Tribunal: STF
Processo: ARE 1371908
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-14
Data de publicação: 2023-12-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DECRETO LEGISLATIVO ESTADUAL Nº 8, DE 2018, QUE SUSTA A RESOLUÇÃO SEEDUC Nº 5702/2018. DIREITO ASSENTADO PELO TRIBUNAL RECORRIDO COM FUNDAMENTO NA LEGISLAÇÃO LOCAL DE REGÊNCIA. ANÁLISE: ÓBICES DOS ENUNCIADOS Nº 279 E Nº 280 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto pelo Procurador-Geral do Estado do Rio de Janeiro em face de acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado:



    “REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO LEGISLATIVO QUE SUSTA OS EFEITOS DE RESOLUÇÃO DA SECRETARIA ESTADUAL DE EDUCAÇÃO. CONEXIDADE COM O CONTROLE DA LEI QUE MOTIVOU O DECRETO E QUE REGULAMENTA O FECHAMENTO OU TRANSFERÊNCIA DE UNIDADES DE ENSINO NO ÂMBITO ESTADUAL. 



    1. Representação de Inconstitucionalidade que tem por objeto o Decreto Legislativo nº 8 de 2018, que susta a Resolução SEEDUC nº 5702/2018, que extingue unidades de ensino público. 



    2. Tendo em vista que a causa motivadora do referido decreto foi o descompasso entre a aludida resolução e a Lei 8175/2018, que dispõe sobre a extinção das unidades de ensino público, não há dúvida quanto à conexidade existente com a Representação de Inconstitucionalidade n° 0078327-90.2019.8.19.0000, que cuida dessa lei. 



    3. Nesse passo, considerando que essa lei estadual não padece dos vícios de inconstitucionalidade – conforme decidido naquele controle concentrado – a consequência lógica é concluir que o decreto legislativo impugnado, que tem naquela lei seu parâmetro de justificativa, não traz esses vícios inerentes à reserva de administração e separação de poderes como quer o Representante. 



    4. A resolução exorbitou os limites da lei específica que está conforme a ideia traçada no §1º do art. 320 da CERJ e, por isso, a base constitucional do decreto, qual seja, inciso VII do art. 99 da CERJ, não revela desacerto. 



    5. REPRESENTAÇÃO IMPROCEDENTE.” (e-doc. 5, p. 5-6).



    2. Os embargos de declaração opostos foram desprovidos. Eis o teor da ementa:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO LEGISLATIVO QUE SUSTA OS EFEITOS DE RESOLUÇÃO DA SECRETARIA ESTADUAL DE EDUCAÇÃO. CONEXIDADE COM O CONTROLE DA LEI QUE MOTIVOU O DECRETO E QUE REGULAMENTA O FECHAMENTO OU TRANSFERÊNCIA DE UNIDADES DE ENSINO NO ÂMBITO ESTADUAL. 



    1. Representação de Inconstitucionalidade que tem por objeto o Decreto Legislativo nº 8 de 2018, que susta a Resolução SEEDUC nº5702/2018, que extingue unidades de ensino público. 



    2. A resolução exorbitou os limites da lei específica que está conforme a ideia traçada no §1º do art. 320 da CERJ e, por isso, a base constitucional do decreto, qual seja, inciso VII do art. 99 da CERJ, não revela desacerto. 



    3. O Representante, ora embargante, a rigor, apresenta a conhecida contradição externa (Súmula TJ 172); trata-se de uma sua contrariedade ao juízo colegiado. O fato é que se o Colegiado explicita todas as razões pelas quais o Decreto Legislativo em mira está em conformidade com o art.99, VII da CERJ; a impugnação dessa resposta não tem sede própria em recurso integrativo. 



    4. RECURSO DESPROVIDO.” (e-doc. 21, p. 14-15).



    3. Nas razões do recurso, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, o recorrente alega violados os arts. 2º; 49, inc. V, e 84, incs. II e VI, al. “a” da Constituição da República. Sustenta, em demonstração de repercussão geral, que, “ao sustar um ato administrativo de efeitos concretos que determinou a extinção de uma unidade escolar, interferiu diretamente na estrutura do Poder Executivo, em clara contrariedade à tese de Repercussão Geral e à jurisprudência do STF sobre Reserva de Administração para dispor sobre organização e funcionamento da Administração Pública”. Afirma que “o acórdão recorrido fez, portanto, foi admitir que o Poder Legislativo exerça de forma indiscriminada o controle de legalidade de atos administrativos, em clara violação ao princípio da separação de poderes” (e-doc. 13).



    4. Em contrarrazões, a Mesa da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro aponta o óbice do enunciado nº 280 da Súmula do STF (e-doc. 15).



    5. Na origem, a 3ª Vice-Presidência do Tribunal de Justiça, ao realizar o juízo primeiro de admissibilidade, assim se manifestou:



     “(...) Analisados os autos, não se depreende o necessário e indispensável prequestionamento dos artigos apontados como violados. Isto porque, tal ponto não foi objeto de exame pelo colegiado ordinário, deixando de atender ao comando constitucional que exige a presença de causa decidida, como pressuposto para a interposição do recurso excepcional. 



    À falta de prequestionamento, o recurso encontra óbice nas Súmulas 211 do STJ (“Inadmissível recurso especial quanto à questão que, a despeito da oposição de embargos declaratórios, não foi apreciada pelo Tribunal a quo”) e 282 (“É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada”) e 356 (“O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento”) do STF.” (e-doc. 9, p. 2).



    É o relatório.



    Decido.



    6. Entendo que a pretensão recursal não merece acolhida. Com efeito, o Colegiado de origem examinou as singularidades do caso concreto com base nos elementos fático-probatórios carreados aos autos e com lastro nas normas de regência, dirimindo a controvérsia nos seguintes meandros:



    “(...) Ab initio, os parâmetros usados pelo Representante para aferição da compatibilidade com a Constituição do ERJ são:



    Art. 99 - Compete privativamente à Assembleia Legislativa: VII - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa; 



    Art. 145 - Compete privativamente ao Governador do Estado: VI - dispor, mediante decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração estadual, que não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; 



    Também é preciso conhecer a Justificativa do PDL 81/2018 que deu origem ao decreto legislativo ora impugnado. 



    Segue abaixo sua parte final: 



    É importante ressaltar que tal ato administrativo [a Resolução da Secretaria de Educação] vai na contramão do debate pautado no legislativo fluminense, que ficou consagrado na lei estadual nº 8175 de 30 de novembro de 2018 que regulamenta o fechamento ou transferência de unidades de ensino público no âmbito do Estado do Rio de Janeiro. 



    Portanto, o Decreto Legislativo teve como causa o descompasso entre a Resolução da SEEDUC e a Lei Estadual que regulamentou o fechamento ou transferência de unidades de ensino público no âmbito do ERJ. 



    A propósito da conexidade, afigura-se oportuno trazer à colação trecho do parecer da Subprocuradoria-Geral de Justiça:



    ‘Portanto, não é possível analisar a constitucionalidade do decreto legislativo em apreço sem ingressar previamente na questão prejudicial da constitucionalidade da lei estadual em referência. Isso porque, caso reconhecida a inconstitucionalidade da legislação estadual, outra alternativa não haverá a não ser reconhecer também a inconstitucionalidade por arrastamento de todos os atos normativos que lhe seguiram.’ 



    Sobre inconstitucionalidade por arrastamento: 



    ‘Pela referida teoria da inconstitucionalidade por arrastamento (...) se em determinado processo de controle concentrado de constitucionalidade for julgada inconstitucional a norma principal, em futuro processo, outra norma dependente daquela que foi declarada inconstitucional em processo anterior – tendo em vista a relação de instrumentalidade que entre elas existe – também estará eivada pelo vício de inconstitucionalidade consequente, ou por arrastamento ou atração. (...) Naturalmente, essa técnica da declaração de inconstitucionalidade por arrastamento pode ser aplicada tanto em processos distintos como em um mesmo processo, situação que vem sendo verificada com mais frequência.’ 



    Nessa toada, não há dúvida quanto à conexidade entre a presente Representação de Inconstitucionalidade e aquela Representação onde se discute a referida lei estadual (proc. 0078327-90.2019.8.19.0000).



    Ocorre que nos termos explicitados naquela sede foi constatado que a lei estadual não padece dos vícios de inconstitucionalidade, porquanto, por atração, o decreto legislativo ora impugnado, que tem naquela lei seu parâmetro de justificativa, não traz em si esses vícios. 



    Não há que falar, portanto, em ofensa à reserva de administração e violação ao princípio da separação de Poderes (art. 7°, CERJ). 



    O Representante também sustenta, a propósito do art. 99, VII da CERJ, que a Resolução SEEDUC não exorbitou o poder regulamentar, daí o que chama de equívoco do Decreto Legislativo que toma fundamento naquela regra da Constituição do ERJ. 



    Para tanto, parte da premissa reserva de administração – o que já rechaçado na primeira parte do presente acórdão – para, então, invocar o Decreto Estadual 44.538/2013 e alcançar o argumento de que aquela resolução ‘trata de ato de efeitos concretos, que traz em si próprio o objetivo almejado, ato este praticado por Secretário de Estado com base em competência que lhe foi delegada diretamente pelo Chefe do Poder Executivo’. 



    Segue o conteúdo do Decreto Estadual 44.538/2013 na parte que aqui interessa: 



    Art. 1º - Ficam delegadas à Secretaria de Estado de Educação as seguintes competências: II - decidir em procedimento administrativo próprio: b) extinção de unidades escolares, quando comprovada a falta de demanda; 



    Não assiste razão ao Representante que, a rigor, disse menos do que deveria. É que, em verdade, após essa delegação de 2013, que trouxe no seu bojo não apenas a delegação em si do que previsto no art. 145, VI da CERJ, mas também o critério a ser observado [quando comprovada a falta de demanda], em 2014 sobreveio a Resolução SEEDUC n° 5.147/20149 que ‘estabelece normas e procedimentos para a criação, extinção, transformação de unidades escolares e para implantação de cursos e ou modalidades de ensino em escolas da secretaria de estado de educação, e dá outras providências’. 



    Ora, ainda que o Representante afirme que a resolução sustada pelo decreto legislativo é ato de efeito concreto, não há incompatibilidade com a CERJ já que, em respeito ao direito social de EDUCAÇÃO, esse decreto fez parar ato do Poder Executivo que ultrapassa os limites do que regulamentado por ato do Poder Legislativo, o que se alinha ao espírito do art. 99, VII da CERJ. 



    Constata-se que – para além da aparente delegação legislativa – o caso reflete uma ofensa aos limites do poder regulamentar, umbilicalmente atrelado à mensagem do art. 320 e §1º da CERJ. 



    Art. 320. Proverá o Estado a sua rede de ensino de condições plenas de abrigar tantos quantos busquem matrículas nas séries de 1º grau, na faixa etária dos sete aos quatorze anos, sendo proibida a sua negativa. § 1º. O remanejamento e a criação de complexos escolares serão admitidos, conforme disposições legais específicas. 



    Ora, se existe uma lei, compatível com a CERJ, que regulamenta o fechamento de escolas, é intuitivo que a resolução da Secretaria Estadual deve conformidade ao que dispõe a lei e, data venia, ser normativo ou individual não tem influência para o que aqui se cuida, o que seja, aferir a compatibilidade do decreto legislativo com a mensagem insculpida no art. 99, VII da CERJ.” (e-doc. 5, p. 9-13).



    7. Da leitura do acima transcrito, tem-se que o Órgão de origem consignou expressamente que a legislação impugnada foi reconhecida como constitucional e que para tanto houve análise de legislação e atos normativos estaduais — Constituição do Estado, Lei estadual nº 8.175, de 2018, Decreto estadual nº 44.538, de 2013.



    8. Nesse liame, para eventualmente se aferir qualquer divergência quanto ao entendimento definido no acórdão recorrido e examinar a plausibilidade dos argumentos trazidos no apelo extremo, seriam necessários o reexame dos pressupostos fático-probatórios constantes dos autos e a análise da legislação de regência, o que é inviável no campo extraordinário, ante o óbice dos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF.



    9. Nesse sentido, destaco os seguintes julgados desta Corte:



    “Ementa: DIREITO PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONFLITO DE COMPETÊNCIA ENTRE A JUSTIÇA FEDERAL E A ESTADUAL. TEMA 660. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO ART. 93, IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. ANÁLISE DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. SÚMULA 279/STF. 



    1. O Supremo Tribunal Federal (STF) rejeitou preliminar de repercussão geral relativa à controvérsia sobre suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal (Tema 660 - ARE 748.371-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes). 



    2. O STF já decidiu que as decisões judiciais não precisam ser necessariamente analíticas, bastando que contenham fundamentos suficientes para justificar suas conclusões (AI 791.292-QO-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes). 



    3. No caso, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmulas 279 e 280/STF). 



    4. Incabível a majoração de honorários, uma vez que não houve prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência. 



    5. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.”



    (ARE nº 1.366.175-AgR/PR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 11/04/2022, p 20/04/2022; grifos nossos).



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI 3.301/1995 E DO DECRETO 6.207/1998, AMBOS DO MUNICÍPIO DE INDAIATUBA/SP. GRATIFICAÇÃO NATALÍCIA CONCEDIDA AOS SERVIDORES MUNICIPAIS. AUMENTO INDIRETO E DISSIMULADO DE REMUNERAÇÃO. AUSÊNCIA DE CAUSA RAZOÁVEL PARA SUA INSTITUIÇÃO. REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO ADEQUADA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282/STF E 356/STF. NECESSIDADE DE REEXAME DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279/STF E 280/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. 



    I – As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. 



    II – A mera alegação, nas razões do recurso extraordinário, de existência de repercussão geral das questões constitucionais discutidas, desprovida de fundamentação adequada que demonstre seu efetivo preenchimento, não satisfaz a exigência prevista no art. 1.035, § 2°, do Código de Processo Civil/2015. 



    III – Ausência de prequestionamento das questões constitucionais suscitadas. Incidência da Súmula 282/STF. Ademais, se os embargos declaratórios não foram opostos com a finalidade de suprir a omissão, é inviável o recurso, nos termos da Súmula 356 do Supremo Tribunal Federal. 



    IV – Conforme a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. 



    V – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação da legislação local que fundamenta o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo. 



    VI – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4°, do CPC/2015.”



    (ARE nº 1.339.293-AgR/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 25/10/2021, p. 04/11/2021; grifos nossos).



    10. Ante o exposto, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. 



    Publique-se. 



    Brasília, 14 de dezembro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator