Tribunal: STF
Processo: ADI 4419
Classe: ADI
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-18
Data de publicação: 2023-04-18

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro, em face dos §§1º e 2º do artigo 1º da Lei Estadual 4.744, de 11 de abril de 2006.



    Eis o teor do ato normativo impugnado:



    “Art. 1º – Ficam vedadas a formalização de contratos e convênios de quaisquer espécies, pela administração estadual ou por entidades por ela controladas direta e indiretamente, e a concessão de serviços públicos a pessoa jurídica de direito privado que utilize, no seu processo produtivo ou de seus fornecedores diretos, mão-de-obra baseada no trabalho escravo.



    §1º – As pessoas jurídicas de direito privado interessadas em celebrar contrato, convênio ou obter a concessão a que se refere o caput deste artigo deverão apresentar certificado de regularidade, expedido pela Delegacia Regional do Trabalho.



    §2º – Caso seja considerada irregularidade na emissão do certificado previsto no parágrafo anterior, a pessoa jurídica de direito privado ficará inabilitada, pelo prazo de 05 (cinco) anos, a celebrar contrato ou convênio e obter concessão no âmbito do poder público estadual.”



    Em suas razões, o Governador do Estado do Rio de Janeiro alega que os §§1º e 2º do artigo 1º da Lei estadual 4.744, de 2006, padecem de inconstitucionalidade por violarem (i) a competência da União para organizar, manter e executar a inspeção do Trabalho (art. 21, XXIV, da Constituição Federal); (ii) a competência privativa da União para legislar sobre Direito do Trabalho e sobre normas gerais de licitações e contratos (art. 22, I e XXVII, da Constituição Federal); e (iii) o princípio constitucional implícito da proporcionalidade.



    Reputa que a Lei estadual 4.744/2006 institui nova exigência de documento como condição para habilitação de pessoas jurídicas de direito privado que pretendam celebrar contratos e convênios, ou ainda obter a outorga de concessões no âmbito do estado, certificado de regularidade expedido pela Delegacia Regional do Trabalho.



    Aduz que, como esse tipo de certidão não é ordinariamente expedida pelas Delegacias Regionais do Trabalho, a norma estadual viola o disposto nos arts. 21, inciso XXIV, e 22, inciso I, da Constituição Federal, uma vez que não seria possível norma estadual impor novas exigências não previstas em legislação federal, em temas relativos a Direito e fiscalização do trabalho, matérias de competência privativa da União.



    Alega que os §§ 1º e 2º da Lei 4.744/2006, do Estado do Rio de Janeiro, afrontam o art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal “por inovar na matéria relativa às normas gerais de licitação, especificamente no que se refere ao rol de exigências para habilitação de licitantes em procedimento licitatório”, cuja competência legislativa é reservada à União.



    A Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, em sua manifestação, aduz que as normas impugnadas foram editadas com base no poder de auto-organização do Estado, com o objetivo de impedir que o ente público se beneficie de prática criminosa e para dar efetividade ao princípio da dignidade da pessoa humana (eDOC 9).



    A Advocacia-Geral da União manifesta-se pela procedência do pedido formulado pela requerente, em parecer assim ementado:



    “Administrativo. Artigo 1º, §§ 1º e 2º, da Lei nº 4.744 do estado do Rio de Janeiro. Exigência de apresentação de certidão apta a comprovar que o interessado em contratar com o Poder Público não se utiliza de mão-de-obra escrava. Preliminar. Ausência de impugnação de todo o complexo normativo. Mérito. Violação ao artigo 22, inciso XXVII, da Constituição da República. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela procedência do pedido.” (eDOC 14)



    A Procuradoria-Geral da República manifesta-se pelo reconhecimento de perda parcial de objeto da presente ação e, no mérito, pela improcedência do pedido, em parecer assim ementado: 



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 4.744/2006, do Estado do Rio de Janeiro. Exigência de certidão de comprobatória de não utilização de mão-de-obra escrava pelos particulares que desejem contratar com o poder público. Preliminar. Ausência de impugnação à integra do complexo normativo. Não conhecimento da ação. Mérito. Norma específica sobre licitações e contratos. Competência residual do Estado-membro para dispor sobre normas específicas (art. 25, § 1º, CR). Inexistência de violação aos artigos 21, XXIV, e 22, I e XXVII, da CR. Improcedência do pedido.” (eDOC 15)



    É o relatório. Decido.



    A Lei 4.744, de 11 de abril de 2006, do Estado do Rio de Janeiro, dispõe “sobre vedações à formalização de contratos e convênios com órgãos e entidades da administração pública do Estado do Rio de Janeiro e o cancelamento de concessões de serviço público a empresas que, direta ou indiretamente, utilizem trabalho escravo na produção de bens e serviços”.



    Da análise da ação direta, observa-se que o Governador do Estado do Rio de Janeiro requer a declaração de inconstitucionalidade dos §§ 1º e 2º do artigo 1º da Lei 4.744/2006 e sustenta que as normas seriam inconstitucionais por exigirem como requisito de contratação com o Poder Público a comprovação de que as pessoas jurídicas interessadas não se utilizam de mão de obra escrava. 



    Contudo, o dispositivo responsável por prever a exigência questionada corresponde ao caput do art. 1º da Lei 4.744/2006, o qual não restou impugnado.



    O requerente apenas impugnou os parágrafos do art. 1º da Lei Estadual 4.744/2006, que tão somente especificam os meios de comprovação da exigência de não utilização da mão de obra.



    Por conseguinte, caso a declaração de inconstitucionalidade ocorra nos moldes em que foi pleiteada pela parte autora, esta não produziria efeitos, tendo em vista que o caput do artigo, onde se encontra o requisito de contratação impugnado, subsistiria.



    Dessa forma, como o requerente limitou-se a impugnar os §§ 1º e 2º do art. 1º da Lei Estadual 4.744/2006, estando a exigência de não utilização de mão de obra escrava prevista em seu caput, não é possível conhecer a presente ação direta, pois esta não impugnou todo o complexo normativo. 



    Nesse sentido, confira-se entendimento desta Corte:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CUMULADA COM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ART. 1º, § 2º, DA LEI Nº 7.433/1985, ART. 289 DA LEI Nº 6.015/1973 E ART. 30, XI, DA LEI Nº 8.935/1994. DEVER DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES DE FISCALIZAR O RECOLHIMENTO DOS TRIBUTOS INCIDENTES EM ATOS DE SUA COMPETÊNCIA. ALEGADA COBRANÇA ANTECIPADA DO IMPOSTO DE TRANSMISSÃO DE IMÓVEIS (ITBI). INVOCADO O PRECEDENTE FORMADO NO ARE 1.294.969/SP (TEMA Nº 1124 DA REPERCUSSÃO GERAL). AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE TODO O COMPLEXO NORMATIVO. AÇÃO NÃO CONHECIDA. 1. É firme a linha decisória deste Supremo Tribunal Federal no sentido de que a ausência de impugnação da integralidade do complexo normativo torna o provimento judicial pretendido ineficaz e, por isso mesmo, destituído de utilidade, de modo a afastar a caracterização do interesse de agir da parte autora. 2. Tal ratio aplica-se não apenas na hipótese de identidade mas também conexão ou dependência normativa, a evitar a quebra da organicidade do sistema jurídico. ‘Não se admitem, em sede de controle normativo abstrato, impugnações isoladas ou tópicas, sob pena de completa desarticulação e desagregação do próprio sistema normativo a que se acham incorporadas’ (ADI 2422-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 10.5.2012, DJe 30.10.2014). 3. Os preceitos questionados, ao estabelecerem o poder-dever de exigir a comprovação do recolhimento de tributo para a prática do ato notarial ou registral, estão imbricados com a responsabilidade tributária dos notários e registradores. 4. Evidenciada a simbiose normativa, a não contestação do art. 134, VI, do Código Tributário Nacional, que estabelece referida responsabilidade tributária, implica ausência de impugnação de todo o complexo normativo. 5. Ação não conhecida.” (ADI 7.086, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe 29.6.2022)



    “Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. 2. Associação que não representa os interesses de uma categoria econômica ou profissional única. heterogeneidade na composição de associados. Ilegitimidade ativa. 3. Ausência de impugnação de todo o complexo normativo. Impossibilidade. 4. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida. 5. Agravo regimental julgado improcedente.” (ADI 6.927 AgR, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 18.1.2023)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 9.932/99. EXIGÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR (CF, ARTIGO 192, II). INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. INICIAL DEFICIENTE QUANTO À ANÁLISE DOS TEXTOS IMPUGNADOS. NÃO-CONHECIMENTO DA AÇÃO. PRECEDENTES. 1. Impugnação isolada apenas de partes de um sistema legal, interligadas ao seu conjunto, torna inviável o conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade, dado que, reconhecida a inconstitucionalidade parcial de alguns preceitos, os outros perdem o seu sentido. 2. Não se conhece da ação direta de inconstitucionalidade, se a inicial deixa de proceder ao cotejo analítico de todas as suas disposições, tendo em vista os dispositivos constitucionais apontados como violados. Ação direta de inconstitucionalidade que não se conhece.” (ADI 2.174, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgado em 14.4.2000, DJ 7.3.2003 PP-00034 EMENT VOL-02101-01 PP-00086)



    Por oportuno, transcrevo trecho do parecer da Advocacia-Geral da União pelo não conhecimento da ação direta:



    “Cumpre observar, de início, que o autor não impugnou adequadamente todo o complexo normativo pertinente à matéria disciplinada pelas disposições sob invectiva, comprometendo, dessa forma, o correto processamento do feito.



    De fato, o requerente sustenta que as normas impugnadas seriam inconstitucionais por exigirem como requisito para a contratação com o Poder Público, a comprovação de que as pessoas jurídicas interessadas não se utilizam de mão-de-obra escrava. No entendimento do autor, a criação de referido condicionamento teria por escopo reprimir praticas trabalhistas ilegais, finalidade, essa, que não podeira ser perseguida por meio do procedimento licitatório.



    Ocorre que o dispositivo responsável por prever o requisito questionado corresponde ao caput do artigo 1º da Lei nº 4.744/06, o qual, entretanto, não foi impugnado pelo autor. Com efeito, os §§ 1º e 2º de referido artigo legal apenas especificam o modo pelo qual o particular deve comprovar o atendimento à exigência contida na cabeça do artigo e a sanção aplicável em caso de eventual descumprimento desse dever.



    Observa-se, portanto, que a declaração da inconstitucionalidade dos §§1º e 2º do artigo da Lei nº 4.744/06, nos moldes em que pleiteia na inicial, resultaria inútil, porquanto subsistiria, no ordenamento jurídico estadual, a exigência cuja invalidade o requerente pretende ver reconhecida. Nesse sentido, confira-se o entendimento dessa Suprema Corte:



    (...)



    Constata-se, destarte, a inadmissibilidade da presente ação direta, devendo ser extinta sem apreciação do mérito.” (eDOC 14, p. 4-6)



    Corroborando esse entendimento, cito, ainda, trecho do parecer da Procuradoria-Geral da República:



    “Merece acolhida a preliminar de não conhecimento.



    O requerente limitou-se a impugnar os parágrafos do art. 1º da Lei estadual nº 4.744/2006. No entanto, a exigência de não utilização de mão-de-obra escrava encontra-se prevista no seu caput, de modo que os parágrafos impugnados apenas especificam os meios de comprovação dessa situação. É pacífica a jurisprudência do Supremo Tribunal quanto a não ser possível conhecer de ação direta em que não impugnado todo o complexo normativo.” (eDOC 15, p. 3)



    Ante o exposto, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade por inépcia da inicial, nos termos do art. 4º da Lei 9.868/1999.



    Publique-se.



    Brasília, 18 de abril de 2023.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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