Tribunal: STF
Processo: ADPF 1059
Classe: ADPF
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-05
Data de publicação: 2023-06-05

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, proposta pela Articulação dos Povos Indígenas do Brasil, em face de atos “praticados pelo Estado de Mato Grosso do Sul na elaboração e implementação de sua política de segurança pública”. (eDOC 1, p. 2)



    A requerente solicitou a distribuição por dependência à ADPF 635, o que foi indeferido pela Presidência desta Corte (eDoc 45).



    Na inicial, a Associação explica o histórico de violações estatais praticadas contra os povos indígenas Guarani e Kaiowá, especificando, para fins da presente arguição, os “acontecimentos que vem flagelando os povos indígenas de Mato Grosso do Sul, pelo uso desproporcional da força policial em um estado no Centro-Oeste brasileiro, em que a segurança pública tem se constituído uma ferramenta de violência contra os povos indígenas”, remontando, inclusive, ao período que antecedeu a guerra do Paraguai.



    Alega que os “ataques e violência policial”, nos últimos 4 anos, violam sistematicamente os direitos dos povos indígenas Guarani e Kaiowá, “em razão de conflitos locais que ensejam ações policiais em total desconformidade com os protocolos legais”. Sustenta a ocorrência de diversas operações, ao arrepio da lei, “que têm se tornado uma práxis das forças de segurança locais”, “resultado de uma política deliberada de desrespeito e atentado aos direitos dos povos indígenas”.



    Infere que “a polícia militar de Mato Grosso do Sul tem histórico de atuar sem ordem judicial e sem observar as determinações legais, como verdadeira milícia privada dos fazendeiros da região”.



    Lembra que, em 2013, a Justiça Federal de Campo Grande determinou a suspensão do evento “Leilão da Resistência”, chamado por fazendeiros “com o intuito de angariar fundos para constituir uma milícia privada”, e que, em 2018, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos realizou visita in loco, que resultou em relatório apontando violações dos Direitos Humanos dos Povos Guarani e Kaiowá decorrentes de operações policiais. Em 2019, refere que a CIDH adotou medidas cautelares de proteção em favor dos membros da comunidade Guyraroká dos Povos Indígenas Guarani e Kaiowá no Brasil, uma vez que seus membros “foram sujeitos a uma série de ameaças, assédio e atos de violência perpetrados por proprietários de terras no contexto de um conflito fundiário”.



    Cita a Resolução 2991, de novembro de 2016, do Parlamento Europeu, que condena “os atos de violência perpetrados contra as comunidades indígenas do Brasil e apela às autoridades brasileiras”. Noticia que a requerente, em agosto de 2021, “levou a situação dos Guarani e Kaiowá de Mato Grosso do Sul ao conhecimento do Tribunal Penal Internacional”.



    Em suma, defende que “as violações perpetradas contra as comunidades indígenas em Mato Grosso do Sul são sistêmicas e se relacionam com a ausência de demarcação da terra tradicionalmente ocupada, o que demonstra severa omissão das autoridades estatais brasileiras para com a garantia dos direitos dos povos indígenas” e que, diante desse cenário, “os indígenas passaram a realizar seus processos próprios de retomada de seus espaços tradicionais”. Explica que esse processo próprio de retomada envolve “um processo complexo, do ponto de vista antropológico, e que envolve adultos, idosos, crianças e mulheres, em decisão coletiva, não centralizada e envolta pela cosmologia indígena de reconquista do território injustamente retirado e sonegado aos seus ocupantes tradicionais”.



    Aponta que os casos de violência são praticados pelo Estado, “cujas ações se dão sem ordem judicial, de forma ilegal e abusiva, e com chancela do Governo Estadual e da Secretaria de Estado de Justiça e Segurança Pública”.



    Relaciona “os casos mais recentes por território e retomadas”: Retomada da Terra Indígena Buriti em Sidrolância/MS (outubro de 2009); Retomada da Terra Indígena Tey Kue de Caarapó/MS (agosto de 2018); Retomada da Terra Indígena Kinikinau em Miranda/MS (agosto de 2019); Retomada da Terra Indígena Laranjeira Nhanderu em Rio Brilhante-MS (Objeto do RE 1017365, de relatoria do Ministro Edson Fachin); Retomada da Terra Indígena Guapoy Mirin em Amambai/MS (junho de 2022); o Caso Tekoha Yvu Vera (abril de 2023); caso dos indígenas acusados de terem cometido duplo homicídio e tentativa de homicídio no Município de Dourados, em 2006 (Autos nº 2007.60.02.005511-5).



    Sustenta que “a TESE DO DESFORÇO IMEDIATO previsto do art. 1.210 do código civil NÃO pode ser utilizada como justificativa das forças de segurança legitimar a desapropriação de indígenas em territórios reivindicados SEM ORDEM JUDICIAL DA JUSTIÇA FEDERAL”.



    A Articulação dos Povos Indígenas do Brasil defende sua legitimidade para desencadear o controle concentrado de constitucionalidade e o cabimento da presente ADPF. Aponta, como preceitos fundamentais violados, “graves lesões ao princípio da afetação federal (art. 231 – última parte e artigo 109, inciso XI, da Constituição Federal), princípio da triplo afetação da terra indígena (art. 20, inciso XI e art 231), princípio da vinculação territorial ou não remoção (art. 10, da Declaração das Nações Unidas Sobre os Direitos dos Povos Indígenas e § 5º do art. 231 da CF), princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1º, inciso III, CF/88), princípio da estrita legalidade (art. 3, CF), princípio da razoabilidade, e os direitos à vida (art. 5º, caput), à saúde (art. 6º e 196), ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225), à segurança pública (art. 144) e ao direito dos povos indígenas a viverem em seu território, de acordo com suas culturas e tradições (art. 231)”.



    É o relatório.



    Decido.



    A presente arguição de descumprimento de preceito fundamental não merece conhecimento.



    No tocante à aplicação do princípio da subsidiariedade na arguição de descumprimento de preceito fundamental, a Lei 9.882/1999 impõe que a arguição de descumprimento de preceito fundamental somente será admitida se não houver outro meio eficaz de sanar a lesividade (art. 4º, § 1º). A análise sobre a eficácia da proteção de preceito fundamental nesse processo deve ter em vista um enfoque objetivo ou de proteção da ordem constitucional objetiva. 



     Assim, levando em conta o caráter acentuadamente objetivo da arguição de descumprimento, o juízo de subsidiariedade há de considerar, especialmente, os demais processos objetivos já consolidados no sistema constitucional. Nesse sentido, destaco decisão monocrática do Min. Celso de Mello, na ADPF 126-MC, datada de 19.12.2007:



    “O diploma legislativo em questão – tal como tem sido reconhecido por esta Suprema Corte (RTJ, 189/395-397, v. g.) – consagra o princípio da subsidiariedade, que rege a instauração do processo objetivo de arguição de descumprimento de preceito fundamental, condicionando o ajuizamento dessa especial ação de índole constitucional à ausência de qualquer outro meio processual apto a sanar, de modo eficaz, a situação de lesividade indicada pelo autor: (...) O exame do precedente que venho de referir (RTJ 184/373-374, rel. min. Celso de Mello) revela que o princípio da subsidiariedade não pode – nem deve – ser invocado para impedir o exercício da ação constitucional de arguição de descumprimento de preceito fundamental, eis que esse instrumento está vocacionado a viabilizar, numa dimensão estritamente objetiva, a realização jurisdicional de direitos básicos, de valores essenciais e de preceitos fundamentais contemplados no texto da Constituição da República. (...) Daí a prudência com que o Supremo Tribunal Federal deve interpretar a regra inscrita no art. 4º, § 1º, da Lei n. 9.882/99, em ordem a permitir que a utilização dessa nova ação constitucional possa efetivamente prevenir ou reparar lesão a preceito fundamental causada por ato do Poder Público. Não é por outra razão que esta Suprema Corte vem entendendo que a invocação do princípio da subsidiariedade, para não conflitar com o caráter objetivo de que se reveste a arguição de descumprimento de preceito fundamental, supõe a impossibilidade de utilização, em cada caso, dos demais instrumentos de controle normativo abstrato: (...) A pretensão ora deduzida nesta sede processual, que tem por objeto normas legais de caráter pré-constitucional, exatamente por se revelar insuscetível de conhecimento em sede de ação direta de inconstitucionalidade (RTJ 145/339, Rel. Min. Celso de Mello – RTJ, 169/763, Rel. Min. Paulo Brossard – ADI 129/SP, Rel. p/ o acórdão Min. Celso de Mello, v. g.), não encontra obstáculo na regra inscrita no art. 4º, § 1º, da Lei n. 9.882/99, o que permite – satisfeita a exigência imposta pelo postulado da subsidiariedade – a instauração deste processo objetivo de controle normativo concentrado. Reconheço admissível, pois, sob a perspectiva do postulado da subsidiariedade, a utilização do instrumento processual da arguição de descumprimento de preceito fundamental”.Em outros termos, o princípio da subsidiariedade – inexistência de outro meio eficaz de sanar a lesão – contido no art. 4º, § 1º, da Lei n.º 9.882, de 1999, há de ser compreendido no contexto da ordem constitucional global”.



    Se se considera o caráter enfaticamente objetivo do instituto (o que resulta inclusive da legitimação ativa), meio eficaz de sanar a lesão parece ser aquele apto a solver a controvérsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata. Nesse sentido, não se pode perder a dimensão de que a ADPF é destinada, basicamente, a resguardar a integridade da ordem jurídico-constitucional. 



    No caso concreto, no entanto, a situação singular pode ser ampla e eficazmente discutida na via ordinária. Seria possível admitir, em tese, a propositura de ADPF diretamente contra ato do Poder Público, nas hipóteses em que, em razão da relevância da matéria, a adoção da via ordinária acarrete danos de difícil reparação à ordem jurídica. O caso em apreço, contudo, revela que as medidas ordinárias à disposição da ora requerente poderiam ter plena eficácia.



    Assim, tendo em vista a existência, pelo menos em tese, de outras medidas processuais cabíveis e efetivas para questionar os atos em apreço, bem como a legislação que os embasa, entendo que o conhecimento do presente pedido de ADPF não é compatível com uma interpretação adequada do princípio da subsidiariedade.



    Em verdade, o pedido sequer tem um objeto determinado, na medida em que impugna genericamente a atuação do Estado brasileiro no processo demarcação de terras indígenas Veja-se, nesse sentido, trecho da petição inicial que busca delimitar o ato lesivo impugnado na ADPF:



    “(...) É o que se verifica no presente caso, já que, como visto, as lesões a Preceitos Fundamentais aqui impugnadas não decorrem de um ou de outro ato específico. Em verdade, se originam de uma multiplicidade de atos comissivos e omissivos, perpetrados por várias instituições públicas do estado de Mato Grosso do Sul.



    Com efeito, no âmbito das instituições do estado de Mato Grosso do Sul, há uma série de atos públicos comissivos e omissivos que geram um quadro crônico de violação aos Preceitos Fundamentais dos Povos Indígenas Guarani e Kaiowá.



    Dentre as afrontas a tais preceitos, destaca-se a adoção, pelo Poder Executivo sul mato grossense, de política de segurança pública que desconsidera e desrespeita os Direitos Fundamentais dos Povos Indígenas. É o que se depreende da recorrente utilização abusiva da Polícia Militar estadual como milícia privada a serviço dos fazendeiros da região, com chancela do Governo Estadual e da Secretaria de Estado de Justiça e Segurança Pública, em flagrante desvio de finalidade, efetivando violentas ações policiais de desocupação forçada contra as comunidades indígenas, se observância de protocolos legais e desprovidas de amparo legal ou autorização judicial.” (eDoc 1, p. 72-73)



    Da mesma forma, o pedido formulado pela requerente demonstra o caráter difuso do problema relatado, sem especificar o ato ou atos do poder público capaz de gerar lesão à preceito fundamental. Destaco o pedido de tutela antecipada formulado:



    “1. Determinar ao Estado do Mato Grosso do Sul que elabore e encaminhe ao STF, no prazo de 60 (sessenta) dias, um plano visando o controle de violações de Direitos Humanos dos Povos Indígenas pelas forças de segurança, que contenha medidas objetivas, cronogramas específicos, e que seja estruturado a partir de uma perspectiva intercultural para atender as especificidades dos povos indígenas e previsão dos recursos necessários para a sua implementação.



    2. Determine que os procedimentos investigativos e judiciais, que envolvam disputas territoriais tramitem na Justiça Federal, conforme previsão constitucional do art. 109, XI da Constituição Federal.



    3. Determinar que a Secretaria Pública de Segurança de Mato Grosso do Sul informe previamente as operações policiais em territórios indígenas, independentemente de o território estar demarcado ou não. A comunicação deverá ser encaminhada à Fundação Nacional dos Povos Indígenas e ao Ministério dos Povos Indígenas com antecedência mínima de 24 horas.



    4. Determine que seja criada no âmbito dos Tribunais de Justiça (TJMS) e Regional (TRF) do Estado de Mato Grosso do Sul, as comissões de conflitos fundiários conforme já determinado por essa Suprema Corte no âmbito da ADPF 828 de relatoria do Ilustríssimo Ministro Relator Luís Roberto Barroso.



    5. Determinar que o Estado de Mato Grosso do sul instale equipamentos de GPS e sistemas de gravação de áudio e vídeo nas viaturas policiais e nas fardas dos agentes de segurança, com o posterior armazenamento digital dos respectivos arquivos.



    6. Determinar que o Estado do Mato Grosso do Sul se abstenha de utilizar helicópteros como plataformas de tiro em operações de conflitos fundiários que envolvem povos indígenas no Estado.” (eDoc 1, p. 117)



    Ora, os pedidos formulados se dirigem tanto ao executivo estadual, como ao próprio executivo federal, ao CNJ, ao tribunal de justiça estadual e ao TRF, não indicando nem mesmo as autoridades responsáveis pelos atos questionados. Verifica-se, no fundo, um desejo de revisão geral dos atos administrativos e judiciais envolvidos no tratamento da questão indígena no Brasil.



    O art. 3º da Lei 9.882/1999 é claro ao exigir que a petição inicial especifique o ato questionado, sob pena de seu indeferimento liminar por inépcia.



    Verifico, portanto, que a petição inicial não preenche os requisitos para o conhecimento da presente arguição, uma vez que não especifica o ato apontado como descumpridor de preceito fundamental. 



    Ante o exposto, não conheço da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental (art. 21, IX, RISTF).



    Publique-se. 



    Brasília, 5 de junho de 2023.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



Documento assinado digitalmente