Tribunal: STF
Processo: ACO 3606
Classe: ACO
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-06
Data de publicação: 2023-09-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Ação cível originária. Contratação de operação de repasse de verbas federais. Cancelamento de empenho.



1. Ação cível originária, com pedido de liminar, ajuizada pelo Estado do Rio Grande do Norte em face da Caixa Econômica Federal e da União. Na hipótese, o Estado do Rio Grande do Norte recebeu recursos de emenda parlamentar individual ao orçamento da União, previsto para o exercício de 2021, para a construção de campos de futebol em municípios da unidade federada.



2. Alegação de que a Caixa Econômica Federal vem opondo resistência indevida à contratação de operação de repasse de verbas federais, identificada como proposta nº 0407489/2021 e pré-convênio nº 920680/2021, mesmo após o devido empenho e o afastamento das restrições do CAUC/SIAFI. 



3. O empenho dos recursos públicos corresponde a condição essencial para a validade da futura contratação e, no caso em avaliação, foi realizado validamente. No entanto, não houve a celebração do convênio correspondente no mesmo exercício financeiro, o que ocasionou o cancelamento do empenho.



4. A emissão do empenho vincula o recurso orçamentário ao pagamento de determinada despesa. A obrigação de pagar, por sua vez, apenas surge com a formalização do contrato, com a celebração do convênio, com a homologação da licitação ou outro fato gerador da relação obrigacional do Estado com terceiro. 



5. Pedido julgado improcedente.



    1. Trata-se de ação cível originária, com pedido de liminar, ajuizada pelo Estado do Rio Grande do Norte em face da Caixa Econômica Federal. O estado-autor alega, em síntese, que o banco-réu vem opondo resistência indevida à contratação de operação de repasse de verbas federais, identificada como proposta nº 0407489/2021 e pré-convênio nº 920680/2021, que têm como objeto a construção de campos de futebol em municípios daquela unidade federada, mesmo após o afastamento das restrições do CAUC/SIAFI. 



    2. Esclarece que os recursos destinados à execução das obras provêm de emenda parlamentar ao orçamento da União, previsto para o exercício de 2021, e que sua execução seria feita pela Secretaria de Estado da Educação, da Cultura, do Esporte e do Lazer (SEEC). Informa que a ré se opôs à contratação, inicialmente em razão de inclusão da SEEC nos cadastros federais de inadimplência. Prossegue relatando que ajuizou as ACOs 3574 e 3575 contra a União, perante esta Corte, para impugnar tais inclusões e que, antes da apreciação de medida liminar, a União reconheceu o equívoco e suspendeu as restrições à obtenção de recursos federais.



    3. Alega que, nada obstante a suspensão das restrições nos cadastros federais de inadimplência, a Caixa continua opondo resistência à contração, sob o argumento de que o contrato deveria ter sido celebrado até o fim do exercício de 2021. Sustenta que é indevida essa oposição, uma vez que os recursos já tinham sido empenhados antes do término do exercício fiscal. Requer medida liminar, determinando que a Caixa deixe de considerar as restrições dos cadastros federais de inadimplência, bem como o encerramento do exercício de 2021 como óbices para a contratação pleiteada. No mérito, postula a confirmação da liminar.



    4. Na peça vestibular, a autora alegou a conexão desta causa com as ACOs 3574 e 3575, sob o argumento de que as causas de pedir seriam idênticas. Em vista disso, o feito foi a mim distribuído. Determinei a intimação da ré para se manifestar com urgência sobre o pedido de liminar (doc. 05)



    5. Em manifestação sobre a liminar (doc. 08), a ré alega que não seria caso de distribuição por dependência, uma vez que as ações anteriores diziam respeito a crédito contratado e no presente caso estaria em controvérsia a celebração de operação de repasse. Quanto ao mérito do pedido, sustenta que houve o cancelamento do empenho, em razão da ausência de contratação. Aduz que o empenho é atribuição do ministério gestor e que a Caixa não tem competência para rever tal cancelamento. Defende que ainda consta restrição negativa do estado-autor perante o CAUC.



    6. Em vista da alegação de cancelamento do empenho, determinei a intimação do estado-autor para manifestação (doc. 14). Em resposta, o autor requereu aditamento à inicial para incluir a União como ré, uma vez que o cancelamento do empenho foi ato do Ministério da Cidadania (doc. 15). Postulou pela sustação dos efeitos do cancelamento do empenho. Deferi o aditamento e determinei a intimação da União sobre o pedido liminar (doc. 17).



    7. Em sua manifestação, a União sustentou a impossibilidade de celebração de convênio em exercício distinto ao do respectivo empenho. Alegou que o empenho não é a origem da obrigação de pagar, que só se efetiva com a formalização do instrumento que cria a relação obrigacional (convênio, contrato ou homologação de licitação). Defende, assim, a regularidade do cancelamento do empenho, ante a ausência de formalização do contrato de repasse (doc. 20).



    8. Indeferi a medida liminar pleiteada por considerar que estava ausente o risco na demora da prestação jurisdicional (doc. 25). Na ocasião, determinei a citação das rés.



    9. A Caixa Econômica Federal reiterou os argumentos apresentados na manifestação sobre a liminar. Afirmou que não seria caso de conexão com as ACOs 3574 e 3575. Defendeu (i) a correção de seu procedimento, pois o Estado-autor não reunia os requisitos previstos nas normas aplicáveis ao caso; (ii) que, com o cancelamento do empenho, tornou-se impossível realizar a contratação e, por fim, (iii) que, em consulta ao CAUC em 10.03.2023, ainda havia registro de inadimplência do autor. Requereu o julgamento de improcedência dos pedidos (doc. 31).



    10. A União, por sua vez, sustentou que o empenho por si só não cria obrigação, nos termos do entendimento do Tribunal de Contas da União sobre a matéria. Argumenta que a despesa somente poderia ser inscrita em restos a pagar se houvesse convênio já assinado até o final do exercício orçamentário em que realizado o empenho. Em outras palavras, seria regular o cancelamento do empenho, após o término do exercício sem a assinatura do convênio.



    11. Prosseguiu a União aduzindo que, em razão do cancelamento do empenho, não haveria mais crédito a amparar a pretensão de repasse do autor. Defende que o caso trata de repasse voluntário, que se submete a requisitos objetivamente estabelecidos. Alega ser razoável a restrição ao repasse. Postula o julgamento de improcedência dos pedidos (doc. 35).



    12. Em réplica, o autor reiterou os fundamentos da inicial. Argumentou que os óbices à assinatura do convênio decorreram de atos abusivos do Governo Federal ao inscrever a Secretaria de Estado da Educação, da Cultura, do Esporte e do Lazer indevidamente no CAUC (doc. 42).



    13. Saneei o feito, fixei a questão controvertida e, em vista da economia processual, determinei o imediato encaminhamento à Procuradoria-Geral da República (PGR) para parecer (doc. 44).



    14. A PGR opinou pelo reconhecimento da incompetência desta Corte para a causa, em parecer assim ementado (doc. 47): 



    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. REPASSE DE VERBAS FEDERAIS. PRÉ-CONVÊNIO. CANCELAMENTO DO EMPENHO. FIM DO EXERCÍCIO ORÇAMENTÁRIO. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. EXCEPCIONALIDADE. ART. 102, I, "F", DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA. CONFLITO FEDERATIVO. INEXISTÊNCIA. DEMANDA COM CONTEÚDO ESSENCIALMENTE PATRIMONIAL. INCOMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NÃO CABIMENTO. 



    1. É incompetente o Supremo Tribunal Federal para, nos termos do art. 102, I, "f", da Constituição Federal, processar e julgar ação cível originária em que se discute o direito à contratação de operação de repasse de verbas federais após o cancelamento do empenho, em razão do fim do exercício orçamentário, tendo em vista a natureza estritamente patrimonial da demanda, inapta a caracterizar conflito federativo. 



    — Parecer pelo não cabimento da ação, ante a incompetência do Supremo Tribunal Federal, com remessa dos autos à Seção Judiciária do Rio Grande do Norte.”



    15. É o relatório. Passo a decidir. 



    16. Confirmo, de início, a competência desta Corte para apreciar a causa. Diversamente do que foi exposto pela Procuradoria-Geral da República, o presente caso não se restringe a discutir cláusulas contratuais de avença entre estado federado e União. Tampouco se discute a regularidade das autuações que fundamentaram as inscrições nos cadastros federais de inadimplência. A controvérsia sob análise, conforme fixado no despacho saneador, diz respeito à possibilidade de repasse de verbas após o fim do exercício financeiro.



    17. Superada a preliminar da incompetência, passo à análise do mérito. O autor sustenta, em síntese, que o mero empenho geraria direito subjetivo à celebração do convênio, devendo a verba correspondente ser inscrita no orçamento como “restos a pagar”.



    18. No entanto, nos termos da defesa apresentada pela União, há entendimento administrativo consolidado, inclusive pelo Tribunal de Contas da União, no sentido de que “não é a simples emissão do empenho que cria a obrigação de pagamento para o Estado”. A obrigação surge com a formalização do contrato, com a celebração do convênio, com a homologação da licitação ou outro fato gerador da relação obrigacional do Estado com terceiro. A emissão do empenho apenas formaliza a existência da obrigação, vinculando o recurso orçamentário ao pagamento de determinada despesa. Nesse sentido, transcrevo o art. 63 da Lei nº 12.708/2012 e o art. 9º do Decreto n.º 6.170/2007, que preveem a obrigação de que o convênio seja formalizado no mesmo exercício no qual ocorreu o empenho:



          Lei nº 12.708/2012:



    “Art. 63. As transferências financeiras para órgãos públicos e entidades públicas e privadas serão feitas preferencialmente por intermédio de instituições e agências financeiras oficiais, que, na impossibilidade de atuação do órgão concedente, poderão atuar como mandatárias da União para execução e supervisão, devendo a nota de empenho ser emitida até a data da assinatura do respectivo acordo, convênio, ajuste ou instrumento congênere”.



    Decreto nº 6.170/2007:



    “Art. 9º No ato de celebração do convênio ou contrato de repasse, o concedente deverá empenhar o valor total a ser transferido no exercício e efetuar, no caso de convênio ou contrato de repasse com vigência plurianual, o registro no SIAFI, em conta contábil específica, dos valores programados para cada exercício subseqüente.



    Parágrafo único. O registro a que se refere o caput acarretará a obrigatoriedade de ser consignado crédito nos orçamentos seguintes para garantir a execução do convênio”.



    19. Consequentemente, caso não surja a obrigação de pagar, em razão de óbices à celebração do convênio - como na hipótese dos autos -, não se verifica a possibilidade de inscrição do empenho na rubrica “restos a pagar”. Em outras palavras, o empenho realizado pelo Ministério da Cidadania foi cancelado em razão da ausência de contratação no mesmo exercício financeiro e, por isso, não há que se falar em inscrição do recurso em “restos a pagar”. Ou, como pontuado pela União em sua contestação, “a assinatura do convênio é condição essencial para que o empenho seja válido e para que as próximas etapas da despesa pública possam ocorrer regularmente: a liquidação, a ordem de pagamento e o pagamento propriamente dito” (doc. 35).



    20. Por fim, as ACOs 3574 e 3575, que o Estado-autor invoca em seu favor, só foram ajuizadas no ano de 2022, vale dizer, posteriormente ao fim do exercício de 2021, a que se refere os autos. E tinham por objeto a ausência de liberação de recursos provenientes de operações de crédito já contratadas, de forma a não atrair o mesmo entendimento para o presente caso. 



    21. Em face do exposto, julgo improcedente o pedido. Sem custas (art. 4º, I, da Lei nº 9.289/1996). Fixo os honorários em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), nos termos do art. 85, § 8º, do CPC a serem divididos pro rata entre os réus.



    Brasília, 6 de setembro de 2023.



Ministro Luís Roberto Barroso



Relator