Tribunal: STF
Processo: RE 1102051
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-15
Data de publicação: 2023-12-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, cuja ementa transcrevo:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI ESTADUAL Nº 7.143/99 – LEI QUE AUTORIZA A DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO PARA ASSOCIAÇÃO PARTICULAR – FINALIDADE DE CONSTRUÇÃO DE SEDE SOCIAL AUSÊNCIA DE INTERESSE PÚBLICO OBJETIVAMENTE IDENTIFICADO – AFRONTA AOS ARTS. 3°, IV E V, E 174, VI, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – ADIN JULGADA PROCEDENTE. 



    A doação de bem público a particular necessita observar, dentre os requisitos, o indispensável interesse público devidamente justificado. 



    A lei que autoriza a doação de terreno para associação particular com o objetivo de construir sede social, não está dotada de interesse público, ferindo os arts. 3°, IV e V, e 174, VI, da Constituição Estadual.” (eDOC 1, p. 130)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º, 37, caput, do texto constitucional.



    Nas razões recursais, a parte recorrente alega, preliminarmente, sua legitimidade recursal, bem assim o cabimento do recurso extraordinário, tendo em vista que as normas locais utilizadas para declaração de inconstitucionalidade da lei estadual consubstanciam mera reprodução de dispositivos da Constituição Federal.



    Sustenta a impossibilidade de, por meio da ação direta de inconstitucionalidade estadual, impugnar leis de caráter concreto, pois o ato normativo questionado, além de não ser geral e abstrato, possui “destinatário específico e tema delimitado”, sendo certo que a doação promovida “já legitimou a posse do bem pela donatária há muitos anos” (eDOC 2, p. 6).



    Aduz a inadmissibilidade de controle do mérito administrativo da doação do imóvel, sob pena de transgressão à separação de poderes.



    Salienta, por fim, ausentes quaisquer indícios de desrespeito aos princípios norteadores da Administração Pública, haja vista devidamente explicitada a justificativa para doação do bem público. Além disso, destaca o fato de a associação privada não possuir finalidade lucrativa e ter sido declarada de utilidade pública por meio de lei estadual, o que demonstra que as atividades por ela desenvolvidas têm interesse público.



    Requer o provimento do presente recurso extraordinário, para extinguir, sem julgamento de mérito, a ação direta de inconstitucionalidade estadual e, subsidiariamente, julgar improcedente o pedido.



    A Procuradoria-Geral da República manifesta-se pelo não conhecimento do recurso, em parecer assim ementado:



    “Recurso extraordinário. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei Estadual. Nos termos da jurisprudência do STF, a legitimidade recursal no controle concentrado é paralela à legitimidade processual ativa. Recurso interposto pela Assembleia Legislativa e, não, pela Mesa da respectiva Casa. Ilegitimidade recursal.” (eDOC 8)



    É o relatório.



    Decido.



I) Legitimidade recursal



    Até recentemente, à época em que prolatado o parecer do Ministério Público Federal, não obstante meu entendimento pessoal, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal orientava-se no sentido de que “a legitimidade recursal no controle concentrado é paralela à legitimidade processual ativa, de modo que somente tem legitimidade para atuar nessa sede processual, seja para propor ação direta, seja para interpor recursos pertinentes durante seu processamento, a pessoa ou entidade designada no texto constitucional para essa finalidade” (RE 868.639-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 30.6.2017, DJe 10.8.2017).



    Esta Corte entendia que o ente federado não dispunha de legitimidade para interpor recurso em sede de controle normativo abstrato, exigindo a assinatura do legitimado constitucional para a ratificação dos atos do procurador em sede judicial (ARE 883.638-AgR/SC, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 27.2.2018, DJe 17.4.2018).



    No julgamento do RE 1.126.828-AgR/SP, de relatoria do Ministro Edson Fachin, houve verdadeiro overruling da questão pela Segunda Turma desta Corte, quando, por proposta da Ministra Cármen Lúcia, foi dado provimento, por maioria, ao agravo regimental, para determinar a regular tramitação do recurso extraordinário, ao fundamento de que “o Procurador dispõe de legitimidade para interpor recurso extraordinário contra acórdão de Tribunal de Justiça proferido em representação de inconstitucionalidade em defesa de lei ou ato normativo estadual ou municipal”.



    Naquela oportunidade, a Ministra Cármen Lúcia relembrou o entendimento então firmado no julgamento do RE 570.392/RS, tema 29 da repercussão geral (Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 11.12.2014, DJe 19.2.2015), no sentido de que o Procurador do Estado ou do Município dispõe de legitimidade para interpor recurso extraordinário contra acórdão do Tribunal de Justiça proferido em representação de inconstitucionalidade (art. 125, § 2º, da Constituição da República) em defesa de lei ou ato normativo estadual ou municipal, em simetria a mesma competência atribuída ao Advogado-Geral da União (art. 103, § 3º, da Constituição da República).



    Ressaltei, naquela assentada, que o recurso extraordinário é recurso extremamente técnico, que exige o cumprimento de requisitos específicos e tem difícil aceitação pela Corte.



    Note-se que a decisão proferida em recurso extraordinário em sede de representação de inconstitucionalidade estadual possui eficácia erga omnes, já que prolatada em processo de índole objetiva, o que ressalta a inevitável convivência entre o sistema difuso e o sistema concentrado de controle de constitucionalidade no direito brasileiro.



    Sabe-se que a decisão sobre o ajuizamento de ação de controle concentrado é ato também político, que só pode ser tomado pelos legitimados constitucionais para tanto. Os atos subsequentes, não obstante, apresentam natureza técnica e acabam por ser empreendidos pelos procuradores ou advogados do ente federativo do órgão ou da entidade legitimada em questão, o que se torna mais evidente no recurso extraordinário, já que a matéria debatida nos autos é estritamente jurídica.



    Confira-se a ementa do referido julgado:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. PROCURADOR DISPÕE DE LEGITIMIDADE PARA INTERPOR RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONTRA ACÓRDÃO DE TRIBUNAL DE JUSTIÇA PROFERIDO EM REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE EM DEFESA DE LEI OU ATO NORMATIVO ESTADUAL OU MUNICIPAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL PROVIDO PARA REGULAR TRAMITAÇÃO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.” (RE 1.126.828-AgR/SP, Red. do acórdão Min. Cármen Lúcia, j. 4.2.2020, Segunda Turma, DJe 21.2.2020)



    Importante consignar que a divergência do Ministro Edson Fachin no julgamento acima mencionado cingia-se ao fato de que o recurso extraordinário havia sido interposto pela própria Câmara Municipal e não por sua Mesa Diretora, o que, na perspectiva de Sua Excelência, afastaria a legitimidade recursal. No entanto, como visto, essa posição restou vencida.



    Cumpre registrar que o Plenário do STF também revisitou a questão recentemente, no julgamento dos embargos de divergência no RE 1.068.600/RN. Confira-se a ementa: 



    “EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RECURSOS EM REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE, PROPOSTA PERANTE TRIBUNAL DE JUSTIÇA. PARTE LEGITIMADA PARA PROPOR A AÇÃO E PARA SUBSCREVER AS PEÇAS PROCESSUAIS. NECESSIDADE DA ASSINATURA DO CHEFE DO PODER NAS PEÇAS POSTULATÓRIAS, JUNTAMENTE COM O PROCURADOR. DOCUMENTO CONSTANTE DOS AUTOS, VEICULANDO AUTORIZAÇÃO INEQUÍVOCA DO LEGITIMADO PARA OS ADVOGADOS PROPOREM E IMPULSIONAREM A AÇÃO. DESNECESSIDADE DA ASSINATURA DO CHEFE DE PODER NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 



    1. A Segunda Turma manteve a decisão do eminente Relator que não admitiu o Recurso Extraordinário, pois ‘[a] legitimidade ativa para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade, bem como dos recursos dela decorrentes é do prefeito municipal, e não do procurador do município.’ 



    2. A Constituição Federal, no art. 103, prevê a legitimidade ativa do Chefe do Poder Executivo para propositura de ação de controle concentrado de constitucionalidade. 



    3. Com base nessa norma, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL tem jurisprudência no sentido de que os procuradores públicos, ou os advogados contratados pelo ente público, não possuem capacidade para ajuizar ação direta de inconstitucionalidade, nem para interpor recursos, sem a subscrição da pessoa legitimada pela Constituição. 



    4. Nestes autos, consta documento com manifestação inequívoca do Chefe do Poder Executivo, conferindo poderes específicos ao procurador para instaurar o processo de controle normativo abstrato de constitucionalidade, bem como para recorrer das decisões proferidas nos autos. 



    5. Recusar o Recurso Extraordinário neste contexto seria ceder a excessivo formalismo, o que não se admite, ainda mais se forem levados em conta os relevantes interesses em jogo no processo de controle concentrado de constitucionalidade. 



    6. Mesmo que assim não se entendesse, o Código de Processo Civil de 2015 traz uma nova perspectiva, voltada à primazia da resolução do mérito. 



    7. Portanto, seriam de todo aplicáveis os arts. 76 e 932, parágrafo único, do CPC/2015, que preveem concessão de prazo para a regularização, respectivamente, da incapacidade processual, da representação da parte e do vício sanável, ou para a complementação da documentação exigível, notadamente antes de se considerar inadmissível o recurso. 



    8. Embargos de Divergência providos, para admitir o Recurso Extraordinário, o qual deverá ser decidido pelo Eminente Relator, como de direito.” (RE 1.068.600-AgR-ED-EDv/RN, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 4.6.2020, DJe 12.11.2020)



    Perceptível, portanto, a alteração da jurisprudência desta Suprema Corte no sentido de afastar formalidades excessivas e irrazoáveis que impeçam a apreciação do fundo da controvérsia submetida à análise deste Tribunal em sua função precípua de guarda da Constituição Federal, em nítido prestígio ao princípio da primazia do julgamento de mérito.



    Assim, a Lei 9.868/1999 dispõe que, proposta ação direta de inconstitucionalidade, o relator “pedirá informações aos órgãos ou às autoridades das quais emanou a lei ou ato normativo impugnado”, sendo, pois, dever das Casas Legislativas, não de suas respectivas mesas, a apresentação de tais elementos materiais. 



    Seguindo essa mesma razão, em inúmeras oportunidades, este Tribunal tem reconhecido a legitimidade da própria Assembleia Legislativa para oposição de embargos de declaração em face de acórdãos proferidos no âmbito de ações do controle concentrado (ADI 6.811-ED/PE, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, 5.12.2022, DJe 16.2.2023; ADPF 573-ED/PI, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 13.4.2023, DJe 25.4.2023, v.g.).



    Nesse contexto, imperioso reconhecer a legitimidade recursal da Assembleia Legislativa do Estado do Mato Grosso para interposição do presente recurso extraordinário.



II) Cabimento do recurso extraordinário



    Cumpre realçar que o Supremo Tribunal Federal tem firme posição quanto à possibilidade de interposição de recurso extraordinário contra decisão exarada por Tribunal de Justiça, vis a vis, a Constituição estadual. Indispensável, no entanto, que o preceito constante da Constituição estadual seja reprodução de norma veiculada na própria Constituição Federal.



    A esse propósito, na Rcl 383/SP, de relatoria do Ministro Moreira Alves, o Plenário desta Corte, em um primeiro momento, estabeleceu a recorribilidade extraordinária de acórdão proferido em ação direta de inconstitucionalidade estadual quando a Constituição estadual reproduzir dispositivo de observância obrigatória, consoante o princípio da simetria. Confira-se a ementa de referido julgamento histórico:



    “Reclamação com fundamento na preservação da competência do Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade proposta perante Tribunal de Justiça na qual se impugna Lei municipal sob a alegação de ofensa a dispositivos constitucionais estaduais que reproduzem dispositivos constitucionais federais de observância obrigatória pelos Estados. Eficacia jurídica desses dispositivos constitucionais estaduais. Jurisdição constitucional dos Estados-membros. – Admissão da propositura da ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça local, com possibilidade de recurso extraordinário se a interpretação da norma constitucional estadual, que reproduz a norma constitucional federal de observância obrigatória pelos Estados, contrariar o sentido e o alcance desta. Reclamação conhecida, mas julgada improcedente.” (Rcl 383/SP, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, j. 11.6.1992, DJ 21.5.1993)



    Na sequência, o entendimento foi alargado para estabelecer que, existindo dispositivos da Constituição estadual que reproduzam normas da Constituição Federal, de observância obrigatória ou não, cabe recurso extraordinário para este Tribunal apreciar a correção da hermenêutica engendrada pelos Tribunais de Justiça a respeito de regras e princípios que, ao fim e ao cabo, embora formalmente constantes da Constituição estadual, são da própria CF/88: 



    “– Reclamação. Representação de inconstitucionalidade de lei estadual, perante Tribunal de Justiça de Estado. Lei nº 1577, de 30.11.1989, do Estado do Rio de Janeiro, que criou o Município de Cardoso Moreira, com o desmembramento dos Distritos de Cardoso Moreira e São Joaquim do Município de Campos. Argüição de inconstitucionalidade da lei estadual referida, por ofensa ao art. 354, ‘caput’, da Constituição do Estado. Na reclamação, alega-se que o dispositivo aludido da Carta fluminense é mera reprodução do art. 18, § 4º, da Constituição Federal, havendo, em conseqüência, a Corte estadual, ao tomar conhecimento da representação, deferindo o relator a liminar para suspender a vigência da lei local, usurpado a competência do Supremo Tribunal Federal prevista no art. 102, I, letra ‘a’, da Constituição Federal. Se a representação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal, com base no art. 125, § 2º, da Constituição Federal, está fundada em alegação de ofensa a determinado artigo da Constituição estadual, nada impede, em princípio, que o Tribunal de Justiça do Estado, conhecendo da demanda, julgue inválida a lei ou ato normativo em causa, por infringência a outras normas da Lei Magna do Estado. Disso resulta que não cabe interceptar, previamente, o julgamento do Tribunal de Justiça, afirmando que não procede o fundamento invocado, desde que o pedido de declaração de inconstitucionalidade da lei estadual ou municipal seja em face da Constituição do Estado. A circunstância de a ação de inconstitucionalidade sustentar ofensa a norma da Carta estadual, que constitua repetição de norma da Constituição Federal, não é, em si, suficiente a autorizar, pela via da reclamação, interdite o STF o conhecimento e julgamento do litígio de constitucionalidade pela Corte local, que lhe foi presente com base na competência a ela originariamente conferida (CF, art. 125, § 2º). Admitir-se a reclamação, como aforada, implicaria entender que o STF possui poder avocatório de representação de inconstitucionalidade de lei estadual ou municipal, em face da Constituição estadual, tramitando no Tribunal de Justiça, para formular sobre a causa, previamente, um juízo de possibilidade jurídica do pedido. Em hipótese como a em exame, se a reclamação é improcedente, isso não significa que a causa impugnada não poderá vir a ser conhecida pelo Supremo Tribunal Federal. Da decisão de Tribunal de Justiça, em representação de inconstitucionalidade, com base no art. 125, § 2º, da Constituição Federal, poderá caber recurso extraordinário, a teor do art. 102, III, da Lei Maior da República. Nada impede que, nessa ação do art. 125, § 2º, da Lei Magna, se impugne, como inconstitucional, perante a Constituição Federal, a interpretação dada ao preceito de reprodução existente na Constituição do Estado, por ser essa exegese violadora da norma federal reproduzida, que não pode ser desrespeitada, na Federação, pelos diversos níveis de Governo (Reclamação nº 383-3-SP). Desprezada a impugnação, em princípio, poderá caber recurso extraordinário, submetendo-se, assim, ao STF, o debate da matéria, onde se assentará o exato entendimento da regra constitucional federal reproduzida. A natureza da norma da Constituição estadual, tida como vulnerada, há de ser objeto da decisão de mérito da representação, pelo Tribunal de Justiça. A eficácia ‘erga omnes’ da decisão da Corte local, na representação de inconstitucionalidade (CF, art. 125, § 2º), pressupõe o trânsito em julgado do aresto, limitando-se ao âmbito da Constituição estadual. Se a matéria constitui ‘quaestio juris’ federal, invocável diante da Constituição Federal, di-lo-á o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o recurso extraordinário. Em se tratando, no caso, de lei estadual, esta poderá, também, ser, simultaneamente, impugnada no STF, em ação direta de inconstitucionalidade, com base no art. 102, I, letra ‘a’, da Lei Magna federal. Se isso ocorrer, dar-se-á a suspensão do processo de representação no Tribunal de Justiça, até a decisão final do STF. A interpretação pelo STF da norma constitucional federal reproduzida na Carta estadual vincula, ‘erga omnes’, restando, no Tribunal local, prejudicada a representação de inconstitucionalidade nele ajuizada, por ofensa a regra constitucional estadual que reproduza dispositivo constitucional federal. Julgada procedente a ação de inconstitucionalidade, ‘ut’ art. 102, I, letra ‘a’, da Constituição Federal, por ofensa a regra reproduzida no âmbito estadual, prejudicada ficará a representação no Tribunal de Justiça, por esse fundamento. Se, entretanto, a representação de inconstitucionalidade, no âmbito do Tribunal local, estiver baseada em outros fundamentos, além da alegação de ofensa de norma reproduzida e a decisão do STF, na ação perante ele ajuizada, simultaneamente, por ofensa à regra constitucional reproduzida, der pela improcedência da demanda, a ação, no Tribunal de Justiça, prosseguirá por esses outros fundamentos. No caso concreto, além da norma de repetição, discutida na Reclamação, a representação de inconstitucionalidade põe a lei estadual em face de outra norma constitucional local, havendo, ainda, outros fundamentos de sua invalidade. Reclamação improcedente, cassando-se a liminar, para que a ação possa prosseguir no Tribunal de Justiça fluminense. Agravo regimental prejudicado.” (Rcl 425-AgR/RJ, Rel. Min. Néri da Silveira, Tribunal Pleno, j. 27.5.1993, DJ 22.10.1993)



    Caso não se admitisse a abertura da via recursal excepcional nas hipóteses em que as normas da Constituição estadual consubstanciam mero reflexo da Constituição Federal, os Tribunais de Justiça, em tais circunstâncias, teriam a palavra final a respeito do sentido da CF/88, subtraindo desta Corte o seu papel precípuo de guarda do texto constitucional (CF, art. 102, caput).



    Assim, tendo em vista que os dispositivos da Constituição do Estado de Mato Grosso que ampararam a declaração de inconstitucionalidade exarada pelo Tribunal de Justiça local veiculam os princípios da moralidade, da probidade, da eficiência, da legalidade, da impessoalidade, da supremacia do interesse público, o que bem demonstra tratar-se de mera materialização de normas da Constituição Federal, plenamente cognoscível o presente recurso extraordinário.



III) Admissibilidade da ADI contra leis de efeitos concretos



    Inicialmente, o Supremo Tribunal Federal possuía jurisprudência irrestrita no sentido da impossibilidade de apreciação, em ação direta de inconstitucionalidade, de atos legislativos de efeitos concretos, forte na compreensão de que a ação direta é meio hábil para o controle concentrado de normas jurídicas in abstracto, não se prestando “ao controle de atos administrativos que têm objeto determinado e destinatários certos, ainda que esses atos sejam editados sob a forma de lei – as leis meramente formais, porque têm forma de lei, mas seu conteúdo não encerra normas que disciplinam relação em abstrato” (ADI 647/DF, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, j. 18.12.1991, DJ 27.3.1992).



    Em sede doutrinária, já tive a oportunidade de discorrer criticamente a respeito do posicionamento adotado, até então, de forma irrestrita, por esta Suprema Corte:



    “A extensão da jurisprudência sobre o ato de efeito concreto – desenvolvida para afastar do controle abstrato de normas os atos administrativos de efeito concreto –, às chamadas leis formais suscita, sem dúvida, alguma insegurança, porque coloca a salvo do controle de constitucionalidade um sem-número de leis. 



    Não se discute que os atos do Poder Público sem caráter de generalidade não se prestam ao controle abstrato de normas, porquanto a própria Constituição elegeu como objeto desse processo os atos tipicamente normativos, entendidos como aqueles dotados de um mínimo de generalidade e abstração.



     Ademais, não fosse assim, haveria uma superposição entre a típica jurisdição constitucional e a jurisdição ordinária. 



    Outra há de ser, todavia, a interpretação, se se cuida de atos editados sob a forma de lei. Nesse caso, houve por bem o constituinte não distinguir entre leis dotadas de generalidade e aqueloutras, conformadas sem o atributo da generalidade e abstração. Essas leis formais decorrem ou da vontade do legislador ou do desiderato do próprio constituinte, que exige que determinados atos, ainda que de efeito concreto, sejam editados sob a forma de lei (v.g., lei de orçamento, lei que institui empresa pública, sociedade de economia mista, autarquia e fundação pública). 



    Ora, se a Constituição submete a lei ao processo de controle abstrato, até por ser este o meio próprio de inovação na ordem jurídica e o instrumento adequado de concretização da ordem constitucional, não parece admissível que o intérprete debilite essa garantia da Constituição, isentando um número elevado de atos aprovados sob a forma de lei do controle abstrato de normas e, muito provavelmente, de qualquer forma de controle. É que muitos desses atos, por não envolverem situações subjetivas, dificilmente poderão ser submetidos a um controle de legitimidade no âmbito da jurisdição ordinária.



     Ressalte-se que não se vislumbram razões de índole lógica ou jurídica contra a aferição da legitimidade das leis formais no controle abstrato de normas, até porque abstrato – isto é, não vinculado ao caso concreto – há de ser o processo e não o ato legislativo submetido ao controle de constitucionalidade. 



    Por derradeiro, cumpre observar que o entendimento acima referido do Supremo Tribunal acaba, em muitos casos, por emprestar significado substancial a elementos muitas vezes acidentais: a suposta generalidade, impessoalidade e abstração ou a pretensa concretude e singularidade do ato do Poder Público. 



    Os estudos e análises no plano da teoria do direito indicam que tanto se afigura possível formular uma lei de efeito concreto – lei casuística – de forma genérica e abstrata quanto seria admissível apresentar como lei de efeito concreto regulação abrangente de um complexo mais ou menos amplo de situações. 



    Todas essas considerações parecem demonstrar que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal não andou bem ao considerar as leis de efeito concreto inidôneas para o controle abstrato de normas.” (MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 18. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2023, p. 1.408-1.409)



    Com efeito, as críticas doutrinárias encontraram ressonância na jurisprudência desta Suprema Corte que acabou por promover uma verdadeira viragem. Em boa hora, ao apreciar ADI 4.048-MC/DF, de minha relatoria (Tribunal Pleno, j. 14.5.2008, DJe 22.8.2008), este Tribunal reconheceu que normas orçamentárias também poderiam ser objeto de controle concentrado de constitucionalidade. Naquela oportunidade, acentuei que o STF deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independentemente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto.



    Em síntese: ação direta de inconstitucionalidade estadual questionando a constitucionalidade, em tese, da Lei 7.143/1999 do Estado de Mato Grosso é, na linha da mais recente jurisprudência deste Tribunal, passível de conhecimento.



IV) Análise da legislação sob o ângulo do interesse público e dos princípios norteadores da Administração Pública 



    Feitos os registros acima, passo a apreciar o mérito da controvérsia.



    O Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, ao declarar a inconstitucionalidade da Lei estadual 7.143/1999, consignou a ocorrência de violação aos princípios regentes da Administração Pública, nos seguintes termos:



    “Pois bem, verifica-se que a legislação admite a doação de bens públicos pela Administração aos particulares, mas tal possibilidade deve ser tida como excepcional e, ainda, atender a interesse público devidamente demonstrado, além de observar requisitos específicos, dentre os quais, autorização legal, avaliação prévia e interesse público justificado.



    (...)



    No mesmo sentido, destaco que, a par da decisão do Supremo Tribunal Federal, na ADI nº 927-3/RS, é possível a doação de bem público a particulares pelo Estado, sem licitação, observados, contudo, os requisitos trazidos pelo Artigo 17 da Lei Federal nº. 8.666/1993.



    No caso dos autos, a referida norma tem por objetivo autorizar o Estado de Mato Grosso a proceder doação de uma determinada área para construção da sede social da Associação dos Servidores do Instituto de Defesa Agropecuária do Estado de Mato Grosso – INDEA/MT.



    Não há de se notar na norma inquinada qualquer situação de interesse que ultrapasse a esfera do particular, o que por certo viola o princípio da impessoalidade, eis que a doação deve, obrigatoriamente, atender os anseios da sociedade como um todo e não ao interesse particular da associação por ventura agraciada. 



    As associações são entidades civis que possuem natureza recreativa para atenderem aos seus associados e integrantes, e não a população de maneira geral e ampla.



    (...)



    Com efeito, a lei estadual nº 7.143/99 fere os arts. 3º, IV e V, e 174, VI, da Constituição Estadual de Mato Grosso, uma vez que a doação do terreno em questão visa privilegiar apenas um grupo de pessoas, quais sejam, os associados da Associação dos Servidores do INDEA, em detrimento do interesse público. 



    (...)



    Importante, destacar que o interesse público, no seu sentido amplo, deve estar cristalino, não sendo possível privilegiar determinada classe ou associação em detrimento de diversas outras existentes. 



    Portanto, não tendo a lei impugnada, em especial, os princípios da impessoalidade e da moralidade, não há como lhe conferir validade constitucional.” (eDOC. 1, p. 135-139).



    Insta registrar, desde logo, que a análise da compatibilidade da lei estadual com a Constituição da República não incide em qualquer óbice de natureza processual. A matéria possui inequivocamente índole constitucional, pois envolve a aplicabilidade direta de princípios constitucionais, motivo pelo qual inaplicável, à espécie, a Súmula 280/STF.



    As alegações da parte proponente da ação direta de inconstitucionalidade estadual giram em torno da transgressão aos princípios da eficiência, da isonomia, da impessoalidade, da moralidade e da probidade administrativa, pois, segundo sustenta, a lei questionada teria sobreposto o interesse privado em relação ao interesse público e privilegiado, de forma injustificada, uma categoria específica.



    Conforme já destaquei em sede doutrinária, com o advento da Constituição de 1988, os primeiros arroubos de constitucionalização das normas reitoras da Administração Pública presentes em textos anteriores finalmente se solidificaram, consolidando um catálogo de normas que podem ser identificadas como “normas constitucionais da administração pública”, pois ficou claro ao jurista pós-1988 que a “administração pública constitucionalizou-se”, como afirma Cármen Lúcia Antunes Rocha1 (MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 18. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2023, p. 970).



     Esse movimento de constitucionalização da administração pública, ressalta Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ensejou a inserção, no texto constitucional, de forma expressa, de princípios a que se submete a Administração Pública, tais como legalidade, impessoalidade, moralidade administrativa, eficiência (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2022, p. 82).



    É bem verdade que, embora, em certa medida, festejada entre nós, a constitucionalização de expressões abertas, de conteúdo praticamente indeterminado, como os princípios reitores da Administração Pública, encontra uma série de problemas que advêm da prática jurisdicional. 



    Hans Kelsen, no já longínquo ano de 1928, acentuava as adversidades e os perigos gerados pela inserção, no texto constitucional, de termos com baixa densidade normativa. 



    Para o prestigiado teórico austríaco, a adoção de disposições constitucionais relativas à moralidade e à equidade, por exemplo, expressões imprecisas e equívocas, poderia, ao extremo, submeter as leis aprovadas pelo Parlamento, legítimo representante do povo, à vontade pessoal de agentes não eleitos, integrantes de um órgão externo, como Tribunal Constitucional.