Tribunal: STF
Processo: RE 1381920
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-05
Data de publicação: 2023-12-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Ministério Público Federal formalizou recurso extraordinário, com fundamento na alínea “c” do permissivo constitucional, contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 3ª Região, assim resumido:



    PROCESSUAL CIVIL. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. VINCULAÇÃO DE FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DE MUNICÍPIO PARA GARANTIA DE EMPRÉSTIMO DA CEF. POSSIBILIDADE CONSTITUCIONAL DE AFETAÇÃO PARA CAUÇÃO DE FINANCIAMENTO DE EMPRESA PÚBLICA FEDERAL. REMESSA NECESSÁRIA DESPROVIDA. 



    Em suas razões recursais, alega violação ao art. 164, IV, da Constituição Federal.



    Aduz que a afetação de receita proveniente dos impostos é admitida apenas nas hipóteses previstas na Carta Magna.



     Assevera que as verbas que compõem o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) são advindas de impostos e, portanto, estão abarcadas pelo princípio constitucional da não vinculação das receitas tributárias.



    Sustenta que a Carta Federal não faz distinção entre as verbas que se originam da arrecadação de tributos próprios do ente federado ou de repasses realizados pela União ou pelos Estados aos Municípios. 



    Pugna pela declaração de inconstitucionalidade do art. 2º da Lei 10.179/2019 do Município de Santo André, restando nula a cláusula de garantia oferecida no contrato de operação de crédito com a Caixa Econômica Federal (CEF).



    É o relatório do essencial. Decido.



    2. O Colegiado regional manteve a sentença de improcedência dos pedidos formulados em Ação Popular, não vislumbrando inconstitucionalidade na norma impugnada, vez que o contrato de empréstimo celebrado pela Municipalidade com a CEF teria sido autorizado pela Câmara Municipal, precedido de parecer favorável da AGU e tendo como finalidade interesse público relevante.



    Na sequência, concluiu que a afetação de receitas do FPM, como garantia de empréstimo com a CEF, não ofenderia o art. 167, IV, da Constituição. Colho do acórdão o seguinte trecho elucidativo:



    1. A Lei 10.179/2019 do Município de Santo André, com vistas à execução de obras de infraestrutura, pavimentação, recapeamento asfáltico, reforma, restauro e requalificação de equipamentos públicos e ainda na aquisição de equipamentos e materiais permanentes, previu, em seus artigos iniciais, a possibilidade de que a municipalidade contratasse crédito com a Caixa Econômica Federal – CEF, até o valor de R$ 60.000.000,00 (sessenta milhões de reais), no âmbito da linha de crédito Financiamento à Infraestrutura e ao Saneamento na Modalidade Apoio Financeiro – FINISA, podendo ceder ou vincular em garantia, em caráter irrevogável e irretratável, a modo as receitas e parcelas de Quotas do Fundo de Participação do pro solvendo Município – FPM, do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e de Comunicações – ICMS, e de produto de arrecadação de outros impostos com a idêntica finalidade que venham a substituí-los, bem como outras garantias em direito admitidas.



    2. O autor popular questiona a vinculação de Quotas do Fundo de Participação do Município – FPM, do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e de Comunicações – ICMS, e de produto de arrecadação de outros impostos com a idêntica finalidade que venham a substituí-los, como garantia da dívida sob o fundamento de violação ao artigo 167, IV, da Constituição Federal eis que os entes federados não podem, em regra, vincular receitas com a arrecadação de impostos para órgão, fundo ou despesa (princípio da não-vinculação de impostos).



    3. A afetação de receitas do Fundo de Participação para garantia de empréstimo com instituição financeira não fere, a princípio, o artigo 167, IV, da CF.



    4. Em primeiro lugar, a norma constitucional cogita apenas de impostos na proibição de vinculação, com os quais não se identificam as transferências constitucionais dos Estados e Municípios. Os impostos a serem repartidos entre eles integram a competência tributária da União, de maneira que a afetação não incide rigorosamente sobre aquela espécie tributária, mas sobre outra renda pública de entes subnacionais, cuja oneração, na ausência de vedação constitucional expressa, é sustentada na autonomia das entidades federativas (artigo 18, caput da CF).



    5. Em segundo lugar, o próprio artigo 167, IV, da CF prevê como exceção a concessão de garantia em operações de crédito por antecipação de receita, que não diferem substancialmente do mútuo em geral de ativos financeiros e que podem ser realizadas por qualquer instituição financeira (artigo 7º, II, da Lei n. 4.320 de 1964).



    6. Se o mutuante de recursos destinados a cobrir insuficiência de caixa do governo pode se valer de caução, por que razão o fornecedor de capital para o atendimento de necessidades também básicas do Estado, como saneamento básico e infraestrutura urbana, não poderia ter acesso a qualquer tipo de garantia?



    7. A associação com antecipação de receita não constitui critério justo de distinção, desigualando credores que suprem, da mesma forma, o governo de numerário para a cobertura de despesas de capital.



    8. Portanto, se a garantia é admitida expressamente para uma operação de crédito, com a minimização de um princípio orçamentário tão impactante quanto o da não vinculação, ela deve se estender a negócios de idêntica funcionalidade.



    9. Em terceiro lugar, a outra exceção prevista na norma constitucional – garantia e contragarantia para a União – influencia na resolução da controvérsia (artigo 167, § 4º, da CF). Conquanto a vinculação possa ocorrer em favor de crédito da União e de autarquia federal, tanto que se admite a retenção da entrega dos recursos do FPM até a liquidação da dívida (artigo 160, parágrafo único, I), a empresa pública federal, como a CEF, deve integrar o mesmo regime.



    10. Isso porque, enquanto entidade formada integralmente de capital público e voltada, entre outras atribuições, a financiar projetos e atividades de interesse coletivo, mediante, inclusive, repasse de verbas da União (artigo 3º da Lei n. 13.303 de 2016), a empresa pública federal pode vir a titularizar créditos tão relevantes, condicionantes do convívio federativo.



    11. É o caso do programa de Financiamento à Infraestrutura e ao Saneamento – FINISA, que garantiu ao Município de Santo André o suprimento de recursos financeiros necessários à infraestrutura urbana e ao saneamento básico da população local.



    12. Naturalmente, os interesses materializados na operação de crédito não podem vir a ser desqualificados pela descentralização da atividade administrativa, da União para empresa pública federal.



    13. E, em quarto lugar, o contrato de empréstimo assume grande delicadeza e finalidade, resulta de intensa negociação pelas partes, foi autorizado pelo Poder Legislativo e precedido de parecer favorável da AGU.



    .......................................................................................................



    16. Assim, não se vislumbra a inconstitucionalidade da norma combatida, de modo que o contrato de empréstimo deve permanecer hígido.



    17. Remessa necessária desprovida. 



     



    Como se percebe, o tema, neste processo, exibe contornos constitucionais próprios, que o diferem do decidido, pelo Supremo, no julgamento da ADI 553. Naquela oportunidade, o Plenário afirmou inconstitucionais normas que estabelecem vinculação de parcelas de receitas tributárias a órgãos, fundos ou despesas, por desrespeitarem a vedação contida no art. 167, IV, da Constituição da República.



    Naquela ação de controle concentrado, esta Suprema Corte apreciou o debate referente à vinculação de parte da arrecadação destinada ao Fundo de Participação dos Municípios e dos Estados à promoção de projetos de micro e pequenas empresas do Estado do Rio de Janeiro.



    Na ADI, entretanto, não foi abordada — ao menos, não como ponto central — a possibilidade de vinculação de receitas do FPM como garantia para celebração de contrato com a CEF, tendo como finalidade a consecução de obras e políticas públicas pelo Município contratante, para o bem-estar de sua população.



    A Carta Federal, em seu art. 159, estatui o FPM, forma de repartição de rendas entre os entes federados, tendo como receita o produto da arrecadação dos Impostos federais sobre a Renda (IR) e sobre Produtos Industrializados (IPI).



    Em seu art. 167, IV, estabelece a não vinculação de receitas dos impostos, mas não proíbe as transferências constitucionais entre os entes: 



    Art. 167. São vedados: 



    (...) IV a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, (...), bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) (grifei)



    O § 4º do mesmo dispositivo, por sua vez, prescreve:



    § 4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)



    Da leitura dessa permissão constitucional caberia questionar se a exceção é aplicável, por analogia, a contratos firmados pela Municipalidade com a CEF, no intuito de quitação de débitos ou de conclusão de obras de infraestrutura, no interesse da população.



    Ora, o art. 18 da Constituição proclama a autonomia política e administrativa das entidades federativas. Sendo o Município detentor de autonomia financeira, as rendas advindas de transferências governamentais poderiam ser consideradas como receita corrente e independente, logo, parcela do FPM poderia ser utilizada como garantia para celebração de contrato com a CEF, como o fim de promover políticas públicas.



    No âmbito dos diversos Tribunais Regionais Federais, encontram-se decisões com razões de decidir similares às do Colegiado de origem, considerando constitucional a vinculação da receita do FPM como garantia do contrato de empréstimo celebrado com a CEF:



    REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO POPULAR. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. ARTIGOS 159 E 167, IV, DA CF. GARANTIA EM OPERAÇÃO DE EMPRÉSTIMO. POSSIBILIDADE. 



    1. O Fundo de Participação dos Municípios (FPM) é um instrumento de transferência obrigatória de arrecadação da União aos Municípios, a ser implementado de acordo com o que preconiza o artigo 159 da CF. 



    2. Esse produto da arrecadação dos impostos foi expressamente excluído da regra geral da não vinculação prevista no artigo 167, inciso IV, da CF ("ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159"), razão pela qual inexiste óbice à sua utilização como garantia em operações de empréstimos. 



    (TRF4, Apelação 5000996-73.2020.4.04.7206, Terceira Turma, Desembargadora Federal Marga Inge Barth Tessler, julgado em 13 de abril de 2021)



    PROCESSUAL CIVIL. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. VINCULAÇÃO DE FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DE MUNICÍPIO PARA GARANTIA DE EMPRÉSTIMO DA CEF. (...) 



    VI. Na fundamentação de direito material, a vinculação das receitas do FPM a operações de crédito suscita grande controvérsia doutrinária e jurisprudencial e não se tornou ainda objeto de julgamento de casos repetitivos e de súmula vinculante para autorizar a outorga de liminar. 



    VII. A afetação de receitas do Fundo de Participação para garantia de empréstimo com instituição financeira não fere, a princípio, o artigo 167, IV, da CF. 



    VIII. Em primeiro lugar, a norma constitucional cogita apenas de impostos na proibição de vinculação, com os quais não se identificam as transferências constitucionais dos Estados e Municípios. Os impostos a serem repartidos entre eles integram a competência tributária da União, de maneira que a afetação não incide rigorosamente sobre aquela espécie tributária, mas sobre outra renda pública de entes subnacionais, cuja oneração, na ausência de vedação constitucional expressa, é sustentada na autonomia das entidades federativas (artigo 18, caput, da CF). 



    IX. Em segundo lugar, o próprio artigo 167, IV, da CF prevê como exceção a concessão de garantia em operações de crédito por antecipação de receita, que não diferem substancialmente do mútuo em geral de ativos financeiros e que podem ser realizadas por qualquer instituição financeira (artigo 7º, II, da Lei n. 4.320 de 1964). 



    X. Se o mutuante de recursos destinados a cobrir insuficiência de caixa do governo pode se valer de caução, por que razão o fornecedor de capital para o atendimento de necessidades também básicas do Estado, como saneamento básico e infraestrutura urbana, não poderia ter acesso a qualquer tipo de garantia? 



    XI. A associação com antecipação de receita não constitui critério justo de distinção, desigualando credores que suprem, da mesma forma, o governo de numerário para a cobertura de despesas de capital. 



    XII. Portanto, se a garantia é admitida expressamente para uma operação de crédito, com a minimização de um princípio orçamentário tão impactante quanto o da não vinculação, ela deve se estender a negócios de idêntica funcionalidade. 



    XIII. Em terceiro lugar, a outra exceção prevista na norma constitucional – garantia e contragarantia para a União – influencia na resolução da controvérsia (artigo 167, § 4º, da CF). Conquanto a vinculação possa ocorrer em favor de crédito da União e de autarquia federal, tanto que se admite a retenção da entrega dos recursos do FPM até a liquidação da dívida (artigo 160, parágrafo único, I), a empresa pública federal, como a CEF, deve integrar o mesmo regime. 



    XIV. Isso porque, enquanto entidade formada integralmente de capital público e voltada, entre outras atribuições, a financiar projetos e atividades de interesse coletivo, mediante, inclusive, repasse de verbas da União (artigo 3º da Lei n. 13.303 de 2016), a empresa pública federal pode vir a titularizar créditos tão relevantes, condicionantes do convívio federativo. (...)



    (TRF 3ª Região, 3ª Turma, AI 5009714-73.2020.4.03.0000, Desembargador Federal Antônio Carlos Cedenho, julgado em 26 de outubro de 2020)



    (...) Jurisprudência deste Tribunal em caso semelhante: “É possível vincular, por cláusulas contratuais celebradas pelo Município no exercício da sua autonomia constitucional, devidamente autorizado pela sua Câmara de Vereadores, recursos oriundos do Fundo de Participação dos Municípios e do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços - ICMS em garantia de empréstimo contraído com a Caixa Econômica Federal, no interesse do Município contratante e de sua população, porque destinado a custear obra de alcance social” 



    (TRF1, Sétima Turma, AC 0028935-79.2000.4.01.3300, Desembargador Federal Antônio Ezequiel da Silva, publicado em 14 de dezembro de 2007)



    Cumpre mencionar, outrossim, que o Plenário do Tribunal de Contas da União (TCU, acórdão 2.435/2019, sessão de 9 de outubro de 2019) não colocou obstáculos à realização desses contratos garantidos pelo FPM, apontando, inclusive, que as informações trazidas pelo Bacen indicam que as operações de crédito que tiveram como garantia os recursos de FPE e de FPM sem aval da União retratam risco zero, em outras palavras, adimplência integral no pagamento pelos Estados, Distrito Federal e Municípios referentes às obrigações assumidas.



    A Advocacia-Geral da União (AGU), em parecer publicado no Diário Oficial da União e com despacho de aprovação do Presidente da República (GMF-07, Processo n. 00400.000266/2018-87, documento público), manifestou-se na mesma linha, consignando: 



    nos termos do art. 167, IV, e § 4º, da CF, os recursos vinculados a fundos de participação, ofertados pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, podem ser aceitos como garantia nas operações celebradas por entes subnacionais com as instituições financeiras federais. (...) A interpretação do texto constitucional deverá considerar a autonomia dos entes subnacionais, notadamente, na utilização dos recursos do FPM e FPE que lhe são próprios (...).



    Cabe rememorar, por fim, decisões desta Suprema Corte que autorizaram quitações de dívidas contratadas com bancos ou concessionárias de energia elétrica com recursos oriundos de FPM ou FPE, porque constitucionalmente válidas: RE 184.116, Segunda Turma, ministro Marco Aurélio, DJe de 16 de fevereiro de 2001; sob o ângulo monocrático, ainda, a AC 421-MC, ministro Celso de Mello, DJe de 24 de setembro de 2004; o RE 460.345, ministra Cármen Lúcia, DJe de 16 de dezembro de 2009; o RE 632.596, ministro Joaquim Barbosa, DJe de 28 de novembro de 2012; e o RE 626.532, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 19 de novembro de 2013. 



    3. Em face do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário.



    4. Os honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm autonomia nem existência independente da sucumbência determinada na origem e representam acréscimo ao ônus estabelecido previamente. Na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior, como na espécie, a incidência é indevida.



    5. Publique-se.



Brasília, 5 de dezembro de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente