Tribunal: STF
Processo: ACO 3093
Classe: ACO
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-30
Data de publicação: 2023-05-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Estado do Rio Grande do Sul propôs contra a União e a Caixa Econômica Federal S.A. ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, buscando ver reconhecida a desnecessidade de consulta aos cadastros federais de inadimplentes para formalização de convênio voltado a ações em educação.



    Segundo narra, no ano de 2017, emenda extraorçamentária concedeu-lhe o direito de firmar Contrato de Repasse com a União. Afirma ter havido registro nos Sistemas de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (Siconv), sob o n. 080.771/2017, além de emitida Nota de Empenho e elaborada Declaração Orçamentária de Contrapartida no âmbito da Secretaria de Estado da Fazenda. Sustenta que, à época do ajuizamento da ação, não era possível firmar o Convênio por haver restrição à Secretaria da Educação no Cadastro Único de Convênio (Cauc). Alega ter protocolado justificativa administrativa acerca da prescindibilidade de consulta ao Cauc por se tratar de verba dirigida à educação. Informa que o Departamento Jurídico da Caixa Econômica Federal S.A. apresentou resposta negativa à referida justificativa. Defende a competência do Supremo, nos termos do art. 102, I, “f”, da Constituição Federal. Evoca o art. 25, § 3º, da Lei Complementar n. 101/2000 e o art. 23, II e V, da Carta da República. Requereu, sucessivamente, fosse suspensa a própria inscrição nos cadastros desabonadores.



    Em 28 de dezembro de 2017, a ministra Cármen Lúcia, então Presidente do Tribunal, acolheu o pedido de liminar, determinando a suspensão dos lançamentos mencionados na inicial. 



    A Caixa Econômica Federal S.A. ofereceu contestação (petição/STF n. 7.637/2018). Pontua que a verificação de eventuais lançamentos em rol de inadimplentes é requisito para a celebração de convênios entre os entes federativos e a concessão de recursos. Aludindo à Lei de Responsabilidade Fiscal, à Lei n. 10.522/2002 e à Carta da República, assinala tanto legal como constitucional o registro de irregularidades. Frisa não haver ilicitude na inscrição da parte autora nos cadastros restritivos. Cita o art. 38 da Portaria Interministerial n. 507/2011/MPOG/MF/CGU, os arts. 3º e 8º da Instrução Normativa n. 2/2012/STN, os arts. 2º e 6º da Lei n. 10.522/2002 e o art. 37, caput, da Constituição Federal. Aduz a possibilidade de suspender os registros para a garantia de repasses a ações nos campos da educação, da saúde, da assistência social e em faixa de fronteira. Tem como ilegítima a determinação para excluir dos cadastros o autor. Pugna pela reconsideração da medida liminar e pela improcedência do pedido.



    Contra a decisão que implicou a concessão da liminar a União interpôs agravo interno, por meio da petição/STF n. 10.945/2018.



    Com a petição/STF n. 10.947/2018, ofereceu contestação. Sustenta a própria ilegitimidade para configurar no polo passivo por ser incapaz de cumprir o pleiteado na inicial, bem assim por não haver pretensão resistida de sua parte, tampouco conflito federativo. Alegando a incompetência do Supremo para o deslinde da questão, pede a remessa dos autos ao Juízo Federal de primeira instância. Pleiteia a extinção do processo sem resolução do mérito e o reconhecimento da incompetência do Supremo.



    O Estado do Rio Grande do Sul apresentou contraminuta (petição/STF n. 21.327/2018).



    Argui o descumprimento parcial da medida acauteladora. Noticia que os registros referentes aos convênios n. 501.416, 578.987 e 600.683, cujo concedente é o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), não foram excluídos dos cadastros desabonadores (petição/STF n. 29.055/2018). Requer seja a União instada a observar integralmente a decisão.



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo desprovimento do recurso.



    A Caixa Econômica Federal S.A., esclarecendo que o afastamento dos registros extrapola sua esfera de atuação, diz não ter descumprido ordem judicial. Remete à formalização de contratos com o ente subnacional, destacando que as aludidas inscrições não representaram óbices (petição/STF n. 8.637/2022). 



    A União, com informações do FNDE, anota que a Secretaria de Educação estadual não apresenta, atualmente, restrições nos cadastros federais. Ressalta que, no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi), a situação do ajuste n. 501.416 consta como “concluído” e a dos de n. 578.987 e 600.683, como “adimplente”. Anexa documentos comprobatórios (petição/STF n. 11.727/2022). 



    O autor apresentou réplica (petição/STF n. 19.592/2022). 



    Em 12 de maio de 2022, indeferi o pedido da parte autora e abri vista à Procuradoria-Geral da República. 



    O Órgão, no dia 1º de agosto imediato, preconizou a parcial procedência do pedido e o prejuízo do agravo interno (petição/STF n. 56.900/2022).



    Em 13 de fevereiro de 2023, ante a ausência de restrição relativa ao Estado autor nos cadastros federais de inadimplentes, determinei sua intimação e da Caixa Econômica Federal S.A. para que se manifestassem sobre a perda de interesse processual.



    A instituição financeira noticiou o encerramento do Convênio n. 080.771/2017/SINCOV, em razão de a nota de empenho ter sido cancelada pela Secretaria do Tesouro Nacional. Requereu a extinção do processo, sem resolução do mérito, diante da perda de objeto, e ratificou o anteriormente exposto, no sentido de que as inscrições do ente subnacional nos cadastros federais de inadimplentes não resultaram em óbices para a formalização de contratações com a Secretaria de Educação do Estado após o deferimento da medida liminar (petição/STF n. 16.166/2023).



    O Estado do Rio Grande do Sul informou a finalização do contrato de repasse, em função do decurso do prazo de vigência. Assevera inexistirem restrições nos cadastros federais desabonadores, constando referidos ajustes como concluídos e/ou adimplentes. Concorda que houve perda de interesse processual. Sustenta a imprescindibilidade do ajuizamento da ação para a celebração do convênio, o que teria ocorrido somente com a concessão da medida liminar. Postula o reconhecimento da perda do objeto, com a condenação dos réus ao pagamento de honorários (petição/STF n. 22.563/2023). 



    É o relatório. Decido.



    2. De início, consigno a competência do Supremo para julgar a causa, nos termos do art. 102, I, “f”, da Carta da República, considerada a pretensão de afastar inscrições nos cadastros federais de inadimplência (ACO 2.764 AgR, Redator do acórdão o ministro Luiz Fux, DJe de 2 de fevereiro de 2018) e de ver assentada a desnecessidade de consulta aos cadastros federais de inadimplentes para formalização de convênio voltado a ações em educação.



    Reconheço a legitimidade da União para integrar o polo passivo da relação processual, ante a responsabilidade pela administração dos cadastros desabonadores e pelo cumprimento de eventuais determinações judiciais, conforme decidido pelo Tribunal Pleno na ACO 2764 AgR, Redator do acórdão o ministro Luiz Fux, DJe de 2 de fevereiro de 2018. 



    Quanto à perda de objeto, ante o encerramento do Convênio n. 080.771/2017/SINCOV e a inexistência de inscrições desabonadoras em relação ao Estado autor, não subsiste o interesse na sequência do processo. 




    Em elogio ao princípio da causalidade, a prever o pagamento da verba sucumbencial pela parte que tiver dado causa ao processo, a União e a Caixa Econômica Federal S.A. deverão arcar com os honorários advocatícios. É o que se extrai da norma inscrita no art. 85, § 10, do Código de Processo Civil. 



    Em relação à observância do art. 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, esta Corte, ao analisar, em sessão virtual encerrada em 28 de outubro de 2022, sob a relatoria do ministro Roberto Barroso, o agravo na ACO 3.550, fixou o seguinte entendimento:



     DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONVÊNIO NO ÂMBITO DO SUASA – SISTEMA UNIFICADO DE ATENÇÃO À SANIDADE AGROPECUÁRIA. RESTRIÇÃO DO CAUC. AFASTAMENTO. 



    1. Ação cível originária proposta para impedir a União de exigir a regularidade no CADIN/CAUC e o enquadramento do Estado do Acre no limite de gastos com pessoal para fins de empenho de recursos e assinatura de termo aditivo a convênio sobre saúde animal e sanidade vegetal.



    2. Os convênios firmados no âmbito do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária – SUASA têm por objeto ações de saúde, conforme disposto no art. 28-A da Lei nº 8.171/1991. De modo que se aplica à hipótese a exceção prevista no art. 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, que afasta a sanção de suspensão de transferências voluntárias nos casos referentes à educação, saúde e assistência social. Precedentes.



    3. A regra do art. 23, § 3º, da LRF, que veda o recebimento de transferências voluntárias se não alcançada a redução do limite total das despesas com pessoal no prazo e condições constantes do caput do mesmo artigo, encontra-se suspensa por força do art. 15, § 3º, da Lei Complementar nº 178/2021.



    4. Agravo interno a que se nega provimento.



    (ACO 3.550 AgR, Plenário, ministro Roberto Barroso, DJe de 23 de novembro de 2022)



    Sobre a inscrição em cadastros restritivos, o Supremo, por ocasião do julgamento do RE 1.067.086, piloto do Tema n. 327 da repercussão geral, sob a relatoria da ministra Rosa Weber, proferiu decisão sintetizada nos seguintes termos:



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO ADMINISTRATIVO, FINANCEIRO E CONSTITUCIONAL. INSCRIÇÃO NO CADASTRO DE INADIMPLENTES DO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL – SIAFI/CADIN. DIREITO DA UNIÃO E DOS ESTADOS DE CONDICIONAR A ENTREGA DE RECURSOS AO PAGAMENTO DE SEUS CRÉDITOS, INCLUSIVE DE SUAS AUTARQUIAS. ART. 160, PARÁGRAFO ÚNICO, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE CONFLITO COM A GARANTIA DO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA E DEVIDO PROCESSO LEGAL. ART. 5º, LIV e LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. VINCULAÇÃO AOS CADASTROS PARA A ENTREGA DE NOVOS RECURSOS. OBRIGAÇÃO LEGAL DIVERSA DO OBJETO DA AÇÃO. CARACTERIZAÇÃO DA INADIMPLÊNCIA PARA INSCRIÇÃO DE RESTRIÇÃO EM CADASTROS. MOMENTO. PRÉVIO JULGAMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS. NECESSIDADE NOS CASOS DE POSSIBILIDADE DE REVERSÃO DA INADIMPLÊNCIA. FIXAÇÃO DE TESE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. Não viola o art. 160, I, da Constituição Federal a exigência do julgamento da tomada de contas especial para inscrição, em cadastro de inadimplentes, de ente subnacional que pretende receber recursos da União.



    2. É requisito para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes o julgamento da tomada de contas especial ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, desde que cabível à hipótese e possa resultar em reversão da inadimplência. Garantia do devido processo legal, contraditório e ampla defesa. Inteligência do disposto no art. 5º, LIV, e LV, da Constituição Federal.



    3. É dispensável o julgamento ou mesmo a instauração da tomada de contas especial para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes, quanto tal procedimento não puder resultar em reversão da inadimplência, bastando, nestas hipóteses, a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto.



    4. Fixação da seguinte tese em repercussão geral: “A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e; b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.”



    4. Recurso extraordinário a que se nega provimento, com fixação de tese em repercussão geral.



    Esse o quadro, o princípio da causalidade, a meu ver, conduz à condenação da parte ré ao pagamento da verba sucumbencial.



    Quanto ao cálculo de honorários, ressalto que a pretensão do Estado do Rio Grande do Sul, no que direcionada ao reconhecimento da desnecessidade de consulta aos cadastros federais de inadimplentes para formalização de convênio voltado a ações em educação e, sucessivamente, à suspensão do registro restritivo não se traduz em proveito econômico apreciável, mesmo que dele possam advir consequências econômicas. 



    Diante da impossibilidade de mensurar o proveito econômico, entendo adequada a fixação dos honorários de sucumbência por meio da apreciação equitativa (CPC, art. 85, § 8º).



    À luz do § 2º do mesmo dispositivo processual, e considerada a natureza da demanda, o trabalho criterioso exercido pelos Procuradores e o tempo decorrido desde a propositura da ação, compreendo razoável a quantia de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), cabendo a cada um dos réus arcar com a importância de R$ 2.500,00 (dois mil e quinhentos reais), observado o disposto no art. 87 do Código de Processo Civil.



    3. Do exposto, considerando a superveniente falta de interesse processual, julgo extinto o processo, sem resolução do mérito (CPC, art. 485, VI), ficando prejudicado o agravo interno interposto contra decisão mediante a qual deferido o pedido liminar.



    Condeno a União e a Caixa Econômica Federal S.A. ao pagamento de honorários advocatícios, os quais arbitro em R$ 2.500,00 (dois mil e quinhentos reais) para cada um dos réus, conforme a disciplina do arts. 85, §§ 2º, 3º, 8º e 10, e 87 do Código de Processo Civil.



    4. Publique-se.



Brasília, 30 de maio de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator