Tribunal: STF
Processo: SL 1641
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-13
Data de publicação: 2023-06-13

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de liminar. Grave risco de lesão a valores tutelados pelo microssistema normativo das contracautelas não demonstrado. Aparente sintonia do acórdão proferido no processo subjacente com o entendimento firmado por esta Casa ao julgamento do tema nº 612 da repercussão geral. Exame aprofundado de fatos e provas. Inviabilidade em pedido suspensivo. Negativa de seguimento.



    Vistos etc.



    1. Trata-se de pedido de contracautela, visando a sustar a eficácia de acórdão por meio do qual o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou procedente o pedido formulado na ação direta de inconstitucionalidade nº 2223388-45.2022.8.26.0000, a fim de declarar a inconstitucionalidade das Leis nºs 1.297/2019 e 1.357/2021, ambas do Município de Meridiano/SP, ora requerente (ID: 2cdb5ccb; evento 1).



    2. Os fundamentos do acórdão cuja eficácia o requerente busca suspender estão sintetizados na ementa adiante transcrita (ID: be18e915, evento 4, fl. 2):



    “Ação Direta de Inconstitucionalidade. Município de Meridiano. Leis municipais 1.297/2019 e 1.357/2021. Dispositivos que criaram Programa de auxílio ao desempregado, também conhecido como “Frente de Trabalho do Município de Meridiano”. A despeito da conotação assistencial dos atos normativos ora impugnados, tem-se, pelas regras ali elencadas, a contratação temporária de pessoas para a prestação de serviços ao Município ao arrepio da regra do concurso público e para situação de desemprego, sem nenhuma excepcionalidade, consoante determinado no Tema 612 do STF e na jurisprudência deste Órgão Especial. Violação dos artigos 111 e 115, II e X, da Constituição Estadual. Orientação prevalecente de que programas emergenciais que pagam auxílio em contraprestação a um serviço geral, ordinário e permanente são inconstitucionais por violarem a regra do concurso público. A admissão de pessoal a termo deve objetivar situações anormais, urgentes, incomuns e extraordinárias que comprometem as necessidades administrativas, não servindo de combate ao desemprego. Invocação de paradigma estadual que, per se, não autoriza violação dos parâmetros constitucionais. Ação procedente om ressalva, vale dizer, a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé pelos beneficiados pelos sobreditos programas sociais, até a edição deste julgado, em homenagem à segurança jurídica. Com modulação de 120 dias.”



    3. Os embargos de declaração opostos contra esse acórdão foram rejeitados.



    4. Nesse contexto, à guisa de evidenciar a presença dos requisitos para o deferimento do pedido de contracautela, a parte requerente articula com a configuração de competência deste Supremo Tribunal Federal, o envolvimento direto de matéria constitucional e a existência de risco a valores juridicamente protegidos pelo microssistema normativo das contracautelas. Consigna (evento 1, fls. 4-5 e 12-14; destaques no original):



    “(...) o Ministério Público já instou o Executivo Municipal sobre a contratação de pessoas no referido programa dado a existência da ação direta de inconstitucionalidade, mesmo antes do trânsito em julgado da presente demanda (cf. cópias anexas).



    Portanto, a insegurança jurídica e o caos à ordem administrativa se instaurou de forma absoluta, uma vez que o Município se vê obrigado a retirar do mundo jurídico uma lei cuja discussão de inconstitucionalidade ainda pende de recurso à terceira instância.



    Ademais disso, perderá, sem tem poder e composição, aproximadamente 70 bolsistas que desempenham atividades importantes dentro da Administração, como recepção, limpeza, manutenção predial, arquivo, portaria, dentre outras cuja paralisação acarretará graves danos à ordem administrativa.



    (...)



    Ora Excelência, inegável reconhecer que estamos diante de pessoas de baixíssima renda que está inseridos no presente programa, de modo que a perda considerável de seus ganhos, o que não representará apenas uma pequena diminuição do ‘bem estar social’, mas um verdadeiro drama, isto é, um gravíssimo dano à economia pública local na acepção de bem estar social, ao ponto de até mesmo suprimir a condição básica de sobrevivência destas famílias que vivem no município requerente.



    Não obstante, ao cortar esta parte considerável da renda familiar dos bolsistas, certamente também haverá danos reflexos à economia do comércio local, uma vez que as pessoas consumirão menos em mercados, padarias e no comércio em geral, situação esta que se agrava ainda mais no atual cenário econômico de pós-pandemia do COVID-19 já está causando, e que ainda só piorará dramaticamente com a interrupção do programa em apreço. 



    (...)



    Noutro giro, o dano à ‘economia popular’ na vertente de ‘dano às finanças públicas’, o caso em tela também retrata que a decisão impugnada neste incidente gera, igualmente, potencial lesivo a merecer a medida suspensiva. 



    Isto porque, caso fosse possível substituir um bolsista desempregado por um servidor efetivo teríamos gravíssimo danos às finanças municipais. Uma vez que a investidura de efetivos para eventual substituição destas atividades temporárias implicaria num gasto anual do dobro que hoje é praticado, inclusive com potencial de superar os limites de gastos de pessoal previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, acarretando o caos financeiros e econômico aos cofres municipais, no tocante elevação dos gastos de pessoal, impondo a Administração Pública tomar medidas de contenção de gastos que afetaria sobremaneira o funcionamento da máquina pública pública e, via de consequência, a prestação de serviços públicos essenciais aos munícipes.”



    5. Com amparo em tais argumentos, a parte requerente pugna pelo deferimento do pedido suspensivo.



    É o relatório.



    Decido.



    6. A via eleita – suspensão de liminar – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.



    7. Com efeito, o incidente de contracautela – que se destina apenas a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido de natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p.80), motivo pelo qual, enquanto medida de caráter excepcional, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência.



    8. Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constituindo em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.).



    9. Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    10. Registro que a análise do pedido de contracautela cinge-se à presença dos requisitos previstos em lei, não havendo, portanto, falar em apreciação do mérito do processo subjacente. De todo indispensável, contudo, que a tese sustentada tenha um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), num juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    11. Feitos esses apontamentos, anoto que recai sobre a parte requerente do pedido de contracautela o ônus processual de comprovar a efetiva ocorrência de situação de grave risco ao interesse público – cuja existência jamais se presume. Insuficiente, desse modo, a mera alegação genérica e abstrata de que o ato decisório ameaça os valores protegidos pela legislação regente. Vale destacar, nesse contexto, a lição de Lúcia Valle Figueiredo (Mandado de Segurança. 6ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 169-70):



    “para suspensão da liminar ou da sentença, o pedido deverá ser feito com a prova inequívoca de que esses valores encontram-se fortemente ameaçados. Não bastará, como é óbvio, a mera alegação. Far-se-á mister, sem sombra de qualquer dúvida, a demonstração cabal da possível violação a esses valores.”



    12. Também esse é o entendimento majoritário desta Casa que não admite, para efeito de suspensão de liminar, risco de lesão presumido ou hipotético (SL 1.182/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, decisão monocrática, DJe 19.11.2018; SS 4.242-AgR/RJ, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 02.6.2011, v.g.). Confiram-se os seguintes precedentes, o último de minha lavra:



    “Suspensão de segurança. Potencialidade danosa do ato decisório. Necessidade de comprovação inequívoca de sua ocorrência. Excepcionalidade da medida de contracautela (Lei nº 4.348/64, art. 4º). Em tema de suspensão de segurança, não se presume a potencialidade danosa da decisão concessiva do writ mandamental ou daquela que defere liminar em sede de mandado de segurança. 



    A existência da situação de grave risco ao interesse público, alegada para justificar a concessão da drástica medida de contracautela, há de resultar cumpridamente demonstrada pela entidade estatal que requer a providência excepcional autorizada pelo art. 4º da Lei nº 4.348/64. Não basta, para esse efeito, a mera e unilateral declaração de que, da execução da decisão concessiva do mandado de segurança ou daquela que deferiu a liminar mandamental, resultarão comprometidos os valores sociais protegidos pela medida de contracautela (ordem, saúde, segurança e economia públicas). 



    Pedido indeferido.” (SS 1.183/PA, Rel. Min. Celso de Mello (Presidente), decisão monocrática, DJ 04.8.1998)



    “Agravo regimental na suspensão de segurança. Decisão concessiva de segurança a candidatos em concurso público portadores de deficiência desclassificados do certame na fase de exames físicos. Risco de lesão à ordem ou à economia públicas não demonstrado. Agravo regimental não provido.



    1. O agravante não logrou comprovar de maneira concreta e objetiva qual seria a grave lesão à ordem pública administrativa decorrente da decisão atacada.



    2. Por outro lado, tem o ato administrativo que desclassifica candidatos com deficiência em decorrência de suas limitações físicas claro caráter ilegal, além de ser dissonante quanto aos princípios e valores estimados na norma.



    3. Não evidenciada a plausibilidade do direito invocado pelo requerente nem demonstrado o alegado risco à ordem ou à economia públicas, é ausente a comprovação de fundamentos que justifiquem a concessão da medida pleiteada.



    4. Agravo regimental não provido.” (SS 5.246-AgR/MA, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 14.5.2020)



    “5. Constitui ônus indeclinável do autor, ante a natureza excepcionalíssima do incidente de contracautela, a demonstração – que jamais se presume – da efetiva potencialidade lesiva da decisão impugnada. Insuficiente, para esse efeito, a mera alegação superficial e genérica, desacompanhada de prova inequívoca de que o ato decisório que se pretende suspender provoca grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.” (SL 1.430-AgR/RJ, Rel. Min. Rosa Weber (Vice-Presidente), Tribunal Pleno, DJe 26.5.2021)



    13. Na espécie, a parte requerente não demonstrou, de forma cabal e inequívoca, a existência de risco iminente de grave lesão à ordem e à economia públicas.



    14. Sob o ângulo do alegado risco à ordem pública, em sua acepção jurídico-constitucional, verifico, adstrita ao limitado âmbito cognitivo possível em incidente de contracautela, que o entendimento firmado pela Corte estadual paulista, no sentido da inconstitucionalidade, por ofensa à regra do concurso público, de programa instituído em lei local que prevê o pagamento de auxílio em contraprestação a um serviço geral, ordinário e permanente, aparenta estar em sintonia com o entendimento firmado por esta Casa ao julgamento do RE nº 658026, paradigma do tema nº 612 da repercussão geral, ocasião em que assentada a seguinte tese: “Nos termos do art. 37, IX, da Constituição Federal, para que se considere válida a contratação temporária de servidores públicos, é preciso que: a) os casos excepcionais estejam previstos em lei; b) o prazo de contratação seja predeterminado; c) a necessidade seja temporária; d) o interesse público seja excepcional; e) a contratação seja indispensável, sendo vedada para os serviços ordinários permanentes do Estado que estejam sob o espectro das contingências normais da Administração”.



    15. De outra parte, observa-se que, no processo subjacente, a Corte estadual paulista, atenta ao princípio da segurança jurídica, entendeu pela modulação temporal dos efeitos da decisão cuja eficácia a parte requerente busca sustar, conferindo eficácia prospectiva à declaração de inconstitucionalidade, de modo que esta só passasse a produzir efeitos 120 dias a contar da sessão de julgamento realizada em 15 de fevereiro de 2023.



    16. Para dissentir da conclusão esposada pela Corte bandeirante, no tocante à adequação do prazo de 120 dias, adotado na modulação temporal de efeitos da declaração de inconstitucionalidade das mencionadas leis do Município de Meridiano/SP, aparenta ser necessário, ao menos no limitado âmbito cognitivo possível em incidente de contracautela, realizar análise aprofundada de elementos de natureza fático-probatória. Nesse sentido, reporto-me às ementas destes precedentes (destaquei):



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. GRATIFICAÇÃO. VPNI. TRÂNSITO EM JULGADO DA DECISÃO QUE CONCEDEU A SEGURANÇA. VALORES PRETÉRITOS. AÇÃO DE COBRANÇA. LEI 15.115/2005 DO ESTADO DE GOIÁS. JULGAMENTO DE ADI ESTADUAL. SEGURANÇA JURÍDICA. MODULAÇÃO DE EFEITOS. ALEGADA OFENSA AOS ARTIGOS 102, § 2º E 103 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. IMPROCEDÊNCIA. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO LOCAL. SÚMULAS 279 E 280 DO STF. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, quanto ao ressarcimento dos valores pretendidos e à modulação dos efeitos, no caso concreto, demandaria o reexame de fatos e provas (Súmula 279 do STF) e a análise de legislação local (Súmula 280 do STF), o que inviabiliza o processamento do apelo extremo. 2. Ademais, o aresto recorrido aplicou a modulação dos efeitos da decisão em consonância com a jurisprudência desta Corte, que possui orientação no sentido de que, por razões de segurança jurídica ou excepcional interesse social, nos termos do art. 27 da Lei nº 9.868/99, é possível modular os efeitos da declaração de inconstitucionalidade. Precedentes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, em virtude da Súmula 512 do STF.” (ARE 1342442 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 10/10/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-233 DIVULG 17-11-2022 PUBLIC 18-11-2022)



    “EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Requisitos para modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade proferida pelo Tribunal de origem. Revisão. Impossibilidade. Precedentes. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que a revisão dos requisitos adotados pela Corte local para a modulação dos efeitos em ação declaratória de inconstitucionalidade, não prescinde do revolvimento do conjunto fático-probatório da causa, o que é inviável em sede de recurso extraordinário, a teor do que dispõe a Súmula nº 279/STF. 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 2% sobre o valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de mandado de segurança (art. 25 da Lei nº 12.016/09).” (ARE 1047312 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 01/09/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-215 DIVULG 21-09-2017 PUBLIC 22-09-2017)



    17. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, recordo, encontra-se consolidada em torno da inadmissibilidade do exame aprofundado de elementos fático-probatórios no âmbito dos incidentes de contracautela (realcei): 



    “Agravo regimental em suspensão de liminar. Afastamento de prefeito. Revolvimento de fatos e provas. Agravo regimental não provido. 1. O revolvimento de fatos e provas que fundamentam o afastamento cautelar do exercício do mandato eletivo de prefeito em ação de improbidade administrativa é incompatível com a via excepcional da suspensão de liminar. 2. Agravo regimental não provido.” (SL 1282 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 20/03/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-087 DIVULG 07-04-2020 PUBLIC 13-04-2020)



    “AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE. PREFEITO MUNICIPAL. MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSÃO DO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO PÚBLICA. ALEGAÇÃO DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. DESCABIMENTO. QUESTÕES CONTROVERTIDAS QUE NÃO OSTENTAM NATUREZA CONSTITUCIONAL DIRETA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (SL 1333 AgR, Relator(a): LUIZ FUX (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 07/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-021 DIVULG 03-02-2021 PUBLIC 04-02-2021)



    18. Ante o exposto, nego seguimento ao pedido (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 13 de junho de 2023.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



Documento assinado digitalmente