Tribunal: STF
Processo: RE 1453205
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-25
Data de publicação: 2023-10-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Trata-se de recurso extraordinário interposto com fundamento no artigo 102, inciso III, alínea “a”, da Constituição Federal, contra acórdão proferido pela Décima Sexta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado: 



    "MANDADO DE SEGURANÇA, OBJETIVANDO A LIBERAÇÃO DE VEÍCULOS APREENDIDOS EM RAZÃO DO EXERCÍCIO DE TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS, BEM COMO, PARA QUE O ENTE MUNICIPAL SE ABSTENHA DE APLICAR TAL MEDIDA ADMINISTRATIVA, ASSIM COMO A DE MULTA, NA FORMA PREVISTA NA LEI MUNICIPAL Nº 722/2003 (BARRA DO PIRAÍ). SENTENÇA QUE EXTINGUIU O PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO, EM RELAÇÃO AOS IMPETRANTES QUE NÃO DEMONSTRARAM A PROPRIEDADE DOS VEÍCULOS E IMPROCEDENTE QUANTO AOS DEMAIS. APELAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. MUNICÍPIO QUE, NO EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA ESTABELECIDA PELO ART. 30, V, DA CRFB/88, NÃO PODE CONTRARIAR DISPOSIÇÕES DE NORMA NACIONAL, IN CASU, A LEI Nº 9503/97 (CTB.), NOTADAMENTE DIANTE DO FATO DE SER ATRIBUIÇÃO EXCLUSIVA DA UNIÃO LEGISLAR SOBRE TRÂNSITO E TRANSPORTE (ART. 22, XII, DA CRFB/88). VÍCIO DE ILEGALIDADE. MEDIDA ADMINISTRATIVA DE APREENSÃO QUE SE DISTINGUE DA DE RETENÇÃO PREVISTA NA LEI NACIONAL. ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO, A FIM DE SE DEFERIR A ORDEM, TÃO-SOMENTE PARA LIBERAR OS VEÍCULOS QUE HAJAM SIDO APREENDIDOS EM RAZÃO DA INFRAÇÃO EM COMENTO, BEM COMO, PARA QUE, NESSE CASO, SE ABSTENHA O ENTE MUNICIPAL DE APLICAR TAL MEDIDA ADMINISTRATIVA, SENÃO NAQUELAS CIRCUNSTÂNCIAS EM QUE O CTB. A AUTORIZE."



    Opostos embargos de declaração, não foram providos.



    No recurso extraordinário, sustenta-se violação dos artigos 5º, incisos XXIII e XXVI, 22, inciso XI, 30, inciso V, 37, inciso XXI, 144 e 175 da Constituição Federal. 



    O recorrente alega que 



    “Se a atividade é irregular, nada há de arbitrário e/ou de ilegal no agir fiscalizador dos agentes Municipais que flagrarem veículos efetuando transporte ilegal de passageiros, mediante remuneração, na via pública do Município de Barra do Pirai. 



    Assim, as apreensões dos veículos que efetuam transporte remunerado de passageiros em via pública, sem que tenham a devida permissão do Poder Público para tal são corretas, pois o poder de polícia conferido ao Município ora recorrente, não pode ser limitado, salvo nas hipóteses de abuso, o que incorre no presente caso”. 



    Requer o provimento do presente recurso extraordinário para “reformar o acórdão guerreado prolatado nos autos da Apelação Cível n° 2008.001.13393 para manter a sentença prolatada pelo Juízo de 1º grau no Mandado de Segurança originário n° 2004.006.002444-3, PERMITINDO QUE OS AGENTES MUNICIPAIS CONTINUEM A REPRIMIR O TRANSPORTE REALIZADO EM DESACORDO COM A LEGISLAÇÃO EM VIGOR”.



    Em 11/8/2021, o Terceiro Vice-Presidente do Tribunal de origem, em razão do julgamento do RE nº 661.702/DF, feito paradigma do Tema nº 546 da Repercussão Geral, determinou a remessa dos autos à Câmara julgadora para a análise de eventual juízo de retratação.



    Após novo julgamento do feito, a Décima Sexta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro não exerceu o juízo de retratação, nos termos da seguinte ementa:



    “RETRATAÇÃO. APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. MUNICÍPIO DE BARRA DO PIRAÍ. VEÍCULOS APREENDIDOS EM RAZÃO DO EXERCICIO DA ATIVIDADE DE TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. PRETENSÃO DE LIBERAÇÃO, SEM A APLICAÇÃO DAS PENALIDADES DISPOSTAS NA LEI MUNICIPAL N° 722/2003. EXTINÇÃO DO PROCESSO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, EM RELAÇÃO AOS IMPETRANTES QUE NÃO DEMONSTRARAM A PROPRIEDADE DOS REFERIDOS BENS, E IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO QUANTO AOS DEMAIS. IRRESIGNAÇÃO APRESENTADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. ACÓRDÃO PROLATADO POR ESTA E. 16ª CÂMARA CÍVEL, DETERMINANDO A LIBERAÇÃO, BEM COMO A ABSTENÇÃO DE IMPOSIÇÃO DAS SANÇÕES ADMINISTRATIVAS ESTABELECIDAS NA NORMA LOCAL DE REGÊNCIA, POR ENTENDER PELA ILEGALIDADE DA PENA DE APREENSÃO COMINADA, PORQUANTO APENAS PREVISTA A RETENÇÃO NO ART. 231, VIII, DA LEI N° 9.503197, REGRA DE ALCANCE NACIONAL, NÃO RECONHECIDA A OCORRÊNCIA DE AFRONTA DIRETA AOS DITAMES CONSTITUCIONAIS. DECISÃO COLEGIADA QUE SE ENCONTRA EM CONSONÂNCIA COM A TESE FIRMADA PELO C. STF, QUANDO DO JULGAMENTO DO RE N° 661.702/DF, ATRELADA AO TEMA 546, NOS SEGUINTES TERMOS: ‘SURGE CONSTITUCIONAL PREVISÃO NORMATIVA LOCAL VOLTADA A COIBIR FRAUDE CONSIDERADO O SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE COLETIVO, E INCONSTITUCIONAL O CONDICIONAMENTO DE LIBERAÇÃO DE VEÍCULO APRENDIDO AO PAGAMENTO DE MULTAS, PREÇOS PÚBLICOS E DEMAIS ENCARGOS DECORRENTES DE INFRAÇÃO.’ MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO, EM SEDE DE JUIZO DE RETRATAÇÃO”.



    O Ministério Público Federal, em parecer da lavra do ilustrado Subprocurador-Geral da República Dr. Wagner Natal Batista, opina “pela negativa de seguimento ao recurso extraordinário”. Referida manifestação porta a seguinte ementa:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRANSPORTE TERRESTRE. O ACÓRDÃO DO TJRJ, EMBORA ANTERIOR AO JULGAMENTO DE MÉRITO DO TEMA 546 DE REPERCUSSÃO GERAL, ESTÁ EM CONFORMIDADE COM A TESE FIRMADA. PARECER PELA NEGATIVA DE SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO”



    Decido. 



    Anote-se, inicialmente, que, conforme delimitado no voto condutor do acórdão atacado, a questão controvertida a ser examinada no presente apelo extremo refere-se “ exclusivamente ao pedido ‘de liberação dos veículos apreendidos pela municipalidade, pertencentes aos requerentes, que se encontram em depósito público, independentemente do pagamento de qualquer encargo, bem como seja determinado ao Poder Público local que se abstenha de proceder à apreensão dos veículos de propriedade dos impetrantes, ou a estes cedidos, sob o argumento exclusivo, de transporte irregular de. passageiros ‘". 



    Razão jurídica assiste ao recorrente, em parte, haja vista que o Plenário deste Supremo Tribunal Federal, no exame do RE nº 661.702/DF (Tema 546), Relator o Ministro Marco Aurélio, reconheceu a repercussão geral da discussão acerca da competência legislativa para dispor sobre o transporte irregular de passageiros e a aplicação da penalidade de apreensão de veículos, fixando tese no sentido de que:



    “Surge constitucional previsão normativa local voltada a coibir fraude considerado o serviço público de transporte coletivo e inconstitucional condicionar a liberação de veículo apreendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração” (grifei).



O acórdão desse julgamento ficou assim ementado:



    “TRANSPORTE COLETIVO – CONTRATO PÚBLICO DE CONCESSÃO – HIGIDEZ – DISCIPLINA NORMATIVA. Surge constitucional previsão normativa local voltada a coibir fraude considerado o serviço público de transporte coletivo, e inconstitucional o condicionamento de liberação de veículo aprendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração” (DJe de 19/5/20).



    Corroborando esse entendimento, o Plenário desta Suprema Corte, ao apreciar a ADPF nº 539/GO, tendo como Relator o Ministro Luiz Fux, reconheceu a possibilidade da edição de normas locais sobre condições de execução, fiscalização e sanções para condutas que possam violar a boa prestação de serviços púbicos de transporte urbano de passageiros. Esse julgado restou assim ementado na parte que interessa:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LEIS MUNICIPAIS 353/2010, 70/2013, 128/2013, 190/2014, 288/2015 405/2017 323/2016, TODAS DO MUNICÍPIO DE FORMOSA/GO. SERVIÇO DE MOTOTÁXI. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIRETRIZES DA POLÍTICA NACIONAL DE TRANSPORTES; TRÂNSITO E TRANSPORTE; DIRETRIZES PARA OS TRANSPORTES URBANOS; E CONDIÇÕES PARA O EXERCÍCIO DE PROFISSÕES. LEI FEDERAL 12.009/2009 E RESOLUÇÃO 356/2010 DO CONSELHO NACIONAL DE TRÂNSITO - CONTRAN. DISCIPLINA DO SERVIÇO DE MOTOTÁXI COMO MODALIDADE DE TRANSPORTE PÚBLICO INDIVIDUAL DE PESSOAS E CARGAS. INVIABILIDADE DA CRIAÇÃO DE RESTRIÇÕES PARA O EXERCÍCIO PROFISSIONAL POR LEGISLAÇÃO LOCAL. POSSIBILIDADE DE EDIÇÃO DE NORMAS LOCAIS SOBRE CONDIÇÕES DE EXECUÇÃO, FISCALIZAÇÃO E SANÇÕES PARA CONDUTAS QUE POSSAM VIOLAR A BOA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE TRANSPORTE URBANO DE PASSAGEIROS. CABIMENTO DA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL CONTRA LEIS MUNICIPAIS. NECESSIDADE DE IMPUGNAÇÃO ESPECIFICADA DOS DISPOSITIVOS DAS LEIS ATACADAS. IMPOSSIBILIDADE DE ATUAÇÃO EX OFFICIO DO TRIBUNAL NO EXAME DA CONSTITUCIONALIDADE DE LEIS E ATOS NORMATIVOS. ARGUIÇÃO PARCIALMENTE CONHECIDA E JULGADO PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO.



    (...)



    7. A segurança no trânsito, matéria de interesse nacional, não se confunde com a tutela da higidez dos serviços públicos de transporte urbano de passageiros, inserida nas competências legislativa e material dos Municípios e do Distrito Federal, consoante reconhecido no Tema 546 (RE 661.702, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 19/5/2020), o que possibilita aos entes subnacionais editar normas e condições de execução, bem como fiscalizar e aplicar sanções para condutas que possam violar a boa prestação dos serviços. 



    8. In casu, os artigos 48 e 49 da Lei municipal 491/2018 e o artigo 5º da Lei municipal 323/2016, ao tipificarem infrações cometidas pelos delegatários do serviço de mototáxi e as respectivas sanções, sobretudo na hipótese de transporte irregular de passageiros, estão inseridos no contexto do exercício do poder de polícia sobre serviços públicos de transporte urbano de passageiros, não havendo se falar em inconstitucionalidade formal por usurpação da competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte. Precedente: ADI 2.751, Rel. Min. Carlos Velloso, Plenário, DJ de 24/2/2006.”



    Para melhor elucidar a matéria, transcrevo, por oportuno, o seguinte trecho do voto do Relator, que bem aborda a questão:



    “(...) no recente julgamento do RE 661.702, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 19/5/2020, Tema 546, o Plenário desta Corte fixou a seguinte tese de repercussão geral: ‘Surge constitucional previsão normativa local voltada a coibir fraude considerado o serviço público de transporte coletivo e inconstitucional condicionar a liberação de veículo apreendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração’ . 



    Na ocasião, o colegiado acompanhou o voto do Ministro Marco Aurélio no sentido de que são bens jurídicos distintos a segurança no trânsito, matéria de interesse nacional cuja competência legislativa é privativa da União, e a tutela da higidez dos serviços públicos de transporte urbano de passageiros, inseridos nas competências legislativa e material dos Municípios e do Distrito Federal, o que possibilita a esses entes editar normas e condições de execução, bem como fiscalizar e aplicar sanções para condutas que possam violar a boa prestação dos serviços. In verbis :



    ‘(…) Na situação concreta, o debate não está centrado na extensão da competência suplementar de Município relativamente à legislação federal, considerada a problemática da infração por transporte clandestino. Diz respeito ao alcance da atribuição versada no artigo 30, inciso V, da Constituição Federal, ou seja, se dela pode derivar previsão normativa, pelo Distrito Federal, de infração administrativa atinente à fraude contra o sistema de transporte coletivo. 



    (…) 



    A leitura da cabeça do artigo 28 sob exame revela que a infração administrativa nele descrita se faz voltada a impedir o cometimento de fraude contra o transporte público coletivo de passageiros. Em síntese, é a fraude o núcleo da previsão. Buscou o legislador distrital coibir, no âmbito do interesse estritamente local, a prática, de forma remunerada e sem prévia autorização dos órgãos governamentais, de transporte de pessoas, à margem da regulamentação para o desempenho da atividade. Chega, até mesmo, a trazer, no § 1º, o conceito normativo de fraude. Confiram o teor do dispositivo: 



    Art. 28. Constitui fraude a prestação de serviço, público ou privado, de transporte coletivo de passageiros, de forma remunerada sem prévia concessão, permissão ou autorização do Governo do Distrito Federal, ou registro na Secretaria de Transportes, através do Departamento Metropolitano de Transportes Urbanos-DMTU, observados os conceitos, diretrizes e normas específicas do Poder Público, nos termos da legislação federal ou distrital em especial nos termos dos Códigos de Transito, Tributário, de Proteção ao Consumidor e Trabalhista. § 1º Constitui fraude a operacionalização de transporte alternativo de passageiros por veículo não autorizado, excetuando-se aquele regulamentado pela Secretaria de Transportes. 



    [...]



    O legislador federal, ao vedar, no artigo 231, inciso VIII, da Lei nº 9.503/1997 – Código de Trânsito Brasileiro –, a conduta de ‘transitar com o veículo efetuando transporte remunerado de pessoas ou bens, quando não for licenciado para esse fim, salvo casos de força maior ou com permissão da autoridade competente’ visa tutelar bem jurídico diverso. É dizer: pretende obstar, sem nenhuma relação com o sistema de transporte coletivo de pessoas, a utilização de veículo automotor para transporte remunerado de pessoas e, até mesmo, de bens, quando não licenciado para tal fim. 



    A despeito da proximidade das aludidas infrações administrativas, possuem campos distintos. Enquanto, no âmbito distrital, o objeto é a higidez do serviço público de transporte coletivo de passageiros, no federal, o móvel é a segurança no trânsito, no que vedada a prática desautorizada não apenas da condução de pessoas, mas também de coisas, estas não alcançadas pela previsão distrital. No primeiro, o foco é o transporte coletivo de pessoas a ser procedido a partir da concessão. No segundo, a circulação viária de pessoas e coisas. A casuística é rica e o enquadramento de cada situação, num ou noutro tipo infracional, respeitada a vedação da dupla punição pelo mesmo fato, é tarefa das instâncias ordinárias, consideradas as provas reunidas no processo. 



    O artigo 28 da Lei nº 239/1992 foi editado no exercício regular da competência atribuída ao Distrito Federal pelo Constituinte originário. Acumula o Distrito Federal, observado o artigo 32, § 1º, da Lei Maior, as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios, valendo notar caber a estes ‘organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial’ – artigo 30, inciso V, da Constituição Federal. A organização pressupõe a edição das normas atinentes não apenas à prestação direta ou indireta do serviço, mas também à estipulação de infrações e penalidades a subordinar, sob o ângulo administrativo, os particulares. No campo da delegação, a concessionária vincula-se à Administração por meio de instrumento contratual próprio, mediante o qual o Poder Público exerce, quanto à contratada, o poder disciplinar, considerado o liame estabelecido. Inexistindo relação jurídica prévia, cabe à Administração zelar, presente o poder de polícia, pela observância das normas pertinentes. 



    (…) 



    Sob o ângulo das sanções, é irrelevante a comparação das previsões contidas nos artigos 28 da Lei distrital e 231, inciso VIII, do referido Código, uma vez editados no exercício de competências legislativas distintas.’



    Em sentido semelhante, confira-se, ainda, a ADI 2.751, cuja ementa possui o seguinte teor:



    ‘CONSTITUCIONAL. VEÍCULOS DE TRANSPORTE COLETIVO DE PASSAGEIROS. LEI 3.756, DE 2002, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. I - Lei 3.756/2002, do Estado do Rio de Janeiro, que autoriza o Poder Executivo a apreender e desemplacar veículos de transporte coletivo de passageiros encontrados em situação irregular: constitucionalidade, porque a norma legal insere-se no poder de polícia do Estado. II - Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.’ (ADI 2.751, Rel. Min. Carlos Velloso, Plenário, DJ de 24/2/2006)



    In casu, verifica-se que os artigos 48 e 49 da Lei 491/2018 do Município de Formosa/GO e o artigo 5º da Lei 323/2016 do Município de Formosa/GO se encontram inseridos no contexto do exercício do poder de polícia sobre serviços públicos de transporte urbano de passageiros, não havendo se falar em inconstitucionalidade formal por usurpação da competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte.”



    Tratando especificamente do tema em questão, anotem-se as seguintes decisões monocráticas proferidas em casos análogos ao presente: RE nº 1.400.421/MG, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 11/10/2022; RE nº 1.383.307/MG, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 16/08/2022; RE nº 1.324.220/MG, de minha relatoria, DJe 29/06/2021; RE nº 1.324.040/MG, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 08/06/2021; ARE nº 1.320.250/MG e ARE nº 1.310.135/MG, ambos de relatoria do Ministro Marco Aurélio, DJe de 07/05/2021 e 1º/03/2021, respectivamente. 



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, reconhecer a legalidade da penalidade de apreensão de veículo por transporte clandestino de passageiros, bem como da aplicação da pena de multas, taxas e demais encargos, com fundamento no que decidido por esta Suprema Corte no Tema nº 546 da sistemática da repercussão geral, mantida, tão-somente, a impossibilidade de condicionar a liberação de veículo ao pagamento dos referidos encargos. Sem condenação em honorários, nos termos da Súmula nº 512/STF. Custas ex lege.



    Publique-se.



    Brasília, 25 de outubro de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente