Tribunal: STF
Processo: ARE 1425728
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-16
Data de publicação: 2023-04-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CÓDIGO FLORESTAL. ÁREA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL. DEMARCAÇÃO. TAC. OBRIGAÇÃO ASSUMIDA NA VIGÊNCIA DA LEI Nº 4.771, DE 1965. EXECUÇÃO. SURGIMENTO DA LEI Nº 12.651, DE 2012. DISCUSSÃO A RESPEITO DA VIGÊNCIA DA LEI NO TEMPO. AUSÊNCIA DE CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “EXECUÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. Rancharia. TAC. Fazenda Capivari, Fazenda Aprumado, Sítio Santa Helena. Área de preservação e reserva legal. Isolamento, demarcação, instituição, averbação e recomposição das áreas protegidas. LF nº 12.651/12. 



    - 1. TAC. Anuência do cônjuge. As obrigações assumidas não têm natureza real, mas pessoal visando à cessação da atividade degradadora do meio ambiente e à recomposição do dano ambiental, o que não coloca em risco o direito de propriedade e não possui enquadramento no art. 73 do CPC/15, a dispensar a participação do cônjuge. 



    - 2. LF nº 12.651/12. Aplicação. O Termo de Ajuste de Conduta previu o isolamento e recuperação das áreas de preservação permanente, a demarcação, instituição, averbação e recomposição da reserva legal. A obrigação deve ser cumprida segundo a lei do tempo da execução ante a sua natureza (limitação administrativa) e por unia questão de isonomia, para que cidadãos em igual situação não se vejam obrigados a prestações diversas pela maior rapidez com as demandas de uns tenham sido propostas ou julgadas. Não se trata de retroação, mas da aplicação da lei a partir de sua vigência aos efeitos futuros do ato jurídico ou da coisa julgada. 



    - 3. Reserva legal. Averbação. O novo Código Florestal (LF nº 12.651/12 de 25-5-2012 com as alterações posteriores) manteve a obrigação de formação e recomposição da reserva legal e não extinguiu a obrigação de averbar. A averbação continua obrigatória, dispensada se o interessado demonstrar o registro dela no Cadastro Ambiental Rural - CAR. Não comprovado pelo embargante a inscrição da reserva legal no CAR, a obrigação merece ser cumprida. - 



    4. Reserva legal. Área de preservação permanente. Não há inconstitucionalidade no art. 15 da LF nº 12.651/12 nem se vê nele ofensa ao princípio do não retrocesso ambiental, que não se refere à lei em tese, mas à sua aplicação no caso concreto. A área de preservação permanente, se florestada, pode ser incluída no cômputo da reserva legal. Previsão no Código Florestal revogado (art. 16, § 6°), mantida no novo Código (art. 17). Possibilidade reconhecida, mas sua efetivação e requisitos deverão ser analisados pelo órgão ambiental. 



    -5. Multa. A execução proposta pelo Ministério Público não abrange a execução da multa fixada no Termo de Ajustamento de Conduta. Pedido de redução que não tem lugar neste processo. - Improcedência. Recurso do embargante provido em parte.” (e-doc. 27).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 10).



    3. No recurso extraordinário, o Ministério Público do Estado de São Paulo afirma violação aos arts. 5º, caput e § 1º, e 225, §§ 1º e 3º, da Constituição da República. Assevera que o Colegiado de origem, ao aplicar dispositivos do Novo Código Florestal, contrariou o princípio que impede o retrocesso em matéria ambiental, contido no art. 225 da CRFB. Requer o provimento do recurso, a fim de que seja reformado o acórdão recorrido e afastada a possibilidade de aplicação da Lei nº 12.651, de 2012, ao presente caso (e-doc. 13).



    É o relatório.



    Decido.



    4. Transcrevo, para melhor compreensão da controvérsia, os fundamentos do acórdão recorrido:



    “TAC. Execução. Legislação aplicável. O TAC foi firmado em 20-9-2010 (fls. 493/495, vol. 3) ao tempo da LF nº 4.771/65 e previu a obrigação de isolar e reflorestar a área de preservação permanente, bem como a demarcação, instituição e averbação da reserva legal. A execução prolongou-se no tempo e antes de cumprida foi promulgada a LF nº 12.651/12. A despeito de o TAC ter expressamente resguardado "o direito de adequação da propriedade em caso de modificação da legislação ambiental" (cláusula 3.2, fls. 494, vol. 3), o Ministério Público e o juiz entendem ser caso de ato jurídico perfeito, não sendo possível cumprir as obrigações à luz da nova legislação.



    A solução envolve (a) a análise do conflito de lei no tempo; (b) o reflexo da análise no TAC.



    7. Conflito de leis no tempo. É preciso situar adequadamente o problema; não se trata de aplicação retroativa como menciona o Ministério Público, mas a aplicação da lei nova aos efeitos futuros do ato jurídico ou da coisa julgada. Não se trata de descumprimento ou inovação do que foi pactuado, mas de adequação ao contexto legal existente ao tempo da execução. 



    Não há como ser diferente. A jurisprudência tem afirmado sem discrepância que as restrições ambientais, entre elas a reserva legal e as áreas de preservação permanente, configuram limitações administrativas de caráter geral que não interferem no uso da propriedade e não ensejam indenização; e tem afirmado também que o ato administrativo [eu acrescentaria: a execução] deve conformar-se à lei vigente ao tempo em que praticado. Os precedentes seguintes aplicam a lei vigente ao tempo do deferimento do pedido, não do protocolo dele. Cito, por todos:



    LOTEAMENTO URBANO. APROVAÇÃO POR ATO ADMINISTRATIVO, COM DEFINIÇÃO DO PARCELAMENTO. REGISTRO IMOBILIÁRIO. Ato que não tem o efeito de autorizar a edificação, faculdade jurídica que somente se manifesta validamente diante de licença expedida com observância das regras vigentes à data de sua expedição. Caso em que o ato impugnado ocorreu justamente no curso do processamento do pedido de licença de construção, revelando que não dispunha a recorrida, ainda, da faculdade de construir, inerente ao direito de propriedade, descabendo falar-se em superveniência de novas regras a cuja incidência pudesse pretender ela estar imune. Da circunstância de plantas do loteamento haverem sido arquivadas no cartório imobiliário com anotações alusivas a índices de ocupação não decorre direito real a tais índices, à ausência não apenas de ato de aprovação de projeto e edificação, mas, também, de lei que confira ao registro tal efeito. Legitimidade da exigência administrativa de adaptação da proposta de construção às regras do Decreto n° 3.046/81, disciplinador do uso do solo, na área do loteamento. Recurso conhecido e provido. (Município do Rio de Janeiro vs Barra da Tijuca Empreendimento Imobiliário AS, RE n 212.780, 1a Turma, Rel. Ilmar Galvão, 27-04-1999, por unanimidade negaram provimento ao recurso). 



    (...)



    8. Não se trata, à evidência, de retroação da lei nova ou de desconsideração do pacto; trata-se da aplicação da lei nova ao cumprimento das obrigações e aos atos administrativos a partir de sua vigência e segundo o novo contexto legal.



    (...)



    A obrigação deve ser cumprida segundo a lei do tempo da execução ante a natureza da imposição (limitação administrativa) e por uma questão de isonomia, para que cidadãos em igual situação não se vejam obrigados a prestações diversas com base tão só na maior rapidez na propositura ou julgamento das demandas. Fixada a aplicação da lei nova ao tempo da execução, prossegue-se na análise do cumprimento da obrigação.



    9. Reflexos da lei nova no TAC. O Ministério Público às vezes defende que o TAC não é um contrato, pois não lhe pertence o seu objeto e não lhe é dado transigir com o bem público nem impor obrigações não previstas em lei, mas um ato jurídico de outra natureza que condiciona o cumprimento da lei; segundo esse entendimento o TAC nada cria, mas apenas exige o cumprimento de obrigações legais pré -existentes.



    Em sendo assim, há de se entender que o TAC se filia à lei que quer ver cumprida. Não exige mais e não exige diferente e seus efeitos futuros, mais que os contratos de direito privado, são alcançados pela lei nova. Como mencionei, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada recebem igual tratamento constitucional e legal; se a coisa julgada não exaurida sofre a interferência da lei nova, igual solução deve ser aplicada ao ato jurídico perfeito não exaurido. Não há razão para excluir o cumprimento do TAC dos efeitos da lei nova, quando aplicável.



    O embargante pretende a aplicação da LF n° 12.651/12 para deixar de averbar a reserva legal nas matrículas das propriedades, bem como para poder compensar as áreas de preservação permanente na formação da reserva legal.



    10. Reserva legal. Averbação. O novo Código Florestal e suas alterações posteriores manteve a obrigação de formação e recomposição da reserva legal e não extinguiu a obrigação de averbar. A averbação continua obrigatória, dispensada se o interessado demonstrar o registro dela no Cadastro Ambiental Rural, conforme entendimento firmado pela Corregedoria deste Tribunal no processo CG n° 2012/00044: "até que implementado o CAR, persiste a obrigação de se averbar a reserva legal do imóvel rural no registro de imóveis (...)" (Ofício n° 715/2013 - RAA/GAB 3 de 7-2-2013 recebido em mãos por este relator). O embargante demonstrou apenas a averbação e inscrição no CAR da reserva legal da Fazenda Capivari (fls. 164/165, 166/171), ausente a inscrição no CAR ou averbação da reserva legal das demais propriedades (fls. 172/174, 176/177, 224/226, 227/229, vol. 2), devendo ser mantida a obrigação assumida no TAC.



    11. Área de preservação permanente. Reserva legal. O Código Florestal revogado permitia a inclusão das áreas de preservação permanente no cômputo da reserva legal, obedecidos os limites quantitativos do § 6° do art. 16 (daquele diploma). O novo Código Florestal, no art. 15, traz a mesma permissão desde que atendidas algumas condicionantes, não havendo motivo para vedar esta possibilidade ao embargante.



    A regularização ambiental da propriedade decorre da demarcação, averbação e recomposição da reserva legal no percentual de 20% previsto em lei. O Ministério Público tem alegado que o art. 15 da LF nº 12.651/12 é inaplicável, eis que a soma das áreas implica retrocesso ambiental, reduzindo a área protegida e confundindo a função ambiental das duas áreas; mas não é assim.



    Primeiro, em que pese a insistência na diversa natureza das áreas, a descrição dos itens II e III do art. 3º da LF nº 12.651/12 denota a semelhança delas, ambas destinadas a preservar a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo, a estabilidade geológica e assegurar o bem estar dos humanos; a diferença sensível é a proteção das águas que somente pode atribuída à faixa ao longo delas. Não vejo, portanto, diferença sensível na proteção ambiental em uma propriedade que preserve 20% de sua área em mata nativa, parte dela ao longo de cursos d'água, e outra que preserve os mesmos 20% onde não existam córregos, riachos ou rios.



    Segundo, a proibição do retrocesso atua (nas palavras do Min. Herman Benjamin) quando a legislação reduz o patamar de tutela legal do meio ambiente naquilo que afete em particular (a) os processos ecológicos essenciais; (b) os ecossistemas frágeis ou à beira de colapso e (c) as espécies ameaçadas de extinção. A proibição de retrocesso não cuida da lei em tese, mas da lei aplicada no tempo e no espaço; deixa-se de aplicá-la quando verificados os problemas indicados na proposição. É uma questão de fato, mais que de direito, que não se amolda à impugnação genérica, teórica, que o Ministério Público apresenta. Não há evidências de as propriedades objeto do processo componham um ecossistema frágil, à beira de colapso, ou de abrigar espécies ameaçadas de extinção.



    Terceiro, a integração das áreas de preservação permanente à reserva legal é objeto de controvérsia desde quando instituída a reserva legal; este Relator chegou a permitir a soma das áreas ainda sob a lei anterior ao iniciar sua atuação na Câmara Ambiental, amoldando-se depois ao entendimento que nela se pacificou e na leitura mais rigorosa do art. 16 da LF nº 4.771/65. Não há consenso, para dizer o menos, na afirmação de que o art. 15 da lei nova justifique a invalidação sob o fundamento de ofensa ao princípio do não retrocesso. A própria Procuradoria Geral de Justiça não rechaça a possibilidade.



    A decisão não afasta a aplicação do princípio do não retrocesso ambiental em si; mas não vê razão para sua aplicação no caso concreto. As duas Câmaras Ambientais vêm afastando a alegação de inconstitucionalidade da LF nº 12.651/12;12.651/12; admite -se o cômputo das áreas florestadas de preservação permanente na reserva legal, mas sua efetivação e requisitos deverão ser analisados pelo órgão ambiental. 



    12. Multa. A execução proposta pelo Ministério Público se restringe às obrigações assumidas pelo embargante no Termos de Ajustamento de Conduta que corresponde ao título executivo da ação; a demanda não abrange a execução da multa fixada no acordo, motivo pelo qual o pedido formulado nestes embargos não merece conhecimento. No entanto, o juiz considerará o quanto aqui decidido, pois intimamente relacionado à defesa apresentada na execução da multa cominatória.



    O voto é pelo parcial provimento do recurso para permitir que o cumprimento do TAC observe a LF nº 12.651/12, permitida seus reflexos na averbação da reserva legal e na compensação da área de preservação permanente na formação da reserva legal, com as observações constantes do acórdão.” (e-doc. 27; grifos nossos).



    5.  A pretensão do Ministério Público é a aplicação das disposições da revogada Lei nº 4.771, de 1965, vigente à época da assinatura do TAC, para fins de fixação das regras pertinentes à obrigação de recomposição ambiental de áreas de preservação permanente, afastando-se a eficácia da Lei nº 12.651, de 2012. 



    6. Entendo que a pretensão recursal não merece acolhida. Conforme assentado expressamente pelo Colegiado de origem, consta do TAC firmado entre as partes a possibilidade de adequação do cumprimento da obrigação em caso de surgimento de nova legislação ambiental. Nesse liame, para aferir qualquer divergência quanto ao acórdão recorrido e examinar a plausibilidade dos argumentos trazidos à baila no apelo extremo, seria necessário o revolvimento dos pressupostos fático-probatórios constantes dos autos, o que é inviável no campo extraordinário, havendo incidência do óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    7. No mais, o acórdão recorrido foi prolatado a partir da legislação de regência, cujo exame não é pertinente em sede de recurso extraordinário. Confiram, em idêntico sentido, os seguintes precedentes do Excelso Pretório:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO AMBIENTAL. IMÓVEL RURAL. AREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE - APP. RESERVA LEGAL. AVERBAÇÃO. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA - TAC. OBRIGAÇÃO ASSUMIDA NA VIGÊNCIA DO ANTIGO CÓDIGO FLORESTAL. ADVENTO DA NOVA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL. APLICAÇÃO IMEDIATA. CÔMPUTO DAS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE NO CÁLCULO DO PERCENTUAL DA RESERVA LEGAL DO IMÓVEL (ARTIGO 15 DA LEI FEDERAL 12.651/2012). LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a análise de matéria infraconstitucional, bem como para a valoração e exame minucioso do acervo fático-probatório engendrado nos autos (Súmula 279 do STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.”



    (ARE nº 1.343.210-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Pleno, j.18/12/2021, p. 10/02/2022; grifos acrescidos).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. CÓDIGO FLORESTAL. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. DEMARCAÇÃO DA ÁREA DE RESERVA LEGAL: SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 282 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME O § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” 



    (ARE nº 1.092.381-AgR/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, Pleno, j. 27/04/2018, p. 09/05/2018).



    “EMBARGOS DECLARATÓRIO EM AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. OPOSIÇÃO EM 17.06.2021. DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. COMPENSAÇÃO DA RESERVA LEGAL. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. DISCUSSÃO SOBRE A RETROATIVIDADE DO ART. 15 DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL. LEI 12.651/2012. TEMPUS REGIT ACTUM. ALEGADA AFRONTA AO ART. 97 DA CF E À SUMULA VINCULANTE 10. PROCEDÊNCIA. ADIs 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937 E ADC 42. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS COM EFEITOS INFRINGENTES.



    1. Aos embargos de declaração é possível a atribuição de excepcionais efeitos infringentes.



    2. O Superior Tribunal de Justiça, ao afastar a aplicação das disposições do novo Código Florestal a fatos pretéritos, na hipótese dos autos, amparado nos princípios do “tempus regit actum” e da vedação do retrocesso em questão ambiental, divergiu do entendimento do STF proferido nas ADIs 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937 e na ADC 42 e violou a Súmula Vinculante 10. 



    3. Embargos declaratórios acolhidos para, atribuindo-lhes efeitos infringentes, anular o acórdão embargado e a decisão monocrática que desproveu o recurso extraordinário com agravo interposto pelos Embargantes para dar-lhe provimento. Sem condenação em custas e honorários advocatícios (art. 18 da Lei 7347/85), por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública.



     (ARE nº 1.252.687-AgR-ED/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 24/10/2022, p. 07/11/2022; grifos acrescidos).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. APLICAÇÃO. CÓDIGO FLORESTAL. ADI 4.901. 



    1. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 4.901, reconheceu a constitucionalidade dos arts. 61-A e 62 do Código Florestal. De modo que a não aplicação desses dispositivos, sob o argumento de que o novo código não poderia alcançar fatos pretéritos, resulta no esvaziamento da eficácia da referida norma, cuja validade constitucional foi afirmada por esta Corte. Precedentes. 



    2. Agravo interno a que se nega provimento” 



    (RE 1.051.404-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 16/11/2020, p. 23.11.2020). 



    “PROCESSUAL CIVIL E CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. ALEGADA OFENSA AO QUE DECIDIDO POR ESTE TRIBUNAL NOS JULGAMENTOS DAS ADC 42, ADI 4.901, ADI 4.902, ADI 4.903 e ADI 4.937. ATO IMPUGNADO QUE AFASTOU A EFICÁCIA DO ARTIGO 4º, I, E DO ARTIGO 61-A DA LEI 12.651/2012 AO FUNDAMENTO DE QUE EM MATÉRIA AMBIENTAL DEVE PREVALECER O PRINCÍPIO TEMPUS REGIT ACTUM. INEXISTÊNCIA DE QUESTÃO LEGAL OU INFRACONSTITUCIONAL DE CONFLITO DE LEIS NO TEMPO. RECUSA FORMAL DE APLICAÇÃO DE NORMA RECONHECIDAMENTE CONSTITUCIONAL PELA SUPREMA CORTE. AFRONTA CONFIGURADA. AGRAVO QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. O ato impugnado desrespeitou o decidido no controle concentrado de constitucionalidade pela CORTE, ao afastar a incidência da Lei 12.651/2012 (Novo Código Florestal), sob o fundamento de que em matéria ambiental, deve prevalecer o princípio tempus regit actum, de forma a não se admitir a aplicação das disposições do novo Código Florestal a fatos pretéritos, sob pena de retrocesso ambiental (doc. 23). 



    2. Esta eficácia retroativa da Lei 12.651/2012, que permitiu, por força geral dos arts. 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67, o reconhecimento de situações consolidadas e a regularização ambiental de imóveis rurais a partir de suas novas disposições, e não a partir da legislação vigente na data dos ilícitos ambientais, é justamente um dos pontos declarados constitucionais no julgamentos das ADIs e da ADC indicadas como paradigma contrariado. 



    3. A fixação pela lei de um fato passado como objeto da norma com eficácia futura, como no caso dos arts. 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67 do Código Florestal, apesar da especialidade e importância da temática ambiental, foi reconhecida como constitucional pelo Supremo Tribunal Federal, razão pela qual não se justifica seu afastamento, ainda que sob as vestes de questão de direito intertemporal de natureza infraconstitucional. 



    4. Recurso de Agravo a que se nega provimento.” 



    (Rcl nº 42.889-AgR/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 29/03/2021, p. 09/04/2021; grifos acrescidos).



    8. Do quanto exposto e apreciado, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Considerando não ter havido condenação em honorários advocatícios na origem, incabíveis honorários recursais.  



    Publique-se.



    Brasília, 16 de abril de 2023.



    Ministro ANDRÉ MENDONÇA



    Relator