Tribunal: STF
Processo: ADI 7222
Classe: ADI
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-15
Data de publicação: 2023-05-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Constitucional e processo legislativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Medida cautelar. Piso salarial dos profissionais de enfermagem. Assistência financeira da União. Revogação parcial.



1. A ação. Ação direta de inconstitucionalidade contra a Lei nº 14.434/2022, que institui o piso salarial nacional do enfermeiro, do técnico de enfermagem, do auxiliar de enfermagem e da parteira, a ser aplicado (a) aos profissionais contratados sob o regime celetista; (b) aos servidores públicos civis da União, das autarquias e fundações públicas federais; e (c) aos servidores dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e fundações.



2. A medida cautelar concedida. À falta de indicação da fonte adequada de custeio e considerado o iminente risco de graves prejuízos para os Estados e Municípios, demissões em massa e redução do número de leitos e da qualidade dos serviços de saúde, foi concedida medida cautelar suspendendo os efeitos da lei, até que sobreviesse a avaliação dos impactos da alteração legislativa. Em 19.09.2022, o Plenário do Supremo Tribunal Federal referendou a medida cautelar.



3. A aprovação de emenda constitucional. Na sequência, o Congresso Nacional aprovou a Emenda Constitucional nº 127/2022, prevendo competir à União, nos termos da lei, prestar assistência financeira aos entes subnacionais, às entidades filantrópicas e aos prestadores de serviços que atendam, no mínimo, 60% de seus pacientes pelo SUS, com vista ao cumprimento dos pisos salariais. Como a lei prevista na própria emenda constitucional ainda não havia sido editada, não foi possível suspender a cautelar.



4. Superveniência da Lei nº 14.581/2023. Em 11.05.2023, porém, foi editada a legislação que regulamenta a EC nº 127/2022, prevendo a abertura de crédito especial ao Orçamento da União, no valor de R$ 7,3 bilhões, para atendimento a essa programação específica. Diante disso, a medida cautelar cumpriu parte do seu propósito, pois permitiu a mobilização dos Poderes Executivo e Legislativo para que destinassem recursos para custeio do piso salarial pelos entes subnacionais e entidades integrantes da rede complementar do SUS. 



5. Observância do princípio federativo. Cabe relembrar, todavia, que lei federal não pode impor piso salarial a Estados e Municípios sem aportar integralmente os recursos necessários para cobrir a diferença remuneratória, sob pena de comprometer sua autonomia financeira, violando o princípio federativo, cláusula pétrea da Constituição brasileira. 



6. Impacto sobre o setor privado. Ademais, o financiamento previsto nas normas recém-editadas não reduz nem endereça, de nenhuma forma, o impacto que o piso produz sobre o setor privado, de modo que subsiste o risco de demissões em massa e de prejuízo aos serviços hospitalares.



7. Revogação parcial da cautelar. À vista do exposto, fica revogada parcialmente a cautelar concedida, a fim de que sejam restabelecidos os efeitos da Lei nº 14.434/2022, com exceção da expressão “acordos, contratos e convenções coletivas” constante do seu art. 2º, § 2º, para que seja implementado o piso salarial nacional por ela instituído, nos seguintes termos: 



(i) em relação aos servidores públicos civis da União, autarquias e fundações públicas federais, a implementação do piso salarial nacional deve ocorrer na forma prevista na Lei nº 14.434/2022;



(ii) em relação aos servidores públicos dos Estados, Distrito Federal, Municípios e de suas autarquias, bem como aos profissionais contratados por entidades privadas que atendam, no mínimo, 60% de seus pacientes pelo SUS, a implementação da diferença resultante do piso salarial nacional deve se dar em toda a extensão coberta pelos recursos provenientes da assistência financeira da União; e



(iii) em relação aos profissionais celetistas em geral, a implementação do piso salarial nacional deve ocorrer na forma prevista na Lei nº 14.434/2022, a menos que se convencione diversamente em negociação coletiva, a partir da preocupação com demissões em massa ou comprometimento dos serviços de saúde. Essa é a razão do diferimento previsto a seguir. Nesse caso, deve prevalecer o negociado sobre o legislado (RE 590.415, rel. Min. Luís Roberto Barroso, j. 30.04.2015; ARE 1.121.633, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. em 02.06.2022.).



8. Quanto aos efeitos temporais da presente decisão, em relação aos profissionais referidos nos itens (i) e (ii), eles se produzem na forma da Portaria GM/MS nº 597, de 12 de maio de 2023; e, em relação aos profissionais referidos no item (iii), para os salários relativos ao período trabalhado a partir de 01º.07.2023.  



    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela Confederação Nacional de Saúde, Hospitais e Estabelecimentos e Serviços (CNSaúde), contra a Lei nº 14.434, de 4 de agosto de 2022, que altera a Lei nº 7.498/1986 para instituir o piso salarial nacional do enfermeiro, do técnico de enfermagem, do auxiliar de enfermagem e da parteira.  



    2. Em 04.09.2022, diante da relevância dos argumentos apresentados em desfavor da lei e tendo em vista o evidente perigo da demora, deferi medida cautelar para suspender os seus efeitos até a avaliação dos impactos esperados sobre (i) a situação financeira de Estados e Municípios; (ii) a empregabilidade; e (iii) a qualidade dos serviços de saúde. Além disso, assinei prazo de 60 (sessenta) dias para que os entes estatais, órgãos públicos e entidades representativas das categorias e setores afetados prestassem informações. Das 36 (trinta e seis) entidades e órgãos intimados a se manifestar, 30 (trinta) o fizeram até a presente data. Passo a relatar as informações recebidas.  



    3. Sobre a situação financeira de Estados e Municípios, manifestaram-se o Ministério da Economia, os Estados de Goiás, Amazonas, Mato Grosso do Sul, Pará, Minas Gerais, Rondônia, Mato Grosso, Paraná, Tocantins, Santa Catarina, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, São Paulo, Roraima, Bahia, Acre, Espírito Santo, Rio Grande do Sul, Paraíba, Ceará, Maranhão, além do Distrito Federal e da Confederação Nacional de Municípios (CNM).  



    4. O Ministério da Economia encaminhou nota técnica em que afirma que a medida de majoração do piso dos profissionais da enfermagem “eleva despesa de caráter continuado de forma substancial e gera custos díspares entre os entes subnacionais quando se considera a desigualdade socioeconômica entre eles” (doc. 859). Esclarece que, para os governos estaduais e, principalmente, municipais, “as consequências exigirão medidas compensatórias significativas de corte de despesas, com possível comprometimento dos serviços prestados, ou necessidade de aumento de receitas, além de potencialmente inviabilizar que Estados e Municípios reponham as vacâncias geradas, sob risco de infringir o limite de despesas com pessoal da Lei de Responsabilidade Fiscal” doc. 859). Na estimativa da Secretaria Especial do Tesouro e Orçamento (STN), o aumento de despesas para Estados e Municípios em decorrência da lei impugnada seria de, no mínimo, R$ 5,9 bilhões por ano.  



    5. O Estado de Goiás afirma que sua realidade orçamentária e financeira evidencia a impossibilidade de cumprimento do piso salarial nacional em questão. Alega que a elevação de salários exigida pela lei impugnada resultaria no rompimento do teto de gastos a que o Estado se submete como decorrência de sua adesão ao Plano de Auxílio aos Estados e ao Regime de Recuperação Fiscal (RRF), previstos respectivamente nas Leis Complementares nº 156/2016 e 159/2017. Dessa forma, com o novo piso salarial, haveria a expectativa de aplicação de penalidades financeiras ao Estado, além de sua exclusão do RRF (doc. 725).  



    6. O Estado do Amazonas formulou parecer técnico em que indica a realidade orçamentária estadual. Segundo os dados apresentados, o impacto fiscal da medida analisada, para o exercício de 2023, aponta uma projeção de 0,55% acima do limite máximo de despesas com pessoal definido na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Afirma que a implementação do piso só seria possível com a adoção de medidas compensatórias ou de suporte por parte da União. Nesse sentido, pondera sobre propostas discutidas no Congresso Nacional, a saber, o PL 798/2021 (reabertura do programa de repatriação de recursos no exterior); o PL 1.272/2022 (desoneração da folha de pagamentos para o setor da saúde); a PEC 22/2022 (realocação de emendas de relator, já constantes da programação orçamentária do Ministério da Saúde, para o pagamento do piso da enfermagem); a PEC 23/2022 (aumento da transferência da União para o Fundo de Participação dos Municípios); e o PL 2.499/2022 (descentralização dos recursos do excedente em óleo do pré-sal) (doc. 739, fls. 3/5).  



    7. O Estado de Mato Grosso do Sul informa que 75% (setenta e cinco por cento) dos seus servidores efetivos na área da enfermagem sofreriam alteração salarial, o que se reverte num impacto anual de R$ 108.974,20 (cento e oito mil, novecentos e setenta e quatro reais e vinte centavos) para os cofres estaduais. Já no tange aos profissionais temporários, a estimativa é de um impacto anual de R$ 7.711.389,97 (sete milhões, setecentos e onze mil, trezentos e oitenta e nove reais e noventa e sete centavos) com o pagamento do complemento necessário ao atingimento do piso salarial previsto. Com relação aos profissionais vinculados à Fundação de Serviços de Saúde do Estado do Mato Grosso do Sul (FUNSAU), a consequência financeira seria de R$ 2.109.534,23 (dois milhões, cento e nove mil, quinhentos e trinta e quatro reais e vinte e três centavos). Por fim, nos hospitais regionais geridos mediante contratos de gestão celebrados entre o Estado e organizações sociais e nos hospitais municipais e filantrópicos contratados pelo Estado, o impacto mensalseria de R$ 1.425.825,25 (um milhão, quatrocentos e vinte e cinco mil, oitocentos e vinte e cinco reais e vinte e cinco centavos), correspondente a um impacto anual de mais de R$ 17 milhões.  



    8. Em seu pronunciamento, o Estado do Pará apresenta projeção para os hospitais estaduais gerenciados por organizações sociais, pela qual o impacto do novo piso da enfermagem seria R$ 133.894.860,25 (cento e trinta e três milhões, oitocentos e noventa e quatro mil, oitocentos e sessenta reais e vinte e cinco centavos) (doc. 748, fls. 1/4).  



    9. O Estado de Minas Gerais afirma que as despesas com pessoal do Poder Executivo estadual atualmente ultrapassam 46,55% (quarenta e seis vírgula cinquenta e cinco por cento) da receita corrente líquida, de modo que as vedações previstas no art. 22, parágrafo único, da LRF impedem a edição de normas para concessão de reajustes a categorias específicas. Alega que, em razão das tratativas para adesão ao Regime de Recuperação Fiscal bem como de decisão por mim proferida na Ação Cível Originária 3.244 (decisão monocrática, j. em 24.06.2022) o Estado se encontra submetido às proibições constantes do art. 8º da Lei Complementar nº 159/2017, o que também impossibilita a edição de lei estadual para majoração dos vencimentos das categorias da enfermagem, em conformidade com o piso nacional. Estima um impacto financeiro de R$ 776.928.052,28 (setecentos e setenta e seis milhões, novecentos e vinte e oito mil e cinquenta e dois reais e vinte e oito centavos) como decorrência do cumprimento do piso salarial nacional (doc. 755).  



    10. O Estado de Rondônia estima que o impacto sobre suas finanças a partir da aplicação da lei impugnada seria de R$ 60.681.419,69 (sessenta milhões, seiscentos e oitenta e um mil quatrocentos e dezenove reais e sessenta e nove centavos) ao ano (doc. 760, fl. 1). Por outro lado, a diferença entre a dotação inicial prevista para o ano de 2023 e a dotação atualizada de 2022 seria de R$ 68.105.211,80 (sessenta e oito milhões, cento e cinco mil, duzentos e onze reais e oitenta centavos), o que demonstra que a quase totalidade do crescimento previsto na arrecadação estadual estaria comprometida com o pagamento de uma categoria específica do serviço público.  



    11. O Estado de Mato Grosso afirma que a implementação das disposições da Lei n° 14.434/2022 implicaria um aumento imediato de R$ 21.315.535,57 (vinte e um milhões, trezentos e quinze mil, quinhentos e trinta e cinco reais e cinquenta e sete centavos) nas despesas com pessoal. Além disso, destaca o risco de aumento futuro da despesa em montantes desconhecidos, caso seja necessária a expansão do quadro técnico da enfermagem por meio da realização de concurso público. (doc. 768, fls. 38/40).  



    12. O Estado do Paraná apresenta estudo pelo qual se prevê que a aplicação do piso salarial nacional provocará impacto anual na despesa com pessoal de aproximadamente R$ 28.000.000,00 (vinte e oito milhões de reais). Afirma que, a princípio, o acréscimo desse valor não determinaria a superação do limite de alerta, previsto no art. 59 da LRF, já que as despesas com pessoal permaneceriam com um índice de 41,99% da receita corrente líquida (docs. 776 e 777).  



    13. Em seguida, o Estado do Paraná apresenta manifestação complementar, no sentido de que a aplicação do piso salarial para os servidores ativos da enfermagem implicaria um custo mensal estimado em R$ 2.315.095,70 (dois milhões, trezentos e quinze mil, noventa e cinco reais e setenta centavos), o que resultaria em uma estimativa anual de aproximadamente R$ 28 milhões. Em relação aos profissionais inativos e pensionistas, o impacto está estimado em R$ 154.298,05 (cento e cinquenta e quatro mil e duzentos e noventa e oito reais e cinco centavos) para o Fundo Previdenciário e R$ 130.063,12 (cento e trinta mil e sessenta e três reais e doze centavos) para o Fundo Financeiro (doc. 907, 912-915).  



    14. O Estado do Tocantins aponta que seu custo com a aplicação do piso salarial nacional será de R$ 97.297.846,23 (noventa e sete milhões, duzentos e noventa e sete mil, oitocentos e quarenta e seis reais e vinte e três centavos) ao ano. Afirma, ainda, que a medida terá reflexos nas despesas com o Plano de Assistência à Saúde dos Servidores Públicos do Estado do Tocantins e nas despesas previdenciárias geridas pelo Instituto de Gestão Previdenciária do Estado do Tocantins (docs. 781 e 782).  



    15. O Estado de Santa Catarina esclarece que todos os seus auxiliares de enfermagem recebem valores acima do piso salarial especificado na lei impugnada. Relativamente aos enfermeiros e técnicos de enfermagem, o cumprimento do piso determinaria uma despesa adicional de R$ 29 milhões para o ano de 2023, além de ter reflexo sobre os repasses e convênios, tendo em vista o aumento das despesas dos hospitais geridos por organizações sociais (doc. 786).  



    16. O Estado do Rio de Janeiro informa um impacto total anualizado de R$ 651.083.291,63 (seiscentos e cinquenta e um milhões, oitenta e três mil, duzentos e noventa e um reais e sessenta e três centavos), considerando os reflexos previstos sobre os vencimentos do pessoal ativo e inativo da Administração direta e indireta, sobre os contratos de gestão e sobre os contratos de assistência e chamamentos públicos (docs. 789 e 790).  



    17. O Estado do Rio Grande do Norte estima que, para a implantação dos valores previstos na Lei nº 14.434/2022, o impacto previsto nas finanças públicas estaduais seria de aproximadamente R$ 125 milhões ao ano. Esclarece que, atualmente, o Estado já se encontra acima dos limites estipulados pela LRF, já que 50,71% (cinquenta vírgula setenta e um por cento) de sua receita corrente líquida está comprometida com a folha de pessoal. O cumprimento do novo piso salarial da enfermagem determinaria um acréscimo de 0,88% a esse índice, motivo por que o cumprimento da lei dependeria da desobediência às vedações constantes da LRF.  



    18. O Estado de São Paulo formulou notas técnicas em que se estima um potencial acréscimo na folha de pagamento das entidades contratadas e conveniadas com a Secretaria de Estado da Saúde de R$ 270 milhões por ano, além de um acréscimo de R$ 80,6 milhões nas despesas com pessoal do serviço público (docs. 798 e 800).  



    19. O Estado de Roraima aponta um impacto financeiro anual de R$ 20.343.372,00 (vinte milhões, trezentos e quarenta e três mil, trezentos e setenta e dois reais) e afirma que a concretização desse custo terá o condão de fragilizar a situação orçamentária do Estado, exigindo a redução ou mesmo a descontinuidade de outras políticas públicas de equivalente relevância, como educação, segurança, moradia e assistência social (docs. 804 e 805).  



    20. O Estado do Espírito Santo apresenta manifestação em que estima que o impacto financeiro aos cofres estaduais, considerados os servidores públicos (ativos e em designação temporária), inativos e pensionistas, será de aproximadamente R$ 34 milhões (doc. 815). Em nova peça de informações, o Governador do Estado fornece nova estimativa, abrangente não apenas dos servidores públicos que atuam em hospitais administrados diretamente pelo Estado, mas também do corpo de enfermagem empregado nas unidades hospitalares com contrato de gestão ou submetidas à administração fundacional. Pelo novo cálculo, a previsão do impacto anual é de R$ 111.378.624,24 (cento e onze milhões, trezentos e setenta e oito mil, seiscentos e vinte e quatro reais e vinte e quatro centavos). Os reflexos do piso salarial nos contratos celebrados com entidades filantrópicas são apontados pelo Estado como de difícil ou impossível apuração, embora se afirme a expectativa de que essas entidades venham a pleitear o reequilíbrio econômico-financeiro de seus ajustes (doc. 869).  



    21. O Estado da Bahia junta planilha demonstrativa em que se indica que o acréscimo de gastos derivado da aplicação dos pisos salariais previstos na Lei nº 14.434/2002 é da ordem de R$ 84.240.362,02 (oitenta e quatro milhões, duzentos e quarenta mil, trezentos e sessenta e dois reais e dois centavos) ao mês, consideradas a rede própria sob gestão direta e indireta e a rede complementar(doc. 845).  



    22. O Distrito Federal apresenta manifestação em que esclarece que, a prevalecer a interpretação pela qual o piso salarial definido em lei se aplica aos profissionais que desempenham carga horária de 44 horas semanais – de modo que aqueles que tenham carga horária inferior recebam valor proporcional ao piso –, a Lei nº 14.434/2022 não provocará impacto algum sobre as suas finanças. Ainda assim, alega a inconstitucionalidade da Emenda Constitucional nº 124/2022 por violação ao princípio federativo (doc. 849).  



    23. O Estado do Acre informa a projeção de um impacto financeiro direto de R$ 188.871.266,74 (cento e oitenta e oito milhões, oitocentos e setenta e um mil, duzentos e sessenta e seis reais e setenta e quatro centavos) ao ano. Ressalta, porém, que há custos indiretos relativos aos estabelecimentos de saúde contratados pelo Estado que não foram estimados (doc. 867).  



    24. O Estado da Paraíba manifesta-se no sentido de que a nova lei é tendente a gerar a precarização de sua situação financeira. Afirma que a estimativa de impacto financeiro é de R$ 18.065.800,55 (dezoito milhões, sessenta e cinco mil, oitocentos reais e cinquenta e cinco centavos) mensais e R$ 240.272.883,63 (duzentos e quarenta milhões, duzentos e setenta e dois mil, oitocentos e oitenta e três reais e sessenta e três centavos) anuais, incluindo 13º salário, 1/3 constitucional de férias e contribuição patronal (doc. 904).  



    25. O Estado do Ceará apresenta manifestação na qual estima que a implementação do piso salarial gerará um impacto financeiro de R$ 108.250.307,43 (cento e oito milhões, duzentos e cinquenta mil, trezentos e sete reais e quarenta e três centavos) e ressalva que não tem os dados referentes aos profissionais temporários, empresas terceirizadas, inativos e pensionistas (doc. 923).  



    26. O Estado do Maranhão apresenta ofício que informa um impacto anual de R$ 208.395.720,60 (duzentos e oito milhões, trezentos e noventa e cinco mil, setecentos e vinte e reais e sessenta centavos) para a Administração direta, indireta e convênios, além de outro na monta de R$ 675.592.538,26 (seiscentos e setenta e cinco milhões, quinhentos e noventa e dois mil, quinhentos e trinta e oito reais e vinte e seis centavos), relativamente aos contratos de gestão formalizados com a Empresa Maranhense de Serviços Hospitalares – EMSERH e demais institutos (doc. 938-939).  



    27. A Confederação Nacional dos Municípios apresenta nota técnica em que afirma apenas que, apesar de ter havido aumento nas transferências de recursos federais da saúde para os Municípios nos últimos anos, parte expressiva desse acréscimo corresponde às chamadas emendas de relator, sobre as quais paira suspeitas de fraude e desvio de recursos, a levantar dúvida sobre a efetividade do gasto em atingir seus objetivos (doc. 771).  



    28. Em seguida, apresenta estudo técnico para comprovar que os Municípios não terão possibilidade de executar o novo piso salarial e que “há uma previsão de desligar mais de 32,5 mil profissionais da enfermagem e, consequentemente, desassistir quase 35 milhões de brasileiros, dos quais cerca de 203 mil pessoas se encontram em condições de vulnerabilidade social, sendo 173 mil ribeirinhos, 23 mil em situação prisional e 7 mil estão nas ruas” (doc. 926-927, fl. 33).  



    29. Manifestaram-se sobre a empregabilidade o Ministério do Trabalho e Previdência e a Confederação Nacional dos Trabalhadores na Saúde (CNTS). O Ministério do Trabalho e Previdência esclarece que atua em conjunto com as entidades políticas e organizacionais da enfermagem com o intuito de proteger e valorizar os trabalhadores da categoria. Defende a realização de mais investimentos na qualificação de enfermeiros como uma política pública de impacto positivo nesse mercado. Afirma que a demanda por profissionais da enfermagem é crescente, o que reflete a pujança econômica do setor, mas reconhece que o mercado de trabalho correspondente é instável, com notável variação de remunerações e marcantes diferenças regionais.  



    30. Especificamente quanto ao piso salarial previsto na Lei nº 14.434/2022, informa que os dados disponíveis não são suficientes para que se afirme a ocorrência de impactos na empregabilidade, tampouco no nível de remuneração. Afirma que é possível observar potencial de benefícios na massa salarial da categoria, mas que não se pode descartar a possibilidade de que o aumento do piso acarrete elevação do custo das empresas. Ressalta que eventuais efeitos nocivos devem se apresentar inicialmente na esfera microeconômica, de maneira imperceptível, e só depois como um efeito macroeconômico.  



    31. A Confederação Nacional dos Trabalhadores na Saúde pede a reconsideração da decisão cautelar. Alega que os fundamentos apontados na decisão não são propriamente jurídicos, mas sim econômicos e que não há como comprovar o risco à empregabilidade e à oferta de serviços hospitalares, já que, com a suspensão dos efeitos da medida legislativa, restou impedida a observação e medição dos seus impactos. Argumenta que há escassez mundial de profissionais da enfermagem e destaca a necessidade de valorização da categoria, como forma de evitar que os profissionais em atividade abandonem o setor. Nesse sentido, sustenta que a implementação do piso contribui com a melhoria das condições de trabalho e da assistência de enfermagem. Informa que a categoria enfrenta grande sobrecarga de trabalho, além de pressões físicas e psicológicas que resultam em adoecimentos e afastamentos. Tais problemas seriam potencializados pelo fato de que, em razão dos baixos salários, esses profissionais precisam manter mais de um vínculo de emprego ao mesmo tempo.  



    32. Apresenta estudo elaborado pelo DIEESE para afirmar que os seis estados da Federação com maior número de profissionais da saúde possuem média salarial quase equivalente ou até superior ao piso definido na lei impugnada. Quanto aos prestadores privados de serviços de saúde, afirma, também com base em estudo do DIEESE, que 36 (trinta e seis) empresas de serviços médicos figuram no ranking das 1.000 (um mil) maiores empresas brasileiras, o que indica que o setor é lucrativo. Destaca que o lucro líquido das operadoras de planos de saúde mais que dobrou em quatro anos. Defende que a forma pela qual o Brasil lidará com os custos da implementação do piso deve ser decidida pelos gestores públicos e pelas categorias patronal e trabalhadora, mas alega que não se trata de questão constitucional, a exigir a atuação desta Corte.  



    33. Por fim, sobre a qualidade dos serviços de saúde, pelo alegado risco de fechamento de leitos e de redução nos quadros de enfermeiros e técnicos, foram recebidas as informações do Ministério da Saúde, do Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass), do Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (Conasems) e da Federação Brasileira de Hospitais.  



    34. O Ministério da Saúde informa, em nota técnica elaborada pelo Departamento de Economia da Saúde, que os efeitos da elevação salarial determinada pela lei impugnada, quanto à possibilidade de fechamentos de leitos e de redução nos quadros de profissionais de enfermagem, são de difícil previsão, já que a projeção de cenário futuro é complexa. Nesse sentido, aponta a imprecisão de previsões econômicas categóricas sobre a redução de empregos de enfermeiros e fechamento de leitos de hospitais. Ressalta que a elevação do nível de salarial pode contribuir para o aumento da qualidade dos serviços de saúde, bem como do desempenho dos profissionais beneficiados, ao elevar o quantitativo de trabalhadores com maior qualificação e a produtividade do trabalho (doc. 858).  



    35. O Conselho Nacional de Secretários de Saúdedestaca os riscos decorrentes da lei impugnada para a situação financeira dos entes subnacionais. Esclarece que Estados e Municípios aplicam percentual superior ao da União em ações e serviços públicos de saúde. Apresenta gráfico pelo qual demonstra que o ente central reduziu sistematicamente o percentual financeiro destinado ao SUS ao longo dos anos, o que contribui para a tendência de sobrecarga financeira dos entes subnacionais em matéria de saúde. Alega que, nesse contexto, a exigência de novos desembolsos financeiros por parte de Estados e Municípios se traduz em impacto insuportável.  



    36. Argumenta que o mecanismo de financiamento proposto no Projeto de Lei Complementar nº 44/2022 – que teve origem no Senado Federal e tem conteúdo equivalente ao do PLP nº 7/2022, apresentado na Câmara de Deputados – não é suficiente para equacionar os gastos decorrentes da lei. Isso porque a proposta legislativa apenas autoriza a transposição de saldos remanescentes dos fundos de saúde até o final do exercício financeiro de 2023, o que não constitui recurso adicional – relativamente às transferências federais feitas ordinariamente –, nem receita permanente.  



    37. O Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde destaca que a Constituição e o legislador nacional elegeram os municípios como entes fundamentais na execução das políticas públicas de saúde. Tendo em vista a extensa necessidade de contratação de pessoal para esse fim, afirma que uma mudança abrupta como a criação de pisos salariais para as categorias da enfermagem traz impacto aos entes municipais de forma direta, no que diz respeito à folha de pagamentos da rede própria de saúde, e indireta, no que toca aos pedidos de repactuação contratual apresentados por entidades da rede complementar do SUS. Nesse sentido, pontua a necessidade de indicação de fontes financeiras e orçamentárias para fazer frente à nova forma de executar as políticas públicas imposta pela lei impugnada, que institui despesa obrigatória de caráter continuado (doc. 741).  



    38. Especificamente quanto à repercussão da medida sobre a qualidade dos serviços de saúde, o Conasems afirma que o seu impacto na execução dos serviços e ações públicas de saúde serão potencializados ou minimizados de acordo com o financiamento da política pública. Isto é, sem a devida e necessária fonte de custeio, a aplicação do piso salarial teria o efeito de agravar um problema de insuficiência de financiamento que já precedia a lei impugnada.  



    39. Sobre o tema, esclarece que a participação da União no financiamento da saúde pública se encontra em tendência de queda, tendo atingido seu índice mais baixo em 2019 (42%) – enquanto que, nos anos 1980, tal patamar era superior a 75% –, o que pressiona sobremaneira o orçamento municipal. Estima que o custo da implementação do piso salarial para os entes subnacionais, considerado o impacto financeiro direto, é de R$ 27,5 bilhões, sendo R$ 15,5 bilhões para a esfera municipal e R$ 12,0 bilhões para a esfera estadual. Destaca que o volume de recursos federais represados em fundos estaduais e municipais de saúde é significativo, mas não pode ser considerado como fonte de financiamento para o pagamento de salários de enfermeiros, pelo risco de desvio de finalidade e por não se tratar de receita perene.  



    40. Por fim, a Federação Brasileira de Hospitais alega que as negociações sobre os pisos salariais são tradicionalmente efetuadas local e regionalmente, com a participação dos sindicatos, tendo em vista a necessidade de se resguardar a segurança jurídica nas relações privadas. Destaca a inviabilidade da fixação de um piso salarial nacional sem consideração às diferenças regionais, sob pena de afronta à liberdade econômica. Afirma que o ordenamento jurídico brasileiro reconhece essa questão e, por esse motivo, se consolidou com a descentralização das negociações e discussões sobre o tema. Aponta que a maioria dos hospitais privados (59%) é de pequeno porte – i.e., tem até cinquenta leitos. Relata, conforme levantamento realizado pela Federação, que 67% (sessenta e sete por cento) dos hospitai