Tribunal: STF
Processo: ARE 1398335
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-28
Data de publicação: 2023-02-28

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, ementado nos seguintes termos: 



    “REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR. PENSÃO POR MORTE. LEI 3.373/1958. BENEFÍCIO INSTITUÍDO EM 1963. FILHA JÁ ERA MAIOR DE IDADE À ÉPOCA DA CONCESSÃO DO BENEFÍCIO. BENEFICIÁRIA RECEBE APOSENTADORIA DO RGPS. DEPENDÊNCIA ECONÔMICA NÃO CARACTERIZADA. 1. Trata-se de remessa necessária e de recurso de apelação interposto pela União contra a sentença que julgou procedente o pedido “para determinar que a ré se abstenha de cancelar o benefício ou, caso já o tenha cancelado, que restabeleça seu pagamento mensal. Condeno a ré, em consequência, a pagar à autora os valores que deixou de creditar em razão do cancelamento indevido da pensão. O montante em atraso será apurado em liquidação por cálculos e corrigido, incidindo juros a partir da citação, na forma da lei, e observando-se os critérios do Manual de Cálculos da Justiça Federal. Condeno, por fim, a União ao pagamento de honorários advocatícios que fixo em 10% sobre o valor atualizado da causa, conforme os percentuais previstos na regra do art. 85, § 3º do CPC.”. 2. In casu, observa-se que o benefício de pensão discutido nos autos foi instituído em 09/03/1963 (fls.41), em virtude do falecimento de JOÃO LUCENA DE ALMEIDA, agente de polícia federal e pai da Autora, sendo certo que, naquela data, a Autora, nascida em 19/02/1938 já contava 25 anos de idade. Ocorre que o parágrafo único do art. 5º, ao mencionar ‘só perderá’; versa exclusivamente acerca da hipótese de continuidade do recebimento do benefício pela filha que alcançou a maioridade. Ou seja: a lei não estabelece, de forma expressa, que será concedida pensão à filha solteira maior, apenas fixa as condições para que a filha solteira, já pensionada, não perca a pensão ao atingir a maioridade, o que, por si só, já desabonaria o benefício ora discutido nos autos. 3. Outrossim, ao estabelecer a pensão disposta no inciso II do art. 5º da Lei 3.373/58. O legislador lhe atribuiu o adjetivo de "temporária", deixando evidente que o objetivo do pensionamento é garantir a manutenção da beneficiária até o advento de determinados eventos eleitos como aptos a afastar a sua dependência econômica, como a maioridade, o matrimônio ou a posse em cargo público permanente. A referida pensão não foi estabelecida tal qual uma herança, não tendo como finalidade garantir a manutenção ad eternum do padrão de vida que as pretensas beneficiárias possuíam antes do óbito do instituidor. 4. Desconsiderar o fato de que a Autora, apesar de não ter ocupado cargo público, exerceu atividade laborativa que lhe permitiu auferir benefício de aposentadoria por tempo de contribuição pelo RGPS é deixar de dar aplicação correta à norma em questão, que não autoriza o deferimento ou manutenção do benefício na ausência de circunstância apta a legitimar a perpetuação da dependência econômica com relação ao genitor, como ocorre no presente caso; sendo certo que não há cogitar de manutenção dessa dependência apenas porque o cancelamento do pensionamento em questão importa em diminuição do padrão de vida. 5. O recebimento da referida pensão, indevidamente, por anos, resultante de manifesto erro administrativo, não tem o condão de lhe conferir legítimo direito à percepção do benefício, não só porquanto inexiste direito adquirido contra legem, como também porque a Administração Pública sujeita-se ao princípio da legalidade estrita e, ademais, é investida do poder de autotutela, de modo que lhe compete, respeitado o devido processo legal, especialmente a ampla defesa e o contraditório, rever seus atos quando eivados de ilegalidade, como se observa na hipótese em que a pensionista foi devidamente notificada para apresentação de defesa, tendo sido cancelado o benefício apenas após a apreciação de seus argumentos. 6. Remessa necessária e recurso de apelação da União providos”. (eDOC 15)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 5°, XXXVI e LIV, do texto constitucional. (eDOC 22)



    Nas razões recursais, insurge-se contra acórdão que confirmou decisão administrativa que cassou o benefício de pensão por morte da recorrente, sob o argumento de erro administrativo. Afirma-se que a pensão foi concedida há 54 anos, e que, por isso, está consumada a decadência. Suscita-se o princípio da segurança jurídica para a manutenção do benefício e o princípio do devido processo legal, pois o benefício patrimonial em comento, desde a sua concessão passou a integrar o patrimônio da ora recorrente.



    O Procurador-Geral da República se manifesta pelo não conhecimento do recurso extraordinário em parecer assim ementado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PENSÃO POR MORTE. AUSENTE PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO DOS DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS APONTADOS POR VIOLADOS. SÚMULAS 282 E 356/STF. PRINCÍPIOS DA COISA JULGADA, DO DEVIDO PROCESSO LEGAL E DO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA (ART. 5°, XXXVI, LIV E LV, DA CF). AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 660/RG. MATÉRIA APRECIADA SOB ENFOQUE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL (LEI N° 3.373/1958). OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PARECER PELO CONHECIMENTO DO AGRAVO PARA NÃO CONHECER DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO”. (eDOC 74) 



    É o relatório. 



    Decido. 



    Colhe-se dos autos que a recorrente recebia pensão oriunda da morte de seu pai que ocorreu em 09.03.1963. Após regular processo administrativo, seu benefício foi cassado sob o argumento de que a percepção de aposentadoria por tempo de contribuição demonstraria que a pensionista não preencheria o requisito de dependência econômica do instituidor.



    Diante desse cenário fático, a ora recorrente buscou, via ação ordinária em face da União, o reconhecimento da manutenção de seu direito à percepção do benefício de pensão por morte. 



    O pedido foi julgado procedente em primeira instância, “para determinar que a ré se abstenha de cancelar o benefício ou, caso já o tenha cancelado, que restabeleça seu pagamento mensal”. (eDOC 8, p. 3)



    O TRF2, em grau recursal, consignou que a recorrente contava com 25 anos na data da implementação do pagamento, de modo que não preenchia os requisitos para ser beneficiária da pensão decorrente do falecimento de seu genitor. Isso porque a legislação já havia excluído expressamente a pensão a filhas solteiras maiores de 21 anos. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:



    “(...)



    Merece reforma a sentença. Senão vejamos. In casu, observa-se que o benefício de pensão discutido nos autos foi instituído em 09/03/1963 (fls.41), em virtude do falecimento de JOÃO LUCENA DE ALMEIDA, agente de polícia federal e pai da Autora, sendo certo que, naquela data, a Autora, nascida em 19/02/1938 já contava 25 anos de idade.



    (...)



    Outrossim, ao estabelecer a pensão disposta no inciso II do art. 5º da Lei 3.373/58, o legislador lhe atribuiu o adjetivo de "temporária", deixando evidente que o objetivo do pensionamento é garantir a manutenção da beneficiária até o advento de determinados eventos eleitos como aptos a afastar a sua dependência econômica, como a maioridade, o matrimônio ou a posse em cargo público permanente. A referida pensão não foi estabelecida tal qual uma herança, não tendo como finalidade garantir a manutenção ad eternum do padrão de vida que as pretensas beneficiárias possuíam antes do óbito do instituidor.



    No contexto social no qual foi instituída, o legislador buscou garantir temporariamente a subsistência da filha considerando o perfil da mulher naquela década de cinquenta. Por tal motivo, foi excessivamente econômico ao enumerar as hipóteses de perda do pensionamento. A maioria das mulheres naquela época não estava inserida, como hoje, no mercado de trabalho. Transferiam a sua dependência econômica do genitor para o cônjuge ou, em raras exceções, poderiam ocupar algum cargo público, como por exemplo, o de professora.



    Desconsiderar o fato de que a Autora, ora Apelante, apesar de não ter ocupado cargo público, exerceu atividade laborativa que lhe permitiu auferir benefício de aposentadoria por tempo de contribuição pelo RGPS é deixar de dar aplicação correta à norma em questão, que não autoriza o deferimento ou manutenção do benefício na ausência de circunstância apta a legitimar a perpetuação da dependência econômica com relação ao genitor, como ocorre no presente caso; sendo certo que não há cogitar de manutenção dessa dependência apenas porque o cancelamento do pensionamento em questão importa em diminuição do padrão de vida.



    Cabe ainda observar que o recebimento da referida pensão, indevidamente, por anos, resultante de manifesto erro administrativo, não tem o condão de lhe conferir legítimo direito à percepção do benefício, não só porquanto inexiste direito adquirido contra legem, como também porque a Administração Pública sujeita-se ao princípio da legalidade estrita e, ademais, é investida do poder de autotutela, de modo que lhe compete, respeitado o devido processo legal, especialmente a ampla defesa e o contraditório, rever seus atos quando eivados de ilegalidade, como se observa na hipótese em que a pensionista foi devidamente notificada para apresentação de defesa, tendo sido cancelado o benefício apenas após a apreciação de seus argumentos.



    (...)” (eDOC 15, p. 3-7)



    Daí a interposição do presente recurso extraordinário. 



    Entendo que o presente caso, em virtude de suas peculiaridades, deve ser analisado à luz do princípio da segurança jurídica.



    Vejamos.



    O tema da segurança jurídica é pedra angular do estado de direito sob a forma de proteção da confiança. É o que destaca Karl Larenz, in verbis: 



    “O ordenamento jurídico protege a confiança suscitada pelo comportamento do outro e não tem mais remédio que protegê-la, porque poder confiar (...) é condição fundamental para uma pacífica vida coletiva e uma conduta de cooperação entre os homens e, portanto, da paz jurídica. (Derecho Justo Fundamentos de Ética Jurídica. Madri. Civitas, 1985, p. 91).



    O autor tedesco prossegue afirmando que o princípio da confiança tem um componente de ética jurídica, que se expressa no princípio da boa-fé.Diz:



    “Dito princípio consagra que uma confiança despertada de um modo imputável deve ser mantida quando efetivamente se creu nela. A suscitação da confiança é imputável, quando o que a suscita sabia ou tinha que saber que o outro ia confiar. Nesta medida é idêntico ao princípio da confiança. (...) Segundo a opinião atual, [este princípio da boa-fe] se aplica nas relações jurídicas de direito público”(Derecho Justo Fundamentos de Ética Jurídica. Madri. Civitas, 1985, p. 95-96).



    Na Alemanha, o princípio em questão contribuiu decisivamente para a superação da regra da livre revogação dos atos administrativos ilícitos uma decisão do Tribunal Administrativo de Berlim, proferida em 14.11.1956, posteriormente confirmada pelo Tribunal Administrativo Federal. Cuidava-se de ação proposta por viúva de funcionário público que vivia na Alemanha Oriental. Informada pelo responsável pela Administração de Berlim de que teria direito a uma pensão, desde que tivesse o seu domicílio fixado em Berlim ocidental, a interessada mudou-se para a cidade. A pensão foi-lhe concedida. 



    Tempos após, constatou-se que ela não preenchia os requisitos legais para a percepção do benefício, tendo a Administração determinado a suspensão de seu pagamento e solicitada a devolução do que teria sido pago indevidamente. Hoje a matéria integra a complexa regulação contida no § 48 da Lei sobre processo administrativo federal e estadual, em vigor desde 1977.



    Como visto o princípio da segurança jurídica deve nortear a aplicação do direito ao caso concreto. Em diversas oportunidades já me manifestei pela possibilidade de mitigação dos efeitos de atos inconstitucionais em prol de razões de segurança jurídica. Em tais ocasiões, ressaltei a necessidade da comprovação da boa-fé daqueles que se beneficiaram da situação inconstitucional decorrente da dúvida plausível acerca da solução da controvérsia. 



    Cito, como exemplo, o caso emblemático da Infraero (MS 22.357), no qual se evidenciaram circunstâncias específicas e excepcionais, reveladoras da boa-fé dos envolvidos (funcionários da Infraero), tais como a realização de processo seletivo rigoroso e a existência de controvérsia, à época das contratações, quanto à exigência de concurso público no âmbito das empresas públicas e sociedades de economia mista. 



    Embora, o caso dos autos não se amolde exatamente ao decidido no citado julgado, me parece que aqui, por suas próprias peculiaridades, também merece uma solução especial. 



    Não se desconhece que esta Corte já firmou orientação no sentido de que a pensão por morte deve ser regida pela legislação vigente à época do óbito. Todavia, como visto, a recorrente, que hoje conta com 85 anos de idade, recebeu a pensão por morte por 54 anos, em virtude da presunção de legitimidade do ato administrativo. É de se pressupor que a recorrente tenha confiado na legislação e na administração, não merecendo reprimenda o beneficiário que agiu com boa-fé. Assim, de rigor necessário que incida à espécie o princípio da confiança legítima.



    Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:



    “Agravo regimental em mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Negativa de registro de aposentadoria concedida há mais de 30 (trinta) anos. Dupla aposentadoria garantida por decisão judicial transitada em julgado. Observância dos princípios da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da confiança. Ordem concedida. Agravo regimental ao qual se nega provimento. 1. Direito à dupla aposentadoria reconhecido por decisão judicial da Suprema Corte transitada em julgado (RE nº 767.795/DF). 2. Aposentadoria concedida administrativamente em 30/1/91, há mais de 30 (trinta) anos, tendo sido seu registro apreciado pelo Tribunal de Contas da União apenas em 23/9/21. Ressalte-se o fato de o impetrante ser idoso, com idade já bastante avançada (91 (noventa e um) anos. 3. A situação do agravado está consolidada pelo decurso do tempo, devendo, portanto, ser garantido o registro de sua aposentadoria, em observância aos princípios constitucionais da segurança jurídica, da boa-fé e da confiança. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (MS 38568 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe 27.10.2022)



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REVISÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. ACUMULAÇÃO INDEVIDA DE CARGOS PÚBLICOS. DECADÊNCIA. SITUAÇÕES EXCEPCIONALÍSSIMAS. RECONHECIMENTO DA BOA-FÉ DO ADMINISTRADO E DA INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM ANULAR ATOS FAVORÁVEIS AO DESTINATÁRIO. PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA. 1. No caso concreto, o Tribunal de origem concedeu a segurança pleiteada para impedir a demissão da impetrante, que acumula, há cerca de trinta anos, o cargo de Agente Administrativo no Comando Geral da Polícia Militar com o de Agente Administrativo na Secretaria Estadual de Saúde, ao fundamento de ter ocorrido a decadência administrativa para anular os atos praticados de boa-fé, além de haver compatibilidade de horário no exercício das duas funções. 2. Esta SUPREMA CORTE admite, em situações excepcionalíssimas, a decadência administrativa na hipótese de acumulação indevida de cargos, quando verificadas a boa-fé do administrado e a inércia da Administração em anular atos favoráveis aos destinatários, por respeito aos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança. 3. Agravo Interno a que se nega provimento”. (RE 1380919 AgR, Re. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe 16.9.2022)



    “Agravo regimental em mandado de segurança. 2. Direito Administrativo. 3. Tribunal de Contas da União. Glosa de aposentadoria. Aluno-aprendiz. 4. Decadência. Ultrapassagem de 13 anos desde a instauração do processo. Precedente: RE-RG 636.553, de minha relatoria (tema 445). 5. Pretensão de eficácia prospectiva à nova orientação jurisprudencial. Improcedente. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Negado provimento ao agravo regimental”. (MS 36883 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 1.7.2022)



    Por fim, registro meu desconforto em hipóteses como a dos autos, nas quais situações flagrantemente inconstitucionais mantêm-se por longos períodos, em virtude da demora seja no curso do processo administrativo ou do processo judicial. 



    É necessário criarmos instrumentos para agilizar a solução de tais situações, a fim de evitar a repetição de feitos como o presente, que longe estão de serem isolados.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso para restabelecer os termos da sentença constante do eDOC 8 (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF). Invertidos os ônus sucumbenciais.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de fevereiro de 2023.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



Documento assinado digitalmente