Tribunal: STF
Processo: ARE 1436564
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-20
Data de publicação: 2023-11-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. POLÍTICAS PÚBLICAS. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO. HARMONIA DO JULGADO RECORRIDO COM A JURISPRUDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de Sergipe:



    “APELAÇÃO CÍVEL - DIREITO URBANÍSTICO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - MUNICÍPIO DE ESTÂNCIA - AUSÊNCIA DE INFRAESTRUTURA BÁSICA EM LOTEAMENTO - RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO - AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA CLÁUSULA DA RESERVA DO POSSÍVEL - INOCORRÊNCIA - OMISSÃO DO PODER PÚBLICO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DESTINADAS AOS MORADORES EM SITUAÇÃO DE RISCO - DIREITOS BÁSICOS DA POPULAÇÃO QUE NÃO SE SUBMETEM À DISCRICIONARIEDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DE FAZER - MANUTENÇÃO - ASTREINTES - PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE OBSERVADAS - MATÉRIA QUE NÃO PRECLUI - SENTENÇA MANTIDA - APELO CONHECIDO E DESPROVIDO. POR UNANIMIDADE” (fl. 1, e-doc. 7).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º da Constituição da República, ao argumento de que “não há como o Poder Judiciário interferir nas diretrizes orçamentárias de prioridade do Poder Executivo, principalmente durante a época atípica que estamos enfrentando por causa da pandemia Covid-19” (fl. 11, e-doc. 9).



    Sustenta que “não se pode em nome desse controle permitir a invasão de um poder na esfera de outro. É o que ocorre quando se busca, através do judiciário, compelir o município a fazer ou deixar de fazer algo inerente à sua atuação, de forma até impossível economicamente como no caso em testilha” (fl. 12, e-doc. 9).



    Assevera que “é da competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, segundo enuncia o artigo 23 da Constituição, a promoção da melhoria das condições de saneamento básico, ou seja, os motivos de conveniência e oportunidade são atos discricionários da Administração Pública, de modo que, é indevido ao Poder Judiciário a escolha do momento oportuno e conveniente para execução da melhoria no esgotamento sanitário do município, situação em que contraria as delimitações de competência inscritas na Constituição Federal” (fl. 13, e-doc. 9).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido ao fundamento de estar o acórdão recorrido em harmonia com a jurisprudência deste Supremo Tribunal (e-doc. 12).



    4. No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, o agravante afirma que “o Judiciário não pode ir além do exame da legalidade para emitir um juízo de mérito sobre atos da administração nem tampouco pode formular políticas públicas, que constituam matéria sob reserva de governo, ou que consubstanciem atos funcionalmente políticos” (fl. 13, e-doc. 14). 



    Pede “que essa Egrégia Presidência reconheça a admissibilidade e procedência do Recurso Extraordinária, ordene o processamento e remessa deste agravo ao Excelso Pretório para que seja conhecido pelo D. Relator designado e por ele dado provimento ao recurso” (fl. 15, e-doc. 14).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste ao agravante.



    6. No voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador relator assentou:



    “Cinge-se a presente insurgência recursal a buscar a reforma da sentença exarada pelo juízo a quo, que confirmou a tutela provisória deferida determinando que o Município de Estância regularize e mantenha a iluminação pública no Loteamento Alinete Soares, restabeleça os serviços de coleta de lixo e limpeza urbana, condenando-o, ao final, na obrigação da elaboração e execução de projeto de infraestrutura do Loteamento envolvendo sistema de drenagem, terraplanagem, pavimentação, guias e sarjetas, colocação de meio-fio e rede de esgoto. 



    (...) Entretanto, no caso em apreço, a Ação Civil Pública foi proposta em razão da omissão do Poder Público Municipal, que desde o ano de 2007, em que foi implantado o Loteamento Alinete Soares, deixou de realizar as obras de infraestrutura, bem como de fiscalizar se o loteador estava dando cumprimento ao projeto de execução das obras do loteamento que lhe foi apresentado para fins de aprovação. 



    Revelam os autos, ainda, que em 2016, foi firmado um acordo perante o Ministério Público entre o loteador e o Município de Estância, tendo o ente público assumido a responsabilidade pelas obras de infraestrutura no Loteamento ‘Alinete Soares’ em troca de 44 (quarenta e quatro) lotes. Todavia, em que pese o loteador tenha transferido para a municipalidade os lotes devidos, o Município restringiu-se a executar a instalação das redes de eletricidade e de água no empreendimento restando por realizar as demais obras de infraestrutura exigidas pela Lei Federal nº 6.766/79, descumprindo assim o avençado (vide documentos de pp. 47/64). 



    Ademais, aponta a sentença de origem que ‘(...) a ausência de infraestrutura básica no loteamento dificulta o acesso dos moradores a serviços básicos, a exemplo da entrega de correspondências pelos correios, o ingresso de ambulâncias e viaturas da polícia, pois as vias não têm pavimentação, e comumente estão cheias de mato (…)’, o que não foi refutado no Apelo do Município. 



    Desse modo, conclui-se que os direitos fundamentais à moradia, à saúde e à segurança não se submetem à discricionariedade do administrador público, visto que não possibilita a sua deliberação acerca da aplicabilidade ou não. 



    Aliás, a atuação da Administração nesse caso pauta-se no princípio da legalidade, devendo, portanto, atender as políticas de proteção que visam proteger os direitos fundamentais da população, com objetivo de proporcionar-lhe o mínimo de estrutura adequada para atender as necessidades básicas de vivência, em atenção ao primado básico do princípio da dignidade da pessoa humana. 



    Sendo assim, não há que se falar em violação à tripartição dos poderes, diante do imperativo constitucional da dignidade da pessoa humana, no sentido de atender às necessidade básicas dos moradores do Loteamento Alinete Soares, incumbindo ao ente público manejar as políticas públicas necessárias para a garantia dos direitos mínimos à sobrevivência. 



    Igualmente, registra-se que não há qualquer violação à reserva do possível no comando sentencial, uma vez que os direitos fundamentais caracterizados por inalienabilidade, irrenunciabilidade e indisponibilidade, não podem ser reduzidos ou obstaculizados por questões de ordem financeira do Poder Público, somente sendo válida a defesa da impossibilidade de realizar o fundamental, quando cabalmente demonstrada a ausência de recursos e de possibilidades na perfectibilização das necessidades da população. 



    No que tange à multa diária imposta pelo magistrado, a impossibilidade de reforma do julgado nesse capítulo fora muito bem pontuada pelo d. Procurador de Justiça Dr. Moacyr Soares da Motta no parecer lançado nos autos recursais: (...). 



    Outrossim, o Juízo de origem observou os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade ao fixar a multa diária, considerando-se a dimensão da obrigação imposta e o direito coletivo resguardado com a pretensão inicial” (fls. 3-6, e-doc. 7).



    7. Este Supremo Tribunal assentou a possibilidade de intervenção excepcional do Poder Judiciário na implementação de políticas públicas, especialmente quando se cuida, como na espécie, de adoção de providências específicas, garantidoras de direitos constitucionais reconhecidos como essenciais.



    No caso presente, o Tribunal de origem ressaltou que “a Ação Civil Pública foi proposta em razão da omissão do Poder Público Municipal, que desde o ano de 2007, em que foi implantado o Loteamento Alinete Soares, deixou de realizar as obras de infraestrutura, bem como de fiscalizar se o loteador estava dando cumprimento ao projeto de execução das obras do loteamento que lhe foi apresentado para fins de aprovação” (fl. 4, e-doc. 7).



    Asseverou, ainda, que “em 2016, foi firmado um acordo perante o Ministério Público entre o loteador e o Município de Estância, tendo o ente público assumido a responsabilidade pelas obras de infraestrutura no Loteamento ‘Alinete Soares’”, mas “o Município restringiu-se a executar a instalação das redes de eletricidade e de água no empreendimento, restando por realizar as demais obras de infraestrutura exigidas pela Lei Federal nº 6.766/79, descumprindo assim o avençado” (fls. 4-5, e-doc. 7).



    A questão sobre infraestrutura básica no loteamento mencionado subsiste desde 2007 e que, mesmo o Município tendo firmado um acordo com o Ministério Público em 2016, a situação de omissão estatal permanece até hoje. 



    A moradia é direito fundamental assegurado constitucionalmente. A inobservância de condições sanitárias e de exigência legal mínima para a sua garantia por omissão estatal demonstra a obrigatória do que pleiteado ao Poder Judiciário.



    Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 22.11.2022. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. SANEAMENTO BÁSICO. RECUPERAÇÃO DE ÁREA DESMATADA. FISCALIZAÇÃO. OCUPAÇÕES IRREGULARES. ALEGADA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA. REEXAME DE FATOS E PROVAS, CLÁUSULAS DE CONVÊNIO E DE LEGISLAÇÃO. OFENSA REFLEXA. SÚMULAS 279 E 454 DO STF. 1. Na hipótese, trata-se de ação civil pública em que se discute a execução de medidas necessárias para a implementação de rede de saneamento básico e recuperação de área desmatada, bem como a questão da fiscalização dos entes públicos, de modo a evitar novas ocupações irregulares e desmatamentos. 2. É firme o entendimento deste Tribunal no sentido de que o Poder Judiciário pode, em situações excepcionais, determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, como é o caso de saneamento básico e de preservação do meio ambiente, sem que isso configure violação ao princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. 3. Ante a excepcionalidade verificada, no sentido da necessidade de implantar rede de saneamento básico na Comunidade Itararé, recuperar toda a extensão da área desmatada e fiscalizar o local a fim de evitar novas invasões, o entendimento adotado pelo Tribunal de origem revela-se em consonância com a jurisprudência desta Corte. 4. Ademais, o Tribunal de origem não divergiu da jurisprudência do Plenário do STF, quando do julgamento da ADI 1.842, Redator para o acórdão Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe 16.09.2013), no sentido da competência comum dos entes federados na promoção de melhorias das condições de saneamento básico. 5. Além disso, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos, cláusulas de convênio administrativo e o exame da legislação infraconstitucional local aplicável à espécie (Lei Complementar Estadual nº 87/1997), de modo que possível afronta a Constituição Federal, se existente, somente se verificaria de modo indireto ou reflexo, além de atrair a incidência dos óbices das Súmulas 279 e 454 do STF, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo. 6. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985)” (ARE n. 1.383.614-ED-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 20.4.2023).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SEPARAÇÃO DE PODERES. DECISÃO JUDICIAL QUE DETERMINA A REALIZAÇÃO DE OBRA PÚBLICA. POSSIBILIDADE EXCEPCIONAL. 1. Agravo interno em face de decisão que reformou acórdão de Tribunal de Justiça que condenara solidariamente Estado, Município e empresa de saneamento por dano ambiental, determinando ainda a finalização de obra de saneamento, com instalação em comunidade de infraestrutura e instalações operacionais de coleta, tratamento e descarte dos esgotos sanitários. 2. Esta Corte admite, em casos excepcionais, seja ordenada a implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes. 3. Avaliar a presença ou não de situação emergencial que demande a atuação do Poder Judiciário é matéria afeta às instâncias ordinárias, quando demanda a reanálise de provas e normas infraconstitucionais, como é a hipótese. 4. No julgamento da ADI 1.842, Redator para acórdão Ministro Gilmar Mendes, esta Corte reafirmou a competência material comum da União, Estados e Municípios no incremento do saneamento básico, destacando o caráter comumente intermunicipal de medidas necessárias à implementação desse serviço. 5. Agravo interno provido” (RE n. 1.407.817-AgR, Redator para o Acórdão o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 10.3.2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. POLÍTICAS PÚBLICAS. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO. HARMONIA DO JULGADO RECORRIDO COM A JURISPRÚDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE n. 1.459.089-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 14.11.2023).



    8. É de se anotar que o Desembargador relator assentou que “somente [é] válida a defesa da impossibilidade de realizar o fundamental, quando cabalmente demonstrada a ausência de recursos e de possibilidades na perfectibilização das necessidades da população” (fl. 5, e-doc. 7).



    Quanto à multa diária por descumprimento da obrigação de fazer imposta, o Tribunal de origem concluiu que “o Juízo de origem observou os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade ao fixar a multa diária, considerando-se a dimensão da obrigação imposta e o direito coletivo resguardado com a pretensão inicial” (fl. 6, e-doc. 7).



    Rever a conclusão adotada no acórdão recorrido quanto a esses pontos demandaria o reexame do conjunto probatório dos autos, procedimento incabível de ser adotado validamente em recurso extraordinário, como se tem na Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “DIREITO PROCESSUAL PENAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DESCUMPRIMENTO DE ORDEM JUDICIAL. APLICAÇÃO DE MULTA. VALOR. PROPORCIONALIDADE. CONTROVÉRSIA DECIDIDA COM BASE NA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. SÚMULA 279/STF. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ART. 93, IX, DA CONSTITUIÇÃO. 1. O Supremo Tribunal Federal (STF) afasta o cabimento de recurso extraordinário para o questionamento de alegadas violações à legislação infraconstitucional sem que se discuta o seu sentido à luz da Constituição. Em se tratando especificamente de supostas ofensas ao princípio da legalidade, o que se pode discutir nesta sede, em linha de princípio, é o eventual descumprimento da própria reserva legal, ou seja, da exigência de que determinada matéria seja disciplinada por lei, e não por ato secundário. Não é disso que se trata nos autos. Nessa linha, veja-se o AI 839.837-AgR, julgado sob a relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski. 2. O STF rejeitou preliminar de repercussão geral relativa à controvérsia sobre suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal (ARE 748.371-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes - Tema 660). 3. A jurisprudência do STF é no sentido de que ‘a discussão relativa à incidência de juros de mora e multa diária por descumprimento da obrigação de fazer decorrente de decisão judicial implica a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, hipótese de reexame inviável em sede de recurso extraordinário’ (RE 968.337, Relª. Minª. Rosa Weber). Precedente. 4. Para chegar a conclusão diversa do acórdão recorrido, imprescindível seria uma nova apreciação dos fatos e do material probatório constante dos autos, o que não é possível nesta fase processual (Súmula 279/STF). Precedente. 5. Na hipótese, a decisão está devidamente fundamentada, embora em sentido contrário aos interesses da parte agravante. 6. Agravo interno a que se nega provimento” (RE n. 1.123.033-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 29.10.2018).



    “EMBARGOS DECLARATÓRIOS NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. ART. 102, § 3º, DA CRFB E 1.035, §1º, DO CPC. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LINHA FÉRREA. MANUTENÇÃO. RESPONSABILIDADE. POLÍTICAS PÚBLICAS. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. IMPROCEDÊNCIA. FISCALIZAÇÃO E APLICAÇÃO DE MULTA. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE. REEXAME DE FATOS E PROVAS DA CAUSA E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA 279 DO STF. OFENSA REFLEXA. MULTA DO ART. 1.021. § 4º, DO CPC QUE ATINGE MONTANTE MAIS DE DUAS VEZES MAIOR QUE O DA CONDENAÇÃO PRINCIPAL. REDUÇÃO DA SANÇÃO AO PATAMAR MÍNIMO LEGAL. POSSIBILIDADE. 1. A jurisprudência desta Corte entende que a interposição de agravo manifestamente improcedente atrai a incidência da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC, que tem caráter repressivo e preventivo, com base no princípio da razoável duração do processo, previsto no art. 5º, LXXVIII, da Constituição da República. 2. Entretanto, quando se verifica que o valor anteriormente fixado para a sanção atinge montante mais de duas vezes maior que a condenação principal, a redução do valor da multa é medida que se impõe, visto que a fixação da sanção em seu patamar mínimo atinge, à luz dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, de forma plena, o objetivo de resguardar a razoável duração do processo, considerados o valor atualizado da causa e da condenação principal. 3. Embargos de declaração acolhidos apenas para alterar o valor da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC, anteriormente fixada em 5% do valor atualizado da causa, para 1% do valor atualizado da causa” (RE n. 1.303.441-AgR-segundo-ED, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 22.8.2023).



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    9. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 20 de novembro de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora