Tribunal: STF
Processo: ADPF 730
Classe: ADPF
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-27
Data de publicação: 2023-08-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental proposta pelo Partido Democrático Trabalhista (PDT), contra ato da Secretaria da Fazenda do município do Rio de Janeiro, de 18.8.2020, que autorizou abertura de licitação referente à alienação de parte do fluxo decorrente de direitos econômicos relativos às receitas futuras provenientes dos créditos de royalties e participações especiais pela exploração de petróleo e gás natural, ato lesivo aos preceitos fundamentais da separação dos poderes, princípios e regras orçamentárias e da administração pública. 



    O requerente sustenta que a política de captação de receitas extraordinárias, pela antecipação do fluxo de recebíveis, como forma de capitalizar fundos de previdência, inevitavelmente, comprometerá a capacidade de gastos futuros da administração, bem como o equilíbrio atuarial e investimentos públicos. 



    Outrossim, alerta acerca do risco de mercado atrelado ao ato fazendário municipal, visto que a operação cria uma dívida suscetível de flutuação internacional, com lastro em royalties do petróleo – commodity de preço determinado pelo mercado global, com a cotação em barril de petróleo e taxa de câmbio. 



    Destaca sua legitimidade para a propositura da ADPF, com fulcro no teor descrito no art. 103, VIII, da CF/88, porquanto é partido político com representação no Congresso Nacional. No que concerne ao princípio da subsidiariedade, elucida que “inexiste outro meio processual apto […] a impedir que o ato ora atacado produza efeitos sem possibilidade de reparação”. 



    No mérito, o autor argui violação ao teor do comando vertido no art. 165, § 8°, da CF/88, que conclama a necessidade de autorização legislativa específica para os casos de operação de crédito por antecipação de receita. Bem assim, sustenta suposta transgressão à vedação expressa pelo art. 167, VI, em razão de burla a lei orçamentária ao comprometer-se orçamento futuro, fazendo-se necessário remanejar valores previamente gravados e vinculados em programações orçamentárias projetadas.



    Acrescenta violação ao preceito do art. 167, X, que veda a utilização de recursos de transferências voluntárias de operação de créditos para despesas de pessoal inativo. Destaca do quadro fático narrado evidente usurpação de competências constitucionais reservadas ao Poder Legislativo, o que fulminaria a independência dos Poderes (art. 2º, CF/88). 



    Por fim, suscita ofensa à eficiência, moralidade e legalidade – princípios constitucionais da Administração Pública – tais quais os dispositivos constitucionais expressos nos arts. 37, caput, 165, §8º, 167, VI e X, todos da CF/88, da Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 165, §9º, inciso II, da CF/88), da Resolução 43/2001 do Senado e, em menor extensão, da Lei 3.344/2001.



    Em suas informações (eDOC 14, p. 1-28), a Secretaria de Fazenda do Município do Rio de Janeiro alega preliminarmente ausência de questão constitucional e de lesão a preceito fundamental, insuficiência probatória de sua violação, bem como inobservância aos requisitos de subsidiariedade necessários ao ajuizamento da ação.



    No mérito, sustenta que a operação em tela está expressamente autorizada pela Lei Municipal 3.344/2001, art. 33-A, §4º, cuja eficácia faz com que os recursos recebidos a título de antecipação dos direitos decorrentes da concessão dos royalties do petróleo e gás natural e de suas participações especiais sejam cedidos ao Fundo de Previdência Municipal (FUNPRVI). Destaca, por fim, que restaria afastada a incidência do art. 37, I, da LRF porque (i) a cessão versada não trata de operação de créditos; (ii) osroyalties possuem natureza compensatória, não tributária; e (iii) as receitas derivadas da alienação de bens destinados, por lei, aos regimes de previdência social são uma exceção do art. 44 da LRF. 



    A Advocacia-Geral da União (eDOC 17, p. 1-22) e a Procuradoria-Geral da República (eDOC 20, p. 1-15) manifestam-se pelo não conhecimento da presente ADPF e, no mérito, pela improcedência do pedido. 



    É o relatório. 



    Decido.



    A presente arguição de descumprimento de preceito fundamental não merece conhecimento. 



    No tocante à aplicação do princípio da subsidiariedade, a Lei 9.882/1999 impõe que a arguição de descumprimento de preceito fundamental somente será admitida se não houver outro meio eficaz de sanar a lesividade (art. 4º, § 1º). A análise sobre a eficácia da proteção de preceito fundamental deve ter em vista um enfoque objetivo ou de proteção da ordem constitucional objetiva.



    Assim, levando em conta o caráter acentuadamente objetivo da ação, o juízo de subsidiariedade há de considerar, especialmente, os demais processos objetivos já consolidados no sistema constitucional. Nesse sentido, destaco decisão monocrática do Min. Celso de Mello, na ADPF 126-MC, datada de 19.12.2007:



    “O diploma legislativo em questão – tal como tem sido reconhecido por esta Suprema Corte (RTJ, 189/395-397, v. g.) – consagra o princípio da subsidiariedade, que rege a instauração do processo objetivo de arguição de descumprimento de preceito fundamental, condicionando o ajuizamento dessa especial ação de índole constitucional à ausência de qualquer outro meio processual apto a sanar, de modo eficaz, a situação de lesividade indicada pelo autor: (...) O exame do precedente que venho de referir (RTJ 184/373-374, rel. min. Celso de Mello) revela que o princípio da subsidiariedade não pode – nem deve – ser invocado para impedir o exercício da ação constitucional de arguição de descumprimento de preceito fundamental, eis que esse instrumento está vocacionado a viabilizar, numa dimensão estritamente objetiva, a realização jurisdicional de direitos básicos, de valores essenciais e de preceitos fundamentais contemplados no texto da Constituição da República. (...) Daí a prudência com que o Supremo Tribunal Federal deve interpretar a regra inscrita no art. 4º, § 1º, da Lei n. 9.882/99, em ordem a permitir que a utilização dessa nova ação constitucional possa efetivamente prevenir ou reparar lesão a preceito fundamental causada por ato do Poder Público. Não é por outra razão que esta Suprema Corte vem entendendo que a invocação do princípio da subsidiariedade, para não conflitar com o caráter objetivo de que se reveste a arguição de descumprimento de preceito fundamental, supõe a impossibilidade de utilização, em cada caso, dos demais instrumentos de controle normativo abstrato: (...) A pretensão ora deduzida nesta sede processual, que tem por objeto normas legais de caráter pré-constitucional, exatamente por se revelar insuscetível de conhecimento em sede de ação direta de inconstitucionalidade (RTJ 145/339, Rel. Min. Celso de Mello – RTJ, 169/763, Rel. Min. Paulo Brossard – ADI 129/SP, Rel. p/ o acórdão Min. Celso de Mello, v. g.), não encontra obstáculo na regra inscrita no art. 4º, § 1º, da Lei n. 9.882/99, o que permite – satisfeita a exigência imposta pelo postulado da subsidiariedade – a instauração deste processo objetivo de controle normativo concentrado. Reconheço admissível, pois, sob a perspectiva do postulado da subsidiariedade, a utilização do instrumento processual da arguição de descumprimento de preceito fundamental’. Em outros termos, o princípio da subsidiariedade – inexistência de outro meio eficaz de sanar a lesão – contido no art. 4º, § 1º, da Lei n.º 9.882, de 1999, há de ser compreendido no contexto da ordem constitucional global”.



    Se se considera o caráter enfaticamente objetivo do instituto (o que resulta inclusive da legitimação ativa), meio eficaz de sanar a lesão parece ser aquele apto a solver a controvérsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata. Nesse sentido, não se pode perder a dimensão de que a ADPF é destinada, basicamente, a resguardar a integridade da ordem jurídico-constitucional. Veja: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DECISÕES JUDICIAIS. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER A TRANSPORTADORAS, EM ORDEM A NÃO EXPOREM SEUS VEÍCULOS AO TRÁFEGO COM EXCESSO DE GARGA EM RODOVIAS. FIXAÇÃO DE MULTA PARA O CASO DE DESCUMPRIMENTO. CONDENAÇÃO POR DANOS MATERIAL E MORAL COLETIVOS. NEGATIVA DE SEGUIMENTO À ADPF. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. Ocabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta SUPREMA CORTE. 2. A existência de outros meios idôneos ao enfrentamento da lesão constitucional alegada pelo Agravante, em razão dos quais se mostra desatendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999), inviabiliza o imediato acesso à Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Precedentes. 3. Agravo Regimental a que se nega provimento.” (ADPF 882, Ministro Relator Alexandre de Moraes, Dje: 10.1.2022 – realce atual) 



    No caso concreto, no entanto, a situação singular pode ser ampla e eficazmente discutida na via ordinária. Seria possível admitir, em tese, a propositura de ADPF diretamente contra ato do Poder Público, nas hipóteses em que, em razão da relevância da matéria, a adoção da via ordinária acarrete danos de difícil reparação à ordem jurídica. O caso em apreço, contudo, revela que as medidas ordinárias à disposição do ora requerente poderiam ter plena eficácia.



    Assim, tendo em vista a existência, pelo menos em tese, de outras medidas processuais cabíveis e efetivas para questionar os atos em apreço, bem como a legislação que os embasa, entendo que o conhecimento do presente pedido de ADPF não é compatível com uma interpretação adequada do princípio da subsidiariedade. 



    Ademais, registre-se nos autos a ausência de questão constitucional nas razões suscitadas pelo autor, o que obsta o prosseguimento do pleito pela via eleita. Embora a CF/88 disponha sobre a participação dos entes federados no resultado da exploração de petróleo e gás natural ou à compensação financeira por essa exploração, não estabelece regramentos sobre sua alienação. 



    Assim, o provimento almejado é extraído de lei infraconstitucional, incompatível com a proposição de ADPF, quais sejam: (i) a Lei Municipal 3.344/2001, bem como (ii) a Resolução 43/2001 do Senado Federal, associadas (iii) à Lei de Responsabilidade Fiscal. Nessa seara, confiram-se os seguintes precedentes: 



    “ADPF. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE ENTENDIMENTO DO CONSELHO ADMINISTRATIVO DE RECURSOS FISCAIS – CARF: ATRIBUIÇÃO DO AUDITOR PARA RECONHECER VÍNCULO EMPREGATÍCIO E EFETUAR O LANÇAMENTO TRIBUTÁRIO. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. POSSIBILIDADE DE EXAME DAS DECISÕES DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA PELO PODER JUDICIÁRIO POR INSTRUMENTOS PROCESSUAIS INDIVIDUAIS ADEQUADOS. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO. MÉRITO: INEXISTÊNCIA DE CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL RELEVANTE. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL IMPROCEDENTE.” (ADPF 647, Relatora Ministra Cármen Lúcia, Dje 7.3.2022 – realce atual);



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ART. 20 DA LEI Nº 8.429/19992. RELEVÂNCIA DO FUNDAMENTO DA CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL. DISSENSO JUDICIAL RELEVANTE NÃO EVIDENCIADO. EVENTUAL AFRONTA INDIRETA AOS PRECEITOS CONSTITUCIONAIS INVOCADOS. CONTROLE DE LEGALIDADE. PRETENSÃO INVIÁVEL. PRESSUPOSTO PROCESSUAL NÃO ATENDIDO. ART. 1º, PARÁGRAFO ÚNICO, I, DA LEI Nº 9.882/1999. NÃO CABIMENTO. 1. Não evidenciada, a partir das decisões judiciais trazidas aos autos, divergência interpretativa relevante sobre a aplicação dos preceito fundamentais tidos por violados, resulta não atendido o pressuposto processual da arguição de descumprimento de preceito fundamental concernente à existência de controvérsia constitucional de fundamento relevante (art. 1º, parágrafo único, I, da Lei 9.882/1999). 2. Mero controle de legalidade de decisões judiciais, em face de conteúdo normativo previsto em legislação federal infraconstitucional, e que apenas indiretamente resvala nos preceitos constitucionais invocados, traduz pretensão incompatível com a via da arguição de descumprimento de preceito fundamental. 3. Agravo regimental conhecido e não provido.” (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 164 AgR, Relatora Ministra Rosa Weber, DJe 3.2.2020 - realce atual). 



    Dada a necessidade de análise de todo um arcabouço legislativo infraconstitucional, o Supremo Tribunal Federal tem proclamado que “a afronta indireta a preceitos constitucionais não autoriza o ajuizamento da ADPF” (ADPF 195 AgR, Relator Ministro Luiz Fux, DJe 24.10.2018). Veja-se o precedente: 



    “Agravo regimental. Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Suposta violação dos princípios constitucionais da razoável duração do processo e da inafastabilidade da jurisdição em virtude de adiamento no julgamento dos embargos de declaração opostos contra acórdão proferido na ADPF nº 153/DF, da Relatoria do Ministro Luiz Fux. Necessidade de prévia análise da legislação infraconstitucional para verificar as suscitadas ofensas à CF/88. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Impossibilidade de discussão em sede de ADPF. Agravo regimental não provido. 1. Aofensaao art. 5º, incisos XXXV e LXXVIII, da Constituição Federal, caso configurada, seria meramente reflexa ou indireta, sendo incabível sua análise em sede de controle abstrato de constitucionalidade, conforme jurisprudência pacificada do Supremo Tribunal Federal. Precedente: ADPF nº 192/RN-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 17/9/15. 2. Pedido de adiamento do julgamento dos embargos de declaração na ADPF nº 153/DF feito pelo próprio autor da referida arguição, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (CFOAB), estando os aclaratórios ainda apresentados em mesa, aguardando, no momento, indicação de nova data para julgamento pelo Plenário da Corte. 3. Agravo regimental não provido.” (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 350 AgR, Relator Ministro Dias Toffoli, Dje 2.12.2016 – realce atual). 



    Verifico, portanto, que a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental não deve ser conhecida, uma vez que a via ordinária parece apta a satisfazer as pretensões do requerente, não restando atendido, assim, o princípio da subsidiariedade, conforme prevê o art. 4º, §1º, da Lei 9.882. 



    Ante o exposto, não conheço da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental. 



    Publique-se.



    Brasília, 27 de agosto de 2023.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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