenta que a totalidade dos custos dos serviços médico-hospitalares prestados aos policiais militares devem ser suportados pelos orçamentos das corporações, e portanto seriam ilegais e inconstitucionais a instituição de outras formas de custeio. 



    Além disso, sustenta que as normas atacadas violam o Sistema Tributário Nacional (arts. 145 a 162, CRFB), pois não haveria autorização legislativa constitucional para a fixação de contribuições para o custeio da saúde dos militares, já que o texto constitucional admite apenas a criação de contribuições de melhoria; contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais; e contribuições sociais, razão pela qual é inconstitucional a instituição de uma contribuição voltada ao financiamento de despesas hospitalares dos militares. 



    E acrescenta que a Constituição define quais contribuições devem ser criadas obrigatoriamente por meio de lei complementar (arts. 145, III; 149, § 1º e 195, § 6º, CRFB), não podendo ser originadas por medidas provisórias como a Lei 10.486/2002, originada pela conversão da Medida Provisória 2.218/2001.



    Declara que o art. 33, §§ 1º, 2º, 3º e 4º, da Lei Federal 10.486/2002 viola o art. 32, da mesma lei, e todos os artigos constitucionais referentes ao Sistema Tributário Nacional, especialmente aqueles que tratam da instituição de contribuições. 



    Alega que na ADI 3.106/MG, o Supremo Tribunal Federal afirmou a inconstitucionalidade de lei complementar estadual que instituiu contribuição compulsória para custear despesas referentes a prestação de serviços médicos, hospitalares e odontológicos a servidores públicos, estabelecendo que benefícios de assistência médica deviam ser custeados por contribuições facultativas, em que a adesão seria de livre escolha dos servidores. 



    Requer:



    a) Por decisão monocrática e sem a intimação dos interessados, LIMINARMENTE, por decreto de MEDIDA CAUTELAR de URGÊNCIA determine a imediata suspensão pela PMDF e pelo CBMDF, dos descontos de contribuição do Fundo de Saúde e da contribuição do Fundo de Saúde Adicional e de indenizações-coparticipação de despesas de dependentes, decorrentes da aplicação aos militares do DF, dos artigos 33 e 33-A, todos da Lei nº 10.486/2002 e do inciso III, letras “a” e “b”, da Decisão nº 1.831/2020-TCDF, por completa e incontroversa ilegalidade constitucional, nos termos do § 3º do artigo 10 da Lei nº 9.868/1999 e do artigo 300 do CPC/2015 e que, se abstenham de retornar os referidos descontos até julgamento final da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade. 



    b) Que se julgue procedente o pedido para declarar INCONSTITUCIONAIS as normas do artigo 33, §§ 1º, 2º, 3º e 4º e do artigo 33-A, todos da Lei nº 10.486/2002, e do inciso III, letras “a” e “b”, da Decisão nº 1.831/2020-TCDF, por total e incontroversa inconstitucionalidade, pela ausência de autorização legal-constitucional para compulsoriamente instituir, criar e aumentar tributos, na forma de contribuição para o custeio de assistência à saúde dos militares do DF e de seus dependentes, produzindo efeitos retroativos, ex tunc e erga omnes, nos termos do § 2º do artigo 102, da CF/1988 e do artigo 28 da Lei nº 9.868/1999. 



    Em 06.12.2022, tendo em vista a relevância da matéria, adotei o rito do art. 12 da Lei 9.868/1999.



    Em parecer (eDOC 11), o Senado Federal afirma que as normas questionadas foram instituídas após intensos debates em ambas as casas do Congresso Nacional, e que estão em conformidade com o art. 21, XIV, da Constituição da República e com a Súmula Vinculante 39. 



    Além disso, argumenta que no julgamento da Ação Cível Originária 3.455, ficou definido que os valores cobrados para custeio das despesas com serviços de saúde dos militares previstos na Lei 10.486/2002 possuem natureza de contribuição social, tributo de competência da União, nos termos do art. 149, caput, da Constituição da República. 



    Ademais, declara que o art. 33, §2º, da Lei 10.486/2002 prevê a criação de um Fundo de Saúde, que ainda não foi constituído, razão pela qual as verbas destinadas a ele estão sendo alocadas no Fundo Constitucional do Distrito Federal. E pontua que a atual redação dos dispositivos atacados foi dada pela Lei 11.134/2005, que instituiu a Vantagem Pecuniária Especial (VPE) aos policiais e bombeiros militares do DF.



    Afirma que a presente ação é manifestamente improcedente, e que a constitucionalidade das normas declaradas deve ser declarada independentemente de interpretação conforme à Constituição.



    A Presidência da República manifestou-se nos autos (eDOC 15) afirmando a irregularidade da procuração apresentada pela Requerente. Sustenta que a jurisprudência do STF possui entendimento firmado quanto a necessidade de procuração com poderes específicos para o ajuizamento de ADI, ADO, ADC e ADPF, que indique o conteúdo do ato normativo questionado, e que a procuração apresentada pela UNAPOM não faz qualquer referência às legislações questionadas, razão pela qual o feito deveria ser extinto.



    Aduz que a UNAPOM não possui legitimidade ativa para ajuizar a presente ação, pois embora tenha se intitulado como uma entidade de classe de âmbito nacional não comprovou possuir associados em pelo menos 9 (nove) Estados da federação, e portanto não preenche o requisito da abrangência nacional. 



    Declara que a petição inicial apresentada é inepta por impugnação genérica, já que a Requerente se limitou a indicar os supostos dispositivos constitucionais violados sem demonstrar os fundamentos jurídicos de cada impugnação, o que implicaria no indeferimento liminar da exordial, nos termos do art. 4º, da Lei 9.868/1999.



    Argumenta que as normas questionadas não padecem de quaisquer vícios formais ou materiais, visto que sua edição encontra-se inserida na competência da União e não houve violação ao direito à saúde dos militares ou de seus dependentes. E declara que o ajuizamento da ação foi motivado unicamente pela inconformidade da Requerente com o conteúdo dos atos normativos questionados, razão pela qual deve ser julgada improcedente.



    A Advocacia-Geral da União se manifestou em parecer assim ementado ( eDOC 19):



    “Seguridade social. Artigos 33, §§ 1°, 2°, 3° e 4°; e 33-A, da Lei nº 10.486, de 4 de julho de 2002, que dispõe sobre a remuneração dos militares do Distrito Federal; e Ato Normativo contido na Decisão n. 1.831, de 27 de maio de 2020, do Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF). Contribuição para custear os serviços de assistência médico-hospitalar, odontológica, psicológica e social aos Militares do Distrito Federal e seus dependentes. Suposta ofensa aos artigos 21, inciso XIV; 145 a 162; 196; 197; 198, inciso II, §§ 1º e 2°, todos da Constituição da República. Preliminares. Ilegitimidade ativa da requerente. Ausência de procuração com poderes específicos para questionar as normas impugnadas. Inépcia da petição inicial. Mérito. Constitucionalidade formal. Ausência de afronta ao artigo 21, inciso XIV, da Constituição Federal. Lei editada pela União, no exercício da sua competência legislativa. As contribuições previstas nas normas impugnadas são enquadrados pela jurisprudência dessa Suprema Corte (ACO nº 3455) como "contribuições sociais gerais de interesse de categorias profissionais" e, por se submeterem ao regime do artigo 149 da Constituição, não se submetem à reserva de lei complementar. Precedentes. Constitucionalidade material. Os dispositivos impugnados estão em consonância com os artigos 28, incisos I e II; e 32 da Lei nº 10.486/2002 e com o Texto Constitucional. A Decisão nº 1831/2020 do Tribunal de Contas do Distrito Federal apenas impõe efetividade a normas jurídicas válidas. Manifestação pelo não conhecimento da presente ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido.”



    A Procuradoria-Geral da República também se manifestou pelo não conhecimento e pela improcedência da ação. Segue a ementa do parecer apresentado (eDOC 22):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 33, §§ 1º, 2º, 3º E 4º, E 33-A, DA LEI FEDERAL 10.486/2002; E INCISO III, “A” E “B”, DA DECISÃO 1.831, DO TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL. PRELIMINAR. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE ABRANGÊNCIA NACIONAL. ILEGITIMIDADE. MÉRITO. REMUNERAÇÃO DE MILITARES DO DISTRITO FEDERAL. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA. ART. 21, XIV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SÚMULA VINCULANTE 39. INSTITUIÇÃO DE CONTRIBUIÇÃO PARA CUSTEIO DA SAÚDE DOS INTEGRANTES DE REFERIDAS CORPORAÇÕES. POSSIBILIDADE. RECURSOS QUE OSTENTAM NATUREZA JURÍDICA DE CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS (CF, ART. 149). DESTINAÇÃO ESPECÍFICA DO PRODUTO ARRECADADO. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO. NO MÉRITO, PELA IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 



    1. Entidades de classe que não ostentam abrangência nacional não atendem ao disposto no art. 103, IX, da CF, razão pela qual não detêm legitimidade para a propositura de ações de controle concentrado de constitucionalidade. Precedentes. 



    2. Não há óbice a que a União institua contribuições destinadas a custear a saúde dos militares do Distrito Federal, tributo classificado como contribuições sociais gerais de interesse de categorias profissionais, devendo o produto de sua arrecadação ser empregado exclusivamente na respectiva área a que se vincula. Precedentes. 



    — Parecer pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido.”



    É o relatório.



    Decido.



    A presente ação não pode ser conhecida, pois a Requerente não possui legitimidade ativa para ajuizar ação direta de inconstitucionalidade, visto que dentre os documentos juntados à exordial (eDOCS 2, 3 e 4) não há quaisquer comprovantes da existência de filiados em pelo menos nove unidades da federação. Dessa forma, a entidade não preenche o requisito da abrangência nacional, não se qualificando como uma entidade de classe de âmbito nacional. 



    Além disso, a jurisprudência do STF é pacífica quanto a necessidade de procuração específica para o ajuizamento de ações do controle concentrado de constitucionalidade. 



    AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONFEDERAÇÃO DE SERVIDORES. FIXAÇÃO DE VALOR. REQUISIÇÕES DE PEQUENO VALOR. MUNICÍPIO. LEGITIMIDADE ATIVA. PERTINÊNCIA TEMÁTICA.  PROCURAÇÃO COM PODERES ESPECÍFICOS. 



    1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido da necessidade de subscrição da exordial por procurador devidamente amparado por poderes especiais para o questionamento do ato normativo. Nesse sentido, o ato de mandato deve conter descrição mínima do objeto digno de hostilização. Precedentes. 



    2. Admite-se a regularização processual do feito, contudo é próprio da economia processual deixar de intimar o Requerente para fazê-lo, quando se nota a carência da ação, que torna desnecessária a providência. Precedentes. 



    3. As confederações são legitimadas a valer-se de ações de controle objetivo somente nos casos em que o objeto da ação esteja especificamente ligado aos interesses próprios da categoria profissional e econômica representada. No particular, o objeto impugnado extrapola os respectivos objetivos institucionais. 



    4. Agravo regimental a que se nega provimento. (ADPF 480 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, Julgamento 13.04.2018, Publicação 24.04.2018)



    DECISÃO. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ENTIDADE SINDICAL DE PRIMEIRO GRAU. SINDICATO. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PRECEDENTES. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL NÃO CONHECIDA. 



    [...]



    5. Este Supremo Tribunal assentou ser indispensável a apresentação de procuração com poderes específicos outorgada pelos autores das ações de controle abstrato de constitucionalidade a seus advogados e procuradores para o questionamento do ato normativo nas respectivas ações (ADI n. 5.469, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 25.8.2017; e ADI n. 2.187-QO, Relator o Ministro Octavio Gallotti, DJe 12.12.03).



    Na espécie, a petição inicial da presente arguição não foi instruída com procuração com poderes específicos, configurando-se irregular a representação processual apresentada nos autos.



    6. Entretanto, não é caso de se definir prazo para a regularização da representação processual e eventual emenda à petição inicial, pois a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental não pode ser sequer conhecida, pela manifesta ausência de legitimidade ativa ad causam do autor.



    (ADPF 1.062, Rel. Min. Cármen Lúcia, Decisão Monocrática, Julgamento 12.05.2023, Publicação 15.05.2023)



    Por fim, a partir da análise dos fundamentos jurídicos do pedido, verifica-se que a Requerente alega a desconformidade dos dispositivos questionados com todo o Capítulo I, do Título VI, da Constituição da República, referente ao Sistema Tributário Nacional sem justificar o desacordo dos arts. 33, §§ 1º, 2º, 3º e 4º; e 33-A, da Lei Federal 10.486/2002 e do item III, partes “a” e “b”, da Decisão nº 1.831/2020, do TCDF, com cada uma das disposições constitucionais supostamente violadas. Portanto, há ausência de impugnação específica, que segundo a jurisprudência do STF impede o conhecimento da ação. 



     



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. REQUERIMENTO DE MEDIDA CAUTELAR. LEIS FEDERAIS NS. 9.491/1997 E 13.334/2016. DESESTATIZAÇÃO DE EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA. IMPUGNAÇÃO GENÉRICA. CONHECIMENTO PARCIAL DA AÇÃO. CONSTITUCIONALIDADE DA AUTORIZAÇÃO LEGAL  GENÉRICA  PARA A DESESTATIZAÇÃO DE EMPRESAS ESTATAIS. AÇÃO PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESSA PARTE, JULGADA IMPROCEDENTE. 1. Não se conhece da ação direta de inconstitucionalidade na qual a impugnação às normas é apresentada de forma genérica. Precedentes. 



    […]



    5. Ação direta parcialmente conhecida quanto à  impugnação da autorização de inclusão de empresas estatais no plano de desestatização prevista no caput do art. 2º e no § 1º do inc. I do art. 6º da Lei n. 9.491/1997 e, nessa parte, julgado improcedente o pedido.”



    (ADI 6241, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, Julgamento 08.02.2021, Publicação 22.03.2021)



    “Ementa Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 1.601/2011, do Estado do Amapá. Instituição da Política Estadual de Prevenção, Enfrentamento das Violências, Abuso e Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes. Preliminar. Ausência de  impugnação  específica dos dispositivos da lei questionada. Não conhecimento, em parte. Art. 9º. Estabelecimento de prazo para o Poder Executivo regulamentar as disposições legais constantes de referido diploma normativo. Impossibilidade. Violação dos arts. 2º e 84, II, da Constituição da República. 



    1. Recai sobre o autor das ações de controle concentrado de constitucionalidade o ônus processual de indicar os dispositivos impugnados e realizar o cotejo analítico entre cada uma das proposições normativas e os respectivos motivos justificadores do acolhimento da pretensão de inconstitucionalidade, sob pena de indeferimento da petição inicial, por inépcia.



    2. Não se mostra processualmente viável a impugnação genérica da integralidade de um decreto, lei ou código por simples objeção geral, insuficiente, para tanto, a mera invocação de princípios jurídicos em sua formulação abstrata, sem o confronto pontual e fundamentado entre cada um dos preceitos normativos questionados e o respectivo parâmetro de controle.



    3. Firme a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal no sentido da incompatibilidade de dispositivos normativos que estabeleçam prazos, ao Poder Executivo, para apresentação de projetos de lei e regulamentação de preceitos legais, por violação dos arts. 2º e 84, II, da Constituição da República.



    4. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida em parte e, nessa extensão, pedido julgado procedente.”



    (ADI 4728, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, Julgamento 16.11.2021, Publicação 13.12.2021)



    Se é certo que, como lembrou o saudoso Min. Teori Zavascki, que as ações do controle objetivo têm causa de pedir aberta, essa característica não dispensa os legitimados de fundamentarem o seu pedido: “embora no controle abstrato de constitucionalidade a causa de pedir seja aberta, o pedido da inicial deve ser certo e determinado” (ADPF 347-TPI, Relator o Min. Marco Aurélio, Redator do acórdão o Min. Alexandre de Moraes, julgamento em 18/03/2020).



    Ante o exposto, nego seguimento ao feito por ilegitimidade ativa da parte e ausência de impugnação específica, nos termos dos arts. 4º, da Lei 9.868/1999; 330, II, do Código de Processo Civil; e 21, §1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 



    Publique-se. Intime-se. 



    Brasília, 24 de outubro de 2023. 



Ministro EDSON FACHIN 



Relator 



Documento assinado digitalmente