Tribunal: STF
Processo: ACO 3471
Classe: ACO
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-14
Data de publicação: 2023-09-14

Ementa:

Inteiro teor:
Ação Cível Originária. Governança do FUNDO AMAZÔNIA. Identidade de causa de pedir com a ADO 59/DF (acórdão com trânsito em julgado). Pedidos substancialmente coincidentes. Providência jurisdicional alcançada no âmbito da ação de controle concentrado, dotada de efeito vinculante e eficácia erga omnes. Perda de objeto por ausência de interesse de agir superveniente. Honorários fixados contra a União com base no princípio da causalidade (art. 85, § 10, do CPC/2015). Extinção do feito sem resolução de mérito (artigo 485, VI, do CPC/2015). 



    Vistos etc.



    Trata-se de Ação Cível Originária, com pedido de tutela provisória, proposta pelo Estado do Maranhão em face da União via da qual o autor questiona a realização de alterações normativas desestruturais na governança do FUNDO AMAZÔNIA, criado pelo Decreto 6.527/2008. 



    Alega-se que a ré vem promovendo um ‘desmonte’ na estrutura FUNDO por via de contingenciamento de recursos e da omissão na aprovação de novos projetos, bem como pela extinção de órgãos centrais para o funcionamento do FUNDO, em especial do Comitê Técnico de Gestão do Fundo Amazônia (CTFA, extinto pelo Decreto 10.144/2019) e do Comitê Comitê Orientador do Fundo Amazônia (COFA, extinto pelo Decreto 10.223/2019). 



     Aponta-se o descumprimento dos deveres constitucionais de proteção ambiental assegurados no art. 225, caput, e na forma do art. 23, VI e VII, da Constituição Federal, quanto ao regime de repartição de competência administrativa dos entes federativos em matéria de meio ambiente.



    Argumenta-se que a não disponibilização dos recursos do FUNDO AMAZÔNIA, voltados à prevenção e ao combate ao desmatamento da Amazônia, malfere o princípio da lealdade federativa e conflita com o desenho institucional de federalismo cooperativo (arts. 1°, 18 e 60, § 4°, I; e dos arts. 3°, I, II e III, e 241, todos da CF).



    Discorre-se que a ausência de medidas administrativas de gerenciamento do FUNDO menospreza o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, caput, da CF/88), bem como atinge a proteção do patrimônio nacional (art. 225, §4º, da CF) e o princípio da natureza pública da proteção ambiental (art. 225, §1º, CF). Em acréscimo, reputa-se que as condutas da ré, no que dizem ao gerenciamento do FUNDO, acarretam retrocesso e contrariam o princípio da progressividade ambiental. 



    Ao final o autor requer que a União “se abstenha de prejudicar o funcionamento do Fundo Amazônia”, bem como a confirmação dos seguintes pedidos formulados em sede de tutela de urgência (evento 1):



    ‘a) adote as medidas necessárias para o restabelecimento do arranjo operacional de governança na implementação do Fundo Amazônia, suspendendo, por conseguinte, a eficácia do Decretos nº 10.144, de 28 de novembro de 2019 e do Decreto nº 10.223, de 5 de fevereiro de 2020;



    b) adote as medidas administrativas necessárias para o reativar o funcionamento do FUNDO AMAZÔNIA, mediante o imediato restabelecimento do funcionamento dos comitês técnico e orientador do fundo; 



    c) realize a avaliação dos projetos que se encontram nas fases de consulta ou de análise, no prazo de até 30 dias, com base nas regras aplicáveis à época em que foram protocolados e, em caso de aprovação, passe a efetuar os repasses financeiros;



    d) realize a avaliação regular e em prazo razoável de novos projetos que venham a ser protocolados para apoio do FUNDO AMAZÔNIA, com base no Decreto nº 6.527, de 2008 e nas Diretrizes e Critérios para Aplicação dos Recursos e Focos de Atuação estabelecidos pelo Comitê Orientador do FUNDO AMAZÔNIA anteriormente à desestruturação indevida desse órgão colegiado através do Decreto n.º 10.223 de 2020;



    e) efetue regularmente o repasse dos recursos financeiros dos projetos já aprovados, conforme valores, cronograma e demais condições estabelecidas nos contratos de apoio financeiro firmados; 



    f) se abstenha de, através de novas condutas omissivas, paralisar o funcionamento do FUNDO AMAZÔNIA, e se abstenha de utilizar os recursos disponíveis no FUNDO para outros fins se não aqueles previstos no art. 1º, do Decreto nº 6.527, de 2008, e respeite os procedimentos de acesso aos recursos estabelecidos no decreto supramencionado e nas Diretrizes e Critérios para Aplicação dos Recursos e Focos de Atuação estabelecidos pelo Comitê Orientador do FUNDO AMAZÔNIA (COFA) anteriormente à desestruturação indevida desse órgão colegiado’;



     



    Posterguei a análise do pedido de tutela de urgência a fim de evitar decisões contraditórias entre a presente demanda e a ADO 59/DF, da minha relatoria, considerando: (i) a identidade de causa de pedir entre os feitos; (ii) a identidade substancial dos pedidos formulados (alguns transcritos ipsi literis), certo que em ambos os feitos imputa-se à União condutas obstrutivas do funcionamento do FUNDO AMAZÔNIA, e; (iii) a maior amplitude da ADO 59/DF, considerando sua abrangência nacional e o caráter erga omnes e vinculante de sua tutela (evento 14).



    Citada, a União apresentou contestação (evento 19). 



    O Estado do Maranhão formulou novo pedido de tutela provisória de urgência (evento 23).



    É o relatório. 



    Decido.



    Reputo configurada hipótese de extinção do feito no estado em que se encontra, presente a perda de objeto por ausência de interesse de agir superveniente (arts. 354 e 485, VI e §3º, do CPC/2015). 



    Como destaquei, há coincidência entre a causa de pedir da presente demanda e a da ADO 59/DF, da minha relatoria, certo que em ambos os feitos imputa-se à ré condutas prejudiciais ao funcionamento do FUNDO AMAZÔNIA sob os parâmetros da proteção ambiental eficiente e do desenho do pacto federativo. Afirmei também a substancial identidade entre os pedidos formulados no presente feito e os daquela ADO, com repetição ipsi literis de algumas proposições (evento 14). 



    A ADO 59/DF, todavia, é mais ampla e de abrangência nacional, conforme assinalado no despacho do então Ministro Presidente Luiz Fux quando determinou a distribuição do presente feito, por prevenção, à minha relatoria (evento 12):



    “In casu, trata-se de Ação Cível Originária proposta pelo Estado do Maranhão contra a União a fim de que “seja determinado que a União se abstenha de prejudicar o funcionamento do Fundo Amazônia, por atos comissivos ou omissivos, em respeito ao pacto federativo e aos direitos fundamentais relativos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado”. 



    A ADO 59, de relatoria da Ministra Rosa Weber, revela abrangência nacional. A decisão nela proferida alcançará todas as unidades federativas. 



    Consectariamente, para evitar risco de decisões contraditórias sobre o tema, o caso é de aplicação subsidiária do art. 55, § 3º, do CPC, segundo o qual “Serão reunidos para julgamento conjunto os processos que possam gerar risco de prolação de decisões conflitantes ou contraditórias caso decididos separadamente, mesmo sem conexão entre eles”. 



    Ex positis, determino a distribuição dos presentes autos à Ministra Rosa Weber, por prevenção gerada pela ADO n. 59”. 



    Pois bem, a ADO 59/DF foi julgada procedente pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal (acórdão com trânsito em julgado em 24.8.2023) para invalidar os dispositivos normativos que alteraram o modelo de governança do Fundo Amazônia, em especial os que extinguiram seus comitês, Comitê Orientador – COFA e Comitê Técnico-científico – CTFA, por meio da edição dos Decretos n. 9759/2019, n. 10.144/2020 e n. 10.223/2020, bem como para determinar à ré a adoção das providências administrativas necessárias para a reativação do Fundo. Eis a ementa do acórdão:



    “Ação direita de inconstitucionalidade por omissão. Omissão inconstitucional da União quanto à implementação das prestações normativas e materiais de proteção da área compreendida como Amazônia Legal. O inadimplemento dos deveres constitucionais de tutela do meio ambiente pela União Federal, materializado na ausência de políticas públicas adequadas para a proteção da Amazônia Legal e na desestruturação institucional das formuladas em períodos antecedentes, configura estado normativo desestruturante e desestruturado em matéria ambiental na região. Omissão normativa quanto às obrigações referentes à ativação do Fundo Amazônia, cuja causa principal consiste na extinção dos mecanismos normativos essenciais para a gestão do Fundo. A consequência da paralisação do Fundo Amazônia consiste na suspensão dos ativos financeiros doados, atualmente na ordem de mais de R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais), fato que impossibilita a contratação de projetos voltados às ações de prevenção, combate e controle do desmatamento na Amazônia Legal. Classificação do Fundo Amazônia como instrumento de política pública financeira necessária ao adimplemento dos deveres de proteção ao meio ambiente na região da Amazônia Legal. Vedação do retrocesso em tutela ambiental. Procedência parcial dos pedidos. 



    1. A controvérsia constitucional objeto da deliberação do Supremo Tribunal Federal é um dos temas jurídicos e sociais mais relevantes da atualidade, tanto na perspectiva nacional quanto internacional. A questão subjacente à controvérsia assume caráter humanitário, cultural e econômico de abrangente impacto na tessitura social e na estrutura constitucional, notadamente no núcleo normativo do art. 225, caput, §§ 1º e 4º, da Constituição Federal. 



    2. O comportamento omissivo de desrespeito à Constituição por parte dos Poderes Públicos, seja legislador, administrador ou jurisdicional, produz como resultado quadro de inexistência de tutela dos direitos fundamentais e do arcabouço normativo constitucional ou de insuficiência no adimplemento dos deveres fundamentais de proteção. 



    3. O como concretizar os direitos fundamentais integra o espaço de conformação prática dos Poderes Públicos, em especial do Legislativo e do Executivo. Todavia, a liberdade decisória inerente à formulação da política normativa tem como vetor de atuação o dever de tutela dos direitos fundamentais. A proteção não é discricionária, mas sim as formas de sua implementação, desde que observado o postulado da proporcionalidade em sua dupla face proibitiva: do excesso da intervenção na esfera de proteção de direitos fundamentais e da insuficiência de sua tutela. 



    4. Os pedidos como formulados no sentido da adoção de providências administrativas enquadram-se na categoria de prestações normativas e fáticas derivadas da estrutura e necessidades da órbita de proteção do direito fundamental alegado. 



    5. A audiência pública produziu aportes informativos e argumentativos essenciais, com esclarecimentos de questões fáticas e jurídicas necessárias para a contextualização e elucidação do problema posto.



     6. O quadro normativo e fático da Amazônia Legal traduz a realidade de um autêntico estado de coisas inconstitucional na Amazônia Legal, a revelar um cenário de tutela insuficiente e deficiente dos biomas patrimônios nacionais por parte do Estado brasileiro. 



    7. O retrato contemporâneo da Amazônia Legal não responde aos deveres de tutela assumidos pelo Estado constitucional brasileiro, expressamente desenhado no art. 225 da Constituição e na arquitetura legislativa, como prescreve a Lei n. 12.187/2009, que instituiu a Política Nacional sobre Mudança do Clima – PNMC. Tampouco responde à normativa internacional, devidamente ratificada e promulgada pelo Estado brasileiro, a demonstrar seu comprometimento político e jurídico com a centralidade e importância da tutela do meio ambiente, em particular a proteção contra o desmatamento e as mudanças climáticas, a saber a Convenção-Quadro sobre Mudanças Climáticas de 1992 (Decreto n. 2.652 de 01 de julho de 1998); o Protocolo de Kyoto, de 2005 (Decreto n. 5.445 de 12 de maio de 2015); e o Acordo de Paris, aprovado no final de 2015 e em vigor desde 2016 (Decreto n. 9.073, de 05 de junho de 2017). 



    8. A importância e a centralidade do Fundo Amazônia, como principal política pública financeira em vigor de apoio às ações de prevenção, controle e combate ao desmatamento, conservação das florestas e desenvolvimento sustentável, restou comprovada. Nesse sentido, os resultados fáticos obtidos com a implementação do PPCDAm e os depoimentos das organizações não-governamentais, dos secretários de Estado do Meio Ambiente, dos entes federados da Amazônia Legal e dos órgãos de controle e fiscalização envolvidos. 



    Todavia, a centralidade do Fundo Amazônia como política pública financeira não significa inércia estatal, inclusive dos entes subnacionais, em formular outros instrumentos financeiros necessários ao financiamento das ações e planos de concretização da tutela do meio ambiente. Não é compatível com o modelo de federalismo cooperativo, em matéria ambiental, e com a normativa climática, a exclusividade de atuação da União Federal. Aos Estados igualmente compete concretizar objetivos de tutela dos seus biomas por meio de apresentação de resultados suficientes de redução do desmatamento para lograr políticas financeiras alternativas. 



    9. A alteração na governança do Fundo Amazônia, com a extinção dos seus comitês, Comitê Orientador – COFA e Comitê Técnico-científico – CTFA, por meio da edição dos Decretos n. 9759/2019, n. 10.144/2020 e n. 10.223/2020, acarretou a suspensão da avaliação e aprovação de novos projetos no âmbito do Fundo e, por conseguinte, da aplicação dos recursos disponíveis em caixa. Coube apenas, em termos de operação do Fundo, a continuidade de execução dos projetos aprovados anteriormente. 



    10. Da leitura e interpretação do art. 225 da Constituição Federal, fundamento normativo do Estado de Direito e da governança ambiental, infere-se estrutura jurídica complexa decomposta em duas direções normativas. A primeira, voltada ao direito fundamental, e a segunda relacionada aos deveres de proteção de responsabilidade dos poderes constituídos, atores públicos e da sociedade civil. 



    11. A omissão inconstitucional configurada reside no comportamento comissivo do administrador, que instaurou marco normativo desestruturante do antecedente, sem as salvaguardas jurídicas necessárias para a manutenção de um quadro mínimo de adimplemento dos deveres de proteção ao direito fundamental ao meio ambiente equilibrado, mais especificamente de proteção dos patrimônios nacionais, tal como categorizados pelo art. §4º do art. 225 da Constituição Federal, e de cumprimento das obrigações climáticas firmadas. 



    12. Apresenta-se, como medida jurisdicional adequada para a solução do problema posto, a invalidação dos dispositivos normativos que alteraram o modelo de governança do Fundo Amazônia. Como consequência, cabe à União tomar as providências administrativas necessárias para a reativação do Fundo, no que lhe compete. 



    13. A omissão inconstitucional do Poder Executivo no que diz respeito ao funcionamento da política pública do Fundo Amazônia traz consequências em distintas atividades e operações do seu funcionamento, como recebimento de novos recursos, análise de novos projetos a serem financiados com valores já recebidos, em resposta aos resultados obtidos pelo Estado brasileiro na redução do desmatamento em momentos anteriores. 



    14. As providências administrativas relacionadas as atividades de operação do Fundo é de competência do BNDES, responsável e gestor do Fundo. Por esse motivo, os pedidos b), c), d) e) formulados na inicial carecem de respaldo jurídico, porquanto fora da competência da União Federal e da abordagem constitucional desta demanda. 



    O pedido de declaração de inconstitucionalidade do art. 1º, CCII, do Decreto nº 10.223/2020, no ponto em que extinguiu o Comitê Orientador do Fundo Amazônia, foi resolvido no julgamento da ADPF 651, de relatoria da Ministra Cármen Lúcia, quando o Tribunal, ao deferir o aditamento à inicial, declarou sua inconstitucionalidade. 



    15. Procedência dos pedidos “a” e “f” para (i) declarar a inconstitucionalidade do art. 12, II, do Decreto nº 10.144/2019 e do art. 1º do Decreto nº 9.759/2019, no que se refere aos colegiados instituídos pelo Decreto nº 6.527/2008; e (ii) determinar à União Federal que, no prazo de sessenta dias, tome as providências administrativas necessárias para a reativação do Fundo Amazônia, dentro e nos limites das suas competências, com o formato de governança estabelecido no Decreto n. 6.527/2008. 



    16. Ação direta julgada parcialmente procedente”. 



    Como se vê, o acórdão da ADO nº 59/DF, dotado de efeitos erga omnes e eficácia vinculante, esvaziou os pedidos deduzidos na presente ACO na medida em que removeu os obstáculos apontados na inicial no que dizem à indevida extinção dos mecanismos normativos essenciais da governança do Fundo Amazônia para, consequentemente, reativar o seu funcionamento (Art. 28 da Lei n. 9.868/99: A declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretação conforme a Constituição e a declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto, têm eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal).



    Portanto, resulta manifestamente inviável que o desfecho meritório da presente demanda acarrete qualquer impacto na coisa julgada formada na ADO 59/DF, sendo certo que a providência jurisdicional pleiteada nesta demanda está contida no thema decidendum daquela ação de controle concentrado, dotada, como dito, de efeito vinculante e eficácia erga omnes (ADI 1.460, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 25/6/1999; ADI 1.943, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe de 24/10/2016). Ainda:



    AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE. DIREITO AMBIENTAL. DISPOSITIVO LEGAL DECLARADO CONSTITUCIONAL NO JULGAMENTO CONJUNTO DA ADC 42 E DAS ADIS 4.901, 4.902, 4.903, 4.937. PERDA SUPERVENIENTE DE OBJETO. PROCESSO EXTINTO, SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO



    (ADC 50, Rel. Min. Luiz Fux)



    Resulta configurado caso típico de perda de objeto por ausência de interesse de agir superveniente, pois “conquanto aferível o interesse processual in status assertionis, o certo é que fatos ocorridos após a propositura da ação que retirem a constatação da referida condição da ação devem ser considerados para fins de julgamento” (ALVES, Francisco Glauber Pessoa. A perda superveniente de interesse processual nos processos cautelares preparatórios. In: revista ESMAFE – Escola de Magistratura Federal da 5ª Região – nº 5, 2003, pp. 189-2008).



    Resolvo a questão dos honorários de sucumbência. 



    Nos termos do artigo 83, § 10, do CPC/2015, “Nos casos de perda do objeto, os honorários serão devidos por quem deu causa ao processo”. 



    Não há dúvidas de que o ônus da causalidade (vetor da distribuição da sucumbência) deve recair sobre a ré, porquanto evidenciada que a desestruturação FUNDO AMAZÔNIA (que motivou o ajuizamento do feito) resultou integralmente da condução errática da União na governança do Fundo. Não tivesse a ré negligenciado seus deveres constitucionais de tutela ambiental, o conflito federativo que subjaz o ajuizamento da presente demanda não teria se configurado. 



    Ante o exposto, julgo extinto o processo sem resolução do mérito (art. 21, IX, do RISTF e no art. 485, VI, do CPC/2015).



    Condeno a União Federal ao pagamento de honorários advocatícios ao autor que fixo em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), com fundamento no art. 85, § 8º, do Código de Processo Civil.



    Arquivem-se os autos após o trânsito em julgado.



    Publique-se. Intimem-se.



    Brasília, 14 de setembro de 2023.



Ministra Rosa Weber



Relatora