Tribunal: STF
Processo: RE 1423819
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-10
Data de publicação: 2023-03-10

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça de São Paulo, ementado nos seguintes termos:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO – MUNICÍPIO DE ARARAS – CONTROLE INTERNO DA ADMINISTRAÇÃO – EXISTÊNCIA DE CARGOS EFETIVOS CRIADOS POR LEI – DESCRIÇÃO LEGAL DAS ATRIBUIÇÕES DOS CARGOS – LEI ATUAL SUFICIENTE PARA ATENDER AS EXIGÊNCIAS CONSTITUCIONAIS – AUTONOMIA MUNICIPAL – INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO – INEXISTÊNCIA. 



    1. As Constituições Federal (artigos 70, caput, e 31, caput) e Bandeirante (artigos 32, caput, e 150) preveem o controle externo da Administração Pública, feito pelo Tribunal de Contas, e interno, sem forma definida, mas com finalidades especificadas. Silêncio eloquente que pode ser interpretado de molde a revelar o que constitui, ou não, o conteúdo da norma.



    2. Município de Araras que exerce seu controle interno por meio de servidores titulares de cargos públicos efetivos. Existência de lei formal contendo a descrição das atribuições do cargo de controlador interno, suficiente pare atender as finalidades definidas pelas Constituição Federal (art. 74) e Estadual (art. 35).



    3. Inexistência de um órgão administrativo de controle interno que não é sinônimo de omissão legislativa. Autonomia política, legislativa, administrativa e financeira do Município para se organizar da forma que entender conveniente (art. 29, caput, CF, e art. 144 CE). Relatório do TCE que reconhece a instituição de sistema de controle interno do Município de Araras, com sugestões de aprimoramento. Ação Direta de inconstitucionalidade por omissão improcedente”. (eDOC 5 – ID: 82e148b8, p. 2)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 29, 31, 70 e 74 do texto constitucional. (eDOC 7 – ID: e13d97aa)



    Nas razões recursais, explica-se que se trata na origem de ação de inconstitucionalidade por omissão proposta em face do Município de Araras sob a alegação de ausência de elaboração de lei para instituição de órgão de controle interno. 



    Afirma-se que, embora o Município tenha editado a LC 112/2018, criando o cargo de Controlador interno, considera-se que a previsão de duas vagas, não seria suficiente para instituir um efetivo sistema de controle interno, o que justificaria a intervenção do Poder Judiciário.



    O Procurador-Geral da República se manifesta pelo não provimento do recurso em parecer assim ementado:



    “Recurso extraordinário. Alegação de ofensa aos arts. 29, 31, 70 e 74 da Constituição Federal. Inexistência de órgão administrativo centralizado de controle interno no Município de Araras. Suposta omissão legislativa. Verificação da mora legislativa que depende da apreciação das Leis Complementares nºs 121 e 122 de 2018. Análise de legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Ausência de suposta omissão legislativa. Artigo 69 da Lei Complementar nº 121/2018 que prevê que o sistema de controle interno do Poder Executivo Municipal compreende as atividades de auditoria, fiscalização e avaliação técnica e normativa das Secretarias Municipais, Departamentos, Coordenadorias, Divisões e Serviços, e dos demais Órgãos subordinados ao Prefeito Municipal. Lei Complementar nº 122/2018 que estabelece a criação de duas vagas para o cargo de controlador interno, de provimento efetivo, e descreve suas funções. Citado Município que exerce o controle interno por meio de servidores titulares de cargos públicos efetivos. Atendimento do disposto no art. 31, caput, da Constituição Federal. Preservação da autonomia política, legislativa, administrativa e financeira do Município - art. 29, caput, da CF. Parecer pelo não conhecimento do Recurso Extraordinário, caso seja conhecido, pelo não provimento”. (eDOC 18 – ID: 541b21a6)



     



    É o relatório.



    Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    Verifico que a Corte de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional local (Lei Complementar municipal 112/2018), entendeu que a legislação do Município de Araras atenderia à necessidade de criação de sistema de controle interno, concluindo pela ausência de omissão inconstitucional. Nesses termos, colho trecho do acórdão recorrido:



    “(...)



    A situação, como se vê, é peculiar. O Município não é destituído de controle interno. Servidores titulares de cargos públicos efetivos desempenham funções definidas em lei de forma clara e específica pertinentes aos controle interno da Administração. Por outro lado, com a extinção do Conselho de Controle Interno, não há na Administração Municipal um órgão administrativo centralizador do controle interno organizado na forma de Controladoria, Corregedoria ou Conselho. 



    Nessa senda, em que pese o respeitável entendimento da douta Procuradoria Geral de Justiça, não há falar em falta de efetividade das normas constitucionais que tratam do controle interno da Administração. As Constituições Federal e Bandeirante estabelecem que o controle externo far-se-á por meio do Tribunal de Contas, mas deixam em aberto a forma implementação do controle interno.



    Trata-se, à toda evidência, de silêncio eloquente que, segundo ALDO DE CAMPOS COSTA, pode ser interpretado ‘de molde a revelar o que constitui, ou não, o conteúdo da norma. Daí dar-se a denominação de “silêncio eloquente” (do alemão beredes Shweingen) à norma constitucional proibitiva, obtida, a contrario sensu, de interpretações segundo as quais a simples ausência de disposição constitucional permissiva significa a proibição de determinada prática por parte dos órgãos constituídos, incluindo o próprio legislador infraconstitucional’ (‘O “silêncio eloquente” na jurisprudência do Supremo’, Consultor Jurídico, 21/11/2013).



    Com todas as vênias, inexiste omissão ou insuficiência legislativa, pois no caso do Município de Araras o controle interno existe, há lei formal que instituiu. O modelo adotado para essa instituição, porém, é imperscrutável, pois o tema se insere na discricionariedade própria da autonomia política, legislativa, administrativa e financeira assegurada pela Carta Magna (art. 29, caput) e pela Constituição Bandeirante (art. 144).



    ‘A atual Constituição da República’, ensina HELY LOPES MEIRELLES, ‘além de inscrever a autonomia como prerrogativa intangível do Município, capaz de autorizar até mesmo a intervenção federal, para mantê-la ou restaurá-la, quando postergada pelo Estado-membro (art. 34, VII, “c”), enumera, dentre outros, os seguintes princípios asseguradores dessa mesma autonomia: a) poder de auto-organização (elaboração de lei orgânica própria); b) poder de autogoverno, pela eletividade do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores; c) poder normativo próprio, ou de autolegislação, mediante a elaboração de leis municipais na área de sua competência exclusiva e suplementar; d) poder de auto-administração: administração própria para criar, manter e prestar os serviços de interesse local, bem como legislar sobre seus tributos e aplicar suas rendas’ (Direito Municipal Brasileiro, Malheiros, 15ª edição, 2006, pág. 93).



    Deveras, o constituinte se ocupou tão-somente das finalidades dessa forma de controle. Nem poderia ser diferente, afinal a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e dos Estados-membros exige uma estrutura maior e muito mais sofisticada que o controle interno, por exemplo, do pequeno Município de Borá, com menos de mil habitantes. 



    No silêncio da Constituição, cabe aos Municípios, dotados de autonomia administrativa, organizar-se livremente de forma a cumprir suas finalidades institucionais. Nas palavras de HELY LOPES MEIRELLES, ‘tudo quanto repercutir direta e imediatamente na vida municipal é de interesse peculiar do Município, embora possa interessar também indireta e mediatamente ao Estado-membro e à União. O provimento de tais negócios cabe exclusivamente ao Município interessado, não sendo lícita a ingerência de poderes estranhos sem ofensa à autonomia local. Pode e deve o Município repelir tais interferências, partam elas de outro Município, do Estado-membro ou da União, através de qualquer de seus órgãos ou poderes’ (ob. cit. pág. 111).



    Em suma, havendo um controle interno definido em lei formal, desempenhado por servidores titulares de cargos públicos efetivos e capaz de atingir as finalidades estabelecidas pela Constituição, não cabe interferência do Poder Judiciário.



    Segundo a douta Procuradoria Geral de Justiça, o Município de Araras carece de norma que regulamente o sistema de controle interno e que abranja seus aspectos essenciais: agentes, órgãos, atividades e processos (fls. 297). No entanto, a Lei Complementar n° 122/2018, define os agentes e suas atividades de forma clara e detalhada, suficiente para cumprir as obrigações descritas nos artigos 74 CF e 35 CE. O texto legal faz referência a procedimentos contábeis que dispensam descrição legal, como auditoria, relatório anual e relatório de gestão fiscal. 



    Não há, é verdade, um órgão público, assim considerado ‘uma unidade (administrativa) que congrega atribuições exercidas pelos agentes públicos que o integram com o objetivo de expressar a vontade do Estado’ (MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, ‘Direito Administrativo’, Atlas, 19ª edição, 2006, pág. 494). Mas se o Município de Araras, no exercício de sua autonomia político-administrativa, optou por organizar seu controle interno fora do signo de uma Controladoria, Corregedoria, Conselho ou outro órgão, o caso não é de inconstitucionalidade por omissão.



    Além disso, nada nos autos sugere uma insuficiência do atual mecanismo do Município de Araras. Ao contrário, o relatório do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo entendeu criado e estabelecido o sistema de controle interno, ainda que ressalvada a necessidade de aprimoramentos. Eis como constou:



    (...)” (eDOC 5 – ID: 82e148b8, p. 8-11, grifo nosso)



    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito da legislação local, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem acerca da estrutura e da eficiência do controle interno levado a efeito no âmbito do Município de Araras demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório.



    Nesses termos, incidem no caso as Súmulas 280 e 279 do STF. Nesse sentido cito:



    “EMENTA: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR MUNICIPAL APOSENTADO. GRATIFICAÇÃO DE CONTROLE INTERNO. MAJORAÇÃO. NATUREZA JURÍDICA DA VERBA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. ENUNCIADOS 279 E 280 DA SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. 1. É inviável, em recurso extraordinário, a análise de legislação infraconstitucional local e o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmulas 279/STF e 280/STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita”. (ARE 1320230 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 14.01.2022)



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. LEI MUNICIPAL. TRANSPORTE PÚBLICO. ESTUDANTES. ISENÇÃO DE TARIFA. LEI DE INICIATIVA DO PODER EXECUTIVO LOCAL. INCONSTITUCIONALIDADE DE EMENDA PARLAMENTAR. AUMENTO DE DESPESA PÚBLICA. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO: DESEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO DE CONCESSÃO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO”. (ARE 1343233 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 18.11.2021)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se. Int..



    Brasília, 10 de março de 2023.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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