Tribunal: STF
Processo: MS 39437
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-15
Data de publicação: 2023-11-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ALTERAÇÃO DE APOSENTADORIA COM FUNDAMENTO NO ART. 190 DA LEI N. 8.112/1990. NEGATIVA DE REGISTRO FUNDAMENTADA NA ILEGALIDADE DA APOSENTADORIA CONCEDIDA E REGISTRADA HÁ MAIS DE CINCO ANOS. OFENSA A DIREITO LÍQUIDO E CERTO DA IMPETRANTE. SEGURANÇA CONCEDIDA.



Relatório



    1. Mandado de segurança, com requerimento de medida liminar, impetrado, em 16.10.2023, por Margarida Mendes de Barros, representada por Ricardo Mendes de Barros e outro, contra “ato ilegal praticado no Acórdão 3.766/2023, pela 1ª Câmara do Tribunal de Contas da União” (fls. 1, e-doc. 1).



O caso



    2. A impetrante informa que “foi aposentada pelo TRT da 5ª Região com proventos proporcionais, cujo registro do ato ocorreu por meio do sistema Sisac na ficha de nº 20783906-04-1994-000032-8” (fl. 5, e-doc. 1).



    Assevera que, “em razão do diagnóstico de alienação mental, confirmada por Junta Médica Oficial, em 22/05/2019, foi concedida isenção de imposto de renda à Impetrante, bem como a integralização de proventos, nos termos do 6º, inciso XIV, da Lei nº 7.713/88, bem como art. 190, da Lei nº 8.112/90 (Doc.6)” (fl. 3, e-doc. 1). 



    Assinala que se procedeu à “alteração do ato de aposentadoria da Impetrante, nos termos da Portaria TRT5 N. 1131, de 04/06/2019” (fl. 3, 
e-doc. 1). 



    Afirma que “a alteração do ato de aposentadoria – Ato 27639/2020, que teve como objetivo a inclusão da vantagem do art. 190 da Lei nº 8.112/90 (integralidade, com base no fundamento legal de concessão da aposentadoria), foi submetida ao controle de legalidade pelo Tribunal de Contas da União – TCU” (fl. 3, e-doc. 1). 



    Alega que “a Corte de Contas considerou ilegal o ato de alteração da Aposentadoria 27639/2020 para inclusão da vantagem do art. 190 da Lei 
nº 8.112/1990, negando-lhe o respectivo registro, nos termos do Acórdão TCU 
nº 3766/2023 (Doc. 7), sob o fundamento de que[,] ‘na linha do que foi decidido no âmbito do Acórdão 1.952/2018 do Plenário e dos Acórdãos 8.389/2020 e 5.969/2021, ambos da 1ª Câmara, a presença de ilegalidade em ato já registrado e sem possibilidade de revisão de ofício em razão da decadência é obstáculo a registro de novo ato alteração emitido para incremento de novas parcelas do benefício’” (fl. 4, e-doc. 1).



    Sustenta que “a Corte de Contas está a inovar a legislação ao criar condições impeditivas para implemento de direito previsto pelo legislador” (fl. 11, e-doc. 1).



    Salienta que, “em que pese a competência constitucional para apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de aposentadoria dos servidores públicos da União, o fundamento do TCU acerca do transcurso do prazo de 5 anos (decadência) para revisão do ato somente poderia ser aplicado em relação ao ato inicial de aposentadoria da Impetrante, que, consoante entendimento da Corte, continha parcelas acumuladas indevidamente (‘opção’ e ‘quintos’). Contudo, não haveria que se cogitar em decadência do direito de alteração do ato de aposentadoria uma vez que este deriva da ocorrência de um fato novo quem implicou no reconhecimento de um direito previsto em lei (integralização dos proventos em razão do diagnóstico de alienação mental ocorrido em 22/05/2019)” (fl. 12, e-doc. 1). 



    Realça que “a perda, pelo TCU, do direito de rever o ato de julgamento de aposentadoria em razão da decadência, em face do seu não exercício no prazo da lei, não poderia trazer, como consequência, a perda de um direito da Impetrante à integralização dos proventos em razão de doença adquirida em momento posterior à sua inativação” (fl. 12, e-doc. 1). 



    Requer seja concedida medida liminar “para suspender os efeitos do Acórdão 3766/2023, até decisão final do presente writ, de modo a, 
comunicando-se a decisão ao TCU e ao TRT da 5ª Região, garantir à Impetrante a percepção de proventos integrais ainda na folha do mês de Outubro, bem como a manutenção da integralidade do pagamento dos seus proventos nos meses seguintes” (fl. 12, e-doc. 1).



    Pede “seja, finalmente, julgado procedente o pedido constante da petição inicial do ‘mandamus’, à finalidade de, confirmando a medida liminar anteriormente requerida, em definitivo, conceder a segurança para tornar nulo o Acórdão 3766/2023 – 1ª Câmara – TCU, garantindo, assim, à Impetrante a manutenção da integralidade dos proventos a que faz jus, por força do art. 190, da Lei nº 8.112/90” (fl. 20, e-doc. 1).



    3. Em 23.10.2023, requisitei informações à autoridade apontada coatora, prestadas nos termos da seguinte ementa:



    “Mandado de Segurança impetrado contra o Acórdão 
n. 3.766/2023 – TCU – 1ª Câmara, por meio do qual este Tribunal julgou ilegal o ato de alteração de aposentadoria da Impetrante e recusou-lhe registro, tendo em vista que ‘a presença de ilegalidade em ato já registrado e sem possibilidade de revisão de ofício em razão da decadência é obstáculo a registro de novo ato de alteração emitido para incremento de novas parcelas do benefício’. 1. Inexistência de ofensa a direito adquirido, a ato jurídico perfeito ou à segurança jurídica (aspecto objetivo) antes que o ato complexo de alteração de aposentadoria esteja definitivamente registrado pelo TCU, consoante consolidada jurisprudência do STF. 2. Inexistência de ofensa ao aspecto subjetivo da segurança jurídica (princípio da proteção da confiança), uma vez que o ato de alteração de aposentadoria foi julgado em menos de 5 anos após a entrada no TCU. Jurisprudência do STF. 3. Legalidade e legitimidade do Acórdão n. 3.766/2023 – TCU – 
1ª Câmara, o qual está devidamente fundamentado na jurisprudência mais atualizada. 4. Não cabimento do pedido de liminar, ante a ausência da fumaça do bom direito e do perigo da demora. 5. Parecer pela denegação da segurança pretendida” (e-doc. 22).



    4. A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela concessão da segurança:



    “Mandado de segurança. Aposentadoria. Superveniência de doença grave especificada em lei – alienação mental. Direito à inclusão da vantagem do art. 190 da Lei 8.112/1990. Alteração do ato de aposentadoria considerada ilegal pelo TCU, sob o fundamento de que ‘a presença de ilegalidade em ato já registrado e sem possibilidade de revisão de ofício em razão da decadência é obstáculo a registro de novo ato de alteração emitido para incremento de novas parcelas do benefício’.



    Por se tratar de ato complexo – a aposentadoria ou sua alteração – não se completa, não se torna perfeito juridicamente enquanto não for julgado e registrado pelo TCU. Ausência de ofensa ao princípio da segurança jurídica. No momento em que o TCU decidiu pela ilegalidade do ato de alteração, ainda não havia ato jurídico perfeito ou direito adquirido a ser protegido, nos termos do art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal.



    Ato de aposentadoria inicial e ato de alteração que não se confundem, ainda que o segundo tenha sua configuração ditada a partir da existência do primeiro ato. A impossibilidade de rever o ato inicial de aposentadoria quanto à ilegalidade da percepção da vantagem de opção do art. 193 da Lei 8.112/1990, percebida de boa fé, porque transcorrido o prazo decadencial, não contamina o fundamento legítimo de incidência do art. 190 da Lei 8.112/1990. Alteração que não atua em prejuízo ao patrimônio do administrado, mas implica efeitos favoráveis.



    Parecer pela concessão da segurança” (e-doc. 27).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    5. Na espécie, a impetrante é servidora aposentada pelo Tribunal Regional do Trabalho da Quinta Região desde 10.5.1994, com proventos proporcionais.



    Tendo sido diagnosticada com “alienação mental (...) CID 10 (I10, F03, G31, R32, R15, Z95.0, K21, R13, Z93.1)” em 22.2.2019, foi concedida à impetrante isenção do imposto de renda e integralização dos proventos, nos termos do art. 190 da Lei n. 8.112/1990 (Portaria n. 1.131/2019 – TRT5).



    O ato de alteração de aposentadoria foi submetido ao controle do Tribunal de Contas da União, tendo sido o registro negado pela Primeira Câmara daquele Órgão de Contas (Acórdão n. 3.766/2023). Estes os fundamentos expostos no ato apontado coator:



    “VISTO e relacionado este processo de ato de alteração de aposentadoria a Margarida Mendes de Barros, emitido pelo Tribunal Regional do Trabalho da 5ª Região/BA e submetido a este Tribunal para fins de registro.



    Considerando que o ato em questão contempla a vantagem denominada ‘opção’ em desacordo com a jurisprudência deste Tribunal (Acórdão 2.988/2018-TCU-Plenário, relatora Ministra Ana Arraes), vez que pago cumulativamente com a vantagem ‘quintos’; 



    considerando, entretanto, que o ato inicial (Sisac NC 20783906-04-1999-000024-0) já contemplava a vantagem denominada ‘opção’ e a parcela de ‘quintos’ e que o referido ato foi apreciado pela legalidade, nos autos do TC 009.903/2008-8 (Acórdão 2.982/2008-TCU-1ª Câmara, Sessão realizada em 17/9/2008);



    considerando que, nos termos do art. 260, § 2º do RITCU, após o transcurso de 5 anos da apreciação pelo Tribunal, não é mais possível realizar a revisão de ofício do Acórdão 2.982/2008-TCU-1ª Câmara;



    considerando que, na linha do que foi decidido no âmbito do Acórdão 1.952/2018 do Plenário e dos Acórdãos 8.389/2020 e 5.969/2021, ambos da 1ª Câmara, a presença de ilegalidade em ato já registrado e sem possibilidade de revisão de ofício em razão da decadência é obstáculo a registro de novo ato alteração emitido para incremento de novas parcelas ao benefício; 



    considerando que o ato de alteração em epígrafe (e-Pessoal 27639/2020) foi cadastrado com objetivo de incluir melhoria nos proventos, por meio da inclusão da vantagem do art. 190 da Lei 8.112/1990 (integralidade, com base no fundamento legal de concessão da aposentadoria);



    (...)



    considerando, finalmente, os pareceres uniformes da Sefip e do Ministério Público junto a este Tribunal, em face da irregularidade apontada nos autos;



    Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, reunidos em sessão de 1ª Câmara, com fundamento no art. 71, inciso III, da Constituição Federal de 1988, c/c os arts. 1º, inciso V, 39, inciso II, e 45, caput, da Lei 8.443/1992, e ainda com os arts. 143, inciso II, parte final, 260, § 1º, e 262, caput e § 2º, do Regimento Interno do TCU, em:



    a) considerar ilegal o ato de concessão de aposentadoria 
(e-Pessoal 19617/2021) Margarida Mendes de Barros, recusando-lhe registro;



    b) dispensar a devolução dos valores indevidamente recebidos até a data da ciência pelo Tribunal Regional do Trabalho da 5ª Região/BA, do presente acórdão, com base no Enunciado 106 da Súmula da Jurisprudência do TCU;



    c) fazer as determinações especificadas no subitem 1.7” 
(e-doc. 13).



    A impetrante sustenta que a negativa do registro da pensão desatende o ato jurídico perfeito, o direito adquirido, a coisa julgada administrativa e o direito a integralização dos proventos previsto no art. 190 da Lei n. 8.112/90.



    6. Nos termos do inc. III do art. 71 da Constituição da República:



    “Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:



    (...)



    III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório”



    7. Na espécie, não se comprova descumprimento de coisa julgada administrativa, ao ato jurídico perfeito e ao direito adquirido pela negativa de registro da aposentadoria em favor da impetrante.



    No julgamento do Recurso Extraordinário n. 636.553, representativo do Tema 445 da repercussão geral, este Supremo Tribunal firmou a tese de que, “em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas" (Relator o Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 19.2.2020).



    Esta a ementa do acórdão:



    “Recurso extraordinário. Repercussão geral.



    2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto.



    3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados.



    4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas.



    5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada.



    6. TESE: ‘Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas’. 7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos.



    8. Negado provimento ao recurso” (Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 26.5.2020).



    A partir desse julgado, firmou-se o entendimento de que, embora o ato de aposentação, reforma ou pensão tenha natureza complexa e apenas se aperfeiçoa com o registro, os tribunais de contas estão sujeitos ao prazo de cinco anos para exercício do controle externo desses atos, contado da chegada do processo no respectivo tribunal de contas. Transcorrido esse lapso temporal, haverá o registro tácito do ato de aposentação, reforma ou pensão, que não poderá ser alterado.



    8. Como se extrai das informações prestadas pela autoridade apontada coatora e dos documentos havidos no processo, o Tribunal de Contas da União exerceu sua competência fiscalizatória no período de cinco anos estabelecido para sua atuação.



    Na espécie, o exercício do controle externo pela autoridade apontada coatora decorreu somente da alteração da aposentadoria da impetrante, realizada em 4.6.2019, tendo sido a legalidade do ato julgada em 2023, pelo que não transcorrido o prazo decadencial de cinco anos.



    9. Depreende-se dos autos que o Tribunal de Contas da União julgou ilegal o ato de alteração de aposentadoria e negou seu registro sob o fundamento de que “a presença de ilegalidade em ato já registrado e sem possibilidade de revisão de ofício em razão da decadência é obstáculo a registro de novo ato alteração emitido para incremento de novas parcelas ao benefício” 
(e-doc. 12).



    A autoridade apontada coatora vinculou a apreciação do ato de alteração de aposentadoria à verificação de ilegalidade na concessão inicial da aposentadoria, a qual foi registrada há mais de cinco anos e não pode ser revisada de ofício, por ter transcorrido o prazo decadencial.



    Este Supremo Tribunal firmou entendimento de que o ato de concessão inicial e o ato de alteração de aposentadoria não se confundem, pois distintos e analisados de forma autônoma pelos tribunais de contas. Nesse sentido, confira-se trecho da decisão do Ministro Dias Toffoli no Mandado de Segurança n. 35.700:



    “Esmiuçando o tema, trata-se de atos de alteração de aposentadoria (já julgada legal pelo TCU, em 2006, para fins de registro) de servidor inativo do STJ para incluir parcela de quintos nos proventos do servidor e de integralização dos proventos do inativo, por força do art. 190 da Lei n. 8.112/90 (invalidez), com previsão dessa rubrica. Tais atos foram encaminhados ao TCU em 2011 e a conclusão ali obtida direcionou-se pela ilegalidade desses atos, com negativa a esses registros.



    Não se está, portanto, diante de ato de concessão inicial de aposentação. Tampouco de revisão ou cassação de ato inicial concessório já aperfeiçoado. O que se tem são atos de alteração, embasados em motivos diferentes dos constantes do ato inicial de aposentação – este sim já julgado legal –, objetivando – como é próprio daquele instrumento – alterar a fundamentação legal do ato concessório. Não há ilegalidade nesse modo de proceder.



    Vejamos.



    Nos termos do art. 71, inciso III, da Constituição Cidadã, 
‘[o] controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (…) apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório” (grifei). Da leitura atenta do aludido dispositivo, e partindo de uma interpretação a contrario sensu, contata-se que as melhorias posteriores ao ato inicial concessório de aposentação que alterem o fundamento legal do ato inicial demandam a apreciação da legalidade pela Corte de Contas, no exercício do controle externo, para fins de registro.



    (...)



    Tem-se portanto, no caso em apreço, atos distintos do inicial, contudo com idêntica natureza jurídica e procedimento de aperfeiçoamento.



    Cito, por oportuno, precedente análogo (MS n. 27757/DF, DJe de 9/3/09) em que a e. Ministra Ellen Gracie assim consignou:



    ‘A alteração é um ato novo, que não influencia o ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão. É que a eventual ilegalidade do ato de alteração não causa a cassação do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, motivo pelo qual não há que falar em contraditório e ampla defesa.



    Situação diversa se dá em caso de revisão ou cassação (cancelamento) de aposentadoria, reforma ou pensão já julgada e registrada pelo Tribunal de Contas da União, em que se deve exigir a observância do contraditório e da ampla defesa’” (DJe 25.5.2018, grifos nossos).



    Na espécie, a alteração da aposentadoria da impetrante deu-se com fundamento no art. 190 da Lei n. 8.112/1990, pelo qual se dispõe que “o servidor aposentado com provento proporcional ao tempo de serviço se acometido de qualquer das moléstias especificadas no § 1º do art. 186 desta Lei e, por esse motivo, for considerado inválido por junta médica oficial passará a perceber provento integral, calculado com base no fundamento legal de concessão da aposentadoria”.



    O Tribunal de Contas da União não analisou se a impetrante teria preenchido os requisitos para a alteração da aposentadoria, nos termos da norma de regência, limitando-se a assentar a impossibilidade de alteração quando constatada “ilegalidade em ato já registrado e sem possibilidade de revisão de ofício em razão da decadência”.



    Como realçado pela Procuradoria-Geral da República nos autos, “não se pode olvidar que o ato de aposentadoria inicial e o ato de alteração não se confundem, ainda que o segundo tenha sua configuração ditada a partir da existência do primeiro ato. Assim, ainda que não se possa rever o ato inicial de aposentadoria quanto à ilegalidade da percepção da vantagem de opção do 
art. 193 da Lei 8.112/1990, percebida de boa fé, porque transcorrido o prazo decadencial, esse impedimento não contamina o fundamento legítimo de incidência do art. 190 da Lei 8.112/1990, porque a alteração pretendida, na espécie, não atua em prejuízo ao patrimônio do administrado, mas implica efeitos favoráveis” (e-doc. 27).



    Nesse sentido, o acórdão apontado coator desatende o direito da impetrante de ter o ato de alteração de aposentadoria com fundamento no art. 190 da Lei n. 8.112/1990 apreciado, devendo o Tribunal de Contas da União analisar se preenchidos os requisitos para registro do ato nos termos da legislação de regência, não podendo invocar como fundamento para negativa a ilegalidade identificada na concessão inicial da aposentadoria, devidamente registrada há mais de cinco anos.



    10. Pelo exposto, concedo a segurança para anular o Acórdão 
n. 3.766/2023 da Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União, prolatado nos autos da TC-028.183/2023.



    Publique-se.



    Brasília, 15 de novembro de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora