Tribunal: STF
Processo: ADI 7326
Classe: ADI
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-27
Data de publicação: 2023-02-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 17.557/2022 E DECRETO N. 67.151/2022 DO ESTADO DE SÃO PAULO. CRIAÇÃO DO PROGRAMA ESTADUAL DE REGULARIZAÇÃO DE TERRAS. PEDIDO DE INGRESSO COMO AMICI CURIAE. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. PEDIDOS INDEFERIDO E DEFERIDO.



Relatório 



    1. A Associação Comercial e Empresarial de Presidente Prudente e a Associação Brasileira de Reforma Agrária - ABRA requereram ingresso nesta ação direta de inconstitucionalidade como amici curiae (e-docs. 34 e 39).



    2. A Associação Comercial e Empresarial de Presidente Prudente defende a constitucionalidade das normas impugnadas afirmando que “a Lei Estadual nº. 17.557, de 21 de julho de 2022, dispõe sobre a criação do ‘Programa Estadual de Regularização de Terras’, permitindo a regularização fundiária em grande parte do Pontal do Paranapanema, região conhecida nacionalmente pelo graves conflitos fundiários que se arrastam há vários anos, situação que gera insegurança jurídica, prejudicando a aplicação de novas tecnologias na atividade agropecuária, e não por acaso a região de Presidente Prudente, onde se localiza o Pontal do Paranapanema, ocupa somente a décima primeira posição entre as dezesseis regiões do Estado de São Paulo” (fl. 6, e-doc. 34). 



    Sustenta que “ninguém vai investir milhões de reais em terras que a qualquer momento podem ser invadidas por movimentos chamados sociais, na verdade, invasão de propriedade privada produtiva, nesse ponto, essa Corte Suprema deve ponderar que a Constituição da República, em seu art. 184, parágrafo único, determina que: ‘A LEI GARANTIRÁ TRATAMENTO ESPECIAL À PROPRIEDADE PRODUTIVA’. Seria salutar que a JUSTIÇA não se esqueça de cumprir com esse mandamento, sob pena de “matar”quem trabalha e gera riquezas” (fl. 76, e-doc. 34).



    Assevera que “a situação do Pontal do Paranapanema é SINGULAR, EXCEPCIONAL e EXTRAORDINÁRIA, justificando um tratamento diferenciado na solução do problema, que merece consideração na formulação das políticas fundiárias e em especial na regularização fundiária. Com essas considerações, esperamos que a Lei Estadual nº 17.557/2002 e o Decreto nº 67.151/2022, sejam recepcionados pela Constituição Federal pelos fatos e fundamentos elencados nessa manifestação, concretizando a tão almejada segurança jurídica, promovendo a necessária distensão social e gerando desenvolvimento sustentável, julgando a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade totalmente IMPROCEDENTE” (fl. 77, e-doc. 34). 



    3. A Associação Brasileira de Reforma Agrária - ABRA argumenta que “a representatividade da postulante é certa, visto que se trata de associação de âmbito nacional formada por pessoas físicas ou jurídicas que trabalham pela para a efetivação da Reforma Agrária brasileira (arts. 4º e 7º do Estatuto), iniciativa orquestrada em torno da preservação de direitos e garantias fundamentais nas mais diversas instâncias do Poder Judiciário, ou ainda em seara administrativa” (fl. 7, e-doc. 39).



    Alega que “não paira dúvidas acerca da relevância da matéria objeto da presente ação de controle concentrado, bem como da repercussão social da controvérsia constitucional, além da pertinência temática dos objetivos institucionais da ABRA com a questão litigiosa em debate, de modo que a participação da associação pode contribuir para o deslinde da presente contenda” (fl. 26, e-doc. 39).



    4. A intervenção de amicus curiae objetiva enriquecer o debate constitucional e fornecer informações e dados técnicos relevantes à solução da controvérsia jurídica.



    Nos termos do § 2º do art. 7º da Lei n. 9.868/1999, “o relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, poderá, por despacho irrecorrível, admitir, a manifestação de outros órgãos ou entidades”.



    A norma pela qual se autoriza a manifestação de órgão ou entidade no processo objetivo tem por fim propiciar a pluralização do debate constitucional, pelo fornecimento de novas informações, fáticas ou jurídicas, sobre o tema em análise.



    Nesse sentido, o Ministro Joaquim Barbosa, na decisão monocrática na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.311, DJe 25.4.2005, assinalou:



    “(…) A admissão de terceiro, na condição de amicus curiae, no processo objetivo de controle normativo abstrato, qualifica-se como fator de legitimação social das decisões da Suprema Corte, enquanto Tribunal Constitucional, pois viabiliza, em obséquio ao postulado democrático, a abertura do processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade, em ordem a permitir que nele se realize, sempre sob uma perspectiva eminentemente pluralística, a possibilidade de participação formal de entidades e de instituições que efetivamente representem os interesses gerais da coletividade ou que expressem os valores essenciais e relevantes de grupos, classes ou estratos sociais. Em suma: a regra inscrita no art. 7º, § 2º, da Lei nº 9.868/99 que contém a base normativa legitimadora da intervenção processual do amicus curiae tem por precípua finalidade pluralizar o debate constitucional (ADI 2.130-MC, rel. min. Celso de Mello, DJ 02.02.2001). Vê-se, portanto, que a admissão de terceiros na qualidade de amicus curiae traz ínsita a necessidade de que o interessado pluralize o debate constitucional, apresentando informações, documentos ou quaisquer elementos importantes para o julgamento da ação direta de inconstitucionalidade. A mera manifestação de interesse em integrar o feito, sem o acréscimo de nenhum outro subsídio fático ou jurídico relevante para o julgamento da causa, não justifica a admissão do postulante como amicus curiae (…)”.



    5. Discute-se na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, proposta pelo Partido dos Trabalhadores – PT contra a Lei n. 17.557, de 21.7.2022, do Estado de São Paulo, legislação na qual se “dispõe sobre a criação do Programa Estadual de Regularização de Terras, nos casos em que especifica”. Pede-se, por arrastamento, a declaração de inconstitucionalidade do Decreto paulista n. 67.151/2022 sob alegação de ofensa aos incs. I e III do art. 3º, caput e inc. XXIII do art. 5º, caput do art. 6º, incs. I, VI e VIII do art. 23, caput e §§ 1º e 2º do art. 182, art. 185, art. 186, art. 187, art. 188, art. 191, e caput, incs. I, II, III e VII do § 1º, §§ 2º, 4º e 5º do art. 225 da Constituição da República; e art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.



    O autor suscita a inconstitucionalidade das normas impugnadas ao argumento de que “a Lei Estadual de São Paulo nº 17.557/2022 em verdade se presta a dar guarida, premiar e incentivar a atividade grileira em terras públicas, em regra dotadas da característica da indisponibilidade. Busca-se, assim, legalizar e permitir a facilitação da ocupação indevida de bens públicos estaduais, em detrimento de legítimos interesses do Estado social delineado pelo Constituinte Originário, sob o rótulo simulado de um Programa Estatal de Regularização de Terras”.



    6. No art. 1º do Estatuto Social da Associação Comercial e Empresarial de Presidente Prudente se estabelece:



    “Art. 1º. A Associação Comercial e Empresarial de Presidente Prudente, é uma associação civil de fins não econômicos, de caráter assistencial, recreativo e educacional, com duração ilimitada e que tem como finalidades:



    I. representar e desenvolver seus associados, na sustentabilidade de seus negócios e na comunidade; 



    II. Promover o estudo e pesquisa de assuntos de interesse à vida econômica do País; 



    III. Promover a instauração de juízo arbitral, para conciliar e dirimir litígios na forma da lei, podendo instituir e manter órgãos para este fim; 



    IV. Manter institutos para o estudo e pesquisa cientifica e assuntos especializados, e em especial um serviço de central de proteção ao credito – SCPC; 



    V. Manter departamentos para prestação de serviços e orientação de defesa dos interesses das classes que representa e seus associados, podendo para tanto realizar convênios com instituições especializadas; 



    VI. Publicar ou patrocinar a divulgação de boletins, revistas ou outros de interesse da classe e seus associados; 



    VII. Representar a classe e seus associados judicialmente ou extrajudicialmente nos termos do artigo 5º. Inciso XXI da Constituição Federal. 



    VIII. Promover a Assistência ao Adolescente e a Educação Profissional, podendo ainda celebrar convênios com órgãos ou entidades Públicas ou privadas para a implantação ou implementação de programas de caráter social e profissional inclusive para a criança e adolescente e gestão de fundos para tal finalidade. 



    IX. Incentivo a novos modelos produtivos e sistemas alternativos de produção, comercio, emprego e crédito, inclusive a startups, podendo para tanto abrir sedes distritais se necessário; 



    X. Criar, manter, participar ou realizar convênios com órgãos e instituições nos serviços de natureza social ou previdenciária, inclusive cooperativas de crédito, habitacional, saúde para si ou associados. 



    XI. Manter participação acionária em outras empresas, entidades e associações de interesse da classe;”



    A Associação Comercial e Empresarial de Presidente Prudente é associação civil de fins não econômicos, de caráter assistencial, recreativo e educacional, que congrega associados com finalidades diversas que não se relacionam com o objeto da presente ação direta, conforme os objetivos listados no art. 1º do seu Estatuto Social, acima transcrito.



    O objeto da presente ação direta de inconstitucionalidade é a validade da lei paulista pela qual “criado o Programa Estadual de Regularização de Terras, que autoriza a Fazenda do Estado a transigir e a celebrar acordos, judicial ou administrativamente, para fins de alienação, com vistas a prevenir demandas ou extinguir as que estiverem pendentes, em todas as fases dos processos discriminatórios, reivindicatórios e de regularização de posses em terras devolutas”, nos termos do art. 1º da Lei estadual impugnada, tendo-se por parâmetro preceitos da Constituição da República pelos quais se asseguram a função social da propriedade, a política agrícola e o plano nacional de reforma agrária, a compatibilização da destinação de terras públicas e devolutas e a usucapião especial urbano e rural. 



    Dentre as diversas finalidades estatutárias da entidade requerente não há correlação com a norma impugnada pela qual se veicula “programa de regularização de terras” do Estado de São Paulo, afirmada pelo partido autor em desarmonia “com a política agrícola, tampouco com o plano nacional de reforma agrária, afrontando os preceitos constitucionais definidores de condições e restrições tanto para a promoção da reforma agrária quanto para a alienação de terras públicas e devolutas, previstos nos artigos 185, 186, 187 e 188 da Constituição Federal”.



    Do cotejo entre os objetivos listados no Estatuto Social da requerente, Associação Comercial e Empresarial de Presidente Prudente, e o conteúdo das normas impugnadas, ressai inexistir pertinência temática para admitir o ingresso nesta ação direta da requerente como amicus curiae.



    A pertinência temática também é requisito para a admissão de amicus curiae e a requerente não o preenche.



    Nesse sentido, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.157-MC, o Ministro Celso de Mello realçou que “o requisito da pertinência temática (...) se traduz na relação de congruência que necessariamente deve existir entre os objetivos estatutários ou as finalidades institucionais da entidade autora e o conteúdo material da norma questionada em sede de controle abstrato” (DJ 17.11.2006). 



    Reduzir a pertinência temática ao disposto no estatuto das entidades, desconsiderando a sua natureza jurídica e a sua finalidade precípua, colocaria este Supremo Tribunal na condição de ter de admitir sempre toda entidade, em qualquer ação de controle abstrato de constitucionalidade de normas jurídicas, como amicus curiae, bastando incluir-se em seu estatuto a finalidade de defender a Constituição da República. 



    7. Quanto à requerente, Associação Brasileira de Reforma Agrária - ABRA, no art. 1º e art. 3º do seu Estatuto Social se dispõem:



    “Art. 1º. A Associação Brasileira de Reforma Agrária - ABRA, adotando alternativamente com iguais efeitos a denominação ABRA, é uma associação civil, sem fins econômicos, com atuação em todo o território nacional, constituída por prazo indeterminado.



    § 1º Entende-se por Reforma Agrária, para fins desta Associação, todas as medidas que visem promover uma justa distribuição e uso da propriedade da terra, bem como da renda e da riqueza provindas de exploração produtiva; 



    § 2º A redistribuição da propriedade fundiária deve contemplar as terras públicas ou privadas que não cumprem a função social da terra ou subutilizadas para fins especulativos; 



    § 3º Essa redistribuição não implica unicamente na fragmentação física da posse e do uso da terra, devendo ser ressaltada a importância da exploração, sob forma associativa, cooperativa ou comunitária; 



    § 4º Para aferição dos efeitos das medidas voltadas para o atendimento e seus objetivos, a ABRA levará em conta o número de pessoas diretamente beneficiadas, o montante e valor das terras redistribuídas, o impacto monetário dessa redistribuição e das medidas complementares e/ou correlatadas, e também o tempo decorrido para sua efetivação; 



    § 5º A formulação e execução das medidas de Reforma Agrária deverão basear-se em ampla participação da sociedade e envolver uma ampla e rápida intervenção do poder público, dentro da legislação em vigor ou a ser adotada especificamente para esse fim; 



    § 6º A luta para o aperfeiçoamento democrático dessa legislação constitui um dos objetivos precípuos da atuação da ABRA”.



    “Art. 3º - Constituem finalidade da ABRA:



    I - Trabalhar para a concretização da Reforma Agrária no Brasil, dentro dos marcos conceituais a que se refere o art. 1º e seus parágrafos; 



    II - Propugnar por medidas que possam criar condições para o desencadeamento, a implantação e a expansão do processo de Reforma Agrária no País; 



    III - Contribuir para incrementar o padrão de vida da população rural, melhorando a produção, a distribuição dos alimentos e produtos agrícolas, aumentando as possibilidades de emprego, contendo a deterioração ambiental e assegurando o respeito aos direitos fundamentais do homem; 



    IV - Prestigiar as entidades que possam contribuir para os fins desta Associação, estabelecendo intercambio com órgãos especializados do país e do exterior, promovendo a coopera9ao técnica e ampliando suas relações; 



    V - Assessorar poderes públicos e as entidades privadas que precisarem de seus serviços, dentro dos objetivos da Associação; 



    VI - Realizar estudos, pesquisas e programas de formação e capacitação; 



    VII - Coletar, analisar e disseminar informações; 



    VIII - Editar publicações, inclusive urna revista especial para o esclarecimento público a respeito da Reforma Agrária e dos aspectos que conformam a questão agrária no país; 



    IX - Assessorar os movimentos sociais, sindicais e populares;” (e-doc. 45).



    Reconhecidas a relevância da matéria, a representatividade da requerente e a pertinência temática entre os objetivos estatutários da Associação Brasileira de Reforma Agrária - ABRA, nos termos do art. 1º e art. 3º do seu Estatuto Social, e a questão posta a exame nesta ação direta, admito o seu ingresso na condição de amicus curiae.



    8. Pelo exposto, indefiro o ingresso da Associação Comercial e Empresarial de Presidente Prudente e defiro o ingresso da Associação Brasileira de Reforma Agrária - ABRA na presente ação direta de inconstitucionalidade como amicus curiae, (§ 2º do art. 7º da Lei n. 9.868/1999), observando-se, quanto à sustentação oral, o § 3º do art. 131 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (alterado pela Emenda Regimental n. 15/2004).



    À Secretaria Judiciária deste Supremo Tribunal para inclusão do nome da peticionária como amicus curiae e dos representantes legais e adoção das providências cabíveis.



    Publique-se. 



    Brasília, 27 de fevereiro de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora