Tribunal: STF
Processo: Rcl 56807
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-16
Data de publicação: 2023-02-16

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de reclamação constitucional, com pedido de medida liminar, ajuizada por Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo em face de ato do Conselho Nacional de Justiça – CNJ, proferido nos autos do Procedimento de Controle Administrativo 0002173-55.2022.2.00.0000. 



    Eis a ementa desse julgado:



    “RECURSO ADMINISTRATIVO EM PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. PROVIMENTOS N. 747/2000 E 750/2001 DO CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO. INCONSTITUCIONALIDADE. ADI N. 2.415/SP. AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE, ASSENTANDO-SE, TODAVIA, QUE A CRIAÇÃO, EXTINÇÃO E MODIFICAÇÃO DE SERVENTIAS EXTRAJUDICIAIS SOMENTE PODE SER FEITA POR LEI EM SENTIDO ESTRITO DE INICIATIVA DOS TRIBUNAIS DE JUSTIÇA. SITUAÇÃO CONSTITUCIONAL IMPERFEITA. DECISÃO DO STF QUE MANTEVE OS EFEITOS SOMENTE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS PRATICADOS ATÉ O EXAURIMENTO DO 7º CONCURSO PARA NOTÁRIOS E REGISTRADORES. O OFERECIMENTO DAS SERVENTIAS ESPECÍFICAS CRIADAS PELO PROVIMENTO N. 747/2000 NO 12º CONCURSO IMPLICARIA CONVALIDAR VÍCIO DE ILEGALIDADE, POR AUSÊNCIA DE LEI NA SUA CRIAÇÃO. RECURSO JULGADO PROCEDENTE. 1. Cuida-se de Recurso administrativo contra a decisão na qual julgou-se improcedente o pedido de retirada das serventias extrajudiciais criadas pelos Provimentos n. 747/2000 e 750/2001 do Conselho Superior da Magistratura do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo da lista de unidades ofertadas no 12º Concurso de Provas e Títulos de Outorga de Delegações de Notas e Registro do Estado de São Paulo. 2. Ainda que a ADI n. 2.415/SP tenha sido julgada improcedente, o Supremo Tribunal Federal, ao analisar, naquela ocasião, a constitucionalidade dos Provimentos n. 747/2000 e 750/2001 do Conselho Superior da Magistratura do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, foi enfático em reconhecer que a criação, extinção e modificação das serventias extrajudiciais somente podem ser feitas mediante lei em sentido estrito de iniciativa dos Tribunais de Justiça. 3. A despeito da tese ter sido assim delimitada, considerando que o julgamento definitivo da referida ação direta ocorrera decorridos dez anos da edição dos Provimentos n. 747/2000 e 750/2001 pelo Judiciário paulista, com a consequente delegação de mais de 700 cartórios no Estado de São Paulo, o Supremo Tribunal Federal, não obstante tenha assentado, por uma técnica de julgamento, a improcedência da ação, manteve os efeitos somente dos atos administrativos praticados até o exaurimento do 7º Concurso para notários e registradores. Os provimentos se enquadrariam no que a Suprema Corte denominou ‘situação constitucional imperfeita’. 4. As serventias extrajudiciais criadas pelos provimentos, não delegadas e que não constaram do 7º Concurso, necessitam também de lei prévia para serem oferecidas em concurso. Assim, caso fosse permitido o preenchimento das sete (7) específicas serventias oferecidas neste 12º Concurso que foram criadas pelo Provimento n. 747/2000, estar-se-ia convalidando o vício de ilegalidade, por ausência de lei na sua criação. 5. Não se aplica à hipótese dos autos o decidido na Rcl n. 26.118/DF, visto haver, naquele caso concreto, um fator de distinguishing. Ali, em que pese a serventia extrajudicial efetivamente tivesse sido criada com base nos Provimentos nºs 747/2000 e 750/2001, seu oferecimento em certame posterior ao 7º Concurso Público de Provas e Títulos não se deveu à criação, extinção, acumulação ou desacumulação de unidades, cuja exigência de lei restou determinada no exame da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.415/SP, mas ao falecimento do titular anterior da unidade. 6. Recurso administrativo a que se dá provimento para julgar procedente o pedido”. (eDOC 8)



    Consta dos autos que a Associação dos Titulares de Cartórios do Brasil instaurou Procedimento de Controle Administrativo objetivando a exclusão de 7 (sete) serventias extrajudiciais, criadas pelos Provimentos 747/2000 e 750/2001, do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, do 12º Concurso Público de Provas e Títulos para outorga de Delegações de Notas e Registro do Estado de São Paulo.



    Julgado improcedente o pedido, foi interposto recurso administrativo, ao qual foi dado provimento pelo CNJ para, reformando a decisão recorrida, julgar procedente o pedido de retirada do certame as serventias apontadas. 



    Daí o ajuizamento da presente reclamação, na qual o reclamante sustenta, em síntese, ofensa à autoridade da decisão proferida por esta Suprema Corte no julgamento da ADI 2.415/SP.



    Para tanto, aduz que na ADI 2.415 este STF teria reconhecido plena validade a toda a reestruturação aviada pelos Provimentos 747/2000 e 750/2001 e mantido o “curso normal do processo seletivo para o recrutamento de novos delegatários”, sem o estabelecimento de qualquer limitação temporal.



    Nesses termos, sustenta que “[a] improcedência da ADI nº 2.415/SP e a preservação dos efeitos da reestruturação de serventias perpetrada pelos Provimentos CSM nºs 747/2000 e 750/2001, considerados ‘ainda constitucionais’, bem como a manutenção do ‘curso normal do processo seletivo para o recrutamento de novos delegatários, com o preenchimento de todas as vagas, inclusive aquelas criadas e/ou desmembradas pelos atos normativos em xeque’ vincula o C. CNJ, não havendo espaço para determinação em sentido contrário ao deliberado por esse Pretório Excelso em sede de controle concentrado de constitucionalidade”. (eDOC 1, p. 16) 



    Argumenta, ainda, que “enquanto essa E. Corte Constitucional de Justiça, na ADI nº 2.415/SP, optou por preservar os efeitos da reestruturação de serventias tratada nos Provimentos CSM nºs 747/2000 e 750/2001, estabelecendo que futuras reorganizações somente poderiam ser veiculadas por lei em sentido formal, o C. CNJ, em sentido diametralmente oposto, no PCA nº 0002173-55.2022.2.00.0000, ID 4905849 (DOC. 02), determinou a exclusão do Edital do 12º Concurso de todas as serventias que haviam sido reorganizadas por aqueles atos normativos, sob o argumento de que a sua manutenção no certame convalidaria o vício de ilegalidade, por ausência de lei na sua criação”. (eDOC 1, pp. 16-17) 



    Requer, assim, a concessão de medida liminar “a fim de suspender integralmente os efeitos do v. acórdão reclamado, proferido nos autos do PCA nº 0002173-55.2022.2.00.0000 (DOC. 02), mantendo-se as 7 (sete) serventias extrajudiciais listadas no item I, ‘a’ a ‘g’ acima no Edital do 12º Concurso de Provas e Títulos de Outorga de Delegações de Notas e Registro do Estado de São Paulo, até o julgamento final da presente reclamação”. (eDOC 1, p. 42)



    Por fim, assinalo que a presente reclamação foi a mim distribuída por prevenção à Rcl 22.913/SP. (eDOC 28) 



    A liminar foi deferida para determinar a suspensão dos efeitos da decisão proferida nos autos dos Processo 0002173-55.2022.2.00.0000 (eDOC 29).



    A autoridade reclamada prestou informações (eDOC 33).



    A parte beneficiária apresentou contestação (eDOC 49).



    O parecer da Procuradoria-Geral da República foi assim ementado:



    “RECLAMAÇÃO. ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO PARA OUTORGA DE DELEGAÇÕES DE NOTAS E REGISTRO DO ESTADO DE SÃO PAULO. SUPOSTA VIOLAÇÃO AO DECIDIDO NA ADI 2415/SP. 1. Os provimentos judiciais 747/2000 e 750/2001, os quais dão suporte à relação das serventias consideradas vagas no 8º concurso público para outorga de delegações, foram declarados constitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, sendo que a Corte, acolhendo a tese das normas ainda constitucionais, julgou a ADI 2415 improcedente. 2. O uso da reclamação não comporta o mecanismo da transcendência dos motivos determinantes, de forma que não se pode promover a cassação de decisões supostamente conflitantes com o entendimento do STF pela via eleita. 3. Usurpação de competência do Supremo Tribunal Federal. RCL 22.913. Inocorrência. Afronta à decisão proferida na ADI 2115 também neste ponto. 4. Parecer pela procedência da reclamação.”



    É o relatório. Decido.



    A reclamação, tal como prevista no art. 102, I, “l”, da Constituição e regulada nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tem cabimento para preservar a competência do tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, bem como contra ato administrativo ou decisão judicial que contrarie súmula vinculante (§3º, art. 103-A, do texto constitucional). 



    No caso, entendo existir ofensa à autoridade de decisão proferida por esta Suprema Corte no julgamento da ADI 2.415/SP.



    Destaco que no julgamento da referida ADI, essa Corte assentou que a criação, extinção, acumulação e desacumulação de serventias extrajudiciais somente ocorre validamente por lei em sentido formal, ao passo que, ao julgar improcedente a ação direta, considerou os Provimentos 747/2000 e 750/2001 normas “ainda constitucionais”, como se verifica de sua ementa: 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROVIMENTOS N. 747/2000 E 750/2001, DO CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA DO ESTADO DE SÃO PAULO, QUE REORGANIZARAM OS SERVIÇOS NOTARIAIS E DE REGISTRO, MEDIANTE ACUMULAÇÃO, DESACUMULAÇÃO, EXTINÇÃO E CRIAÇÃO DE UNIDADES. 1. REGIME JURÍDICO DOS SERVIÇOS NOTARIAIS E DE REGISTRO. I Trata-se de atividades jurídicas que são próprias do Estado, porém exercidas por particulares mediante delegação. Exercidas ou traspassadas, mas não por conduto da concessão ou da permissão, normadas pelo caput do art. 175 da Constituição como instrumentos contratuais de privatização do exercício dessa atividade material (não jurídica) em que se constituem os serviços públicos. II A delegação que lhes timbra a funcionalidade não se traduz, por nenhuma forma, em cláusulas contratuais. III A sua delegação somente pode recair sobre pessoa natural, e não sobre uma empresa ou pessoa mercantil, visto que de empresa ou pessoa mercantil é que versa a Magna Carta Federal em tema de concessão ou permissão de serviço público. IV Para se tornar delegatária do Poder Público, tal pessoa natural há de ganhar habilitação em concurso público de provas e títulos, e não por adjudicação em processo licitatório, regrado, este, pela Constituição como antecedente necessário do contrato de concessão ou de permissão para o desempenho de serviço público. V Cuida-se ainda de atividades estatais cujo exercício privado jaz sob a exclusiva fiscalização do Poder Judiciário, e não sob órgão ou entidade do Poder Executivo, sabido que por órgão ou entidade do Poder Executivo é que se dá a imediata fiscalização das empresas concessionárias ou permissionárias de serviços públicos. Por órgãos do Poder Judiciário é que se marca a presença do Estado para conferir certeza e liquidez jurídica às relações inter-partes, com esta conhecida diferença: o modo usual de atuação do Poder Judiciário se dá sob o signo da contenciosidade, enquanto o invariável modo de atuação das serventias extra-forenses não adentra essa delicada esfera da litigiosidade entre sujeitos de direito. VI Enfim, as atividades notariais e de registro não se inscrevem no âmbito das remuneráveis por tarifa ou preço público, mas no círculo das que se pautam por uma tabela de emolumentos, jungidos estes a normas gerais que se editam por lei necessariamente federal. 2. CRIAÇÃO E EXTINÇÃO DE SERVENTIAS EXTRAJUDICIAIS. As serventias extrajudiciais se compõem de um feixe de competências públicas, embora exercidas em regime de delegação a pessoa privada. Competências que fazem de tais serventias uma instância de formalização de atos de criação, preservação, modificação, transformação e extinção de direitos e obrigações. Se esse feixe de competências públicas investe as serventias extrajudiciais em parcela do poder estatal idônea à colocação de terceiros numa condição de servil acatamento, a modificação dessas competências estatais (criação, extinção, acumulação e desacumulação de unidades) somente é de ser realizada por meio de lei em sentido formal, segundo a regra de que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. Precedentes. 3. PROCESSO DE INCONSTITUCIONALIZAÇÃO. NORMAS AINDA CONSTITUCIONAIS. Tendo em vista que o Supremo Tribunal Federal indeferiu o pedido de medida liminar há mais de dez anos e que, nesse período, mais de setecentas pessoas foram aprovadas em concurso público e receberam, de boa-fé, as delegações do serviço extrajudicial, a desconstituição dos efeitos concretos emanados dos Provimentos n. 747/2000 e 750/2001 causaria desmesurados prejuízos ao interesse social. Adoção da tese da norma jurídica ainda constitucional. Preservação: a) da validade dos atos notariais praticados no Estado de São Paulo, à luz dos provimentos impugnados; b) das outorgas regularmente concedidas a delegatários concursados (eventuais vícios na investidura do delegatário, máxime a ausência de aprovação em concurso público, não se encontram a salvo de posterior declaração de nulidade); c) do curso normal do processo seletivo para o recrutamento de novos delegatários. 



    4. Ação direta julgada improcedente.” 



    De seu dispositivo, resta claro haver sido julgada improcedente a ação direta de inconstitucionalidade e mantido o curso normal de concurso de novos delegatários. Dessa forma, ainda que subsista a orientação para que seja editada lei em sentido estrito acerca da matéria ora regulamentada mediante provimento, é fato que, sem a declaração expressa de inconstitucionalidade dos Provimentos 747/2000 e 750/2001, a consequência imediata é a manutenção da validade destas normas no mundo jurídico e, consequentemente, a devida produção dos efeitos correspondentes.



    É o que se extrai, a propósito, da leitura do voto condutor do acórdão, tal como se percebe do seguinte trecho: 



    “(...)



    Sem falar da evidência da boa inspiração dos provimentos em causa, servientes dos princípios constitucionais da eficiência (desanexação das serventias de notas e de registro) e da moralidade administrativas (respeito ao concurso público). Sendo assim, tenho que as normas aqui impugnadas são, como diriam os Ministros Gilmar Mendes e Celso de Mello, ‘ainda constitucionais’. São ‘ainda constitucionais’ porque cuidaram de tema que, daqui para frente, há de ser versado apenas por lei em sentido formal. Pelo que ficam preservados: (…) c) o curso normal do processo seletivo para o recrutamento de novos delegatários, com o preenchimento de todas as vagas, inclusive aquelas criadas e/ou desmembradas pelos atos normativos em xeque”. (p. 8 – grifo original)



    Por sua vez, o CNJ, autoridade ora reclamada, deu provimento a recurso administrativo, para julgar procedente o pedido dos requerentes, no sentido de retirar do Edital do 12º Concurso de Provas e Títulos de Outorga de Delegações de Notas e Registro do Estado de São Paulo as vagas referentes às serventias criadas pelos Provimentos 747/2000 e 750/2001, por entender que no julgamento da ADI 2.415 foram mantidos os efeitos dos atos administrativos praticados tão somente até o exaurimento do 7º Concurso para notários e registradores. 



    A interpretação adotada pelo CNJ decorre de trecho do voto do Ministro Cezar Peluso, que, em evidente obter dictum, se manifestou da seguinte maneira:



    “Também peço vênia ao Ministro Marco Aurélio - se me engano, Vossas Excelências me corrigirão -, mas o Plenário deixa, neste julgamento, algumas coisas claras. Primeiro, que criação, extinção, modificação de serventias extrajudiciais são matérias que dizem respeito à organização e divisão judiciárias e que só podem ser levadas a cabo mediante lei em sentido estrito, de iniciativa dos Tribunais de Justiça. Segundo, a despeito dessa incompatibilidade teórica com as normas constitucionais que ditaram, sobretudo, os julgamentos das ADIs nº 4.140 e 4.153, de 29 de junho último, que os efeitos das resoluções ficam, no entanto, preservados até o encerramento total do sétimo concurso, que está praticamente esgotado na sua eficácia prática”



    Embora conste do acórdão da ADI 2.415/SP a validade dos concursos passados e vigentes à época, ou seja, até o encerramento do 7º concurso, isso não se apresenta como fundamento suficiente a autorizar o raciocínio, a contrario sensu, de que seriam inválidos os concursos futuros em que contempladas as serventias reestruturadas pelos Provimentos 747/2000 e 750/2001. 



    Isso porque, tendo-se em vista que o Supremo Tribunal Federal julgou o mérito da ADI 2.415 há mais de dez anos (e que o pedido de medida liminar foi indeferido há mais de 20 anos), persiste a advertência, feita por ocasião daquele julgamento, de que “a desconstituição dos efeitos concretos emanados dos Provimentos n. 747/2000 e 750/2001 causaria desmesurados prejuízos ao interesse social”, sendo necessária, pelos mesmos fundamentos fáticos e jurídicos observados à época, a preservação “da validade dos atos notariais praticados no Estado de São Paulo, à luz dos provimentos impugnados”, “das outorgas regularmente concedidas a delegatários concursados” e “do curso normal do processo seletivo para o recrutamento de novos delegatários”. 



    Deve-se observar, nesses termos, os limites fixados no dispositivo do acórdão reclamado, em que reconhecida a constitucionalidade dos Provimentos n. 747/2000 e 750/2001. 



    Essa premissa, contudo, não afasta a obrigatoriedade de que nova reestruturação (criação, extinção e modificação) de serventias extrajudiciais somente pode ser feita, a partir do julgamento da ADI 2.415, por lei em sentido estrito de iniciativa dos Tribunais de Justiça. 



    Desse modo, entendo estar-se diante de ofensa à autoridade de decisão desta Suprema Corte, nos termos do art. 102, I, l, da CF/1988 e do art. 988, II, do CPC/2015. 



    Ante o exposto, confirmo a liminar e julgo procedente o pedido, para cassar a decisão proferida nos autos do Processo 0002173-55.2022.2.00.0000, a fim de resguardar a validade dos atos praticados com base nos Provimentos n. 747/2000 e 750/2001. 



    Publique-se. Int..



    Brasília, 16 de fevereiro de 2023.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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