Tribunal: STF
Processo: ACO 1674
Classe: ACO
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-16
Data de publicação: 2023-11-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Estado de Mato Grosso propôs contra a União e a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, buscando ver afastado dos cadastros federais de inadimplentes o registro relativo ao Convênio n. 42/2000, formalizado com a ANVISA.



    Segundo narra, o Parecer CCONV n. 077/2010 atestou o cumprimento parcial do referido convênio, rejeitando as contas apresentadas.



    Realça haver sido notificado, mediante o Ofício n. 762/2010-GADIP/ANVISA, para restituir valores alusivos à transação, sob pena de inscrição nos cadastros restritivos e instauração de tomada de contas especial.



    Afirma não analisado o requerimento de exclusão do cadastro de inadimplentes, ante a responsabilidade exclusiva da antiga gestão, consoante previsto no art. 5º, § 2°, da Instrução Normativa/STN n. 1, de 15 de janeiro de 1997. 



    Aludindo ao art. 8° da Lei n. 8.443, de 16 de julho de 1992, diz ser finalidade da tomada de contas especial a apuração dos fatos, a identificação dos responsáveis e a quantificação do dano, de modo que, antes de sua conclusão, a inscrição nos cadastros de inadimplentes se caracteriza como medida contrária à ordem jurídica.



    Argui ofensa ao devido processo legal, frisando ser inconstitucional o procedimento previsto na Instrução Normativa/STN n. 1, de 15 de janeiro de 1997, por permitir o registro da inadimplência antes da conclusão da tomada de contas especial. Cita jurisprudência do Supremo.



    Invocando o princípio da intranscendência subjetiva das sanções, assevera inviável sua inscrição, na medida em que a irregularidade que lhe deu causa foi originada em gestão anterior.



    Sob o ângulo do risco, menciona potencial embaraço à prestação de serviços públicos essenciais, em decorrência do óbice à contratação de operações de crédito com instituições financeiras e ao recebimento de recursos federais.



    Pleiteou, liminarmente, o afastamento das restrições cadastrais. No mérito, a confirmação da medida.



    Em 19 de novembro de 2010, o então Relator, ministro Celso de Mello, implementou tutela provisória, determinando ao ente central que suspendesse o registro do autor nos cadastros federais de inadimplentes referente ao Convênio n. 42/00. A medida foi referendada pelo Tribunal Pleno no dia 25 seguinte.



     



    A União ofereceu contestação (petição/STF n. 34.855/2014), arguindo ilegitimidade passiva, em razão de o convênio ter sido celebrado com a ANVISA, entidade autárquica com personalidade jurídica própria, a quem competiria cancelar o registro de inadimplência. 



    Reportando-se à Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal e aos arts. 31, § 4°, e 34 da IN/STN n. 1/1997, diz obrigatória a inscrição no cadastro de inadimplência previamente à instauração de tomada de contas especial quando verificada irregularidade na utilização de recursos públicos. Articula com a Lei de Responsabilidade Fiscal, realçando a distinção entre transferências obrigatórias e voluntárias. Afirma observados os princípios do contraditório e da ampla defesa, uma vez que ofícios foram encaminhados ao ente estadual de modo a oportunizar-lhe o oferecimento de argumentos acerca das irregularidades detectadas. Refuta a argumentação do Estado quanto ao princípio da intranscendência subjetiva, assinalando que as irregularidades são imputadas à pessoa jurídica, e não ao gestor público. Requer a extinção do processo sem resolução do mérito ante a ilegitimidade passiva e, subsidiariamente, a improcedência do pedido.



    Em 8 de outubro do 2014, o ministro Celso de Mello afastou a preliminar suscitada, reconhecendo a legitimidade passiva da União.



    O ente central (petição/STF n. 49.681/2014) e a autarquia federal (petição/STF n. 50.317/2014) interpuseram agravos regimentais contra o pronunciamento.



    A Procuradoria-Geral da República preconizou o provimento dos agravos internos interpostos.



    Em 13 de abril do 2015, o ministro Celso de Mello não conheceu do recurso interposto pela ANVISA por falta de objeto, uma vez que não integrada na relação processual, determinando sua citação.



    A autarquia federal ofereceu contestação (petição/STF n. 31.092/2015). Afirma observados os princípios do contraditório e da ampla defesa, uma vez que adotado o procedimento previsto em lei, esgotando as medidas administrativas antes da inscrição do autor no cadastro de inadimplentes. Aludindo ao art. 31, § 4º, e ao art. 34 da Instrução Normativa/STN n. 1/1997, diz desnecessária a prévia tomada de contas especial para a inscrição no rol de inadimplentes. Realça não haver comprovação de tomada de providências pelo autor contra o administrador faltoso. Diz encaminhados expedientes ao ente estadual de modo a oportunizar-lhe o oferecimento de argumentos acerca das irregularidades detectadas. Refuta o articulado quanto ao princípio da intranscendência subjetiva, assinalando que as irregularidades são imputadas à pessoa jurídica, e não ao gestor público. Requer a improcedência do pedido.



    A parte autora apresentou réplica, reiterando os termos da inicial (petição/STF n. 44.504/2015), além de ofertar contrarrazões ao recurso interno da União (petição/STF n. 27.860/2022). 



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela procedência do pedido, com prejuízo do agravo interposto pela União (petição/STF n. 40.070/2022).



    É o relatório. Decido.



     



    2. De início, reafirmo a legitimidade da União para integrar o polo passivo da relação processual, ante a responsabilidade pela administração dos cadastros desabonadores e pelo cumprimento de eventuais determinações judiciais, conforme decidido pelo Tribunal Pleno na ACO 2764 AgR, Redator do acórdão o ministro Luiz Fux, DJe de 2 de fevereiro de 2018.



    Nesse sentido, sobre a responsabilidade da União no caso concreto, a ensejar a sua legitimidade para compor o polo passivo da presente demanda, o ministro Celso de Mello, que me antecedeu na relatoria deste feito, firmou que: 



    Impende destacar, no ponto, que a União Federal determinou a adoção de medidas restritivas de direito, sendo-lhe imputável, por isso mesmo, o ato qualificável como lesivo ao direito vindicado pelo Estado autor (inscrição, no CADIN/SIAFI, do alegado débito).



    Assim, sendo o caso de julgamento antecipado e não restando preliminares a serem examinadas, passo à apreciação do mérito. 



    Consoante o entendimento firmado, pelo Supremo, no RE 1.067.086, ministra Rosa Weber, DJe de 21 de outubro de 2020, a observância ao princípio constitucional do devido processo legal, assegurados o contraditório e a ampla defesa, é indispensável para o registro de ente federado nos cadastros de inadimplentes. 



    Na oportunidade daquele julgamento, o Tribunal Pleno fixou a seguinte tese de repercussão geral, alusiva ao Tema n. 327: 



    A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos) pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: 



    a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e; 



    b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial. 



    As inscrições levadas a efeito pela parte ré ocorreram em desacordo com o devido processo legal, na medida em que os registros, oriundos de descumprimento do objeto conveniado, não foram precedidos de tomada de contas especial, como demonstram as alegações deduzidas pelo próprio ente central e a documentação acostada ao processo. 



    Não socorrem à parte ré as normas infralegais que preveem a inclusão no rol de inadimplentes antes mesmo da tomada de contas especial ou no início desse procedimento. Tais disposições revelam desconformidade com o ordenamento jurídico vigente, que eleva o princípio do devido processo legal a patamar constitucional. 



    Nesse sentido, os fundamentos do voto condutor do acórdão no RE 1.067.086, julgado sob a sistemática da repercussão geral, sob relatoria da ministra Rosa Weber:



    II.6. O reconhecimento da inconstitucionalidade da exigência, pela lei e normas infralegais, da inscrição prévia, nos cadastros, do registro da inadimplência nos casos de convênio não cumprido ou conta rejeitada. 



    Necessário registrar a existência de normas dispondo deva, o registro da inadimplência nos cadastros, em quaisquer hipóteses, ser realizado justamente no início da fase externa da tomada de contas especial. Entretanto, é justamente este momento do registro o pomo da discórdia neste feito, razão pela qual, por óbvio, eventual deliberação, nesta ação, no sentido da exigência da conclusão, em algumas hipóteses, da tomada de contas especial leva, por consequência, ao afastamento da constitucionalidade destes dispositivos. 



    […] 



    Conquanto, repita-se, respeitável o posicionamento externado pelo articulista, entendo, como proponho neste voto, possa ele ser adotado apenas quanto à inadimplência decorrente da não prestação de conta, mas não quanto ao descumprimento de convênio ou rejeição de conta, o que exige o exaurimento do processo da tomada de contas especial. 



    […] 



    Necessário, portanto, ante os argumentos já expostos, pelo sistema da interpretação conforme a Constituição, afastar, nas hipóteses da inadimplência por convênio não cumprido ou conta rejeitada, a exigência normativa de seu registro em cadastros (que possam resultar na vedação de crédito), enquanto não julgada a tomada de contas especial porque, em tais hipóteses, somente quando esgotado tal procedimento estará garantida a efetividade do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. 



    Registro que a notificação do Estado de Mato Grosso quanto à rejeição das contas relacionadas ao convênio, não é suficiente para perfectibilizar o devido processo legal, por ser anterior à tomada de contas especial. 



    Cuida-se de conclusão alcançada unilateralmente pela parte ré, em prejuízo do contraditório efetivo, que deve ser garantido ao interessado para a aferição da inadimplência. 



    Foi essa a compreensão alcançada pelo Colegiado ao examinar o Tema n. 327/RG. Veja-se a seguinte passagem extraída, uma vez mais, do voto da Relatora, ministra Rosa Weber:



    Para que fique claro, não se discute neste voto o direito da União, ou de quaisquer outros entes federados, de condicionar a entrega de novos recursos à ausência de inadimplência financeira ou obrigacional por parte do ente contratante. 



    O ponto reside na fixação do momento em que se tem como segura a informação da inadimplência, o que só é alcançado após garantidos, mesmo no processo administrativo, o contraditório e a ampla defesa, enfim, o devido processo legal. 



    Considerada a atual normativa, a apuração de créditos da União decorrentes de suas tratativas anteriores, é feita em duas fases: uma interna, prévia, ocorrente no órgão concedente e outra externa, perante o Tribunal de Contas, a tomada de contas especial propriamente dita. 



    Nas hipóteses em que cabível a tomada de contas especial, pelo atual sistema jurídico-normativo, é ela a que melhor atende, de forma completa e exauriente, as garantias do contraditório, ampla defesa e devido processo administrativo. 



    Esse o quadro, impõe-se o acolhimento do pedido. 



    Não deve prosperar, de outro lado, a alegação de afronta ao princípio da intranscendência subjetiva das sanções, visto que figuram na condição de convenentes do ajuste celebrado os próprios entes políticos, e não seus gestores. Daí a impossibilidade de aplicar-se aquele postulado a fim de impedir a responsabilização da pessoa jurídica em função da alteração do mandatário local, conforme assentado pelo Tribunal Pleno, exemplificativamente, na ACO 3.275, de cujo acórdão transcrevo o trecho a seguir: 



    AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. […] IRREGULARIDADE DA GESTÃO ANTERIOR. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA. INAPLICABILIDADE. […] 



    […] 



    3. A jurisprudência desta CORTE se firmou no sentido de que o princípio da intranscendência subjetiva das sanções não se aplica com mudança do mandatário local, sob o fundamento da impossibilidade de penalização do Estado em razão de irregularidades apontadas em convênios firmados por ex-gestores. 



    […] 



    (ACO 3.275, Plenário, Redator do acórdão o ministro Alexandre de Moraes, DJe de 18 de junho de 2021) 



    Quanto ao arbitramento dos honorários advocatícios, reputo cabível, dada a impossibilidade de mensurar o proveito econômico, a fixação mediante apreciação equitativa, na forma do art. 85, § 8º, do Código de Processo Civil, tendo em conta que o objeto da demanda recai sobre inscrições em cadastros restritivos, não se confundindo com o valor envolvido na avença que as originou. 



    3. Do exposto, julgo procedente o pedido para, tornando definitiva a tutela de urgência implementada, determinar, até o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante Tribunal de Contas, a exclusão da inscrição do Estado de Mato Grosso nos cadastros federais de inadimplentes em decorrência do Convênio n. 42/00. 



    Declaro prejudicado o agravo interno formalizado em face da decisão que afastou a ilegitimidade passiva da União.



    Condeno os réus ao pagamento de honorários advocatícios, os quais arbitro em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), conforme a disciplina do art. 85, §§ 2º, 3º e 8º, do Código de Processo Civil. 



    4. Publique-se. 



Brasília, 16 de novembro de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente