Tribunal: STF
Processo: Rcl 64140
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-30
Data de publicação: 2023-11-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Reclamação, com pedido de medida liminar, ajuizada por José Adalberto de Sousa contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Piauí nos autos do Processo 0000037-51.2010.8.18.0082, que, supostamente, não teria observado a tese firmada no Tema 1.199-RG, ARE 843.989, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES.



    Na inicial, a parte autora apresenta as seguintes alegações de fato e de direito (eDoc. 1):



    “O RECLAMANTE foi processado por ato de improbidade administrativa mediante a ação originária de nº 0000037-51.2010.8.18.0082, a qual foi sentenciada de maneira parcialmente procedente (02 - sentença.pdf), condenando o RECLAMANTE em atos de improbidade administrativa capitulados nos art. 10, VI e X (modalidade culposa), art. 10, IX e XI (sem quantificação do efetivo prejuízo e imposição de ressarcimento), art. 10, VIII c/c 11, caput, todos da LIA (redação anterior à Lei nº 14.230/2021), imputando-lhe as seguintes sanções: ‘a) ao pagamento da multa civil, no valor de 30 vezes o valor de sua remuneração da época dos fatos; b) à suspensão dos direitos políticos por 7 (sete) anos; c) e à proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, também, pelo prazo de 5 (cinco) anos’. 



    Necessário apontar que para o RECLAMANTE, a sentença de piso, em suas páginas 59/60, reconheceu que não ficou demonstrado qualquer dano efetivo ao erário por ação do RECLAMANTE [...].



    Contra a decisão singular, foi interposta Apelação Cível (03 - apelação.pdf), a qual foi parcialmente provida, já sob a égide da redação atual da Lei de Improbidade Administrativa, tendo o acórdão (04 - acórdão.pdf) proferido decidido pela continuidade das condutas impostas pela sentença de piso dispostas nos art. 10, VI e X (modalidade culposa), art. 10, IX e XI (sem quantificação do efetivo prejuízo e imposição de ressarcimento), e art. 11, caput (atualmente taxativo), todos da LIA (redação anterior à Lei nº 14.230/2021), reajustando as sanções que foram imputadas ao RECLAMANTE para: “a) 04 anos de suspensão dos direitos políticos; b) multa civil de 05 vezes o valor do subsídio que recebia; c) proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios fiscais ou creditícios, pelo prazo de 04 anos, mantendo-se a sentença nos demais termos”. 



    Insatisfeito, o RECLAMANTE apresentou Embargos de Declaração (05 - ED.pdf), pugnando pela aplicação do decidido por esta Suprema Corte para edição do Tema nº 1.199/STF, que definiu que as normas revogadas pela Lei nº 14.230/2021 não podem mais reger processo em cursos e não alcançados pela coisa julgada material, o que ocorreu durante o julgamento do ARE nº 843.989/PR. 



    [...]



    Antes do julgamento dos aclaratórios, o E. Desembargador Relator proferiu despacho (07 - despacho.pdf) para manifestação das partes quanto às repercussões trazidas pelo Tema nº 1.199/STF ao caso concreto, tendo o RECLAMANTE apresentado petitório (08 - petição tema stf.pdf) com as seguintes questões: 



    [...]



    Apesar de todos os aspectos supracitados dizerem respeito a questões que não exigem revolvimento de elementos externos ao próprio acórdão e sentença, o acórdão foi mantido, sob a ótica de que teria sido atendido o Tema nº 1.199/STF pelo decisum colegiado proferido, destacando-se apenas que o dolo nas condutas tinha sido reconhecido (09 - acórdão ed.pdf), contrariando o acórdão pretérito, que reconheceu um dos atos como culposo. 



    Assim, foi interposto Recurso Especial (10 - RESP.pdf), onde foi alegada a violação ao atual texto da Lei de Improbidade, mais especificamente aos 1º, §1º, 10, caput, VI, IX, X e XI, 11, caput, e 21, I, todos da Lei nº 8.429/92, assim como a violação do decidido para edição do Tema nº 1.199/STF, tendo o apelo sido denegado (11 - decisão denegatória.pdf) unicamente com a mesma fundamentação do acórdão proferido em sede de aclaratórios [...].



    Como é possível verificar, a decisão denegatória pautou-se unicamente na colocação do reconhecimento doloso das condutas, sem, contudo, se atentar para as seguintes situações nascidas pela edição do Tema nº 1.199/STF, que entendeu pela não vigência de dispositivos revogados pela Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso e não atingidos pela coisa julgada material: 1) não cabimento de continuidade de decreto sancionatório por ato ímprobo culposo; 2) não cabimento de continuidade de decreto sancionatório por ato ímprobo capitulado no art. 11, caput, da LIA, pela revogação da ilicitude do dispositivo ; e 3) não cabimento de continuidade de decreto sancionatório por ato ímprobo dos incisos do art. 10 sem demonstração do efetivo prejuízo ao erário, pois extirpado do campo do sistema de improbidade o dano presumido. 



    Assim, foi interposto Agravo em Recurso Especial (12 - ARESP.pdf) na mesma data de impetração desta Reclamação (28/11/2023), alegando-se o disposto no parágrafo anterior, demonstrando-se, assim, que não há trânsito em julgado da matéria, o que criaria óbice para a impetração deste remédio constitucional. 



    Portanto, a aplicação do Tema nº 1.199/STF ao caso dos autos é medida que se impõe, em razão à observância do art. 5º, XL e LVII, da CF, sendo tese já firmada perante este Pretório Excelso, não havendo que se falar em preclusão da matéria, pois a matéria constitucional superveniente ao início do trâmite da Apelação Cível no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, onde foram levantadas as modificações a tempo e modo, conforme exposto alhures.



    Ademais, durante o julgamento do ARE nº 843.989 (13 - decisão stf.pdf), da relatoria do E. Ministro Alexandre de Moraes, ficou decidido que seria aceita petição incidental como meio suficiente para viabilizar a discussão sobre a aplicação as alterações trazidas pela Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso, ou seja, não alcançados pela coisa julgada material, motivo pelo qual o pedido de aplicação da norma constitucional neste caso, no entendimento formado para edição do Tema nº 1.199/STF, através desta Reclamação Constitucional, é medida que se impõe. 



    Necessário apontar que esta Suprema Corte já entendeu, por meio dos julgamentos do Ag. Reg. no Recurso Extraordinário com Agravo nº 1.346.594/SP e do ARE nº 803.568/SP, os quais serão apresentados e discutidos no tópico posterior, que o Tema nº 1.199/STF não se restringe apenas aos atos culposos, mas deve ser estendido a toda a matéria revogada pela Lei nº 14.230/2021, em razão da impossibilidade da ultra-atividade da norma revogada, aplicando-se aos casos em andamento e não alcançados pela coisa julgada material, as regras materiais do atual texto da Lei nº 8.429/1992.”



    Requer, ao final, no mérito, “a PROCEDÊNCIA desta Reclamação, em razão de matéria constitucional e jurídica superveniente, para dar improcedência à demanda originária, pois, a partir da aplicação da posição desta Suprema Corte, decidida em Regime de Repercussão Geral, dando-se ao caso a aplicação do Tema nº 1.199/STF, reconhecendo a impossibilidade de manutenção de (1) ato ímprobo culposo (caso dos cheques), (2) ato ímprobo capitulado no art. 11, caput, da LIA (caso da contratação direta) e (3) ato ímprobo pautado no art. 10, IX e XI, do mesmo diploma legal (caso do subsídio dos vereadores), sem quantificação e demonstração de efetivo dano ao erário, conforme sentença de 1º grau, não tendo sido imputado qualquer ressarcimento ao RECLAMANTE” (eDoc. 1, fl. 29).



    É o relatório. Decido.



    A respeito do cabimento de Reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a Constituição da República dispõe o seguinte:



    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:



    I - processar e julgar, originariamente:



    (...)



    l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;”



    “Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei;



    (...)



    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.”



    Veja-se também o art. 988 do Código de Processo Civil:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;



    IV - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência.”



    O parâmetro de confronto invocado é o decidido no Tema 1.199-RG, ARE 843.989, de minha relatoria, cuja tese aprovada foi:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”



    Na origem, foi proposta ação de improbidade administrativa pelo Ministério Público de Contas do Estado do Piauí em face do Reclamante e de outros agentes públicos, na qual se postulou a condenação de tais réus nos tipos descritos na Lei 8.429/1992. Em relação ao Reclamante, gestor da Câmara Municipal de Aroazes – PI, no exercício de 2008 (1/4/2002 a 31/12/2008) imputou-se os seguintes fatos: a) gastos irregulares com os subsídios dos vereadores, em especial uma variação de 12,94% entre o subsídio recebido no exercício financeiro de 2007 e o percebido no ano de 2008, sem o envio de lei específica; b) cheques devolvidos sem provisão de fundos; c) descumprimento do limite de 8% com a despesa total da Câmara de Vereadores; d) contratação de serviços de assessoria jurídica sem o procedimento licitatório.



    A ação foi julgada procedente pelo Juízo de Direito da Comarca de Aroazes, pela prática de atos de improbidade administrativa descritos no art. 10, incisos VIII, IX e XI, da Lei 8.429/1992, com imposição das sanções de suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 7 anos, pagamento de multa civil no valor de 30 vezes o último subsídio atualizado recebido pelo requerido enquanto gestor do Município de Aroazes – PI, proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos (eDoc. 3, fl. 61).



    Por sua vez, o Tribunal de Justiça do Estado do Piauí deu provimento em parte à apelação, apenas para reajustar as penalidades impostas. Reproduzo a ementa do acórdão (eDoc. 17, fl. 2-3):



    “APELAÇÕES CÍVEIS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 1. TRÊS APELOS SEM PREPARO. DESERÇÃO. NÃO CONHECIMENTO. 2. DEMAIS APELOS CONHECIDOS. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. CONDUTAS ÍMPROBAS COMPROVADAS. CONDENAÇÕES MANTIDAS. EXCLUSÃO DAS CONDENAÇÕES RELATIVAS A CONDUTAS QUE NÃO CONFIGURAM IMPROBIDADE. REAJUSTE DAS PENAS APLICADAS. RECURSOS CONHECIDOS E PARCIALMENTE PROVIDOS .”



    Desse acórdão foi interposto recurso especial, o qual não foi admitido, nos seguintes termos:



    “O apelo especial atende aos pressupostos processuais genéricos de admissibilidade. 



    Nas razões recursais, o Recorrente aduz violação aos art. 1º, §1º, 10, caput, VI, IX, X e XI, 11, caput, e 21, I, da Lei nº 8.429/92, e ao Tema nº 1.199, do STF, além de divergências jurisprudenciais, sob o fundamento de que não foi comprovado efetivo dano ao erário, e, consequentemente, ato ímprobo, não havendo, assim, qualquer imposição de ressarcimento. 



    A seu turno, o acórdão objurgado, após análise dos autos, entendeu, em relação ao Recorrente JOSÉ ADALBERTO DE SOUSA, concluiu que houve ato improbo nas seguintes situações, in verbis: 



    ‘Ocorre que se considera conduta ímproba não apenas a ação dolosa, mas também a ação culposa do gestor público que tenha gerado dano ao erário, sendo justamente essa a situação dos autos, em que os réus/apelantes foram responsáveis diretos pelos prejuízos decorrentes da emissão de cheques sem provisão de fundos e pelo desfalque apurado na abertura do período em 01.01.2008. 



    Não há prova de coação moral irresistível. E ainda que houvesse algum tipo de pressão por parte do Chefe Municipal, não estariam justificadas as lesões que o réu provocou ao erário. Fato é que, no município de Aroazes, a emissão de cheques sem fundos era prática rotineira na gestão em apreço. 



    Convém consignar que o apelante José Adalberto de Sousa realizou a restituição dos valores (às fls. 404 consta deposito da quantia de R$ 80,00 em favor da Câmara Municipal de Aroazes), mas o fez em 25/03/2011, após a reprovação da conduta no TCE e do protocolo desta ação de improbidade, fato que não enseja atipicidade ou extinção da punição. 



    (…) 



    Como bem avaliou o MM. Juiz sentenciante, em que pese a possibilidade de contratação direta por inexigibilidade, tal fato não afasta a necessidade de formalização e justificação de um procedimento, sendo que tal medida foi deliberadamente desrespeitada pelos réus ao longo de toda gestão.(…) 



    Na espécie, nenhum procedimento formal foi adotado pelos gestores: nem no momento da contratação, nem depois ao tempo dos pagamentos decorrentes da contraprestação. 



    Portanto, é acertada a sentença recorrida quando assinala a patente intenção de burlar o processo de licitação, sendo cristalino o dolo dos gestores que se valiam constantemente de contratações ilícitas, seja no aspecto formal ou material. 



    Entretanto, quanto à tipificação das condutas, a incursão dos apelantes no art. 10, inc. VIIII, da Lei 8.429/92 dependeria da efetiva comprovação do dano ao erário, sendo que o Ministério Público não se desincumbiu desse ônus. Assim, é inadequada a classificação realizada na sentença a partir do dano meramente presumido, reputando-se correta a reclassificação das condutas no art. 11, caput, da Lei nº 8.429/92 – vedada apenas a punição mais severa por se tratar de recurso exclusivo da Defesa. 



    (…) 



    A remuneração dos Vereadores, do Prefeito e do Vice-Prefeito é definida pela Câmara Municipal para a legislatura subsequente, consoante prevê o art. 29, inc. VI, da Constituição da República: (…) 



    Os vereadores aumentaram a sua própria remuneração, fixando-a em patamar superior, na própria legislatura, o que atenta diretamente contra a ordem constitucional. Não bastasse a flagrante inconstitucionalidade, a conduta dos réus ofende a moralidade administrativa e o princípio da impessoalidade. 



    Ora, o agente público deve pautar-se não só pelo cumprimento dos preceitos legais, como também pela moralidade, adequando-se aos padrões vivenciados pela coletividade local dentro dos parâmetros de honestidade e de justiça. 



    Verifica-se que a elevação da remuneração dos vereadores, em proveito próprio e imediato, teve como objetivo único a satisfação dos seus interesses particulares. Esses gastos com remuneração indevida foram anuídos e autorizados pelos recorrentes, em clara configuração de improbidade administrativa. Acerca da ilicitude em questão, confira-se os seguintes excertos jurisprudenciais: (…) 



    Conclui-se, pois, que os apelantes descumpriram dolosamente os princípios da legalidade (anterioridade), da moralidade e da impessoalidade, tendo provocado enriquecimento ilícito. Tal conduta incide nos tipos do art. 10, incs. IX e XI, da Lei nº 8.429/92.’



    Sobre o Tema nº 1.199 (ARE 843989), de Repercussão Geral, o STF, levou a seguinte questão a julgamento: ‘Recurso extraordinário em que se discute, à luz do artigo 37, § 5º, da Constituição Federal, a prescritibilidade dos atos de improbidade administrativa imputados à recorrente, por alegada conduta negligente na condução dos processos judiciais em que atuava como representante contratada do INSS, sem demonstração do elemento subjetivo dolo (Temas 666, 897 e 899 do STF). Delimita-se a temática de repercussão geral em definir se as novidades inseridas na Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992, com as alterações dadas pela Lei 14.230/2021) devem retroagir para beneficiar aqueles que porventura tenham cometido atos de improbidade administrativa na modalidade culposa, inclusive quanto ao prazo de prescrição para as ações de ressarcimento’, fixando a seguinte tese: 



    [...]



    Dessa forma, considerando que a leitura do acervo da lide evidencia conformidade da convicção firmada nesta Corte com aquela definida sob a sistemática de repercussão geral, haja vista que o acórdão recorrido concluiu por restar configurada a improbidade administrativa, no caso dos autos, pois, presente o dolo na conduta do Recorrente, não pode prosperar o Apelo Especial. 



    [...]



    Ante o exposto, NEGO SEGUIMENTO ao recurso, nos termos do art. 1.030, I do CPC”.



    Posteriormente à negativa de seguimento ao recurso especial, foi interposto Agravo em Recurso Especial perante a Corte de origem concomitantemente à apresentação da Reclamação ora analisada, perante o STF. 



    Neste contexto, a presente Reclamação é manifestamente incabível, ante a ausência de exaurimento da instância originária. 



    O ato impugnado refere-se a acórdão proferido pelo TJPI que julgou parcialmente procedente a Apelação interposta pelo Reclamante, apenas para reajustar as penalidades impostas, nos termos acima expostos.



    No caso particular, o Acórdão reclamado é passível de ser impugnado por meio de recursos adequados.



    Ressalto que, quando suscitada a inobservância de repercussão geral, a jurisprudência da SUPREMA CORTE é firme no sentido de se exigir o percurso de todo o iter processual.



    Nessas circunstâncias, é evidente que não houve o pleno exaurimento das instâncias recursais na origem o que inviabiliza o ajuizamento desta ação. Conforme prescreve o art. 988, § 5º, inciso II, do CPC, o esgotamento dos meios recursais a quo é pressuposto para o cabimento da Reclamação, quando tem por fundamento a exigência de respeito a precedente julgado por esta SUPREMA CORTE, em regime de Repercussão Geral (Rcl 23.476-AgR, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Segunda Turma, DJe 18/8/2016; Rcl 25.446, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, DJe de 1º/3/2017; Rcl 25.523, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJe de 14/2/2017; Rcl 23.337,Rel. Min. ROSA WEBER, DJe de 25/11/2016). 



    Dessa forma, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já se pronunciou, por diversas vezes, no sentido de que a reclamação constitucional não deve ser utilizada como sucedâneo recursal ou atalho processual para postular diretamente no STF a observação de precedente vinculante estabelecido sob a sistemática da Repercussão Geral, por não ser substitutivo de recurso ou de ação rescisória (Rcl 31.486 AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 19/11/2018, DJe de 26/11/2018; (Rcl 16.038 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, DJe de 30/10/2014). 



    Diante do exposto, nos termos do art. 21, IX, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO À RECLAMAÇÃO. 



    Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República. 



    Publique-se.



    Brasília, 30 de novembro de 2023.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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