Tribunal: STF
Processo: RE 1459724
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-23
Data de publicação: 2023-10-23

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 3ª Região, em Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Federal em face da União e da Destilaria Bernardino de Campos S/A.



    Na inicial, o MPF alega que os arts. 35 e 36 da Lei 4.870/1965, bem como o Decreto-Lei 308/1967 e a Resolução 07/1989 do Instituto do Álcool e do Açúcar – IAA, instituíram a obrigação dos produtores de cana-de-açúcar aplicarem em benefício dos trabalhadores industriais e agrícolas das usinas, destilarias e fornecedores, recursos destinados a serviços de assistência médica, hospitalar, farmacêutica e social, por meio de plano a ser aprovado pelo IAA.



    Alega que, desde a extinção do IAA, é de responsabilidade da União a fiscalização do cumprimento da Lei 4.870/1965.



    Ao final, requer (a) a condenação da União a promover efetiva fiscalização da aplicação dos recursos do PAS pela corré e das demais empresas; e (b) a condenação da Destilaria a promover a elaboração do Plano de Assistência Social (PAS) relativo às presentes e futuras safras no setor sucroalcooleiro, apresentando-o ao Ministério da Agricultura e à Secretaria de Inspeção do Trabalho – SIT, do Ministério do Trabalho e Emprego (Doc. 3, fl. 18).



    O Tribunal de origem manteve a sentença de procedência dos pedido em acórdão assim ementado, na parte que interessa (Doc. 15, fls. 19-20): 



    “PROCESSUAL CIVIL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL - UNIÃO FEDERAL - LEGITIMIDADE - INTERESSE - POSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO DE PEDIDOS - OBRIGAÇÃO DE FAZER - PLANO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (PAS) - LEI 4870/95 – REGULAMENTAÇÃO/FISCALIZAÇÃO (Decreto-lei n° 308/67 e Resolução n° 7/80) - SUCESSÃO PELA UNIÃO FEDERAL, FACE À EXTINÇÃO DO IAA – HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS - MATÉRIA PRELIMINAR AFASTADA - APELAÇÕES DESPROVIDAS. 



    (...)



    - O Plano de Assistência Social foi instituído pela Lei 4870/65. Refere-se à obrigação de fazer imposta às empresas ou pessoas físicas que exploram usinas, destilarias e fornecimento de cana, na medida em que lhes impõe a elaboração de um Plano de Assistência Social em favor dos trabalhadores do setor sucroalcooleiro, bem como a aplicação de percentuais mínimos em favor deste plano. 



    - A regulamentação do plano de assistência social se deu com a edição do Decreto-lei n° 308/67 e Resolução n° 7/80 do Instituto do Açúcar e do Álcool - IAA. Cabendo a esse Instituto aprovar e fiscalizar os Planos de Assistência Social. 



    - Com a extinção do IAA (Lei 8029/90) a obrigação de fiscalizar a elaboração e execução do plano de assistência social passou a pertencer à União Federal. 



    - Incabível condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 18 da Lei n° 7.347/85, sistematicamente interpretado, pois não há má-fé por parte das requeridas e assistentes. Se o Ministério Público, em sede de ação civil pública, não paga honorários, com exceção dos casos de má-fé, também não deve recebê-los, senão de quem age de má-fé. (Nesse sentido: STJ, RESP 785.489/DF, rel. Min. Castro Meira).” 



    No Recurso Extraordinário (Doc. 18), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a UNIÃO alega violação aos arts. 2º; 5º, II; e 37, caput, da CF/1988, na medida em que foi condenada à obrigação de fazer, consistente “na fiscalização da corré, quanto à elaboração e execução concretas do Plano de Assistência Social em prol dos trabalhadores da agroindústria canavieira, nos termos do artigo 36, alíneas e parágrafos da lei 4.870/65 c.c. o artigo 27, alínea “p”, da lei 10.683/2003” (Doc. 18, fl. 3).



    Aduz que não obstante a supressão da base de cálculo da contribuição ao Plano de Assistência Social, o acórdão recorrido “efetuou a fixação de diretriz administrativa (fiscalização da implementação do PAS por determinado órgão da Administração) sem respaldo legal”, violando, assim, “o princípio constitucional da separação dos poderes da república, além de gerar grave ordem administrativa, posto que foi invadida a seara de responsabilidade do Poder Executivo, qual seja a gestão da Administrativa Pública” (Doc. 18, fl. 7).



    Afirma que “não há omissão por parte da União no exercício da apontada função de fiscalização quanto à aplicação dos recursos provenientes do plano de assistência social - PAS, por parte da corré”, destacando, ainda, que “a definição pelo v. acórdão recorrido da carreira de fiscais agropecuários como a responsável pela fiscalização do citado PAS, enseja clara violação ao artigo 2° da Constituição Federal” (Doc. 18, fl. 7).



    Pondera que, com a extinção do Instituto do Açúcar e do Álcool – IAA e da carreira de Fiscal de Tributo do Açúcar e do Álcool, “houve uma desestruturação administrativa relativamente à fiscalização das atividades relacionadas com a indústria canavieira, inclusive no que toca à fiscalização do PAS”, não havendo “definição normativa expressa dos órgãos e agentes que passariam a exercer suas atribuições, nem regulamentação a respeito da estrutura administrativa necessária ao exercício da atividade fiscalizatória, de modo que não se pode falar em ilegalidade pela ausência de fiscalização do PAS” (Doc. 18, fls. 9-10).



    Nessa linha, realça que “não encontra respaldo legal a definição do exercício da atividade de fiscalização do PAS pela União, pois a fiscalização do citado programa exige uma série de competências e conhecimentos técnicos que fogem ao perfil dos profissionais que ocupam os cargos de fiscais agropecuários, motivo pelo qual caberá aos Poderes Executivo e Legislativo, a definição quanto aos procedimentos de fiscalização do PAS” (Doc. 18, fl. 14).



    Conclui aduzindo que “diante de tal vácuo legislativo (…), não há como se atribuir aos fiscais federais agropecuários a função de fiscalizar a execução do PAS” (Doc. 18, fl. 15).



    O RE foi admitido e os autos encaminhados ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (Doc. 25).



    É o relatório. Decido. 



     



    Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares.



    A obrigação do recorrente de apresentar, formal e motivadamente, a repercussão geral que demonstre, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil de 2015 e art. 327, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), não se confunde com meras invocações, desacompanhadas de sólidos fundamentos e de demonstração dos requisitos no caso concreto, de que (a) o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico; (b) a matéria não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide; ou, ainda, de que (c) a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras alegações de igual patamar argumentativo (ARE 691.595-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 25/2/2013; ARE 696.347-AgR-segundo, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 14/2/2013; ARE 696.263-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 19/2/2013; AI 717.821-AgR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 13/8/2012). 



    Não havendo demonstração fundamentada da presença de repercussão geral, incabível o seguimento do Recurso Extraordinário.



    Além disso, quanto à ofensa aos arts. 5º, II, e 37, caput, da Constituição Federal, aplica-se neste caso a restrição da Súmula 636/STF: Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida. 



    Por outro lado, o Tribunal de origem, amparando-se na legislação ordinária de regência (Lei 4.870/1965 e Lei 8.029/1990), manteve a sentença que condenou a União a promover a efetiva fiscalização da corré ao cumprimento da obrigação instituída na lei 4.870/1965, e a DESTILARIA BERNARDINO DE CAMPOS S/A a promover a elaboração do plano de assistência social (PAS), nos termos fixados na Lei 4870/1965, apresentando-a à aprovação do Ministério da Agricultura e ao Ministério do Trabalho (Doc. 9, fl. 18). Citem-se os seguintes trechos do voto condutor do acórdão recorrido (Doc. 15, fls. 5-6):



    “O plano de assistência social em discussão nestes autos foi instituído pelo Lei n° 4.870/65, cujo art. 36 dispôs: 



    […]



    Analisando os termos da norma, infere-se que não tem natureza tributária, por não abrigar os requisitos do artigo 3° do Código Tributário Nacional. 



    Em primeiro lugar, não se trata de prestação pecuniária, na medida em que as usinas, destilarias e fornecedores de cana não devem entregar dinheiro ao Estado, mas elaborarem um plano de assistência para aplicação direta dos recursos monetários. 



    Em segundo lugar, não há alíquota definida, já que a norma faz referência à aplicação de percentuais mínimos em favor dos trabalhadores. Trata-se, pois, de verdadeira obrigação de fazer imposta às empresas ou pessoas físicas que exploram usinas, destilarias e fornecimento decana. 



    A regulamentação do plano de assistência social ocorreu com a edição do Decreto-lei n° 308/67 e Resolução n° 7/80 do Instituto do Açúcar e do Álcool - IAA. 



    Cabia ao IAA receber os planos de assistência social, aprová-los e fiscalizá-los. 



    É certo que a Lei n° 8.029/90 extinguiu o IAA. Porém, isso não significou o desaparecimento da obrigação de fazer e executar o plano de assistência social. 



    Com efeito, para o desaparecimento da referida obrigação seria mister a revogação do art. 36 da Lei n° 4.870/65 por lei ordinária, ou sua não recepção pela Constituição Federal de 1988, não sendo suficiente a mera extinção de órgão administrativo encarregado de sua aprovação e fiscalização, já que tais funções podem ser exercidas por outro órgão, como veremos. 



    Não houve revogação do art. 36 da Lei n° 4.870/65 por qualquer lei ordinária posterior e, ao contrário do que sustentam as requeridas, o dispositivo foi recepcionado pela Constituição Federal de 1988. 



    De fato, a norma do art. 36 da Lei n° 4.870/65, ao se referir aos serviços de assistência médica, hospitalar, farmacêutica e social em favor dos trabalhadores industriais e agrícolas das usinas, destilarias e fornecedores de cana, insere-se no âmbito da assistência social.”



    Verifica-se, portanto, que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com base na legislação infraconstitucional de regência, de forma que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo. 



    Nesse sentido, vejam-se os seguintes precedentes:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. USINAS DE AÇÚCAR E ÁLCOOL. PLANO DE ASSISTENCIAL SOCIAL – PAS. EXTINÇÃO DE OBRIGAÇÕES PREVISTAS EM LEI. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM JULGAMENTO DO MÉRITO: IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO SUPERVENIENTE. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.” (ARE 889.623, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJe 19/6/2015)



     



     DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PLANO DE ASSISTENCIA SOCIAL. EXTINÇÃO DE OBRIGAÇÕES PREVISTAS EM LEI. CONTROVÉRSIA DECIDIDA COM BASE NA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL PERTINENTE. 



    1. A solução da controvérsia pressupõe, necessariamente, a análise de legislação infraconstitucional pertinente, o que torna inviável o processamento do recurso extraordinário. Precedentes. 2. Agravo interno a que se nega provimento.” (ARE 941.499-AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 8/9/2017).



     



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Processual Civil. Programa de Assistência Social (PAS). Revogação. Interesse de agir. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Precedentes. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria infraconstitucional. 2. Agravo regimental não provido.” (ARE n. 1.182.209-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Plenário, DJe 30/5/2019).



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 23 de outubro de 2023.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente