Tribunal: STF
Processo: ARE 1378330
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-01
Data de publicação: 2023-08-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo regimental contra decisão de minha lavra que negou seguimento ao recurso extraordinário.



    Nas razões do agravo (eDOC 97), a parte aduz que a ação popular proposta na origem objetivou obter a nulidade da concessão do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEBAS) ao recorrente relativo ao período de 1º.1.1995 a 11.1.2004, com base na Nota Técnica 692, do CNAS, e no art. 11, § 2º, da Lei 11.096/05, ao fundamento de que referida lei não teria autorizado a Administração Pública a conceder o CEBAS retroativamente. 



    Afirma que, antes da edição da Resolução 49/2005, a pretensão renovatória do CEBAS da parte agravante foi indeferida, ao fundamento de não atendimento aos percentuais estabelecidos no art. 2º do Decreto 752/93, declarado inconstitucional.



    Argumenta que a propositura do presente recurso extraordinário ocorreu antes do julgamento das ADIs 2.028, 2.036, 2.228 e 2.621 por esta Corte, na qual se declarou a inconstitucionalidade do artigo 2º do Decreto 752/93. Nesse contexto, aponta o entendimento desta Corte no sentido de que os requisitos para a fruição de imunidade tributária, no que diz respeito à sua forma de atuação e contrapartidas a serem adotadas, devem ser previstos em lei complementar



    Alega, assim, que a norma ensejadora do indeferimento do CEBAS é nula por estar prevista em decreto, e não em lei complementar. Aduz que, na hipótese de ser reconhecida a ilegalidade da Resolução 49/2005, do CNAS, permaneceria hígida a denegação do certificado com motivação notoriamente inconstitucional e, portanto, nula de pleno direito.



    Intimada, a parte agravada apresentou contrarrazões (eDOC 101).



    Na hipótese, a parte sustenta que, antes da edição da Resolução 49/2005, a pretensão renovatória do seu CEBAS foi indeferida, ao fundamento de não atendimento aos percentuais estabelecidos no art. 2º do Decreto 752/93, declarado inconstitucional.



    Nesse contexto, alega que a propositura do presente recurso extraordinário ocorreu antes do julgamento das ADIs 2.028, 2.036, 2.228 e 2.621 por esta Corte, na qual se declarou a inconstitucionalidade do artigo 2º do Decreto 752/93. Nesse contexto, aponta o entendimento desta Corte no sentido de que os requisitos para a fruição de imunidade tributária, no que diz respeito à sua forma de atuação e contrapartidas a serem adotadas, devem ser previstos em lei complementar.



    Nesses termos, reconsidero a decisão agravada (eDOC 95) e passo a análise do recurso.



    Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, ementado nos seguintes termos:



    “TRIBUTÁRIO. AÇÃO POPULAR. CONCESSÃO DE CERTIFICADO DE ENTIDADE BENEFICENTE. LEI 11.096/05. RESOLUÇÃO 49/2005. HONORÁRIOS. 



    1. Pela leitura do § 2° do art. 11 da Lei 11.096/05, depreende-se que foi garantido um novo certificado àquela entidade que, não tendo o Certificado de Entidade Beneficente quando da edição da Lei n° 11.096/2005, em razão do indeferimento do seu pedido por ausência de gratuidade mínima, aderisse ao Prouni. 



    2. Não foi garantido às entidades o direito ao restabelecimento de certificados outrora negados pelo Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS. 



    3. 0 § 4° do art. 11 da Lei 11.096/05 determinou a retroação dos efeitos a partir da edição da MP n°213, de 10 de setembro de 2004. 



    4. É de se concluir, portanto, pela ilegalidade da Resolução n° 49/2005, no ponto em que renovou o Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social à Fundação Educacional Dom André Arcoverde, com validade para os triênios pretéritos à Medida Provisória acima mencionada. 



    5. Verba honorária fixada adequadamente. 



    6. Recursos desprovidos”. (eDOC. 31, p. 13)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5°, XXXVI e LXXIII; e 195, § 7°, do texto constitucional. (eDOC 39)



    Nas razões recursais, alega-se que a parte recorrente é instituição educacional sem fins lucrativos e, assim, pode ser qualificada como entidade beneficente de assistência social. Afirma-se que não foi comprovado prejuízo aos cofres públicos que possa justificar a procedência da ação popular na origem.



    Afirma-se que, no caso dos autos, a eventual anulação do CEBAS não poderia gerar efeitos diretos em relação ao gozo da imunidade, porquanto estes dois institutos(CEBAS e imunidade) não se confundem e não mantêm nexo sistêmico automático.



    Aponta-se que o cerne da controvérsia é a imunidade prevista no art. 195, § 7º, da Constituição Federal, sobre as contribuições para custeio da seguridade social. Sustenta-se que a decisão recorrida equiparou a Certificação de Entidade Beneficente à imunidade constitucional, como se fossem institutos análogos, em expressa e manifesta contrariedade à norma constitucional.



    Afirma-se que, à época dos atos declarados nulos, estava em vigência, além do artigo 195, § 7º, da Constituição Federal e do artigo 14 do Código Tributário Nacional - que nada dispunham sobre a certificação para fruição da imunidade tributária das contribuições sociais - o artigo 55 da Lei 8.212/91, com seu extenso rol de requisitos.



    É o relatório.



    Decido.



    Inicialmente, registro que esta Corte tratou da questão referente à necessidade de edição de lei complementar para estabelecer as exigências para a fruição da imunidade prevista pelo § 7º do artigo 195 da Constituição Federal por parte das entidades beneficentes de assistência social, por ocasião do julgamento, em conjunto, dos embargos de declaração opostos contra o mérito do RE-RG 566.622 (tema 32) e das ADIs 2.028, 2.036, 2.621 e 2.228.



    Esse julgamento objetivou sanar divergências entre a tese fixada no citado paradigma da repercussão geral, segundo a qual “Os requisitos para o gozo de imunidade hão de estar previstos em lei complementar”, e o assentado nos julgamentos realizados em sede de controle concentrado nas referidas ADIs a respeito do tema, cujo trecho abaixo transcrito consta em todas as ementas:



    “A lei complementar é forma exigível para a definição do modo beneficente de atuação das entidades de assistência social contempladas pelo art. 195, § 7º, da CF, especialmente no que se refere à instituição de contrapartidas a serem por elas observadas”. 



    Em síntese, a contradição apontada limitava-se a definir se toda a forma de regulamentação a respeito de imunidades tributárias deve estar prevista em lei complementar, ou se aspectos meramente procedimentais referentes à certificação, fiscalização e controle administrativo podem ser regulados por lei ordinária. 



    Com efeito, o entendimento firmado a partir desse julgamento é de que aspectos procedimentais relativos à comprovação do cumprimento dos requisitos exigidos pelo art. 14 do Código Tributário Nacional podem ser tratados por meio de lei ordinária. Entretanto, a lei complementar é a forma exigível para a definição do modo beneficente de atuação das entidades de assistência social contempladas pelo art. 195, § 7º, da CF, especialmente no que se refere à instituição de contrapartidas a serem observadas por elas. 



    Assim, o Tribunal acolheu, por maioria, os embargos para assentar a constitucionalidade do art. 55, II, da Lei 8.212/1991, na redação original e nas redações que lhe foram dadas pelo art. 5º da Lei 9.429/1996 e pelo art. 3º da Medida Provisória 2.187-13/2001, fixando a seguinte tese relativa ao tema 32, da repercussão geral: 



    “A lei complementar é forma exigível para a definição do modo beneficente de atuação das entidades de assistência social contempladas pelo art. 195, § 7º, da CF, especialmente no que se refere à instituição de contrapartidas a serem por elas observadas”. 



    Na hipótese, verifico que o tribunal de origem afastou a renovação do Certificado de Entidade Beneficente concedido à parte recorrente com base na Resolução 49/2005, referente aos triênios pretéritos à publicação da Medida Provisória 213/2004, posteriormente convertida na Lei 11.096/2005.



    Ademais, o ato administrativo impugnado foi lastreado em entendimento de que o § 2º do art. 11 da Lei 11.096/2005 garantiu o restabelecimento dos certificados que tenham sido indeferidos ou cancelados nos dois últimos triênios anteriores à edição da referida medida provisória, apenas em função do não atendimento da exigência de aplicação de percentual mínimo de gratuidade exigido, desde que aderissem ao Prouni. Confira-se o seguinte trecho do acórdão recorrido:



    “Primeiramente, cabe ressaltar a presunção de que a lei não contém frase ou palavra inútil, supérflua ou sem efeito. Todas as palavras contidas na lei são lei, e todas têm força obrigatória. Nenhum conteúdo da norma legal pode ser esquecido, ignorado ou tido como sem efeito, sem importância ou supérfluo.



    Pois bem, tenho que os dispositivos legais sob análise (§ 2° do art. 11 da Lei n° 11.096/05) é de clareza solar ao se referir a NOVO CERTIFICADO. 



    Da leitura do dispositivo depreende-se que foi garantido um novo certificado àquela entidade que não tendo o Certificado de Entidade Beneficente quando da edição da Lei n° 11.096/2005, em razão do indeferimento do seu pedido por ausência de gratuidade mínima, aderisse ao Prouni.



    Ora, não foi garantido às entidades o direito ao restabelecimento de certificados outrora negados pelo Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS. O § 4° do art. 11 da Lei 11.096/05 determinou a retroação dos efeitos a partir da edição da MP n° 213, de 10 de setembro de 2004”. (eDOC 30, p. 7)



    Em suas razões recursais, a parte alega que, à época dos atos declarados nulos nestes autos, estava em vigência, além do artigo 195, § 7º, da Constituição Federal e do artigo 14 do Código Tributário Nacional - que nada dispunham sobre a certificação para fruição da imunidade tributária das contribuições sociais - o artigo 55 da Lei 8.212/91, com seu extenso rol de requisitos. Assevera que se manifestou, ao longo de todo o processo, acerca da imunidade prevista no artigo 195, § 7º, da CF/88.



    Afirma que, antes da edição da Resolução 49/2005, a pretensão renovatória do seu CEBAS foi indeferida, ao fundamento de não atendimento aos percentuais estabelecidos no art. 2º do Decreto 752/93, declarado inconstitucional.



    Sustenta que a propositura do presente recurso extraordinário ocorreu antes do julgamento das ADIs 2.028, 2.036, 2.228 e 2.621 por esta Corte, na qual se declarou a inconstitucionalidade do artigo 2º do Decreto 752/93. Nesse contexto, aponta o entendimento desta Corte no sentido de que os requisitos para a fruição de imunidade tributária, no que diz respeito à sua forma de atuação e contrapartidas a serem adotadas, devem ser previstos em lei complementar.



    Com efeito, verifico que, por ocasião da oposição dos embargos de declaração, a ora recorrente suscitou questão referente à necessidade de lei complementar para a imposição de requisitos referentes ao gozo da imunidade prevista no art. 195, § 7º, da CF, conforme se depreende do trecho abaixo transcrito:



    “Ademais, não é fato novo que, após a edição da Lei nº 11.096/2005, foram opostas três ações diretas de inconstitucionalidade (3314, 3330 e 3379) contra o referido dispositivo legal, questionando, entre outros assuntos, o tema discutido nos presentes Autos, repita-se, a suposta inconstitucionalidade da lei que teria desvirtuado o conceito constitucional de entidade beneficente de assistência social, criando regras para as entidades aderirem ao ProUni e limitando o poder estatal de tributar, o que só poderia ser feito por intermédio de lei complementar, espécie normativa devotada à regulamentação das normas constitucionais não bastantes em si quando assim exigido por expressa consignação o texto maior.



    (...)



    O artigo 195, §7°, da Constituição Federal, mostra-se presente desde a inicial da presente demanda, sendo objeto de pronta análise em sede de contestação, embargos de declaração opostos face a r. sentença de mérito, recurso de apelação, assim como por meio dos presentes embargos. 



    De igual forma, prequestionado em toda as manifestações da ora Embargante esteve a Lei n.° 11.096/2005, com especial análise do capuz e do §2° do art. 11.



    Fez-se mais do que necessário analisar a imunidade garantida pelo texto constitucional, e a que faz jus a ora Embargante, com as normas regulamentadoras até então vigente, no que se refere ao período objeto da presente demanda, quais sejam: artigo 55, da Lei n.° 8.212/91; e o Decreto n.° 2.536/98. 



    Da mesma forma, a partir da publicação do v. acórdão ora recorrido, ou seja, pelo manejo dos presentes Embargos de Declaração, fez-se necessário analisar a imunidade tributária (...)”. (eDOC 32, p. 10/14)



    Não obstante, verifico que o tribunal de origem não tratou da questão concernente à imunidade prevista no 195, § 7º, da CF/88 apontada inclusive desde a petição inicial ajuizada pela parte ora agravada, na qual se questionou a isenção/imunidade das contribuições da seguridade social de competências retroativas prevista na MP 213/04, convertida na Lei 11.096/05, conforme se depreende o trecho transcrito:



    “No que se refere à imunidade do artigo 195, § 7°, da CF/88, que somente é destinada às entidades beneficentes de assistência social que atendam a requisitos da Lei, a própria Administração Pública vem fraudando a Seguridade Social, conferindo imunidade a pessoas jurídicas que não são, numa interpretação constitucional, entidade beneficente de assistência social. Tal postura lesiva ao patrimônio público, como se verá, advém de decisões ilegais proferidas no CNAS, que tomaram o INSS refém de titulações irregulares. 



    (...)



    Ou seja, pela Medida Provisória uma universidade, ao aderi PROUNI, literalmente, ganharia até dois CEBAS outrora negados pelo CN e desde que o único motivo para o indeferimento fosse a ausência de caridade mínima. Enfim, ao aderir ao programa, a entidade poderia ganhar até 6 (seis) anos (dois CEBAS) de isenção/imunidade das contribuições da seguridade social de competências retroativas, por vezes de débitos já constituídos pelas autoridades fiscais, passível de gerar milionária sucumbência ao Estado nas execuções fiscais. 



    Na conversão da MP n° 213/04 na Lei n° 11.096/05, contudo, a imoralidade do dispositivo literalmente plantado pelas falsas entidades beneficentes sofreu alteração, tornando-se inócuo, como se passará a demonstrar. Dispõe o art. 11, § 2° da referida Lei: 



    Art.11 (...) § 24º As entidades beneficentes de assistência social que tiverem seus pedidos de renovação de Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social indeferidos, nos 2 (dois) últimos triênios, unicamente por não atenderem ao percentual mínimo de gratuidade exigido, que adotarem as regras do PROUNI, nos termos desta Lei, poderão, até 60 (sessenta) dias após a data de publicação desta lei, requerer ao Conselho nacional de Assistência Social - CNAS a concessão de novo Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social e, posteriormente, requerer ao Ministério da Previdência Social a isenção das contribuições de que trata o art. 55 da Lei nº 8212, de 24 de julho de 1991. (g.n.) 



    O dispositivo restou inócuo porque, diferentemente da imoral medida provisória, não concede CEBAS outrora negados nos últimos seis anos, mas sim possibilita a concessão de um NOVO CEBAS às entidades que tiveram pedidos negados nos últimos triênios unicamente por não atenderem ao percentual mínimo de gratuidade exigido, o que já poderia ser pleiteado mesmo sem essa Lei. No caso, não souberam fazer a fraude!”. (eDOC 2, p. 20/52)



    Nesse contexto, observa-se que o tribunal de origem não tratou da necessidade de que os requistos materiais para fruição da imunidade prevista no 195, § 7º, da CF/88 deveriam estar previstos em lei complementar. Isso porque o argumento central da presente lide gira em torno do eventual não cumprimento de requisitos materiais previstos em lei ordinária, quais sejam, não ter aplicado 20% de gratuidade e 60% de atendimento pelo SUS. Assim, entendo a necessidade de apreciação dessa matéria pela instância a quo, conforme exaustivamente alegado pela ora recorrente.



    Ante o exposto, reconsidero a decisão agravada (eDOC 95) e dou provimento ao recurso extraordinário (art. 932, VIII, do CPC c/c art. 21, §1º, do RISTF), para determinar que o Tribunal de origem julgue a questão dos autos com base na jurisprudência desta Corte acerca da necessidade de lei complementar para disciplinar os requisitos materiais para concessão da imunidade prevista no art. 195, § 7º, da CF/88.



    Publique-se.



    Brasília, 1º de agosto de 2023.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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