Tribunal: STF
Processo: ARE 1460643
Classe: ARE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-13
Data de publicação: 2023-12-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O presente agravo, previsto no art. 1.042 do Código de Processo Civil, foi interposto pela Ordem dos Advogados do Brasil - Seção de Goiás contra decisão que inadmitiu o recurso extraordinário à anotação de que não restou demonstrado que o acórdão recorrido tenha julgado válida lei local contestada em face da Constituição Federal, bem como por entender aplicável, no caso em exame, o enunciado n. 280 da Súmula/STF.



    Em suas razões recursais, a recorrente, em síntese, refuta os fundamento da decisão agravada e reitera os argumentos expendidos no apelo extremo.



    Desse modo, passo a analisar o recurso extraordinário. E, ao examiná-lo, verifico que foi deduzido, com fundamento em permissivo constitucional, contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás assim ementado:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONTROLE DIFUSO E CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. CABIMENTO. ARTIGOS 1º, III, 7°, I E II, E 8º, XXVI, DA LEI ESTADUAL N° 19.962/2018. PORTARIAS N° 166, 269, 272 E 273 DO GABINETE DO DIRETOR-GERAL DE ADMINISTRAÇÃO PENITENCIÁRIA. ALEGAÇÃO DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO. DIREITO PENAL E PROCESSUAL PENAL E DIREITO PENITENCIÁRIO. DISTINÇÃO. COMPETÊNCIA CONCORRENTE DO ESTADO PARA LEGISLAR SOBRE MATÉRIA DE DIREITO PENITENCIÁRIO. GESTÃO DO SISTEMA PRISIONAL. RECAMBIAMENTO DE PRESOS. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO ÀS GARANTIAS CONSTITUCIONAIS DA CLÁUSULA DE RESERVA DE JURISDIÇÃO, DO JUIZ NATURAL E AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. CONSTITUCIONALIDADE DOS DISPOSITIVOS LEGAIS IMPUGNADOS. 



    1.O art. 125, § 2º, da CF, consagrou o controle abstrato de constitucionalidade estadual, tendo como objeto leis ou atos normativos estaduais ou municipais e como parâmetro exclusivo a Constituição Estadual. O STF, por sua vez, tem admitido como parâmetro de confronto para os fins do que dispõe mencionado artigo a referência constante de dispositivos que, inscritos no texto da Constituição Estadual, reproduzem as regras positivadas na Carta Republicana. 



    2.Consoante ensinamento doutrinário, o direito da execução das penas, é o conjunto das normas jurídicas referente à execução de todas as penas, o direito penitenciário, por sua vez, preocupa-se unicamente com o tratamento dos presos. Diferentemente do direito de execução penal (que possui regras de direito material e direito processual), ao direito penitenciário cabe estabelecer diretrizes administrativas com o escopo de regular o ambiente da instituição, sob o aspecto da disciplina e da segurança. 



    3.A gestão de vagas do sistema penitenciário, inclusive no que concerne à colocação em estabelecimento adequado e sua eventual transferência, trata-se de matéria inerente ao direito penitenciário. 



    4.À luz do disposto nos arts. 22 a 24 da CF, foi traçado o sistema de repartições de competências legislativas e administrativas das unidades políticas da federação brasileira, consagrando-se o núcleo do conceito de Estado Federal. 



    5.O legislador constituinte de 1988 estabeleceu a competência privativa da União para legislar sobre direito penal e processual penal(art.22, I, CF).Já no artigo 24, I, do texto constitucional, conferiu-se aos estados-membros competência concorrente para legislar sobre direito penitenciário. 



    6.Compete à União a edição de normas gerais, que o fez na Lei de Execução Penal, que estabelece também normas de direito penal e processual penal, e aos Estados as normas complementares, sem obviamente, confundir normas de direito penitenciário com as demais normas de direito penal ou processual penal, que, também, se aplicam à execução da pena. 



    7.Ao conferir ao Poder Executivo, por meio da Diretoria-Geral de Administração Penitenciária, a gestão das vagas nos presídios estaduais, o legislador infraconstitucional o fez em consonância com a competência material conferida pela Constituição Federal. 



    8.A lei de execução penal, ao delimitar as competências do juízo da execução, não arrola, em regra, a atividade de gestão de estabelecimento prisional e transferência de preso, a exceção ocorre na hipótese do art. 86, § 3º, da Lei n° 7.210/1984, na situação de transferência de detento para outro Estado da federação ou para estabelecimento da União. 



    9.A exceção não deve ser aplicada quando se trata da transferência de presos entre presídios localizados na mesma unidade federativa, haja vista que, nessa hipótese, deve ser observada a competência suplementar dos Estados, nos termos do art. 24, I, da CF/1988. 



    10. A previsão normativa contida no artigo 66, V, “g”, da lei de execuções penais, prevê que compete ao juiz da execução determinar o cumprimento de pena ou medida de segurança em outra comarca, coexiste com a legislação estadual impugnada, pois, esta última prevê a movimentação de presos no âmbito da esfera atividade administrativa penitenciária, sujeita de todo modo, a controle judicial, ao passo que a primeira, dispõe da competência jurisdicional do juízo da execução de decidir sobre eventual transferência de preso entre unidades federativas diversas. 



    11.A transferência de presos no âmbito do Sistema Prisional do Estado de Goiás cuida-se de ato revestido de legalidade, quer porque o artigo 86, da Lei de Execução Penal prevê a possibilidade de execução da pena em outro juízo que não o da condenação; quer porque a Lei Estadual nº 19.962/2018, além de criar a Diretoria-Geral de Administração Penitenciária, permitiu ao Poder Executivo a gestão da vaga prisional. 



    12.Na hipótese vertente a legislação impugnada (Lei n° 19.962/2018) não afronta a lei de execução penal (Lei n° 7.210/84), tampouco as garantias constitucionais da cláusula de reserva de jurisdição e do juiz natural, elencadas no artigo 5°, XXXV e LIII, da CF, e ao princípio da separação dos poderes (artigo 60, §4º, III, da CE), razão pela qual impõe-se a improcedência dos pedidos para declarar a constitucionalidade dos dispositivos legais impugnados. 



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE.



    A recorrente aponta violação aos arts. 2º, 5º, XXXV e LIII, 22, I, e 24, I, da Constituição Federal.



    Sustenta que “evidenciado que a Lei estadual nº 19.962/18 usurpou a competência legiferante da União (art. 22, I da CF) para dispor sobre o direito processual penal, se revela medida impositiva a reforma do acórdão recorrido com a consequente pronúncia de inconstitucionalidade dos dispositivos alvejados.”



    Alega que “a concepção de uma DGAP autônoma e independente, mesmo que restrita ao exercício administrativo de gestão de vagas, implantação e movimentação de encarcerados, tem a consequência de romper com as diretrizes gerais delineadas no plano federal, pois a execução da sua atividade-fim deve ser motivada e necessariamente condicionada ao atingimento dos objetivos previstos na Constituição, não havendo espaço para se admitir uma ampla e irrestrita discricionariedade designada exclusivamente pelo legislador estadual.”



    Aduz que “só pode ser admitido um poder administrativo de movimentação da população carcerária, se for implementado mediante (i) expediente administrativo motivado, (ii) submetido ao contraditório, mediante a integração e participação do Ministério Público, defesa técnica e custodiado, (iii) com consulta e controle dos juízos da Execução Penal, tanto daquele situado na Vara de destino quanto de origem, em conformidade com a Lei de Organização Judiciária respectiva, (iv) assegurada a ainda a publicidade da medida. (v) Devem ser ressalvadas as situações excepcionais, configuradas quando a medida se revelar urgente em razão do comprometimento à segurança ou à vida, tal como regulamentado pelo CNJ.”



    Por fim, o Ministério Público Federal, em parecer da lavra do Subprocurador-Geral da República, Dr. Juliano Baiocchi Villa-Verde de Carvalho, opinou pelo não provimento do recurso assentando a seguinte conclusão:



    Direito Penitenciário. ARE. Decisão que não admitiu RE da OAB/GO. Acórdão do TJ/GO que julgou improcedente ADI quanto a lei estadual que conferiu à Diretoria-Geral da Administração Penitenciária competência para promover, por ato próprio, o recambiamento de presos entre as unidades prisionais goianas independentemente de ordem judicial. 



    1. Quanto à parte do RE embasada na alínea a do inc. III do art. 102 da CF, o recurso demanda exame de normas infraconstitucionais, da Lei Estadual 19.962/18 e da LEP. Consequência, ao enfoque da alínea a do autorizativo constitucional, a possibilidade de ofensa à CF que se verifica é apenas reflexa. 



    2.No que concerne à parte do RE embasada na alínea c do inc. III do art. 102 da CF, não nos parece que a discussão na origem tenha sido, precipuamente, ao teor da Constituição Federal, pelo que, s.m.j., não se verifica possibilidade de que lei contestada em face da Constituição Federal tenha sido considerada válida. Essa hipótese do autorizativo constitucional não surge apenas diante da argumentação feita no RE quanto às normas constitucionais que se tem por inobservadas. 



    3. Ao provimento do RE seria necessário prova plena quanto a ofensas a direitos e garantias dos presos. Não feita essa prova, o RE demanda dilação probatória, o que atrai o óbice da Súmula 279/STF. 



    4. Pelo não seguimento.



    Esse é o relatório. Decido.



    2. O Tribunal de origem, para firmar seu convencimento, precisou analisar legislações infraconstitucionais. A propósito, transcrevo os seguintes trechos do correspondente voto condutor:



    Desse modo, quanto à alegada inconstitucionalidade formal dos artigos 1º, inciso III, 7°, incisos I e II, e 8º, inciso XXVI, da Lei Estadual nº 19.962/2018, importa dizer que, ao conferir ao Poder Executivo, por meio da Diretoria-Geral de Administração Penitenciária, a gestão das vagas nos presídios estaduais, o legislador infraconstitucional o fez em consonância com a competência material conferida pela Constituição Federal. 



    Consigna-se, ainda, que o cumprimento de pena é tema regulamentado pela Lei Federal nº 7.210/1984 (Lei de Execução Penal), que, ao delimitar as competências do juízo da execução (artigos 65 e 66), não arrola, em regra, a atividade de gestão de estabelecimento prisional e transferência de preso. 



    A exceção ocorre na hipótese do § 3º do artigo 86 da referida norma federal, na situação de transferência de presos para outro Estado da federação ou para estabelecimento da União, em que “caberá ao juiz competente, a requerimento da autoridade administrativa, definir o estabelecimento prisional adequado para abrigar o preso provisório ou condenado, em atenção ao regime e aos requisitos estabelecidos”. Assim, na exceção mencionada, ao conferir à autoridade judiciária a competência para definir o estabelecimento prisional adequado para cada detento, o legislador federal limitou-se à hipótese de transferência entre presídios de unidades federativas diversas. 



    O mesmo entendimento não deve ser aplicado quando se trata da transferência de presos entre presídios localizados na mesma unidade federativa, haja vista que, nessa hipótese, deve ser observada a competência suplementar dos Estados, nos termos do artigo 24, inciso I, da Constituição da República. 



    É perfeitamente possível, portanto, a edição de ato normativo que confere a competência para transferência de preso no âmbito do mesmo ente federado a autoridade judiciária ou administrativa. 



    Acrescenta-se que a previsão normativa contida no artigo 66, inciso V, alínea “g”, da lei de execuções penais, que prevê que compete ao juiz da execução determinar o cumprimento de pena ou medida de segurança em outra comarca, coexiste com a legislação estadual impugnada, pois, esta última prevê a movimentação de presos no âmbito da esfera atividade administrativa penitenciária, sujeita de todo modo, a controle judicial, ao passo que a primeira, dispõe da competência jurisdicional do juízo da execução de decidir sobre eventual transferência de preso entre unidades federativas diversas.



    [...]



    Nessa confluência, não há que se falar que a legislação impugnada (Lei n° 19.962/2018) afronta a lei de execução penal (Lei n° 7.210/84), tampouco as garantias constitucionais da cláusula de reserva de jurisdição e do juiz natural, elencadas no artigo 5°, incisos XXXV e LIII, da Constituição Federal, e ao princípio da separação dos poderes (artigo 60, § 4º, inciso III, da Constituição Estadual).



    Insta ressaltar, também, que o deslocamento de presos no âmbito do Sistema Prisional do Estado de Goiás, por interesse e conveniência da Administração Pública, passou a ser atribuição da Diretoria-Geral da Administração Penitenciária (DGAP), consoante a Portaria nº 201/2019 da DGAP, a qual está em sintonia com a Lei Estadual nº 19.962/2018 (art. 7º, inciso XXVI). 



    A aludida Lei nº 19.962/2018, que criou a Diretoria-Geral de Administração Penitenciária (DGAP) e permitiu ao Executivo a gestão da vaga prisional, estabeleceu a “autonomia e independência do órgão estadual de administração penitenciária para gestão de vagas, implantação e movimentação dos encarcerados” (artigo 1º, inciso III), observados os critérios de necessidade e conveniência. 



    Assim, a transição de presos no âmbito do Sistema Prisional do Estado de Goiás cuida-se de ato revestido de legalidade, quer porque o artigo 86, da Lei de Execução Penal prevê a possibilidade de execução da pena em outro juízo que não o da condenação; quer porque a Lei Estadual nº 19.962/2018, além de criar a Diretoria-Geral de Administração Penitenciária, permitiu ao Poder Executivo a gestão da vaga prisional. 



    E, ainda, posteriormente a edição da legislação impugnada a Corregedoria deste Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, por intermédio do provimento nº 07/2018, regulamentou a Lei nº 19.962/2018, atestando a validade desta e a autonomia do Poder Executivo na gestão de vagas, implantação e movimentação dos reeducandos. 



    A finalidade da Lei Estadual é estruturar os estabelecimentos prisionais existentes, além de criar grandes polos de detenção e unidades de segurança máxima visando combater as situações precárias do sistema prisional do Estado. 



    Não há na referida Lei nenhum ato que atente contra a dignidade de vida do preso, pelo contrário, o que se buscou foi justamente lhe assegurar melhores condições de vida. 



    Dessa maneira, não se vislumbra na Lei 19.962/2018 nenhuma violação aos direitos fundamentais dos presos assegurados pela Constituição Federal. 



    A partir dessas perspectivas, razão não assiste ao requerente quanto à alegada inconstitucionalidade e ilegalidade dos dispositivos atacados da Lei Estadual nº 19.962/2018, que institui o Regulamento Disciplinar Penitenciário, porquanto editada de acordo com o artigo 24, inciso I, da Carta Republicana, o qual confere aos Estados competência concorrente para legislar sobre direito penitenciário.



    Tal o contexto, rever o posicionamento do Tribunal de origem, passaria, necessariamente, pela interpretação de legislação infraconstitucional (Lei n. 7.210/1984), bem como esbarraria no enunciado n. 280 da Súmula/STF, ante a necessidade de enfrentamento da análise de lei local (Lei estadual n. 19.962/2018). 



    Para além disso, o acórdão proferido pelo Tribunal “a quo” não julgou válida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituição. Sendo, pois, incabível a interposição do apelo nobre fundamentado na alínea ‘c’ do inciso III do art. 102 da Constituição Federal. 



    Em casos fronteiriços, há, entre outros, o seguintes precedentes: ARE 1.390.928, ministro Luiz Fux, ARE 1.458.291, ministra Rosa Weber.



    3. Em face do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo.



    Quanto aos honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam um acréscimo ao ônus estabelecido previamente, motivo por que, na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior – como na espécie –, a sua incidência é indevida. 



    4. Publique-se.



Brasília, 13 de dezembro de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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