Tribunal: STF
Processo: Rcl 61192
Classe: Rcl
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-05
Data de publicação: 2023-09-05

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. ROYALTIES DE PETRÓLEO E GÁS NATURAL. MEDIDA CAUTELAR NA ADI 4.917/DF. § 3º DO ART. 48 E § 7º DO ART. 49 DA LEI 9.478/1997. LEI 12.734/2012. CITY GATES. NÃO SUSPENSÃO. PRINCÍPIO DA ADSTRIÇÃO AO PEDIDO. AUSÊNCIA DE ADERÊNCIA ESTRITA. RCL 48.554. ADSTRIÇÃO À PRESERVAÇÃO DA COMPETÊNCIA DA SUPREMA CORTE PARA CONHECER E JULGAR, QUANDO OPORTUNO, MATÉRIA CONSTITUCIONAL. INEXISTÊNCIA DO ALCANCE PRETENDIDO PELO RECLAMANTE. INCISO XXVII DO ART. 6º DA LEI 9.478/1997. CONCEITO DE “CADEIA PRODUTIVA DO PETRÓLEO” INCLUI “A DISTRIBUIÇÃO, A REVENDA, A ESTOCAGEM, BEM COMO O SEU CONSUMO”. STANDARD LEGAL CUMPRIDO PARA A RESOLUÇÃO ANP 624/2013. RECLAMAÇÃO QUE SE JULGA IMPROCEDENTE.



    DECISÃO: Trata-se de reclamação, com pedido de medida liminar, ajuizada pelo Município de Imbé em face da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), na qual requer seja declarada a inconstitucionalidade da Resolução de Diretoria ANP 624/2013, condenando a ANP a se abster de repassar tais valores a Municípios detentores de city gates no rateio de royalties de petróleo e gás natural.



    Em síntese, narra o município autor que a ADI 4.917-MC determinou a suspensão de diversos dispositivos da Lei 9.478/1997, em nova redação ou por inclusão da Lei 12.734/2012. Aduz, ainda, que o efeito suspensivo alcançaria o § 3º do art. 48 e o § 7º do art. 49 da Lei 9.478/1997, mesmo não sendo explicitamente indicados no dispositivo da ADI 4.917-MC.



    Sustenta que a postura em questão afrontaria o conteúdo da decisão cautelar proferida no bojo da ADI 4.917-MC, na medida em que aquela decisão haveria determinado a suspensão de diversos dispositivos da Lei 9.478/1997, em nova redação ou por inclusão da Lei 12.734/2012. Aduz, ainda, que o efeito suspensivo do paradigma alcançaria ainda o § 3º do art. 48 e o § 7º do art. 49 da Lei 9.478/1997, mesmo não sendo explicitamente indicados no dispositivo da ADI 4.917-MC. Termina argumentando o seguinte (fls. 13/14):



    “Como se sabe, a receita dos royalties caracteriza-se como compensação e visa a reparar financeiramente os municípios afetados pelas atividades de exploração e produção petrolífera, considerando os impactos de natureza ambiental, geográfica e socioeconômica. Com efeito, servem os royalties à realização de importantes obras municipais nas áreas de saneamento (importante instrumento de promoção de saúde para a população) e de pavimentação. Sendo assim, a descontinuação do pagamento da referida compensação importa, necessariamente, na significativa diminuição de recursos que representam relevante interesse comunitário. Nesse sentido, o município ator tem sofrido mês a mês com os impactos socioambientais, sem, no entanto, receber a compensação devida – nos termos que lhes foram judicialmente assegurados. Segundo informação prestada pela ANP por meio do seu OFÍCIO nº 243/2020/SPG/ANP-RJ-e, de 12/03/2020 (Doc. 07) que, apenas naquela data, eram 67 (sessenta e sete) municípios beneficiários por força do enquadramento como City Gate.”



    Requer, ainda, que seja aplicada, liminarmente, como critério de cálculo dos royalties, a suspensão da Resolução ANP 624/2013.



    Comparecendo espontaneamente aos autos, Municípios detentores de City Gates apresentaram contestações. Neste contexto, o Município de Indiaroba/SE alegou (i) inexistência de prevenção; (ii) cadastramento incompleto dos beneficiários da decisão administrativa reclamada; (iii) impugnação de valor da causa; (iv) inépcia da inicial; (v) incidência da Súmula; (vi) ilegitimidade ativa do reclamante; (v) não esgotamento das instâncias ordinárias; e (vi) não demonstração de aderência estrita.



    Por sua vez, o Município de Laje/BA alegou, em síntese, (i) inexistência de prevenção; (ii) não cabimento da Reclamação em relação aos Municípios com decisões judiciais transitadas em julgado; e (iii) ilegitimidade passiva da ANP . Também o Município de Pindamonhangaba/SP manifestou-se, argumentando pela ausência de violação ao paradigma suscitado.



    Por último, o Município de Nossa Senhora do Socorro/SE apresentou como argumentos (i) inexistência de prevenção; (ii) não cabimento da Reclamação em relação aos Municípios com decisões judiciais transitadas em julgado; (iii) impossibilidade da utilização da reclamação como sucedâneo recursal; e (iv) descabimento da reclamação em função do caráter infraconstitucional da matéria.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento da reclamação, em parecer que restou assim ementado (doc. 88): 



    “Reclamação. Município reclamante que detém em seu território bases de apoio operacional marítimo a atividades de exploração e de produção de petróleo. Alegação de que a ANP teria inobservado o quanto decidido pelo e. STF na ADI 4917 e na RCL 48544/RJ, ao editar a RD 624/13, enquadrando municípios detentores de City Gates (Ponto de Entrega) no rol de beneficia´rios dos royalties da exploração de petróleo, com base nos critérios da Lei 12.734/12.



    1. Não cabe reclamação ao e. STF contra ato administrativo, se o paradigma indicado não é SV, nos termos do § 3º do art. 103-A da CF/88.



    2. O comando deste e. STF pela procede^ncia da RCL 48554/RJ não tem como ser considerado paradigma para o ora reclamante, vez que o provimento la´ concedido foi a município outro, a par de que ha´ diversidade da natureza dos atos reclamados. E mesmo que aqui o ato reclamado fosse da lavra do Judicia´rio, isso não seria, automaticamente, fator a criar identidade de situações que firmasse a aplicação das razões de decidir da RCL 48554/RJ, conforme ja´ decidiu este e. STF.



    3. Pelo não conhecimento.”



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, pontuo que a reclamação, por expressa determinação constitucional, destina-se a preservar a competência desta Suprema Corte e a garantir a autoridade de suas decisões, ex vi do artigo 102, inciso I, alínea l, além de salvaguardar a estrita observância de preceito constante em enunciado de Súmula Vinculante, nos termos do artigo 103-A, § 3º, ambos da Constituição Federal. 



    Nada obstante já encontrasse previsão na legislação anterior, a reclamação adquiriu especial relevo no atual Código de Processo Civil, enquanto meio assecuratório da observância da jurisprudência vinculante dos Tribunais Superiores e no afã da criação de um sistema de precedentes no processo civil brasileiro. Nesse sentido, o Código passou a prever, além das hipóteses diretamente depreendidas do texto constitucional (art. 988, I, II e III), o cabimento da reclamação para a garantia da “observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência” (artigo 988, IV).  



    Embora tenha sistematizado a disciplina jurídica da reclamação e ampliado em alguma medida seu âmbito de aplicação, o novo diploma processual não alterou a natureza eminentemente excepcional do instituto. Deveras, a excepcionalidade no manejo da reclamação é depreendida a todo tempo da redação do novo CPC, seja pela vedação de sua utilização como sucedâneo de ação rescisória (art. 988, §5º, I), seja pela exigência de prévio esgotamento das instâncias ordinárias, no caso de reclamação fundada na inobservância de tese fixada em recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida (art. 988, §5º, II). 



    A propósito, a jurisprudência desta Suprema Corte fixou diversas condições para a utilização da via reclamatória, de sorte a manter a logicidade do sistema recursal previsto no CPC e evitar o desvirtuamento do objetivo precípuo do Código, de racionalização e diminuição da litigiosidade em massa pela criação do microssistema de julgamento de casos repetitivos. Afirma-se, destarte, por exemplo, (i) a inviabilidade da reclamação para o revolvimento de fatos e provas adjacentes aos processos de origem, (ii) a necessidade de existência de estrita aderência entre a decisão reclamada e o conteúdo do paradigma invocado e (iii) a necessidade de demonstração de teratologia na aplicação de tese firmada sob a sistemática da repercussão geral. Neste sentido, os seguintes precedentes da Primeira Turma da Corte: 



    “Agravo regimental em reclamação. Alegação de violação do entendimento firmado na ADPF nº 828/DF-MC. Reclamação que objetiva o reexame de decisão fundamentada no conjunto fático-probatório dos autos. Sucedâneo recursal. Impossibilidade. Agravo regimental não provido. 



    1. Por atribuição constitucional, presta-se a reclamação para preservar a competência do STF e garantir a autoridade de suas decisões (art. 102, inciso I, alínea l, da CF/88), bem como para resguardar a correta aplicação das súmulas vinculantes (art. 103-A, § 3º, da CF/88). 



    2. A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo de recurso ou de ações judiciais em geral, tampouco para reanálise de fatos e provas. Precedentes. 3. Agravo regimental não provido”. (Rcl 50.238-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 24/05/2022, grifei). 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO TRABALHISTA. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. COMPETÊNCIA. CAUSA INSTAURADA ENTRE O PODER PÚBLICO E SERVIDOR. VÍNCULO CELETISTA. LEI FEDERAL Nº 11.350/2006. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE E AGENTE DE COMBATE ÀS ENDEMIAS. ALEGADA AFRONTA À ADI 3.395. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. 



    1. Agravo interno em reclamação ajuizado em face de decisão que afirmou a competência da Justiça do Trabalho, sob o fundamento de inexistir lei local inserindo os agentes comunitários de saúde no regime estatutário, na forma do art. 8º da Lei nº 11.350/2006. Alegação de violação à ADI 3.395. 



    2. A decisão da ADI 3.395 refere-se a causas envolvendo o Poder Público e seus servidores públicos, vinculados por relação estatutária ou de caráter jurídico-administrativo. Desse modo, não há relação de estrita aderência entre o ato reclamado e o paradigma invocado, requisito indispensável à propositura da reclamação. 3. Agravo interno a que se nega provimento”. (Rcl 54.159-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 15/09/2022, grifei).



    “CONSTITUCIONAL, TRABALHISTA E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. SUPOSTA AFRONTA AO TEMA 932 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUBSTITUTIVO DE RECURSOS DE NATUREZA ORDINÁRIA OU EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. O Tribunal reclamado decidiu em consonância com as diretrizes fixadas pelo Tema 932, pois assentou que em se tratando de embarcações que operam em alto mar, não pode ser considerada como imprevisível, dado o fato de que faz parte, da prática da navegação, a rotina de manter contato com a Capitania dos Portos, que desempenha a função de manter as embarcações avisadas a respeito dos fenômenos climáticos em curso. Nesse sentido, se a embarcação estava realmente equipada com instrumentos de salvamento, estes deveriam ter sido acionados, não havendo prova nos autos nesse sentido. Logo, caracterizado o risco da atividade a ensejar a responsabilização objetiva da reclamada, a esta incumbe responder pela reparação dos danos havidos. 



    2. Desse modo, cotejando a decisão reclamada com o paradigma de confronto apontado, e respeitado o âmbito cognitivo deste instrumental, não se constata teratologia no ato judicial que se alega afrontar o precedente deste TRIBUNAL. 



    3. Dessa forma, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já teve a oportunidade de afirmar que a reclamação tem escopo bastante específico, não se prestando ao papel de simples substituto de recursos de natureza ordinária ou extraordinária (Rcl 6.880-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJe de 22/2/2013). 



    4. Recurso de agravo a que se nega provimento”. (Rcl 54.142 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 23/08/2022, grifei).



    In casu, tem-se reclamação ajuizada contra a Resolução 624/2013, editada pela Agência Nacional do Petróleo - ANP, no exercício de sua atribuição administrativa, ao fundamento de que haveria ofensa à decisão deste Supremo Tribunal Federal na ADI 4.917-MC.



    Neste cenário, verifica-se de plano o não cabimento da presente reclamação, haja vista que, segundo a jurisprudência de ambas as turmas da corte, apenas eventual contrariedade a súmula vinculante poderia ser apontada como parâmetro de controle de ato administrativo por meio da via reclamatória. Nesse sentido: 



    “Direito Administrativo. Agravo interno em reclamação. Reclamação contra ato administrativo. Alegação de afronta à autoridade de decisão do Supremo Tribunal Federal em ADI. Cabimento restrito à contrariedade de Súmula Vinculante. 



    1. Agravo interno em reclamação ajuizada contra atos praticados pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais no âmbito de sindicância administrativa sob a alegação de afronta à decisão proferida na ADI 4.638-MC. 



    2. Em se tratando de ato administrativo, o art. 103-A, caput e § 3º, da Constituição prevê o cabimento de reclamação quando houver contrariedade à súmula vinculante ou sua aplicação indevida. No caso, não se alega má aplicação ou afronta à súmula vinculante, mas, sim, contrariedade à decisão proferida em ADI, o que torna inviável o cabimento da reclamação. Precedentes. 



    3. Agravo interno a que se nega provimento”. (Rcl 26650 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 23/06/2022, grifei).



    “Agravo regimental na reclamação. Alegação de afronta à autoridade do STF em ADPF. Cabimento da reclamação constitucional contra ato administrativo. Hipótese restrita a contrariedade de Súmula Vinculante. Inteligência do art. 103-A, § 3º, da CF/88. Sucedâneo de meios próprios de impugnação. Impossibilidade. Agravo regimental não provido. 



    1. De acordo com o art. 103-A, caput e § 3º, da Constituição Federal, a reclamação somente é cabível contra ato administrativo que contrariar súmula vinculante ou aplicá-la indevidamente. 



    2. A reclamação não é o remédio jurídico adequado à análise de suposta desconformidade de ato administrativo com a decisão paradigma da ADPF nº 709. 



    3. Não se admite o uso da reclamatória como sucedâneo de recursos ou de outros meios próprios de impugnação do ato reclamado. 



    4. Agravo regimental não provido”. (Rcl 46.645 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 20/10/2021, grifei).



    Ademais, a reforçar o não cabimento da presente reclamação está o fato de não se verificar a estrita aderência entre o caso concreto e o paradigma invocado. Com efeito, em virtude de medida cautelar deferida na ADI 4.917, restaram suspensos diversos dispositivos da Lei 9.478/1997, com a redação da Lei 12.734/2012. É o que se depreende da seguinte ementa, in verbis:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DISPOSITIVOS DA LEI N. 9.478/1997 E DA LEI N. 12.351/2010 ALTERADOS PELA LEI N. 12.734/2012. MUDANÇAS DAS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE ROYALTIES E PARTICIPAÇÕES ESPECIAIS DE ESTADOS E MUNICÍPIOS: ALEGAÇÃO DE DESOBEDIÊNCIA AO ART. 20, § 1º COMBINADO COM A AL. B DO INC. II DO § 2º DO ART. 155 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. IMPUGNAÇÃO RETROAÇÃO DE EFEITOS DA NOVA LEGISLAÇÃO EM INOBSERVÂNCIA A ATOS JURÍDICOS PERFEITOS E AO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. PLAUBILIDADE JURÍDICA DEMONSTRADA. EXCEPCIONAL URGÊNCIA CONFIGURADA A IMPOR DEFERIMENTO CAUTELAR AD REFERENDUM DO PLENÁRIO.”



    No caso dos autos, a Agência Nacional do Petróleo (ANP), dando cumprimento a dispositivos que não foram suspensos pela ADI 4.917-MC (§ 3º do art. 48 e § 7º do art. 49 da Lei 9.478/1997), apenas adotou as providências cabíveis para classificar os pontos de entrega às concessionárias de gás de natural produzido no país e as unidades de processamento de gás natural (UPGNs) como instalações de embarque e desembarque, para fins de pagamento de royalties.



    Dessa forma, não se verifica ofensa à ADI paradigma, que, como dito, apenas suspendeu os dispositivos que permitiam que entes públicos, sem qualquer vínculo físico-estrutural entre seu território e a atividade de exploração de petróleo e gás pudessem beneficiar-se do referido repasse.



    Frise-se que a questão posta nos autos não se refere à propalada guerra federativa gerada pela proposta de distribuição igualitária a todos os Municípios, sem distinção daqueles agraciados ou não pelo acaso geológico, das riquezas derivadas dos recursos naturais da Nação. A discussão aqui fica adstrita ao pagamento de royalties às localidades que, de forma inevitável, suportam os efeitos diretos da exploração e transporte do petróleo e de gás natural. Esse, o cerne da ADI 4.917-MC, não o da Resolução ANP 624/2013.



    Assim, em que pese a argumentação manejada pelo Reclamante, a RCl 48.554 não estabeleceu qualquer interpretação da ADI 4.917-MC. É que o pedido da ADI 4.917-MC, formulado pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro, cingia-se à percepção de royalties, compensação financeira criada pelo § 1º do art. 20 da Constituição da República, por entes que não estão de modo algum afetados pelas atividades econômico-exploratórias dos recursos ambientais a serem explorados de modo previdente e com atenção à solidariedade intergeracional.



    De sua parte, o pedido da RCl 48.554, movida por parte diversa e com ato reclamado distinto, era voltado exclusivamente à nulificação de decisão monocrática da lavra de Ministra do Egrégio Superior Tribunal de Justiça que dera provimento a recurso especial e pretendera desconstituir acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 2ª Região alicerçado, bem ou mal, em explícito fundamento constitucional – in casu, a interpretação, pelo Tribunal a quo, do que seria, na sua leitura jurídica, a extensão da ADI 4.917-MC.



    Assim, ante a ausência de estrita aderência entre o caso concreto e o paradigma invocado, revela-se incabível a presente reclamação no que se refere à ADI 4.917-MC, visto ser este instrumento via de cognição estreita e que não se presta ao papel de sucedâneo recursal. Neste mesmo sentido, destaco a decisão proferida por esta Corte em caso semelhante ao dos autos:



    “EMENTA AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. ALEGADA OFENSA A DECISÃO PROFERIDA NA ADI 5.326 MC/DF. AUSÊNCIA DE ADERÊNCIA ESTRITA. 1. A controvérsia apreciada por esta Corte por ocasião do julgamento da ADI 5.326-MC/DF cingia-se à determinação da Justiça competente para examinar pedidos de autorização de participação de crianças e adolescentes em eventos de natureza artística. 2. A hipótese tem como causa de pedir subjacente o trabalho de menores de idade em estacionamento rotativo, sendo evidente o descompasso entre a matéria versada nesta reclamação e o que debatido na ADI 5.326 MC/DF. 3. Não havendo estrita aderência entre o conteúdo do ato reclamado e o objeto da decisão paradigma, é inviável o manejo da reclamação. 4. Agravo regimental desprovido.” (Rcl 44.647-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Nunes Marques, DJe de 30/09/2021).



    Saliente-se, por fim, que em se tratando de matéria técnica abrangida na competência de agência reguladora, é de rigor a adoção de postura deferente por parte do Poder Judiciário em relação à atuação de entidade que detém maior capacidade institucional para o equacionamento da questão, na ausência de ilegalidade manifesta, haja vista que, conforme afirma Shuenquener de Araújo, “um juiz que se debruce sobre um ato específico de uma agência reguladora pode não ter o conhecimento pleno das razões que a levaram a editar a referida norma técnica” [SHUENQUENER DE ARAÚJO, Valter. Os quatro pilares da preservação da imparcialidade técnica das agências reguladoras. Revista Jurídica da Presidência Brasília v. 20 n. 120 Fev./Maio 2018 p. 74].



    Ex positis, JULGO IMPROCEDENTE esta reclamação, com fundamento nos artigos 932, VIII, do CPC e 161, parágrafo único, do RISTF.



    Publique-se. 



    Brasília, 5 de setembro de 2023.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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