Tribunal: STF
Processo: RE 1453495
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-06
Data de publicação: 2023-09-06

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Lei n° 17.830, de 8 de julho de 2022, do Município de São Paulo, que proíbe a ´cobrança de multa ou aplicação de qualquer penalidade pela perda ou extravio do comprovante de fornecido pelos estacionamentos de veículos ´- Ilegitimidade ativa - Afastada, por maioria, vencido este Relator sorteado, reconhecida por ser entidade de âmbito nacional representativa de classe e por haver inegável pertinência com o tema em discussão - Mérito - Regulação da exploração econômica de estacionamentos veículos em espaços de propriedade privada - Matéria de Direito Civil - Competência Privativa da União - Ato Normativo impugnado que viola o princípio da separação dos poderes consagrada pela Constituição Federal não guardando coerência com o disposto nos artigos 1° e 144, da Constituição do Estado de São Paulo e, tampouco, com o art. 22, inciso I, da Constituição da República - Precedentes do Colendo Órgão Especial do Tribunal de Justiça/SP - AÇÃO JULGADA PROCEDENTE”. (Documento eletrônico 8). 



    Os embargos de declaração interpostos pelo Prefeito e pelo Município de São Paulo (documento eletrônico 10) e pela Mesa da Câmara Municipal e a Câmara Municipal de São Paulo (documento eletrônico 12) foram rejeitados (documentos eletrônicos 11 e 13, respectivamente).



    Neste recurso extraordinário, interposto pelo Presidente e pela Mesa da Câmara Municipal, fundamentado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alega-se, em suma, violação dos arts. 103, IX e 125, § 2°, da mesma Carta. 



    Neste recurso extraordinário, interposto pelo Prefeito e pelo Município de São Paulo, fundamentado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aduz-se, em resumo, ofensa aos arts. 22, I; 24, V e 30, I e II, da mesma Carta. 



    Bem examinados os autos, decido. 



    Preliminarmente, no tocante à controvérsia quanto à ilegitimidade da Associação Brasileira de Shopping Centers - ABRASCE para ingressar com Ação Direta de Inconstitucionalidade de Lei Municipal, sob o argumento de não representar a totalidade ou maior parte de instituições ou setores que oferecem o serviço de estacionamento privativo, o Tribunal a quo decidiu que a instituição possui legitimidade ativa por ser entidade de âmbito nacional representativa de classe, tanto dos referidos centros comerciais quanto de hipermercados. 



    Ademais, as finalidades institucionais da referida associação têm pertinência com o tema em discussão. De fato, a Lei Municipal 17.830/2022, ora questionada via controle concentrado, proibiu a aplicação de multa ou de qualquer penalidade em decorrência extravio do comprovante de estacionamento particular de veículos, norma que atinge diretamente os associados. 



    Ressalta-se que o Supremo Tribunal Federal reconhece a legitimidade ativa da ABRASCE para postular, em controle direto, a inconstitucionalidade de normas estaduais e municipais nos respectivos tribunais estaduais. Cito, por oportuno, os seguintes julgados: RE 833.291 RG/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, Dje 25/5/2019; RE 1.151.652 AgR/SC, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, Dje 12/3/2019; RE 1.222.931 AgR/MA, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Dje. 6/8/2019.



    Nesse sentido, o acórdão recorrido encontra-se em consonância com a jurisprudência desta Corte. 



    O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 4.862/PR, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, decidiu que determinações sobre a exploração econômica de estacionamentos privados referem-se a Direito Civil, sendo, portanto, de competência privativa da União, conforme previsto no art. 22, I, da Constituição Federal. 



    Diversos são os precedentes do STF no mesmo sentido: 



    “CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI 5.853/2017 DO DISTRITO FEDERAL. OBRIGAÇÃO DE CONFERIR ACRÉSCIMO DE 30 MINUTOS EM ESTACIONAMENTO, APÓS PAGAMENTO DA TARIFA . COMPETÊNCIA DA UNIÃO EM MATÉRIA DE DIREITO CIVIL, RESSALVADO O ENTENDIMENTO DESTE RELATOR (CF, ART. 22, I). DESPROPORCIONALIDADE DA MEDIDA. OFENSA AO PRINCÍPIO DA LIVRE INICIATIVA (ART. 170, CAPUT, DA CF). INCONSTITUCIONALIDADES FORMAL E MATERIAL RECONHECIDAS. PROCEDÊNCIA. 



    1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse. 



    2. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos – União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios – e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 



    3. A Lei 5.853/2017 do Distrito Federal, ao assegurar acréscimo de 30 minutos para saída do estacionamento após o pagamento da tarifa, ressalvado entendimento pessoal, viola a competência da União para legislar sobre Direito Civil (art. 22, I, CF). Precedentes. 



    4. Ademais, ao estipular o acréscimo em questão, além de interfere na dinâmica econômica da atividade empresarial, violando o princípio da livre iniciativa (art. 170, caput, CF). 



    5. Ação Direta conhecida e julgada procedente.” (ADI 5.792/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 4/11/2019, grifei)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. LEIS ESTADUAL 4.049/2002. ESTACIONAMENTOS PÚBLICOS E PRIVADOS. GRATUIDADE AOS PORTADORES DE DEFICIÊNCIA E AOS MAIORES DE SESSENTA E CINCO ANOS. VIOLAÇÃO AO ART. 22, I, DA CONSTITUIÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO CIVIL. AGRAVO IMPROVIDO. 



    I – A Lei estadual 4.049/2002, ao prever a gratuidade de todos os estacionamentos situados no Estado do Rio de Janeiro aos portadores de deficiência e aos maiores de sessenta e cinco anos, proprietários de automóveis, violou o art. 22, I, da Constituição Federal. Verifica-se, no caso, a inconstitucionalidade formal da mencionada lei, pois a competência para legislar sobre direito civil é privativa da União. Precedentes. 



    II – Agravo regimental improvido. “ (AI 742.856-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 27/9/2011, grifei)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL. ESTACIONAMENTO EM LOCAIS PRIVADOS. COBRANÇA. IMPOSSIBILIDADE. OFENSA AO ART. 22, I DA CONSTITUIÇÃO. 



    Esta Corte, em diversas ocasiões, firmou entendimento no sentido de que invade a competência da União para legislar sobre direito civil (art. 22, I da CF/88) a norma estadual que veda a cobrança de qualquer quantia ao usuário pela utilização de estabelecimento em local privado (ADI 1.918, rel. min. Maurício Corrêa; ADI 2.448, rel. Min. Sydney Sanches; ADI 1.472, rel. min. Ilmar Galvão). Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente”. (ADI 1.623/RJ, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe 15.4.2011, grifei); 



    No julgamento da ADI 1.918/ES, o Ministro Maurício Corrêa, relator, afastou a possibilidade de considerar-se a exploração econômica de estacionamentos privados matéria de Direito do Consumidor, tendo em vista que se relaciona com regras de elementos essenciais da propriedade. Por oportuno, cito trecho do voto, in verbis: 



    “[...] 4. Não há dúvida de que a lei estadual invadiu a competência exclusiva da União para legislar sobre o direito civil (art. 22, I). Com efeito, não assiste razão ao Estado do Espírito Santo ao sustentar que se trata de matéria de sua competência, relacionada com a defesa do consumidor (fls. 133), tendo em vista que a hipótese se enquadra claramente no rol daquelas em que se dá a intervenção do Poder Público na propriedade privada e na ordem econômica, questões a serem disciplinadas exclusivamente pela União (CF, artigos 22, II e III, e 173). 



    5. Se de um lado há de reconhecer-se a competência concorrente dos três níveis de governo para editar normas administrativas e as medidas regulamentares que visem ao bom uso das atividades econômicas, por outro, não se pode esquecer que essas normas decorrem do poder de polícia, para a regulamentação das atividades realizadas nos territórios dos Estados-membros e dos Municípios, que têm o dever de fiscalizá-las. Enquanto a União regula o direito de propriedade e estabelece as regras substantivas de intervenção de domínio econômico, os outros níveis de governo - o estadual e o municipal - apenas exercem o policiamento administrativo do uso da propriedade e da atividade econômica de particulares, tendo em vista, sempre, as normas substantivas editadas pela União. 



    [...]



    7. Não se pode confundir questão de direito civil com matéria concernente ao consumo. O dispositivo da lei estadual em causa invade, sem dúvida, esfera do direito civil, porquanto estabelece regras sobre elementos essenciais da propriedade. 



    8. A propósito vale lembrar escólio de A. L. CALMON TEIXEIRA, citado pelo Ministério Público Federal em seu parecer: 



    ‘A relação jurídica entre quem explora um estacionamento (proprietário ou outrem a quem foi repassado o direito de exploração) e seu usuário não se contém no âmbito da competência legislativa do município, seja ele qual for. É legislação privativa da União Federal (CF. , art. 22, I). Compete-lhe, com exclusividade, legislar sobre direito civil e direito comercial, os quais regem, necessariamente, a relação jurídica entre o usuário do estacionamento de shopping center e quem o explora. 



    A gratuidade compulsória não tem o condão de converter em relação jurídica de outra natureza o negócio jurídico de direito privado entre o usuário do estacionamento de shopping center e quem o explora ou o deste com o shopping. A transferência de exploração de estacionamento insere-se no elenco dos direitos do proprietário’ (fls. 164)” (grifei)



    Posto isso, nego seguimento ao recurso (art. 21, § 1°, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 6 de setembro de 2023.



Ministro Cristiano Zanin



Relator