Tribunal: STF
Processo: MS 39289
Classe: MS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-15
Data de publicação: 2023-08-15

Ementa:

Inteiro teor:
MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DA MESA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO A CLÁUSULA PÉTREA. APROVAÇÃO DA PEC 45/2019 NA CÂMARA DOS DEPUTADOS. PERDA DO OBJETO DA IMPETRAÇÃO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO. INTERPRETAÇÃO DO REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. ATO INTERNA CORPORIS. IMPOSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO JUDICIAL. TEMA 1.120 DA REPERCUSSÃO GERAL. MANDADO DE SEGURANÇA A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.



    Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Luiz Philippe de Orleans e Bragança, qualificado como Deputado Federal, contra ato da Mesa da Câmara, consubstanciado na tramitação da Proposta de Emenda Constitucional nº 45/2019, com fundamento em violação das regras constitucionais do processo legislativo previstas nos arts. 58, 59 e de cláusula pétrea elencada no art. 60, todos da Constituição Federal.



    O impetrante sustenta, preliminarmente, que o presente writ não tem como intuito questionar interpretação regimental ou normas interna corporis da Câmara, razão pela qual não incide a tese fixada no Tema 1.120 da repercussão geral. No entender do impetrante, o objeto do mandamus é ato concreto do Presidente da Câmara dos Deputados consubstanciado na tramitação de PEC 45/2009, violadora dos artigos 58, 59 e 60 da Constituição Federal. 



    Quanto à violação à cláusula pétrea, argumenta que a previsão no art. 156-B da PEC de criação de um Conselho Federativo do Imposto sobre Bens e Serviços viola a forma Federativa de Estado, pois fere a norma inserta no art. 155 da CRFB/88. Aduz que o referido Conselho retira a autonomia dos Estados e Municípios, pois exclui a capacidade de auto-organização, autogoverno e autoadministração, e submete os entes federados à regras estabelecidas exclusivamente pela União. Nesse contexto, tratando-se de iniciativa que suprime a possibilidade de o ente federado exercer sua autonomia, sua capacidade política plena, seria patente sua inconstitucionalidade.



    No que concerne ao devido processo legislativo, sustenta que a proposta de emenda em questão inobservou as normas previstas no Regimento Interno da Câmara dos Deputados e na Constituição. A apreciação do texto por meio de grupo de trabalho que substituiu a Comissão Especial, viola a regra constitucional de proporcionalidade partidária, regra essa aplicável à composição das comissões, nos termos do art. 58, §1º, da Constituição. Isto porque inexistente previsão regimental dos Grupos de Trabalho, eles não observam a regra constitucional da proporcionalidade partidária prevista para as Comissões Especiais



    Ao final de sua exordial, o impetrante requer, in verbis:



    7. DOS PEDIDOS 



    Ante todo o exposto, requer-se: 



    a) Seja este mandado de segurança conhecido, processado e julgado;



      b) Seja deferida liminarmente, inaudita altera pars, medida para determinar que a autoridade coatora e abstenha de pautar a PEC 45/2019 sem parecer devidamente aprovado em Comissão Especial; 



    c) Ainda liminarmente, seja determinada a criação de Comissão Especial para discutir e votar a PEC 45/2019, nos devidos termos constitucionais e regimentais; 



    d) Seja a autoridade coatora (Mesa da Câmara dos Deputados e Mesa do Congresso Nacional) intimada para prestar informações no prazo legal; 



    e) Que se dê ciência do feito ao órgão de representação judicial da União (AGU), enviando-lhe cópia da inicial sem documentos, para que, querendo, ingresse no feito;



    f) Seja intimado o Ministério Público, nos termos do art. 12 da Lei nº 12.016/09; g) Que, no mérito, seja confirmada a decisão liminar em acórdão definitivo pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal.



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, ressalto que inexiste qualquer pedido formulado pelo impetrante em face do mérito da PEC 45/19. Constam única e exclusivamente pretensões direcionadas a sustar o procedimento legislativo da proposta em questão.



    O writ impetrado contra atos normativos estritos encontra restrição imposta pela Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal, que dispõe ser juridicamente impossível a concessão da segurança contra lei em tese, pela óbvia razão de que o simples texto legal, como norma abstrata de conduta, não lesa diretamente qualquer direito individual (FUX, Luiz. Mandado de segurança. Rio de Janeiro: Forense, 2010, p. 79).



    A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que não cabe mandado de segurança contra ato normativo geral e abstrato. Nesse sentido, confiram-se:



    “Agravo regimental em mandado de segurança. Questionamento de ato normativo de caráter geral e abstrato. Súmula nº 266/STF. Agravo regimental não provido. 1. O mandado de segurança não pode ser utilizado para questionar ato normativo de efeitos genéricos e abstratos. Aplicação da Súmula nº 266 do Supremo Tribunal Federal. 2. Agravo regimental não provido.” (MS 38.784 AgR, Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 09/02/2023)



    “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. RESOLUÇÃO N. 481/2023. ATO NORMATIVO GERAL E ABSTRATO. MANDADO DE SEGURANÇA. INADEQUAÇÃO. 1. A Resolução n. 481/CNJ, de 22 de novembro de 2022, ato normativo genérico, impessoal e abstrato, não é passível de impugnação por meio de mandado de segurança (enunciado n. 266 da Súmula do Supremo). 2. O mandado de segurança não pode ser utilizado como meio de controle abstrato de validade de lei e atos normativos em geral, por não ser sucedâneo da ação direta. Precedentes. 3. Agravo interno desprovido.” (MS 39.008 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Nunes Marques, DJe de 01/06/2023)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. EDIÇÃO DE DECRETO PELA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. IMPUGNAÇÃO DE LEI EM TESE, APÓS MAIS DE UM ANO DA PUBLICAÇÃO DO ATO. SÚMULA 266/STF E DESCONSIDERAÇÃO DO PRAZO PARA IMPETRAÇÃO DO ‘WRIT’. AUSÊNCIA DE DOCUMENTOS ESSENCIAIS AO EXAME DA CONTROVÉRSIA. A impetração se volta contra ato normativo de caráter geral e abstrato, hipótese vedada pela Súmula 266 desta Suprema Corte. Além disso, desconsidera o esgotamento do prazo de 120 dias para a impetração e não se encontra acompanhada de documentos essenciais ao exame da controvérsia, como a cópia do próprio ato impugnado. Agravo regimental conhecido e não provido.” (MS 32.920 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Pleno, DJe de 28/11/2014)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. LEI N. 12.990/2014: RESERVA AOS NEGROS DE 20% DAS VAGAS OFERECIDAS EM CONCURSO PÚBLICO NA ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA DA UNIÃO. ALEGADA OMISSÃO DOS PODERES JUDICIÁRIO E LEGISLATIVO. IMPETRAÇÃO CONTRA LEI EM TESE: INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 266 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO: IMPROPRIEDADE DO MANDADO DE SEGURANÇA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (MS 33.072 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Pleno, DJe de 28/11/2014)



    Com efeito, o mandado de segurança não pode ser utilizado como mecanismo de controle direto da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral, posto não ser sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. O controle abstrato não pode ser provocado, originariamente, neste Supremo Tribunal Federal, por todos os cidadãos, pela própria limitação constitucional do rol de legitimados ativos para inaugurá-lo (art. 103 da CRFB). Precedentes: MS 32.809 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, Dje de 30/10/2014; MS 25.456 AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Pleno, DJ de 09/12/2005.



    Sendo assim, é possível questionar a própria legitimidade ad causam do impetrante quando a sua pretensão é de que, através de mandado de segurança individual, esta Suprema Corte conceda a ordem não para tutelar direito subjetivo líquido e certo, mas para que o ato normativo geral e abstrato seja considerado nulo de pleno direito. 



    In casu, verifico que a PEC em questão foi aprovada na Câmara dos Deputados. Deveras, se houve aprovação em 7/7/2023, houve o encerramento da fase legislativa naquele âmbito. Considerando que o impetrante, sob a condição de parlamentar, fundamentou o presente mandamus em vício no processo legislativo, o fazendo apenas em face da Câmara dos Deputados, imperioso é negar seguimento ao presente writ, pela perda do seu objeto. 



    Assim sendo, in casu, está ausente a legitimidade ativa do impetrante, que, como visto, é excepcional e se destina unicamente a coibir atos praticados no curso processo de aprovação de lei incompatíveis com disposições constitucionais. No mesmo sentido, em caso semelhante, confira-se o seguinte trecho do voto do Ministro Edson Fachin, no julgamento do MS 36.817:



    “Há, todavia, nesta mesma jurisprudência, a indicação dos limites do Mandado de Segurança para a correção de eventuais vícios consolidados em processos legislativos que chegam a termo. Uma vez perfeita a lei (ou um de seus equivalentes funcionais), a via do Mandado de Segurança torna-se prejudicada quer por sua natureza mandamental, quer por sua natureza subjetiva. Entender o contrário equivaleria a transformar o mandamus em modalidade de controle abstrato de constitucionalidade. Essa posição foi afirmada de modo reiterado pelo Supremo Tribunal Federal (cf. MS 35537, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, DJe 17.04.2020; MS 34.723, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, DJe 6.4.2007; MS 34.432 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 23.03.2017; MS 32.809 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 30.10.2014; MS 25.456 AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 09.12.2005; MS 34.733, Rel. Min. Dias Toffoli, decisão monocrática, DJe 12.09.2017).”



    Cito ainda os seguintes precedentes: MS 33.556, Rel. Ministra Cármen Lúcia; DJe de 12/3/2019; MS 35537, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 20/04/2020; MS 36570, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 09/03/2020; MS 36692, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 06/12/2019; e MS 35827, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 05/12/2019.



    É que o mandado de segurança não pode ser utilizado como mecanismo de controle abstrato da validade das leis e dos atos normativos em geral, porquanto não é sucedâneo das ações próprias ao controle concentrado de constitucionalidade, razão pela qual o pleito sub examine não merece prosperar. 



    Ademais, no que concerne à alegação de violação ao devido processo legislativo, destaco a impossibilidade de se questionar pela via jurisdicional as regras regimentais das Casas Legislativas. No caso sub examine, verifico que a análise da utilização dos Grupos de Trabalho em substituição às Comissões Especiais e a alegação da inobservância da regra da proporcionalidade partidária, demandaria interpretação do regimento interno da Câmara dos Deputados (Tema 1.120 da repercussão geral), bem como necessidade de dilação probatória, hipóteses vedadas via mandado de Segurança. Consectariamente, ao menos a partir da fundamentação articulada na petição vestibular, e diante da necessidade de se interpretar e cotejar a Carta Política com o regimento interno, in casu, descabe a intervenção do Poder Judiciário por meio desta via mandamental.



    Ex positis, NEGO SEGUIMENTO ao presente mandado de segurança, na forma do art. 21, § 1º, do RISTF, ante a sua manifesta inadmissibilidade. 



    Fica prejudicado o pedido de medida liminar. 



    Custas pelos impetrantes.



    Publique-se. 



    Brasília, 15 de agosto de 2023    



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente