Tribunal: STF
Processo: ARE 1432437
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-15
Data de publicação: 2023-12-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, ementado nos seguintes termos:  



    “DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 



    ART. 2.º DA LEI N.º 8.867/2020, COM AS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELO ART. 1.º DA LEI N.º 9.130/2020, AMBAS DE INICIATIVA DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, QUE INSTITUIU O ‘SERVIÇO PRIVADO INDIVIDUAL DE PASSAGEIROS E DE EMPRESAS DEVIDAMENTE LEGALIZADAS EM ATIVIDADES COM TAXÍMETRO’.



    ILEGITIMIDADE ATIVA DA REPRESENTANTE. INOCORRÊNCIA. LEGITIMIDADE DA FETRANSPOR PARA FIGURAR NO POLO ATIVO DA DEMANDA E CABIMENTO DO CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE DO DISPOSITIVO LEGAL IMPUGNADO. APLICAÇÃO DO ART. 162 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E ART. 103 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA.



    INEXISTÊNCIA DE CONFRONTO DIRETO COM A CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, ALÉM DA IMPOSSIBILIDADE DE AJUIZAMENTO DA REPRESENTAÇÃO POR VIOLAÇÃO REFLEXA. INOCORRÊNCIA. REPRESENTANTE QUE INVOCA ESPECIFICAMENTE A VIOLAÇÃO DE NORMAS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO E À REGRA CONSTITUCIONAL DE REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA ENTRE OS ENTES FEDERATIVOS.



    COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TRÂNSITO E TRANSPORTES. VIOLAÇÃO AO ART. 22, XI, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO SOBRE A MATÉRIA REFERIDA. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES (ART. 2.º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA E ART. 7.º DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL). MATÉRIA RELATIVA A TRÂNSITO NÃO COMPREENDIDA NA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DOS ESTADOS.



    MATÉRIA REGULAMENTADA PELA LEI N.º 12.587, QUE INSTITUIU A POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA. DISTINÇÃO ENTRE SERVIÇO DE TRANSPORTE PÚBLICO INDIVIDUAL E SERVIÇO REMUNERADO PRIVADO INDIVIDUAL DE PASSAGEIROS, PREVISTOS NO ART. 4.º, VIII E X, DO REFERIDO DIPLOMA LEGAL. LEI ESTADUAL CUJO CONTEÚDO CONTRASTA COM AS DIRETRIZES FIXADAS PELA LEGISLAÇÃO FEDERAL. AFRONTA AOS ARTS. 9.º E 72, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO.



    REJEIÇÃO DAS PRELIMINARES E PROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO PARA DECLARAR INCONSTITUCIONAL O ART. 2.º DA LEI ESTADUAL N.º 8.867/2020, COM AS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELO ART. 1.º DA LEI ESTADUAL N.º 9.130/2020” (eDOC 5 – ID: 34e1d7d0, p. 1-3)



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (eDOC 10, ID 1722df36). 



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º, 22, XI, e 125, § 2º, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se que a Lei estadual nº 8.867/2020 não trata sobre trânsito, visando apena compatibilizar o exercício de diferentes serviços de transporte intermunicipal no âmbito estadual (eDOC 14 – ID: f569d7cf, p. 7).



    Nesse ponto, aduz-se ser competência dos estados legislar sobre transporte intermunicipal.



    Argumenta-se que o Estado do Rio de Janeiro não instituiu qualquer modalidade nova de transporte, não legislou sobre trânsito e transporte, tendo se limitado a esclarecer quanto ao aspecto territorial de sua competência: que ‘em trajetos intermunicipais, no âmbito do Rio de Janeiro’, a prestação de um serviço (de taxi) não impede o exercício de outras atividades já previstas e normatizadas em outras Leis (...) (eDOC 14 – ID: f569d7cf, p. 18-19).



    Sustenta-se, assim, a constitucionalidade da norma indicada.



    Ademais, defende-se que o Tribunal de origem, ao declarar a inconstitucionalidade da norma, o fez com fundamento em dispositivo da Constituição Federal. Com base nisso, sustenta-se que foi usurpada a competência do Supremo Tribunal Federal para apreciar a constitucionalidade da norma, posto que o parâmetro de controle seria o texto constitucional (eDOC 14 – ID: f569d7cf, p. 11).



    O parecer da Procuradoria-Geral da República foi assim ementado:



    “Direito Constitucional. Agravo em recurso extraordinário. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente pelo Tribunal local. Art. 2º da Lei Estadual n. 8.867/20. 1. No julgamento do RE 1054110/Tema 967, o Plenário da Suprema Corte fixou as seguintes teses de repercussão geral: ‘I - A proibição ou restrição da atividade de transporte privado individual por motorista cadastrado em aplicativo é inconstitucional, por violação aos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência; II - No exercício de sua competência para regulamentação e fiscalização do transporte privado individual de passageiros, os Municípios e o Distrito Federal não podem contrariar os parâmetros fixados pelo legislador federal (CF/1988, art. 22, XI).’ 2. Não tendo o Tribunal a quo feito juízo expresso quanto ao trâmite do RE, a teor do Tema 967, não há óbice que este e. STF determine o retorno dos autos ao Tribunal de origem, para que seja feito novo juízo quanto a seu trâmite. 3. Pelo retorno dos autos ao Tribunal de origem, para que seja observado o art. 1.030, I, ‘a’, do CPC/15: refeito juízo quanto ao RE, ao teor do Tema 967. 4. Caso se entenda que não cabe retorno dos autos à origem, pela negativa de seguimento ao recurso extraordinário neste e. STF” (eDOC 37 - ID: 87a71288)



    É o relatório. 



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Na espécie, o Tribunal de origem reconheceu que o dispositivo impugnado na representação de inconstitucionalidade teria tratado diversamente de matéria já regulamentada pela Lei Federal nº 12.587/2012, que instituiu as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana. 



    Além disso, registrou que a norma padeceria de duplo vício formal, em razão de i) não observada a iniciativa do chefe do Poder Executivo e ii) tratar-se de matéria de competência privativa da União. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “(...)



    Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade que tem como objeto o art. 2.º da Lei Estadual n.º 8.867/2020, de 03 de junho de 2020, com as alterações promovidas pelo art. 1.º da Lei Estadual n.º 9.130, de 14 de dezembro de 2020, de iniciativa parlamentar, suscitada pela Federação das Empresas de Transportes de Passageiros do Estado do Rio de Janeiro - Fetranspor.



    A legislação questionada, de autoria da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, dispôs sobre o ‘serviço privado individual de passageiros e de empresas devidamente legalizadas em atividades com taxímetro’ (...)



    O art. 112, § 1.º, II, ‘d’, c/c art. 145, VI, ‘a’, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro estabelece as matérias reservadas à iniciativa dos Chefes dos Poderes Executivos, dos Estados e Municípios. No presente caso, verifica-se que a Lei Estadual n.º 9.130/2020, que dispõe sobre o serviço privado individual de passageiros e de empresas devidamente legalizadas em atividades com taxímetro, não obedeceu a legislação pertinente, padecendo de vício de iniciativa. 



    Sendo assim, evidente o vício formal de inconstitucionalidade da referida legislação, que teve origem em Projeto de Lei proposto por Parlamentar, o que afronta o art. 22, XI, da Constituição da República, incorporada pela Carta Estadual, art. 72, caput. 



    Também deve ser salientado que a norma acima referida fere o princípio da Separação de Poderes ao legislar sobre matéria de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo da União, na forma do art. 2.º da Constituição da República e art. 7.º da Constituição Estadual.



    Acrescente-se que a referida Lei impõe à Administração Pública, dentre outras condutas, a de fiscalizar o particular, e, em caso de descumprimento da norma, a aplicação de multas, o que consiste em matéria de organização administrativa, cuja competência legislativa é privativa da União, o que viola o princípio da separação de poderes.



    De outra forma, deve ser consignado que a Lei n.º 12.587/12, em seu art. 4.º, VIII e X, com a redação dada pela Lei n.º 13.640/18 estabelece os conceitos legais para cada espécie de serviço prestado ao usuário, definindo os ‘táxis’ como ‘transporte público individual de passageiros’ e os demais serviços de transportes por aplicativo, tais como ‘Uber’, ‘Cabify’ e ‘99’, como ‘transporte remunerado privado individual de passageiros’. 



    Como bem salientado pelo Ministério Público em seu parecer, a distinção entre ‘serviço de transporte público individual’ e ‘serviço de transporte privado individual’ não se revela de caráter meramente formal nem doutrinária, mas sim possui grande relevo na medida em que distingue duas formas de prestação de serviços de transporte, identificadas e definidas na legislação nacional de regência.



    (...)



    Dito isso, verifica-se na hipótese considerada, que o legislador estadual introduziu de forma bastante genérica a figura do ‘serviço de transporte privado individual de passageiros’ e de ‘empresas devidamente legalizadas em atividades com taxímetro’, sem qualquer definição específica da modalidade, limites e forma da atividade desempenhada. 



    Ademais, a nova redação do dispositivo legal impugnado autoriza a realização de transporte intermunicipal por ‘empresas devidamente legalizadas em atividades com taxímetro’, sem esclarecer esse modo de prestação do serviço distinto da atividade prestada por taxis. Assim, ao que parece, a nova versão legislativa também se refere a transporte individual privado de passageiros, não previsto na legislação federal de regência, com delegação para sua regulamentação a nível administrativo através de simples decreto do Poder Executivo” (eDOC 5 – ID: 34e1d7d0)  



    No caso, observa-se que o acórdão recorrido ressaltou que a norma questionada não se limita a disciplinar o transporte intermunicipal, adentrando-se na regulamentação dos serviços de transporte público individual de passageiros e de transporte remunerado privado individual de passageiros, conflitando com algumas das disposições já previstas na Lei Federal nº 12.587/2012, fixando uma série de medidas voltadas à fiscalização e à sanção dos prestadores de serviço, o que corresponderia a temática de competência privativa da União (trânsito e transporte).



    Assim, no que se refere à usurpação de competência privativa da União, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 



    Nesse sentido, inclusive, foi a orientação fixada no julgamento do tema 967 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE-RG 1.054.110, Rel. Min. Roberto Barroso, em que se assentou que [n]o exercício de sua competência para regulamentação e fiscalização do transporte privado individual de passageiros, os Municípios e o Distrito Federal não podem contrariar os parâmetros fixados pelo legislador federal (CF/1988, art. 22, XI). Nesse sentido, confira-se a ementa deste precedente:  



    “Direito constitucional. Recurso Extraordinário. Repercussão Geral. Transporte individual remunerado de passageiros por aplicativo. livre iniciativa e livre concorrência. 1. Recurso Extraordinário com repercussão geral interposto contra acórdão que declarou a inconstitucionalidade de lei municipal que proibiu o transporte individual remunerado de passageiros por motoristas cadastrados em aplicativos como Uber, Cabify e 99. 2. A questão constitucional suscitada no recurso diz respeito à licitude da atuação de motoristas privados cadastrados em plataformas de transporte compartilhado em mercado até então explorado por taxistas. 3. As normas que proíbam ou restrinjam de forma desproporcional o transporte privado individual de passageiros são inconstitucionais porque: (i) não há regra nem princípio constitucional que prescreva a exclusividade do modelo de táxi no mercado de transporte individual de passageiros; (ii) é contrário ao regime de livre iniciativa e de livre concorrência a criação de reservas de mercado em favor de atores econômicos já estabelecidos, com o propósito de afastar o impacto gerado pela inovação no setor; (iii) a possibilidade de intervenção do Estado na ordem econômica para preservar o mercado concorrencial e proteger o consumidor não pode contrariar ou esvaziar a livre iniciativa, a ponto de afetar seus elementos essenciais. Em um regime constitucional fundado na livre iniciativa, o legislador ordinário não tem ampla discricionariedade para suprimir espaços relevantes da iniciativa privada. 4. A admissão de uma modalidade de transporte individual submetida a uma menor intensidade de regulação, mas complementar ao serviço de táxi afirma-se como uma estratégia constitucionalmente adequada para acomodação da atividade inovadora no setor. Trata-se, afinal, de uma opção que: (i) privilegia a livre iniciativa e a livre concorrência; (ii) incentiva a inovação; (iii) tem impacto positivo sobre a mobilidade urbana e o meio ambiente; (iv) protege o consumidor; e (v) é apta a corrigir as ineficiências de um setor submetido historicamente a um monopólio ‘de fato’. 5. A União Federal, no exercício de competência legislativa privativa para dispor sobre trânsito e transporte (CF/1988, art. 22, XI), estabeleceu diretrizes regulatórias para o transporte privado individual por aplicativo, cujas normas não incluem o controle de entrada e de preço. Em razão disso, a regulamentação e a fiscalização atribuídas aos municípios e ao Distrito Federal não podem contrariar o padrão regulatório estabelecido pelo legislador federal. 6. Recurso extraordinário desprovido, com a fixação das seguintes teses de julgamento: ‘1. A proibição ou restrição da atividade de transporte privado individual por motorista cadastrado em aplicativo é inconstitucional, por violação aos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência; e 2. No exercício de sua competência para regulamentação e fiscalização do transporte privado individual de passageiros, os Municípios e o Distrito Federal não podem contrariar os parâmetros fixados pelo legislador federal (CF/1988, art. 22, XI)’” (RE 1.054.110, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 06.09.2019)  



    Confira-se, ainda, o seguinte precedente:  



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Constitucional e administrativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Municipal nº 6.192/21. Obrigatoriedade de prestação de socorro aos animais atropelados. Âmbito municipal. Ausência de argumentos aptos a modificar o entendimento adotado. Reiteração. Agravo regimental não provido. 1. A mera afirmação genérica de existência de repercussão geral, desacompanhada de robusta fundamentação da relevância econômica, política, social ou jurídica da questão constitucional, não é suficiente para o conhecimento do recurso extraordinário, nos termos do art. 102, § 3º, da Constituição Federal e do art. 1.035 do CPC/15. Precedentes. 2. O acórdão recorrido, ao decidir pela inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 6.192/21, não divergiu da orientação firmada pela Suprema Corte. Isso porque a Constituição estabelece competir privativamente à União legislar sobre trânsito e transporte, nos termos do art. 22, inciso XI, da Constituição Federal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ARE 1.426.017 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 06.10.2023 – grifo nosso)  



    Verifico ainda que o acórdão recorrido, de igual modo, declarou a inconstitucionalidade formal da norma com fundamento na existência de vício de iniciativa. Em face desse ponto, no entanto, o recorrente não se insurgiu nas razões recursais. 



    Dessa forma, incide, ao caso, o entendimento sintetizado na Súmula 283 do STF (É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles).



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 15 de dezembro de 2023.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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