Tribunal: STF
Processo: SL 1631
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-24
Data de publicação: 2023-04-24

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de liminar. Incidente manejado pelo autor do processo originário. Inadmissibilidade. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Medida suspensiva que não consubstancia sucedâneo recursal. Precedentes. Negativa de seguimento. 



    Vistos etc. 



    1. Trata-se de suspensão de liminar, apresentada pelo Ministério Público do Estado de Goiás, com objetivo de sustar a eficácia de decisão exarada por Desembargadora do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás nos autos do Agravo de Instrumento nº 5120156-98.2023.8.09.0130, por meio da qual concedido efeito suspensivo ao recurso manejado pelo Município de Porangatu/GO.



    2. Ajuizada, na origem, ação civil pública pelo Parquet em face do ente municipal, com o fim de obstar o encerramento das turmas da segunda fase do ensino fundamental (6º ao 9º ano) da Escola Reunida Adelino Américo Azevedo, localizada no povoado Grupelândia, a 40 km da sede do Município de Porangatu (GO). 



    A transferência das vagas de referida escola para outra, a Escola Reunida São Sebastião, dar-se-ia em razão de sua melhor estrutura e por contenção de gastos, em prejuízo dos alunos, que teriam de se deslocar por mais 13 km em estrada de terra.



    Deferida em parte a liminar pelo Juízo da Vara da Infância e Juventude Cível da Comarca de Porangatu, de modo a:



    a) restabelecer a segunda fase do ensino fundamental na Escola Reunida Adelino Américo Azevedo, no prazo máximo de 48 horas após a intimação deste decisão, devendo realizar a reposição de todas as aulas perdidas pelos alunos em razão do fechamento parcial da segunda fase, objeto desta ação; 



    b) providenciar, com início imediato, finalizando no prazo máximo de seis meses, a instalação de forro de teto e de aparelhos de ar condicionado na Escola Reunida Adelino Américo de Azevedo e na Escola Reunida São Sebastião; 



    c) construir, com início imediato, finalizando no prazo máximo de seis meses, duas salas de aula na Escola Reunida Adelino Américo Azevedo.



    Interposto agravo de instrumento pelo Município, a Desembargadora Relatora deferiu efeito suspensivo ao recurso, o que constitui o objeto da presente medida. Reproduzo, na fração de interesse, os fundamentos da decisão monocrática:



    Prevenido o momento liminar de cognição sumária, identificam-se, simultaneamente, satisfeitos os requisitos inerentes à liminar suspensão dos efeitos da decisão agravada. Prefiguram-se o risco de demora (periculum in mora), identificado no início do ano letivo de 2023, e a plausibilidade das razões de reforma (fumus boni iuris). 



    A medida liminar proferida na ação civil pública tem eficácia satisfativa e irreversível, especialmente no ponto em que determina ao município a realização de reforma predial. É presuntiva a subsunção, por isso, à vedação processual ao deferimento de medidas liminares contra o Poder Público, prevista no artigo 1º, § 3º, Lei federal nº 8.347/1992, e pelo artigo 1º, Lei federal nº 9.494/1997. 



    No capítulo que estabelece a continuidade das turmas relativas à segunda fase do ensino fundamental da Escola Reunida Adelino Américo, a decisão agravada soa ofensiva à discricionariedade da Administração Pública municipal na gestão da educação fundamental. Parecem nivelados, no cenário fático descrito na peça vestibular, os pratos que equilibram a garantia do acesso à educação (artigo 6º, caput, Constituição Federal) e a autonomia municipal sobre a gestão escolar (artigo 30, VI, Constituição Federal), sem espaço para aplicação analógica da tese definida no Tema nº 220, Supremo Tribunal Federal, sobretudo porque, ao que parece, foram oferecidas vagas às crianças e adolescentes na Escola Reunida São Sebastião, além do transporte escolar.



    Dessa forma, defiro o pedido liminar, atribuindo efeito suspensivo ao presente agravo de instrumento.



    3. O Ministério Público do Estado de Goiás, ora requerente, afirma que a decisão monocrática que concedeu efeito suspensivo ao agravo de instrumento deixa de observar a devida proteção integral das crianças e adolescentes, absolutamente prioritária nos termos do art. 227 da Constituição, e desconsidera as particularidades do ensino na zona rural, em suposta prevalência da discricionariedade administrativa.



    Compreende que a mudança das turmas de uma escola municipal para outra traduz ônus excessivo à parte vulnerável, de modo que “o primeiro aluno a ser transportado é recolhido pelo transporte escolar às 10h30min da manhã para chegar às 13h na Escola Reunida Adelino Américo Azevedo e retorna ao seu lar às 19h30min, deslocamento este que se prolonga ainda mais no período chuvoso.“ Seria irrazoável impor aos alunos o dispêndio adicional de tempo e sem alimentação adequada.



    Requer, em sede liminar e no mérito, a suspensão dos efeitos da decisão proferida pela Desembargadora Relatora no Agravo de Instrumento nº 5120156-98.2023.8.09.0130 (Tribunal de Justiça do Estado de Goiás).



    É o relatório.



    Decido.



    4. A via eleita – suspensão de liminar – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    O incidente de contracautela – vocacionado a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). Daí porque, medida de caráter excepcional que é, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência. 



    Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constitui em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.). 



    Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela se cinge à presença dos requisitos previstos em lei, impertinente cogitar de apreciação meritória do processo subjacente, ainda que de todo indispensável tenha, a tese sustentada, um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), em juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    5. Assentadas tais premissas, o presente pedido suspensivo revela-se manifestamente incabível. 



    6. Norteada pela hermenêutica restritiva que deve orientar a análise do instituto, compreendo, a despeito das respeitáveis posições doutrinárias em sentido contrário1, que somente se mostra admissível o manejo da via suspensiva pelo ente estatal que figure como réu no processo de origem — ou pelo Ministério Público em cenário equivalente. 



    7. A interpretação explicitada deflui da própria literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, que, ao dispor sobre o instrumento de contracautela, prevê o seu manejo pelas pessoas jurídicas de direito público interessadas e pelo Ministério Público, nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes. 



    A expressão contida no art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, acima transcrita, não comporta, data venia, exegese ampliativa diante dos termos unívocos de que lançou mão o legislador, a amarrarem a atuação do intérprete. De todo inviável, frente à literalidade do texto legal, entender contempladas, onde a lei consigna “ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes”,  “todas as ações que envolvam o Poder Público ou seus agentes”. Não há alternativa: nas ações contra o Poder Público significa o Poder Público no polo passivo da demanda, e não no polo ativo.



    Não pode o julgador desconsiderar os significados mínimos dos dispositivos introduzidos pelo legislador, pois, em assim procedendo, termina por substituir o legislador, na medida em que cria, ele próprio, normas gerais e abstratas, em vez de escolher um dos significados possíveis dos dispositivos postos pelo legislador (ÁVILA, Humberto. Constituição, Liberdade e Interpretação. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2021, p. 28). Inadmissível a ampliação, pela via interpretativa, da legitimação ativa para o instrumento de contracautela, sob pena de subversão da ratio subjacente às leis de regência.



    8. Consabido, ainda, que o instrumento da contracautela, vocacionado à preservação do interesse público primário, tem como finalidade impedir a produção de efeitos de uma decisão judicial, de modo a restabelecer o status quo anterior ao ajuizamento do processo. Vale dizer, o objetivo da via suspensiva, na realidade, é inibir a execução de ato decisório que, proferido sem o devido equacionamento prévio de seus impactos pela Administração Pública, tem o potencial de causar grave lesão aos bens jurídicos tutelados pela legislação de regência. Nessa linha, Marcelo Abelha Rodrigues2 assevera:



    “Tal instituto foi criado como meio processual para que o Poder Público, na condição de réu, possa dele valer-se para impedir que uma decisão judicial, provisoriamente executada, tenha eficácia que cause risco de lesão a determinado interesse público. Por isso, a finalidade do instituto é amordaçar a eficácia executiva de uma decisão proferida contra o Poder Público, para que se mantenha de pé e intacta uma situação jurídica anterior ao processo.



    Exatamente por isso é que se exige que o Poder Público só possa lançar mão do instituto quando figure na posição de réu numa demanda contra si proposta, e, nesta condição, tenha contra si um título provisório com eficácia imediata que poderá causar grave lesão a interesses maiores da sociedade.”



    Assim – considerando que a via suspensiva tem como finalidade a preservação do status quo anterior ao ajuizamento do processo, ante circunstância inesperada decorrente de decisão judicial –, distribuída a petição inicial proposta pelo Poder Público e indeferido pleito de tutela provisória, inviável o pedido de suspensão. 



    Nessa linha, a tentativa de ampliação do espectro de cognoscibilidade do instrumento de contracautela desconsidera a teleologia que informa o instituto, subvertendo, de modo indevido, o sistema recursal como um todo. 



    9. Cito jurisprudência desta Casa no sentido da inviabilidade do emprego da via suspensiva pelo ente público autor da ação originária: 



    “AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. DECISÃO DE ORIGEM QUE INDEFERE TUTELA PROVISÓRIA RECURSAL EM APELAÇÃO EM EMBARGOS DE TERCEIRO. POTENCIAL CONSTRIÇÃO DE VERBAS MUNICIPAIS PARA A SATISFAÇÃO DE DÉBITOS DE EMPRESA ESTATAL. ALEGADO RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICA. DESCABIMENTO. AÇÃO DE ORIGEM PROPOSTA PELA MUNICIPALIDADE. LITERALIDADE DO CAPUT DO ART. 4º DA LEI 8.437/1992. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. O incidente de contracautela é meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    2. Nos termos da literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, o incidente de contracautela só tem cabimento com vistas à sustação da execução de liminar deferida em “ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes”, do que deflui a legitimidade ativa exclusiva do ente público réu, além do Ministério Público. A admissão do incidente de contracautela em ações promovidas por ente público, com vistas à obtenção de tutela provisória não obtida nas instâncias ordinárias, equivaleria à utilização do instituto da suspensão como sucedâneo recursal, o que não se admite à luz da jurisprudência pacificada deste Supremo Tribunal Federal.



    3. In casu, a ação de origem foi proposta pelo Município autor, do que deflui o não cabimento do pedido de suspensão por ele ajuizado - salientando a natureza de ação de conhecimento dos embargos de terceiro. 



    4. Ademais, a verificação acerca da titularidade das verbas eventualmente constritas e da forma de desenvolvimento da atividade econômica da empresa CINEBASE demandaria dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Precedentes.



    5. Agravo interno a que se nega provimento.”



    (SL 1.496-AgR/PA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 30.6.2022)



    É preciso ressaltar, nesse contexto, que a parte autora busca, agora, não a suspensão de liminar proferida em seu desfavor, como autoriza o art. 4º da Lei Federal 8.437/92, mas a execução de liminar proferida em seu favor, a demonstrar a inequívoca intenção da Requerente de fazer uso da presente suspensão de liminar como sucedâneo recursal (SL 72/CE, Rel. Min. Ellen Gracie, decisão monocrática, DJ 01.8.2005, v.g.). Em outras palavras, a jurisprudência desta Casa não tem admitido o manejo do instrumento de contracautela com finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado ou revogado. Portanto, por não consubstanciar sucedâneo recursal, inadmissível a suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo: 



    “Agravo regimental em suspensão de segurança. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Ausência de requisitos legais que ensejem a revisão da decisão proferida na origem. Matéria, ademais, já definitivamente assentada em outro processo. Impossibilidade do uso do instituto da suspensão como sucedâneo recursal. Agravo regimental não provido.



    1. O instituto da suspensão de segurança deve ser manejado segundo os requisitos previstos na lei de regência e não para a concessão de efeito ativo.



    2. Questão, ademais, já definitivamente resolvida em autos de ação semelhante (SS nº 5.100), ajuizada pelo Estado de Sergipe. 



    3. Impossibilidade de utilização desta ação como sucedâneo recursal.



    4. Agravo regimental não provido.”



    (SS 5.102-AgR/SE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 04.12.2019)



    “AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR INDEFERIDA. PEDIDO DE EFEITO ATIVO NA SUSPENSÃO. AUSÊNCIA DE DECISÃO A SER SUSPENSA. INADMISSIBILIDADE DO PEDIDO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”



    (SS 5.190-AgR/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 14.3.2018)



    10. Em suma, a adequada interpretação dos dispositivos legais incidentes leva à inadmissibilidade do uso, pelo Poder Público (pessoa jurídica de direito público interessada e Parquet), do incidente de contracautela quando a ocupar o polo ativo do processo principal. 



    11. Ante o exposto, nego seguimento à presente suspensão de liminar (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 24 de abril de 2023.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



Documento assinado digitalmente




1  VENTURI, Edson. Suspensão de liminares e sentenças contrárias ao Poder Público. 3. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2017, p. 136-42.




2  RODRIGUES, Marcelo Abelha. Suspensão de segurança. 5. ed. Indaiatuba: Editora Foco, 2022, p. 126-7.