Tribunal: STF
Processo: ARE 1415209
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-10
Data de publicação: 2023-02-10

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto pela MESA DIRETORA DA CÂMARA MUNICIPAL DE SALESÓPOLIS (Doc. 19) em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (Doc. 11).



    Na origem, cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade (Doc. 1) proposta pelo PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO em face da alínea “i” do art. 16 da Lei Complementar 01/1992, de 30 de junho de 1992, do Município de Salesópolis, que assim dispõe:



    “Art. 16 – São assegurados aos servidores públicos municipais:



    […]



    i) remuneração adicional de 10% (dez por cento) ao salário base, pela conclusão do curso de 2º grau, profissionalizante ou não, e mais 20% (vente por cento), pela conclusão de curso superior, que será concedida uma só vez para cada nível, sendo acumulada no segundo caso.”



    A parte autora alega que a referida norma é incompatível com os arts. 111 e 128 da Constituição do Estado de São Paulo e com o disposto nos arts. 1º, 18, 29 e 31 da Constituição Federal. 



    Sustenta, em suma, a inconstitucionalidade da referida norma municipal pois “permite através de sua textura genérica, indistinta e universal, a concessão do adicional de qualificação para servidores públicos investidos em cargos de provimento em comissão e para servidores públicos titulares de cargo em provimento efetivo ainda que não haja aderência entre o nível de formação e o plexo de atribuições de seu cargo e, finalmente, para servidores cujo requisito de ingresso no cargo já compreenda a formação em nível superior” (fl. 3, Doc. 1).



    Argumenta ser impossível a concessão de adicional de qualificação a servidores ocupantes de cargo em comissão, pois a natureza de seu provimento é política e dispensa qualificação técnico-profissional específica, devendo ser reservada exclusivamente ao servidores de cargo efetivo (fl. 3, Doc. 1).



    Relativamente aos servidores efetivos, ressalta a inconstitucionalidade do adicional ora impugnado caso não haja aderência entre o nível de formação do servidor e as atribuições correspondentes ao cargo que ocupa (fl. 4, Doc. 1). 



    Defende ser incabível o pagamento do referido adicional quando o servidor exerce cargo que demande formação específica, “uma vez que a sua remuneração já deve compensar a sua qualificação diferenciada”, do contrário, tais profissionais serão duplamente remunerados pela mesma circunstância pessoal (fl. 4, Doc. 1).



    Pondera que “a concessão do adicional de qualificação de modo genérico, indistinto e universalmente a todos servidores públicos que possuam formação em segundo grau, técnico-profissionalizante ou superior, viola os princípios da moralidade, imparcialidade, igualdade, razoabilidade, finalidade e interesse público, com assento no art. 111 da Constituição Estadual” (fl. 4, Doc. 1).



    Afirma que “a regra que parametriza a instituição de vantagens (pecuniárias ou não) aos servidores públicos demanda obrigatoriamente a presença do interesse público e da exigência do serviço. Não se verifica interesse público primário, senão satisfação de interesses pessoais e particulares de parcela dos beneficiários da norma em razão de sua abertura incompossível com a finalidade que deve inspirar a instituição de vantagens pecuniárias: a remuneração pela singularidade de situação que implique vantagem ao serviço público” (fl. 4, Doc. 1).



    Requer, ao final, a concessão de liminar para suspender imediatamente a eficácia da alínea “i” do art. 16 da Lei Complementar 01/1992, do Município de Salesópolis, e a procedência do pedido para, ao final, declarar a inconstitucionalidade do referido dispositivo legal.



    O pedido liminar, inicialmente, foi indeferido por não estar presente o requisito do periculum in mora, visto que a norma impugnada encontra-se vigente há mais de 28 anos (fls. 251-252, Doc. 3). 



    Em face dessa decisão o PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO interpôs Agravo Interno, o qual foi provido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo para conceder a liminar e suspender a eficácia do dispositivo legal impugnado até decisão final da ação (fls. 105-109, Doc. 9).



    Em sede de informações (Doc. 4), o MUNICÍPIO DA ESTÂNCIA TURÍSTICA DE SALESÓPOLIS e o PREFEITO MUNICIPAL, aduziram que (a) a pretensão ministerial está acobertada pela coisa julgada; (b) quanto ao art. 16, alínea “i”, da LC 01/1992, “a Administração não outorgou genericamente a benesse. Mas apenas para aqueles servidores efetivos que buscaram especialização” (fl. 11, Doc. 4); (c) o adicional foi criado para atender o interesse público, na medida em que entrega serviços técnicos realizados por pessoal qualificado, elevando a qualidade do serviço público; e (d) o acolhimento da demanda encontra óbice no princípio constitucional da vedação ao retrocesso (Doc. 4).



    Por sua vez, a CÂMARA LEGISLATIVA DO MUNICÍPIO também apresentou informações, defendendo a constitucionalidade formal e material do dispositivo legal ora impugnado. Requereu a procedência parcial da ação a fim de dar interpretação conforme à Constituição para constar que o adicional de qualificação, ora em debate, é devido apenas aos ocupantes de cargos públicos efetivos que não dependam de formação de nível superior e cuja formação esteja relacionada com as atribuições exercidas, modulando-se os efeitos da decisão para 180 dias após o trânsito em julgado (Doc. 8).



    O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou procedente a Ação Direta, declarando a inconstitucionalidade da alínea “i” do art. 16 da Lei Complementar 01/1992, do Município de Salesópolis, com efeitos ex tunc, ressalvada a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa fé até a data da liminar que suspendeu a eficácia do preceito normativo mencionado. O acórdão recebeu a seguinte ementa (fl. 2, Doc. 11):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Preliminar de coisa julgada - A coisa julgada somente se dá quando é ajuizada ação idêntica à uma outra que já foi definitivamente decidida, e não quando há propositura de uma outra demanda com objeto distinto - Preliminar rejeitada – Inconstitucionalidade da alínea “i” do art. 16 da Lei Complementar 01, de 30 de julho de 1992, dispondo sobre a concessão de adicional de ‘vantagem pecuniária conferida a todos os servidores do Município de Salesópolis que concluam curso de 2º grau, seja profissionalizante ou não, bem como àqueles que concluam curso de nível superior, o adicional de 10% ou 20%, respectivamente, sobre o salário base’ - Inconstitucionalidade material – Benefício genérico porque se a investidura no cargo tem como condição a formação em 2º grau ou em conclusão em curso superior, não pode o mesmo requisito ser utilizado para majorar os rendimentos – Vantagem não atende ao interesse público ou às exigências do serviço – Ofensa a princípios constitucionais, principalmente os da legalidade e moralidade – Configurada violação aos artigos 111 e 128 da Constituição Estadual – Precedentes deste Egrégio Tribunal – Invalidação da norma “ex tunc”, ressalvada a não repetição dos valores percebidos de boa-fé até a data da liminar que suspendeu a eficácia do preceito normativo impugnado, em homenagem ao princípio da segurança jurídica - Inconstitucionalidade da norma reconhecida, com observação.”



    Opostos Embargos de Declaração pelo PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SALESÓPOLIS e o MUNICÍPIO (fl. 1, Doc. 13), foram rejeitados (Doc. 14).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 19), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a MESA DIRETORA DA CÂMARA MUNICIPAL DE SALESÓPOLIS alega ofensa aos arts. 1º; 18; 30, I; 37; 39; 61, § 1º, II, “c”, da Carta Magna. 



    Alega que o Município é dotado de autonomia política e administrativa, devendo esta autonomia ser respeitada. 



    Defende a inexistência de inconstitucionalidade material na norma que instituiu a gratificação ora impugnada, pois a lei comporta aplicação válida em relação a alguns servidores e inválida em relação a outros. No entanto, “a Administração, de maneira equivocada, desvirtuou a finalidade do pagamento do abono e passou a concedê-lo de maneira indiscriminada, interpretando a norma de maneira indevida, ilegal e abusiva” (fl. 7, Doc. 19).



    Aduz que a inconstitucionalidade da norma é parcial, relativamente a apenas alguns servidores, desse modo, “na situação em que há interpretação possível de compatibilidade da norma com a Constituição, em meio a outras que carreavam para ela um juízo de invalidade, deve o intérprete optar pela interpretação legitimadora, mantendo o preceito em vigor”(fl. 8, Doc. 19).



    Requer o recebimento do Recurso Extraordinário em seu duplo efeito, bem como seja conhecido e provido para dar interpretação conforme ao dispositivo legal ora impugnado de modo que “o pagamento do adicional de escolaridade de que trata a alínea ‘i’ do art. 16 da Lei Complementar nº 001/19992 do Município de Salesópolis é devido apenas aos ocupantes de empregos públicos efetivos cuja investidura não dependa da formação de nível superior e cujo curso de aperfeiçoamento guarde relação com as atribuições que são exercidas por ele junto à Administração” (fl. 10, Doc. 19).



    Em contrarrazões (Doc. 21), sustentou-se, preliminarmente, (a) impossibilidade de concessão do efeito suspensivo; (b) ausência de prequestionamento da questão constitucional e de fundamentação da repercussão geral da matéria; e (c) incidência do Tema 660 da Repercussão Geral e das Súmulas 280 e 283 do STF. 



    Quanto ao mérito, alegou-se, em suma, que “da forma como cunhada a norma local, mostra-se incompatível com o art. 37, caput, da Constituição Federal, porque permite, a partir de redação genérica e universal, a concessão do adicional de qualificação a todos os servidores públicos que possuam formação em segundo grau, técnico-profissionalizante ou superior, ainda que a nova qualificação não possua correspondência com as atribuições do cargo.” (fl. 14, Doc. 21).



    O Presidente do TJSP inadmitiu o RE aos argumentos de que (a) não houve fundamentação a respeito da repercussão geral da matéria; e (b) incidem, ao caso, as Súmulas 279, 280 e 283 do STF (Doc. 23).



    No Agravo (Doc. 26), a parte agravante refutou integralmente a incidência dos referidos óbices processuais.



    É o relatório. Decido. 



     



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional devidamente prequestionada nas instâncias de origem. Ausentes óbices processuais, passo ao exame do mérito.



    O Juízo de origem julgou procedente a ação e declarou a inconstitucionalidade do art. 16, alínea “i”, da Lei Complementar 01/1992 do Município de Salesópolis por ofensa aos princípios da moralidade, impessoalidade, igualdade e razoabilidade.



    Eis os fundamentos do acórdão recorrido (fls. 7-13, Doc. 11):



    “Inicialmente, insta destacar que os adicionais “são vantagens pecuniárias que a Administração concede aos servidores em razão do tempo de exercício (adicional de tempo de serviço) ou em face da natureza peculiar da função, que exige conhecimentos especializados ou um regime próprio de trabalho (adicional de função). Os adicionais destinam-se a melhor retribuir os excedentes de funções técnicas, científicas e didáticas, ou a recompensar os que se mantiveram por longo tempo no exercício do cargo” (in, Direito Administrativo Brasileiro, Meirelles, Hely Lopes, 41ª ed, Editora Malheiros, 2015, p. 591/592).



    A norma impugnada concede gratificação denominada de “adicional pela conclusão de curso de 2º grau (10%) e adicional pela conclusão de curso superior (20%), sobre o salário base”, a todos os servidores públicos neles compreendendo os servidores públicos investidos em cargo de provimento em comissão e servidores públicos titulares de cargo em provimento efetivo.



    Cuida-se de norma genérica, indistinta e universal, consoante bem sopeou o douto Parquet (fls. 498).



    Aliás, a previsão normativa implica em generalidade porque se a investidura do cargo tem como condição a formação em 2º grau ou em conclusão em curso superior, não pode o mesmo requisito ser utilizado para majorar os rendimentos.



    Imprescindível que gratificação possua relação direta com as funções inerentes ao cargo ocupado.



    Vislumbra-se, portanto, a flagrante inconstitucionalidade da previsão normativa municipal, em face do que dispõe a Magna Carta no tocante aos princípios informadores da Administração Pública (CF, art. 37), reproduzidos na Constituição Bandeirante (art. 111), dentre os quais se destaca a legalidade e a moralidade administrativa.



    Como lembra Alexandre de Moraes, em sua obra, “Direito Constitucional”, Ed. Atlas, 12ª ed., pág. 313, em relação à moralidade administrativa:



    “A Constituição Federal, a consagrar o princípio da moralidade administrativa como vetor da atuação da administração pública, igualmente consagrou a necessidade de proteção à moralidade e responsabilização do administrador público amoral ou imoral.



    …



    Dessa forma, deve o Poder Judiciário, ao exercer o controle jurisdicional, não se restringir ao exame estrito da legalidade do ato administrativo, mas, sim, entender por legalidade ou legitimidade não só a conformação do ato com a lei, como também com a moral administrativa e com o interesse coletivo.



    O princípio da moralidade está intimamente ligado com a ideia de probidade, dever inerente do administrador público.”



    Ademais, o artigo 128 da Constituição Paulista determina que:



    “Artigo 128 – As vantagens de qualquer natureza só poderão ser instituídas por lei e quando atendam efetivamente ao interesse público e às exigências do serviço.”



    Não é o que se infere da norma municipal tida por inconstitucional que, sem prejuízo dos vencimentos já percebidos pelos servidores para o exercício de atividade pública restrita àqueles com 2º grau completo ou em curso superior, oferece, através de disfarçada “gratificação” por qualificação de conclusão de curso e 2º grau e conclusão em curso superior, aumento indireto e simulado, que passa a fazer parte integrante da remuneração do funcionário público, ofendendo o interesse público.



    Destarte, a abonação em foco não atende nenhuma necessidade da população, sendo inadequada na perspectiva do interesse público e, ademais, afigura-se desproporcional ao criar ônus financeiros que se mostram excessivos e que não carreiam nenhum proveito para a Administração Pública.



    Ademais, como enfatizado pela D. Procuradoria Geral de Justiça:



    “A regra que parametriza a instituição de vantagens (pecuniárias ou não) aos servidores públicos demanda obrigatoriamente a presença do interesse público e da exigência do serviço público. Não se verifica interesse público primário, senão satisfação de interesses pessoais e particulares de parcela dos beneficiários da norma em razão de sua abertura incompossível com a finalidade que deve inspirar a instituição de vantagens pecuniários: a remuneração pela singularidade de situação que implique vantagem ao serviço público. Bem por isso não se vislumbra alcance de finalidade pública. 



    Tampouco se constata a presença de moralidade, elemento necessário na gestão do erário e do interesse público que não se coaduna com o desperdício, a imoderação e o excesso de dispêndios públicos.



    Também não se mostra afinada à impessoalidade nem à igualdade, porque contém uma expansão insuportável, ao tratar de modo igual servidores públicos em situação de desigualdade, concedendo privilégio indevido.



    E não ostenta razoabilidade, porque não é adequada, necessária ou proporcional. Sendo seu escopo a valorização do aprimoramento técnico-científico do servidor público, mostra-se inadequada pela extensão promovida. Afigura-se excessiva e demasiada na perspectiva do erário. E não é proporcional, porque atende cargos de natureza pólitica, servidores cuja formação profissionalizante ou titulação superior não tem aderência com o pelxo de funções de seu respectivo cargo, além de servidores que já necessitam ter formação universitária para ocuparem seus postos” (fls. 499).



    Sobre a matéria, já decidiu este Colendo Órgão Especial:



    […]



    Há, pois vício de inconstitucionalidade material – afronta aos artigos 111 e 128 da Constituição Estadual.



    Portanto, de rigor o acolhimento da ação.



    Por fim, é imprescindível esclarecer que a inconstitucionalidade ora decretada produz efeitos ‘ex tunc’, fulminando a alínea ‘i’ , do artigo 16, da Lei Complementar 01/92 do Município de Salesópolis, desde o seu nascedouro.



    Considerando, no entanto, que a vantagem é concedida a longos anos, ressalva-se a não repetição das parcelas recebidas de boa-fé até a data da liminar que suspendeu a eficácia do preceito normativo impugnado, em homenagem ao princípio da segurança jurídica.



    Nesse sentido:



    […]



    Pelo exposto, julga-se a ação direta de inconstitucionalidade procedente para declarar a inconstitucionalidade da alínea ‘i’, do artigo 16, da Lei Complementar 01/92 do Município de Salesópolis, por afronta aos artigos 111 e 128 da Constituição Estadual, com efeitos ‘ex tunc’, ressalvada a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé até a data da liminar que suspendeu a eficácia do preceito normativo impugnado.”



    Assiste razão à parte recorrente. 



    A concessão de adicional por qualificação pela Administração Pública, por si só, não representa qualquer ofensa à Constituição Federal, sendo medida corriqueiramente utilizada pela Administração para estimular os servidores públicos a aperfeiçoarem sua capacitação profissional, constituindo um benefício ao serviço público, na medida em que os conhecimentos adquiridos pelos servidores melhoram a qualidade dos serviços prestados. Portanto, há interesse público na concessão de tais adicionais, já que o aperfeiçoamento profissional dos servidores se reverte em benefício ao administrado.



    Todavia, embora a concessão dos adicionais de qualificação a servidores seja constitucional, eventuais inconstitucionalidades podem ser verificadas na forma como tais vantagens são instituídas e distribuídas.



    O dispositivo legal ora impugnado, ao estabelecer adicional de qualificação profissional genérico, não se revela absolutamente inconstitucional, tendo em vista que a inconstitucionalidade apontada pelo autor da ação não se refere à totalidade dos servidores públicos municipais, mas a alguns grupos específicos. Não se pode desprezar a existência de um grupo de servidores efetivos para os quais a norma impugnada pode ser aplicada sem que haja qualquer violação à moralidade administrativa.



    Além disso, é preciso ter em mente que a norma inserta na alínea ‘i’, do art. 16, da Lei Complementar 01/1992, do Município de Salesópolis, encontra-se vigente por mais de 30 anos, de modo que a declaração total de sua inconstitucionalidade deve ser medida adotada excepcionalmente, em atenção à garantia da segurança jurídica. 



    Desse modo, verifica-se que na presente hipótese é necessária a aplicação de interpretação conforme à Constituição, pois a norma apresenta vários significados, nem todos compatíveis com as normas constitucionais, existindo, portanto, o denominado “espaço de decisão (= espaço de interpretação)” (JJ. GOMES CANOTILHO. Direito constitucional. Coimbra: Almedina, 1993. p. 230).



    A utilização de regra interpretativa da “interpretação conforme” possibilita a manutenção no ordenamento jurídico da espécie normativa editada, desde que guarde valor interpretativo compatível com o texto constitucional (ADI 1.344/ES, Pleno, Rel. Min. MOREIRA ALVES; ADI 3046/SP, Pleno, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE; ADI 3.368-9/DF, Pleno, Rel. Min. EROS GRAU; ADI 2.883/DF, Pleno, Rel. Min. GILMAR MENDES; ADI 2760/DF, Pleno, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA).



    Havendo possibilidade de interpretação e aplicação da norma que se adeque aos comandos da Constituição Federal, a norma deverá ser mantida com as adequações correspondentes, afastando-se do ordenamento jurídico apenas as interpretações que impliquem ofensa aos comandos constitucionais.



    O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade total da alínea “i”, do art. 16, da Lei Complementar 01/1992, do Município de Salesópolis, por ofensa aos princípios constitucionais da moralidade administrativa, impessoalidade, igualdade e razoabilidade, ressalvando apenas a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé até a data da liminar que suspendeu a eficácia do preceito normativo impugnado.



    É certo que o dispositivo legal impugnado, ao estabelecer o “adicional pela conclusão de curso de 2º grau (10%) e adicional pela conclusão de curso superior (20%), sobre o salário base” foi genérico, não especificando a quais servidores tais adicionais se aplicam. Veja-se:



    “Art. 16 – São assegurados aos servidores públicos municipais:



    […]



    i) remuneração adicional de 10% (dez por cento) ao salário base, pela conclusão do curso de 2º grau, profissionalizante ou não, e mais 20% (vente por cento), pela conclusão de curso superior, que será concedida uma só vez para cada nível, sendo acumulada no segundo caso.”



    Embora a redação do referido não seja suficientemente clara, é possível extrair da referida norma que tais adicionais se aplicam nas hipóteses em que o servidor possua formação adicional superior àquela correspondente ao cargo ocupado. Por exemplo, um servidor ocupante de cargo efetivo de nível fundamental (1º grau) que venha a concluir o ensino médio (2º grau) faz juz ao recebimento da referida vantagem. Da mesma forma, um servidor ocupante de cargo efetivo de nível fundamental ou médio que conclua curso superior na sua área de atuação faz juz ao recebimento do adicional de formação correspondente.



    Portanto, a alegada ofensa à moralidade da administração não é inerente ao dispositivo legal em si mesmo, mas apenas quanto à interpretação expansiva que lhe é conferida, com vistas a possibilitar o pagamento dos adicionais ali previsto indistintamente a todos os servidores, independentemente do cargo que ocupa.



    Efetivamente, como já demonstrado no acórdão recorrido, é inconstitucional o pagamento de adicional pela conclusão de curso superior para o servidor ocupante de cargo cujo requisito de admissibilidade é justamente uma formação específica em curso superior, pois, neste caso, a própria remuneração do cargo já mantém correspondência com a respectiva qualificação profissional.



    Da mesma forma é inconstitucional o pagamento do adicional por conclusão do curso de 2º grau para os servidores ocupantes de cargos efetivos que tem como requisito tal formação, visto que a remuneração do cargo já corresponde ao grau de escolaridade do servidor público.



    Desse modo, o acórdão recorrido merece parcial reforma, a fim de dar interpretação conforme à alínea ‘i’, do art. 16 da Lei Complementar 01/1992, do Município de Salesópolis, de modo que seja interpretado no sentido de que o pagamento do adicional de escolaridade seja devido apenas aos ocupantes de cargos públicos efetivos, cuja investidura não dependa da formação de nível superior e o curso de aperfeiçoamento guarde relação com as atribuições exercidas pelo servidor junto à Administração Pública, afastando-se o pagamento dos adicionais de qualificação ali previstos quando a formação é requisito para investidura no próprio cargo público ou quando a formação superior não possui qualquer correspondência com as atividades exercidas.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, CONHEÇO DO AGRAVO e, desde logo, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para julgar apenas parcialmente procedente a Ação Direta e dar interpretação conforme ao dispositivo legal ora impugnado, para afastar o pagamento do adicional de escolaridade de que trata a alínea “i” do art. 16 da Lei Complementar 01/19992, do Município de Salesópolis, quando a conclusão de curso de 2º grau ou de curso superior seja requisito para investidura no cargo público e quando a formação superior não possuir qualquer correspondência com as atividades exercidas pelo servidor.



    Publique-se. 



    Brasília, 10 de fevereiro de 2023.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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