Tribunal: STF
Processo: RE 1460613
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-30
Data de publicação: 2023-10-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Goiás, assim ementado:  



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. MULTA AMBIENTAL. INSTALAÇÃO DE TORRES DE TELECOMUNICAÇÃO. REGULAMENTAÇÃO. LICENCIAMENTO AMBIENTAL. ATIVIDADE DE IMPACTO AMBIENTAL LOCAL. COMPETÊNCIA COMUM. ART. 23, VI, CF. ATUAÇÃO SUPLETIVA. LC 140/2011. EXIGÊNCIA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO DE RADIO BASE (ERB). RESOLUÇÃO nº 237/97, DO CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE - CONAMA. MULTA. OBSERVÂNCIA DA LEI DE REGÊNCIA. I - A implantação das torres de telecomunicações no país é regulamentada pela Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), órgão regulador criado por meio da Lei Federal n.º 9.472/1997. Lado outro, o licenciamento ambiental é necessário para preservar o meio ambiente dos impactos gerados pela instalação dos sítios de telecomunicações, compostos das torres e outros artefatos tecnológicos, como antenas, geradores, bancos de baterias, transmissores, etc. II - Em se tratando de atividade de impacto ambiental local, a competência para o licenciamento desses empreendimentos é do órgão ambiental municipal, consoante estatuído no art. 6°, da Resolução n° 237/97. Todavia, inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Município, o Estado deve desempenhar as ações administrativas municipais até a sua criação, conforme previsto no artigo 15, II, da LC 140/2011. III - A Resolução nº 237/97, do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, estabelece, em seu artigo 2º, que a construção e instalação de empreendimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, no caso as Estações Rádio Base (ERB), dependerão de prévio licenciamento do órgão ambiental competente, sem prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis. IV - O Auto de Infração, contendo as exigências constantes no artigo 70 da Lei n. 9.605/1998, detém a presunção de legitimidade e veracidade, somente derruída com a apresentação de argumentos verossímeis. Assim, não merece corrigenda a multa fixada pelo Estado de Goiás, ora apelado, porquanto observados os princípios da legalidade, razoabilidade e proporcionalidade. V - Honorários advocatícios recursais. Por força do disposto no art. 85, § 11º, do Código de Processo Civil, na fase recursal, majoram-se os honorários advocatícios fixados na sentença. APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E DESPROVIDA”. (eDOC 14 – ID: ed3089c9)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, e “c”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 21, XI, e 22, IV, do texto constitucional. Afirma ainda, violação ao decidido pela ADI 3110 e ao tema 1235 da repercussão geral. (eDOC 20 – ID: 4800a452) 



    Nas razões recursais, alega-se, em síntese, a competência privativa da União Federal para legislar sobre telecomunicações, em especial, no caso concreto, sobre instalação de infraestruturas e antenas de telecomunicações. 



    É o relatório.



    Decido.



    Verifico que a Corte de origem assentou a competência concorrente dos entes federativos para legislar sobre licenciamento ambiental para o exercício de atividades relacionadas à instalação de antenas de telecomunicações. Nesses termos, transcrevo trecho do acórdão recorrido:  



    “De início, convém mencionar que a implantação das torres de telecomunicações no país é regulamentada pela Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), órgão regulador criado por meio da Lei Federal n.º 9.472/1997 – Lei Geral de Telecomunicações. 



    Lado outro, destaca-se que o licenciamento ambiental é necessário para preservar o meio ambiente dos impactos gerados pela instalação dos sítios de telecomunicações, compostos das torres e outros artefatos tecnológicos, como antenas, geradores, bancos de baterias, transmissores, etc. 



    Sendo assim, algumas cidades brasileiras possuem legislação específica que obriga as operadoras dos serviços de telecomunicações a obter uma licença ambiental para operação destes sítios no espaço urbano. Ressalta-se, também, que a ANATEL não possui competência para alterar a regulamentação municipal, uma vez que esta norma é editada pelo respectivo Município. 



    Por sua vez, a Resolução nº 237/97 do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA – prevê, em seu artigo 2º, que a construção e instalação de empreendimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras dependerão de prévio licenciamento do órgão ambiental competente, sem prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis. Leia-se: 



    ‘[…] Art. 2º- A localização, construção, instalação, ampliação, modificação e operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento do órgão ambiental competente, sem prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis. 



    § 1º- Estão sujeitos ao licenciamento ambiental os empreendimentos e as atividades relacionadas no Anexo 1, parte integrante desta Resolução. 



    § 2º – Caberá ao órgão ambiental competente definir os critérios de exigibilidade, o detalhamento e a complementação do Anexo 1, levando em consideração as especificidades, os riscos ambientais, o porte e outras características do empreendimento ou atividade.’ 



    Relativamente à questão ambiental, sabe-se que os riscos em longo prazo da exposição a radiações eletromagnéticas não ionizantes ainda são ignorados. Assim, tendo em vista a ausência de certeza cientifica quantos aos efeitos que a instalação de estação de radiobase pode causar a saúde humana, prevalece a defesa do meio ambiente em atendimento ao principio da precaução.



    (...)



    Convém ressaltar que a licença ambiental exigida é ato administrativo, no qual constam as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar referidos empreendimentos e/ou atividades consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar danos ao meio ambiente. Sendo assim, o licenciamento ambiental, como um instrumento de gestão do meio ambiente, é indispensável para efetivação do princípio da precaução.



    Lado outro, em se tratando de atividade de impacto ambiental local, a competência para o licenciamento desses empreendimentos é do órgão ambiental municipal, consoante estatuído no art. 6°, da Resolução n° 237/97. Leia-se:



    ‘Art. 6º - Compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio.’



    Cabe ao município, então, suplementar a legislação federal e a estadual, no que se relacione com o seu interesse, promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, e, ainda, proteger o meio ambiente, nos termos dos arts. 23, VI, e 30, I, II, VIII, da CF/88.



    (...)



    Não obstante a existência de interesse local – instalação de Estações de Rádio Base –, fato é que, no caso concreto, o estabelecimento de regras, notadamente disciplinadoras, para o licenciamento ambiental restou implementado pelo Estado de Goiás que, como visto, tem competência comum para proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, não implicando em usurpação de competência reservada à União, pois não se trata, aqui, de legislar sobre telecomunicações, mas, ao contrário, tais normas de caráter eminentemente ambiental visam evitar prejuízos ambientais e urbanísticos de interesse precipuamente local. 



    Nesse ponto, convém destacar que, conforme previsto no artigo 15, II, da Lei Complementar 140/2011, que regulamentou o artigo 23 da CF/88, cabe aos entes federativos atuar em caráter supletivo nas ações administrativas de licenciamento, inexistindo órgão ambiental no município. Leia-se:



    (...)



    É o caso dos autos, haja vista que o Município de Buriti Alegre/GO (Resolução CEMAm nº 144/2022), onde foi instalada a Estação Rádio Base que ensejou a multa administrativa, não realiza Licenciamento Ambiental, conforme consulta realizada no sítio da Secretaria do Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável 1 (http://www.meioambiente.go.gov.br/meio-ambiente-e-recursos- %C3%Addricos/licenciamentoambiental.html). 



    Assim, compete ao Estado de Goiás/apelado realizar o Licenciamento Ambiental de Estações Rádio Base, nos termos do artigo 14, II, da LC 140/201.



    Nesse delinear, sustenta-se a legitimidade do Estado de Goiás para legislar sobre a matéria e exigir a referida licença ambiental que deu origem à multa, bem assim a necessidade de Estudo de Impacto Ambiental para a instalação de Estações Rádio Base, conforme definido na Ação Civil Pública retromencionada. 



    Oportuno observar que, apesar de defender a incompetência do Estado de Goiás para o licenciamento, a empresa apelante não desconhecia sua obrigação. Há neste feito cópia do relatório de fiscalização pós-licenciamento n.º 527/2014 SQA-GAAm, cuja vistoria foi realizada 2013 por fiscal ambiental da Secretaria do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos – SEMARH –, em que foi mencionada a existência de requerimento de licença de instalação e funcionamento realizado pela empresa/apelante, cujo pedido foi indeferido (mov. 01 – arquivo 05).



    (...)



    Forçoso destacar que compete à União, por meio da ANATEL, organizar e fiscalizar o serviço de telecomunicações, sem, contudo, suprimir dos Estados e dos Municípios o direito de impor às concessionárias a observância de normas locais quanto à instalação de seus equipamentos em logradouros públicos. 



    Significa dizer que a exigência de licenciamento ambiental para a instalação das Estações Rádio Base é legítima e não usurpa a competência da ANATEL, como quer faz crer a recorrente. Ainda que a apelante seja permissionária do serviço de radiocomunicação, sendo-lhe assegurado o direito de “instalação da respectiva estação, bem como do necessário sistema ou conjunto de antenas, em prédio próprio ou locado, observados os preceitos relativos às zonas de proteção de aeródromos, heliportos e de auxílio à navegação aérea.”, conforme previsto no artigo 1º da Lei 8.919/94, nada impede que o Município – no caso concreto o Estado de Goiás – imponha restrições de ordem ambiental ao funcionamento da antena. 



    Não por acaso, a própria Lei Federal nº 11.934/09, que dispõe sobre os limites da exposição humana aos campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos associados ao funcionamento das estações transmissoras de radiocomunicação, prescreve em seu artigo 17, II, § 1º, que "será franqueado acesso livre e gratuito a informações sobre estações transmissoras de radiocomunicação e sobre sistemas de energia elétrica aos entes estaduais, distritais e municipais encarregados do licenciamento ambiental e urbanístico.", daí se concluindo pela necessidade do licenciamento, bem assim do livre acesso às informações sobre os limites de exposição humana a campos elétricos magnéticos e eletromagnéticos. Convém reiterar que o fato de ter sido concedida permissão à apelante para exploração do serviço de radiocomunicação não lhe retira o dever de obedecer a legislação local, no tocante à exigência – ou não – de licenciamento ambiental.



    (...)



    Dessarte, e voltando ao caso concreto, não merece êxito o argumento recursal de que a autuação administrativa penalizaria a apelante pela ausência da licença ambiental, de forma ilegal, sendo de conhecimento da recorrente a necessidade do licenciamento ambiental prévio para a instalação de Estação Rádio Base no Estado de Goiás.”. (eDOC 14 - ID: ed3089c9, p. 6-11)  



    Verifica-se que a orientação do Tribunal de origem sobre a matéria está em descompasso com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    Vejamos. 



    Esta Corte reconhece que a regulamentação de questões que se relacionem à instalação de torres de telecomunicações se insere no âmbito da competência privativa da União, na forma do art. 22, IV, do texto constitucional, ainda que, eventualmente, a matéria possa envolver-se indiretamente com outros temas, tais como saúde, direito ambiental, urbanístico ou consumerista. 



    No julgamento da ADI 3.110, o STF declarou, por unanimidade, a inconstitucionalidade da Lei 10.995/2001 do Estado de São Paulo, que, ao dispor sobre a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular em seu território, invadiu a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. No acórdão, a Corte afasta a possibilidade de Estados ou Municípios, no intento de resguardar a saúde, o meio ambiente ou o interesse local, aportar ulterior estrato normativo que regule a matéria. Confira-se a ementa do acórdão:  



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule) 6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 7. Ação direta julgada procedente” (ADI 3110, Rel. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 10.06.2020)  



    Ressalto ainda que esta Corte reafirmou o entendimento no sentido da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, de maneira a afastar a validade da legislação estadual e municipal que regulamente a instalação de sistemas de transmissão, no julgamento da ADPF 731, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 10.2.2021, que declarou inconstitucional a Lei 6.060/2017, do Município de Americana, em São Paulo. Confira-se a ementa:  



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INC. VIII E § 1º DO ART. 23 DA LEI N. 6.060/2017 DO MUNICÍPIO DE AMERICANA/SP. PROIBIÇÃO DE INSTALAÇÃO DE SISTEMAS TRANSMISSORES OU RECEPTORES A MENOS DE CINQUENTA METROS DE RESIDÊNCIAS. AFRONTA À COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE” (ADPF 731, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 10.2.2021)  



    Recentemente, o Pleno, ao analisar o ARE-RG 1.370.232, Rel. Ministro Presidente, DJe 13.9.2022, tema 1235 da repercussão geral, consolidou a jurisprudência da Corte no sentido de que compete privativamente à União legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal), confira-se a ementa e a tese do julgado:  



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO.” (ARE-RG 1.370.232, Rel. Ministro Presidente, Pleno, DJe 13.9.2022) 



    “Tese - inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal).”



    No que se refere especificamente a exigência municipal de licença ambiental para instalação de Estação de Rádio-Base, cito as seguintes decisões: ARE 1.414.598, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 9.1.2023; Rcl 56695, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 17.11.2022; ARE 1386364 ED, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 1.9.2022; ARE1382759, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 25.5.2022. 



    Em virtude ao apresentado, vê que o acórdão recorrido divergiu da remansosa jurisprudência da Corte. 



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso para julgar procedentes os pedidos formulados na inicial. 



    Invertidos os ônus de sucumbência.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de outubro de 2023.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente