Tribunal: STF
Processo: RE 1465818
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-20
Data de publicação: 2023-11-20

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto pelo MUNICÍPIO DE SANTA TERESA em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo.



    Na origem, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO ajuizou Ação Civil Pública contra o MUNICÍPIO DE SANTA TERESA postulando a condenação do ente municipal à obrigação de realizar concurso público para o cargo de Procurador Municipal (Doc. 1).



    O Juízo de primeiro grau julgou procedente o pedido para condenar o Município à realização do certame para provimento do referido cargo, oferecendo o mínimo de uma vaga.



    Interposta apelação pelo MUNICÍPIO (Doc. 5), o Tribunal de origem deu parcial provimento ao recurso nos termos da seguinte ementa (fl. 5, Doc. 7):



    “APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – INGRESSO NO CARGO DE PROCURADOR JURÍDICO MUNICIPAL – PROCURADORES NOMEADOS PARA CARGO EM COMISSÃO – ART. 32, INC. II E V DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO – PRINCÍPIO DO CONCURSO PÚBLICO – INCONSTITUCIONALIDADE DE FORMA INCIDENTAL – NÃO INCIDÊNCIA DOS EFEITOS SOBRE ATOS ADMINISTRATIVOS JÁ PRATICADOS E SALÁRIOS RECEBIDOS – ANALOGIA ART. 27 DA LEI 9.686/199 – DEFERIMENTO DA EFICÁCIA PELO PRAZO DE 06 (SEIS) MESES – RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.



    1 – O artigo 32, incisos II e V da Constituição do Estado do Espírito Santo, com redação assentada em bases idênticas aos disposto no artigo 37, incisos II e V da Constituição da República, estabelece como regra para o ingresso no serviço público a submissão e aprovação do candidato a concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego.



    2 – O Princípio do concurso público origina-se de outros princípios constitucionais aplicáveis à administração pública, como legalidade, impessoalidade, isonomia, moralidade e eficiência, de sorte que a sua observância é imperiosa para o escorreito funcionamento das instituições republicanas. Tal princípio, pela sua importância dentro do ordenamento jurídico-constitucional, é executado pelas próprias Constituições Federal e Estadual, que estabelecem a excepcionalidade do ingresso no serviço público mediante contratações de caráter precário, dentre elas através dos cargos em comissão, de livre nomeação e exoneração e exclusivamente para o desempenho de funções de direção, chefia e assessoramento.



    3 - Caso a legislação Municipal estabelecesse previsão nesse sentido, falar-se-ia em inconstitucionalidade nomoestática da norma combatida no que concerne o provimento em comissão do cargo de “Procurador Jurídico”. Isso porque a Constituição do Estado do Espírito Santo, em seu artigo 122, em que disciplina o ingresso no cargo de Procurador do Estado estabelece expressamente que o ingresso na carreira “far-se-á mediante concurso público de provas e títulos”.



    4 – O cargo de Procurador do Município possui caráter permanente, bem como propriedades técnicas que o individualiza como cargo de provimento efetivo. Logo, em observância ao princípio constitucional da simetria, devem ser reproduzidas as normas contidas na Constituição Federal e na Estadual na esfera organizacional dos Municípios.



    5 - da leitura das legislações municipais não se verifica em nenhum dos dispositivos a previsão legal de que o cargo de Procurador Municipal se daria por provimento em comissão, de modo que não haveria que se falar na inconstitucionalidade material da Lei Municipal. Contudo, nota-se que as nomeações dos Procuradores se deram através de atos normativos, incidindo, portanto, a evidente inconstitucionalidade da forma de provimento dos referidos cargos.



    6 - O STJ já entendeu ser possível o reconhecimento de inconstitucionalidade de atos normativos de forma incidental quando a controvérsia constitucional não figure como pedido, mas como causa de pedir, fundamento ou simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal, em torno da tutela do interesse público.



    7 - Quanto aos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, embora tal provimento seja dotado de eficácia ex tunc, aplicando-se retroativamente e invalidando os atos já praticados, não se pode olvidar que, na hipótese dos autos, o presente decisum promoverá a extinção dos mencionados cargos comissionados e a consequente exoneração de servidores.



    8 - A presente decisão não deverá produzir efeitos sobre os atos administrativos já praticados pelos servidores comissionados, tampouco sobre a remuneração que lhes foi/for paga desde suas admissões no serviço público até a efetiva exoneração.



    9 - O imediato desligamento dos servidores poderá provocar graves prejuízos à continuidade da prestação dos serviços jurídicos da Procuradoria do Município, órgão essencial para o funcionamento da administração municipal, visto que todos os seus membros e servidores serão exonerados, razão pela qual, alinhando-se à hipótese de segurança jurídica tratada alhures, verifica-se presente o excepcional interesse social na modulação dos efeitos dessa decisão em analogia ao artigo 27 da Lei 9.686/1999, impondo-se o diferimento da eficácia desta decisão pelo prazo de 06 (seis) meses.



    11- Recurso parcialmente provido.”



    Opostos Embargos de Declaração (Doc. 10), foram rejeitados (Doc. 12).



    No RE (Doc. 15), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MUNICÍPIO DE SANTA TERESA alega ter o acórdão recorrido violado dispositivos constitucionais.



    Sustenta, em síntese, que “não há previsão constitucional de obrigação aos Municípios de criação de órgão de advocacia pública”, razão pela qual “não há que se falar em afronta à Constituição Federal no que concerne à realização de concurso público para provimento de cargo público de procurador municipal” (fl. 5, Doc. 15).



    Pondera que “as normas dos artigos 131 e 132 da Constituição Federal limitam-se aos Estados membros e à União, sendo indubitável que não são normas de repetição obrigatória na Federação Brasileira, sendo, portanto, assimétrica” (fl. 5, Doc. 15).



    Ressalta que “o Município possui autonomia para no que pertine à sua organização municipal dos serviços advocatícios necessários à defesa de seus interesses e ao não usar de ações judiciais, ter discricionariedade na instituição de órgão jurídico de assessoramento, consultoria e representatividade judicial (Procuradoria), cuja decisão será tomada com base na observância das peculiaridades locais” (fl. 6, Doc. 15)



    Assim, conclui que “é totalmente indevida a interferência do Poder Judiciário para obrigar o Poder Executivo, a realizar concurso público, sendo este ato discricionário da Administração, ferindo o princípio da Tripartição dos Poderes” (fl. 13, Doc. 15).



    Requer o conhecimento e provimento do presente recurso para julgar improcedente o pedido de realização de concurso público.



    Em contrarrazões, sustenta-se, preliminarmente, (a) ausência de fundamentação a respeito da repercussão geral da matéria; e (b) incidência da Súmula 284/ST, por deficiência da fundamentação recursal. 



    Quanto ao mérito, argumenta-se que o Município de Santa Teresa, ora recorrente, “tem na formação de sua estrutura administrativa o órgão “Procuradoria Jurídica Municipal”. Portanto, considerando que a função de procurador/assessor jurídico é exclusiva da advocacia pública, logo, só podem ser exercidas por procuradores municipais aprovados em concurso público de provas e títulos” (fl. 6, Doc. 17).



    Aduz, ainda, que “o Cargo de Procurador Municipal (excluindo o Procurador Geral) não se enquadra no conceito de cargo comissionado por não se encaixar no disposto no art. 37, inciso, V, da CR/88, sendo este cargo da natureza técnica e não de direção, chefia e assessoramento” (fl. 6, Doc. 17).



    É o relatório. Decido. 



    Cuida-se de matéria constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Assim, passo à análise do mérito do apelo extremo.



    Assiste razão ao recorrente.



    A jurisprudência reiterada desta CORTE firmou-se no sentido de que as normas veiculadas nos artigos 131 e 132 da Constituição Federal não são de observância obrigatória pelos Municípios. Nesse sentido:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Direito Constitucional e Administrativo. 3. Constitucionalidade de normas municipais que disciplinam a outorga de funções jurídicas para Secretaria vinculada ao Poder Executivo. Preservação das atribuições exercidas pela Procuradoria Municipal com exclusividade. Ausência de invasão de atribuição da Procuradoria pela Secretaria 4. Jurisprudência consolidada do STF no sentido de que os arts. 131 e 132 da CF, que dispõem sobre as Advocacias Públicas, não são de reprodução obrigatória pelos Municípios. 5. Autonomia do ente municipal para dispor sobre a forma e a organização de suas assessorias jurídicas. 6. Possibilidade de criação de cargo de livre nomeação para a função de chefia de órgãos de advocacia pública municipal. Precedentes. 7. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 8. Negado provimento ao agravo regimental.” (RE 1373763 AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe de 10/4/2023)



    “EMENTA: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 652/1997 DO MUNICÍPIO DE RIO BONITO RJ. INEXISTÊNCIA DE OBRIGATORIEDADE DE OS MUNICÍPIOS INSTITUÍREM ÓRGÃOS PRÓPRIOS DE REPRESENTAÇÃO JUDICIAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A ORIENTAÇÃO DESTA SUPREMA CORTE. VOTO PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO.” (RE 540302 AgR, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Redator(a) do acórdão Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 20/3/2023)



    “Recurso Extraordinário. Processo Civil. Ação civil pública ajuizada por membro do Ministério Público estadual julgada extinta por ilegitimidade ativa e por se tratar de meio inadequado ao fim perseguido. 



    1. O Ministério Público detém legitimidade para o ajuizamento de ação civil pública intentada com o fito de obter condenação de agente público ao ressarcimento de alegados prejuízos que sua atuação teria causado ao erário.



    2. Meio processual, ademais, que se mostra adequado a esse fim, ainda que o titular do direito, em tese, lesado pelo ato não tenha proposto, em seu nome próprio, a competente ação de ressarcimento.



    3. Ausência de previsão, na Constituição Federal, da figura da advocacia pública municipal, a corroborar tal entendimento.



    4. Recurso provido para afastar o decreto de extinção do feito, determinando-se seu regular prosseguimento.” (RE 225.777/MG, Rel. Min. EROS GRAU, Rel. P/ Acórdão Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 29/8/2011)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – AUSÊNCIA DE IMPOSIÇÃO CONSTITUCIONAL PARA A CRIAÇÃO DE ÓRGÃO DE ADVOCACIA PÚBLICA MUNICIPAL – DECISÃO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – CONSEQUENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A IMPUGNA – SUBSISTÊNCIA DOS FUNDAMENTOS QUE DÃO SUPORTE À DECISÃO RECORRIDA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, POR TRATAR-SE, AUSENTE SITUAÇÃO DE COMPROVADA MÁ-FÉ, DE PROCESSO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA (LEI Nº 7.347/85, ART. 18) – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” (RE 893.694-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, DJe de 17/11/2016)



    Vejam-se, ainda, as seguintes decisões monocráticas proferidas nos ARE 1.064.462/SP, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 4/10/2017; RE 1.064.618/SP, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 24/8/2017; e nos RE’s 1.156.016/SP (DJe de 28/9/2018) e 793.284/SP (DJe de 20/06/2018), ambas de relatoria do Min. LUIZ FUX, assim ementadas:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 5.071/2017 E DECRETO 17.729/2017 DO MUNICÍPIO DE TATUÍ – SP. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 131 E 132 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INOCORRÊNCIA. NORMAS CONSTITUCIONAIS DE REPRODUÇÃO NÃO OBRIGATÓRIA PELOS ENTES MUNICIPAIS. INEXISTÊNCIA DE OBRIGATORIEDADE DE OS MUNICÍPIOS INSTITUÍREM PROCURADORIAS MUNICIPAIS. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. RECURSO DESPROVIDO.”



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS 4.274/1993, 6.293/2007, 6.360/2008 E 6.372/2008 DO MUNICÍPIO DE GUARULHOS. PROVIMENTO DE FUNÇÕES DE CONFIANÇA DE PROCURADOR-CHEFE DAS UNIDADES SUBORDINADAS DOS ÓRGÃOS DA ESTRUTURA BÁSICA DA SECRETARIA DE ASSUNTOS JURÍDICOS DO MUNICÍPIO DE GUARULHOS. ARTIGOS 131 E 132 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INAPLICABILIDADE. NECESSIDADE DE ANÁLISE D E LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. SÚMULA 280 DO STF. RECURSO DESPROVIDO.” 



    O Tribunal de origem divergiu desse entendimento, devendo, portanto, ser reformado o acórdão quanto a esse específico aspecto.



    Acresça-se que o Pleno do STF concluiu que a Constituição Federal dispõe expressamente sobre as hipóteses em que o legislador municipal deve observância obrigatória aos ditames da Constituição Estadual, como fez nos incisos VI, IX e X, do art. 29 da Constituição Federal. A propósito, veja-se a ementa da ADI 2.112-MC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, DJ de 18/5/2001: 



    “I. Ação direta de inconstitucionalidade e emenda constitucional superveniente: critério jurisprudencial. Julga-se prejudicada a ação direta quando, de emenda superveniente à sua propositura, resultou inovação substancial da norma constitucional que - invocada ou não pelo requerente - compunha necessariamente o parâmetro de aferição da inconstitucionalidade do ato normativo questionado: precedentes. II. ADIn e emenda constitucional de vigência protraída: prejuízo inexistente. Proposta e ação direta contra emenda de vigência imediata à Constituição de Estado, relativa a limites da remuneração dos Vereadores, não a prejudica por ora a superveniência da EC 25/2000 à Constituição da República, que, embora cuide da matéria, só entrará em vigor em 2001, quando do início da nova legislatura nos Municípios. III. Município: sentido da submissão de sua Lei Orgânica a princípios estabelecidos na Constituição do Estado. 1. Dar alcance irrestrito à alusão, no art. 29, caput, CF, à observância devida pelas leis orgânicas municipais aos princípios estabelecidos na Constituição do Estado, traduz condenável misoneísmo constitucional, que faz abstração de dois dados novos e incontornáveis do trato do Município da Lei fundamental de 1988: explicitar o seu caráter de ‘entidade infra- estatal rígida’ e, em consequência, outorgar-lhe o poder de auto-organização, substantivado, no art. 29, pelo de votar a própria lei orgânica. 2. É mais que bastante ao juízo liminar sobre o pedido cautelar a aparente evidência de que em tudo quanto, nos diversos incisos do art. 29, a Constituição da República fixou ela mesma os parâmetros limitadores do poder de auto-organização dos Municípios e excetuados apenas aqueles que contém remissão expressa ao direito estadual (art. 29, VI, IX e X) - a Constituição do Estado não os poderá abrandar nem agravar. IV - Emenda constitucional estadual e direito intertemporal. Impõem-se, em princípio, à emenda constitucional estadual os princípios de direito intertemporal da Constituição da República, entre os quais as garantias do direito adquirido e da irredutibilidade de vencimentos.” (grifo nosso)



    Portanto, não estando a organização da advocacia pública inserida nas estritas lindes estabelecidas no art. 29, da Constituição Federal, não há que se falar em inconstitucionalidade na nomeação, por cargo em comissão, para o exercício do cargo de Procurador Municipal. Nessa linha, confira-se o seguinte precedente:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL QUE CRIA CARGO EM COMISSÃO PARA A CHEFIA DA PROCURADORIA DO MUNICÍPIO. DIVERGÊNCIA COM O PREVISTO NA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. AUTONOMIA MUNICIPAL. 1. É firme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal de que não cabe à Constituição Estadual restringir o poder de auto-organização dos Municípios de modo a agravar os parâmetros limitadores previstos na Constituição Federal. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que, na hipótese, não é cabível condenação em honorários advocatícios. 3. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 883.446-AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 16/6/2017) 



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, para julgar improcedente o pedido inicial.



    Publique-se. 



    Brasília, 20 de novembro de 2023. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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