Tribunal: STF
Processo: RE 1417757
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-09
Data de publicação: 2023-04-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. PARADIGMAS: RE Nº 661.702-RG/DF, TEMA RG Nº 546 E ADPF Nº 539/GO.



1. São bens jurídicos distintos a segurança no trânsito, matéria de interesse nacional cuja competência legislativa é privativa da União, e a tutela da higidez dos serviços públicos de transporte urbano de passageiros, inseridos nas competências legislativa e material dos Municípios e do Distrito Federal.



2. Norma local que prevê a apreensão do veículo: possibilidade.



3. Norma local que prevê o condicionamento de liberação de veículo aprendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração: impossibilidade.



4. Recurso Extraordinário provido, em parte.



Relatório



    1. Trata-se de recurso extraordinário contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado:



    “REEXAME NECESSÁRIO E RECURSO VOLUNTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATÍVO. TRANSPORTE CLANDESTINO DE PASSAGEIROS. PREVISÃO DE SANÇÕES. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DÁ UNIÃO. APREENSÃO. CONTEÚDO DA LEI ESTADUAL N°. 19.445/2011 QUE EXTRAPOLA O PREVISTO NO CÓDIGO DE TRANSITO BRASILEIRO. SENTENÇA MANTIDA. Viola direito líquido e certo do condutor a aplicação de medida administrativa não prevista pela legislação aplicável à infração cometida. De acordo com o art. 231, VIII, do Código de Trânsito Brasileiro, ao transporte irregular de passageiros deve ser aplicada a medida administrativa de retenção do veículo, não autorizado a Lei Estadual estatuir penalidade mais severa para liberação do veículo, porquanto cabe à União legislar privativamente sobre trânsito e transporte. “



    (e-doc. 16)



    2. Opostos embargos de declaração (e-doc. 18), não foram providos.



    3. No recurso extraordinário (e-doc. 24), o recorrente afirma a violação do art. 22, XI, da Constituição da República. Discorre sobre a competência do Estado para legislar sobre o poder de polícia relativo ao transporte intermunicipal. Assevera que a sanção prevista na Lei estadual nº 19.445, de 2011, no tocante à apreensão de veículo pego em transporte irregular de passageiros, está em sintonia com o Código de Trânsito Brasileiro. Requer o provimento do recurso, a fim de serem julgados improcedentes os pedidos iniciais.



    4. Em juízo de retratação, o acórdão recorrido foi mantido (e-doc. 28).



    É o relatório.



Análise



    5. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os seguintes trechos do voto condutor do julgamento da apelação/reexame necessário:



    “Na espécie, presente o requisito da certeza do direito alegado no exórdio, bem como demonstrado o ato impugnado, diante da apreensão do veículo mencionado alhures, pelo fato de realizar o transporte intermunicipal ilegal de passageiros. 



    A Lei Estadual n. 19.445/2011, ao tratar das sanções para quem pratica transporte irregular de passageiros, estabelece que: 



    ‘Art. 2º Para os efeitos desta Lei, considera-se clandestino o transporte metropolitano ou intermunicipal remunerado de passageiros, realizado por pessoa física ou jurídica, em veículo particular ou de aluguel, que: 



    I - não possua a devida concessão, permissão ou autorização do poder concedente; 



    II - não obedeça a itinerário definido pela Secretaria de Estado de Transportes e Obras Públicas - SETOP .



(...)



    Art. 6º Serão aplicadas à pessoa física ou jurídica que realizar transporte clandestino de passageiros as seguintes sanções: 



    I - multa de 500 Ufemgs (quinhentas Unidades Fiscais do Estado de Minas Gerais); 



    II - apreensão do veículo. 



    § 1º O valor da multa prevista no inciso I deste artigo será duplicado a partir da primeira reincidência.



     § 2º A autoridade competente instaurará o devido processo administrativo, observadas as disposições legais aplicáveis, para processamento do auto de infração. 



    Art. 7º O veículo apreendido será recolhido ao depósito e nele permanecerá sob custódia e responsabilidade do órgão ou entidade competente, com ônus para seu proprietário. 



    § 1º A restituição do veículo apreendido somente ocorrerá mediante o prévio pagamento das multas vencidas, taxas, despesas com o transbordo dos passageiros, remoção e estada. 



    § 2° A despesa com a estada do veículo em depósito será de 25 (vinte e cinco) Ufemgs por dia, podendo ser cobrada somente até os trinta primeiros dias.’



    Em contrapartida, o Código de Trânsito Brasileiro (Lei Federal n. 9.50311 997), em seu ad. 231, inciso VIII, estabelece para quem efetuar o transporte remunerado de pessoas ou bens, sem licenciamento, a penalidade de multa e, como medida administrativa, a retenção do veículo, não havendo a previsão da apreensão do veículo. 



    Com efeito, a celeuma observada neste mandamus compreende a legalidade da apreensão do veículo da impetrante, em virtude da realização de transporte intermunicipal remunerado de pessoal sem a devida autorização, vez que a infração prevista na aludida norma estadual para essa circunstância difere do supracitado artigo 231 do Código de Trânsito Brasileiro quanto à penalidade de apreensão do bem. 



    A meu juízo, se a medida administrativa que determinou apreensão não é penalidade prevista na norma geral de trânsito (CTB - Lei n°. 9.503/97), mostra-se ilegal e abusiva a apreensão contestada, ainda que baseada em norma estadual contida na Lei n°. 19.44512011. 



    Isso porque, a Lei nº 19.445/2011, ao estabelecer penalidade mais severa do que aquela única prevista no CTB, para a infração consubstanciada no transporte irregular de passageiros, lançou-se ao regramento de matéria de competência privativa da União, ferindo, assim, o disposto no ad. 22, inciso XI, da Constituição: 



(...)



    Acrescente-se, ainda, que à vista da ilegalidade da apreensão do veículo da impetrante, também se mostra ilegítima a exigência do pagamento de multas vencidas, taxas, despesas com transbordo dos passageiros, remoção e estada para sua liberação - prevista no art. 7º da Lei n. 19.445/2011. 



    Do acima transcrito, portanto, depreende-se que houve ilegalidade na conduta do apelante ao autuar a apelada, pois aplicou medida administrativa não prevista no Código de Trânsito Brasileiro para a infração praticada.”



    (e-doc. 16; grifos acrescidos) 



    6. O recurso extraordinário recai sobre acórdão que destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que, ao julgar o RE nº 661.702-RG/DF, Tema RG nº 546, reconheceu a repercussão geral da discussão acerca da “competência legislativa para dispor sobre o transporte irregular de passageiros e a aplicação da penalidade de apreensão de veículos”, fixando tese no sentido de que: 



    “Surge constitucional previsão normativa local voltada a coibir fraude considerado o serviço público de transporte coletivo, e inconstitucional o condicionamento de liberação de veículo aprendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração”.



    (grifos acrescidos)



    7. Eis a ementa do precedente citado:



    “TRANSPORTE COLETIVO – CONTRATO PÚBLICO DE CONCESSÃO – HIGIDEZ – DISCIPLINA NORMATIVA. Surge constitucional previsão normativa local voltada a coibir fraude considerado o serviço público de transporte coletivo, e inconstitucional o condicionamento de liberação de veículo aprendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração.”



    (RE nº 661.702-RG/DF, Tema RG nº 546, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, j. 04/05/2020, p. 19/05/2020)



    8. No mesmo sentido, o Plenário da Suprema Corte, ao apreciar a ADPF nº 539/GO, reconheceu a possibilidade da edição de normas locais sobre condições de execução, fiscalização e sanções para condutas que possam violar a boa prestação de serviços púbicos de transporte urbano de passageiros.



    8-A. Esse julgado foi assim ementado, no particular:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LEIS MUNICIPAIS 353/2010, 70/2013, 128/2013, 190/2014, 288/2015 405/2017 323/2016, TODAS DO MUNICÍPIO DE FORMOSA/GO. SERVIÇO DE MOTOTÁXI. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIRETRIZES DA POLÍTICA NACIONAL DE TRANSPORTES; TRÂNSITO E TRANSPORTE; DIRETRIZES PARA OS TRANSPORTES URBANOS; E CONDIÇÕES PARA O EXERCÍCIO DE PROFISSÕES. LEI FEDERAL 12.009/2009 E RESOLUÇÃO 356/2010 DO CONSELHO NACIONAL DE TRÂNSITO - CONTRAN. DISCIPLINA DO SERVIÇO DE MOTOTÁXI COMO MODALIDADE DE TRANSPORTE PÚBLICO INDIVIDUAL DE PESSOAS E CARGAS. INVIABILIDADE DA CRIAÇÃO DE RESTRIÇÕES PARA O EXERCÍCIO PROFISSIONAL POR LEGISLAÇÃO LOCAL. POSSIBILIDADE DE EDIÇÃO DE NORMAS LOCAIS SOBRE CONDIÇÕES DE EXECUÇÃO, FISCALIZAÇÃO E SANÇÕES PARA CONDUTAS QUE POSSAM VIOLAR A BOA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE TRANSPORTE URBANO DE PASSAGEIROS. CABIMENTO DA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL CONTRA LEIS MUNICIPAIS. NECESSIDADE DE IMPUGNAÇÃO ESPECIFICADA DOS DISPOSITIVOS DAS LEIS ATACADAS. IMPOSSIBILIDADE DE ATUAÇÃO EX OFFICIO DO TRIBUNAL NO EXAME DA CONSTITUCIONALIDADE DE LEIS E ATOS NORMATIVOS. ARGUIÇÃO PARCIALMENTE CONHECIDA E JULGADO PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO. 



(...) 



    7. A segurança no trânsito, matéria de interesse nacional, não se confunde com a tutela da higidez dos serviços públicos de transporte urbano de passageiros, inserida nas competências legislativa e material dos Municípios e do Distrito Federal, consoante reconhecido no Tema 546 (RE 661.702, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 19/5/2020), o que possibilita aos entes subnacionais editar normas e condições de execução, bem como fiscalizar e aplicar sanções para condutas que possam violar a boa prestação dos serviços. 



    8. In casu, os artigos 48 e 49 da Lei municipal 491/2018 e o artigo 5º da Lei municipal 323/2016, ao tipificarem infrações cometidas pelos delegatários do serviço de mototáxi e as respectivas sanções, sobretudo na hipótese de transporte irregular de passageiros, estão inseridos no contexto do exercício do poder de polícia sobre serviços públicos de transporte urbano de passageiros, não havendo se falar em inconstitucionalidade formal por usurpação da competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte. Precedente: ADI 2.751, Rel. Min. Carlos Velloso, Plenário, DJ de 24/2/2006. (...)”



    (ADPF nº 539/GO, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 26/10/2020, p. 22/02/2021; grifos acrescidos)



    9. Confiram trecho do voto do eminente Ministro Relator: 



    “Anote-se que a infração de transporte irregular de pessoas ou bens se encontra disciplinada no Código de Trânsito Brasileiro, com a previsão das respectivas sanções, in verbis:



    ‘Lei federal 9.503/1997 



    Artigo 231. Transitar com o veículo: 



    (…) VIII - efetuando transporte remunerado de pessoas ou bens, quando não for licenciado para esse fim, salvo casos de força maior ou com permissão da autoridade competente: 



    Infração – gravíssima; 



    Penalidade – multa; 



    Medida administrativa – remoção do veículo;’



(...) 



    Nada obstante, no recente julgamento do RE 661.702, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 19/5/2020, Tema 546, o Plenário desta Corte fixou a seguinte tese de repercussão geral: ‘Surge constitucional previsão normativa local voltada a coibir fraude considerado o serviço público de transporte coletivo e inconstitucional condicionar a liberação de veículo apreendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração’. 



    Na ocasião, o colegiado acompanhou o voto do Ministro Marco Aurélio no sentido de que são bens jurídicos distintos a segurança no trânsito, matéria de interesse nacional cuja competência legislativa é privativa da União, e a tutela da higidez dos serviços públicos de transporte urbano de passageiros, inseridos nas competências legislativa e material dos Municípios e do Distrito Federal, o que possibilita a esses entes editar normas e condições de execução, bem como fiscalizar e aplicar sanções para condutas que possam violar a boa prestação dos serviços. In verbis: 



    ‘(…) Na situação concreta, o debate não está centrado na extensão da competência suplementar de Município relativamente à legislação federal, considerada a problemática da infração por transporte clandestino. Diz respeito ao alcance da atribuição versada no artigo 30, inciso V, da Constituição Federal, ou seja, se dela pode derivar previsão normativa, pelo Distrito Federal, de infração administrativa atinente à fraude contra o sistema de transporte coletivo.



 (…) 



    A leitura da cabeça do artigo 28 sob exame revela que a infração administrativa nele descrita se faz voltada a impedir o cometimento de fraude contra o transporte público coletivo de passageiros. Em síntese, é a fraude o núcleo da previsão. Buscou o legislador distrital coibir, no âmbito do interesse estritamente local, a prática, de forma remunerada e sem prévia autorização dos órgãos governamentais, de transporte de pessoas, à margem da regulamentação para o desempenho da atividade. Chega, até mesmo, a trazer, no § 1º, o conceito normativo de fraude. Confiram o teor do dispositivo: 



    Art. 28. Constitui fraude a prestação de serviço, público ou privado, de transporte coletivo de passageiros, de forma remunerada sem prévia concessão, permissão ou autorização do Governo do Distrito Federal, ou registro na Secretaria de Transportes, através do Departamento Metropolitano de Transportes Urbanos-DMTU, observados os conceitos, diretrizes e normas específicas do Poder Público, nos termos da legislação federal ou distrital em especial nos termos dos Códigos de Transito, Tributário, de Proteção ao Consumidor e Trabalhista. 



    § 1º Constitui fraude a operacionalização de transporte alternativo de passageiros por veículo não autorizado, excetuando-se aquele regulamentado pela Secretaria de Transportes. [...]



     O legislador federal, ao vedar, no artigo 231, inciso VIII, da Lei nº 9.503/1997 – Código de Trânsito Brasileiro –, a conduta de ‘transitar com o veículo efetuando transporte remunerado de pessoas ou bens, quando não for licenciado para esse fim, salvo casos de força maior ou com permissão da autoridade competente’ visa tutelar bem jurídico diverso. É dizer: pretende obstar, sem nenhuma relação com o sistema de transporte coletivo de pessoas, a utilização de veículo automotor para transporte remunerado de pessoas e, até mesmo, de bens, quando não licenciado para tal fim.



    A despeito da proximidade das aludidas infrações administrativas, possuem campos distintos. Enquanto, no âmbito distrital, o objeto é a higidez do serviço público de transporte coletivo de passageiros, no federal, o móvel é a segurança no trânsito, no que vedada a prática desautorizada não apenas da condução de pessoas, mas também de coisas, estas não alcançadas pela previsão distrital. No primeiro, o foco é o transporte coletivo de pessoas a ser procedido a partir da concessão. No segundo, a circulação viária de pessoas e coisas. A casuística é rica e o enquadramento de cada situação, num ou noutro tipo infracional, respeitada a vedação da dupla punição pelo mesmo fato, é tarefa das instâncias ordinárias, consideradas as provas reunidas no processo.



    O artigo 28 da Lei nº 239/1992 foi editado no exercício regular da competência atribuída ao Distrito Federal pelo Constituinte originário. Acumula o Distrito Federal, observado o artigo 32, § 1º, da Lei Maior, as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios, valendo notar caber a estes ‘organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial’ – artigo 30, inciso V, da Constituição Federal. A organização pressupõe a edição das normas atinentes não apenas à prestação direta ou indireta do serviço, mas também à estipulação de infrações e penalidades a subordinar, sob o ângulo administrativo, os particulares. No campo da delegação, a concessionária vincula-se à Administração por meio de instrumento contratual próprio, mediante o qual o Poder Público exerce, quanto à contratada, o poder disciplinar, considerado o liame estabelecido. Inexistindo relação jurídica prévia, cabe à Administração zelar, presente o poder de polícia, pela observância das normas pertinentes. 



(…)



    Sob o ângulo das sanções, é irrelevante a comparação das previsões contidas nos artigos 28 da Lei distrital e 231, inciso VIII, do referido Código, uma vez editados no exercício de competências legislativas distintas.’ 



    Em sentido semelhante, confira-se, ainda, a ADI 2.751, cuja ementa possui o seguinte teor:



    ‘CONSTITUCIONAL. VEÍCULOS DE TRANSPORTE COLETIVO DE PASSAGEIROS. LEI 3.756, DE 2002, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. I - Lei 3.756/2002, do Estado do Rio de Janeiro, que autoriza o Poder Executivo a apreender e desemplacar veículos de transporte coletivo de passageiros encontrados em situação irregular: constitucionalidade, porque a norma legal insere-se no poder de polícia do Estado. II - Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.’ (ADI 2.751, Rel. Min. Carlos Velloso, Plenário, DJ de 24/2/2006).’ 



    In casu, verifica-se que os artigos 48 e 49 da Lei 491/2018 do Município de Formosa/GO e o artigo 5º da Lei 323/2016 do Município de Formosa/GO se encontram inseridos no contexto do exercício do poder de polícia sobre serviços públicos de transporte urbano de passageiros, não havendo se falar em inconstitucionalidade formal por usurpação da competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte.”



    10. No caso dos autos, foi concedida a segurança, afirmando-se a impossibilidade de recolhimento do veículo, decisão mantida pelo Colegiado a quo, e reafirmada ao ser negado o juízo de retratação, nesses termos:



    “E, da análise dos autos, verifica-se que o acórdão proferido por esta 5a Câmara Cível está em consonância com o entendimento proferido no julgamento do citado Tema nº 546 (RE n°661 .7021DF), de forma que, respeitosamente, entendo não ser o caso de juízo de retratação. 



    Isso porque, no julgamento da remessa necessária e do recurso voluntário, esta 5ª Câmara Cível, por maioria, entendeu pela ilegalidade da apreensão do veículo por transporte irregular e do condicionamento da sua liberação ao pagamento de despesas, realizados com base na lei estadual, uma vez que não há previsão de tais penalidades no Código de Trânsito Brasileiro. 



    Ademais, no mesmo julgamento, restou destacado que, configurado o transporte irregular de passageiros, é permitida a aplicação de multa, nos termos do disposto no Código de Trânsito Brasileiro.“



    (e-doc. 28, p. 2)



    11. Nessa perspectiva, tenho que o Tribunal de origem se afastou, em certa medida, do entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento dos referidos paradigmas de repercussão geral.



    12. Ressalto não se tratar aqui de reexame de fatos e provas relativos ao que consta dos autos, providência vedada no campo extraordinário, mas, apenas, da verificação relativa ao enquadramento da hipótese dos autos ao que definido nos paradigmas estabelecidos por esta Suprema Corte.



    13. À luz deste entendimento, dentre outras proferidas nesta Suprema Corte, destaco as seguintes decisões:



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. AUTO DE INFRAÇÃO. TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA: TEMA 546 DA REPERCUSSÃO GERAL. APLICAÇÃO DE MULTAS. CONSTITUCIONALIDADE. CONDICIONAMENTO DA LIBERAÇÃO DE VEÍCULO AO PAGAMENTO DE MULTAS E ENCARGOS: IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.



    (RE nº 1.417.504/MG, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 03/03/2023, p. 16/03/2023)



    (...) Nessa perspectiva, constata-se que o Tribunal de origem se afastou do entendimento firmado por esta Suprema Corte no julgamento do referido paradigma de repercussão geral.



    Tratando especificamente do tema em questão, anotem-se as seguintes decisões monocráticas proferidas em casos análogos ao presente: RE nº 1.400.421/MG, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 11/10/2022; RE nº 1.383.307/MG, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 16/08/2022; RE nº 1.324.220/MG, de minha relatoria, DJe 29/06/2021; RE nº 1.324.040/MG, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 08/06/2021; ARE nº 1.320.250/MG e ARE nº 1.310.135/MG, ambos de relatoria do Ministro Marco Aurélio, DJe de 07/05/2021 e 1º/03/2021, respectivamente.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, reconhecer a legalidade da penalidade de apreensão do veículo do impetrante e da aplicação da pena de multas, taxas e demais encargos, com fundamento no que decidido por esta Suprema Corte no Tema nº 546 da sistemática da repercussão geral, mantida, tão-somente, a impossibilidade de condicionar a liberação do veículo ao pagamento dos referidos encargos. Sem condenação em honorários, nos termos da Súmula nº 512/STF. Custas ex lege.



    (RE nº 1.416.085/MG, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 1º/02/2023, p. 03/02/2023; grifos acrescidos) 



Dispositivo



    14. Ante o exposto, dou provimento, em parte, ao recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, reconhecer a legalidade da penalidade de apreensão do veículo da parte impetrante e da aplicação das multas, taxas e demais encargos decorrentes, com fundamento no que decidido pelo Supremo Tribunal Federal na tese de julgamento do Tema nº 546 do ementário da Repercussão Geral e na ADPF nº 539/GO, infirmada, tão somente, a possibilidade de condicionar a liberação do veículo ao pagamento dos referidos encargos. Sem honorários recursais (incidência do enunciado nº 512 da Súmula do STF).



    Publique-se.



    Brasília, 9 de abril de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator