Tribunal: STF
Processo: SS 5645
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-07-27
Data de publicação: 2023-07-27

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de segurança. Determinação de reintegração de empregado de autarquia municipal. Ausência de demonstração de risco de grave ofensa a valores protegidos pelo microssistema normativo das contracautelas. Incidente suspensivo que não configura sucedâneo recursal. Inviabilidade de exame aprofundado de elementos fático-probatórios inerentes ao processo subjacente. Negativa de seguimento.



    Vistos etc.



    1. SANEBAVI - Saneamento Básico Vinhedo apresenta suspensão de segurança contra decisão por meio da qual, indeferida contracautela no processo nº 2173347-40.2023.8.26.0000, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo manteve os efeitos de sentença que, prolatada pelo Juízo da 3ª Vara Judicial da Comarca de Vinhedo, no bojo do mandado de segurança nº 1001444-14.2023.8.26.0659, concedeu a ordem para “declarar nulo o ato de exoneração do impetrante, e, por consequência, determinar a reintegração do impetrante às suas funções, com todos os seus direitos preservados, inclusive em relação ao período que esteve afastado”.



    2. Transcrevo, no fragmento de interesse, os fundamentos da sentença cuja eficácia foi mantida como decorrência do indeferimento do pedido suspensivo pelo TJSP:



    “O art. 37, §14, da CF, incluído pela Emenda Constitucional nº 103/19, traz a seguinte redação: ‘Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: ... §14. A aposentadoria concedida com a utilização de tempo de contribuição decorrente de cargo, emprego ou função pública, inclusive do Regime Geral de Previdência Social, a carretará o rompimento do vínculo que gerou o referido tempo de contribuição (...)’. 



    Com o novo texto do art. 37, §14, da CF – EC n. 103/19 -, concedida aposentadoria por tempo de contribuição, decorrente de cargo, emprego ou função pública,ainda que advinda do Regime Geral da Previdência Social, o vínculo do servidor com a Administração Pública será rompido.



    Lado outro, verifico, conforme documento de fls. 48, que a aposentadoria do impetrante foi concedida com base no regramento jurídico anterior à EC 103/2019, de modo a afastar a incidência da famigerada Emenda Constitucional, de tal sorte que a exoneração do impetrante baseada em tal regramento se revela ilegal. 



    Deste modo, entende-se que o impetrante estaria acobertado pela exceção prevista na tese firmada no julgamento do RE nº 655.283 (Tema nº 606), segundo a qual:



    (...)



    Consoante precedente vinculativo acima mencionado, há de se entender que tanto aqueles que obtiveram aposentadoria antes da famigerada emenda, quanto aqueles funcionários que, a despeito de preencherem os requisitos para a inatividade após mencionada norma constitucional, solicitam os proventos após a respectiva vigência, são exceções à impossibilidade de manutenção do emprego.”



    3. À guisa de evidenciar a presença dos requisitos para o deferimento do pedido suspensivo, o requerente articula com a configuração de competência desta Casa, o envolvimento direto de matéria constitucional e a existência de risco a valores juridicamente protegidos pelo microssistema normativo das contracautelas. Invoca, em abono de sua pretensão, o art. 37, II e § 14, da Magna Carta; e os arts. 6º e 36, III, da EC nº 103/2019, bem como a tese firmada ao julgamento do tema nº 606 da repercussão geral. Consigna (evento 1, fls. 22-28; destaques no original):



    “Não se trata de meras alegações; a violação à ordem jurídico-constitucional se materializa ante a reintegração de empregado público em indubitável ofensa ao Tema nº 606 desta E. Suprema Corte. É simplesmente um consectário lógico da sentença concessiva desarmônica ao precedente vinculante mencionado alhures. E mais: enquanto perdurar os efeitos da sentença concessiva, perdurará também a violação de não um, mas diversos dispositivos constitucionais, cuja observância é salutar no Estado Democrático de Direito, ainda mais para a Administração Pública, jungida que está ao princípio da legalidade.



    (...)



    Sob o prisma da ordem jurídico-administrativa, a sentença concessiva de primeira instância, cuja suspensão fora indeferida pelo ilustríssimo Presidente do TJ/SP, viola a autonomia desta requerente, ignorando que as exonerações são decorrência de devido planejamento iniciado no ano anterior a este exercício financeiro, haja vista a necessidade de formular a lei orçamentária anual e submetê-la à apreciação do Poder Legislativo local, o que inclui o montante a constar na dotação referente à manutenção de salários e encargos (folha de pagamento).



    (...)



    Para além de todo o exposto, a sentença concessiva de segurança impõe à requerente grave dano à economia pública, entendida esta, firme no escólio de ALEXANDRE FREITAS CÂMARA, como sinônimo de suas finanças públicas. 



    Ainda que se trate nesta suspensão de segurança de um único empregado público, com remuneração até módica em comparação ao funcionalismo público da Administração Direta federal ou mesmo estadual, decerto que os valores devem levar em consideração a conjuntura da realidade desta requerente, que é tão somente um serviço descentralizado da Administração Direta de um pequeno município do interior de São Paulo. 



    Nesse diapasão, o somatório durante um exercício financeiro só com a remuneração (salário base e adicional de periculosidade) e benefícios diretos (auxílio alimentação e auxílio transporte), desconsiderando, portanto, outros custos, tal como, por exemplo, a exigência legal de depósito perante o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), perfaz um total de R$ 57.693,74.



    (...)



    Ademais, como outrora mencionado na breve síntese fática, foram exonerados outros três empregados públicos na mesma situação fático-jurídica do impetrante, isto é, cujas aposentadorias voluntárias foram requeridas e concedidas pelo Regime Geral de Previdência Social posteriormente à 13.11.2019 (portarias em anexo).



    É extremamente provável que, cientes da sentença concessiva que ora se pretende a suspensão, os demais também ajuízem ações com pedidos idênticos, ainda mais ao verificarem que a sentença concessiva garantiu a percepção dos valores referentes à remuneração desde a exoneração.”



    4. Calcada nesses fundamentos, a requerente pugna pela suspensão liminar da segurança concedida no processo nº 1001444-14.2023.8.26.0659, “a fim de obstar a continuidade dos efeitos e, portanto, a perpetuidade da reintegração inconstitucional, confirmando-a ao final do trâmite”.



    5. Dispensado o parecer ministerial, nos termos do art. 52, parágrafo único, do RISTF.



    É o relatório.



    Decido.



    6. A via eleita – suspensão de segurança – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.



    7. Com efeito, o incidente de contracautela – que se destina apenas a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido de natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p.80), motivo pelo qual, enquanto medida de caráter excepcional, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência.



    8. Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constituindo em qualquer hipótese a suspensão de segurança sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.).



    9. Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de segurança, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    10. Registro, por derradeiro, que a análise do pedido de contracautela cinge-se à presença dos requisitos previstos em lei, não havendo, portanto, falar em apreciação do mérito do processo subjacente. De todo indispensável, contudo, que a tese sustentada tenha um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), num juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    11. Assentadas essas balizas, observo que, na espécie, embora esteja presente a legitimidade ativa - a parte requerente é autarquia integrante da administração indireta do Município de Vinhedo/SP - não ficou demonstrado risco de lesão grave a valores juridicamente protegidos pelo microssistema normativo das contracautelas.



    12. Recai sobre o requerente do pedido de contracautela o ônus processual de comprovar a efetiva ocorrência de situação de grave risco ao interesse público – cuja existência jamais se presume. Insuficiente, desse modo, a mera alegação genérica e abstrata de que o ato decisório ameaça os valores protegidos pela legislação regente. Vale destacar, nesse contexto, a lição de Lúcia Valle Figueiredo (Mandado de Segurança. 6ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 169-70):



    “para suspensão da liminar ou da sentença, o pedido deverá ser feito com a prova inequívoca de que esses valores encontram-se fortemente ameaçados. Não bastará, como é óbvio, a mera alegação. Far-se-á mister, sem sombra de qualquer dúvida, a demonstração cabal da possível violação a esses valores.”



    13. Também esse é o entendimento majoritário desta Casa que não admite, para efeito de suspensão de liminar, risco de lesão presumido ou hipotético (SL 1.182/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, decisão monocrática, DJe 19.11.2018; SS 4.242-AgR/RJ, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 02.6.2011, v.g.). Confiram-se os seguintes precedentes, o primeiro de minha lavra:



    “5. Constitui ônus indeclinável do autor, ante a natureza excepcionalíssima do incidente de contracautela, a demonstração – que jamais se presume – da efetiva potencialidade lesiva da decisão impugnada. Insuficiente, para esse efeito, a mera alegação superficial e genérica, desacompanhada de prova inequívoca de que o ato decisório que se pretende suspender provoca grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.” (SL 1.430-AgR/RJ, Rel. Min. Rosa Weber (Vice-Presidente), Tribunal Pleno, DJe 26.5.2021)



    “Suspensão de segurança. Potencialidade danosa do ato decisório. Necessidade de comprovação inequívoca de sua ocorrência. Excepcionalidade da medida de contracautela (Lei nº 4.348/64, art. 4º). Em tema de suspensão de segurança, não se presume a potencialidade danosa da decisão concessiva do writ mandamental ou daquela que defere liminar em sede de mandado de segurança. 



    A existência da situação de grave risco ao interesse público, alegada para justificar a concessão da drástica medida de contracautela, há de resultar cumpridamente demonstrada pela entidade estatal que requer a providência excepcional autorizada pelo art. 4º da Lei nº 4.348/64. Não basta, para esse efeito, a mera e unilateral declaração de que, da execução da decisão concessiva do mandado de segurança ou daquela que deferiu a liminar mandamental, resultarão comprometidos os valores sociais protegidos pela medida de contracautela (ordem, saúde, segurança e economia públicas). 



    Pedido indeferido.” (SS 1.183/PA, Rel. Min. Celso de Mello (Presidente), decisão monocrática, DJ 04.8.1998)



    “Agravo regimental na suspensão de segurança. Decisão concessiva de segurança a candidatos em concurso público portadores de deficiência desclassificados do certame na fase de exames físicos. Risco de lesão à ordem ou à economia públicas não demonstrado. Agravo regimental não provido.



    1. O agravante não logrou comprovar de maneira concreta e objetiva qual seria a grave lesão à ordem pública administrativa decorrente da decisão atacada.



    2. Por outro lado, tem o ato administrativo que desclassifica candidatos com deficiência em decorrência de suas limitações físicas claro caráter ilegal, além de ser dissonante quanto aos princípios e valores estimados na norma.



    3. Não evidenciada a plausibilidade do direito invocado pelo requerente nem demonstrado o alegado risco à ordem ou à economia públicas, é ausente a comprovação de fundamentos que justifiquem a concessão da medida pleiteada.



    4. Agravo regimental não provido.” (SS 5.246-AgR/MA, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 14.5.2020)



    14. Na espécie, a parte requerente não demonstrou, de forma cabal e inequívoca, a existência de risco iminente de grave lesão à ordem e à economia públicas. 



    15. Na realidade, o acórdão cuja eficácia o requerente busca coartar examina, de modo direto e imediato, a situação de apenas um empregado da SANEBAVI. Cuida-se, dessa maneira, de acórdão que enfoca a situação individualizada de empregado de autarquia municipal, insuscetível, por isso mesmo, de produzir consequências administrativas relevantes, destituído de repercussões financeiras significativas e imune a efeitos multiplicadores indesejáveis. Nesse sentido, mutatis mutandis, reporto-me, a título ilustrativo, a este precedente recente do Plenário desta Casa (destaques acrescidos):



    “Suspensão de segurança. Concurso público. Decisão cautelar assecuratória do direito de participação dos candidatos nas etapas subsequentes do certame. Tema nº 485/RG. Exame de compatibilidade de questão de prova com as regras editalícias do certame. Possibilidade. Inocorrência de substituição dos critérios da banca examinadora por parâmetros estabelecidos pelo próprio órgão julgador. Ausência de demonstração do situação de risco à ordem administrativa e jurídica. Universo restrito de candidatos em situação análoga. Suspensão denegada. 



    1. É possível o controle judicial da compatibilidade entre o teor das questões formuladas no concurso e o conteúdo das regras editalícias disciplinadoras do certame, contanto que tal exame não importe em substituição dos critérios da banca examinadora por parâmetros criados pelo próprio órgão julgador. Precedentes. 



    2. Refoge à competência extraordinária do Supremo Tribunal Federal a pretensão de reexame do juízo formulado por órgãos de instância inferior quanto à compatibilidade entre as questões da prova e as regras do edital do concurso. Discussão cujo exame envolve apreciação aprofundada de fatos e provas, assim como interpretação de cláusulas editalícias (Súmulas nºs 279 e 454/STF). Precedentes. 



    3. Inexistência de risco potencial à integridade da ordem administrativa ou jurídica. Cuida-se, no caso, de tutela provisória concedida em favor de número ínfimo de candidatos (apenas 02 concorrentes), isenta de consequências administrativas relevantes, destituída de repercussões financeiras significativas e imune aos efeitos multiplicadores indesejáveis, especialmente em decorrência do reduzido número de candidatos em situação análoga. Precedentes. 



    4. Suspensão denegada. (SS 5602, de minha relatoria, Tribunal Pleno, julgado em 03/11/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-225 DIVULG 08-11-2022 PUBLIC 09-11-2022)



    16. Dentro dessa moldura, entendo que a argumentação veiculada pela ora requerente revela a tentativa indevida de utilização do pedido suspensivo como sucedâneo recursal, de todo inadmissível nos termos da jurisprudência desta Casa: 



    “AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. DECISÃO DE ORIGEM QUE INDEFERE TUTELA PROVISÓRIA RECURSAL EM APELAÇÃO EM EMBARGOS DE TERCEIRO. POTENCIAL CONSTRIÇÃO DE VERBAS MUNICIPAIS PARA A SATISFAÇÃO DE DÉBITOS DE EMPRESA ESTATAL. ALEGADO RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICA. DESCABIMENTO. AÇÃO DE ORIGEM PROPOSTA PELA MUNICIPALIDADE. LITERALIDADE DO CAPUT DO ART. 4º DA LEI 8.437/1992. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. O incidente de contracautela é meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    2. Nos termos da literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, o incidente de contracautela só tem cabimento com vistas à sustação da execução de liminar deferida em “ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes”, do que deflui a legitimidade ativa exclusiva do ente público réu, além do Ministério Público. A admissão do incidente de contracautela em ações promovidas por ente público, com vistas à obtenção de tutela provisória não obtida nas instâncias ordinárias, equivaleria à utilização do instituto da suspensão como sucedâneo recursal, o que não se admite à luz da jurisprudência pacificada deste Supremo Tribunal Federal.



    3. In casu, a ação de origem foi proposta pelo Município autor, do que deflui o não cabimento do pedido de suspensão por ele ajuizado - salientando a natureza de ação de conhecimento dos embargos de terceiro. 



    4. Ademais, a verificação acerca da titularidade das verbas eventualmente constritas e da forma de desenvolvimento da atividade econômica da empresa CINEBASE demandaria dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Precedentes.



    5. Agravo interno a que se nega provimento.” (SL 1.496-AgR/PA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 21.6.2022, DJe 30.6.2022)



    “Agravo regimental na suspensão de segurança. Decisão originária em que se determinaram o enquadramento e o aumento do salário de servidores do EMATER por meio de vinculação ao salário mínimo. Insurgência em face de negativa de seguimento a pedido de suspensão. Discussão que demanda apreciação de fatos e provas que extrapola os estreitos limites da contracautela. Agravo regimental não provido.



    1. O exame da alegada ofensa à ordem pública, observada a estreita moldura com que devolvida a matéria à apreciação da Suprema Corte, demandaria análise de fatos e provas dos autos que refoge ao âmbito de cabimento da medida de suspensão.



    2. Inconformismo deduzido como sucedâneo recursal, o qual se mostra inadmissível em ações como a presente. Precedentes. 



    3. Agravo regimental não provido.” (SS 5.328-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 24.8.2020, DJe 17.9.2020)



    17. Enfatizo que o efeito multiplicador cogitado pela requerente não encontra amparo em elementos concretos coligidos aos autos. A mera alegação de que outros três empregados pediram e tiveram concedida aposentadoria pelo Regime Geral de Previdência Social após a entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 103/2019, com a juntada das respectivas portarias de exoneração, nada esclarece quanto à efetiva existência de similitude entre as circunstâncias do paradigma e as dos paragonados. 



    18. A jurisprudência desta Suprema Corte, recordo, está consolidada em torno da inadmissibilidade do exame aprofundado de elementos fático-probatórios no âmbito dos incidentes de contracautela. Nesse rumo:



    “AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE. PREFEITO MUNICIPAL. MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSÃO DO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO PÚBLICA. ALEGAÇÃO DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. DESCABIMENTO. QUESTÕES CONTROVERTIDAS QUE NÃO OSTENTAM NATUREZA CONSTITUCIONAL DIRETA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (SL 1333 AgR, Relator(a): LUIZ FUX (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 07/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-021 DIVULG 03-02-2021 PUBLIC 04-02-2021)



    “Agravo regimental em suspensão de liminar. Afastamento de prefeito. Revolvimento de fatos e provas. Agravo regimental não provido. 1. O revolvimento de fatos e provas que fundamentam o afastamento cautelar do exercício do mandato eletivo de prefeito em ação de improbidade administrativa é incompatível com a via excepcional da suspensão de liminar. 2. Agravo regimental não provido.” (SL 1282 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 20/03/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe087 DIVULG 07-04-2020 PUBLIC 13-04-2020)



    19. Sob o ângulo da proteção às finanças públicas, tampouco diviso prejuízo à autarquia municipal, emergente da execução provisória do título judicial que impõe a manutenção de vínculo empregatício com o autor do mandado de segurança subjacente. O pagamento de remuneração ao empregado reintegrado ocorre em contraprestação ao trabalho que é por ele realizado em favor da autarquia municipal, de modo que, configurado o sinalagma, não se afigura viável cogitar de dano ao erário, mas de medida tendente a obstar o enriquecimento sem causa da administração.



    20. Ante o exposto, nego seguimento ao pedido (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 27 de julho de 2023.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



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