Tribunal: STF
Processo: ARE 1320146
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-20
Data de publicação: 2023-06-20

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão da Oitava Turma Cível do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, assim ementado (eDOC 2, pp. 45/46):



"APELAÇÃO. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SINDICATO DOS SERVIDORES CIVIS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA, AUTARQUIAS, FUNDAÇÕES E TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL – SINDIRETA/DF. LEI 5.190/2013. IMPLEMENTAÇÃO DA TERCEIRA PARCELA DO REAJUSTE E APLICAÇÃO DOS NOVOS PERCENTUAIS RELATIVOS À GRATIFICAÇÃO POR HABILITAÇÃO EM POLÍTICAS PÚBLICAS – GHPP. AUSÊNCIA DE DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. REPERCUSSÃO GERAL. RE 905.357. IMPOSSIBILIDADE FINANCEIRA DE REALIZAÇÃO DAS PREVISÕES LEGAIS CONSTANTES NA LEI PARA INTEGRALIZAÇÃO DOS REAJUSTES. INEFICÁCIA. SENTENÇA MANTIDA. 



1. A Lei Distrital 5.190, de 25 de setembro de 2013, que dispõe sobre a carreira de Políticas Públicas e Gestão Governamental do Distrito Federal, promoveu a reestruturação remuneratória da carreira, contemplando aumentos escalonados a serem implementados a partir de 1º de setembro de 2013 e pagamento da Gratificação por Habilitação em Políticas Públicas – GHPP. 2. Não obstante existir previsão legal para o reajuste, é notória a gravidade do quadro financeiro do Distrito Federal diante do enorme desequilíbrio das contas públicas, com ameaças constantes de interrupção de serviços essenciais à população, tais como limpeza urbana, fornecimento de alimentação hospitalar, fornecimento de medicamentos e manutenção de contratos de UTI’s. Não bastasse, a Pandemia, decorrente da circulação do vírus SARS-CoV 2, causadora da doença denominada COVID-19, é fato público e notório, dispensável de ser explicada. Os efeitos decorrentes da necessidade de isolamento social trarão inegável repercussão no âmbito econômico afetando sobremaneira a arrecadação de tributos essenciais à manutenção das atividades estatais. 



3. O quadro fático pelo qual passa o ente Distrital demonstra a impossibilidade financeira de realização das previsões legais constantes na Lei nº 5.190/13 no respectivo exercício financeiro, o que não impede, em exercícios posteriores, a destinação de receitas orçamentárias suficientes para a integralização dos reajustes previstos. 



4. A questão referente à implementação de reajuste salarial desacompanhado de dotação orçamentária restou pacificada no julgamento do Recurso Extraordinário 905.357, com repercussão geral reconhecida, cuja identidade de matéria restou expressamente admitida pelo Apelante ao perseguir a suspensão do presente feito, posicionamento posteriormente abandonado após fixação de tese contrária à sua pretensão pela Suprema Corte. 



5. Os custos do implemento das parcelas remuneratórias são, de antemão, balizados pelos agentes políticos participantes do Processo Legislativo. Descabe, em melhores palavras, determinar o pagamento de reajustes sem prévia existência de recursos, sob pena de odioso desequilíbrio orçamentário. 



6. Recurso conhecido e não provido."



    Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 2, p. 102).



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, b, e d, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 5º, XXXVI; 37; e 169, § 1º, da Constituição Federal.



    Nas razões recursais, aduz-se que (eDOC 2, p. 119):



    “As ações que possuem o mesmo objeto da presente demanda no âmbito do Distrito Federal vêm sendo julgadas sob o prisma da tese firmada por ocasião do julgamento do Tema 864 da repercussão geral do STF, contudo, o que se vê é que, ao se aprofundar na análise sobre a questão, fica evidente que não há aderência estrita entre o julgado que motivou a interposição do RE 905.357-RR e o caso vertido nos autos.”



      



    Assevera-se que (eDOC 2, p. 121):



    “Sobre a necessidade de haver previsão orçamentária para fazer frente às despesas decorrentes de melhorias remuneratórias tanto na LOA quanto na LDO, não se desconhece que tal exigência decorre do que se encontra previsto no art. 169, §1º da Constituição Federal, contudo, nos exercícios posteriores ao da edição da lei de concessão de reajustes remuneratórios (forma específica), as despesas deixam de ter caráter comum e passam a ser tratadas como despesas obrigatórias de caráter continuado, o que não acontece com a forma geral de revisão.” 



    A Presidência do TJDFT inadmitiu o recurso extraordinário por entender que incidem à espécie os óbices das Súmulas 279 e 280 do STF e, ainda, concluiu pela inadmissibilidade pelo fundamento das alíneas "b" e "d", do permissivo constitucional, porquanto não houve julgamento de lei local contestada em face de lei federal e nem declaração de inconstitucionalidade de Lei Distrital por órgão fracionário, fazendo incidir o enunciado 284 da Súmula do STF, em face da deficiência na fundamentação do apelo.



    Em 9.6.2021, o Ministro Luiz Fux, então Presidente desta Corte, negou seguimento ao recurso, ao argumento de que incidem, in casu, as súmulas 279 e 280 do STF (eDOC 4).



    Interposto agravo interno, a Presidência desta Corte, reconsiderou a decisão agravada, para julgar prejudicado o agravo interno e determinou a devolução dos autos ao Tribunal de origem, à luz do tema 864 da repercussão geral (eDOC 8).



    Recebidos os autos na origem, a Primeira Presidência do TJDFT determinou a devolução dos autos a este Supremo Tribunal Federal, ao argumento de que “salvo melhor juízo, em que pese a determinação da Corte Suprema, a matéria em debate no presente processo guarda particularidade que a diferencia daquela tratada especificamente no referido paradigma.” (eDOC 12, p. 355). 



    Em 29.4.2022, devolvi os autos à origem para que o órgão colegiado do Tribunal apreciasse o enquadramento ou não do recurso extraordinário ao Tema 864 da repercussão geral (eDOC 20).



    A Turma Julgadora houve por bem manter incólume o acórdão vergastado (eDOC 23, p. 175).



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    Verifica-se que o Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, asseverou (eDOC 2, pp. 48-50):



    “Pois bem. A Lei Distrital 5.190, de 25 de setembro de 2013, que dispõe sobre a carreira de Políticas Públicas e Gestão Governamental do Distrito Federal, promoveu a reestruturação remuneratória da carreira, contemplando aumentos escalonados a serem implementados a partir de 1º de setembro de 2013 e pagamento da Gratificação por Habitação em Políticas Públicas – GHPP. 



    Conforme se nota dos documentos carreados aos autos, a elevação substancial do valor do vencimento básico não alcançou somente os substituídos, mas diversas categorias pertencentes aos quadros do Distrito Federal. 



    Em 1º de janeiro de 2015, a gestão administrativa constatou excesso de gastos com pessoal que extrapolavam o limite prudencial previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal. Além disso, conforme relatórios contábeis, também ficou evidenciado que a Lei Orçamentária Anual previu valores muito aquém dos custos reais projetados, totalizando deficit geral bilionário para o Estado. 



    De fato, na hipótese, é incontroverso que não houve a implementação do reajuste previsto para setembro de 2015 e percepção da referida Gratificação, ferindo a expectativa dos servidores pertencentes à carreira Políticas Públicas e Gestão Governamental do Distrito Federal. 



    A Constituição Federal de 1988 consagrou, em seu art. 37, o princípio da legalidade, segundo o qual os atos da Administração Pública devem ser estritamente pautados nas leis. Sua concepção carrega rigor especial, na medida em que o administrador público somente está autorizado a proceder conforme os ditames expressamente autorizados por lei, inexistindo margem para incidência de sua vontade subjetiva.



    Por outro lado, não obstante existir previsão legal para o reajuste, é notória a gravidade do quadro financeiro do Distrito Federal diante do enorme desequilíbrio das contas públicas, com ameaças constantes de interrupção de serviços essenciais à população, tais como limpeza urbana, fornecimento de alimentação hospitalar, fornecimento de medicamentos e manutenção de contratos de UTI’s. 



    Não bastasse, conforme já tive oportunidade de expor em outras situações trazidas à minha consideração, a Pandemia, decorrente da circulação do vírus SARS-CoV 2, causadora da doença denominada COVID-19, é fato público e notório, dispensável de ser explicada. Os efeitos decorrentes da necessidade de isolamento social trarão inegável repercussão no âmbito econômico afetando sobremaneira a arrecadação de tributos essenciais à manutenção das atividades estatais mantidas pelo próprio Distrito Federal. 



    A par do caos orçamentário e financeiro herdado de governos pretéritos, foi proposta a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2015002005517-6, perante o Conselho Especial deste e. Tribunal de Justiça, objetivando o reconhecimento da inconstitucionalidade na concessão de reajustes e vantagens remuneratórias concedidas por diversas leis, dentre elas a Lei Distrital nº 5.190/2013, que regula a carreira dos substituídos. 



    Na oportunidade, ficou assentado que a ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão somente a sua aplicação naquele exercício financeiro. O entendimento foi o mesmo adotado pelo Supremo Tribunal Federal em casos pretéritos. 



    (...)



    A questão referente à implementação de reajuste salarial desacompanhado de dotação orçamentária foi pacificada no julgamento do Recurso Extraordinário 905.357, com repercussão geral reconhecida, cuja identidade de matéria restou expressamente reconhecida pelo Apelante ao perseguir a suspensão do presente feito, posicionamento posteriormente abandonado após fixação de tese contrária à sua pretensão pela Suprema Corte. Confira-se o entendimento adotado:



    (...)



    De toda sorte, o quadro fático pelo qual passa o ente Distrital demonstra a impossibilidade financeira de realização das previsões legais constantes na Lei nº 5.190/13 no respectivo exercício financeiro, o que não impede, em exercícios posteriores, a destinação de receitas orçamentárias suficientes para a integralização dos reajustes previstos. 



    Em outras palavras, inexistindo dotação orçamentária própria e específica na Lei Orçamentária Anual, tampouco previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias, não há condições de se implementar a última parcela do reajuste de vencimentos da categoria substituída e a Gratificação de Habitação por Políticas Públicas – GHPP. 



    Como mencionado, é o caso apenas de ineficácia no respectivo exercício financeiro.”



    Inicialmente, no que diz respeito à alegada ofensa ao art. 5º, XXXVI, da Constituição, verifico que no julgamento do ARE-RG 748.371, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe de 1º.08.2013, Tema 660, o Plenário desta Corte assentou que não há repercussão geral quando a alegada ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, do direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada é debatida sob a ótica infraconstitucional, uma vez que configura ofensa indireta ou reflexa à Carta da República, como no caso dos autos. 



    Quanto ao mérito, verifica-se que a controvérsia em exame, referente à necessidade de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias e de dotação na Lei Orçamentária Anual nos casos de reajuste de vencimentos de servidor público, cinge-se ao Tema 864 da sistemática da repercussão geral, relativo ao  RE-RG 905357, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019. 



    Ao apreciar a matéria, o Supremo Tribunal fixou a seguinte tese: “A revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos depende, cumulativamente, de dotação na Lei Orçamentária Anual e de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias.”



    Ainda que assim não fosse, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, demandaria o reexame da legislação local aplicável à espécie (Lei Distrital nº 5.187/2013), o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 280 do STF. Nesse sentido: 



     



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ALEGADA OFENSA AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL. REAJUSTE REMUNERATÓRIO. LEI DISTRITAL 5.190/2013. IMPLEMENTAÇÃO. AUSÊNCIA DE DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 280/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – É inviável o recurso extraordinário cuja questão constitucional nele arguida não tiver sido prequestionada. Incidência das Súmulas 282 e 356/STF. II – Conforme a Súmula 280/STF, é inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a reinterpretação das normas infraconstitucionais locais aplicáveis ao caso. III – Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1.334.785-AgR-segundo, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 2.5.2022).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. SERVIDOR PÚBLICO. REAJUSTE ESCALONADO. GRATIFICAÇÃO DE HABILITAÇÃO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. LEI DISTRITAL. Nº 5.190/2013. AUSÊNCIA DE PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. VIOLAÇÃO À CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. OFENSA AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INOCORRÊNCIA . LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. ENUNCIADOS 279 E 280 DA SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 



    1. A mera interpretação de legislação infraconstitucional, sem negativa de vigência a qualquer diploma normativo, não tem o condão de representar ofensa à cláusula de reserva de plenário. 



    2. É inviável, em recurso extraordinário, a análise de legislação infraconstitucional local e o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmulas 279/STF e 280/STF). 



    3. Agravo interno DESPROVIDO, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 4. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.370.424-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 09.05.2022).



    Ressalte-se, ainda, que o pronunciamento impugnado não julgou válida lei local em face da Carta da República, o que não enseja a interposição do apelo extremo com base na alínea c do permissivo constitucional.



    Além disso, a jurisprudência desta Corte possui entendimento consolidado no sentido de que o enquadramento do recurso extraordinário na hipótese da alínea d do inciso III do art. 102 da Constituição Federal exige a demonstração de que o acórdão recorrido, ao julgar válida lei local contestada em face de lei federal, tenha ofendido ao sistema de repartição de competências legislativas. Nesse sentido:



    “CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. CONSTITUIÇÃO, ART. 102, III, D. CABIMENTO. INVIABILIDADE. INTERPRETAÇÃO DE LEI ORDINÁRIA. QUESTÃO MERAMENTE INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE CONFLITO DE COMPETÊNCIAS LEGISLATIVAS. Nos termos da orientação deste Tribunal, cabe à parte impugnar todos os fundamentos da decisão agravada, o que não ocorreu no caso. Ademais, o enquadramento do recurso extraordinário na hipótese de cabimento inscrita no art. 102, III, "d" exige a demonstração, pelo recorrente, de que a Corte de origem, ao julgar válida lei local contestada em face de lei federal, ofendeu o sistema de repartição de competências legislativas estatuído na Constituição. Agravo regimental a que se nega provimento.” (AI 774514 AgR, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Segunda Turma, DJe 1º.10.2010)



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. VALE ALIMENTAÇÃO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO COM BASE NA ALÍNEA D DO ART. 102, III, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ESTATUTO DOS SERVIDORES MUNICIPAIS CONTESTADO EM FACE DA LEI FEDERAL Nº 8.213/1990. INOCORRÊNCIA DE CONFLITO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. DESCABIMENTO. 1. Hipótese em que o Tribunal de origem decidiu a questão à luz da interpretação da legislação que disciplina o regime jurídico dos servidores públicos municipais, sem aplicação da lei local em detrimento da lei federal. Nessas condições, não há violação ao sistema de repartição de competências legislativas previsto na Constituição Federal. Precedentes. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 891419 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 28.9.2015)



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a e b, do Código de Processo Civil.



    Nos termos do artigo 85, § 11, do CPC, majoro em ¼ (um quarto) os honorários fixados anteriormente, devendo ser observados os limites dos §§ 2º e 3º do mesmo dispositivo. 



    Publique-se. 



    Brasília, 20 de junho de 2023.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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