Tribunal: STF
Processo: ACO 3206
Classe: ACO
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-26
Data de publicação: 2023-02-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. CONFLITO FEDERATIVO. INSCRIÇÃO DE ENTIDADE DA ADMINISTRAÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA. 



1. Compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar casos que envolvam a inscrição de entidade componente da administração indireta de Estado-membro em cadastros federais de inadimplência, com fundamento no art. 102, inc. I, al. “f”, da Constituição da República. 



2. Viola o devido processo legal a inscrição de Estado-membro ou entidade componente de sua administração indireta nos cadastros federais de inadimplência antes da efetiva instauração e do julgamento de tomada de contas especial (RE nº 1.067.086-RG/BA. Tema nº 327 do ementário da Repercussão Geral). 



3. Ação cível originária julgada procedente.



Relatório



    1. Trata-se de ação cível originária proposta pelo Estado de Minas Gerais e pelo Instituto de Desenvolvimento do Norte e Nordeste de Minas Gerais (Idene) em face da União, visando afastar inscrição no Cadastro Único de Convênios (CAUC), no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi) e no Cadastro Informativo de Créditos não quitados de órgãos e entidades federais (Cadin), referente ao Convênio MTur/IDENE/GOV.MG/nº 724373/2009.



    2. Conforme os autores narram, o convênio objetivou a execução de projeto de consolidação de programa de turismo solidário, mediante qualificação de gestores e empreendedores no Vale do Jequitinhonha e Norte de Minas, no total de R$ 180.000,00, sendo R$ 150.000,00 de responsabilidade da ré. 



    3. Informam que os valores foram liberados em 26/06/2010, no entanto, ante a não execução do projeto, foram restituídos à origem, com a devida atualização monetária.



    4. Ressaltam o envio da prestação de contas em 24/07/2012, que, todavia, foram rejeitadas em 07/12/2017. Houve lançamento de débito de R$ 43.543,34 nos cadastros de inadimplência, alusivo à diferença dos índices de correção incidentes.



    5. Assinalam a necessidade de observância do prazo prescricional de 5 anos para a cobrança de eventuais quantias decorrentes de diferença nos índices de atualização monetária. Mencionam o princípio da duração razoável do processo administrativo.



    6. Evocam jurisprudência concernente à inadequação da inscrição em cadastros de inadimplência quando o inadimplemento derivar da atuação de ex-gestores. 



    7. Sustentam não ser razoável a inscrição, pois foram restituídas as verbas devidamente corrigidas, eis que inexigível a aplicação da Taxa Selic por inexistência de previsão contratual. Frisam a indispensabilidade do processo de tomada de contas especial para apurar os valores devidos. Alegam não ter havido prejuízo ao erário. Sustentam desrespeitado o devido processo legal, pois não foi oportunizada defesa. 



    8. Pedem, ao final, o reconhecimento da prescrição relativamente ao Convênio MTur/IDENE/GOV.MG/nº 724373/2009 ou, ao menos, a declaração da ilegalidade do registro de inadimplência por inobservância do devido processo legal.



    9. Em 19/12/2018, o eminente Ministro Marco Aurélio, Relator original do feito, deferiu tutela de urgência para a “retirada da restrição alusiva ao Instituto de Desenvolvimento do Norte e Nordeste de Minas Gerais – Idene no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI, no Cadastro Único de Convênios – CAUC e no Cadastro Informativo dos Créditos não quitados de órgãos e entidades federais – CADIN em decorrência do Convênio MTur/IDENE/GOV.MG/nº 724373/2009 até que seja julgada eventual tomada de contas especial” (e-doc. 37) .



    10. A União apresentou contestação (e-doc. 42), em que sustenta a ilegitimidade do Estado de Minas Gerais, apontando que o “IDENE é uma autarquia estadual, com autonomia administrativa e financeira, tratando-se, portanto, de pessoa jurídica distinta do Estado de Minas Gerais” e que “apenas o IDENE foi inscrito no SICONV”. Alega, também, a não ocorrência de violação ao devido processo legal. Sustenta a regularidade da inscrição, nos termos das normas aplicáveis à hipótese. Informa que o CAUC é apenas um cadastro informativo. Argumenta que não se aplica o princípio da intranscendência subjetiva das sanções à hipótese, porquanto a atual gestão não diligenciou para sanar as irregularidades. Aduz que seria desnecessária a tomada de contas especial, uma vez que tal procedimento visa à identificação do dano ao erário e do gestor responsável, ao passo que a prestação de contas objetiva demonstrar a execução do objeto do convênio.



    11. Em réplica (e-doc. 59), o Estado de Minas Gerais sustentou sua legitimidade ativa diante do fato de figurar como interveniente no Convênio MTur/IDENE/GOV.MG/nº 724373/2009.



    12. Em sessão presencial da Primeira Turma, ocorrida em 26/11/2019, o colegiado referendou a decisão concessiva da tutela de urgência.



    13. No e-doc. 81, aportou manifestação da Procuradoria-Geral da República, em que apenas manifestou ciência quanto ao estado atual do processo.



    É o relatório.



Análise



      14. De início, destaco que a jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de sua competência para conhecer e julgar originariamente as causas que envolvam a inscrição de Estado-membro ou entidades que compõem sua administração indireta nos cadastros federais de inadimplência, ante a presença de conflito federativo (art. 102, inc. I, al. “f”, da CRFB). Nesse sentido:



    “EMENTA: SIAFI (CADIN)/CONCONV/CAUC – INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DE ENTIDADE ESTADUAL DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA, POR EFEITO DE INADIMPLEMENTO OBRIGACIONAL EM QUE TERIA ELA INCIDIDO – CONSEQÜENTE IMPOSIÇÃO AO ESTADO-MEMBRO (EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO, POR SEU ENTE MENOR, DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES) DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA, EM DECORRÊNCIA DA MERA VINCULAÇÃO ADMINISTRATIVA A ELE, ENQUANTO ENTE POLÍTICO MAIOR, DA EMPRESA ESTATAL INADIMPLENTE – POSTULADO DA INTRANSCENDÊNCIA – IMPOSSIBILIDADE DE SANÇÕES E RESTRIÇÕES DE ORDEM JURÍDICA SUPERAREM A DIMENSÃO ESTRITAMENTE PESSOAL DO INFRATOR – LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL – O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO – POSSIBILIDADE, NA ESPÉCIE, DE CONFLITO FEDERATIVO – PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NA ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS – MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA – DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - A Constituição da República confere ao Supremo Tribunal Federal a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, “f”), atribuindo a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir controvérsias que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, “f”, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. INSCRIÇÃO EM CADASTRO PÚBLICO DE INADIMPLENTES E ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS. - O postulado da intranscendência impede que sanções e restrições de ordem jurídica superem a dimensão estritamente pessoal do infrator. Em virtude desse princípio, as limitações jurídicas que derivam da inscrição, em cadastros públicos de inadimplentes, das autarquias, das empresas governamentais ou das entidades paraestatais não podem atingir os Estados-membros, projetando, sobre estes, consequências jurídicas desfavoráveis e gravosas, pois o inadimplemento obrigacional – por revelar-se unicamente imputável aos entes menores integrantes da administração descentralizada – só a estes pode afetar. - Os Estados-membros e o Distrito Federal, em consequência, não podem sofrer limitações em sua esfera jurídica, motivadas pelo só fato de se acharem administrativamente vinculadas a eles as autarquias, as entidades paraestatais, as sociedades sujeitas a seu poder de controle e as empresas governamentais alegadamente inadimplentes e que, por tal motivo, hajam sido incluídas em cadastros federais (CAUC, SIAFI, CADIN, v.g.). A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO. - A imposição de restrições de ordem jurídica, pelo Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente administrativo (como sucede com a inclusão de supostos devedores em cadastros públicos de inadimplentes), supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível do “due process of law”, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes. LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. - A Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, seja ela pública ou privada, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos. - A jurisprudência dos Tribunais, especialmente a do Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado o caráter fundamental do princípio da plenitude de defesa, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou não, de caráter punitivo. Doutrina. Precedentes. BLOQUEIO DE RECURSOS CUJA EFETIVAÇÃO COMPROMETE A EXECUÇÃO, NO ÂMBITO LOCAL, DE PROGRAMA ESTRUTURADO PARA VIABILIZAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. - O Supremo Tribunal Federal, nos casos de inscrição de entidades estatais, de pessoas administrativas ou de empresas governamentais em cadastros de inadimplentes organizados e mantidos pela União, tem ordenado a liberação e o repasse de verbas federais (ou, então, determinado o afastamento de restrições impostas à celebração de operações de crédito em geral ou à obtenção de garantias), sempre com o propósito de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. Precedentes.”



    (ACO nº 1.889-MC-Ref/RN, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 15/12/2011, p. 1º/08/2014; grifos nossos).



    15. Em relação à preliminar levantada pela União, atinente à suposta ilegitimidade ativa do Estado de Minas Gerais, rejeito-a porquanto o Estado de Minas Gerais figura como interveniente no Convênio MTur/IDENE/GOV.MG/nº 724373/2009, o que o coloca na posição de, potencialmente, vir a sofrer eventual restrição cadastral. Rejeito, portanto, a preliminar e passo à apreciação do mérito.



    16. Aplicando a jurisprudência desta Suprema Corte, em reverência ao princípio da colegialidade, tenho que, na espécie, o afastamento da inscrição em cadastro de inadimplência federal deve ser acolhido.



    17. Destaco que o Supremo Tribunal Federal tem, consistentemente, reconhecido que a inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos) pressupõe o respeito aos princípios constitucionais do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal.



    18. Recentemente, o Pleno do Supremo Tribunal Federal julgou o RE nº 1.067.086-RG/BA, Rel. Min. Rosa Weber, sob o rito da repercussão geral (Tema nº 327), ocasião em que consolidou a posição da Corte sobre a matéria. Transcrevo a ementa do julgado para melhor compreensão:



    “EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO ADMINISTRATIVO, FINANCEIRO E CONSTITUCIONAL. INSCRIÇÃO NO CADASTRO DE INADIMPLENTES DO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL – SIAFI/CADIN. DIREITO DA UNIÃO E DOS ESTADOS DE CONDICIONAR A ENTREGA DE RECURSOS AO PAGAMENTO DE SEUS CRÉDITOS, INCLUSIVE DE SUAS AUTARQUIAS. ART. 160, PARÁGRAFO ÚNICO, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE CONFLITO COM A GARANTIA DO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA E DEVIDO PROCESSO LEGAL. ART. 5º, LIV e LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. VINCULAÇÃO AOS CADASTROS PARA A ENTREGA DE NOVOS RECURSOS. OBRIGAÇÃO LEGAL DIVERSA DO OBJETO DA AÇÃO. CARACTERIZAÇÃO DA INADIMPLÊNCIA PARA INSCRIÇÃO DE RESTRIÇÃO EM CADASTROS. MOMENTO. PRÉVIO JULGAMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS. NECESSIDADE NOS CASOS DE POSSIBILIDADE DE REVERSÃO DA INADIMPLÊNCIA. FIXAÇÃO DE TESE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Não viola o art. 160, I, da Constituição Federal a exigência do julgamento da tomada de contas especial para inscrição, em cadastro de inadimplentes, de ente subnacional que pretende receber recursos da União. 2. É requisito para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes o julgamento da tomadas de contas especial ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, desde que cabível à hipótese e possa resultar em reversão da inadimplência. Garantia do devido processo legal, contraditório e ampla defesa. Inteligência do disposto no art. 5º, LIV, e LV, da Constituição Federal. 3. É dispensável o julgamento ou mesmo a instauração da tomada de contas especial para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes, quanto tal procedimento não puder resultar em reversão da inadimplência, bastando, nestas hipóteses, a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto. 4. Fixação da seguinte tese em repercussão geral: “A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e; b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.” 4. Recurso extraordinário a que se nega provimento, com fixação de tese em repercussão geral.”



    (RE nº 1.067.086-RG/BA, Tema RG nº 327, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 16/09/2020, p. 21/10/2020; grifos nossos).



    19. Portanto, fez-se uma distinção em relação às causas ensejadoras da inadimplência para efeito de determinar a obrigatoriedade ou não do prévio julgamento da tomada de contas especial como requisito para inscrição do ente federal nos cadastros de inadimplentes.



    20. Não obstante, ressaltou-se que, em todas as situações, devem ser respeitados os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, previamente à inscrição do ente federado em qualquer cadastro de inadimplentes. Assim, a observância do devido processo legal é medida que se impõe, seja por meio da tomada de contas especial (“nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual”), seja por meio da notificação do ente faltoso (nos casos de “não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial”).



    21. No caso vertente, não obstante as informações que acompanham a contestação da União indicarem que, após o ajuizamento da presente ação, a área técnica do Ministério do Turismo concluiu “que o valor repassado foi devidamente restituído, restando aprovado o processo referente ao convênio em questão” (e-doc. 44, item 32), certo é que essas mesmas informações apontam, com efeito, ter havido a inscrição dos autores no cadastro de inadimplentes, sem a observância dos princípios supra referidos, somente retirada por força da decisão liminar proferida neste processo (e-doc. 44, item 34).



    22. Transcrevo, nesse sentido, trecho dos subsídios encaminhados pelo Ministério do Turismo à Advocacia-Geral da União, in verbis:



    a) Houve a inscrição de ambos os autores (IDENE e Estado de Minas Gerais) no CAUC com relação às irregularidades indicadas?



    R: Sim. Devido ao fato de os recursos terem sido, até então, não restituídos, o convenente foi incluído no cadastro de inadimplentes, em 13 de junho de 2018, conforme Despacho CGCV, de 12/06/2018, em anexo, e Comprovante de Inclusão de Inadimplência SIAFI CV 724373/2009, na data de 13/06/2018, em anexo.



    b) Houve tomada de contas especial ou algum processo administrativo que permitiu a apresentação de defesa previamente à inscrição no CAUC? Caso afirmativo, qual o seu atual estágio? Encaminhar documentos que embasem o posicionamento do Ministério do Turismo, por exemplo, cópia do processo administrativo ou tomada de contas;



    R: Não. Conforme o supramencionado Memorando nº 11/2019/CTCE/DIRAD/GSE, de 16.02.2018, expedido pela COMISSÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL, o processo de que se trata ainda está em fase de notificação dos responsáveis, portanto, não foram esgotadas as medidas administrativas cabíveis, após as quais os autos serão, ou poderiam, ser encaminhados para instauração de TCE. Ocorre, porém, que, de acordo com a conclusão, em última análise, da competente área técnica deste MTur, o valor repassado ao IDENE foi devidamente restituído à União, restando aprovado o processo referente ao convênio em questão, devendo os responsáveis serem notificados do resultado desta derradeira análise. (...). (e-doc. 44, item 35; destaque nosso)



    23. Assim, ficando comprovado que a hipótese dos autos configura descumprimento da tese fixada por esta Corte no julgamento do Tema RG nº 327 e que a inscrição da autora no cadastro de inadimplência ocorreu sem que tenha lhe sido assegurada ampla defesa, contraditório e o devido processo legal, merece guarida o pedido formulado neste demanda.



Dispositivo



    24. Ante o exposto, confirmo os efeitos da tutela de urgência anteriormente concedida e julgo procedente o pedido para determinar o cancelamento das inscrições de inadimplência do Idene no Cadastro Único de Convênios (CAUC), no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi) e no Cadastro Informativo de Créditos não quitados de órgãos e entidades federais (Cadin), referentes ao Convênio MTur/IDENE/GOV.MG/nº 724373/2009 (inc. I do art. 487 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    25. Fixo os honorários em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), nos termos do art. 85, § 8º, do CPC. 



    26. Sem custas (art. 4º, inc. I, da Lei nº 9.289, de 1996).



    Publique-se. 



    Intimem-se.



    Brasília, 26 de fevereiro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator