Tribunal: STF
Processo: ACO 3508
Classe: ACO
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-21
Data de publicação: 2023-05-21

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. AUSÊNCIA DE DOTAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS AO IBGE SUFICIENTES PARA ADEQUADA REALIZAÇÃO DO CENSO DEMOGRÁFICO DE 2021. DETERMINAÇÃO, EM TUTELA DE URGÊNCIA, PARA QUE A UNIÃO ADOTASSE AS MEDIDAS NECESSÁRIAS À REALIZAÇÃO DO CENSO DEMOGRÁFICO NO EXERCÍCIO FINANCEIRO SEGUINTE AO DA CONCESSÃO DA TUTELA DE URGÊNCIA (2022). FATO CONSUMADO.



1. Reconhecimento de que a inércia da Administração Pública no que toca à organização, ao planejamento e à execução do Censo Demográfico do IBGE produziria graves consequências para a formulação, atualização e acompanhamento de políticas sociais, além de manter inalteradas – ou desatualizadas – informações que influenciam acentuadamente no rateio do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Existência de conflituosidade grave o suficiente para desestabilizar a autossuficiência dos entes subnacionais. 



2. Omissão em torno de ação estatal que visa à promoção de objetivos de envergadura constitucional, fornecendo subsídios demográficos para o constante monitoramento de políticas de transferência de renda. 



3. Redução da discricionariedade do gestor público em se tratando de políticas públicas das quais dependem, de um lado, a preservação da autossuficiência dos Estados da Federação e, de outro, a efetividade de ações de combate à pobreza.



4. Concretização fática, de modo irreversível, da ordem emanada por esta Suprema Corte. Estabilização da situação jurídica discutida. 



5. O cumprimento de tutela de urgência de natureza satisfativa não implica, automaticamente, a perda do objeto da demanda, em razão da provisoriedade e precariedade da tutela cautelar, que carece de confirmação por decisão definitiva.



6. Cabe reconhecer, em reverência ao princípio da colegialidade, a procedência do pedido autoral, para garantir a eficácia da decisão provisória proferida.



7. Procedência da ação cível originária, confirmada a tutela de urgência.



Relatório



    1. Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela provisória de urgência, proposta pelo Estado do Maranhão em face da União e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), em razão de suposto descumprimento do art. 1º da Lei 8.184, de 1991, que determina a realização do censo demográfico a cada dez anos. 



    2. O Estado autor alega que o orçamento de 2021 aprovado pelo Presidente da República deixou de contemplar dotação orçamentária apta para a realização do censo nacional previsto para acontecer em 2021. 



    3. Informa que, frente ao desafio de realizar um censo demográfico menos dispendioso, reduziu as perguntas constantes do questionário da pesquisa, o que, contudo, inviabilizaria a mensuração de diversos indicadores sociais, necessários para adoção e gestão de políticas públicas. 



    4. Salienta que, não obstante, ao sancionar o orçamento previsto para o censo, o Presidente da República diminuiu ainda mais o valor que seria destinado para a pesquisa, impossibilitando sua realização em 2021. 



    5. Sustenta que o censo é “um poderoso instrumento para consolidação do pacto federativo, da democracia representativa e de atualização das condições de vida da população brasileira”, vital para a adoção das políticas públicas em âmbito federal, estadual e municipal, de modo que o seu cancelamento trará gravíssimas consequências para o Estado brasileiro.



    6. Ao defender sua legitimidade para o ajuizamento desta ação, o Estado do Maranhão argumenta que “a ausência do censo demográfico afeta de maneira significativa a repartição das receitas tributárias, pois os dados populacionais são utilizados para os repasses do Fundo de Participação dos Estados (FPE), bem como do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e ainda para uma série de outras transferências da União para os entes subnacionais”.



    7. Assevera que a não contagem dos dados populacionais faz com que vários parâmetros de estimativa populacional permaneçam sendo feitos com base nos dados colhidos em 2010, com grande defasagem em relação à atual estrutura populacional, o que tem impactos diretos na transferência de recursos e na execução das políticas públicas. 



    8. Requer, assim, seja determinado aos réus a adoção de todas as medidas necessárias à realização do censo, “de acordo com os parâmetros adotados no âmbito da discricionariedade técnica pelo IBGE, inclusive com a abertura de créditos em valores suficientes”.



    9. O Relator original do feito, eminente Ministro Marco Aurélio, deferiu tutela de urgência “para determinar a adoção de medidas voltadas à realização do censo, observados os parâmetros preconizados pelo IBGE, no âmbito da própria discricionariedade técnica”.



    10. O Sindicato Nacional dos Trabalhadores em Fundações Públicas Federais de Geografia e Estatística (ASSIBGE), a Assembleia Legislativa do Estado do Ceará, a Associação Brasileira de Jornalismo Investigativo (ABRAJI) e a Defensoria Pública da União requereram ingresso nos autos como amicus curiae, o que foi deferido pelo então Ministro Relator (e-doc. 71).



    11. Contra o deferimento da liminar, a União interpôs agravo regimental (e-doc. 21), mas o então Ministro Relator julgou o recurso prejudicado (e-doc. 35), em razão da submissão da decisão ao referendo do Colegiado e o início do julgamento.  



    12. O Plenário do STF, por maioria, assentou a competência originária desta Corte para processar e julgar a ação, reconheceu a legitimidade de cada unidade federativa para impugnar a decisão política da União e confirmou parcialmente a liminar deferida, em acórdão assim ementado:



    “EMENTA: CENSO DEMOGRÁFICO DO INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA – IBGE. DECISÃO GOVERNAMENTAL QUE NÃO CONTEMPLOU O IBGE COM DOTAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS SUFICIENTES PARA PLANEJAMENTO, ORGANIZAÇÃO E REALIZAÇÃO DO CENSO DEMOGRÁFICO DE 2021. LEGITIMIDADE DO PODER JUDICIÁRIO PARA AVALIAR A ALOCAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS NO QUE DIZ RESPEITO A AÇÕES ESTATAIS QUE SERVEM DE ANTEPARO PARA FRUIÇÃO DE DIREITOS CONSTITUCIONAIS. DETERMINAÇÃO PARA QUE A UNIÃO ADOTE AS MEDIDAS NECESSÁRIAS À REALIZAÇÃO DO CENSO DEMOGRÁFICO NO EXERCÍCIO FINANCEIRO SEGUINTE AO DA CONCESSÃO DA TUTELA DE URGÊNCIA (2022). 1. Reconhecimento de que a inércia da Administração Pública no que toca à organização, ao planejamento e à execução do Censo Demográfico do IBGE produzirá graves consequências para a formulação, atualização e acompanhamento de políticas sociais, além de manter inalteradas – ou desatualizadas – informações que influenciam acentuadamente no rateio do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Existência de conflituosidade grave o suficiente para desestabilizar a autossuficiência dos entes subnacionais. Omissão em torno de ação estatal que visa à promoção de objetivos de envergadura constitucional, fornecendo subsídios demográficos para o constante monitoramento de políticas de transferência de renda. Redução da discricionariedade do gestor público em se tratando de políticas públicas das quais dependem, de um lado, a preservação da autossuficiência dos Estados da Federação e, de outro, a efetividade de ações de combate à pobreza. Concessão de medida liminar para determinar a adoção das medidas administrativas e legislativas necessárias à realização do Censo Demográfico do IBGE no exercício financeiro seguinte ao da concessão da tutela de urgência (2022).” (e-doc. 74).  



    13. O IBGE apresentou contestação (e-doc. 63), na qual suscita ausência de interesse processual, sob o argumento de que vem envidando todos os esforços necessários para a realização da operação censitária, de modo que não lhe pode ser imputada a responsabilidade pela insuficiência de orçamento necessário para a efetivação das pesquisas. 



    14. A União também apresentou contestação (e-doc. 65), em que suscita, preliminarmente, (i) a impropriedade da via processual escolhida – ação cível originária – para deduzir a pretensão autoral que, na verdade, traduz-se na impugnação abstrata da Lei nº 14.144, de 2021 (Lei Orçamentária Anual de 2021); e (ii) ilegitimidade ativa ad causam do Estado do Maranhão, porque as providências por ele requeridas o afetariam apenas indiretamente. No mérito, sustenta a impossibilidade de interferência do Poder Judiciário no orçamento aprovado pelo Poder Legislativo e pugna pela improcedência do pedido. 



    15. O Estado do Maranhão apresentou réplica (e-doc. 72). 



    16. O Sindicato Nacional dos Trabalhadores em Fundações Públicas Federais de Geografia e Estatística (ASSIBGE) Núcleo Sindical Chile requereu ingresso como amicus curiae, mas o pedido foi indeferido pelo então Ministro Relator.



    17. A ABRAJI manifestou-se nos autos (e-doc. 78), pugnando pela procedência dos pedidos deduzidos na presente ação. 



    18. O Estado do Maranhão (e-doc. 90) e a União (e-doc. 103) afirmaram ausência de interesse na produção de provas.



    19. O autor informou (e-doc. 105) o descumprimento, pela União, da liminar concedida nos presentes autos, decorrente da apresentação de proposta de orçamento contemplando o valor de apenas dois bilhões de reais para a realização dos censos demográficos, em contrariedade às manifestações do IBGE no sentido da necessidade do valor de R$ 2.292.907.087,00 (dois bilhões, duzentos e noventa e dois milhões, novecentos e sete mil e oitenta e sete reais). 



    20. Intimada a se manifestar quanto ao alegado pelo autor, a União informou (e-doc. 115) que adotou as medidas necessárias ao cumprimento da liminar referendada pelo Plenário do STF. Elenca as seguintes providências tomadas: (i) ressalva da possibilidade de contingenciamento da despesa destinada à realização do Censo Demográfico em 2022 na aprovação da Lei nº 14.194, de 2021 (Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO); (ii) abertura de créditos suplementares para o reforço da dotação de 2021, no total de R$ 82.324.788,00 (oitenta e dois milhões, trezentos e vinte e quatro mil e setecentos e oitenta e oito reais); (iii) encaminhamento ao Congresso Nacional do Projeto de Lei nº 20, de 2021, para abrir crédito suplementar no valor de R$ 35.657.885,00 (trinta e cinco milhões, seiscentos e cinquenta e sete mil e oitocentos e oitenta e cinco reais); e (iv) inclusão, no PLOA de 2022, da previsão de recursos para o censo no total de 2 bilhões de reais. Salientou, ainda, que o valor total previsto entre 2019 e 2022 para a realização do Censo foi de R$ 2.626.944.192,00 (dois bilhões, seiscentos e vinte e seis milhões, novecentos e quarenta e quatro mil e cento e noventa e dois reais) e que, desde 2019, o IBGE vem executando recursos dos seus orçamentos anuais para a preparação da coleta para o censo demográfico.



     



    21. Intimado a se manifestar, o IBGE assinalou que, “para a realização do Censo no ano de 2022 são necessários recursos no valor de R$ 2.292.907.087,00 (dois bilhões, duzentos e noventa e dois milhões, novecentos e sete mil e oitenta e sete reais)” (e-doc. 135). 



    22. A União informou que, por intermédio do Ministério da Economia, procederia ao “encaminhamento de ofício ao Congresso Nacional, com pedido de ampliação do orçamento do IBGE, no valor de R$ 292.907.087,00 (duzentos e noventa e dois milhões, novecentos e sete mil e oitenta e sete reais), mediante emenda ao PLOA-2022” (e-doc. 137). 



    23. O Estado do Maranhão asseverou que, “uma vez ultimado, em tempo viável, o pedido de ampliação noticiado pela União, a tutela provisória referendada pelo Plenário do STF restará plenamente cumprida” (e-doc. 147). 



    24. O IBGE assinalou que o montante a ser suplementado pela União “é suficiente e atende aos parâmetros técnicos básicos de viabilidade da execução do Censo Demográfico no exercício de 2022” (e-doc. 154).



    25. A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela procedência do pedido (e-doc. 171).



Análise  



    26. É fato notório que, em cumprimento à tutela provisória de urgência concedida nos presentes autos e referendada pelo Plenário do STF, foram adotadas as medidas administrativas e legislativas necessárias à realização do Censo Demográfico do IBGE no ano de 2022.



    27. A tutela concedida tem nítido caráter satisfativo, ou seja, entregou de imediato, no início da marcha processual, precisamente a providência almejada ao final do processo. Eis o teor do voto do e. Ministro Gilmar Mendes, designado Redator para o Acórdão no referendo da tutela de urgência:



    “Em breves linhas, a matéria posta em discussão diz respeito à legitimidade de decisões governamentais que deixaram de contemplar o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE com dotações orçamentárias suficientes para planejamento, organização e realização do Censo Demográfico no ano de 2021. O debate passa, ainda, pela legitimidade do Poder Judiciário para avaliar a alocação de recursos públicos realizada pela instâncias políticas, sobretudo no que diz respeito ao financiamento de ações estatais que servem de anteparo para a fruição de direitos constitucionais. 



    Após exame detido do feito, encaminho voto no sentido de apresentar divergência parcial ao entendimento assentado pelo eminente Ministro Relator, a fim de que se determine que a adoção das medidas administrativas e legislativas necessárias à realização do Censo Demográfico do IBGE ocorra no exercício financeiro seguinte ao da concessão da tutela de urgência (2022), observados os parâmetros técnicos preconizados pelo IBGE, devendo a União adotar todas as medidas legais necessárias para viabilizar a pesquisa censitária, inclusive no que se refere à previsão de créditos orçamentários para a realização das despesas públicas. 



    Antes, porém, de analisar os argumentos deduzidos pelo Estado do Maranhão, cabe avaliar se o caso atrai a competência originária do Supremo Tribunal Federal, na forma do art. 102, inciso I, alínea f, da CF/88. Para isso, faz-se necessário identificar a existência de significativa lesão ao pacto federativo, representada por uma controvérsia que acarreta grave risco para as bases do Estado Federal. 



    Competência 



    Inicialmente, a partir de uma perspectiva não exauriente, típica das tutelas provisórias de urgência, vislumbro que a controvérsia situa-se entre aquelas que, excepcionalmente, atraem a regra de competência originária prevista no art. 102, inciso I, alínea f, da CF/88. De há muito, o tema concernente aos conflitos federativos entre União e Estados-membros, ou entre vários entes subnacionais, tem ocupado a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Entende a Corte, fundamentalmente, que litígios entre entes federativos não se confundem com conflitos federativos, e que somente estes últimos atrairiam a incidência excepcional da regra prevista no art. 102, inciso I, alínea f, da Constituição da República. 



    Destaco, a esse respeito, as prudentes observações feitas pelo Ministro Dias Toffoli no julgamento da ACO 2.101-AgR, DJe 12.2.2016, no sentido de que “é preciso ressaltar a diferença de conflito entre entes federativos e conflito federativo. Enquanto no primeiro, pelo prisma subjetivo, observa-se a litigância judicial promovida pelos membros da Federação, no segundo, para além da participação desses na lide, a conflituosidade da causa importa em potencial desestabilização do próprio pacto federativo. Há, portanto, distinção de magnitude nas hipóteses aventadas, sendo que o legislador constitucional restringiu a atuação da Corte à última delas, nos moldes fixados no Texto Magno (art. 102, I, f)”. No âmbito doutrinário, já tive a oportunidade de discorrer sobre o alcance da regra de competência prevista no art. 102, I, f, da Constituição da República, assentando que  



    “(...) o Supremo tem produzido o que o Ministro Sepúlveda Pertence classificou como ‘audaciosa redução teleológica na inteligência da alínea f do art. 102, I, da Constituição’. A Corte somente reconhece a sua competência originária se a pendência, por sua natureza ou por seu objeto, recai no grupo daquelas que ‘introduz a instabilidade no equilíbrio federativo ou que ocasiona a ruptura da harmonia que deve prevalecer nas relações entre as entidades integrantes do Estado Federal’, assinalando que ‘causas de conteúdo estritamente patrimonial, fundadas em títulos executivos extrajudiciais, sem qualquer substrato político, não justificam se instaure a competência do Supremo Tribunal Federal prevista no art. 102, I, f, da Constituição, ainda que nelas figurem, como sujeitos da relação litigiosa, uma pessoa estatal e um ente dotado de paraestatalidade”. (Curso de Direito Constitucional, Gilmar Ferreira Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco, 14ª edição, Saraiva, p. 1606-1607).



    Tais conclusões se justificam em razão do caráter excepcional das competências originárias do Supremo Tribunal Federal, que, essencialmente, implicam afastamento pontual e episódico da competência outorgada pela Constituição da República às instâncias ordinárias do Poder Judiciário. Por certo que esse regime especial de atribuição de competência, embora assentado em justificativas da maior relevância, deve ser interpretado restritivamente, de modo a evitar a concentração, no órgão de cúpula do Poder Judiciário, de todos os conflitos que envolvem entes federativos. 



    Além de desarrazoada e atentatória à eficiência da Corte, tal exegese não se justificaria para o alcance do propósito do legislador constitucional, qual seja, a criação de uma Corte de caráter nacional, apta a dirimir conflitos políticos que, de tempos em tempos, afligem as unidades da Federação. 



    Qualquer outra interpretação, além de afetar o delicado equilíbrio do regime constitucional de repartição de competências, atrairia para a jurisdição do Supremo Tribunal Federal um sem-número de ações judiciais que discutem assuntos ordinários, em que não se faz necessária a intervenção desta Corte para garantia do equilíbrio federativo e para a preservação da harmonia que deve orientar as relações entre União e Estados, ou entre vários entes subnacionais, reciprocamente. 



    A natureza singular da jurisdição da Corte Constitucional foi fielmente descrita pelo eminente Ministro Celso de Mello no acórdão prolatado na Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.345. 



    Naquela assentada, Sua Excelência, com a sutileza que lhe é peculiar, retratou de maneira precisa a dimensão essencialmente política das competências do Supremo Tribunal Federal, destacando seu papel de centralidade no desenho do Poder Judiciário nacional. Rememorou, ainda, a necessidade de realizar uma leitura criteriosa das normas que projetam as competências do Supremo Tribunal Federal, evitando exegeses desviantes do desenho esculpido pelo legislador constitucional para as diferentes instâncias do Poder Judiciário. 



    Eis o que dispõe o acórdão, no que importa:



    “(...) A FORÇA NORMATIVA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA E O MONOPÓLIO DA ÚLTIMA PALAVRA, PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, EM MATÉRIA DE INTERPRETAÇÃO CONSTITUCIONAL. - O exercício da jurisdição constitucional - que tem por objetivo preservar a supremacia da Constituição - põe em evidência a dimensão essencialmente política em que se projeta a atividade institucional do Supremo Tribunal Federal, pois, no processo de indagação constitucional, assenta-se a magna prerrogativa de decidir, em última análise, sobre a própria substância do poder. No poder de interpretar a Lei Fundamental, reside a prerrogativa extraordinária de (re)formulá-la, eis que a interpretação judicial acha-se compreendida entre os processos informais de mutação constitucional, a significar, portanto, que ‘A Constituição está em elaboração permanente nos Tribunais incumbidos de aplicá-la’. Doutrina. Precedentes. A interpretação constitucional derivada das decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal - a quem se atribuiu a função eminente de ‘guarda da Constituição’ (CF, art. 102, ‘caput’) - assume papel de essencial importância na organização institucional do Estado brasileiro, a justificar o reconhecimento de que o modelo político-jurídico vigente em nosso País confere, à Suprema Corte, a singular prerrogativa de dispor do monopólio da última palavra em tema de exegese das normas inscritas no texto da Lei Fundamental”. (ADI 3.345, rel. Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 25.8.2005).



    Conforme destacado no substancioso voto proferido pelo eminente Ministro Celso de Mello, as normas constitucionais que atribuem competências originárias ao Supremo Tribunal Federal devem ser interpretadas sob o influxo da natureza eminentemente política da jurisdição constitucional. Incumbe ao intérprete, portanto, atribuir às hipóteses compreendidas no artigo 102 da Constituição da República um significado que seja capaz de alinhar a Corte com sua vocação constitucional de preservação da unidade política do Estado brasileiro.



    Não se deve pressupor, portanto, que o legislador haja desejado concentrar na Suprema Corte uma variedade de demandas comuns, em que o conflito e os interesses subjacentes não impliquem risco concreto de subversão do pacto federativo ou grave comprometimento da autonomia dos entes políticos. 



    E não é só. Toda essa construção não visa apenas à defesa de concepções abstratas sobre o papel do Tribunal na ordem constitucional atual, mas surge também como um compromisso de eficiência do órgão de cúpula do Poder Judiciário. A exemplo do que ocorre em diversas democracias maduras, o Supremo Tribunal Federal deve concentrar esforços, fundamentalmente, na resolução de conflitos de natureza constitucional, sobretudo no que concerne à interpretação das normas que compõem a espinha dorsal do Estado Democrático de Direito ou ainda dos conflitos que desestabilizem perigosamente as relações políticas mantidas entre os entes da Federação. 



    Pois bem. A presente ação cível desafia a inércia da Administração Pública Federal no que toca à organização, ao planejamento e à execução do Censo Demográfico do IBGE, cuja não realização produzirá, indiscutivelmente, graves consequências para a formulação, atualização e acompanhamento de políticas sociais, além de manter inalteradas – ou desatualizadas – informações que influenciam acentuadamente no rateio do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), bem assim de outras espécies de transferências intergovernamentais. 



    Nessa ordem de ideias, não há dúvidas de que a controvérsia dos autos se traduz em conflituosidade grave o suficiente para desestabilizar a autossuficiência dos entes subnacionais. E a existência do conflito federativo atrai, a um só tempo, a legitimidade ativa ad causam do Estado do Maranhão para questionar a decisão do governo federal de não realizar o Censo Demográfico de 2021 e a competência originária do Supremo Tribunal Federal para apreciação da controvérsia.



    Esse aspecto é crucial para a compreensão da excepcionalidade e gravidade da situação. Merece, então, o devido destaque. Não se cuida, aqui, de mero prejuízo patrimonial causado a um ou a outro Estado da Federação em decorrência de ato específico praticado pela Administração Pública Federal. Trata-se, na verdade, de decisão governamental que, esvaziando o orçamento dedicado às pesquisas censitárias do IBGE, resulta na defasagem de informações e estatísticas essenciais para a promoção do equilíbrio socioeconômico dos entes da Federação. 



    Essa consequência é ainda mais nociva no que diz respeito aos Estados mais carentes, que, por razões históricas e sociais, dependem da partilha do produto dos impostos federais para manutenção de sua autonomia política e financeira. Explico: a distribuição de receitas mediante fundos de participação faz-se em duas etapas. Os percentuais aludidos na Constituição Federal indicam o quanto da receita arrecadada pela União deve ser redistribuída aos Estados e Municípios. Não há, contudo, no texto constitucional, detalhamento a respeito do valor que será recebido por cada Estado ou Município individualmente. 



    Coube, assim, à lei complementar definir os critérios de rateio do produto da arrecadação federal, consoante previsão do art. 161, II, da Constituição Federal. 



    Quanto ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM), os critérios são determinados pelo Código Tributário Nacional e pela Lei Complementar 91, de 22 de dezembro de 1997, com as modificações decorrentes da legislação superveniente, que partem de fatores relacionados ao número de habitantes e do inverso da renda per capita, conforme estimativas do IBGE. 



    A esse respeito, destaco que, recentemente, a Lei Complementar 165/2019 determinou o congelamento dos coeficientes individuais de distribuição previstos na Lei Complementar 91/97, até a realização do recenseamento pelo IBGE. Transcrevo a redação do dispositivo, pela pertinência com o caso em exame:



    “Art. 1º O art. 2º da Lei Complementar nº 91, de 22 de dezembro de 1997, passa a vigor acrescido do seguinte §3º: 



    Art. 2º (…) 



    §3º A partir de 1º de janeiro de 2019 até que sejam atualizados com base em novo Censo Demográfico, ficam mantidos os coeficientes de distribuição do FPM utilizados no exercício de 2018, em relação aos Municípios que apresentem redução de seus coeficientes decorrente de estimativa anual do IBGE.”



    Na justificação do PLP nº 549/2018, que deu origem à Lei Complementar 165/2019, o Deputador Arthur Lira, invocando estudo da Confederação Nacional dos Municípios (CNM), explicou que as mais recentes estimativas populacionais se baseiam em dados demográficos defasados, já que o último Censo Demográfico foi realizado em 2010. 



    Dessa forma, para evitar prejuízos a parcela dos Municípios brasileiros, o Congresso Nacional congelou os coeficientes individuais de participação utilizados no exercício de 2018, até que os dados demográficos fossem atualizados com base em nova pesquisa censitária. O mecanismo previsto na lei partia da premissa de que o recenseamento previsto para 2020 levantaria dados atualizados sobre o número de habitantes e inverso da renda per capita de cada municipalidade, resultando, então, em um cálculo mais preciso e justo das cotas-partes do FPM. 



    Como se vê, não é de hoje que a defasagem de dados demográficos tem causado prejuízos às finanças municipais. Muito pelo contrário. Há muito o Congresso Nacional identificou os reflexos nocivos decorrentes da utilização de informações desatualizadas no cálculo dos coeficientes de partilha do FPM, tendo editado a Lei Complementar nº 165/2019 na expectativa de que o problema seria resolvido no exercício de 2020, a partir da coletas de novos dados pelo IBGE.



    Daí por que se conclui que os sucessivos adiamentos da realização do Censo Demográfico acabam por inibir a produção de informações demográficas essenciais, comprometendo a justa distribuição dos recursos do FPM. 



    Por sua vez, os critérios de rateio do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) foram regulamentados pela Lei Complementar 143, de 18 de julho de 2013, que alterou a redação do art. 2º da Lei Complementar 62/1989. A nova lei manteve os coeficientes individuais de participação previstos no Anexo Único da Lei Complementar 62/1989 até 31 de dezembro de 2015. Para o período subsequente, vinculou a distribuição de parcela significativa dos recursos do FPE a dados censitários publicados pelo IBGE (art. 2º, §3º), notadamente a coeficientes individuais obtidos a partir da combinação de fatores representativos da população e do inverso de renda domiciliar per capita (art. 2º, III). 



    Transcrevo trechos relevantes da Lei Complementar 62/1989, com a redação dada pela legislação superveniente:



    “Art. 2º Os recursos do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE), observado o disposto no art. 4º, serão entregues da seguinte forma: 



    I - os coeficientes individuais de participação dos Estados e do Distrito Federal no FPE a serem aplicados até 31 de dezembro de 2015 são os constantes do Anexo Único desta Lei Complementar; 



    II - a partir de 1º de janeiro de 2016, cada entidade beneficiária receberá valor igual ao que foi distribuído no correspondente decêndio do exercício de 2015, corrigido pela variação acumulada do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) ou outro que vier a substituí-lo e pelo percentual equivalente a 75% (setenta e cinco por cento) da variação real do Produto Interno Bruto nacional do ano anterior ao ano considerado para base de cálculo; 



    III - também a partir de 1º de janeiro de 2016, a parcela que superar o montante especificado no inciso II será distribuída proporcionalmente a coeficientes individuais de participação obtidos a partir da combinação de fatores representativos da população e do inverso da renda domiciliar per capita da entidade beneficiária, assim definidos: 



    a) o fator representativo da população corresponderá à participação relativa da população da entidade beneficiária na população do País, observados os limites superior e inferior de, respectivamente, 0,07 (sete centésimos) e 0,012 (doze milésimos), que incidirão uma única vez nos cálculos requeridos; 



    b) o fator representativo do inverso da renda domiciliar per capita corresponderá à participação relativa do inverso da renda domiciliar per capita da entidade beneficiária na soma dos inversos da renda domiciliar per capita de todas as entidades. 



    § 1º Em relação à parcela de que trata o inciso III do caput, serão observados os seguintes procedimentos: 



    I - a soma dos fatores representativos da população e a dos fatores representativos do inverso da renda domiciliar per capita deverão ser ambas iguais a 0,5 (cinco décimos), ajustando-se proporcionalmente, para esse efeito, os fatores das entidades beneficiárias; 



    II - o coeficiente individual de participação será a so