Tribunal: STF
Processo: ARE 1405385
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-14
Data de publicação: 2023-03-14

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado (eDOC 170, p. 5-7):



    “PROCESSUAL CIVIL, CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 14/96. COMPLEMENTAÇÃO DA UNIÃO. FUNÇÃO SUPLETIVA. VALOR MÍNIMO NACIONAL POR ALUNO. FIXAÇÃO. LEI Nº 9.424/96. IMPOSSIBILIDADE DE PAGAMENTO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS CONTRATUAIS COM VERBAS DECORRENTES DA CONDENAÇÃO DA UNIÃO NA COMPLEMENTAÇÃO DAS VERBAS DO FUNDEF/FUNDEB ANTE A VINCULAÇÃO DAS VERBAS ÀS AÇÕES DE DESENVOLVIMENTO E MANUTENÇÃO DO ENSINO . LEGITIMIDADE DA UNIÃO FEDERAL. DISCUSSÃO SOBRE A VALIDADE DO CONTRATO ADMINISTRATIVO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS ADVOCATÍCIOS FIRMADO ENTRE O MUNICÍPIO E ESCRITÓRIO DE ADVOCACIA. CONTRATAÇÃO SEM PRÉVIA LICITAÇÃO, NEM PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO FORMAL DE DISPENSA OU INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE QUESTÃO COMPLEXA OU SINGULAR CAPAZ DE JUSTIFICAR A CONTRATAÇÃO DIRETA. NÃO OBSERVÂNCIA DOS DITAMES DA LEI Nº 8.666/93. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA LEGALIDADE, DA IMPESSOALIDADE E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVAS. ART. 37, CAPUT , DA CF/88. NULIDADE. APELAÇÕES PROVIDAS. 



    1. Apelações interpostas pelo Ministério Público Federal e pela União, em face da sentença que extinguiu, sem resolução do mérito, a ação civil pública que tem, como objeto, o reconhecimento judicial da nulidade e das diversas irregularidades do referido contrato, desde seu nascedouro até sua execução, e a vinculação da verba representada no Precatório nº 162.035-AL às finalidades do FUNDEF/FUNDEB e, consequentemente, a proibição de seu uso para pagamento de honorários advocatícios. 



    2. A sentença extinguiu o feito, sem resolução do mérito, em razão da ilegitimidade da União (art. 485, I, c/c art. 330, I, ambos do CPC). 



    3. Os recursos do FUNDEB (antes, FUNDEF) devem ser aplicados na manutenção e no desenvolvimento do ensino básico e na valorização do magistério, não havendo espaço de discricionariedade na alocação de seus valores, já que tal obrigação decorre de imposições normativas do próprio ordenamento, de natureza constitucional, inclusive. A essa vinculação jurídica impõe o entendimento de que os recursos repassados à edilidade, a título de complementação do FUNDEF/FUNDEB, conservam a natureza de recurso público federal (por isso, a legitimidade e o interesse da União Federal, para figurar como parte na demanda), devendo ser aplicados em ações consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino para a educação básica pública, sendo proibida a alocação para despesas estranhas a essa finalidade. 



    4. O Supremo Tribunal Federal, na Ação Cível Ordinária (ACO) nº 660/MC/AM, em 09/09/2017 (Informativo nº 876), reconheceu, expressamente, a manutenção da vinculação constitucional da complementação ao FUNDEF às ações de desenvolvimento e manutenção do ensino. 



    5. Deve-se reconhecer o caráter público destas verbas, considerando que sua natureza é fixada na própria Constituição (art. 60 do ADCT) e nas Leis nºs 9.424/96 e 11.494/2007 (notadamente no art. 23, I, da Lei nº 11.494/2007), circunstância que determina a legitimidade da União. Ademais, ainda que tais valores tenham sido incorporados ao município, em face de condenação estabelecida em decisão judicial pela via do precatório, essa circunstância não tem o condão de alterar a vinculação pretendida nesta ação. É razoável entender que, da mesma forma que os recursos deveriam ter sido destinados à educação, se tivessem sido repassados com a utilização da forma correta de cálculo do VMMA, agora, deverão ter a mesma destinação, porquanto sua natureza se mantém inalterada. Dessa forma, os valores percebidos judicialmente a título de complementação do FUNDEF/FUNDEB não podem servir para o pagamento de outras despesas, como os honorários advocatícios. 



    6. Em recente julgado do STF, foi pacificado o entendimento no sentido da impossibilidade de pagamento de despesas do Município com honorários advocatícios contratuais com as verbas do FUNDEF (ARE 1.066.281-AgR - Ag. Reg. no Recurso Extraordinário com Agravo, Relator: Ministro ALEXANDRE DE MORAES, 1ª Turma, DJE - 251; 26/11/2018). 



    7. As contratações feitas pelo poder público devem, em regra, ser precedidas de licitação (art. 37, XXI, da CF/88). No plano infraconstitucional, tal matéria se encontra disposta na Lei nº 8.666/93, notadamente em seu art. 2º, ressaltando-se que, mesmo nas hipóteses excepcionais de dispensa e inexigibilidade de licitação (arts. 24 e 25), o poder público não tem total liberdade de contratação, devendo o administrador seguir regras que permitam selecionar a melhor proposta. Ainda que se tratasse de hipótese de dispensa ou inexigibilidade de licitação, pela natureza do serviço, ela apenas se realizaria validamente se tivesse sido respeitado o processo administrativo correspondente, satisfeitos os requisitos essenciais dispostos na Lei nº 8.666/93, a teor do seu art. 26. 



    8. Nos termos do art. 26 da Lei nº 8.666/93, a hipótese de dispensa ou inexigibilidade de licitação não torna prescindível a existência de procedimento administrativo formal em que são apresentados, comprovadamente, os fundamentos para a definição administrativa (razão da escolha do fornecedor ou executante e justificativa do preço). 



    9. Compulsando os autos, verifica-se que o contrato em análise não foi precedido de licitação, nem resultou de procedimento solene de dispensa ou inexigibilidade de licitação, capaz de comprovar a possível singularidade do serviço e/ou a notória especialização dos profissionais. 



    10. Ainda, o objeto contratual no caso, a prestação de serviço jurídico, não constitui questão complexa ou singular, a ponto de justificar a contratação direta em face da suposta inexigibilidade de licitação. Com efeito, a demanda originária versa sobre causa amplamente debatida e resolvida pela jurisprudência pátria, já ajuizada por diversos escritórios de advocacia do país. Como dito, a questão chegou ao Superior Tribunal de Justiça que, no julgamento do REsp nº 1.105.015/BA, decidiu, pelo rito dos Recursos Repetitivos, pelo dever da União de efetuar o cálculo do VMAA, na forma determinada em lei, e repassar aos entes federados os valores que deixaram de ser complementados quando dos repasses dos recursos do FUNDEF. Apenas em casos excepcionalíssimos, caso se configure e comprove a necessidade de serviços de profissional de notória especialização (o que não é o caso dos autos), a contratação poderá ser efetuada por inexigibilidade, nos termos do art. 25, II, § 1º, da Lei nº 8.666/93. 



    11. Observa-se, portanto, clara violação aos princípios constitucionais da legalidade, da impessoalidade e da moralidade administrativas, insculpidas no CF/88, em seu art. 37, caput , destacando-se sobremaneira o prejuízo ao erário público. 



    12. Tem-se maculado por vício o contrato celebrado, já que a prestação de serviço jurídico em comento não constituiu questão complexa ou singular, a ponto de justificar a contratação direta em face da suposta inexigibilidade de licitação e, mesmo se considerando a possibilidade de contratação direta de serviços advocatícios, inexistiu o procedimento administrativo formal prévio necessário para a dispensa/ inexigibilidade. 



    13. Apelações providas.”



    Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 218, p. 4-6).



    No recurso extraordinário, interposto com fulcro no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, alega-se violação aos artigos 1º; 18; 31; 109, I; 133; e 205 da Constituição Federal, bem ao artigo 60 do ADCT. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que a Justiça Federal não possui competência para apreciar a causa, visto que não há interesse da União em pugnar pela nulidade do contrato de prestação de serviço jurídico firmado entre município e escritório de advocacia (eDOC 231, p. 13).



    Requer, ao final, que seja reconhecida “a possibilidade de se proceder ao destaque honorário contratual, em favor dos causídicos que patrocinaram a lide cognitiva e de execução, ainda que incidente sobre requisitórios de pagamento que versem sobre crédito de complementação do FUNDEF, garantindo o direito de ser pago com as verbas recebidas graças ao seu esforço.” (eDOC 231, p. 20).



    O Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário por entender que a análise da controvérsia demandaria a interpretação de normas infraconstitucionais (eDOC 252).



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    O acórdão recorrido está em conformidade com a jurisprudência desta Suprema Corte no que diz respeito à competência da Justiça Federal processar e julgar causas relacionadas à correta aplicação de verbas do FUNDEB/FUNDEF. Nesse sentido: 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Constitucional, Penal e Processual Penal. 3. Desvio de recursos provenientes do Fundo de Manutenção e de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério – FUNDEF/FUNDEB. 4. Competência da Justiça Federal. 5. Precedentes. 6. Agravo regimental não provido.” (ARE 1.168.938-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe. 3.2.2020).



    Em relação à controvérsia relativa à retenção de verbas destinadas ao FUNDEF/FUNDEB, decorrentes de condenação judicial, para pagamento de honorários contratuais, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal reconhecia a matéria como de natureza infraconstitucional. 



    Ocorre que esse entendimento sofreu significativa alteração com o recente julgamento da ADPF 528/DF, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, em que reconheceu a constitucionalidade “[...] de pagamento de honorários advocatícios contratuais pelos Municípios valendo-se tão somente da verba correspondente aos juros moratórios incidentes no valor do precatório devido pela União”. O entendimento ficou assim resumido:



    “DIREITO À EDUCAÇÃO. COMPLEMENTAÇÃO DOS RECURSOS DO FUNDEF/FUNDEB. COMO VERBAS DE NATUREZA EXTRAORDINÁRIA. CONSTITUCIONALIDADE DO AFASTAMENTO DA SUBVINCULAÇÃO QUE DETERMINA A APLICAÇÃO DE 60% DOS RECURSOS ANUAIS TOTAIS DOS FUNDOS AO PAGAMENTO DA REMUNERAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTÉRIO DA EDUCAÇÃO BÁSICA. IMPOSSIBILIDADE DO PAGAMENTO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS CONTRATUAIS COM RECURSOS DO FUNDEF/FUNDEB. CARACTERIZAÇÃO DE DESVIO DE VERBAS CONSTITUCIONALMENTE VINCULADAS À EDUCAÇÃO. PRECEDENTES. CONSTITUCIONALIDADE DO ACÓRDÃO 1.824/2017 DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INCIDÊNCIA DA EC 114/2021. IMPROCEDÊNCIA.



     1. A orientação do TCU que afasta a incidência da regra do art. 22 da Lei 11.494/2007 aos recursos de complementação do FUNDEB pagos por meio de precatórios encontra-se em conformidade com os preceitos constitucionais que visam a resguardar o direito à educação e a valorização dos profissionais da educação básica.



     2. O caráter extraordinário da complementação dessa verba justifica o afastamento da subvinculação, pois a aplicação do art. 60, XII, do ADCT, c/c art. 22 da Lei 11.494/2007, implicaria em pontual e insustentável aumento salarial dos professores do ensino básico, que, em razão da regra de irredutibilidade salarial, teria como efeito pressionar o orçamento público municipal nos períodos subsequentes sem o respectivo aporte de novas receitas derivadas de inexistentes precatórios , acarretando o investimento em salários além do patamar previsto constitucionalmente, em prejuízo de outras ações de ensino a serem financiadas com os mesmos recursos.



     3. É inconstitucional o pagamento de honorários advocatícios contratuais com recursos alocados no FUNDEF/FUNDEB, que devem ser utilizados exclusivamente em ações de desenvolvimento e manutenção do ensino. Precedentes.



     4. A vinculação constitucional em questão não se aplica aos encargos moratórios que podem servir ao pagamento de honorários advocatícios contratuais devidamente ajustados, pois conforme decidido por essa CORTE, os juros de mora legais têm natureza jurídica autônoma em relação à natureza jurídica da verba em atraso (RE 855091-RG, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 15/3/2021, DJe de 8/4/2021).



     5. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental julgada IMPROCEDENTE” (ADPF 528, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 22.4.2022).



    Observe-se que ao julgar a ADPF 528, o Supremo assentou a possibilidade de se utilizar os juros de mora legais da condenação para o pagamento dos honorários contratais, porquanto possui natureza autônoma dos consectários da condenação. Mas isso não se aplica ao caso concreto. Eis as razões de decidir do julgamento na origem (eDOC 170, p. 3):



    “Assim, deve-se reconhecer o caráter público destas verbas, considerando que sua natureza é fixada na própria Constituição (art. 60 do ADCT) e nas Leis nºs 9.424/96 e 11.494/2007 (notadamente no art. 23, I, da Lei nº 11.494/2007), circunstância que determina a legitimidade da União. Ademais, ainda que tais valores tenham sido incorporados ao município, em face de condenação estabelecida em decisão judicial pela via do precatório, essa circunstância não tem o condão de alterar a vinculação pretendida nesta ação. É razoável entender que, da mesma forma que os recursos deveriam ter sido destinados à educação, se tivessem sido repassados com a utilização da forma correta de cálculo do VMMA, agora, deverão ter a mesma destinação, porquanto sua natureza se mantém inalterada. Dessa forma, os valores percebidos judicialmente a título de complementação do FUNDEF/FUNDEB não podem servir para o pagamento de outras despesas, como os honorários advocatícios.” 



    Dessa forma, constata-se estar o acórdão recorrido em harmonia com o entendimento desta Corte.



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a, do Código de Processo Civil. 



    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).



    Publique-se. 



    Brasília, 14 de março de 2023.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente