Tribunal: STF
Processo: RE 1453738
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-28
Data de publicação: 2023-10-28

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão cuja ementa segue transcrita: 



    “TRIBUTÁRIO. REINTEGRA. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO. ART. 22, §2º, DA LEI Nº 13.043/2014. 1. A Lei n. 13.043/14, que reinstitui o REINTEGRA, prevê que o percentual do valor das mercadorias exportadas a ser devolvido pode variar de 0,1% a 3% e - excepcionalmente - esse percentual poderá ser acrescido em até 2% "em caso de exportação de bens em cuja cadeia de produção se verifique a ocorrência de resíduo tributário que justifique a devolução adicional de que trata este parágrafo, comprovado por estudo ou levantamento realizado conforme critérios e parâmetros definidos em regulamento" (art. 22, §2º, Lei n. 13.043/2014). 2. O art. 22 da Lei n. 13.043/14 dispõe que o Poder Executivo, em norma regulamentadora posterior, regulamentará o disposto nos arts. 21 a 28. Dessa forma, a Lei determinou que o Poder Executivo irá definir os critérios e parâmetros do estudo ou levantamento apto a comprovar os resíduos tributários que justifiquem a devolução adicional. 3. O Judiciário não pode tomar o lugar do Executivo e estabelecer os critérios e parâmetros que comprovem a ocorrência de resíduo tributário.” (doc. eletrônico 21, p. 1)



    Neste recurso extraordinário, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alegou-se ofensa aos arts. 1º, II; 3º, II; 5º; 146-A; 149, §2º, I; 153, §3º, III; 155, §2º, X, a; 156, § 3º, II e 170, IV, da mesma Carta.



    Após juízo de admissibilidade, adveio despacho da presidência desta Suprema Corte, que determinou a devolução dos autos ao Tribunal de origem para a adoção do Tema 945/STF.



    Retornados os autos, o Tribunal a quo decidiu a questão da seguinte forma: 



    “Trata-se de recurso extraordinário interposto com fundamento no art. 102, III, da Constituição Federal, contra acórdão de Órgão Colegiado desta Corte. O presente recurso versa sobre matéria(s) já submetida(s) à análise do Supremo Tribunal Federal segundo o regime de repercussão geral, tendo aquela Corte Suprema assim especificado a(s) controvérsia(s): Tema STF 945 - Possibilidade de extensão automática, considerando a equiparação do Decreto-lei n. 288/1967, do benefício fiscal do programa Reintegra (Lei n. 12.546/2011) às receitas oriundas de vendas efetivadas para a Zona Franca de Manaus. O STF, entretanto, ao examinar a(s) matéria(s), firmou o seguinte entendimento: Tema STF 945 - É infraconstitucional, a ela se aplicando os efeitos da ausência de repercussão geral, a controvérsia relativa à inclusão das receitas de vendas para a Zona Franca de Manaus na base de cálculo do REINTEGRA com amparo no Decreto-Lei nº 288/1967 e na Lei nº 12.546/2011. Por sua vez, nos termos dos arts. 1.030, I, "a", e 1.035, § 8º, do CPC/2015, deve ser negado seguimento aos recursos extraordinários que versem sobre questão à qual o Supremo Tribunal Federal tenha reconhecido a ausência de repercussão geral. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário.” (doc. eletrônico 168, p.1)



    Ato contínuo, a empresa recorrente interpôs agravo interno, pleiteando pela retratação da decisão recorrida, com a operação de distinguishing da presente lide quanto ao decidido no Tema 945/STF, que foi decidido da seguinte forma: 



    “Compulsando os autos, verifico que assiste razão à agravante, uma vez que a decisão não atentou à particularidade dos autos. Assim, em face do agravo interno, passo à devida retratação. De início, cumpre frisar que, de acordo com o entendimento do Supremo Tribunal Federal, a determinação de remessa dos autos à origem para aplicação da sistemática da repercussão geral é ato de mero expediente, desprovido de conteúdo decisório, razão pela qual inexiste vinculação absoluta do Tribunal a quo à aplicação do tema indicado (ARE 979.31, Rel. Min. Eros Grau; ARE 1.035.173, Rel. Min. Gilmar Mendes; MS 34.995, Rel. Min. Dias Toffoli; e AI 775.139 AgR, Rel. Min. Cezar Peluso). No caso em exame, verifica-se que o mandado de segurança impetrado, e, consequentemente, o recurso extraordinário interposto, suscita violações constitucionais causadas pelo impedimento ao aproveitamento do crédito residual do REINTEGRA, previsto no art. 22, §2º, da Lei n. 13.043/2014, que, todavia, não o regulamenta, situação que impede os contribuintes que possuem direito ao resíduo de utilizá-lo. Nesse sentido, observa-se que a discussão não se refere à aplicação do REINTEGRA à Zona Franca de Manaus (Tema 945 STF). Por conseguinte, não é caso de aplicação do referido Tema. Ante o exposto, com as homenagens de estilo, determino o retorno dos autos ao Eg. Supremo Tribunal Federal para processamento do Recurso Extraordinário interposto.” (doc. eletrônico 190, pp. 1-2)



    É o relatório. Decido.



    A pretensão recursal não merece prosperar.



    Isso porque o Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei nº 13.043/2014), consignou a ausência de direito à apuração e utilização dos créditos residuais adicionais de até 2% do REINTEGRA, ante a ausência de regulamentação. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:



    “[...]



    Envolvendo a discussão o Programa REINTEGRA, ou seja, o Regime Especial de Reintegração de Valores Tributários para as Empresas Exportadoras, antes cuidado na Lei 12.546/11, Lei conversora da MP 540/11, a atual Lei nº 13.043/14 reinstituiu o Programa.



    [...]



    A Lei autorizou o Poder Executivo a fixar os percentuais aplicáveis às receitas de exportação, respeitados os limites máximo e mínimo por ela estabelecidos, prorrogando o benefício anterior e em nada alterando as Leis que serviram de suporte à identificação das operações de exportação, tal como o DL 288/67. Não se tem qualquer dúvida de que tais previsões legislativas cometem ao Executivo, ante seu poder regulamentar fundamentado no art. 84, IV, da Constituição Federal, a alteração das alíquotas que, quanto maior, mais resultará em benefício ao exportador. E tal poder é cometido ao Executivo justamente porque o incentivo é dinâmico, tal como exigem as operações de exportação, sendo notória a utilização de Lei com efeitos extrafiscais, como não diverge sequer a impetrante. A presente insurgência da impetrante perante o Judiciário, no caso e a pretexto da ausência de regulamentação do Reintegra pelo Poder Executivo, não merece guarida. A norma que pretende ver aplicada a impetrante, extraída do transcrito art. 22, § 2º da Lei nº 13.014/14 é norma de eficácia limitada, dependendo da regulamentação do Poder Executivo. Da sua simples leitura se conclui que não basta a ocorrência de "... resíduo tributário que justifique a devolução adicional... comprovado por estudo ou levantamento realizado conforme critérios e parâmetros definidos em regulamento...", senão que o próprio legislador estabeleceu que, mesmo diante do resíduo, apenas as situações excepcionais autorizariam o acréscimo.



    [...]



    Aqui, ao utilizar o dispositivo a expressão "... critérios e parâmetros definidos em regulamento...", tenho que tal expressão não se limita ao tema da identificação do resíduo tributário, senão que compreende também a menção às hipóteses excepcionais, a critério do titular do Poder Regulamentar. Aliás, fosse a Lei auto-aplicável neste ponto, simplesmente se teria que desprezar, no dispositivo legal, a expressão "excepcionalmente", pois a partir da exegese oferecida pela impetrante, o ordinário seria a concessão do aproveitamento também do adicional de 2% sempre que se verificasse o resíduo tributário. Finalmente, a virtual omissão do Poder Executivo no seu dever de regulamentação de norma de eficácia limitada encontra outros instrumentos processuais de proteção, descabendo para o mister a ação de segurança. Se até o momento os Decretos nº 8.415/15, 8.543/15, 9.148/17 e 9.393/18, regulamentadores da referida Lei, nada dispuseram acerca do § 2º do art. 22, ante a natureza desta norma não é possível ao Judiciário atuar como legislador positivo, em substituição à função do Poder Executivo de promover a regulamentação das Leis mediante Decreto, sob pena de agressão aos princípios da Separação dos Poderes, além da Isonomia e Impessoalidade.



    Nesse sentido, cito a seguinte ementa: APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REINTEGRA. ART. 22, § 2º, DA LEI 13.043/14. LEGITIMIDADE PASSIVA RECONHECIDA DE OFÍCIO. MÉRITO. OPÇÃO DO EXECUTIVO DE NÃO REGULAMENTAR O PERCENTUAL, CONFORME PREVISÃO EXPRESSA NA PRÓPRIA NORMA. SEARA DA POLÍTICA ECONÔMICA E FISCAL ADOTADAS, NÃO CUMPRINDO AO JUDICIÁRIO O EXAME DA MATÉRIA. RECURSO DESPROVIDO PARA, NO MÉRITO, DENEGAR A SEGURANÇA. 1. Preliminarmente, afasta-se a tese de ilegitimidade passiva. À luz da Teoria da Asserção, tem-se o exame dos pressupostos processuais a partir da análise abstrata do pleito, no caso, determinar que a autoridade impetrada “deixe de criar óbices à Impetrante na apuração (pela via administrativa própria) e utilização dos créditos residuais adicionais de até 2% do REINTEGRA, previstos no § 2º, artigo 22 da Lei 13.043/2014,bem como para deferir a apuração e habilitação de tais créditos residuais não aproveitados nos 05 (cinco) anos anteriores à impetração deste writ”. 2. Traz a impetrante como causa de pedir o entendimento de que a omissão regulamentar por parte do Executivo não pode impedir o aproveitamento dos créditos previstos na referida norma legal. A matéria cinge-se ao fundamento de mérito do pedido, mas com este não se confunde. A impetrante não pede que a omissão seja suprida, mas sim que, preventivamente, o aproveitamento administrativo dos créditos não seja obstado em razão daquela omissão. Assim, abstratamente considerados os termos da ação, conclui-se pela correção da autoridade tida por coatora. 3. Como expressamente previsto no art. 22, § 2º, da Lei 13.043/14, confere-se ao Executivo a possibilidade de modular os percentuais do benefício fiscal a ser aproveitado pelos exportadores, de acordo com a política econômica e fiscal adotadas no momento e em observância às constantes mutações enfrentadas no mercado internacional e que exigem maior flexibilidade. 4. Observada a própria natureza das relações ali tratadas, não se tem direito líquido e certo ao regime do REINTEGRA a partir dos princípios constitucionais elencados pela impetrante. Sim, eles balizam o sistema instituído pela lei, mas não detêm caráter obrigatório, pois engessariam os Poderes Legislativo e Executivo na adoção e na delimitação de medidas voltadas para a redução da carga tributária incidente, direta ou indiretamente, na exportação de mercadorias. 5. A opção de não regulamentar a aplicabilidade do percentual previsto no § 2º compete à política governamental, não se permitindo ao Judiciário adentrar nesta seara, sobretudo quando a lei expressamente diz que aquele percentual será utilizado excepcionalmente e na forma identificada pelo Executivo. (TRF 3ª Região. Apelação Cível 500.4251-78.2019.403.6114. Relator DES. FED. JOHONSOM DI SALVO. Data do Julgamento 08/09/20) 



    Sendo assim, sob qualquer ângulo que se analise a questão, a improcedência dos pedidos formulados pela impetrante é medida que se impõe. 



    [...]” (doc. eletrônico 21, pp. 3-10)



    Nesse contexto, nota-se que para dissentir da conclusão adotada pelo Juízo de origem e verificar a procedência dos argumentos consignados no apelo extremo, seria necessário rever a interpretação dada à legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei n. 13.043/2014), de modo que eventual ofensa à Constituição Federal seria apenas indireta, o que inviabiliza o recurso extraordinário. 



    Nesse sentido, destaco o julgamento do RE 1.327.201-AgR/CE, de relatoria do Ministro Edson Fachin, cuja ementa transcrevo a seguir:



     “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. REINTEGRA. BENEFÍCIO FISCAL. LEI 13.043/2014. REGULAMENTAÇÃO. DECRETOS 8.415/2015 E 8.543/2015. INTERPRETAÇÃO DA MOTIVAÇÃO E FINALIDADE DA NORMA REGULAMENTADA. COMPATIBILIDADE DAS NORMAS REGULAMENTARES. CONTROLE DE LEGALIDADE. QUESTÃO INFRACONSTITUCIONAL. 1. A verificação da sujeição de atos regulamentares às respectivas leis de regência sujeitam-se ao controle de legalidade e não de constitucionalidade.. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 1327201 AgR, Rel. Min Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 15/2/2022)



    Com idêntico entendimento sobre a mesma questão ora em exame, menciono, ainda, o julgamento do RE 1.362.486/SP, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe 19/12/2022.



    Posto isso, nego provimento ao recurso (art. 932 do CPC). 



    Publique-se.



    Brasília, 28 de outubro de 2023.



Ministro Cristiano Zanin



Relator