Tribunal: STF
Processo: RE 1462752
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-02
Data de publicação: 2023-12-02

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão da Primeira Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado (eDOC 23, pp. 20-22):



    “PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE. CONDENAÇÃO PELO ART. 10, VIII, DA LEI 8429/92. DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO. CONVÊNIO. EXECUÇÃO PARCIAL DAS OBRAS. RESSARCIMENTO. CONSTRUÇÃO DE TRÊS PASSAGENS MOLHADAS DAS QUATRO OBJETO DO CONVÊNIO. DEVOLUÇÃO ESPONTÂNEA DE PARTE DA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA NÃO EXECUTADA. INDÍCIO DE BOA-FÉ DO EX-PREFEITO. AUSÊNCIA DE DOLO. LEI Nº 8.429/92 ALTERADA PELA LEI Nº 14.230/2021. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS FAVORÁVEL. PRESCRIÇÃO. RECONHECIMENTO. CONDENAÇÃO AFASTADA. APELAÇÃO PREJUDICADA. 



    1. Apelação interposta pelo réu ANTONIO ZILCLECIO PINTO SARAIVA, ex-prefeito do Município de Exu/PE, em face da sentença que julgou procedente o pedido inicial para condená-lo nas penas de a) ressarcimento de R$ 24.535,76 (vinte e quatro mil, quinhentos e trinta e cinco reais e setenta e seis centavos; b) multa civil de 50% do valor do dano; c) perda da função pública; d) suspensão de direitos políticos pelo prazo de 05 (cinco) anos e e) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de 05 (cinco) anos. 



    2. Esta eg. Primeira Turma, em julgamento do dia 27/11/2014, deu parcial provimento à apelação para manter somente a condenação de ressarcimento ao Erário. 



    3. O Superior Tribunal de Justiça - STJ, concedendo parcial provimento ao Recurso Especial interposto pela União, determinou o retorno dos autos a esta Corte Regional para fins de aplicação das penas concernentes ao ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, VIII da Lei nº 8.429/1992. 



    4. A Corte Superior proferiu o julgamento no dia 20/08/2018, portanto, antes da entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021, que promoveu alterações, dentre outras, à redação do art. 23, acerca da prescrição, e do art. 10, caput e inciso VIII, da Lei nº 8.429/1992. Também antes de tais alterações legislativas, o STJ afetou os Recursos Especiais nº 1.912.668 e nº 1.914.458, sob o rito dos recursos repetitivos, para dirimir controvérsia sobre dano presumido ao erário e atos de improbidade violadores das regras da licitação (Tema nº 1096-STJ). 



    5. Aplicável à espécie a prescrição prevista no art. 23 da Lei nº 8.429/1992, com redação data pela Lei nº 14.230/2021, segundo o qual a ação para aplicação das sanções de improbidade prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. Os atos ímprobos dizem respeito à execução parcial do Convênio nº 827/1999, firmado com o Ministério da Integração Nacional para construção de 04 passagens molhadas, cuja prestação de contas final, com atraso, teria sido efetuada pelo convenente em 27/11/2000. A presente demanda, entretanto, foi ajuizada somente em 14/12/2009, logo, atingida pela prescrição prevista no art. 23, , da Lei nº caput 8.429/1992. 



    6. A sentença condenou o réu à pena de ressarcimento ao erário, considerando a existência de dano presumido, entendendo que a execução de uma das passagens molhadas em local diverso daquele indicado inicialmente no Convênio e no procedimento licitatório configura execução direta. Conforme reconhecido em sentença e incontroverso nos autos, por meio do Convênio nº 827/99, firmado em 31/12/1999, a União repassou ao Município de Exu/PE o valor total de R$ 100.000,00 (cem mil reais), dos quais restou comprovado que o Município utilizou a quantia de R$ 79.904,34 (setenta e nove mil novecentos e quatro reais e trinta e quatro centavos) na execução do objeto conveniado, pagos à empresa contratada (Carta-Convite nº 17/2000), e devolveu aos cofres da União o restante não utilizado de R$ 20.095,66 (vinte mil e noventa e cinco reais e sessenta e seis centavos). 



    7. Todavia, com a entrada em vigor da Lei 14.230/2021, em 25/10/2021, que alterou substancialmente a Lei nº 8.429/1992, foi superada a figura do dano presumido, passando o art. 10, e inciso VIII, a exigir, expressamente, "perda patrimonial efetiva" para caput configuração da fraude a licitação como ato de improbidade. 



    8. Sobre a aplicabilidade da nova Lei de Improbidade Administrativa, esta Corte Regional, na linha do entendimento sufragado pelo Superior Tribunal de Justiça, já se manifestou no sentido de que a incidência do princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica (art. 5º, XL, da CF) não fica adstrita ao direito estritamente penal, estendendo-se ao direito administrativo sancionador. 



    9. Nesse sentido, considerando que a condenação subsiste no reconhecimento de dano presumido então previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/1992, deve a norma posterior mais benéfica ao réu, retroagir no presente caso. Outrossim, por se tratar de matéria de ordem pública, pode ser reconhecida de ofício pelo juízo. 



    10. Aplicação retroativa da nova redação da Lei nº 8.429/1992 pela Lei nº 14.230/2021 para reconhecer prescrita a pretensão de condenação do réu por ato de improbidade e, diante da ausência de comprovação efetivo dano, julgar improcedente a pretensão de ressarcimento ao erário. 



    11. Prejudicada a apelação interposta.”



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados. (eDOC 27, p. 4).



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 5º, XL; e 37, § 4º, da Constituição Federal.



    Sustenta-se, em suma, que (eDOC 30, p. 5):



    “A afronta aos dispositivos materializa-se na medida em que o acordão recorrido, equiparando a ação civil por ato de improbidade administrativa à ação penal, atribuiu eficácia retroativa às alterações promovidas na Lei 8.429/92 pela Lei 14.230/2021, à luz do Art. 5º, XL, da Constituição Federal.”



    Aduz-se que (eDOC 30, p. 12):



    “sendo a retroatividade normativa benigna uma exceção constitucional voltada ao Direito Penal, ainda que admissível fosse em outra seara, ante a ausência de lei específica do Direito Administrativo Sancionador que determine sua aplicação, não pode ser adotada no âmbito da improbidade administrativa.”



    O Tribunal de origem admitiu o recurso extraordinário (eDOC 32).



    É o relatório. Decido.



    De plano, verifico que a questão dos autos foi submetida a exame por esta Suprema Corte na sistemática da repercussão geral (Tema 1199), cujo recurso paradigma é o ARE 843989, de relatoria do Min. Alexandre de Moraes. 



    Na oportunidade, o Plenário Virtual, por unanimidade, reconheceu a existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada nos autos, qual seja, a controvérsia relativa à definição de eventual (ir)retroatividade das disposições da Lei 14.230/2021. Seguem os trechos da ementa do paradigma da repercussão geral:



    “Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199.



    (…) 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa“natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA).



    7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA).



    (…) 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador.



    14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 



    15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 



    16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 



    17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 



    18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN.



    (…)19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199:



    ‘1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposospraticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei’.” (grifei). 



    Ante o exposto, determino a remessa dos autos ao Tribunal de origem para adequação ao disposto no art. 1.036 do CPC, nos termos do art. 328 do RISTF. 



    Publique-se.



    Brasília, 2 de dezembro de 2023.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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