Tribunal: STF
Processo: SL 1648
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-04
Data de publicação: 2023-08-04

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de segurança. Município de Mauá/SP. Controle e fiscalização dos serviços de saneamento básico locais. Legislação municipal. Pretensão cujo exame, tal como formulado pelo requerente, demanda análise aprofundada da legislação infraconstitucional, interpretação de clausulas contratuais e convênios administrativos municipais e revolvimento do conjunto fático-probatório. Negativa de seguimento.



    Vistos etc.



    1. Trata-se de suspensão de liminar ajuizada pelo Município de Mauá/SP visando a sustar os efeitos da cautelar deferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo nos autos da ADIn nº 2012398-42.2023.8.26.0000, pela qual suspensos os efeitos da Lei municipal nº 6.022/2022, editada por aquele ente municipal.



    2. O ato legislativo impugnado na causa principal reestruturou o modelo de fiscalização dos serviços de saneamento básico do Município de Mauá. Por esse diploma, a competência titularizada pelo ente municipal referente à regulamentação e à fiscalização dos serviços de saneamento básico passa a ser repartida entre duas entidades distintas: de um lado, o ente autárquico municipal SAMA (Saneamento e Serviços do Município de Mauá) e, de outro, pela autarquia estadual ARSESP (Agência Reguladora de Serviços Públicos do Estado de São Paulo).



    3. De acordo com esse novo regime sanitário, a entidade autárquica municipal (SAMA) passa a exercer exclusivamente a fiscalização dos serviços de esgotamento sanitário, enquanto a distribuição de águas se torna objeto do controle pela agência reguladora estadual (ARSESP).



    4. Sustenta-se na representação de inconstitucionalidade estadual que o Município de Mauá teria exorbitado as diretrizes nacionais para o saneamento básico (Lei nº 11.445/2007), transgredindo, em consequência, os padrões gerais estabelecidos pela União no exercício de sua competência material e legislativa para a elaboração do Plano Nacional de Saneamento Básico (CF, art. 21, XX; 23, IX; 24, § 4º).



    5. Acolhida, na origem, a pretensão cautelar, ao fundamento de que a divisão de atribuições fiscalizatórias em relação aos mesmos contratados poderia acarretar prejuízos aos prestadores e à população, considerada a diversidade de critérios de controle observados por cada uma das autarquias. Transcrevo, no ponto, os fundamentos da decisão impugnada: 



    3. Assim, ao menos em análise perfunctória, por entender relevantes os fundamentos do pedido cautelar (fumus boni iuris) e considerando a possibilidade de a norma em questão acarretar prejuízos, com eventuais lesões de difícil reparação, mormente no que tange à diferenciação dos parâmetros de fiscalização dos contratos para a prestação dos serviços de saneamento básico e abastecimento de água, dado que realizados, em tese, por diferentes autarquias (periculum in mora), concedo a liminar, com efeito ex nunc, para suspender a eficácia da Lei nº 6.022, de 27 de dezembro de 2022, do Município de Mauá, assim possibilitando decisão segura mais adiante no julgamento final da ação.



    6. Neste pedido de contracautela, alega o Município de Mauá que “O interesse público está sendo frontalmente atingido pela liminar cuja suspensão se pretende, a qual importa no total desrespeito ao pacto federativo e o princípio da separação dos Poderes previsto no art. 2º da Constituição da República, impedindo a Administração de desempenhar suas atribuições, em prejuízo à ordem pública e administrativa, em afronta ao disposto no art. 87, I da Constituição da República cc. art. 47, II, e 144, da Constituição Bandeirante, visto que o Chefe do Executivo está impedido de exercer a superior administração do Município”.



    7. Requer, ao final, a concessão da ordem suspensiva, “a fim de que seja suspensa decisão que confirmou a liminar concedida pelo Excelentíssimo Senhor Doutor Desembargador Fábio Gouvêa, DD. Relator da ADI nº 2012398-42.2023.8.26.0000 e do Agravo Regimental (Interno) nº 2012398-42.2023.8.26.0000/5000, em trâmite perante o Egrégio Tribunal de Justiça de São Paulo, que determinou a suspensão com efeito ex nunc, da eficácia da Lei nº 6.022, de 27 de dezembro de 2022, até o julgamento final do processo”.



    8. O Procurador-Geral da República opinou pelo indeferimento da contracautela, consoante a ementa do parecer:



    SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. COMPETÊNCIA. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 6.022/2022 DO MUNICÍPIO DE MAUÁ. EFEITOS CONCRETOS E IMEDIATOS.CABIMENTO DA SUSPENSÃOMEDIDA DE CONTRACAUTELA. VIABILIDADE. SERVIÇOS DE ÁGUA E ESGOTAMENTO SANITÁRIO. AGÊNCIA REGULADORA MUNICIPAL. UTILIZAÇÃO DO INCIDENTE COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. NÃO CABIMENTO. RISCO DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO. INDEFERIMENTO. 



    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para conhecer de pedido de suspensão de liminar formalizado contra decisão de Tribunal local por meio da qual, em ação direta de inconstitucionalidade, é determinada a sustação deeficácia de lei municipal que institui agência reguladora de serviços de esgotamento sanitário e condiciona a imposição de sanção à homologação pelo prefeito, tendo em vista que a questão discutida na origem envolve a interpretação e a aplicação de normas relativas à autonomia municipal, aos princípios da administração pública, e à repartição de competências legislativas entre os entes federados (arts. 18, 23, IX, 24, VI c/c 30, I e II, 37, e 87, I, da Constituição Federal). 



    2. Admite-se, excepcionalmente, o cabimento de pedido de suspensão contra decisões proferidas por Tribunal de Justiça estadual no exercício de controle concentrado de constitucionalidade quando, da subtração de efeitos da norma impugnada, decorram efeitos concretos e imediatos que resultem em grave lesão aos valores da ordem, economia, segurança e saúde públicas, devidamente comprovados nos autos. 



    3. A suspensão é meio de impugnação inidôneo à análise do acerto ou desacerto da decisão impugnada, por demandar ampla análise do mérito e/ou revolvimento dos fatos e provas, condutas processuais que imprimem nítido papel de sucedâneo recursal ao pedido. 



    4. A ausência de demonstração clara e objetiva de ofensa aos valores tutelados pela medida de contracautela inviabiliza o seu deferimento. 



    — Parecer pelo não cabimento do pedido suspensivo e, caso superado o óbice processual, pelo indeferimento da medida de contracautela.



    Feito o relatório. Aprecio a admissibilidade do pedido. 



    Questões preliminares



    9. A via eleita – suspensão de liminar – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    O incidente de contracautela – vocacionado a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). Daí porque, medida de caráter excepcional que é, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência. 



    Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constitui em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.).



    Nessa linha, imprescindível que, nas ações suspensivas, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela se cinge à presença dos requisitos previstos em lei, impertinente cogitar de apreciação meritória do processo subjacente, ainda que de todo indispensável tenha, a tese sustentada, um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), em juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    10. Assentadas tais premissas, reconheço a legitimidade ativa do Município de Mauá/SP.



    11. De outro lado, reputo incabível, no caso, a utilização da via excepcional da contracautela, pois a apreciação do pedido, tal como formulado pelo requerente, demanda análise aprofundada da legislação infraconstitucional, interpretação de clausulas contratuais e convênios administrativos municipais e revolvimento do conjunto fático-probatório.



    12. Com efeito, consta na inicial que o pedido suspensivo apoia-se em argumentos:



    (a) A Lei Municipal impugnada teria sido editada com a finalidade de dar cumprimento “ao acordo celebrado ente o Município de Mauá e a SABESP”;



    (b) O relatório técnico produzido pela autarquia municipal comprova a ausência de interdependência entre os serviços de saneamento e esgotamento, de modo que “as agências reguladoras coexistem, sem qualquer conflito ou sobreposição de atribuições”; e



    (c) A legislação complementar estadual que criou a ARSESP preservou expressamente a autonomia do Município de Mauá em matéria de controle e fiscalização dos serviços de saneamento básico (Lei Complementar Estadual nº 1.025 de 07 de dezembro de 2007).



    13. Verifica-se, de plano, que os argumentos expostos não transcendem à análise de legislação infraconstitucional, à interpretação de clausulas contratuais e convênios administrativos municipais e ao revolvimento do conjunto fático-probatório.



    15. Mesmo se fosse possível, nessa via estreita, proceder ao exame aprofundado dos fatos, ainda assim não caberia conhecer do pedido, pois o autor não conseguiu se desincumbir do ônus de demonstrar a correlação existente entre os argumentos por ele expostos e as provas efetivamente produzidas.



    16. Com efeito, o ente municipal requerente sustenta que a lei municipal impugnada operou a divisão de tarefas entre a SAMA (Saneamento e Serviços do Município de Mauá) e a ARSESP (Agência Reguladora de Serviços Públicos do Estado de São Paulo) para dar cumprimento “ao acordo celebrado entre MUNICÍPIO e SABESP, que transferiu o serviço de abastecimento de água potável da Autarquia SAMA para a SABESP, com forma de amortização de dívida reconhecida judicialmente, o que exigiu a adequação da legislação municipal no que diz respeito à fiscalização por órgãos reguladores, e que também levou em conta o contrato dos serviços de esgotamento prestados pela BRK, em especial a Cláusula 19.1, que trata da fiscalização e prestação de contas e prevê a fiscalização dos serviços por meio de agência reguladora, municipal”.



    17. Pois bem, em momento algum o autor esclarece que acordo seria esse entre o Município de Mauá e a Sabesp, qual seu objeto e finalidade, e qual a correlação existente entre ele e a legislação impugnada. Cinge-se apenas a afirmar que a Lei foi editada para dar cumprimento a tal acordo, nada mais. 



    18. Evidente que o exame quanto a veracidade e a correção desse argumento exige, necessariamente, a análise detida e minuciosa dos termos e cláusulas do acordo em referência e seus respectivos efeitos jurídicos. 



    19. É de ressaltar que a legislação processual civil outorga exclusivamente às partes o ônus da prova (CPC, art. 370), reservando ao órgão julgador, na sistemática probatória, papel meramente complementar e subsidiário. Nesse contexto, recai sobre as partes (autor e réu) o dever de esclarecer a correlação existente entre as provas por eles produzidas e os fatos que buscam comprovar. 



    No caso, além do aludido acordo judicial, o autor produz nos autos, ainda, inúmeros documentos públicos municipais — tal como o contrato administrativo nº 43/2001 (ID: 1b205ee7) —, sem esclarecer qual é o objeto de tal prova, o que pretende comprovar e qual sua correlação com a controvérsia posta nos autos.



    Não constitui demasia acentuar, presente esse contexto, não bastar ao autor a mera deposição nos autos de todo e qualquer documento à sua disposição, na expectativa de que o Juiz, por si só, confira sentido e coerência à fundamentação exposta e ao conjunto probatório subjacente.



    20. De qualquer modo, como dito, toda a linha argumentativa desenvolvida pelo requerente exaure-se no plano da legislação infraconstitucional e do conjunto fático-probatório dos autos. 



    Consabido que o exame aprofundado da legislação infraconstitucional refoge aos limites estreitos das suspensões e contracautelas ajuizadas, originariamente, perante o Supremo Tribunal Federal. Colho da jurisprudência desta Corte, nesse sentido, diversos precedentes, inclusive de minha lavra:



    (...) 2. O exame aprofundado da legislação infraconstitucional refoge aos limites estreitos do processo de contracautela instaurado perante o Supremo Tribunal Federal. Somente diante de controvérsias envolvendo conflito direto e imediato com o ordenamento constitucional justifica-se o cabimento das ações suspensivas (suspensão de liminar, suspensão de segurança, suspensão de sentença e suspensão de tutela provisória). Precedentes. 3. Agravo conhecido e não provido.



    (STP 899 AgR, Relator(a): ROSA WEBER (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 03/11/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-225 DIVULG 08-11-2022 PUBLIC 09-11-2022)



    (...) 1. O pedido de contracautela não é instrumento adequado para a discussão de questões vinculadas ao mérito da ação de origem, sendo vedado ao julgador imiscuir-se no contexto fático-probatório da causa. Precedentes. 2. O agravante não cuidou de apresentar argumentos sólidos que afastassem o entendimento fixado na decisão agravada no tocante ao risco de grave lesão à ordem, à segurança e à economia públicas. 3. Agravo regimental não provido.



    (SL 975 MC-ED-AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 29/06/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-207 DIVULG 19-08-2020 PUBLIC 20-08-2020)



    (...) 2. O cabimento do incidente de contracautela perante o Supremo Tribunal Federal demanda controvérsia que ostente precípua natureza constitucional direta, ao passo que, no caso sub examine, a controvérsia atinente ao processo de origem tem caráter eminentemente infraconstitucional, porquanto relativo à validade de cláusula de eleição de foro e ao descumprimento da decisão proferida pelo Superior Tribunal de Justiça no AREsp 1.166.401. Precedentes.



     3. Agravo a que se nega provimento.



    (SL 1381 AgR, Relator(a): LUIZ FUX (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 06/12/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-248 DIVULG 16-12-2021 PUBLIC 17-12-2021)



    21. De outro lado, ante a natureza excepcionalíssima do incidente de contracautela, que constitui ônus indeclinável do requerente a demonstração – que jamais se presume – da efetiva potencialidade lesiva da decisão impugnada. Insuficiente, desse modo, a mera alegação genérica e abstrata de que o ato decisório ameaça os valores protegidos pela legislação regente. Vale destacar, nesse contexto, a lição de Lucia Valle Figueiredo (Mandado de Segurança. 6ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 169-70):



    “para suspensão da liminar ou da sentença, o pedido deverá ser feito com a prova inequívoca de que esses valores encontram-se fortemente ameaçados. Não bastará, como é óbvio, a mera alegação. Far-se-á mister, sem sombra de qualquer dúvida, a demonstração cabal da possível violação a esses valores.”



    Também esse é o entendimento majoritário desta Casa que não admite, para efeito de suspensão de liminar, risco de lesão presumido ou hipotético (SL 1.182/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, decisão monocrática, DJe 19.11.2018; SS 4.242-AgR/RJ, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 02.6.2011, v.g.). Confiram-se os seguintes precedentes, o último de minha lavra:



    “Suspensão de segurança. Potencialidade danosa do ato decisório. Necessidade de comprovação inequívoca de sua ocorrência. Excepcionalidade da medida de contracautela (Lei nº 4.348/64, art. 4º). Em tema de suspensão de segurança, não se presume a potencialidade danosa da decisão concessiva do writ mandamental ou daquela que defere liminar em sede de mandado de segurança. 



    A existência da situação de grave risco ao interesse público, alegada para justificar a concessão da drástica medida de contracautela, há de resultar cumpridamente demonstrada pela entidade estatal que requer a providência excepcional autorizada pelo art. 4º da Lei nº 4.348/64. Não basta, para esse efeito, a mera e unilateral declaração de que, da execução da decisão concessiva do mandado de segurança ou daquela que deferiu a liminar mandamental, resultarão comprometidos os valores sociais protegidos pela medida de contracautela (ordem, saúde, segurança e economia públicas). 



    Pedido indeferido.”



    (SS 1.183/PA, Rel. Min. Celso de Mello (Presidente), decisão monocrática, DJ 04.8.1998)



    “Agravo regimental na suspensão de segurança. Decisão concessiva de segurança a candidatos em concurso público portadores de deficiência desclassificados do certame na fase de exames físicos. Risco de lesão à ordem ou à economia públicas não demonstrado. Agravo regimental não provido.



    1. O agravante não logrou comprovar de maneira concreta e objetiva qual seria a grave lesão à ordem pública administrativa decorrente da decisão atacada.



    2. Por outro lado, tem o ato administrativo que desclassifica candidatos com deficiência em decorrência de suas limitações físicas claro caráter ilegal, além de ser dissonante quanto aos princípios e valores estimados na norma.



    3. Não evidenciada a plausibilidade do direito invocado pelo requerente nem demonstrado o alegado risco à ordem ou à economia públicas, é ausente a comprovação de fundamentos que justifiquem a concessão da medida pleiteada.



    4. Agravo regimental não provido.”



    (SS 5.246-AgR/MA, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 14.5.2020)



    “5. Constitui ônus indeclinável do autor, ante a natureza excepcionalíssima do incidente de contracautela, a demonstração – que jamais se presume – da efetiva potencialidade lesiva da decisão impugnada. Insuficiente, para esse efeito, a mera alegação superficial e genérica, desacompanhada de prova inequívoca de que o ato decisório que se pretende suspender provoca grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”



    (SL 1.430-AgR/RJ, Rel. Min. Rosa Weber (Vice-Presidente), Tribunal Pleno, DJe 26.5.2021)



    22. No caso, o requerente não indicou situação de risco atual e iminente à ordem, à saúde à segurança e à economia públicas municipais, limitando-se à invocação do risco de violação a princípios constitucionais em sua formulação genérica e abstrata.



    23. Ante o exposto, nego seguimento ao pedido, por incabível o reexame aprofundado de fatos e provas e a análise aprofundada de contratos e convênios administrativos municipais.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de agosto de 2023.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



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