Tribunal: STF
Processo: ARE 1393729
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-23
Data de publicação: 2023-02-23

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Paraná, ementado nos seguintes termos:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI ESTADUAL Nº 19.687/2018, QUE DETERMINA A SUSPENSÃO DA COBRANÇA DE PEDÁGIO E A LIBERAÇÃO DA PASSAGEM DE VEÍCULOS EM CASO DE RETARDO NO ATENDIMENTO QUE CAUSE CONGESTIONAMENTO ACIMA DE TREZENTOS METROS OU DEZ MINUTOS - VÍCIO FORMAL CARACTERIZADO - DIPLOMA LEGAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE INTERFERE NA GESTÃO ADMINISTRATIVA DOS CONTRATOS FIRMADOS PELO PODER EXECUTIVO - VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO HARMÔNICA ENTRE OS PODERES E À RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO (ARTS. 7º E 87, INCS. III, VI E XVIII, DA CE) - VÍCIO MATERIAL IGUALMENTE CONFIGURADO - LEGISLAÇÃO QUE COMPROMETE O EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO ORIGINAL DOS CONTRATOS VIGENTES - OFENSA AO ART. 27, XX, DA CE - AÇÃO DIRETA DE INCONTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. 



    1. Viola o princípio da separação harmônica entre os poderes e representa ingerência indevida na reserva de administração a lei de iniciativa parlamentar que disciplina obrigações contratuais, com potencial implicação na composição dos custos e na política tarifária, suprimindo a margem de apreciação do Chefe do Poder Executivo na gestão de contratos administrativos celebrados pelo governo estadual. 



    2. Ao criar novos encargos para os contratos de concessão de rodovias vigentes, sem prever qualquer mecanismo de compensação, a lei estadual afetou a equação econômico-financeira original das avenças, malferindo o art. 27, XX, da Constituição Paranaense”. (eDOC 13)



    Na origem, trata-se de representação de inconstitucionalidade, proposta pela Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias – ABCR, em face da Lei 19.687/2018 do estado do Paraná, que dispõe sobre a cessação da cobrança de pedágio em situações de demora no atendimento. 



    O pedido foi julgado procedente, para declarar a inconstitucionalidade formal e material do ato normativo, sob o fundamento de ter sido invadida a reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo local e por acarretar desequilíbrio econômico-financeiro contratual.



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 24, VIII, do texto constitucional. (eDOC 14) 



    Nas razões recursais, alega-se, em breve síntese, que a Lei 19.687/2018 decorreu do exercício da competência concorrente conferida pela Constituição Federal aos Estados para a edição de norma sobre direito do consumidor. Alega-se, ainda, que a matéria não se enquadra naquelas de competência privativa do Chefe do Executivo. 



    É o relatório. 



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    O Tribunal de origem consignou que a Lei 19.687/2018 do estado do Paraná é formalmente inconstitucional, por ter invadido reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo local; e materialmente inconstitucional, por resultar numa indevida ingerência no equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:



    “(...)



    Embora se reconheça o nobre escopo que motivou o legislador ao editar a legislação sob crivo – melhorar a qualidade do serviço prestado pelas concessionárias, em benefício dos usuários – verifica-se que esta padece de incontornável vício de inconstitucionalidade formal subjetivo, porquanto não foi observada a competência privativa do Chefe do Poder Executivo, violando-se, por conseguinte, o princípio da separação harmônica entre os poderes e a reserva de administração.



    A norma, de iniciativa parlamentar, que foi promulgada pela Casa de Leis Paranaense após a derrubada do veto aposto pela então Governadora, impôs novos encargos às concessionárias (liberação das praças de pedágio e suspensão da cobrança quando a espera atingir o limite indicado), os quais não estavam previstos originalmente nos contratos de concessão firmados, além de estipular sanções para os casos de descumprimentos das metas fixadas.



    É dizer, o legislador não se ateve a versar sobre normas gerais de prestação dos serviços públicos, prerrogativa que lhe é conferida pelo artigo 146 da Constituição Estadual (que reproduz o teor do art. 175 da CF), mas avançou em minúcias do conteúdo dos contratos de concessão de rodovia futuros e vigentes, imiscuindo-se indevidamente na gestão dos contratos administrativos, função que é conferida exclusivamente ao poder concedente.



    Conforme pontuado quando da análise da medida cautelar, as obrigações impostas – que, segundo a dicção legal, devem ser incluídas nos contratos de concessão, não havendo margem de apreciação para o concedente – poderão acarretar perda de receita para as concessionárias, impactando na equação econômico-financeira das avenças, inclusive com possíveis reflexos no valor da tarifa repassada ao usuário. Ao que se extrai da documentação carreada aos autos, o projeto de lei sequer foi acompanhado de estudos ou estimativas de impacto nas receitas auferidas pelas concessionárias.



    (...)



    Com efeito, como obtemperado pela d. Procuradoria-Geral de Justiça, quer a norma atacada reproduza ou não parâmetros já previstos nas concessões de rodovias federais ou estaduais, certo é que, segundo se extrai do art. 87, incs. III, VI e XVIII, da Constituição Estadual, a gestão dos contratos administrativos celebrados com as concessionárias prestadoras de serviço público insere-se na esfera de competência privativa do Chefe do Poder Executivo, cuja disciplina está afeta à cognominada reserva de administração.



    (...)



    Nessa senda, embora tenha almejado exercer a competência prevista no art. 24, V, da CF (legislar concorrentemente sobre consumo), o legislador acabou restringindo indevidamente a margem de apreciação do Governador do Estado na gestão dos contratos de concessão, malferindo, assim, a reserva de administração e o princípio da separação harmônica entre os poderes (art. 7º, CE).



    Perceba-se, ainda que a lei tenha inegável escopo de aprimorar a qualidade do serviço prestado, trazendo medidas que visam conferir mais celeridade, conforto e segurança para os usuários, as alterações contratuais devem ser sopesadas com extrema cautela, pois nem sempre promovem, concretamente, o interesse público. Hão de ser colocados na balança aspectos como o abalo na credibilidade do ente concedente e o custo político de diminuir a confiança dos investidores, bem assim o risco de que a diminuição das receitas possa impactar na própria qualidade do serviço, em casos extremos.



    Esses fatores merecem atenção ainda maior quando se trata de contratos de concessão, nos quais, como assevera Floriano de Azevedo Marques Neto, para além da singela equação encargos-remuneração, o equilíbrio terá que ser aferido levando em conta muitas outras variáveis, tais como montante estimado de investimento, fluxo de caixa projetado, cronograma de desembolsos, variações de receita, custo de remuneração do capital (para fixação do qual concorrem outros tantos fatores, inclusive o risco político enredado no negócio) etc. (MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Breves considerações sobre o equilíbrio econômico financeiro nas concessões. Revista de Direito Administrativo, vol. 227, jan./mar. 2002, fls. 107).



    E toda essa complexa análise, que perpassa por critérios técnicos e políticos, deve ficar a cargo do poder concedente, não podendo dela se arvorar o Poder Legislativo.



    (...)



    Sob outro vértice, verifica-se que a lei atacada também está eivada de vício material de inconstitucionalidade, uma vez que as obrigações por ela impostas acabam atingindo o equilíbrio econômico-financeiro das avenças já firmadas (art. 27, XX, da CE).



    Consoante adverte o professor Arnaldo Wald ao analisar o artigo 9º da Lei nº 8.987/95 (“Lei das Concessões”), o equilíbrio “[d]eve ser econômico para assegurar ao concessionário a rentabilidade inicialmente estabelecida pelo contrato e financeiro para que seja respeitado o fluxo de caixa previsto contratualmente, ou seja, a relação entre entradas (receita) e saídas (investimentos e despesas) de recursos que foi acertada inicialmente” (WALD, Arnaldo. O Direito de Parceria e a Lei de Concessões, Editora Saraiva, 2004, p.334).



    É cediço que, como decorrência da supremacia do interesse público, a Administração dispõe dos chamados “poderes anômalos” no âmbito dos contratos administrativos, que possibilitam alterações unilaterais supervenientes. No entanto, sempre que o exercício de tais prerrogativas romper com a equação econômico-financeira original do pacto, deve esta ser recomposta pelo poder concedente. A respeito, as precisas colocações do mestre Hely Lopes Meirelles:



    (...)



    Assim, desde que preservado o objeto do contrato e o núcleo das condições pactuadas, não cabe falar propriamente em direito à imutabilidade das cláusulas, tampouco em violação ao ato jurídico perfeito, ao direito adquirido e ao princípio licitatório, mesmo porque os contratos de concessão são de longo prazo e precisam se adequar às necessidades e avanços relativos à dinâmica do serviço público concedido e das normas regulatórias e ele pertinentes. Todavia, certo é que as alterações que interfiram na equação econômica da avença devem ser acompanhadas de medidas que promovam a readequação desta, o que não se verificou na norma invectivada.



    É bem verdade que, como muito bem alertado pelos doutos subscritores do parecer ministerial, há relevante divergência jurisprudencial acerca da caracterização do vício de inconstitucionalidade em casos como o presente. Deveras, existem decisões do STF e deste Colegiado no sentido de que, quando necessária, a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro pode ser buscada pelas vias ordinárias (administrativas ou judiciais), não justificando a glosa por meio do controle abstrato de constitucionalidade (STF: ADI 3768, Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 19/09/2007; Deste Órgão Especial: ADI 1.748.194-6, Rel. Nilson Mizuta, j. 17.06.2019; ADI 995541-1, Rel. Luis Espíndola, j. 20.10.2014; ADI 1024094-5, Rel. Antonio Loyola Vieira, j. 02.12.2013; ADI 1331633-9, Rel. José Augusto Gomes Aniceto, j. 01.08.2016).[3]



    Conquanto reconheça a juridicidade dessa posição, filio-me aqui ao entendimento de que o cenário descrito caracteriza vício material de inconstitucionalidade, por violação ao artigo 27, XX, da CE, que reproduz o teor do artigo 37, XXI, da CF, na linha do que foi externado ainda em cognição sumária por ocasião do exame da medida cautelar.



    Relevante destacar que, no caso em apreço, além de não prever formas de compensação da provável perda de receita decorrente das novas imposições, o diploma normativo atacado dispõe expressamente que as concessionárias não terão direito a ressarcimento quando liberarem as praças de pedágio em virtude de não atenderem aos parâmetros de espera delineados. Ou seja, a própria norma dificulta sobremaneira a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro originalmente pactuado.



    (...)



    À luz do exposto, em razão da configuração de vício de inconstitucionalidade formal (pela violação aos arts. 7º e 87, III, VI e XVIII, da CE), e material (ante a infringência ao art. 27, XX, da CE), voto pela procedência da ação direta, declarando-se inconstitucional a Lei Estadual nº 19.687/2018, consoante os argumentos acima declinados.” (eDOC 13, p. 6-18)



    Verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência desta Corte nas suas conclusões quanto à inconstitucionalidade formal e material. 



    O Supremo Tribunal Federal possui precedentes no sentido da inconstitucionalidade de leis de iniciativa do Poder Legislativo quando interferirem na gestão e no equilíbrio-econômico financeiro de contratos administrativos.



    Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 4.166/05 do Município de Cascavel/PR. Lei de iniciativa parlamentar que concede gratuidade no transporte coletivo urbano às pessoas maiores de 60 anos. Equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Reserva de Administração. Separação de Poderes. Violação. Precedentes. Recurso extraordinário parcialmente provido. 1. O Supremo Tribunal Federal tem declarado a inconstitucionalidade de leis de iniciativa do poder legislativo que preveem determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido, tendo em vista a interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria reservada ao Poder Executivo, estando evidenciada a ofensa ao princípio da separação dos poderes. 2. Não obstante o nobre escopo da referida norma de estender aos idosos entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, independentemente do horário, a gratuidade nos transportes coletivos urbanos esteja prevista no art. 230, § 2º, da Constituição Federal, o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do poder legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente aos contratos administrativos celebrados com as concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal (art. 30, inciso V, da Constituição Federal). 3. Agravo regimental não provido” (ARE 929591 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 27.10.2017)



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 5.127/2015. MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA. OBRIGATORIEDADE DE INSTALAÇÃO DE AR CONDICIONADO NOS VEÍCULOS DE TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL. PROCESSO LEGISLATIVO. INICIATIVA PRIVATIVA. PODER EXECUTIVO. SERVIÇOS PÚBLICOS. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de que compete ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que interfiram na gestão de contratos de concessão de serviços públicos. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (ARE 1075713 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 06.08.2018)



    Na espécie, por se tratar de norma que interfere no ganhos das concessionárias que teriam de eximir motoristas do pagamento do pedágio conforme as determinações legais, resta evidente que a medida provoca um impacto direto na atividade das concessionárias de rodovias, o que atrai a reserva de iniciativa para o Poder Executivo, responsável pela gestão desses contratos. Além disso, resultaria numa indevida interferência no equilíbrio econômico-financeiro do contrato.



    Nesse sentido, os seguintes precedentes:



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADI ESTADUAL. LEI 8.170/2018 DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, QUE ESTABELECE NORMAS DE ISENÇÃO DO PAGAMENTO DE PEDÁGIO NO RESPECTIVO TERRITÓRIO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA ISONOMIA. LEI ESTADUAL QUE INTERFERE NO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATOS FIRMADOS ENTRE O PODER EXECUTIVO E AS EMPRESAS CONCESSIONÁRIAS. VIOLAÇÃO AO ART. 37, XXI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E À SEPARAÇÃO DOS PODERES. LEI QUE NÃO INDICA FONTE DE CUSTEIO. INOBSERVÂNCIA DO ART. 112, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. DESRESPEITO À AUTONOMIA MUNICIPAL (ART. 18 DA CF). 1. O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade da Lei Estadual 8.170/2018, oriunda de projeto de lei de iniciativa do Poder Legislativo, que concede isenção do pagamento de tarifa de pedágio em rodovia estadual, quer esteja sendo administrada pela iniciativa privada via contrato de concessão, quer pelo próprio Poder Público Estadual ou Municipal, a veículo cujo proprietário possua residência permanente ou exerça atividade profissional permanente no próprio Município em que esteja localizada a praça de cobrança de pedágio. 2. Ao impor situação mais vantajosa para os proprietários de veículos residentes ou que trabalhem em município que abrigam praças de pedágio, a norma questionada viola o princípio da isonomia inserto no art. 19, III, da Constituição Federal, que dispõe ser vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si. 3. A jurisprudência da CORTE firmou-se no sentido de inibir que sejam estabelecidas pelos entes da federação brasileira relações de preferências entre brasileiros, em razão de sua origem ou procedência (ADI 4382, de minha relatoria,Tribunal Pleno, DJe de 30/10/2018; (ADI 3.583, Rel. Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, DJe de 14/3/2008; (RE 668.810, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe de 10/8/2017 ). 4. A lei estadual impugnada imiscui-se indevidamente nas estipulações contratuais estabelecidas entre o Poder Executivo concedente e as empresas concessionárias, com ferimento ao disposto no art. 37, XXI, da Constituição Federal, e ao princípio da separação de poderes. 5. O Tribunal de origem pontuou que a lei contestada não indica a fonte de custeio para o poder concedente arcar com os encargos da desoneração prevista na norma, o que finda por violar o art. 112, § 2º, da Constituição Estadual, cuja constitucionalidade já foi reconhecida pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (ADI 3225, Relator(a): Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, DJe de 26/10/2007). 6. Esta CORTE firmou entendimento de que os Estados-membros não podem interferir na esfera das relações jurídico-contratuais estabelecidas entre o poder concedente, seja a União Federal, seja o Município, e as empresas concessionárias, nem modificar ou alterar as condições dos contratos de concessão. 7. Na hipótese vertente, a norma abrange contrato de concessão de rodovia estadual sob a administração do Município, o que afronta a autonomia municipal (art. 18, da CF). 8. Agravo Interno a que se nega provimento”. (ARE 1349285 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 18.02.2022)



    “Ementa: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 16.768/2018 DO ESTADO DE SÃO PAULO. PROCESSO LEGISLATIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. LEI QUE DETERMINA A RETIRADA DAS CANCELAS DE TODAS AS PRAÇAS DE PEDÁGIO ADAPTADAS AO SISTEMA DE PEDÁGIO AUTOMÁTICO, EM TODAS AS RODOVIAS DO ESTADO. GESTÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS. MATÉRIA DE RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO”. (ARE 1245566 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 16.03.2020)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de fevereiro de 2023.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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