Tribunal: STF
Processo: SL 1619
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-04
Data de publicação: 2023-04-04

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de liminar. Representação de inconstitucionalidade ajuizada pelo Município de Araçaí/MG contra norma prevista na lei orçamentária anual municipal. Liminar indeferida na origem. Pedido de atribuição de efeito suspensivo ativo. Inadmissibilidade. Controle de constitucionalidade de leis orçamentárias. Deferência às decisões político-orçamentárias do Poder Legislativo.



1. Pleiteia-se a outorga de efeito suspensivo ativo a decisão que, na origem, indeferiu o pedido de tutela provisória requerido pela Fazenda Pública.



2. Destina-se o incidente de contracautela à neutralização dos efeitos de uma decisão desfavorável ao Poder Público. Inviável o manejo desse instrumento processual para obtenção de tutela provisória denegada na origem. A concessão da ordem de contracautela pressupõe a existência de decisão contrária ao Poder Público cujos efeitos se busca sustar. Precedentes.



3. O exercício do judicial review em relação às normas orçamentárias concretiza verdadeira tutela constitucional em favor da cidadania. Impõe-se ao Poder Judiciário, contudo, deferência institucional às decisões políticas adotadas, em conformidade com as regras do jogo democrático, no contexto das relações entre os Poderes. Precedentes.



4. Negativa de seguimento. 



    Vistos etc.



    1. Trata-se de suspensão de liminar ajuizada pelo Município de Araçaí/MG contra decisão que indeferiu a liminar requerida pelo ente municipal nos autos da Adin nº 1.0000.23.024317-2/000, em curso perante o Tribunal de Justiça de Minas Gerais, na qual impugnado o art. 5º, parágrafo único, da Lei municipal nº 1.055/2022 (LOA), que restringiu a possibilidade de abertura de créditos especiais para a Secretaria Municipal de Cultura e para as obras e serviços de engenharia de qualquer espécie.



    2. Na origem, o ente municipal impugna a validade constitucional do dispositivo constante da lei orçamentária anual, resultante de emenda parlamentar, à alegação de estar causando grave lesão à população, por impedir a execução de obras públicas e a realização de eventos culturais na cidade.



    3. Sustenta-se a incompatibilidade da norma questionada com os programas e diretrizes estabelecidos no Plano Plurianual (PPA) e na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) municipais. Esse alegado descompasso entre o teor das normas orçamentárias mais amplas e a previsão contida na LOA estaria em desacordo com o sistema constitucional orçamentário, pelo qual “as emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso sejam compatíveis com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias” (CF, art. 166, § 3º, I).



    4. A medida cautelar pleiteada nos autos da ação direta foi indeferida pelo Desembargador Relator, em decisão na qual afastada a plausibilidade jurídica do pedido, em face da observância dos requisitos para ementar o projeto de lei, da natureza política da atividade de definir o objeto das despesas orçamentárias e da ausência de parametricidade dos diplomas legislativos indicados para efeito de controle de constitucionalidade (PPA e LDO).



    5. O Município de Araçaí sintetizou os fundamentos do pedido de contracautela nos seguintes termos:



    a) a ofensa é direta e frontal, pelos dispositivos impugnados da LOA Municipal, aos arts. 6º, parágrafo único; 160, III, “a”; 165, §1º; e 170 da Constituição do Estado de Minas Gerais; 



    b) não há ofensa direta ou reflexa, ao contrário do que gizado na decisão impugnada, se o texto constitucional da Carta Mineira exige, como admissibilidade prévia, que as emendas legislativas sejam compatíveis com o Plano Plurianual e a LDO; 



    c) os dispositivos legais ora impugnados, resultantes de redação de emenda legislativa, reduzem em 50% a dotação orçamentária para a cultura, além de proibir a abertura de crédito suplementar de qualquer natureza para a aludida Pasta da cultura e para as obras e os serviços de engenharia de qualquer espécie; 



    d) quanto ao risco de dano irreparável à economia pública e à ordem administrativa, a prevalência dos indigitados textos impugnados inviabilizam o atendimento das demandas públicas, não só apenas impedem a realização de eventos culturais, como o carnaval, festa da cidade , etc., mas também inviabilizam o fluxograma financeiro e orçamentária para realização de obras e serviços de engenharia em geral; 



    e) a cautelar rogada é para a suspensão da eficácia apenas e tão somente do parágrafo único do art. 5º da Lei nº 1.055/2022, da Lei Orçamentária Anual, sob pena de inviabilizar a auto organização administrativa e a própria execução orçamentária nos setores de obras públicas e cultural.



    6. Requer, cautelarmente, “(a) seja determinada LIMINARMENTE a suspensão da decisão proferida pelo Desembargador Relator da ADIN n. 1.0000.23.024317-2/000, em trâmite no Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais e, por conseguinte, determinada a suspensão da eficácia e dos efeitos parágrafo único do art. 5º da Lei municipal nº 1.055/2022, que estima a receita e fixa a despesa do Município de Araçaí, para o exercício de 2023 (Lei Orçamentária Anual – LOA), até o julgamento de mérito do presente Pedido de Suspensão, de modo a fazer cessar a lesão à economia pública, à ordem pública e à ordem administrativa em geral, comunicando-se pela via mais ao eg. TJMG e ao MM. Juiz da Comarca de Paraopeba(MG), bem como ao Município Requerente , para cumprimento imediato”.



    7. No mérito, postula ”o deferimento definitivo da presente Suspensão de Liminar e de Tutela, ratificando-se a medida liminarmente deferida conforme a letra ‘a’ do pedido”.



    8. A Câmara Legislativa do Município de Araçaí/MG, em sua manifestação, esclarece que a norma impugnada possui conteúdo meramente autorizativo, pois estabelece prévia autorização para que o Poder executivo suplemente seu orçamento em até 10%, condicionada essa hipótese à restrição de não serem utilizados os recursos adicionais com cultura e obras, o que poderá ser realizado somente por lei específica. Informa, ainda, que as atividades de cultura e as obras não sofreram nenhum corte, tanto que os eventos culturais programados ocorreram normalmente.



    9. O Procurador-Geral da República opinou pelo não conhecimento do pedido, consoante ementa do parecer:



    SUSPENSÃO DE LIMINAR. PROCESSO CIVIL LIMINAR INDEFERIDA NA CORTE DE ORIGEM. ADI ESTADUAL. INCABÍVEL O USO DA VIA SUSPENSIVA. AUSÊNCIA DE ENQUADRAMENTO NAS HIPÓTESES DO ART. 4º DA LEI 8.437/1992. USO DA SUSPENSÃO PARA OBTER CAUTELAR INDERIDA NA ORIGEM. SUCEDÂNEO RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. NÃO CONHECIMENTO DO PEDIDO. 



    1. É incabível pedido de suspensão contra decisão de indeferimento de medida cautelar em ADI estadual, por não se enquadrar nas hipóteses elencadas no art. 4º da Lei 8.437/1992 e no art. 297 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 



    2. Admitir o uso do incidente de contracautela em ações promovidas por ente público, com vistas à obtenção de tutela provisória não alcançada nas instâncias ordinárias, equivale à utilização da suspensão como sucedâneo recursal, o que é inadmissível pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 



    — Parecer pelo não conhecimento do pedido de suspensão.



    Feito o relatório, aprecio a admissibilidade do pedido.



    Questões preliminares



    10. A via eleita – suspensão de liminar – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    O incidente de contracautela – vocacionado a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). Daí porque, medida de caráter excepcional que é, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência. 



    Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constitui em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.).



    Nessa linha, imprescindível que, nas ações suspensivas, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela se cinge à presença dos requisitos previstos em lei, impertinente cogitar de apreciação meritória do processo subjacente, ainda que de todo indispensável tenha, a tese sustentada, um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), em juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    11. Assentadas tais premissas, reputo incabível a presente suspensão de liminar, deduzida com o objetivo de conferir efeito suspensivo ativo a decisão meramente denegatória de tutela provisória requerida em ação na qual o Poder Público figura como autor.



    12. Com efeito, norteada pela hermenêutica restritiva que deve orientar a análise do instituto, compreendo, a despeito das respeitáveis posições doutrinárias em sentido contrário1, que somente se mostra admissível o manejo da via suspensiva por ente estatal que figure como réu no processo de origem. 



    A interpretação explicitada deflui da própria literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, que, ao dispor sobre o instrumento de contracautela, prevê o seu manejo pelas pessoas jurídicas de direito público interessadas e pelo Ministério Público, nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes. 



    A expressão contida no art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, acima transcrita, com o devido respeito às posições diversas, não comporta exegese ampliativa, diante dos termos unívocos de que lançou mão o legislador, a amarrar atuação do intérprete. De todo inviável, frente à literalidade do texto legal, compreender, onde a própria lei consigna ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, abrangidas todas as ações que envolvam o Poder Público ou seus agentes. Não há alternativa: a interpretação que se impõe é a de que o Poder Público deve estar no polo passivo da demanda, jamais no polo ativo.



    13. Consabido, ainda, que o instrumento da contracautela tem como finalidade neutralizar os efeitos de uma decisão judicial, de modo a restabelecer o status quo anterior ao ajuizamento do processo. Vale dizer, o objetivo da via suspensiva, na realidade, é inibir a execução de ato decisório que, proferido sem o devido equacionamento prévio de seus impactos pela Administração Pública, tem o potencial de causar grave lesão aos bens jurídicos tutelados pela legislação de regência. Nessa linha, Marcelo Abelha Rodrigues2 assevera:



    “Tal instituto foi criado como meio processual para que o Poder Público, na condição de réu, possa dele valer-se para impedir que uma decisão judicial, provisoriamente executada, tenha eficácia que cause risco de lesão a determinado interesse público. Por isso, a finalidade do instituto é amordaçar a eficácia executiva de uma decisão proferida contra o Poder Público, para que se mantenha de pé e intacta uma situação jurídica anterior ao processo.



    Exatamente por isso é que se exige que o Poder Público só possa lançar mão do instituto quando figure na posição de réu numa demanda contra si proposta, e, nesta condição, tenha contra si um título provisório com eficácia imediata que poderá causar grave lesão a interesses maiores da sociedade.”



    14. Nesse linha, cito jurisprudência desta Casa no sentido da inviabilidade de emprego da via suspensiva quando o Poder Público figurar no polo ativo da ação originária: 



    “(...) 2. Nos termos da literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, o incidente de contracautela só tem cabimento com vistas à sustação da execução de liminar deferida em “ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes”, do que deflui a legitimidade ativa exclusiva do ente público réu, além do Ministério Público. A admissão do incidente de contracautela em ações promovidas por ente público, com vistas à obtenção de tutela provisória não obtida nas instâncias ordinárias, equivaleria à utilização do instituto da suspensão como sucedâneo recursal, o que não se admite à luz da jurisprudência pacificada deste Supremo Tribunal Federal.



    3. In casu, a ação de origem foi proposta pelo Município autor, do que deflui o não cabimento do pedido de suspensão por ele ajuizado - salientando a natureza de ação de conhecimento dos embargos de terceiro. 



    ...............................................................................................



    5. Agravo interno a que se nega provimento.”



    (SL 1.496-AgR/PA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 30.6.2022)



    Resulta desse entendimento a orientação desta Casa quanto à inadmissibilidade do manejo da contracautela visando à obtenção da tutela provisória indeferida nas instâncias inferiores ou à restauração dos efeitos de liminar posteriormente reformada ou revogada. Nessa linha, incabível o pedido de concessão de efeito suspensivo ativo nas ações suspensivas: 



    “Agravo regimental em suspensão de segurança. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Ausência de requisitos legais que ensejem a revisão da decisão proferida na origem. Matéria, ademais, já definitivamente assentada em outro processo. Impossibilidade do uso do instituto da suspensão como sucedâneo recursal. Agravo regimental não provido.



    1. O instituto da suspensão de segurança deve ser manejado segundo os requisitos previstos na lei de regência e não para a concessão de efeito ativo.



    2. Questão, ademais, já definitivamente resolvida em autos de ação semelhante (SS nº 5.100), ajuizada pelo Estado de Sergipe. 



    3. Impossibilidade de utilização desta ação como sucedâneo recursal.



    4. Agravo regimental não provido.”



    (SS 5.102-AgR/SE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 04.12.2019)



    “AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR INDEFERIDA. PEDIDO DE EFEITO ATIVO NA SUSPENSÃO. AUSÊNCIA DE DECISÃO A SER SUSPENSA. INADMISSIBILIDADE DO PEDIDO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”



    (SS 5.190-AgR/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 14.3.2018)



    15. Em suma, inadmissível a utilização do incidente de contracautela quando o Poder Público figurar no polo ativo do processo principal e quando não existir decisão anterior a ser neutralizada.



    Controle de constitucionalidade dos diplomas legislativos orçamentários



    16. De outro lado, a controvérsia de fundo cinge-se a saber se a Câmara Legislativa municipal teria transgredido a ordem constitucional (CF, art. 166, § 3º, I) ao reduzir dotações orçamentárias previstas no projeto de lei orçamentária (PLOA), sem que tal medida estivesse prevista nos diplomas orçamentários mais amplos (PPA e LDO).



    17. Antes de tudo, é necessário rememorar já ter prevalecido nesta Corte entendimento no sentido da inadmissibilidade do controle de constitucionalidade em abstrato de leis orçamentárias, considerada a circunstância de tais atos legislativos, embora revestindo-se do status formal de lei, possuírem destinatários certos e objeto determinado (efeitos concretos), esgotando sua eficácia na previsão de receitas e na autorização para a realização de despesas e para a abertura de créditos adicionais (ADI 1.640-QO, Rel. Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, j. 12.02.1998, DJe 03.4.1998; ADI 2.484-MC, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, j. 19.12.2001, DJe 14.11.2013; ADI 3.652, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, j. 19.12.2006, DJe 16.3.2007).



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, contudo, evoluiu para assentar a possibilidade do controle de constitucionalidade de leis orçamentárias sempre que o conteúdo das normas impugnados, indo além dos juízos político-administrativos de alocação de recursos financeiros, transcende o campo da eficácia concreta, projetando-se no plano da materialização de atos de aplicação primária da Constituição (ADI 2.925-MC, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, j. 19.12.2003, DJe 04.3.2005; ADI 4.048-MC, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 14.5.2008, DJe 22.8.2008; ADI 4.049-MC, Rel. Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, j. 05.11.2008, DJe 08.5.2009): 



    “(...) 1. Leis orçamentárias que materializem atos de aplicação primária da Constituição Federal podem ser submetidas a controle de constitucionalidade em processos objetivos. Precedentes. 



    (ADI 5449 MC-Ref, Relator(a): TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 10/03/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-077 DIVULG 20-04-2016 PUBLIC 22-04-2016)



    18. Plenamente possível, desse modo, o exercício do judicial review em relação à validade constitucional dos diplomas orçamentários (PPA, LDO e LOA), desde que o Poder Judiciário, sem invadir a esfera própria às escolhas democráticas do legislador, limite-se à tutela do devido processo legislativo orçamentário e à defesa dos princípios e valores constitucionais fundamentais.



    19. Feitas essas observações, não vislumbro, no caso, situação de ofensa aos parâmetros constitucionais invocados. 



    20. Como dito, não se refuta a possibilidade de controle de constitucionalidade das leis orçamentárias, tampouco se recusa, para esse efeito, parametricidade à norma prevista no art. 166, § 3º, I, da Constituição.



    21. Ocorre que a irresignação manifestada pelo Município de Araçaí não guarda nenhuma correlação com o conteúdo do dispositivo constitucional invocado como paradigma de confronto.



    22. Com efeito, embora o requerente sustente a incompatibilidade da norma prevista na LOA municipal (art. 5º) com os planos estipulados no PPA e na LDO municipais, em momento algum, no entanto, indicou quais seriam os programas ou diretrizes, previstos em tais diplomas, supostamente incompatíveis com o dispositivo impugnado.



    23. Vê-se, daí, que a controvérsia posta não envolve a coordenação entre os programas orçamentários municipais (PPA, LDO e LOA), mas traduz mero inconformismo com o suposto corte orçamentário na pasta municipal da cultura.



    24. Ante a presunção de constitucionalidade das leis e a amplitude do judicial review em matéria orçamentária, incumbe ao Município de Araçaí, no caso, o ônus de demonstrar, concretamente, em que consiste a incompatibilidade da norma orçamentária impugnada com o Plano Plurianual (PPA) ou com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Ao invés disso, limitou-se o requerente a afirmar, com argumentos genéricos, que a redução dos recursos inviabilizaria a execução de programas previstos nesses diplomas. Não foram esclarecidos os motivos pelos quais a norma impugnada seria incompatível com as normas que regem o devido processo legal orçamentário.



    25. Não constitui demasia enfatizar que ao Poder Judiciário não cabe intervir nas escolhas legítimas do Legislador para alterar, com base em critérios próprios, as decisões políticas de alocação de despesas ou a definição das prioridades da Administração Pública municipal.



    26. O controle judicial da constitucionalidade das decisões orçamentárias, é certo, constitui uma grande vitória da cidadania. Esta Suprema Corte, contudo, tem acentuado a necessidade de deferência institucional às decisões políticas adotadas, em conformidade com as regras do jogo democrático, no contexto das relações entre os Poderes. Confira-se, nesse sentido, paradigmático acórdão desta Corte: 



    “(...) 11) A Jurisdição Constitucional, em face da tessitura aberta de conformação legislativa prevista pelo inciso I do § 3º do art. 166 da CRFB/1988, não detém capacidade institucional automática ou pressuposta e não pode empreender, no âmbito do controle abstrato, a tarefa de coordenação entre o Plano Plurianual (PPA) e as respectivas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO’s) e Leis Orçamentárias Anuais (LOA’s). 



    12) Consectariamente, diante da ausência de abusividade, deve-se declarar que a função de definir receitas e despesas do aparato estatal é uma das mais tradicionais e relevantes do Poder Legislativo, impondo-se ao Poder judiciário, no caso, uma postura de deferência institucional em relação ao debate parlamentar, sob pena de indevida e ilegítima tentativa de esvaziamento de típicas funções institucionais do Parlamento.”



    .......................................................................................................



    (ADI 5.468, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 30.6.2016, DJe 02.8.2017)



    27. Em suma, embora o requerente invoque como parâmetro de controle as normas constitucionais informadoras do devido processo legal orçamentário (CF, art. 166, § 3º, I, no caso), a análise dos fundamentos em que se apoia o pedido evidenciam tratar-se, na realidade, de mero inconformismo com o teor da decisão político-orçamentária adotada pela Câmara Legislativa municipal quanto ao destino e a alocação de verbas públicas municipais.



    28. Ante o exposto, nego seguimento ao pedido de contracautela. Prejudicada a liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de abril de 2023.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



Documento assinado digitalmente




1  VENTURI, Edson. Suspensão de liminares e sentenças contrárias ao Poder Público. 3. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2017, p. 136-42.




2  RODRIGUES, Marcelo Abelha. Suspensão de segurança. 5. ed. Indaiatuba: Editora Foco, 2022, p. 126-7.