Tribunal: STF
Processo: Rcl 57851
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-28
Data de publicação: 2023-02-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Cuida-se de reclamação constitucional, com pedido liminar, ajuizada pelo Prefeito do Município de São José dos Campos contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos da ADI nº 2154421-79.2021.8.26.0000/5001, que teria usurpado a competência e afrontado a autoridade do Supremo Tribunal Federal, bem como desrespeitado a eficácia do que decidido no RE nº 658.026 na sistemática da repercussão geral (Tema 612 RG).



    Narra o reclamante que a autoridade reclamada julgou procedente a ação em referência para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 9.667/18, que criou o “Programa Pró-Trabalho” e, por arrastamento, o Decreto Municipal nº 17.760/18, por vislumbrar hipótese de contratação por prazo determinado em desacordo com a regra geral do concurso público.



    Relata, ainda, que contra essa decisão interpôs recurso extraordinário, assim como pleiteou efeito suspensivo ao recurso, o qual foi acolhido pelo STF por meio da SL nº 1.531. 



    Afirma que foi negado provimento ao agravo interno interposto contra a decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário, que, no seu entender, aplicou indevidamente o Tema nº 612 da repercussão geral.



    Nessa perspectiva discorre o seguinte:  



    “Extrai-se da legislação que trata do programa, portanto, que há a inserção de pessoas em situação de vulnerabilidade social em programa nitidamente assistencial, que têm por objeto a concessão de bolsa-auxilio, vale alimentação, realização de cursos e treinamento, preparação e estímulo para o mercado de trabalho e promoção de acesso à educação básica. 



    Não se verifica, assim, conforme entendeu a Câmara Especial de Presidentes do E. TJSP, contratação de trabalhadores por prazo determinado para situações não permitidas pelo art. 37, IX, da CF — atender necessidade temporária de excepcional interesse público. 



    Ao assim compreender, a Câmara Especial de Presidentes do E. TJSP tornou sem valor a iniciativa do governo local de prestar assistência social aos necessitados, pois atribuíram ao programa assistencial uma natureza jurídica que este não possui e jamais pretendeu possuir, contrariando a vontade manifestada pelo Poder Legislativo local quando da sua instituição. 



    E não é só. 



    A desqualificação do programa como de caráter assistencial, para transformá-lo em mera contratação por prazo determinado, que ignora a importância da assistência social. implica o esvaziamento da competência municipal para combater a pobreza e os fatores de marginalizarão. a qual é expressamente reconhecida pelo art. 23, X, da CF,”



    Tece considerações quanto a diferença entre a contratação temporária e o Programa Pro-Trabalho:  



    “Na contratação temporária, o interesse colimado é o interesse do ente contratante, tomador de serviços, diante da excepcionalidade situação de risco de atendimento do interesse público e a sua eventual solução de continuidade. Esse é o tratamento dado ao tema pelo legislador, ao editar a Lei Federal n° 8.036/90. Esse é também o entendimento jurisprudencial consolidado pelo Tema n° 612 em repercussão geral pelo STF. Basta o exame dos precedentes que levaram a esse entendimento consolidado. Por todos, confiram-se RE n° 658.026-RG e RE 765.320, para que não pairem dúvidas. 



    Ambos tiveram por suporte situação concreta de realização de interesse do ente público por meio de contratação temporária. 



    Já no Programa Pro-Trabalho não há nenhuma excepcionalidade cujo atendimento o Município de São José dos Campos almeje atender com vistas a evitar interrupção ou malbaratamento de prestação de serviços públicos.



    Nenhum dos requisitos legais que regem a contratação temporária estão presentes e nem poderiam estar. Não é este o comando constitucional cuja realização é almejada. 



    Com efeito, o programa tem por escopo o caráter assistencialista de promover a reinserção no mercado de trabalho de desempregados que se configurem na situação descrita na norma, bem como a alcançar pessoas em determinada situação de vulnerabilidade social com esse mesmo escopo. O objeto do liame é, portanto, uma prestação estatal assistencialista.  



    O interesse a ser atendido não é do ente, contratante, c, sim, do cidadão em situação de vulnerabilidade social, o assistido.”



    Requer que seja deferido o pedido liminar para suspender o ato reclamado até o julgamento definitivo da reclamação. No mérito, pleiteia a cassação dos atos que inadmitiram o recurso extraordinário.



    É o relatório. Decido.



    O julgamento de matéria constitucional pela sistemática da repercussão geral tem por finalidade conferir maior efetividade à atuação do STF como Corte Constitucional - antes prejudicada pela subida de inúmeros recursos com fundamento em idêntica controvérsia, demandando decisões caso a caso mesmo não sendo possível ao STF reanalisar fatos e provas do caso concreto (Súmula STF nº 279) ou avançar sobre matéria infraconstitucional sedimentada nas instâncias ordinária e especial (Súmulas STF nºs 280 e 636). 



    Assim, ao se fixar a tese de observância obrigatória pelos demais órgãos do Poder Judiciário, a última palavra em matéria constitucional com repercussão permanece com o STF, encerrando-se a jurisdição na Corte de origem ou na instância especial, conforme o caso, nos processos de matéria constitucional idêntica ou quando o debate tratar de tema infraconstitucional ou desprovido de repercussão geral, sendo o órgão de origem responsável pela concretização do precedente, procedendo à adequação da ratio decidendi do STF aos novos casos de acordo com as provas dos autos. 



    Nessa medida, a reclamatória como instrumento de promoção do diálogo, nesta Suprema Corte, entre a decisão no caso concreto e os precedentes obrigatórios do STF tem cabimento excepcional, estando sua admissibilidade condicionada à efetiva demonstração, além do esgotamento de instância (CPC, art. 988, §5º, II), de:



    a) desrespeito à autoridade da decisão do STF, porquanto configurada erronia na aplicação do entendimento vinculante a evidenciar teratologia da decisão reclamada ou 



    b) usurpação da competência do STF, pois existente, i) no caso concreto, peculiaridades que impossibilitam a aplicação adequada da norma de interpretação extraída do precedente (distinguishing) a demandar pronunciamento desta Suprema Corte acerca da matéria constitucional no caso concreto, acaso verificada repercussão geral, ou, ii) a necessidade de revisitação dos fundamentos do precedente, tendo em vista a alteração do ordenamento jurídico vigente ao tempo do julgamento ou das circunstâncias fáticas históricas que impactaram a interpretação da norma, com possibilidade de sua superação (overruling)



    Na presente hipótese, aponta-se como ato reclamado acórdão que negou provimento ao agravo interno assim ementado:



    “AGRAVO INTERNO Decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário ligado a matéria decidida pelo Supremo Tribunal Federal em regime de repercussão geral Artigo 1.030, inciso I, alínea "a", segunda parte, do Código de Processo Civil Hipótese atinente ao Tema nº 612 do Supremo Tribunal Federal Distinguishing não demonstrado Agravo interno não provido ”. (e-Doc 14).



    O ato reclamado é oriundo de decisão denegatória de seguimento do recurso extraordinário com base no Tema 612 da repercussão geral (e-Doc 12), por meio do qual buscou-se a reforma do acórdão em ADI que julgou a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 9.667/18 e do Decreto Municipal nº 17.760/18, cuja a ementa transcrevo: 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei nº 9.667, de 27.02.18, do Município de São José dos Campos, e Decreto nº 17.760, de 23.03.18, da mesma localidade, que tratam do denominado "Programa Pró-Trabalho" voltado a "... proporcionar aos munícipes que estejam em situação de desemprego e vulnerabilidade a chance de recolocação e qualificação para sua reintegração no mercado de trabalho.". Inequívoca hipótese de contratação temporária em descompasso à regra geral do concurso público. Desemprego não serve ao pretexto de excepcionar tal lógica. Legislação não delimita quais serviços serão objeto de prestação pelos participantes do programa, mas apenas menciona a "... realização de atividades de interesse da comunidade local", sem trazer qualquer especificação nesse sentido. Serviços ordinários fazem parte do espectro das contingências normais da Administração. Inconstitucionalidade (art. 115, II, CE). Efeitos ex tunc, observada a não repetição dos valores recebidos de boa-fé pelos servidores temporários. Procedente a ação, com observação.” (e-Doc 5).



    No recurso extraordinário, apontou-se ofensa aos artigos 23, X, e 203, da Constituição Federal, sob a alegação de que, em apertada síntese, o TJ/SP teria obstado a iniciativa do governo local de prestar assistência social aos necessitados, ao atribuir ao Programa Pro-Trabalho natureza jurídica de contratação de trabalhadores por prazo determinado em desconformidade com o art. 37, IX, da CF .



    Após compulsados os autos, tenho que o acórdão em agravo interno interposto contra denegatória de seguimento do apelo extremo se encontra devidamente fundamentado, tendo a autoridade reclamada aplicado acertadamente o Tema 612 da repercussão geral. Vide:



    “in casu, o acórdão alvo de recurso enfrentou adequadamente as questões apresentadas e, com fundamentos claros e coerentes, concluiu que: 



    ‘No caso, as normas analisadas, embora revelem a conotação de programa social de combate ao desemprego, compreendem verdadeira espécie de contratação temporária de pessoas para a prestação de serviços junto à Municipalidade. 



    (...) 



    Em que pese a nobre intenção do legislador municipal, inequívoca a criação de hipótese de contratação por tempo determinado. 



    E tal foi feito em descompasso ao modelo constitucional.



    Ausente excepcionalidade. 



    Infelizmente, a problemática relacionada ao desemprego não é particularidade de um ou outro lugar. Excepcionar a regra do concurso público a esse pretexto criaria autorização indistinta e genérica para que todos pudessem fazê-lo, o que não é razoável. 



    Da mesma forma, inviável cogitar-se da indispensabilidade da contratação por meio de concurso. 



    A legislação, como visto, não delimita quais serviços serão objeto de prestação pelos participantes do programa. Apenas menciona a '... realização de atividades de interesse da comunidade local', sem trazer qualquer especificação nesse sentido. 



    Certamente, são serviços ordinários, que fazem parte do espectro das contingências normais da Administração. Inexiste situação de natureza emergencial a justificar a contratação.’(fl. 356 do processo principal) 



    O Supremo Tribunal Federal, por sua vez, nos autos do RE nº 658.026, reconheceu a existência de repercussão geral e editou o tema de nº 612 com a tese de que nos termos do art. 37, IX, da Constituição Federal, para que se considere válida a contratação temporária de servidores públicos, é preciso que: a) os casos excepcionais estejam previstos em lei; b) o prazo de contratação seja predeterminado; c) a necessidade seja temporária; d) o interesse público seja excepcional; e) a contratação seja indispensável, sendo vedada para os serviços ordinários permanentes do Estado que estejam sob o espectro das contingências normais da Administração. 



    Daí resulta que o caso tratado nestes autos está em harmonia com referida tese e não existe motivo que autorize diversa conclusão. Em outras palavras, o acórdão recorrido converge ao tratamento jurídico aplicado ao caso paradigma, ausentes argumentos efetivamente novos neste agravo interno, restrito a repisar alegações já afastadas pelo Órgão Especial desta Corte. 



    E, diferentemente do que consta da petição de interposição desse recurso, os fundamentos antes expostos bastavam para conduzir ao não seguimento do recurso extraordinário.” (e-Doc 14, p. 3)



    Registro que em caso semelhante ao presente, envolvendo também lei municipal disciplinadora de política pública voltada para população local de baixa renda em situação desemprego, a Primeira Turma do STF, no julgamento do Agravo Regimental na Rcl nº 43063, de Relatoria da Ministra Rosa Weber, DJe 31.08.22, compreendeu não haver teratologia na aplicação pelo TJSP do Tema 612 RG por vislumbrar burla à regra constitucional de contratação temporária de servidores públicos prevista no art. 37, IX, da CF/88. Na ocasião, ao proferir voto-vista, consignei que:



    “O TJSP declarou inconstitucional a Lei nº 986/99 do Município de Cotia, por constituir programa para atendimento de necessidades de caráter permanente do ente público, constituindo, nessa medida, subterfúgio ao cumprimento de princípios e regras constitucionais que orientam a atuação da Administração Pública, em especial o inciso IX do art. 37 da CF/88.



    Dessa perspectiva, entendo que não há teratologia na aplicação da sistemática da repercussão geral para se negar seguimento ao recurso extraordinário com fundamento no Tema nº 612, cuja tese tem a seguinte redação:



    “Nos termos do art. 37, IX, da Constituição Federal, para que se considere válida a contratação temporária de servidores públicos, é preciso que:



    a) os casos excepcionais estejam previstos em lei;



    b) o prazo de contratação seja predeterminado;



    c) a necessidade seja temporária;



    d) o interesse público seja excepcional;



    e) a contratação seja indispensável, sendo vedada para os serviços ordinários permanentes do Estado que estejam sob o espectro das contingências normais da Administração.”



    Registro, ademais, que o art. 37 da CF/88 prescreve que



    “II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;



    [...]



    XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações” (grifo nosso).



    Por fim, com o propósito de preparação para o trabalho produtivo e sem que a participação do beneficiário crie vínculo empregatício de qualquer natureza, vige a Lei nº 11.788/2008, na qual se prescreve a participação dos “órgãos da administração pública direta, autárquica e fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios” como “parte concedente” (art. 1º c/c art. 3º e art. 9º), de modo que, a meu ver, subsiste para o Município de Cotia instrumentos aptos a promover a autonomia do cidadão a que visou a Lei Municipal nº 986/99.”



    A disciplina legal instituída pela Lei nº 13.105/2015 reforça o entendimento firmado pelo STF sob a égide do Código de Processo Civil de 1973, no sentido de não caber recurso ou outro instrumento processual da competência da Suprema Corte contra decisão do juízo de origem em que se aplique a sistemática da repercussão geral. Vide:



     “Questão de Ordem. Repercussão Geral. Inadmissibilidade de agravo de instrumento ou reclamação da decisão que aplica entendimento desta Corte aos processos múltiplos. Competência do Tribunal de origem. Conversão do agravo de instrumento em agravo regimental. 1. Não é cabível agravo de instrumento da decisão do tribunal de origem que, em cumprimento do disposto no § 3º do art. 543-B, do CPC, aplica decisão de mérito do STF em questão de repercussão geral. 2. Ao decretar o prejuízo de recurso ou exercer o juízo de retratação no processo em que interposto o recurso extraordinário, o tribunal de origem não está exercendo competência do STF, mas atribuição própria, de forma que a remessa dos autos individualmente ao STF apenas se justificará, nos termos da lei, na hipótese em que houver expressa negativa de retratação. 3. A maior ou menor aplicabilidade aos processos múltiplos do quanto assentado pela Suprema Corte ao julgar o mérito das matérias com repercussão geral dependerá da abrangência da questão constitucional decidida. 4. Agravo de instrumento que se converte em agravo regimental, a ser decidido pelo tribunal de origem” (AI nº 760.358-QO, Plenário, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 12/2/10).



    Ainda que superado tal óbice, observo que o TJSP, ao analisar a legislação local compreendeu que o Programa Pro-Trabalho, em sua essência, se trata de contratação por tempo determinado em desacordo o ordenamento constitucional, revelando a exigência de análise de legislação infraconstitucional, o que é vedado em sede de recurso extraordinário. Nesse sentido, reitero o precedente proferido na Rcl nº 43.063 AgR em acórdão assim ementado :



    AGRAVO INTERNO. RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DESTA SUPREMA PARA EXAME DE AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. “PROGRAMA ASSISTENCIAL COM ROUPAGEM DE CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA”. APLICAÇÃO DO TEMA 612 (RE 658.026) E DA SÚMULA 280/STF. MANIFESTA INADMISSIBILIDADE DO APELO EXTREMO. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. INUTILIDADE DA RECLAMAÇÃO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A competência para o julgamento do agravo destinado a destrancar recurso extraordinário inadmitido na origem é do Supremo Tribunal Federal, devendo a este ser encaminhado, desde que não se trate de insurgência contra a aplicação de precedente firmado com base na sistemática da repercussão geral. 2. Não há, porém, interesse de agir, quando manifestamente inadmissível o recurso extraordinário ao qual se pretende assegurar trânsito. Inaplicabilidade da Súmula 727/STF. Precedentes. 3. O acórdão desafiado por meio do recurso extraordinário harmoniza-se com a decisão firmada por esta Casa no julgamento do RE nº 658.026-RG. 4. Para divergir do entendimento adotado pela Corte Estadual, no sentido de que a Lei nº 986/1999, do Município de Cotia, instituiu um programa assistencial com roupagem de contratação temporária, seria necessário o exame da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, procedimento inviável na via extraordinária. Aplicação da Súmula 280/STF. 5. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, se unânime a votação. (Rcl 43063 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 30/05/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-174 DIVULG 31-08-2022 PUBLIC 01-09-2022)



     Assim, não configurada a teratologia quanto à aplicação da tese de repercussão geral pelo órgão de origem ou peculiaridade que justifique nova apreciação do tema pelo STF, não há que se falar em desrespeito à autoridade desta Suprema Corte ou usurpação de sua competência. 



    Ante o exposto, nego seguimento à reclamação, nos termos do artigo 21, § 1º, do RISTF. 



    Publique-se.



    Brasília, 28 de fevereiro de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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