Tribunal: STF
Processo: ACO 3589
Classe: ACO
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-04
Data de publicação: 2023-04-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Cuida-se de ação cível originária ajuizada pela Universidade Estadual de Montes Claros (UNIMONTES) contra a União, com pedido de tutela provisória de urgência, com o objetivo de “obstar a inclusão indevida da autarquia estadual em cadastro de inadimplência desenvolvido pelo Governo Federal”.



    Afirma que sua inclusão no Cadastro Único de Convênio (CAUC) teria sido efetuada “em razão de decisão proferida pela Delegacia de julgamento da Receita Federal do Brasil no Processo nº 10670721113/2015-06 em que se discutia a supostas dívidas previdenciárias”.



    Explica que a Receita Federal teria considerado “indevidas as compensações de contribuições previdenciárias declaradas, determinando, por conseguinte, que os valores glosados retornassem a condição de créditos exigíveis no seu sistema de controle”. Ressalva, porém, que as “compensações decorreram de contribuições previdenciárias efetuadas indevidamente nos meses de abril a julho de 2014, incidentes sobre a remuneração dos servidores efetivados pela Lei Complementar Estadual nº 100/2007”, a qual foi declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal.



    Assevera que a aludida inclusão teria resultado em consequências negativas para a autarquia autora, como “impedimentos para a celebração de ajustes com entes da administração direta e indireta da União, além de impossibilitar que sejam firmados acordos de cooperação, convênios, impedindo também o repasse de recursos de órgãos federais”.



    Afirma que a medida coercitiva teria sido adotada sem que lhe fosse oportunizada a ampla defesa, ponderando que “a discussão administrativa quanto à possibilidade, ou não, de compensações de contribuições previdenciárias perante a Receita Federal, não pode ser confundida com a possibilidade de inclusão da autarquia estadual no CAUC, que implica em consequências gravíssimas e exige defesa própria específica”.



    Quanto ao ponto, especifica referir-se à “ampla defesa com relação à inscrição no CAUC e não apenas suposta dívida de contribuição previdenciária”.



    Requer, ao fim, seja concedida tutela provisória de urgência “com a finalidade de determinar que a União exclua seu nome do CAUC/CADIN ou de qualquer outro cadastro restritivo federais, sob o fundamento de eventual dívida previdenciária relacionada aos fatos ora retratados, impedindo a celebração de ajustes, convênios e repasses de verbas”.



    No mérito, pede a procedência da ação para que a “União se abstenha de incluir a UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MONTES CLAROS- UNIMONTES no CAUC/CADIN ou qualquer outro cadastro restritivo federal, bem como não realize o bloqueio de repasses ou impeça a realização de convênios e ajustes pelos fatos ora narrados”.



    Em 30 de setembro de 2022 concedi medida cautelar, “tão somente para suspender a restrição cadastral da Universidade Estadual de Montes Claros (UNIMONTES) no SIAFI(CADIN)/CAUC/SINAD/SIFGE, relativamente às compensações de contribuições previdenciárias referentes às competências 8/2014 a 13/2014 (meses de abril a julho de 2014)”, com a ressalva de que poderia reexaminar o quadro após a manifestação da parte requerida.



    A União apresentou contestação, afirmando que a autora teria sido expressamente notificada, por meio eletrônico, da inscrição na dívida ativa e da possibilidade de sua inclusão no CADIN no prazo de 75 dias após o recebimento da correspondência, o que configuraria a observância à ampla defesa e ao contraditório. 



    A União também interpôs agravo contra a decisão pela qual deferi a medida cautelar, pugnando pelo indeferimento da tutela de urgência. 



    Instado a se manifestar, o Procurador-Geral da República opinou pela “improcedência do pedido, com a revogação da medida liminar concedida, prejudicado o agravo interno”.



    Decido.



    Como visto, a União inscreveu a Universidade Estadual de Montes Carlos no CAUC ante a decisão proferida pela Delegacia de Julgamento da Receita Federal no Processo nº 10670721113/2015-06. Na espécie, a Receita Federal do Brasil considerou indevidas as compensações previdenciárias declaradas, determinando que os valores glosados retornassem à condição de créditos exigíveis no sistema de controle.



    Segundo a parte autora, tais compensações decorreriam de “contribuições previdenciárias efetuadas indevidamente [à favor da União - RGPS] nos meses de abril a julho de 2014, incidentes sobre a remuneração dos servidores efetivados pela Lei Complementar Estadual nº 100/2007”, considerando-se a declaração de inconstitucionalidade de disposições dessa lei complementar no julgamento da ADI nº 4.876/DF. Na essência, a ideia geral é que a contribuição previdenciária relativa a tais meses deveria ter sido paga em prol do RPPS, e não do RGPS.



    Para a boa compreensão da presente controvérsia, faço breve retomada da referida ação direta.



    Na apreciação do mérito dessa ação direta, a Corte concluiu pela inconstitucionalidade dos incisos I, II, IV e V do art. 7º da Lei Complementar nº 100/07, do Estado de Minas Gerais, os quais tornaram titulares de cargo efetivo servidores que ingressaram na Administração Pública com burla ao princípio do concurso público. Houve modulação dos efeitos da decisão, mantendo-se alguns desses servidores no âmbito do RPPS. A ata de julgamento do mérito foi publicada em 1º/4/14.



    O julgado foi assim assim ementado:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 7º da Lei Complementar nº 100/2007 do Estado de Minas Gerais. Norma que tornou titulares de cargos efetivos servidores que ingressaram na administração pública sem concurso público, englobando servidores admitidos antes e depois da Constituição de 1988. Ofensa ao art. 37, inciso II, da Constituição Federal, e ao art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Modulação dos efeitos. Procedência parcial. 1. Desde a Constituição de 1988, por força do seu art. 37, inciso II, a investidura em cargo ou emprego público depende da prévia aprovação em concurso público. As exceções a essa regra estão taxativamente previstas na Constituição. Tratando-se, no entanto, de cargo efetivo, a aprovação em concurso público se impõe. 2. O art. 19 do Atos das Disposições Constitucionais Transitórias tornou estáveis os servidores que estavam em exercício há pelo menos cinco anos na data da promulgação da Constituição de 1988. A estabilidade conferida por essa norma não implica a chamada efetividade, que depende de concurso público, nem com ela se confunde. Tal dispositivo é de observância obrigatória pelos estados. Precedentes: ADI nº 289/CE, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 16/3/07; RE nº 199.293/SP, Relator o Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ de 6/8/04; ADI nº 243/RN-MC, Relator o Ministro Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ de 24/8/01; RE nº 167635/PA, Relator o Ministro Maurício Corrêa, Segunda Turma, DJ de 7/2/97. 3. Com exceção do inciso III (que faz referência a servidores submetidos a concurso público), os demais incisos do art. 7º da Lei Complementar nº 100, de 2007, do Estado de Minas Gerais tornaram titulares de cargo efetivo servidores que ingressaram na Administração Pública com evidente burla ao princípio do concurso público (art. 37, II, CF/88). 4. Modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, nos termos do art. 27 da Lei nº 9.868/99, para, i) em relação aos cargos para os quais não haja concurso público em andamento ou com prazo de validade em curso, dar efeitos prospectivos à decisão, de modo a somente produzir efeitos a partir de doze meses, contados da data da publicação da ata de julgamento, tempo hábil para a realização de concurso público, a nomeação e a posse de novos servidores, evitando-se, assim, prejuízo à prestação de serviços públicos essenciais à população; ii) quanto aos cargos para os quais exista concurso em andamento ou dentro do prazo de validade, a decisão deve surtir efeitos imediatamente. Ficam, ainda, ressalvados dos efeitos da decisão (a) aqueles que já estejam aposentados e aqueles servidores que, até a data de publicação da ata deste julgamento, tenham preenchido os requisitos para a aposentadoria, exclusivamente para efeitos de aposentadoria, o que não implica efetivação nos cargos ou convalidação da lei inconstitucional para esses servidores, uma vez que a sua permanência no cargo deve, necessariamente, observar os prazos de modulação acima; (b) os que foram nomeados em virtude de aprovação em concurso público, imprescindivelmente, no cargo para o qual foram aprovados; e (c) a estabilidade adquirida pelos servidores que cumpriram os requisitos previstos no art. 19 do ADCT da Constituição Federal. 5. Ação direta julgada parcialmente procedente” (ADI nº 4.876/DF, Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 1º/7/14).



    Logo após a publicação do acórdão (DJe de 1º/7/14), o Estado de Minas Gerais ajuizou ação civil pública “sob o número 0058770-76.2014.4.01.3800, na 3ª Vara da Justiça Federal, com pedido de liminar, para que o INSS reconhecesse como segurados os agentes públicos alcançados pelos efeitos da declaração de inconstitucionalidade da Lei”, consoante relatado no doc. eletrônico nº 4. Ocorre que, ainda segundo o mesmo documento, “Em 11/08/2014, foi publicado o indeferimento do pedido de liminar”. O argumento empregado nesse indeferimento foi, também de acordo com tal documento eletrônico, o de que, “mesmo após a decisão do STF na ADI 4786, [seria] competência do Estado de Minas Gerais manter os servidores alcançados pela Lei nº 100/2007 inscritos no Regime Próprio até o encerramento do prazo estabelecido pelo STF”.



    Cumpre outrossim relaçar que, em face do julgamento do mérito da ADI nº 4.876/DF, foram opostos embargos de declaração. O julgamento de tais aclaratórios foi finalizado na sessão de 20/5/15, ocasião na qual a Corte os acolheu em parte, estendendo até o final de dezembro de 2015 o prazo da modulação em relação aos servidores da educação básica e superior do Estado e esclarecendo que deveriam ficar mantidos válidos os efeitos produzidos pelo acordo celebrado entre a União, o Estado de Minas Gerais e o INSS – o qual foi homologado judicialmente pelo Superior Tribunal de Justiça no Recurso Especial nº 1.135.162/MG – no que tange à aplicação do regime próprio de previdência social aos servidores atingidos pela declaração de inconstitucionalidade parcial do art. 7º da Lei Complementar nº 100/2007, com a manutenção do período de contribuição junto ao regime próprio.



    O julgamento dos embargos de declaração em comento foi assim ementado:



    “Embargos de declaração. Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 7º da Lei Complementar nº 100/2007 do Estado de Minas Gerais. Contexto fático-jurídico da edição da lei impugnada. Situações concretas não mencionadas na modulação. Inexistência de omissão, contradição ou obscuridade. Impossibilidade de se analisar, em ação direta, todas as situações concretas decorrentes da declaração de inconstitucionalidade. Modulação dos efeitos. Informações trazidas aos autos que demonstram a necessidade de alargamento do prazo. Embargos de declaração parcialmente acolhidos. Questão de ordem. Manutenção dos efeitos produzidos pelo acordo celebrado entre a União, o Estado de Minas Gerais e o INSS foi homologado judicialmente pelo Superior Tribunal de Justiça no Recurso Especial nº 1.135.162/MG. 1. Não há omissão ou obscuridade no acórdão embargado quanto ao contexto fático-jurídico em que se deu a instituição do regime jurídico único no Estado de Minas Gerais e a edição do art. 7º da Lei Complementar estadual nº 100/2007. Essa questão foi analisada pela Corte, que constatou a desídia do Estado de Minas Gerais em manter, por tantos anos, imenso quadro de servidores investidos sem concurso público em cargos destinados ao exercício de atividades essenciais e permanentes do Estado, em grave afronta à Constituição de 1988. 2. Também não há omissão no acórdão embargado quanto às situações concretas específicas suscitadas pelo embargante, visto que as lindes da modulação foram suficientemente discutas no acórdão, cujo dispositivo é bastante claro quanto ao alcance da modulação. Cabe ao Estado de Minas Gerais identificar, caso a caso, as hipóteses que se ajustam à modulação realizada por este Tribunal. 3. Deve ser alargado o prazo da modulação dos efeitos. O enorme volume de cargos de servidores da educação sujeitos a substituição por servidores concursados (por volta de 80.000 servidores na educação básica) e a complexidade dos trâmites relacionados a tal substituição sinalizam para a inviabilidade de se proceder a todas as substituições até 1º de abril do corrente ano de 2015, quando teria fim o prazo de modulação. Soma-se a tudo isso a circunstância de que em 2014 ocorreram eleições estaduais, tendo havido sucessão na chefia do Poder Executivo do Estado, o que impactou os procedimentos voltados à regularização dos quadros funcionais abrangidos pelo art. 7º da Lei Complementar estadual nº 100/2007. Ademais, estando em curso o ano letivo, eventual substituição de um grande número de profissionais da educação impactaria negativamente o serviço de educação do Estado, devido à descontinuidade da metodologia de ensino, em prejuízo dos alunos. 4. Assiste razão à Advocacia-Geral da União quando aponta haver omissão no acórdão embargado quanto ao regime jurídico previdenciário aplicável aos ex-ocupantes dos cargos atingidos pela declaração de inconstitucionalidade parcial do art. 7º da Lei Complementar nº 100/07 e quanto ao acordo homologado pelo Superior Tribunal de Justiça no Recurso Especial nº 1.135.162/MG. Discutiu-se, em Plenário, apenas sobre o regime previdenciário aplicável aos servidores resguardados pela modulação, quais sejam, os já aposentados e aqueles que, até a data de publicação da ata de julgamento, tenham reunido os requisitos para a aposentadoria, os quais permaneceram no regime próprio de previdência do Estado de Minas Gerais. No entanto, quando ainda vigentes as normas declaradas inconstitucionais na ADI, o Estado de Minas Gerais, a União e o Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), que discutiam em juízo o regime previdenciário aplicável aos servidores referidos no art. 7º da Lei Complementar estadual nº 101/2007, colocaram termo ao referido litígio mediante acordo homologado pelo Superior Tribunal de Justiça em agosto de 2010 - nos autos do Recurso Especial nº 1.135.162/MG -, pelo qual ficou definido que o regime aplicável a tais servidores seria o regime próprio de previdência. Em razão disso, esses servidores ficaram vinculados ao regime próprio de previdência, efetuando suas contribuições para o referido regime, e não para o INSS. 5. Embargos de declaração parcialmente acolhidos para, em relação aos servidores da educação básica e superior do Estado, estender o prazo de modulação dos efeitos até o final de dezembro de 2015, esclarecendo-se, em questão de ordem, que devem ser mantidos válidos os efeitos produzidos pelo acordo celebrado entre a União, o Estado de Minas Gerais e o INSS – o qual foi homologado judicialmente pelo Superior Tribunal de Justiça no Recurso Especial nº 1.135.162/MG – no que tange à aplicação do regime próprio de previdência social aos servidores atingidos pela declaração de inconstitucionalidade parcial do art. 7º da Lei Complementar nº 100/2007, com a manutenção do período de contribuição junto ao regime próprio” (ADI nº 4.876/DF-ED, Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 18/8/15 — grifo nosso).



    Como se vê, depreende-se do relato acima que, no período em discussão, contribuições previdenciárias seriam devidas ao RPPS, mas não ao RGPS.



    Vale relembrar, aqui, caso análogo. Na ACO nº 1.719/MG-MC, o Estado de Minas Gerais e o Instituto Estadual de Florestas (IEF) contestavam, ante aquele acordo lavrado nos autos do REsp nº 1.135.162/MG, a cobrança, pela União, de contribuição para o RGPS e suas consequentes inscrições, por essa, em cadastros de inadimplentes. Nesse caso, também houve decisão liminar (publicada no DJe de 3/2/11) para se determinar a exclusão de tais inscrições, destacando-se a existência daquele pacto.



    Acrescente-se, ainda, que, no presente caso, a manutenção da inscrição da UNIMONTES no CAUC importa “prejuízos consideráveis para os beneficiários dos serviços prestados pela Universidade, de forma especial aqueles do Hospital Universitário Clemente de Faria (HUCF)” (grifo nosso).



    Aqui está em jogo, claramente, a execução de políticas públicas essenciais, relacionadas com educação e saúde. Os objetivos institucionais centrais da referida entidade, de maneira evidente, muitíssimo se relacionam com tais políticas.



    Em casos análogos, nos quais a inscrição de um entidade de caráter público em cadastro de inadimplentes afeta a execução de importantíssimas políticas públicas como essas, a Corte tem assentado ser ilegítima tal inscrição. A respeito do assunto, cito decisão proferida na AC nº 2.327/MC, a qual foi referendada pelo Plenário da Corte. 



    Nesse caso, buscava uma unidade federada que a União, a qual não vinha reconhecendo compensações por aquela realizadas, advindas de restituição de PASEP que fora (segundo suas alegações) indevidamente recolhido, se abstivesse de a inscrever e excluísse sua inscrição no CAUC/SIAFI. Tal unidade federada ainda ressaltava que essa inscrição afetaria o recebimento de recursos, oriundos de convênios, destinados justamente às áreas da educação e da saúde, além da segurança.



    O Relator, Ministro Celso de Mello, realçou, inclusive à luz da jurisprudência da Corte, a impossibilidade de a inscrição em tela provocar deletérias consequências como aquela:



    “Cabe assinalar que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal mostra-se favorável, em situações como a ora exposta, à suspensão da inscrição do Estado- -membro no CAUC/SIAFI, sempre que o ato de inscrição se mostrar prejudicial à normal execução, no plano local, dos serviços públicos essenciais, o que frustraria, em última análise, a sua regular prestação em benefício da própria coletividade:



    ‘AÇÃO CAUTELAR. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SIAFI. ÓBICE À CELEBRAÇÃO DE NOVOS CONVÊNIOS E AO RECEBIMENTO DE REPASSES. PREJUÍZO AO INTERESSE PÚBLICO. LIMINAR. REFERENDO. 



    1. A permanência de Estado-membro no registro de inadimplência do SIAFI implica o imediato bloqueio das transferências de recursos federais e a impossibilidade de celebração de novos convênios. 



    2. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de suspender a inscrição quando os efeitos dela decorrentes geram prejuízos irreparáveis ao Estado-membro, comprometendo a prestação de serviços públicos essenciais. Precedente [AC n. 259, Relator o Ministro MARCO AURÉLIO, DJ 03.12.2004]. 



    Medida liminar referendada.’ 



    (AC 1.271-MC/AP, Rel. Min. EROS GRAU, Pleno – grifei)



    Essa orientação tem prevalecido na prática jurisprudencial desta Suprema Corte, cujo entendimento, na matéria, apóia-se na relevantíssima circunstância de que a inscrição no registro federal de entidades e instituições inadimplentes, mais do que simplesmente afetar, compromete, de modo irreversível, a prestação de serviços públicos de caráter primário, além de inviabilizar a celebração de novos convênios, impedindo, assim, a transferência de recursos financeiros necessários ao desenvolvimento e ao fortalecimento de áreas sensíveis, como a saúde, a educação e a segurança pública (AC 259-MC/AP, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – AC 416/AP, Rel. Min. CEZAR PELUSO – AC 1.015-QO/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – AC 1.903-MC/TO, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, v.g.):



    (...)



    Em suma, tal como tive o ensejo de salientar em decisão que proferi nos autos da ACO 1.051-MC/RN, Rel. Min. CELSO DE MELLO, este Supremo Tribunal Federal tem amparado as entidades estatais, em situações como a que ora se examina, sempre com o objetivo de viabilizar, em favor das coletividades locais, a liberação e o repasse de verbas federais, em ordem a neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas essenciais à preservação de valores básicos como a educação, a saúde e a segurança pública” (AC nº 2.327/MS-MC-Ref, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe de 23/4/09).



    Pelo exposto, julgo procedente o pedido, para determinar à União que se abstenha de adotar medidas restritivas em desfavor da Universidade Estadual de Montes Claros (UNIMONTES) em virtude das compensações de contribuições previdenciárias referentes às competências 8/2014 a 13/2014 (meses de abril a julho de 2014).



    Tendo em vista o julgamento do mérito da ação, fica prejudicado o agravo interposto pela União.



    Condeno a ré ao pagamento de honorários advocatícios, arbitrados em 10% sobre o valor atualizado da causa. 



    Por fim, considerando o pedido apresentado pelo Município de Montes Claros, defiro o ingresso do ente como terceiro interessado no feito, ingressando no feito no estado em que se encontra. 



    Reautue-se.



    Intime-se.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de abril de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente