Tribunal: STF
Processo: ADPF 885
Classe: ADPF
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-31
Data de publicação: 2023-05-31

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil “em face das ações e omissões levadas a cabo pelo Poder Público Federal na gestão da fome no Brasil”.



    Sustenta a requerente que o ato impugnado violaria os arts. 1º, inc. III, 3º, incs. I a IV, 5º, caput, 6º, caput, 196, 170, caput e inc. VII, e 193, caput, da Constituição Federal.



    De início, relata a tendência de avanço da fome e da insegurança alimentar no país, o que atribui a um “desmonte das políticas públicas de combate à fome e distribuição de renda no Brasil”. 



    Para tanto, descreve a redução de recursos e o retrocesso observados em políticas públicas como o Programa Bolsa Família, o Programa Nacional de Alimentação Escolar, o Programa de Aquisição de Alimentos, o Programa Cisternas. Destaca, ainda, a insuficiência do Auxílio Emergencial, o veto presidencial a trechos da lei que dispõe sobre medidas emergenciais de amparo aos agricultores familiares do Brasil para mitigar os impactos socioeconômicos da Covid-19 e o fim da política de abastecimento e controle de preços dos alimentos.



    Quanto ao cabimento da demanda, aduz que a ADPF seria “via cabível e adequada para controlar as omissões e as insuficiências de políticas públicas voltadas à concretização de direitos fundamentais”.



    No mérito, argumenta que “a adequada alimentação e o direito a não passar fome deve ser lido como direito fundamental, inderrogável, posto que norma de jus cogens, condição para que possamos falar em efetiva dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF) e fundamento da República, a qual deve envidar esforços para erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais, bem como promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação”.



    Insurge-se, ainda, contra a extinção do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, por meio da Medida Provisória nº 807/2019, o que teria fragilizado “os mecanismos de garantia do direito à alimentação adequada em todas as esferas de governo”.



    Ao fim, requer:



    “1. Retomada e ampliação do Auxílio Emergencial no valor de R$600,00; 



    2. Retorno do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA) e dos conselhos de participação social extintos, com a consequente revogação do Decreto nº 9.759 de 11 de abril de 2019; 



    3. Revogação do teto dos gastos e recomposição do orçamento para as políticas públicas de segurança alimentar e nutricional: PAA, Cisternas, Assistência técnica rural, distribuição de alimentos, Bolsa Verde, organização econômica de mulheres rurais, e desenvolvimento sustentável de comunidades quilombolas, povos indígenas e comunidades tradicionais; 



    4. Reajuste no valor do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e controle na aplicação pelos estados, municípios e Distrito Federal, sobretudo no que diz respeito ao cumprimento da Lei nº 11.947/2009, que determina que no mínimo 30% do valor repassado a estados, municípios e Distrito Federal pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) para o PNAE deve ser utilizado na compra de gêneros alimentícios diretamente da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de suas organizações, priorizando-se os assentamentos da reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas e as comunidades quilombolas; 



    5. Aplicação emergencial no valor de 1 bilhão de reais para o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), conforme proposta apresentada por mais de 800 movimentos (dentre eles a Ação da Cidadania), redes e organizações sociais do campo e da cidade, no dia 08/04, ao Governo Federal; 



    6. Recomposição dos estoques públicos de alimentos da CONAB com ações de controle de preços para evitar falta de alimentos e inflação descompensada; 



    7. Garantia de acesso da população ao gás de cozinha por meio de uma adequada política de preços; 



    8. Abertura de crédito adicional no orçamento de 2021 para a realização do Censo e garantia de publicidade dos dados e resultados da pesquisa; 



    9. Fortalecimento das linhas de créditos para MPEs com fiscalização dos recursos liberados para as mesmas na CPI da Pandemia”.



    Apliquei o rito do art. 12 da Lei nº 9.868/1999.



    Instado a se manifestar, o Presidente da República pugna pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela improcedência da demanda. 



    A Advocacia-Geral da União manifesta-se pelo não conhecimento da arguição, ante a inadequação da via eleita, e, no mérito, pela sua improcedência, em razão da existência de políticas públicas promovidas pelo Governo Federal voltadas à subsistência da população carente.



    A Procuradoria-Geral da República opina pelo não conhecimento da demanda, ao argumento de que não caberia ao Poder Judiciário escolher as políticas públicas mais adequadas para a concretização de direitos fundamentais. 



    Considerando o decurso do tempo, determinei nova intimação da Advocacia-Geral da União, para prestar “ informações atualizadas acerca do objeto dessa arguição, sobretudo sobre a situação dos programas do governo federal referidos no pedido”.



    Em resposta, o órgão descreveu uma substancial modificação do quadro fático-normativo que ensejou o ajuizamento da arguição, requerendo, ao fim, o reconhecimento da perda superveniente de objeto.



    Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República reiterou o parecer pelo não conhecimento da ADPF.



    É o breve relatório.



    Na petição inicial, a parte requerente apresentou um rol de pedidos que dizem respeito a políticas públicas federais específicas voltadas ao combate à fome. No entanto, conforme demonstrado pela Advocacia-Geral da União, a situação desses programas mudou substancialmente desde o ajuizamento da presente arguição. 



    Com efeito, o pedido de retomada e ampliação do Auxílio Emergencial no valor de R$ 600,00 perde o seu objeto em razão da instituição do Programa Bolsa Família no valor mínimo pleiteado na petição inicial, conforme se extrai da Medida Provisória nº 1.164/2023.



    No que tange ao pedido de retorno do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA), a Advocacia-Geral da União esclareceu o seguinte:



    “a Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome explica, por meio da NOTA JURÍDICA n. 00015/2023/CONJUR-MDS/CGU/AGU (anexa), que o CONSEA não foi extinto, encontrando-se vigente segundo os atos normativos em vigor.



    Isso porque, em breve resumo, o art. 85, inciso III, da Medida Provisória nº 870, de 1º de janeiro de 2019, que revogava os dispositivos da Lei nº 11.346/2006, os quais previam o CONSEA (art. 11, caput, inciso II, e §§ 2º, 3º e 4º), extinguindo-o, não foi confirmado pelo Congresso Nacional por ocasião da conversão da mencionada Medida Provisória na Lei nº 13.844/2019. Dessa maneira, a partir de então, o CONSEA voltou a ser previsto na Lei nº 11.346/2006 como órgão de assessoramento imediato ao Presidente da República, permanecendo com esse status normativo desde então. 



    De toda forma, de modo a afastar qualquer dúvida sobre o atual funcionamento do Conselho, destaque-se que, em 27 de fevereiro de 2023, o Presidente da República editou Decreto designando "representantes da sociedade civil para compor o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional - CONSEA, com mandato de dois anos".



    De outra sorte, o valor dos repasses do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) foi reajustado em 2023, estando prevista a destinação de R$ 5,5 bilhões para a alimentação de cerca de 40 milhões de estudantes da educação básica pública (Disponível em <https://www.gov.br/mec/pt-br/assuntos/noticias/reajuste-no-pnae-supera-40-em-alguns-estados>. Acesso em 30/5/2023).



    O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) teve nova versão instituída pela Medida Provisória nº 1.166/2023, havendo previsão para ampliação da cota individual anual destinada aos agricultores familiares (Disponível em <https://www.camara.leg.br/noticias/947610-MEDIDA-PROVISORIA-RETOMA-PROGRAMA-FEDERAL-DE-AQUISICAO-DE-ALIMENTOS>. Acesso em 30/5/2023). 



    Quanto ao ponto, a AGU destacou “a recomposição do orçamento do PAA para R$ 500 milhões de reais, a serem executados no ano de 2023 - valor reputado pelo órgão como suficiente para sua retomada, sem prejuízo de nova avaliação de orçamento adicional para o ano corrente ou vindouro -, demonstrando que a Administração está atuando de maneira efetiva na implementação dos referidos programas”.



    Ademais, segundo o IBGE, o Censo Demográfico de 2022 foi finalizado e terá os primeiros resultados divulgados em 28 de junho de 2023 (Disponível em <https://www.ibge.gov.br/novo-portal-destaques.html?destaque=37016>. Acesso em 30/5/2023).



    A jurisprudência desta Corte é pacífica quanto à prejudicialidade da arguição de descumprimento de preceito fundamental, por perda superveniente de objeto, quando sobrevém a revogação ou a alteração substancial do ato questionado, conforme entendimento fixado por este Supremo Tribunal Federal. Vejamos:



    ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. EXTRADIÇÃO. OBJETOS DE CONTROLE. REVOGAÇÃO EXPRESSA E IMPLÍCITA. PERDA DE OBJETO. 1. A alteração substancial dos atos normativos alvo de controle em sede objetiva conduz, em regra, à extinção da ação por perda de objeto. 2. Hipótese em que as normas que prescreviam a obrigatoriedade de prisão para fins de extradição, previstas no art. 84 da Lei n. 6.815/80 e no art. 208, RISTF, foram, respectivamente, expressa e implicitamente, revogadas pela Lei n. 13.445/17, que, em seu art. 86, passou a admitir, em tese, a imposição de prisão domiciliar ou concessão de liberdade, inclusive com possibilidade de adoção de medidas cautelares diversas da prisão. 3. Ação julgada prejudicada. (ADPF nº 425, Tribunal Pleno, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 29/10/2018)



    Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Alegação de omissão do governo federal no que concerne ao enfrentamento da pandemia de Covid-19. Matéria enfrentada pelo supremo tribunal federal em outros processos objetivos. Perda do objeto. 1. O tema objeto desta arguição de descumprimento de preceito fundamental foi devidamente abordado pelo Supremo Tribunal Federal em inúmeros outros processos objetivos, com a determinação de medidas concretas e apropriadas para cada problema ou inação, permitindo o saneamento da inequívoca omissão sistemática do Governo Federal. 2. O contexto fático que servia como pano de fundo dos pedidos formulados nas petições iniciais não subsiste. As estatísticas da pandemia retrocederam e a vacinação da população permitiu o retorno das atividades à quase normalidade, reforçando o prejuízo da arguição, ressalvada a possibilidade de mudanças no cenário fático aqui delineado ensejarem o ajuizamento de novas ações voltadas ao escrutínio da atuação estatal, função por excelência da jurisdição constitucional, da qual esta Corte jamais se furtou. 3. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada prejudicada. (ADPF nº 822, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, Rel. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, DJe de 30/5/2023)



    CONSTITUCIONAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL DA LEI IMPUGNADA APÓS O AJUIZAMENTO DA AÇÃO. PERDA PARCIAL DO OBJETO. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE PREJUDICADA. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DO ARTIGO 36, § 1º, DA LEI Nº 3.189, DE 22 DE FEVEREIRO DE 1999, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, POR VIOLAÇÃO DO ARTIGO 5º, XXXVI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE AFRONTA A DIREITO ADQUIRIDO. PRECEDENTES. IMPROCEDÊNCIA. 1. A jurisprudência desta Suprema Corte é firme no sentido de que a revogação expressa ou tácita da norma impugnada, bem como sua alteração substancial, após o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade, acarreta a perda superveniente do seu objeto, independentemente da existência de efeitos residuais concretos dela decorrentes. Vocação dessa espécie de ação constitucional a assegurar a higidez da ordem jurídica vigente. Considerando a alteração substancial do ato normativo impugnado, a ação direta de inconstitucionalidade está parcialmente prejudicada. 2. Alegação de inconstitucionalidade material por violação do artigo 5º, XXXVI, da Constituição Federal. O artigo 36 da Lei Estadual nº 3.189/199 efetivou a extinção dos pensionamentos aos dependentes de servidores do Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro, derivados do regime especial instituído pela Lei nº 7.301/73. O parágrafo 1º ressalva os pensionamentos já devidos à época da edição da lei, cujo pagamento passou a ser efetuado pela RIOPREVIDÊNCIA. Impossibilidade de extensão da ressalva a quem tinha mera expectativa de direitos, não protegida constitucionalmente. O STF tem entendimento assente no sentido de que não se pode invocar direito adquirido a regime jurídico, inclusive o previdenciário. 3. Ação conhecida em parte para julgar o pedido improcedente. (ADI nº 2.049/RJ, Tribunal Pleno, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 26/11/2019) 



    Assim, evidencia-se a prejudicialidade desta arguição de descumprimento de preceito fundamental, por perda superveniente de seu objeto.



    Ante o exposto, julgo extinto o processo, sem julgamento de mérito, nos termos do art. 21, inc. IX, do RISTF.



    Publique-se.



    Brasília, 31 de maio de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente