Tribunal: STF
Processo: RE 1224442
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-29
Data de publicação: 2023-04-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADI Nº 4.017/DF, ADI Nº 4.103/DF E RE Nº 1.224.374-RG/RS, TEMA RG Nº 1.079: JULGAMENTO CONJUNTO. ART. 165-A DO CTB: CONSTITUCIONALIDADE. RECUSA DO CONDUTOR EM REALIZAR TESTE DO ETILÔMETRO: PENALIDADE. POSSIBILIDADE. ACÓRDÃOS RECORRIDOS DIVERGENTES DO PARADIGMA. PROVIMENTO.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão da 2ª Turma Recursal da Fazenda Pública dos Juizados Especiais Cíveis do Estado do Rio Grande do Sul, cuja ementa segue transcrita:



    “RECURSO INOMINADO. INFRAÇÃO DE TRÂNSITO. ART. 165-A DO CTB. AUSÊNCIA DE AFERIÇÃO, PELO AGENTE, DE SINAIS EXTERNOS QUE JUSTIFICASSEM A SUSPEITA DE INFLUÊNCIA DE ÁLCOOL. ANULAÇÃO DO AIT. POSSIBILIDADE. 



    Infere-se, da análise da documentação acostada aos autos, que não foram observados os requisitos legais necessários à lavratura do Auto de Infração de Trânsito (AIT). 



    A 2ª Turma Recursal da Fazenda Pública, recentemente, condicionou a validade da autuação do art. 165-A do CTB à demonstração mínima de que o condutor estivesse sob a influência de álcool. 



    Na espécie, verifica-se que a autuação decorreu da mera recusa do autor à realização do exame de etilômetro, desacompanhada de outros indícios que pudessem embasar a suspeita de cometimento da infração prevista no art. 165 do CTB. 



    Outrossim, sequer foi trazida aos autos comprovação de que o condutor tenha se recusado à realização de algum outro procedimento que permitisse certificar a influência de álcool ou outra substância psicoativa, que não o etilômetro. 



    Se, por um lado, a Administração Pública, no exercício do seu poder discricionário, pode praticar atos de acordo com critérios de conveniência e oportunidade, tais atos administrativos, necessariamente, devem ser motivados, devendo a motivação corresponder a uma finalidade pública e real. 



    Recurso provido para anular o AIT e todos os atos administrativos dele decorrentes. 



    SENTENÇA REFORMADA. RECURSO INOMINADO PROVIDO, POR MAIORIA.”



    (e-doc. 2, p. 19; grifos nossos).



    2. No recurso extraordinário, interposto com base nas alíneas “a” e “b” do permissivo constitucional, o Departamento Estadual de Trânsito (Detran/RS) afirma violados os arts. 2º, 5º, caput, e inc. II, 6º, caput, 23, inc. XII, 37, caput, e 144, § 10, da Constituição da República. Sustenta que o Tribunal de origem afastou a aplicação do art. 165-A do Código de Trânsito Brasileiro (CTB). Aduz ser o trânsito seguro um direito de todos e um dever dos órgãos e entidades que compõem o Sistema Nacional de Trânsito, devendo os cidadãos se sujeitarem às normas legais existentes. Destaca a distinção entre as esferas administrativa e penal, alegando que as sanções administrativas não se confundem com o crime de dirigir embriagado, previsto no art. 306 do CTB. Consigna que, em face dos acidentes fatais causados pela combinação de álcool e direção, o legislador optou por adotar postura mais rígida, de tolerância zero, no tocante às infrações administrativas (arts. 165, 165-A e 277 do CTB), e que a “infração de não se sujeitar ao teste do etilômetro, quando o condutor estiver obrigado a tanto, é autônoma e, atualmente, não depende de nenhuma medida de estado de embriaguez, ou mesmo de suspeita de embriaguez do condutor, para estar configurada”. Ressalta ser razoável e proporcional a penalidade administrativa aplicada, não cabendo ao Poder Judiciário afastá-la. Ao final, requer o provimento do recurso “para julgar válido e constitucional o procedimento de suspensão do direito de dirigir realizado pela autoridade de trânsito” (e-doc. 4, p. 4-19).



    3. Em 13/08/2019, o eminente Ministro Marco Aurélio, a quem sucedi na relatoria deste processo, determinou o sobrestamento dos autos para aguardar o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.103/DF (e-doc. 6).



    É o relatório. 



    Decido.



    4. Para melhor exame da controvérsia debatida no recurso extraordinário, transcrevem-se os fundamentos do voto condutor do julgamento do recurso inominado: 



    “Pedindo vênia à Relatora, divirjo do seu voto. 



    Trata-se de recurso interposto pela parte autora, inconformada com a sentença que julgou improcedente a ação, indeferindo a pretensão de anulação do AIT e seus efeitos. 



    Ao exame do AIT em questão, depreende-se ter sido realizada a abordagem em operação de trânsito, ocasião em que, de fato, a parte demandante recusou o etilômetro. 



    Feitas tais considerações, necessário verificar a regularidade da lavratura do AIT, de modo a estabelecer a correção na imposição da penalidade. Dispõe o art. 165-A do CTB: 



    Art. 165-A. Recusar-se a ser submetido a teste, exame clínico, perícia ou outro procedimento que permita certificar influência de álcool ou outra substância psicoativa, na forma estabelecida pelo art. 277: Infração – gravíssima 



    Penalidade - multa (dez vezes) e suspensão do direito de dirigir por 12 (doze) meses; 



    Medida administrativa - recolhimento do documento de habilitação e retenção do veículo, observado o disposto no § 4º do art. 270 



    Parágrafo único. Aplica-se em dobro a multa prevista no caput em caso de reincidência no período de até 12 (doze) meses. 



    A 2ª Turma Recursal da Fazenda Pública, recentemente, condicionou a validade da autuação do art. 165-A do CTB à demonstração mínima de que o condutor estivesse sob a influência de álcool. Transcrevo o precedente: 



    RECURSO INOMINADO. DETRAN/RS. AUTO DE INFRAÇÃO DE TRÂNSITO. RECUSA DO CONDUTOR EM SUBMETER-SE AO TESTE DO ETILÔMETRO. ARTIGO 165-A DO CTB. AUSÊNCIA DE AFERIÇÃO DOS SINAIS EXTERNOS DA INFLUÊNCIA DE ÁLCOOL. SENTENÇA REFORMADA. O demandante foi autuado pelo cometimento de infração de trânsito consistente em "Recusar-se a ser submetido a teste, exame clínico, perícia ou outro procedimento que permita certificar influência de álcool ou outra substância psicoativa, na forma estabelecida pelo art. 277", prevista no artigo 165-A do CTB. De acordo com a redação do artigo supracitado, e a lógica que dele se depreende, somente é possível submeter o condutor de veículo aos testes caso esse apresente sinais externos de influência de álcool -, os quais deverão ser devidamente certificados por meio do Termo próprio e na presença de testemunha idônea -, pois os procedimentos previstos no artigo 165-A e 277 do CTB visam à "certificação" do estado alcoólico ou devido a substâncias psicoativas. Ora, somente é possível certificar uma situação quando houver, pelo menos, indícios mínimos de tal estado. Desse modo, não sendo constatado formalmente pelo agente de trânsito qualquer sinal de que o autor estava conduzindo veículo sob efeito de álcool ou substância psicoativa, a autuação pelo artigo 165-A do CTB configura ato arbitrário e sem motivação. Registre-se, por oportuno, que a penalidade prevista no tipo administrativo em questão é de "multa (dez vezes) e suspensão do direito de dirigir por 12 (doze) meses", ou seja, idêntica a da infração ao artigo 165 do CTB, que penaliza a comprovada condução sob influência de álcool ou substância psicoativa. Ferimento ao Princípio da Proporcionalidade. Assim, em que pese a presunção de legitimidade dos atos administrativos perpetrados pelos agentes públicos, tal não é absoluta, e vai aqui afastada frente à comprovada irregularidade do procedimento de autuação, devendo ser declarado nulo o Auto de Infração e os efeitos dele decorrentes. RECURSO PROVIDO, POR MAIORIA. (Recurso Cível Nº 71007312614, Segunda Turma Recursal da Fazenda Pública, Turmas Recursais, Relator: Mauro Caum Gonçalves, Julgado em 13/12/2017) – grifei. 



    Na espécie, verifica-se que a autuação decorreu de mera recusa do autor à realização do exame de etilômetro, desacompanhada de outros indícios que pudessem embasar a suspeita de cometimento da infração prevista no art. 165 do CTB. 



    Outrossim, sequer foi trazida aos autos comprovação de que o condutor tenha se recusado à realização de algum outro procedimento que permitisse certificar a influência de álcool ou outra substância psicoativa, que não o etilômetro. 



    Destarte, se, por um lado, a Administração Pública, no exercício do seu poder discricionário, pode praticar atos de acordo com critérios de conveniência e oportunidade, tais atos administrativos, necessariamente, devem ser motivados, devendo a motivação corresponder a uma finalidade pública e real. Portanto, merece reforma a sentença vergastada. 



    Diante do exposto, voto pelo provimento do recurso inominado, para anular o AIT impugnado e todos os atos administrativos dele decorrentes. 



    Em decorrência do resultado do julgamento, não há condenação em custas e honorários, a teor do art. 55, caput, da Lei nº 9.099/95.” (e-doc. 2, p. 25-27; grifos nossos).



    5. Pois bem. O Plenário desta Corte, em recente apreciação conjunta das Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 4.017/DF e nº 4.103/DF e do Recurso Extraordinário nº 1.224.374-RG/RS, representativo do Tema nº 1.079 do rol da Repercussão Geral, asseverou a constitucionalidade das alterações promovidas no CTB pelos arts. 5º, incs. III, IV e VIII, da Lei nº 11.705, de 2008, e 1º da Lei nº 12.760, de 2012, considerando-as adequadas, necessárias e proporcionais. Assim, reputou constitucional o art. 165-A do CTB, no que previu a incidência de penalidade administrativa ao condutor de veículo que se recuse a realizar teste, exame ou outro procedimento para verificar a ingestão de álcool ou o uso de outra substância psicoativa. Confira-se:



    “AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE E RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO. ARTIGO 165-A E ARTIGO 277, §§ 2º E 3°. LEI SECA (LEI FEDERAL Nº 11.705/08), ARTS. 2º, 4º e 5º, III, IV E VIII. LEI FEDERAL Nº 12.760/2012, ART. 1º. CONSTITUCIONALIDADE DA REDUÇÃO DO LIMITE DA ALCOOLEMIA PARA ZERO E DAS SANÇÕES IMPOSTAS À RECUSA DO CONDUTOR EM SUBMETER-SE AO TESTE DO BAFÔMETRO. NATUREZA ADMINISTRATIVA DAS SANÇÕES. INEXISTENCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA NÃO AUTO-INCRIMINAÇÃO E DA INDIVIDUALIZAÇÃO DA PENA. CF/88, ARTS. 5º, CAPUT, II, XXXVI E XLVI; 144; E 170. INCONSTITUCIONALIDADE DA PROIBIÇÃO DE COMÉRCIO DE BEBIDAS ALCOÓLICAS ÀS MARGENS DAS RODOVIAS FEDERAIS E DA FISCALIZAÇÃO PELA POLÍCIA RODOVIÁRIA. AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA, DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DA RAZOABILIDADE, DA PROPORCIONALIDADE. VIOLAÇÃO ÀS LIBERDADES ECONÔMICAS E INDIVIDUAIS. INCONSTITUCIONALIDADE DA PROIBIÇÃO DE COMÉRCIO DE BEBIDAS ALCOÓLICAS ÀS MARGENS DAS RODOVIAS FEDERAIS E DA FISCALIZAÇÃO PELA POLÍCIA RODOVIÁRIA. AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA, DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DA RAZOABILIDADE, DA PROPORCIONALIDADE. VIOLAÇÃO ÀS LIBERDADES ECONÔMICAS E INDIVIDUAIS. AÇÕES DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADAS PARCIALMENTE PROCEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO, COM FIXAÇÃO DE TESE. 1. (a) Trata-se de julgamento conjunto de um recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida (RE 1.224.374) e duas ações diretas de inconstitucionalidade (4013 [sic] e 4017). A controvérsia cinge-se à análise da constitucionalidade de duas proibições impostas a partir da denominada Lei Seca: (1) da condução de veículos automotivos com qualquer nível de alcoolemia (conhecida como “tolerância zero”), com a imposição da sanção administrativa aos que se recusem a realizar o teste do etilômetro; e (2) da venda de bebidas alcoólicas às margens de rodovias federais, com a imposição de sanção de natureza administrativa. As normas afrontariam, de modo manifestamente desproporcional, as liberdades individuais e econômicas, o devido processo legal e a isonomia, em nome da proteção da segurança no trânsito. (b) Diante da diversidade das questões postas, será analisada, primeiramente, a constitucionalidade das regras que estabelecem as taxas de alcoolemia admissíveis para condutores e suas sanções e, em seguida, a proibição da venda de bebidas alcoólicas em áreas de domínio das rodovias federais, com as correlatas delegação de competência fiscalizatória à Policia Rodoviária Federal e delimitação das sanções por descumprimento, porquanto implicam a consideração de direitos fundamentais e princípios constitucionais de natureza distinta. I - Da constitucionalidade das restrições ao consumo de bebidas alcoólicas por condutores: a proteção à saúde e à segurança públicas 2. De acordo com a Pesquisa Nacional de Saúde realizada pelo IBGE em 2019, cerca de 26,4% dos indivíduos com mais de 18 anos ingerem algum tipo de bebida alcoólica ao menos uma vez por semana, o que representa um aumento expressivo no consumo de álcool no Brasil, se comparados com dados do Relatório Global sobre Álcool e Saúde 2018 divulgado pela OMS: o consumo de álcool médio é de 7,8L de álcool puro per capita, cerca de 22% a mais do que a média global, estimada em 6,4L. 3. O consumo de bebida alcoólica possui elevado peso cultural no Brasil. A relevância que a comercialização de álcool e o consumo habitual possuem na realidade do brasileiro decorre, em grande medida, do tratamento jurídico atribuído ao produto. Ainda que fortemente regulamentado, o álcool constitui uma droga não apenas social, mas juridicamente aceita, cuja importância econômica é expressiva. 4. O consumo exacerbado ou inoportuno acarreta, no entanto, elevados riscos sociais nas mais variadas searas, desde a segurança no ambiente doméstico à proteção do trânsito. Um estudo seminal, publicado pela revista The Lancet, compara 195 países e territórios no período de 1990-2016, aponta que, globalmente, o uso de álcool foi o sétimo principal fator de risco para mortes e incapacidades em 2016, sendo responsável por 2% das mortes femininas e 6,8% das mortes masculinas (GBD 2016 Alcohol Collaborators. “Alcohol use and burden for 195 countries and territories, 1990–2016” 2016 Lancet 2018; 392: 1015–35). 5. A Organização Mundial de Saúde recomenda que não se deve dirigir após a ingestão de álcool, independentemente da quantidade, máxime em razão da natureza das alterações fisiológicas, da alteração da capacidade de discernimento e do dissenso acerca de alcoolemia segura para a condução veicular (OMS. Beber e Dirigir: manual de segurança viária para profissionais de trânsito e saúde. Genebra, Global Road Safety Partnership, 2007). 6. A análise dos dados empíricos da realidade brasileira e dos diversos estudos apontados reforça a premissa de que não existem quantidades objetivamente seguras para o consumo de álcool, diante do que as alterações promovidas no Código de Trânsito Brasileiro, pelos artigos 5º, incisos III, IV e VIII, da Lei Federal 11.705/2008, e 1º da Lei Federal n° 12.760/2012 se revelam adequadas, necessárias e proporcionais. 7. A eficiência da medida deve ser analisada em perspectiva histórica. Em 2007, houve um aumento na série histórica de mortes por acidentes de trânsito, que culminou no número total de 66.836 pessoas. O número expressivo evidenciava a indispensabilidade de regular atividades que envolvem o consumo e a comercialização de bebidas alcoólicas por condutores. Os dados sugerem a relativa eficácia das medidas educativas e restritivas, vez que, dois anos após a aplicação da Lei n° 11.705/08, a Agência Câmara de Notícias relatou redução de casos fatais em 20%; e, atualmente, dados oficiais do Sistema de Informações de Mortalidade do Ministério da Saúde estimam a redução em 14% nesses acidentes e a prevenção de mais de 41 mil pessoas. 8. A edição da chamada Lei Seca não configura uma mudança legislativa abrupta a ensejar proteção constitucional por meio do direito adquirido ou segurança jurídica, vez que o arcabouço normativo do tema revela a clara intenção restritiva do Poder Público, nas últimas décadas, de combate do consumo abusivo das bebidas alcoólicas, inclusive perante a segurança no trânsito. 9. A tolerância zero não pode ser considerada violadora do princípio da proporcionalidade, considerados os dados que respaldaram sua adoção como política de segurança no trânsito pelo legislador. 10. É importante, ainda, observar que a proibição de qualquer nível de alcoolemia para a condução de veículos automotivos reúne, atualmente, o Brasil a outros 31 países com tolerância zero e aos 130 países que usam o etilômetro (teste do “bafômetro”) como forma de monitoramento do cumprimento da lei. 11. O §2° do artigo 277, ao acrescentar às responsabilidades do agente de trânsito declarar a embriaguez do motorista a partir de provas de fato e, se comprovada a alteração psicomotora do sujeito, lavrar o auto da infração, mostra-se plenamente legítima, vez que a utilização do instrumento bafômetro não pressupõe elaborados e complexos conhecimento técnicos e a norma prevê diversos outros meios de coleta de informações e provas contra o infrator, caso pairem dúvidas quanto à acuidade do equipamento ou idoneidade do agente. 12. O princípio da não-autoincriminação, reconhecido pelo Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos de 1966 e pela Convenção Americana de Direitos Humanos de 1969, assegura a prerrogativa de seu titular não ser obrigado a produzir prova ou de não contribuir, de qualquer modo, para a própria condenação no âmbito criminal (nemo tenetur se detegere). 13. In casu, a natureza administrativa das punições e sanções estabelecidas pelas leis hostilizadas afasta as alegações de incompatibilidade do artigo 277, § 3°, do CTB, com o art. 5°, LXIII, da Constituição Federal. 14. A recusa do condutor em realizar os testes referidos não importará a presunção da prática de delito ou na imposição de pena criminal, mas apenas um incentivo instituído pelo Código de Trânsito Brasileiro para que os condutores cooperem com a fiscalização do trânsito, cabível penalização administrativa em caso de não cumprimento como único meio de conferir efetividade à norma e estimular o bom comportamento. 15. Deveras, a medida visa a contribuir para a exequibilidade da proibição de ingestão de álcool em qualquer nível. A toda evidência, se não houvesse consequência legal para o motorista que deixasse de realizar o teste do etilômetro, a proibição do consumo de álcool antes de dirigir seria inócua. A fim de se desincentivar essa conduta, é necessário que a recusa produza efeitos no âmbito administrativo, operando-se a restrição de direitos de modo independente da incidência das normas penais. Ausente transbordamento, pelo legislador, do espaço de conformação outorgado constitucionalmente à sua competência para o desenho de políticas públicas voltadas à segurança no trânsito, à proteção da integridade física, da vida e de outros bens protegidos em nosso ordenamento, cabendo deferência do Poder Judiciário ante a razoabilidade do juízo de adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito das medidas e sanções legalmente estabelecidas. II - Constitucionalidade da proibição de venda de bebidas alcoólicas nas rodovias federais: (...) 22. Ex positis, CONHEÇO das ações diretas de inconstitucionalidade nº 4013 [sic] e 4017 e, no mérito, julgo-as IMPROCEDENTES, assentando a CONSTITUCIONALIDADE dos artigos 165-A e 277, §§ 2º e 3º, todos do CTB e dos artigos 2º, 3º e 4º da Lei 11.705/2008. 23. Ex positis, DOU PROVIMENTO ao Recurso Extraordinário 1.224.374, para restabelecer a validade do auto de infração de trânsito lavrado pelo Recorrente, propondo a fixação da seguinte tese de repercussão geral: ‘Não viola a Constituição a imposição legal de sanções administrativas ao condutor de veículo automotor que se recuse à realização dos testes, exames clínicos ou perícias voltados a aferir a influência de álcool ou outra substância psicoativa (art. 165-A e art. 277, §§ 2º e 3º, todos do CTB, na redação dada pela Lei 13.281/2016)’.”



    (ADI nº 4.017/DF, ADI nº 4.103/DF e RE nº 1.224.374-RG/RS, Tema RG nº 1.079 — julgamento conjunto, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 19/05/2022, p. 23/09/2022; grifos nossos).



    6. Desse modo, verifica-se que os acórdãos recorridos divergem da orientação-paradigma definida pelo Supremo Tribunal Federal, especialmente aquela firmada sob a sistemática da Repercussão Geral na análise do RE nº 1.224.374-RG/RS, Tema RG nº 1.079, no sentido da constitucionalidade do art. 165-A do CTB, merecendo provimento, portanto, o presente recurso extraordinário. 



    7. Ante o exposto, reconhecida por esta Corte a constitucionalidade do texto e da aplicação do art. 165-A da Lei nº 9.503, de 1997, na redação dada pela Lei nº 13.281, de 2016, dou provimento ao recurso extraordinário, com base no art. 21, § 1º, in fine, do RISTF, para cassar o acórdão recorrido, assentando a validade do Auto de Infração TE00016034, e julgar improcedentes os pedidos, restaurando a sentença (e-doc. 1, p. 76-78).



     



    Publique-se.



    Brasília, 29 de abril de 2023.



    Ministro ANDRÉ MENDONÇA



    Relator