Tribunal: STF
Processo: Rcl 59665
Classe: Rcl
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-07
Data de publicação: 2023-11-07

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO. DIREITO À SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO NÃO INCORPORADO EM ATOS NORMATIVOS DO SUS. DECISÃO RECLAMADA QUE DETERMINA O DESLOCAMENTO DA COMPETÊNCIA À JUSTIÇA FEDERAL. ALEGADA OFENSA AO TEMA 793 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. SUPERVENIÊNCIA DE TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA, JÁ REFERENDADA PELO PLENÁRIO NO RE  1.366.243 - TEMA-RG 1.234. AÇÕES RELATIVAS A MEDICAMENTOS NÃO INCORPORADOS QUE DEVEM PERMANECER NO JUÍZO EM QUE PROPOSTAS. RECLAMAÇÃO QUE SE JULGA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 



    Decisão: Trata-se de reclamação ajuizada por Maria Antônia Santos Miguel contra decisão da Turma Recursal do Estado do Sergipe, nos autos do Processo nº 202001004022, sob a alegação de afronta à tese vinculante fixada pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal nos autos do RE 855.178 - Tema 793 da sistemática da repercussão geral. 



    Em síntese, narra a reclamante ter demandado na origem o fornecimento de medicamento não constante da lista de medicamentos do SUS, mas com aprovação na ANVISA. Relata que, tendo a ação sido ajuizada inicialmente perante juízo estadual, a Turma Recursal declarou sua incompetência, determinando a remessa do feito ao Juizado Especial Federal, tendo em vista a necessidade de inclusão da União no polo passivo da demanda. A reclamante então interpôs recurso extraordinário, o qual teve seguimento negado, em razão da adequação ao Tema 793, bem como foi inadmitido pelo óbice da Súmula 279 do STF.



    Sustenta que a decisão em tela ofenderia a tese vinculante fixada sob o Tema 793 da sistemática da repercussão geral, na medida em que não seria imprescindível a remessa dos autos à Justiça Federal, tendo em vista a opção do cidadão pela Justiça estadual. 



    Requer, liminarmente, a suspensão da decisão impugnada até o julgamento desta reclamação. No mérito, pugna pela procedência da presente ação, a fim de que seja determinado o fornecimento do medicamento AVASTIN por tempo determinado e que seja realizado o exame de polissonografia noturna completa. Subsidiariamente, pleiteia o seguimento do recurso extraordinário interposto. 



    Devidamente citado, o Estado de Sergipe apresentou contestação, alegando, em síntese, a necessidade de suspensão do feito em razão do Tema 1234, bem como o reconhecimento do Ente Federal no polo passivo da demanda, uma vez que o tratamento reivindicado não é incorporado ao SUS (doc. 19). 



    Dispensa-se, no caso concreto, a requisição de informações da autoridade reclamada e a manifestação da Procuradoria-Geral da República, em homenagem ao princípio da celeridade processual e com esteio no art. 52, parágrafo único, do RISTF. 



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, pontuo que a reclamação, por expressa determinação constitucional, destina-se a preservar a competência desta Suprema Corte e a garantir a autoridade de suas decisões, ex vi do artigo 102, inciso I, alínea l, além de salvaguardar a estrita observância de preceito constante em enunciado de Súmula Vinculante, nos termos do artigo 103-A, § 3º, ambos da Constituição Federal. 



    Nada obstante já encontrasse previsão na legislação anterior, a reclamação adquiriu especial relevo no atual Código de Processo Civil, enquanto meio assecuratório da observância da jurisprudência vinculante dos Tribunais Superiores e no afã da criação de um sistema de precedentes no processo civil brasileiro. Nesse sentido, o Código passou a prever, além das hipóteses diretamente depreendidas do texto constitucional (art. 988, I, II e III), o cabimento da reclamação para a garantia da “observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência” (artigo 988, IV).  



    Embora tenha sistematizado a disciplina jurídica da reclamação e ampliado em alguma medida seu âmbito de aplicação, o novo diploma processual não alterou a natureza eminentemente excepcional do instituto. Deveras, a excepcionalidade no manejo da reclamação é depreendida a todo tempo da redação do novo CPC, seja pela vedação de sua utilização como sucedâneo de ação rescisória (art. 988, §5º, I), seja pela exigência de prévio esgotamento das instâncias ordinárias, no caso de reclamação fundada na inobservância de tese fixada em recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida (art. 988, §5º, II). 



    A propósito, a jurisprudência desta Suprema Corte fixou diversas condições para a utilização da via reclamatória, de sorte a manter a logicidade do sistema recursal previsto no CPC e evitar o desvirtuamento do objetivo precípuo do Código, de racionalização e diminuição da litigiosidade em massa pela criação do microssistema de julgamento de casos repetitivos. Afirma-se, destarte, por exemplo, (i) a inviabilidade da reclamação para o revolvimento de fatos e provas adjacentes aos processos de origem, (ii) a necessidade de existência de estrita aderência entre a decisão reclamada e o conteúdo do paradigma invocado e (iii) a necessidade de demonstração de teratologia na aplicação de tese firmada sob a sistemática da repercussão geral. Neste sentido, os seguintes precedentes da Primeira Turma da Corte: 



    “Agravo regimental em reclamação. Alegação de violação do entendimento firmado na ADPF nº 828/DF-MC. Reclamação que objetiva o reexame de decisão fundamentada no conjunto fático-probatório dos autos. Sucedâneo recursal. Impossibilidade. Agravo regimental não provido. 1. Por atribuição constitucional, presta-se a reclamação para preservar a competência do STF e garantir a autoridade de suas decisões (art. 102, inciso I, alínea l, da CF/88), bem como para resguardar a correta aplicação das súmulas vinculantes (art. 103-A, § 3º, da CF/88). 2. A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo de recurso ou de ações judiciais em geral, tampouco para reanálise de fatos e provas. Precedentes. 3. Agravo regimental não provido”. (Rcl 50.238 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 24/05/2022, grifei). 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO TRABALHISTA. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. COMPETÊNCIA. CAUSA INSTAURADA ENTRE O PODER PÚBLICO E SERVIDOR. VÍNCULO CELETISTA. LEI FEDERAL Nº 11.350/2006. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE E AGENTE DE COMBATE ÀS ENDEMIAS. ALEGADA AFRONTA À ADI 3.395. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. 1. Agravo interno em reclamação ajuizado em face de decisão que afirmou a competência da Justiça do Trabalho, sob o fundamento de inexistir lei local inserindo os agentes comunitários de saúde no regime estatutário, na forma do art. 8º da Lei nº 11.350/2006. Alegação de violação à ADI 3.395. 2. A decisão da ADI 3.395 refere-se a causas envolvendo o Poder Público e seus servidores públicos, vinculados por relação estatutária ou de caráter jurídico-administrativo. Desse modo, não há relação de estrita aderência entre o ato reclamado e o paradigma invocado, requisito indispensável à propositura da reclamação. 3. Agravo interno a que se nega provimento”. (Rcl 54.159 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 15/09/2022, grifei).



    “CONSTITUCIONAL, TRABALHISTA E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. SUPOSTA AFRONTA AO TEMA 932 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUBSTITUTIVO DE RECURSOS DE NATUREZA ORDINÁRIA OU EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Tribunal reclamado decidiu em consonância com as diretrizes fixadas pelo Tema 932, pois assentou que em se tratando de embarcações que operam em alto mar, não pode ser considerada como imprevisível, dado o fato de que faz parte, da prática da navegação, a rotina de manter contato com a Capitania dos Portos, que desempenha a função de manter as embarcações avisadas a respeito dos fenômenos climáticos em curso. Nesse sentido, se a embarcação estava realmente equipada com instrumentos de salvamento, estes deveriam ter sido acionados, não havendo prova nos autos nesse sentido. Logo, caracterizado o risco da atividade a ensejar a responsabilização objetiva da reclamada, a esta incumbe responder pela reparação dos danos havidos. 2. Desse modo, cotejando a decisão reclamada com o paradigma de confronto apontado, e respeitado o âmbito cognitivo deste instrumental, não se constata teratologia no ato judicial que se alega afrontar o precedente deste TRIBUNAL. 3. Dessa forma, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já teve a oportunidade de afirmar que a reclamação tem escopo bastante específico, não se prestando ao papel de simples substituto de recursos de natureza ordinária ou extraordinária (Rcl 6.880-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJe de 22/2/2013). 4. Recurso de agravo a que se nega provimento”. (Rcl 54.142 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 23/08/2022, grifei).



    Fixadas as premissas, verifico que a presente reclamação tem como fundamento a alegação de má-aplicação da tese vinculante fixada no julgamento do RE 855.178 - Tema 793 da sistemática da repercussão geral. 



    Como é sabido, a jurisprudência desta Corte, reafirmada no julgamento do RE 855.178 - Tema 793 da repercussão geral, é no sentido da existência de responsabilidade solidária entre os entes federativos para as causas em que se postula a concessão judicial de medicamentos, eis que se trata de competência atribuída comumente a todos eles pela Constituição da República de 1988. Nada obstante, naquela oportunidade, o Plenário do Supremo Tribunal Federal assentou igualmente o dever de as autoridades judiciais direcionarem o cumprimento das decisões para fornecimento de prestações de saúde aos entes competentes de acordo com as regras de organização do Sistema Único de Saúde. Com efeito, na ocasião, restou fixada a seguinte tese:



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro” (RE 855.178-ED, Tribunal Pleno, redator para o acórdão o Min. Edson Fachin, julgamento em 23/5/2019). 



    Referida necessidade de direcionamento da execução da prestação de saúde à luz da repartição de competência advém da imperativa necessidade de racionalização administrativa e financeira do sistema, com vistas ao atingimento da máxima eficiência na aplicação dos recursos, como se depreende dos seguintes excertos do voto do Ministro Edson Fachin, redator para o acórdão, no RE 855.178-ED: 



    “(...) A compreensão de que qualquer cidadão pode demandar qualquer pessoa política, independentemente do que prevê a lei e as pactuações no âmbito do SUS sobre a respectiva atribuição, aliada ao fato de não se admitir o chamamento (do ente correto) aos processo, tende a acarretar a falência do SUS em médio ou longo prazo. (…) 



    Disso facilmente também se conclui que, ao adotar o entendimento da ‘solidariedade irrestrita’ ACABA-SE COM O PODER DO GESTOR DE PLANEJAR E DE EXECUTAR AS POLÍTICAS PÚBLICAS QUE LHE É LEGALMENTE ATRIBUÍDA. (…) 



    De todo o exposto, é possível concluir que, em minha óptica, a solidariedade tal como interpretada - ‘irrestritamente’ (ou seja: conferindo poder ilimitado de escolha ao cidadão e impossibilitando a adequada discussão e defesa por parte do ente político legalmente responsável; a) tem aprofundado as desigualdades sociais e não as diminuído; b) tem piorado a prestação da saúde mais básica: retirado recursos inclusive de medidas preventivas, como do saneamento básico e da vacinação infantil, da atenção à saúde dos idosos; c) tem desestruturado o sistema de saúde e orçamentário dos entes políticos; d) tem aumentado exponencialmente gastos sem a correlata melhora na prestação de saúde; e ainda: e) tem retirado do campo próprio – do Legislativo, ao desrespeitar as normas legais de regência e do Executivo, ao retirar-lhe a escolha e a gestão – os poderes de planejar, executar e gerir políticas públicas – atribuições constitucionalmente definidas. 



    Em face desse quadro, visualizo, por meio do aprimoramento da jurisprudência quanto à solidariedade, a possibilidade de dar um passo à frente para racionalizar o sistema do SUS, conferir-lhe eficiência, incluindo a economia (com menos recursos, obter melhores resultados). (…). 



    Neste caso, ou seja: quando se trata de pedido de dispensa de medicamento ou de tratamento padronizado na rede pública sem dúvida está-se diante de demanda cujo polo passivo e consequente competência são regulados por lei ou outra norma; e disso não deve se desviar o autor na propositura da ação até para que seu pedido, se deferido, seja prestado de forma mais célere e mais eficaz. 



    É preciso, assim, respeitar a divisão de atribuições: esteja ela na própria lei ou decorra (também por disposição legal – art. 32 do Decreto 7.508/11) de pactuação entre os entes, deve figurar no polo passivo a pessoa política com competência administrativa para o fornecimento daquele medicamento, tratamento ou material.(...)”.



    Cumpre mencionar que, ante as controvérsias acerca da necessidade de inclusão da União no polo passivo das demandas surgidas da aplicação do Tema 793 aos casos concretos, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal houve por bem admitir, por meio de acórdão publicado em 13 de setembro de 2022, novo tema de repercussão geral, com o fito de esclarecer a matéria. Eis a sua descrição:



    RE 1.366.243 - Tema-RG 1.234: “Legitimidade passiva da União e competência da Justiça Federal, nas demandas que versem sobre fornecimento de medicamentos registrados na Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA, mas não padronizados no Sistema Único de Saúde – SUS”.



    Para o deslinde da controvérsia em análise, importa ainda consignar que, no dia 17 de abril de 2023, o Eminente Ministro Gilmar Mendes, relator do RE 1.366.243, deferiu tutela provisória de urgência naquele feito, com o objetivo de garantir a segurança jurídica da matéria em um contexto de advento do julgamento o IAC 14 pelo Superior Tribunal de Justiça. Eis a ementa da decisão de Sua Excelência, a qual já foi referendada pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal:



    “TUTELA PROVISÓRIA INCIDENTAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1234. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO E COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL NAS DEMANDAS QUE VERSAM SOBRE FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS REGISTRADOS NA ANVISA, MAS NÃO PADRONIZADOS NO SUS. DECISÃO DO STJ NO IAC 14. DEFERIMENTO PARCIAL DA MEDIDA CAUTELAR PLEITEADA. 



    1. O julgamento do IAC 14 pelo Superior Tribunal de Justiça constitui fato novo relevante que impacta diretamente o desfecho do Tema 1234, tanto pela coincidência da matéria controvertida – que foi expressamente apontada na decisão de suspensão nacional dos processos – quanto pelas próprias conclusões da Corte Superior no que concerne à solidariedade dos entes federativos nas ações e serviços de saúde. 



    2. Reflexões conduzidas desde a STA 175, em 2009, inclusive da respectiva audiência pública, incentivaram os Poderes Legislativo e Executivo a buscar organizar e refinar a repartição de responsabilidades no âmbito do Sistema Único de Saúde. Reporto-me especificamente (i) às modificações introduzidas pelas Leis 12.401/2011 e 12.466/2010 na Lei 8.080/1990, (ii) ao Decreto 7.508/2011; e (iii) às sucessivas pactuações no âmbito da Comissão Intergestores Tripartite. 



    3. Há um esforço de construção dialógica e verdadeiramente federativa do conceito constitucional de solidariedade ao qual o Poder Judiciário não pode permanecer alheio, sob pena de incutir graves desprogramações orçamentárias e de desorganizar a complexa estrutura do SUS, sobretudo quando não estabelecida dinâmica adequada de ressarcimento. O conceito de solidariedade no âmbito da saúde deve contemplar e dialogar com o arcabouço institucional que o Legislador, no exercício de sua liberdade de conformação, deu ao Sistema Único de Saúde. 



    4. No julgamento do Tema 793 da sistemática a repercussão geral, a compreensão majoritária da Corte formou-se no sentido de observar, na composição do polo passivo de demandas judiciais relativas a medicamentos padronizados, a repartição de atribuições no SUS. A solidariedade constitucional pode ter se revestido de inúmeros significados ao longo do desenvolvimento da jurisprudência desta Corte, mas não se equiparou, sobretudo após a reforma do SUS e o julgamento do Tema 793, à livre escolha do cidadão do ente federativo contra o qual pretende litigar. 



    5. Tutela provisória concedida em parte para estabelecer que, até o julgamento definitivo do Tema 1234 da Repercussão Geral, sejam observados os seguintes parâmetros: 



    5.1. nas demandas judiciais envolvendo medicamentos ou tratamentos padronizados: a composição do polo passivo deve observar a repartição de responsabilidades estruturada no Sistema Único de Saúde, ainda que isso implique deslocamento de competência, cabendo ao magistrado verificar a correta formação da relação processual; 



    5.2. nas demandas judiciais relativas a medicamentos não incorporados: devem ser processadas e julgadas pelo Juízo, estadual ou federal, ao qual foram direcionadas pelo cidadão, sendo vedada, até o julgamento definitivo do Tema 1234 da Repercussão Geral, a declinação da competência ou determinação de inclusão da União no polo passivo; 



    5.3. diante da necessidade de evitar cenário de insegurança jurídica, esses parâmetros devem ser observados pelos processos sem sentença prolatada; diferentemente, os processos com sentença prolatada até a data desta decisão (17 de abril de 2023) devem permanecer no ramo da Justiça do magistrado sentenciante até o trânsito em julgado e respectiva execução (adotei essa regra de julgamento em: RE 960429 ED-segundos Tema 992, de minha relatoria, DJe de 5.2.2021); 



    5.4. ficam mantidas as demais determinações contidas na decisão de suspensão nacional de processos na fase de recursos especial e extraordinário” (grifei).



    Pois bem. O cotejo analítico entre a decisão reclamada e a tutela provisória de urgência deferida no RE 1.366.243 revela a parcial procedência da presente reclamação, haja vista que a decisão impugnada determinou a remessa do feito à Justiça Federal em desacordo com o que consta da decisão do Eminente Ministro Gilmar Mendes. Isso porque, conforme se depreende da inicial, o processo de origem tem como objeto medicamentos não incorporados e a decisão provisória referida prescreve expressamente que, para tais demandas, deve ser preservada a opção feita pelo autor no momento da distribuição de sua ação, ficando vedada a declinação de competência até o julgamento final do Tema 1.234. Nesse sentido, cito precedentes da Primeira Turma desta Corte, em casos análogos aos dos autos: 



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL E CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. REGRAS DE REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIA. TEMAS 793 E 1.234 DA REPERCUSSÃO GERAL. 1. Agravo interno interposto em reclamação ajuizada sob a alegação de má aplicação do Tema 793 da repercussão geral em processo relativo a fornecimento de medicamento. 2. Em razão da existência de decisões conflitantes em relação à aplicação do Tema 793-RG, notadamente quanto à imprescindibilidade da presença da União em se tratando de medicamento não incorporado ao SUS, o Plenário reconheceu a repercussão geral da matéria ao analisar o RE 1.366.243 (Rel. Min. Presidente), Tema 1.234. 3. Há identidade entre a controvérsia discutida na origem e a matéria objeto do Tema 1.234-RG. O Relator do referido recurso, Min. Gilmar Mendes, deferiu tutela provisória incidental, na qual estabeleceu parâmetros para as demandas por medicamentos/tratamentos padronizados e não padronizados no SUS. A decisão foi referendada pelo Plenário desta Corte em sessão virtual extraordinária do dia 18.04.2023 . 4. Embora a decisão reclamada seja anterior, as diretrizes estabelecidas na decisão referendada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal acabaram por abarcar todas as demandas por medicamentos pendentes no Poder Judiciário, de modo que se aplica à situação em exame. O caso concreto versa sobre fornecimento de medicamento/tratamento de saúde e, apesar de já ter sido interposto recurso extraordinário, o apelo não se volta contra decisão de mérito confirmada em segundo grau. Nesse cenário, até que sobrevenha o julgamento definitivo do Tema 1.234 da Repercussão Geral, o órgão reclamado deve observar os itens i, ii e iii da tutela provisória incidental referendada por esta Corte, de modo que a demanda prossiga em conformidade com os parâmetros ali estabelecidos. 5. Agravo interno a que se nega provimento” (Rcl 59.296-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 19/7/2023 - grifei).



    “AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. DIREITO À SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. DECISÃO DO STJ QUE DECLARA A COMPETÊNCIA DO JUÍZO ESTADUAL. ALEGADA OFENSA AO TEMA 793 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. SUPERVENIÊNCIA DE TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA, JÁ REFERENDADA PELO PLENÁRIO NO RE 1.366.243 - TEMA-RG 1.234. AÇÃO COM SENTENÇA PROLATADA ANTERIORMENTE A 17 DE ABRIL DE 2022. PERMANÊNCIA DO FEITO NO RAMO DA JUSTIÇA DO MAGISTRADO SENTENCIANTE. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO” (Rcl 59.605-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 28/9/2023).



    Neste cenário, revela-se de rigor o julgamento de parcial procedência da presente reclamação a fim de que a demanda permaneça na Justiça Estadual. 



    Ex positis, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE a presente reclamação, com fundamento nos artigos 992 do CPC e 161 do RISTF, para cassar a decisão reclamada proferida nos autos do Recurso Inominado nº 202001004022, em trâmite na Turma Recursal do Estado de Sergipe, a fim de que o feito permaneça na Justiça Estadual até o julgamento definitivo do Tema 1.234. 



    Publique-se. 



    Brasília, 7 de novembro de 2023



Ministro LUIZ FUX



Relator



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