Tribunal: STF
Processo: RE 1401048
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-27
Data de publicação: 2023-09-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RE Nº 870.947-RG/SE; TEMA RG Nº 810. ATUALIZAÇÃO DAS CONDENAÇÕES IMPOSTAS À FAZENDA PÚBLICA. USO DA TR: INCONSTITUCIONALIDADE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS: EXPRESSAMENTE AFASTADA. NEGATIVA DE SEGUIMENTO. 



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Regão, assim ementado:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. FUNDEF/FUNDEB. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. INOCORRÊNCIA DA PRESCRIÇÃO. COMPLEMENTO PAGO PELA UNIÃO. DEFINIÇÃO DO VALOR MÍNIMO ANUAL POR ALUNO - VMAA. SISTEMÁTICA DE CÁLCULO. MÉDIA NACIONAL DE RECURSOS E MATRÍCULAS. LEI Nº 9.424/96. FINALIDADE DA CRIAÇÃO DO FUNDO. ELIMINAÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS COMO GARANTIA CONSTITUCIONAL. 



    I - Trata-se de apelação interposta pela União em que suscita preliminar de ilegitimidade passiva, prejudicial de mérito de prescrição e equívoco no critério de fixação do Valor Mínimo Anual por Aluno - VMAA no âmbito do FUNDEF/FUNDEB. 



    II - O art. 60, V, do ADCT, com redação dada pela EC 53/06, dispõe que " a União complementará os recursos dos Fundos a que se refere o inciso II do caput deste artigo sempre que, no Distrito Federal e em cada Estado, o valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente, fixado em observância ao disposto no inciso VII do caput deste artigo, vedada a utilização dos recursos a que se refere o § 5º do art. 212 da Constituição Federal ". Da mesma forma, os artigos 4º e 31, § 3º, da Lei n.º 11.494/07 também se refere à complementação que deverá ficar a cargo da União, motivo pelo qual se afasta a Preliminar de Ilegitimidade Passiva da União. 



    III - Deve ser tomado como termo final do pagamento das parcelas devidas a data de entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 53 de 31.12.2006, tendo em vista a extinção do FUNDEF e criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), que inclui além da educação fundamental, também a educação básica, e tem critérios distintos de cálculo. 



    IV - Segundo o art. 1.º do Decreto n.º 20.910/32, as dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em 5 (cinco) anos, contados da data do ato ou fato do qual se originarem. 



    V - Por cuidar a hipótese de parcela que se paga todo mês, já que a complementação devida pela União é mensal, nos termos do art. 6°, §3°, da Lei n° 9.424/96, não ocorre a prescrição do próprio fundo de direito, mas, apenas, das parcelas relativas ao quinquênio que precedeu à propositura da ação. Assim, estão prescritas as parcelas vencidas antes dos cinco anos que antecederam a propositura desta ação. 



    VI - A Lei nº 9.424/96, em seu artigo 6º, parágrafo 1º, estipula um limite mínimo, aquém do qual não pode ser estabelecido o VMAA, devendo ser superior à média nacional, que é obtida pelo quociente verificado na divisão dos recursos totais do Fundo pelas matrículas realizadas em todo o país, acrescida do total estimado de novos ingressos de alunos no ensino fundamental. 



    VII - A Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Agrg no REsp 1.101.015/BA, DJe 2.6.2010, em sede de recurso repetitivo (art. 543-C do CPC), posicionou-se no sentido de ser utilizada a média mínima nacional como critério de fixação do VMAA e não a média mínima obtida em determinado Estado ou no Distrito Federal. 



    VIII - A correção monetária e os juros de mora estão ajustados ao que decidido pelo Supremo Tribunal Federal no recurso extraordinário nº 870.947. 



    IX - Quanto ao recurso adesivo, levando-se em consideração o disposto no parágrafo 4º, do art. 20, do CPC/1973 e os critérios previstos no parágrafo 4º do mesmo diploma legal, é razoável a fixação da verba honorária em favor do município autor, no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais). 



    X - Desprovimento da apelação e da remessa necessária e provimento do recurso adesivo.” (e-doc. 68, p. 2-3).



    2. Os embargos de declaração opostos foram parcialmente providos (e-doc. 92).



    3. No presente recurso extraordinário, a recorrente aponta violação aos arts. 97 e 100, § 12, da Constituição da República. Alude à prescrição das parcelas pleiteadas. Caso assim não se entenda, afirma inexistirem diferenças a serem pagas, sustentando que o “FUNDEB não é mera continuação do FUNDEF”. Por fim, quanto à correção monetária, pretende que o Tema RG nº 810 tenha incidência tão somente após a data de publicação do acórdão respectivo (e-doc. 105).



    É o relatório.



    Decido.



    4. Entendo que a pretensão recursal não merece acolhida. Com efeito, o Colegiado de origem examinou as singularidades do caso concreto com base nos elementos fático-probatórios carreados aos autos e com lastro nas normas de regência, dirimindo a controvérsia nos seguintes meandros:



    “Trata-se de apelação interposta pela União em que suscita preliminar de ilegitimidade passiva, prejudicial de mérito de prescrição e equívoco no critério de fixação do Valor Mínimo Anual por Aluno - VMAA no âmbito do FUNDEF/FUNDEB. 



    O art. 60, V, do ADCT, com redação dada pela EC 53/06, dispõe que " a União complementará os recursos dos Fundos a que se refere o inciso II do caput deste artigo sempre que, no Distrito Federal e em cada Estado, o valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente, fixado em observância ao disposto no inciso VII do caput deste artigo, vedada a utilização dos recursos a que se refere o § 5º do art. 212 da Constituição Federal ". Da mesma forma, os artigos 4º e 31, § 3º, da Lei n.º 11.494/07 também se refere à complementação que deverá ficar a cargo da União, motivo pelo qual se afasta a preliminar de ilegitimidade passiva da União. 



    Deve ser tomado como termo final do pagamento das parcelas devidas a data de entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 53 de 31.12.2006, tendo em vista a extinção do FUNDEF e criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), que inclui além da educação fundamental, também a educação básica, e tem critérios distintos de cálculo. 



    Segundo o art. 1.º do Decreto n.º 20.910/32, as dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em 5 (cinco) anos, contados da data do ato ou fato do qual se originarem. 



    Por cuidar a hipótese de parcela que se paga todo mês, já que a complementação devida pela União é mensal, nos termos do art. 6°, §3°, da Lei n° 9.424/96, não ocorre a prescrição do próprio fundo de direito, mas, apenas, das parcelas relativas ao quinquênio que precedeu à propositura da ação. Assim, estão prescritas as parcelas vencidas antes dos cinco anos que antecederam a propositura desta ação, o que não ocorreu na hipótese. 



    A Lei nº 9.424/96, em seu artigo 6º, parágrafo 1º, estipula um limite mínimo, aquém do qual não pode ser estabelecido o VMAA, devendo ser superior à média nacional, que é obtida pelo quociente verificado na divisão dos recursos totais do Fundo pelas matrículas realizadas em todo o país, acrescida do total estimado de novos ingressos de alunos no ensino fundamental. 



    A Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Agrg no REsp 1.101.015/BA, DJe 2.6.2010, em sede de recurso repetitivo (art. 543-C do CPC), posicionou-se no sentido de ser utilizada a média mínima nacional como critério de fixação do VMAA e não a média mínima obtida em determinado Estado ou no Distrito Federal.” (e-doc. 66, p. 2).



    5. Nesse liame, para eventualmente se aferir qualquer divergência quanto ao entendimento definido no acórdão recorrido e examinar a plausibilidade dos argumentos trazidos no apelo extremo, seriam necessários o reexame dos pressupostos fático-probatórios constantes dos autos e a análise da legislação de regência, o que é inviável no campo extraordinário, ante o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    6. No mesmo sentido, os seguintes precedentes:



    “AGRAVO INTERNO NO AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. FUNDEB. COMPLEMENTAÇÃO. VMAA. PRESCRIÇÃO. INTERESSE DE AGIR. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. PRECEDENTES. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria infraconstitucional. 2. Agravo interno DESPROVIDO , com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.”



    (RE nº 1.303.422-AgR-AgR/AL, Rel. Min. Luiz Fux, Pleno, j. 04/10/2021, p. 22/10/2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA E DE VALORIZAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO (FUNDEB). VMAA. COMPLEMENTAÇÃO. REPASSES. AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AGRAVO DESPROVIDO. 



    1. A discussão acerca do cálculo do valor mínimo anual por aluno (VMAA) referente ao FUNDEB foi decidida com fundamento na legislação ordinária pertinente (Lei nº 11.494/2007 e Decreto nº 6.253/2007), de modo que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas ou reflexas, inviabilizando o conhecimento do apelo extremo. Precedentes. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com fixação de multa e majoração da verba honorária, nos termos dos arts. 1.021, § 4º e 85, § 11, do CPC.”



    (RE nº 1.344.179-AgR/AL, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 21/02/2022, p. 20/04/2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. FUNDEB. COMPLEMENTAÇÃO. REPASSES DA UNIÃO. VALOR MÍNIMO ANUAL POR ALUNO. FORMA DE CÁLCULO. FALTA DE INTERESSE DE AGIR: AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. PRESCRIÇÃO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INEXISTÊNCIA DE AFRONTA À RESERVA DE PLENÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”



    (RE nº 1.306.982-AgR/AL, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 28/06/2021, p. 30/06/2021).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito Administrativo. Diferenças nos repasses da complementação ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB). Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Na hipótese em disputa nos autos, é inviável chegar-se a conclusão diversa daquela da instância de origem, acolhendo-se a pretensão deduzida pela recorrente, sem detida análise dos fatos e das provas dos autos, bem como da legislação infraconstitucional utilizada na fundamentação do acórdão recorrido. 2. Não se presta o recurso extraordinário para a análise da legislação infraconstitucional ou para o reexame do conjunto fático-probatório da causa (Súmula nº 279/STF). 3. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 4. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.”



    (RE nº 1.275.336-AgR/PE, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. 29/11/2021, p. 10/02/2022).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. FUNDEB. COMPLEMENTAÇÃO DE RECURSOS. REPASSE PELA UNIÃO. VMNA. CONTROVÉRSIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. 1. Dissentir das conclusões adotadas demandaria tão somente o exame da legislação infraconstitucional pertinente à hipótese, providência vedada nesta via processual. Incide na hipótese a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que afasta o cabimento de recurso extraordinário nos casos em que o deslinde da controvérsia depende previamente do exame de legislação infraconstitucional. Precedentes. 2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.”



    (RE nº 1.278.303-AgR/AL, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 07/12/2020, p. 14/12/2020).



    7. No mais, no julgamento do RE nº 870.947-RG/SE (Tema nº 810 do ementário da Repercussão Geral), o Supremo Tribunal Federal concluiu pela inconstitucionalidade da utilização dos índices de remuneração da caderneta de poupança como critério de correção monetária das condenações impostas à Fazenda Pública. Confira-se a ementa desse julgado:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. REGIME DE ATUALIZAÇÃO MONETÁRIA E JUROS MORATÓRIOS INCIDENTE SOBRE CONDENAÇÕES JUDICIAIS DA FAZENDA PÚBLICA. ART. 1º-F DA LEI Nº 9.494/97 COM A REDAÇÃO DADA PELA LEI Nº 11.960/09. IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DA UTILIZAÇÃO DO ÍNDICE DE REMUNERAÇÃO DA CADERNETA DE POUPANÇA COMO CRITÉRIO DE CORREÇÃO MONETÁRIA. VIOLAÇÃO AO DIREITO FUNDAMENTAL DE PROPRIEDADE (CRFB, ART. 5º, XXII). INADEQUAÇÃO MANIFESTA ENTRE MEIOS E FINS. INCONSTITUCIONALIDADE DA UTILIZAÇÃO DO RENDIMENTO DA CADERNETA DE POUPANÇA COMO ÍNDICE DEFINIDOR DOS JUROS MORATÓRIOS DE CONDENAÇÕES IMPOSTAS À FAZENDA PÚBLICA, QUANDO ORIUNDAS DE RELAÇÕES JURÍDICOTRIBUTÁRIAS. DISCRIMINAÇÃO ARBITRÁRIA E VIOLAÇÃO À ISONOMIA ENTRE DEVEDOR PÚBLICO E DEVEDOR PRIVADO (CRFB, ART. 5º, CAPUT). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PARCIALMENTE PROVIDO.



    1. O princípio constitucional da isonomia (CRFB, art. 5º, caput), no seu núcleo essencial, revela que o art. 1º-F da Lei nº 9.494/97, com a redação dada pela Lei nº 11.960/09, na parte em que disciplina os juros moratórios aplicáveis a condenações da Fazenda Pública, é inconstitucional ao incidir sobre débitos oriundos de relação jurídico-tributária, os quais devem observar os mesmos juros de mora pelos quais a Fazenda Pública remunera seu crédito; nas hipóteses de relação jurídica diversa da tributária, a fixação dos juros moratórios segundo o índice de remuneração da caderneta de poupança é constitucional, permanecendo hígido, nesta extensão, o disposto legal supramencionado. 2. O direito fundamental de propriedade (CRFB, art. 5º, XXII) repugna o disposto no art. 1º-F da Lei nº 9.494/97, com a redação dada pela Lei nº 11.960/09, porquanto a atualização monetária das condenações impostas à Fazenda Pública segundo a remuneração oficial da caderneta de poupança não se qualifica como medida adequada a capturar a variação de preços da economia, sendo inidônea a promover os fins a que se destina. 3. A correção monetária tem como escopo preservar o poder aquisitivo da moeda diante da sua desvalorização nominal provocada pela inflação. É que a moeda fiduciária, enquanto instrumento de troca, só tem valor na medida em que capaz de ser transformada em bens e serviços. A inflação, por representar o aumento persistente e generalizado do nível de preços, distorce, no tempo, a correspondência entre valores real e nominal (cf. MANKIW, N.G. Macroeconomia. Rio de Janeiro, LTC 2010, p. 94; DORNBUSH, R.; FISCHER, S. e STARTZ, R. Macroeconomia . São Paulo: McGraw-Hill do Brasil, 2009, p. 10; BLANCHARD, O. Macroeconomia. São Paulo: Prentice Hall, 2006, p. 29). 4. A correção monetária e a inflação, posto fenômenos econômicos conexos, exigem, por imperativo de adequação lógica, que os instrumentos destinados a realizar a primeira sejam capazes de capturar a segunda, razão pela qual os índices de correção monetária devem consubstanciar autênticos índices de preços. 5. Recurso extraordinário parcialmente provido.” 



    (RE nº 870.947-RG/SE, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 20/09/2017, p. 27/10/2017).



    8. A modulação pleiteada pela recorrente foi expressamente rechaçada pelo Plenário, quando da apreciação dos diversos embargos de declaração opostos no precedente acima citado, como pode ser verificado da leitura da ementa a seguir:



    “QUARTOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS DE FUNDAMENTAÇÃO NO ACÓRDÃO EMBARGADO. REJEIÇÃO. REQUERIMENTO DE MODULAÇÃO DE EFEITOS INDEFERIDO. 1. O acórdão embargado contém fundamentação apta e suficiente a resolver todos os pontos do Recurso Extraordinário. 2. Ausentes omissão, contradição, obscuridade ou erro material no julgado, não há razão para qualquer reparo. 3. A respeito do requerimento de modulação de efeitos do acórdão, o art. 27 da Lei 9.868/1999 permite a estabilização de relações sociais surgidas sob a vigência da norma inconstitucional, com o propósito de prestigiar a segurança jurídica e a proteção da confiança legítima depositada na validade de ato normativo emanado do próprio Estado. 4. Há um juízo de proporcionalidade em sentido estrito envolvido nessa excepcional técnica de julgamento. A preservação de efeitos inconstitucionais ocorre quando o seu desfazimento implica prejuízo ao interesse protegido pela Constituição em grau superior ao provocado pela própria norma questionada. Em regra, não se admite o prolongamento da vigência da norma sobre novos fatos ou relações jurídicas, já posteriores à pronúncia da inconstitucionalidade, embora as razões de segurança jurídica possam recomendar a modulação com esse alcance, como registra a jurisprudência da CORTE. 5. Em que pese o seu caráter excepcional, a experiência demonstra que é próprio do exercício da Jurisdição Constitucional promover o ajustamento de relações jurídicas constituídas sob a vigência da legislação invalidada, e essa CORTE tem se mostrado sensível ao impacto de suas decisões na realidade social subjacente ao objeto de seus julgados. 6. Há um ônus argumentativo de maior grau em se pretender a preservação de efeitos inconstitucionais, que não vislumbro superado no caso em debate. Prolongar a incidência da TR como critério de correção monetária para o período entre 2009 e 2015 é incongruente com o assentado pela CORTE no julgamento de mérito deste RE 870.947 e das ADIs 4357 e 4425, pois virtualmente esvazia o efeito prático desses pronunciamentos para um universo expressivo de destinatários da norma. 7. As razões de segurança jurídica e interesse social que se pretende prestigiar pela modulação de efeitos, na espécie, são inteiramente relacionadas ao interesse fiscal das Fazendas Públicas devedoras, o que não é suficiente para atribuir efeitos a uma norma inconstitucional. 8. Embargos de declaração todos rejeitados. Decisão anteriormente proferida não modulada.” 



    (RE nº 870.947-RG-ED-Quartos/SE, Rel. Min. Luiz Fux, Red. do Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 03/10/2019, p. 03/02/2020; grifos nossos).



    9. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289- AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; e Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017). 



    10. Para além, consigno que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a Justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    11. Do quanto exposto e apreciado, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia condenação em honorários advocatícios, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, na forma do art. 85, 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do mencionado dispositivo legal.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de setembro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator