Tribunal: STF
Processo: ARE 1461543
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-30
Data de publicação: 2023-10-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DEMANDA NA QUAL NÃO INTEGRAM A LIDE, NA CONDIÇÃO DE AUTORA, RÉ, ASSISTENTE OU OPONENTE, A UNIÃO OU ENTIDADES INDICADAS NO INCISO I DO ARTIGO 109 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DISTINÇÃO ENTRE A COMPETÊNCIA CÍVEL E CRIMINAL DA JUSTIÇA FEDERAL. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



 1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “(...) PRELIMINAR - Inocorrência de prescrição com relação ao ex-prefeito de Franca - Exercício de dois mandatos consecutivos - O termo a quo para o ajuizamento de ação civil pública em face de prefeito reeleito, a teor do prazo determinado no artigo 23, inciso 1, da Lei n° 8.429/1992, inicia-se após o término do segundo mandato, diante da continuidade de vínculo com o ente público - Precedente jurisprudencial - Preliminar afastada. (...)



    AÇÃO CIVIL PÚBLICA - Improbidade administrativa - Prefeito Municipal que autorizou a transferência de recursos do Fundo Municipal de Saúde, oriundos do Fundo Nacional de Saúde à execução de procedimentos de média e alta complexidade do SUS, para a conta-movimento da Municipalidade, tendo por objetivo a quitação da folha de pagamento dos funcionários da área da saúde - Verba que não poderia ter sido utilizada para remunerar o funcionalismo municipal, ainda que lotado na área da saúde, vez que para tal desiderato existe previsão orçamentária - Ministério da Saúde que apontou a irregularidade e a transferência sistemática de valores para a conta da Prefeitura de Franca - Ilegalidade na utilização indevida de verbas com finalidade específica - Tese da inexistência de prejuízo direto ao erário, sob a óptica de que o dinheiro retirado indevidamente, ainda que parceladamente, retornava para a conta da Saúde - Retirada ou o afastamento deste recurso que causou prejuízos aos cidadãos dependentes de atendimento pelo SUS - Violação dos princípios norteadores da Administração Pública, na forma do artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa - O Superior Tribunal de Justiça firmou o entendimento de que o enquadramento de condutas no artigo 11 da Lei n° 8.429/1992 requer a verificação do elemento subjetivo doloso do agente, em sua modalidade genérica (dolo lato sensu) - Ajuizamento de ação penal pelo Ministério Público Federal por desvio de verbas provenientes do Ministério da Saúde no ano de 2004, apesar de julgada improcedente - Continuidade da conduta do então gestor público - Não é obrigatória a aplicação cumulativa das sanções previstas no artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa - Precedentes jurisprudenciais - A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos devem ser aplicadas de modo parcimonioso, porém com energia, de modo a servir de exemplo à comunidade e desestimular o arrivismo eleitoral - Manutenção da pena aplicada pelo Juízo a quo - Verba honorária indevida a teor do disposto no artigo 18 da Lei n° 7.34711985 -Apelação do corréu Gilmar Dominfci não provida.” (e-doc. 16)



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 20).



    3. No recurso extraordinário, o recorrente aponta violação aos arts. 5º, incs. II, XXXV, LIV e LV, 15, inc. V, 29, caput, 37, § 4º e § 5º , 55, inc. II, 109, inc. IV, e 155 da Constituição da República. Argui a prescrição. Sustenta a incompetência da Justiça comum, alegando a existência de interesse da União. Entende inaplicável a Lei de Improbidade aos agentes políticos. Afirma contrariado o princípio da proporcionalidade, no tocante às penalidades impostas (e-doc. 23).



    É o relatório.



    Decido.



    4. Entendo que a pretensão recursal não merece acolhida. Com efeito, o Colegiado de origem examinou as singularidades do caso concreto com base nos elementos fático-probatórios carreados aos autos e com lastro nas normas de regência, dirimindo a controvérsia nos seguintes meandros:



    “1- Trata-se de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, para reparo de ato de improbidade administrativa, sob acusação de que Gilmar Dominici e Lavinio Nilton Camarim, na qualidade de Prefeito e Secretário da Saúde de Franca, respectivamente, desviaram verbas federais oriundas do Fundo Nacional de Saúde - destinadas ao Fundo Municipal de Saúde para custeio de procedimentos de média e alta complexidade do SUS - para a conta-movimento da Prefeitura, tendo por objetivo a quitação da folha de pagamento dos funcionários da área da Saúde. Fatos que ocorreram no ano 2000, durante a primeira gestão do então prefeito Gilmar Dominici, que teve início em 1º/01/1997 (fls 3923 - 20º volume). (...)



    6- Rejeito a tese de prescrição com relação ao corréu Gilmar Dominici, titular de dois mandatos consecutivos como Prefeito de Franca no período de 1°/01/1997 a 31112/2004 (fls 3923 - 20° volume). 



    O Eg. Superior Tribunal de Justiça assentou o entendimento de que o termo a quo para o ajuizamento de ação civil pública em face de prefeito reeleito, a teor do prazo determinado no artigo 23, inciso I, da Lei 8429/1992, inicia-se após o término do segundo mandato, diante da continuidade de vínculo com o ente público. (...)



     9- Ao mérito: 



    Gilmar Dominici, então prefeito de Franca, autorizou a transferência de recursos do Fundo Municipal de Saúde, destinados ao custeio de procedimentos de média e alta complexidade do SUS, para a conta-movimento da Prefeitura, com o objetivo de quitar a folha de pagamento dos servidores da área da Saúde. A quantia transferida foi estimada em R$ 935.0000500. 



    Farta documentação acostada nos autos escancara o desvio de finalidade dessa verba, que jamais poderia ter sido utilizada para remunerar o funcionalismo municipal, ainda que lotado na área da Saúde, vez que para tal desiderato existe previsão orçamentária (fls 3699/3715 - 20° volume).



    (...)



    10- Da dosimetria das penas: 



    Elenca o artigo 12 da Lei nº 8.429/92 as penas a serem aplicadas, isolada ou cumulativamente, ressalvando em seu parágrafo único que: Na fixação das penas previstas nesta Lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente. 



    (...)



    Sabe-se que a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos devem ser aplicadas de modo parcimonioso, porém com energia, de modo a servir de exemplo à comunidade e desestimular o arrivismo eleitoral. 



    Neste contexto, considerando as provas produzidas nos autos, mantenho a sanção imposta ao correu Gilmar Dominici pelo juízo a quo.” (e-doc. 16).



    5. Quanto à preliminar de incompetência da Justiça comum, necessária se faz a análise do teor dos incisos I e IV do artigo 109 da Constituição da República:



    “Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:



    I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidente de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;



    (...)



    IV - os crimes políticos e as infrações praticadas em detrimento de bens, serviços ou interesses da União ou de suas entidades autárquicas ou empresas públicas, excluídas as contravenções e ressalvada a competência da Justiça Militar e da Justiça Eleitoral;” (grifos acrescidos).



    6. Da leitura do texto constitucional, percebe-se que a análise a respeito da existência de interesse da União, de modo a fixar a competência da Justiça Federal, está reservada às demandas de natureza criminal, na forma do inciso IV do artigo 109 acima transcrito, que estabelece caber ao órgão jurisdicional federal julgar os casos de “infrações praticadas em detrimento de bens, serviços ou interesses da União ou de suas entidades autárquicas ou empresas públicas”. 



    7. Por outro lado, em se tratando de matéria cível, a competência da Justiça Federal está atrelada à efetiva presença no feito da União, de entidade autárquica ou de empresa pública federal, na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes. Trata-se, portanto, não somente de mero interesse na causa, mas de interesse qualificado pela própria integração do ente federal na relação processual. 



    8. Como visto, o inciso I do artigo 109 da CRFB, que disciplina a regra geral em matéria cível, fixa a competência absoluta da Justiça Federal em razão da pessoa (ratione personae), que se demonstra, tão somente, pela presença dos mencionados entes federais na relação processual, sendo indiferente, para tanto, a natureza da relação jurídica em litígio.



    9. Nesse cenário, em caso de ação de ressarcimento ao erário ou de improbidade administrativa decorrentes de irregularidades praticadas na utilização ou prestação de contas de valores oriundos de convênio federal, a circunstância de tais verbas estarem sujeitas à prestação de contas perante o Tribunal de Contas da União, por si só, não é suficiente para determinar a competência da Justiça Federal. A seguir precedente desta Corte em que se aplica esse raciocínio:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL PARA O JULGAMENTO DE AÇÕES CÍVEIS NAS QUAIS NÃO FIGURE COMO PARTE QUALQUER DAS PESSOAS ELENCADAS NO ART. 109, INC. I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. IRRELEVÂNCIA DA ALEGAÇÃO DE PREJUÍZO A ENTIDADE PARAESTATAL, CUSTEADA POR VERBA SUJEITA À FISCALIZAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRECEDENTE. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”



    (RE nº 589.840-AgR/RS, Relª. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 10/05/2011, p. 26/05/2011; grifos nossos).



    10. Com efeito, o fato de a verba estar sujeita à prestação de contas junto ao TCU pode, eventualmente, representar interesse da União na causa, o que, todavia, é insuficiente para a configuração da competência da Justiça Federal. Como se extrai da CRFB, para além do interesse, é necessária a integração do ente federal na relação processual. Nesse passo, a jurisprudência deste STF estabelece que a mera alegação de interesse da União não é suficiente para o deslocamento da competência à Justiça Federal, como se pode extrair de precedentes de ambas as Turmas:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AUSÊNCIA DE INTERESSE DA UNIÃO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REVISÃO DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279/STF. 1. Cuida-se, na origem de Ação Civil Pública proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO, por meio da qual se busca a demolição de estrutura (píer) irregularmente edificado em área de preservação permanente, no município paulista de Ubatuba. 2. O Tribunal de origem manteve a decisão que indeferiu o pedido de remessa dos autos à Justiça Federal. 3. O acórdão recorrido está em conformidade com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE, no sentido de que a mera alegação de interesse da União não é suficiente para o deslocamento da competência à Justiça Federal. 4. Para dissentir das conclusões do Tribunal de origem e concluir pela existência de efetivo interesse da União na presente demanda, o acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão de fatos da causa. Incide o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 5. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final).”



    (ARE nº 1.386.588-AgR/SP, Rel. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 16/08/2022, p. 19/08/2022; grifos nossos).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Hipótese de dispensa de licitação. Convocação, pelo administrador, de diversas empresas para apresentar propostas de preços. Negociação individual com apenas uma das participantes. Contratação por valor superior àquele apresentado pela impetrante. Ofensa ao art. 24 da Lei 8.666/93. Matéria infraconstitucional. Fatos e provas. Súmula 279. 3. Competência da Justiça Federal. Art. 109, I, CF. Não configuração. Mera alegação de interesse da União não desloca julgamento para Justiça Federal. 4. Não viola o princípio da separação de poderes o exame da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (ARE n. 791.625-AgR/AP, Rel. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 26/05/2015, p. 10/06/2015; grifos nossos).



    11. No caso concreto, resta inequívoco que o Colegiado a quo não desbordou da jurisprudência do STF ao concluir pela incompetência da Justiça Federal para o julgamento da presente demanda, tendo em vista que não figura em nenhum dos polos da relação processual a União ou ente federal indicado no art. 109, inc. I, da Constituição da República. 



    12. No tocante à prescrição e à pena de suspensão dos direitos políticos, somente a partir do reexame dos elementos probatórios constantes dos autos e da legislação de regência seria possível concluir de forma eventualmente diversa do consignado pelo Colegiado a quo, o que, frise-se, é inviável neste campo extraordinário, ante o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    13. Ante o exposto, nego provimento ao agravo em recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Inexistindo fixação de honorários advocatícios, incabível o disposto no § 11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de outubro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator