Tribunal: STF
Processo: RE 1396625
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-07-17
Data de publicação: 2023-07-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. RETENÇÃO DE REPASSES DO ICMS AOS MUNICÍPIOS. POSSIBILIDADE. DESNECESSÁRIO PRÉVIO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. AMPARO DO ATO DE RETENÇÃO EM AUDITORIA E PARECER DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. PRECEDENTES. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, assim ementado:



    “EMENTA: REEXAME NECESSÁRIO E APELAÇÃO CÍVEL em ação DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO. COMPENSAÇÃO DE CRÉDITO DO ESTADO NO REPASSE DE RECEITAS AO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. AUTORIZAÇÃO CONSTITUCIONAL. DESNECESSIDADE DE PRÉVIA CONSTITUIÇÃO DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. Sentença reformada. 



    1. Conforme a jurisprudência do excelso Supremo Tribunal Federal, é desnecessária a prévia constituição do crédito tributário para que o ente federado faça a compensação de seu crédito, à luz da autorização prevista no artigo 160, parágrafo único, inciso I, da Constituição Federal. Isso implica dizer que não há como exigir que o ente estadual instaure, previamente, um processo administrativo específico em face de cada ente municipal para promover a compensação de seu crédito no repasse das receitas tributárias. 



    2. Além de não ser requisito constitucional a prévia instauração de um processo administrativo para o exercício do direito de compensar, expressamente consignado no inciso I do parágrafo único do artigo 160 da Constituição Federal, não se pode olvidar a presunção de legitimidade dos atos administrativos, que se presumirem verdadeiros e conformes ao Direito, até prova em contrário.



    3. Uma vez que o crédito foi apurado em auditoria pelo egrégio Tribunal de Contas do Estado de Goiás, descabe falar que o valor foi obtido unilateralmente pelo ente estadual, que simplesmente cumpriu a ordem prolatada pela egrégia Corte Estadual de Contas, que constatou o repasse a maior, ato administrativo que deve ser presumido verdadeiro e legítimo, sobremaneira por não haver elementos que possa afastar esses atributos.



    4. Os Tribunais de Contas são órgãos autônomos da Administração Pública que exercem atividades de controle externo e de fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial dos entes federativos e das entidades da administração direta e indireta.



    5. Se o Município compreende que foi eventualmente prejudicado, deve suscitar o questionamento perante a egrégia Corte de Contas Estadual, a quem compete dirimir o impasse. Ao Estado de Goiás, subordinado que está ao controle externo, cabe unicamente cumprir as determinações daquele órgão, sem nenhum poder para definir solução diversa da que lhe foi imposta, sobretudo para estabelecer valor discrepante, superior ou inferior, do que foi assentado naquela esfera de poder.



    6. A argumentação da municipalidade de que não foi observado o prévio e devido processo legal, antes da implementação do ato executivo estadual, não tem outro objetivo senão discutir o valor do repasse, que, a seu ver, deve ser mantido integralmente, sem nenhuma compensação. A consecução desse objetivo, todavia, não pode ser alcançado sem a conjugação da vontade do egrégio Tribunal de Contas do Estado Goiano (TCE/GO), cuja autonomia e independência frente ao Poder Executivo Estadual é assegurada constitucionalmente. 



    7. Se a tomada de decisão não cabe ao Estado de Goiás, inócua a pretensão da municipalidade de instaurar um prévio processo administrativo, já que não lhe cabe rever a decisão da egrégia Corte de Contas Estadual. 



    8. O exame do ato administrativo, pelo Poder Judiciário, deve restringir-se à apreciação de sua legalidade, não podendo este Tribunal se imiscuir no estrito mérito administrativo para assentar outro valor, porquanto a revisão judicial dos Acórdãos do Tribunal de Contas deve restringir-se à verificação da observância ou não das garantias constitucionais e legais que assegurem a regularidade formal do procedimento administrativo, sob pena de interferir na função administrativa de competência da Corte de Contas de realizar o controle externo das contas da Administração Pública.



    9. Segundo a jurisprudência do colendo Superior Tribunal de Justiça, é legítimo impor ao Município a compensação do que este recebeu a maior em exercícios passados, porquanto a importância recebida a maior equivocadamente, em exercícios anteriores, configura simples adiantamento do que tem direito de hoje receber. Precedentes do STJ. 



    10. REEXAME NECESSÁRIO E APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDOS E PROVIDOS.” (e-doc. 14, p. 19-20; grifos acrescidos).



    2. Nas razões do recurso extraordinário, interposto com fundamento na al. “a” do permissivo constitucional, o recorrente alega ofensa aos arts. 5º, inc. LV, 158 e 160 da Constituição da República, porquanto necessária a instauração de prévio processo, e constituição do crédito em favor do Estado, para retenção do repasse do ICMS cabível ao Município, sem o que ofendidas a garantia do contraditório e da ampla defesa do Município prejudicado (e-doc. 21).



    3. O recurso foi admitido pela Vice-Presidência do TJGO (e-doc. 26).



    É o relatório.



    Decido.



    4. Para melhor elucidar a hipótese, transcrevo trecho do acórdão recorrido:



    “À luz de todo esse arcabouço jurisprudencial, se é desnecessária a prévia constituição do crédito tributário para que o ente federado faça a compensação, conforme a pacífica jurisprudência da excelsa Suprema Corte, isso implica dizer que não há como exigir que o ESTADO DE GOIÁS instaure, previamente, um processo administrativo específico em face de cada ente municipal para promover a compensação de seu crédito no repasse das receitas tributárias. 



    Por conseguinte, não há se falar em violação ao devido processo legal e à ampla defesa. 



    Nesse passo, assinala-se que a jurisprudência do excelso Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente reconhecido a legitimidade de retenção de créditos, do Fundo de Participação dos Municípios, sem exigir, contudo, que se instaure um prévio processo administrativo para a constituição de seu crédito, conforme se verifica dos precedentes a seguir colacionados, ad exemplum.” (e-doc. 14, p. 11).



    5. O Supremo Tribunal Federal firmou jurisprudência no sentido de que “a retenção (ou compensação) de valores repassados a maior aos municípios, conforme reconhecido por decisão do Tribunal de Contas Estadual, prescinde da abertura de procedimento administrativo prévio” (RE nº 1.381.377-AgR/GO, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 14/09/2022, p. 03/10/2022). No mesmo sentido:



    “1.Agravo regimental em recurso extraordinário.2. Direito Tributário. 3. Retenção pela União de valores devidos ao Fundo de Participação dos Municípios FPM. 4. Desnecessidade de prévia constituição dos créditos tributários. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental. Verba honorária majorada em 10%.“



    (RE nº 1.378.345-AgR/GO, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 22/08/2022, p. 30/08/2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. REPASSE DO ESTADO AO MUNICÍPIO DE PARCELA DA ARRECADAÇÃO DO ICMS. POSSIBILIDADE DE RETENÇÃO. DESNECESSIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO PRÉVIO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I – Conforme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a retenção (ou compensação) de valores repassados a maior aos municípios prescinde da abertura de procedimento administrativo em que se garanta o contraditório e a ampla defesa. 



    II – Agravo regimental a que se nega provimento.” 



    (RE nº 1.403.851-AgR/GO, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 22/02/2023, p. 28/02/2023; grifos acrescidos).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRANSFERÊNCIA DE ICMS DO ESTADO AO MUNICÍPIO. REPASSE A MAIOR. POSSIBILIDADE DE RETENÇÃO/COMPENSAÇÃO. DESNECESSIDADE DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PRÉVIO. PRECEDENTE. 



    1. Cuida-se de Ação Ordinária interposta pelo MUNICÍPIO DE IVOLÂNCIA/GO em face do ESTADO DE GOIÁS, por meio da qual requer o repasse do ICMS sem a retenção pretendida pelo Estado, alusiva a repasses a maior efetuados no ano de 2012. 



    2. O Tribunal de origem acolheu a pretensão do Município de Ivolândia, sustentando que o referido bloqueio, na forma como ocorreu, violou os princípios do contraditório e da ampla defesa, uma vez que não foi instaurado, previamente, procedimento administrativo oportunizando a defesa do ente municipal. 



    3. Verificando o Tribunal de Contas Estadual que houve repasse a maior, o Estado tem o direito de recuperar esse valor. O Município pode contestar, pela via administrativa ou judicial, a correção do cálculo. 



    4. A retenção (ou compensação) de valores repassados a maior aos municípios, conforme reconhecido por decisão do Tribunal de Contas Estadual. prescinde da abertura de procedimento administrativo prévio. Nesse sentido, em situação análoga: ACO 3005 AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, DJe 17/5/2019. 



    5. Agravo Interno a que se nega provimento.” 



    (RE nº 1.381.377-AgR/GO, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 14/09/2022, p. 03/10/2022).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. Repartição de receita tributária. ICMS. Possibilidade de o estado efetuar compensação de parcela de ICMS repassada a maior, em períodos anteriores, a municípios. Dedução fortemente relacionada com a própria sistemática da repartição das receitas tributárias. Desnecessidade de prévia notificação da municipalidade para apresentar defesa. 



    1. O texto constitucional, ao tratar da participação dos municípios no produto da arrecadação do ICMS, referiu-se à arrecadação efetiva, cuja apuração compete ao próprio estado-membro. Nessa toada, podem ser realizadas certas deduções da arrecadação bruta, como restituições, retificações e compensações, se existirem. É à luz da arrecadação efetiva que se chega aos montantes a serem entregues aos municípios a título de participação. 



    2. Esse procedimento faz parte da própria apuração do produto da efetiva arrecadação do ICMS, estando intimamente conectada com a autoadministração do estado-membro, não sendo, dessa forma, necessária a prévia notificação dos municípios para que ele seja realizado. Evidentemente, podem os municípios discutir, na esfera administrativa ou judicialmente, o eventual equívoco no cálculo realizado pelo estado-membro. Precedentes. 



    3. Na espécie, o Estado de Goiás, amparado em parecer do Tribunal de Contas Estadual, entendeu que, em períodos anteriores, houve entrega de recursos a maior aos municípios, uma vez que foram incluídos valores no produto da arrecadação do ICMS indevidamente. 



    4. Agravo regimental e recurso extraordinário do Estado de Goiás providos, julgando-se improcedente o pedido inicial. A parte autora foi condenada ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa.”



    (ARE nº 1.373.953-AgR/GO, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. 06/04/2022, p. 07/04/2022; grifos acrescidos).



    6. Destarte, o julgamento na origem está em consonância com a orientação desta Corte Maior.



    7. Pelo exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, com fundamento no art. 21, § 1º, do RISTF. Considerando ter havido condenação em honorários advocatícios na origem (e-doc. 14, p. 18), majoro seu valor em 10% (dez por cento), a título de honorários recursais, conforme o disposto no art. 85, § 11, do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de julho de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator