Tribunal: STF
Processo: Rcl 61972
Classe: Rcl
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-11
Data de publicação: 2023-10-11

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação proposta por Wander Luis Rodrigues com pedido de tutela provisória de urgência contra parecer e decisões proferidas pelos Conselheiros da 2ª Câmara e do Tribunal Pleno do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCSP), bem como pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do referido Estado (TJSP) e pela Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça (STJ), na qual sustenta inobservância ao enunciado da Súmula Vinculante 10.



    O reclamante narra e sustenta, em suma, o seguinte:



    “[...] teve suas contas julgadas irregulares pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo por supostamente ter violado o art. 37, X da CF/88, pois teria concedido RGA para os agentes políticos no percentual de 5,38% e para os servidores no percentual de 4,00%. 



    Ocorre, que tal concessão de RGA foi determinada por legislações, SENDO QUE PARA SER DESCONSTITUÍDO TAL REGRAMENTO, NÃO PODERIA O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO RECONHECER AINDA QUE INDIRETAMENTE A INCONSTITUCIONALIDADE DA NORMA.



    E dizemos que o reconhecimento foi de forma indireta, pois houve o afastamento da norma para que as contas fossem julgadas irregulares. 



    Não se conformando com o reconhecimento da inconstitucionalidade pelo TCE/SP, foi proposto Mandado de Segurança junto ao Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, o qual manteve o acórdão proferido pelo TCE/SP (DOC. 02). 



    Após o improvimento, buscou o reclamante Recurso Ordinário Constitucional junto ao C. STJ, o qual NÃO CONHECEU do Recurso e posteriormente negou provimento para encaminhamento do Recurso Extraordinário à esse C. STF (DOC. 03), que na data da presente reclamação AINDA NÃO TRANSITOU EM JULGADO.” (documento eletrônico 1, pp. 2-3; sem os grifos do original)



    Formula, ao final, os seguintes pedidos:



    “b) A concessão da medida liminar para suspender o ato impugnado que rejeitou as Contas de 2014 do reclamante e seus efeitos reflexos até decisão final bem como os processos em trâmite que discutem o ato impugnado; 



    c) No mérito, requer seja acolhida e provida a presente reclamação para cassar todas decisões relativas as contas de 2014 do reclamante que afastaram legislações municipais em suposta afronta ao art. 37, X da CF/88, já que o reconhecimento da inconstitucionalidade se deu inicialmente pela Segunda Câmara do TCE/SP que é composta por 03 (três) Conselheiros, além de ferir os supramencionados dispositivos e precedentes legais, violou frontalmente o estabelecido na Súmula Vinculante nº 10/STF; 



    d) Caso não seja acolhido o pedido anterior, o que não espera, requer seja sustado as decisões impugnadas e suspenso o feito até decisão final no ARE nº 1208460/GO;” (documento eletrônico 1, p. 9; grifos no original)



    É o relatório. Decido.



    Tendo em vista que a demanda está apta a ser julgada, deixo de requisitar as informações e de enviar o feito à Procuradoria-Geral da República (arts. 52, parágrafo único, e 161, parágrafo único, ambos do RISTF).



    A reclamação não merece prosperar, por ausência de afronta à Súmula Vinculante 10.



    No caso, o reclamante aponta quatro atos coatores.



    No primeiro deles, a 2ª Câmara do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo julgou irregulares as contas do exercício de 2014 da Câmara Municipal de Piratininga/SP, sob os seguintes fundamentos: 



    “AS CONTAS DO LEGISLATIVO MUNICIPAL DE PIRATININGA, exercício de 2014, apresentaram falhas que a defesa não conseguiu afastar. 



    O conjunto de irregularidades com o quadro de pessoal é reincidente (ITEM D.4) e, portanto, reveste-se de gravidade suficiente para reprovar os atos de gestão examinados, principalmente, em relação a sua quantidade que apesar de não se mostrar desarrazoado (5 efetivos; 2 em comissão), não atende aos preceitos constitucionais no tocante às suas atribuições. Deve, portanto, o Poder promover a reestruturação do seu quadro de pessoal em pleno cumprimento ao artigo 37, V, da Constituição Federal. 



    O valor dos subsídios pagos erroneamente com revisão geral por meio de resolução e em índices diferenciados para agentes políticos e vereadores precisa recompor o erário municipal. 



    Contribuem, também, para o juízo das contas as demais falhas verificadas com adiantamentos para viagens, pagamentos de gratificações e pagamentos com férias indenizadas. 



    Nestes Termos e considerando a manifestação da ATJ e do MPC, JULGO IRREGULARES as contas em exame com fundamento no artigo 33, inciso III, “b” e “c”, c/c § 1º da Lei Orgânica deste Tribunal. 



    CONDENO em consequência o Presidente e responsável pela prestação das contas em exame, ordenador das despesas realizadas no exercício sob análise, Wander Luis Rodrigues, ao ressarcimento aos cofres públicos do município de Piratininga das importâncias impugnadas com o pagamento dos subsídios dos agentes políticos (item B.3.3.4), gastos com adiantamentos de viagens (item B.4.2.1) e férias indenizadas que motivaram prejuízo ao erário (item D.4.3), atendendo ao disposto no artigo 36 da Lei Complementar nº 709/93.” (documento eletrônico 13, pp. 5-6)



    No exame do recurso ordinário, o Plenário do TCSP assim decidiu:



    “[...]



    3.4. Por outro lado, a questão das gratificações pagas aos servidores em razão de comparecimento às sessões da Câmara Municipal revela grande desacerto, pois sem fundamento e contrária à Resolução nº 01/2012 desta Casa, devendo ser revista pela Edilidade. 



    3.5. Entretanto, considero inapropriada a determinação de sua devolução, tendo em vista a boa-fé dos destinatários (funcionários do Legislativo). 



    3.6. Por fim, permanece a irregularidade da aplicação da Revisão Geral Anual (RGA), em percentuais diversos, isto é, 5,38% aplicados aos subsídios dos Vereadores e 4% aos vencimentos dos servidores do Legislativo. 



    3.7. Ainda que o percentual direcionado aos agentes políticos se encontrasse em compatibilidade com a inflação dos 12 meses anteriores, bem como a cessação de incidência de RGA aos Edis, a partir do exercício de 2019, fato é que a diferença constatada descaracteriza a revisão geral e opera alteração do subsídio em desacordo com as normas legais, o que não pode ser tolerado. 



    3.8. A alegação de que Lei Complementar municipal nº 2.138/13, aprovada em 2013 e aplicada no início de 2014, concedeu aumento acima da inflação, não serve para justiçar a diferença, pois não tratava de Revisão Geral, mas aumento remuneratório/revaloração dos cargos da Edilidade. 



    3.5. Pelo exposto, VOTO PELO PROVIMENTO PARCIAL DO RECURSO ORDINÁRIO em exame, mantendo-se a irregularidade das contas da Câmara Municipal de Piratininga no exercício de 2014, e mantendo ainda a condenação de devolução das importâncias impugnadas com o pagamento dos subsídios dos agentes políticos (item B.3.3.4 do relatório da Fiscalização), assim como a multa aplicada. 



    Afasto, porém, as demais ordens de devolução de valores.” (documento eletrônico 15, pp. 4-5) 



    Irresignado, o reclamante impetrou mandado de segurança no TJSP, o qual denegou a segurança:  



    “[...] In casu, controvérsia estabelecida envolve conclusão alcançada no procedimento TC nº 002728/026/14, que tramitou no âmbito do Tribunal de Contas do Estado, cujo enfoque era análise das contas apresentadas pelo impetrante enquanto Presidente da Câmara Municipal no exercício de 2014.



    [...]



    Isto porque, ao reanalisar a decisão que solvera a regularidade das contas ofertadas pelo impetrante, o Pleno do Tribunal de Contas Estadual, no acórdão de fls. 37/43, reexaminou toda a matéria em grau recursal. Não houve, diversamente do que apontado na inicial, debate ou declaração de inconstitucionalidade de qualquer ato normativo, mas apenas análise da legalidade das contas apresentadas, externada conclusão que expõe o próprio mérito do ato administrativo. 



    Como cediço, o mandado de segurança é via de conhecimento restrito, não se constituindo em mera instância revisora da seara administrativa com ampla cognição fática e probatória. A adequação da via mandamental restringe-se à análise de mácula crucial no transcorrer do procedimento, a qual deve sobressair de plano, indene de dúvidas, daí evidenciando o direito líquido e certo alegado. 



    Assente no âmbito do C. Superior Tribunal de Justiça que não há se falar em nulidade do processo administrativo sem hialina demonstração de prejuízo e mácula à ampla defesa: ‘A jurisprudência desta Corte é remansosa no sentido da necessidade de efetiva demonstração dos prejuízos à defesa como pressuposto para a nulidade do processo administrativo, em homenagem ao princípio pas de nullité sans grief.’ (RMS 46.292/RJ, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 8/6/2016). 



    Não se revelam presentes vícios formais graves e/ou nulidades insanáveis, tampouco flagrante cerceamento de defesa, tudo a caracterizar nulidade do procedimento administrativo objeto do mandamus. É o que se afere pelo exame da documentação encartada envolvendo o procedimento TC nº 0002728/026/14 (fls. 251/368). 



    A bem da verdade, o impetrante utiliza-se do corrente mandamus no anseio de revisitar a solução de mérito proferida no procedimento em questão, tema infenso à análise do Judiciário dada a separação e independência dos Poderes. Somente critérios de legalidade do ato podem ser abordados nesta via excepcional, mediante demonstração sumária do direito líquido e certo apontado. A propósito: 



    [...]



    Ao se tratar de decisão administrativa, como ocorre in casu, o Judiciário está autorizado, diante da alegação de lesão ou ameaça de lesão a direito, a analisar a incompetência/legitimidade da autoridade prolatora, a observância das formalidades essenciais do procedimento que a subsidia e a tipicidade da sanção aplicada, aspectos estes voltados à própria legalidade do ato (v.g. STF MS 20.999/DF, Pleno, rel. Min. Celso de Mello, j. em 21.03.1990).



    [...]



    Com efeito, a discricionariedade imbuída no mérito das decisões administrativas não é imune à observância de princípios fundamentais, mesmo porque não seria lógico admitir pronunciamentos arbitrários ou com desvio de poder, legitimando eventuais abusividades. Acrescenta o citado autor, na mesma obra (pág. 81), que ‘nos casos em que a Administração dispõe de certa liberdade para eleger o comportamento cabível diante do caso concreto, isto é, quando lhe cabe exercitar certa discrição administrativa, evidentemente tal liberdade não lhe foi concedida pela lei para agir desarrazoadamente, de maneira ilógica, incongruente. Não se poderia supor que a lei encampa, avaliza previamente, condutas insensatas, nem caberia admitir que a finalidade legal se cumpre quando a Administração adota medida discrepante do razoável’.



    Via de consequência, permite-se ao Judiciário, também como reflexo e consequência lógica do exame da legalidade, o exercício do controle não da discricionariedade do ato/decisão administrativa em si (ou seja, seu próprio mérito, conveniência e oportunidade), mas sim dos limites que orientam essa atuação discricionária do administrador, à luz dos postulados da proporcionalidade e da razoabilidade diante do caso concreto. 



    Nesse sentido já proclamou o C. Supremo Tribunal Federal: [...]



    Na hipótese sub examen, como dito, não se colhe dos autos indícios de que o procedimento administrativo tramitou irregularmente, ausente flagrante mácula ou violação procedimental a acarretar prejuízo ao impetrante. Rever a decisão que deliberou sobre a regularidade das contas apresentadas, todavia, enseja abordagem direta sobre o mérito do ato administrativo, notadamente quando o decisum se encontra devidamente fundamentado e concatenado à solução proposta. 



    Pertinente acrescentar que a ação de segurança, meio processual que não comporta dilação probatória, é medida inadequada para reanálise valorativa da prova produzida no âmbito administrativo, pena de transformar o Judiciário em instância revisora das decisões administrativas, atribuindo-lhe hierarquia não prevista na Constituição da República. 



    Convém citar precedente deste C. Órgão Especial abordando questão nitidamente similar, envolvendo decisão do mesmo Tribunal de Contas Estadual que rejeitou as contas da Câmara Municipal de Piratininga no exercício de 2015: [...]



    Disso resulta que inexiste o direito líquido e certo alegado na hipótese sub examen, permanecendo hígida a solução imposta pelas autoridades apontadas como coatoras. 



    Ante o exposto, denego a segurança.” (documento eletrônico 11, pp. 47-56; sem os grifos do original)



    Interposto agravo interno, essa decisão foi mantida. Após, interposto recurso extraordinário, a este foi negado provimento por aplicação do entendimento fixado no Tema 181 da Repercussão Geral.



    Como já mencionado, esta reclamação aponta inobservância ao teor da Súmula Vinculante 10, in verbis:



    “Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público, afasta sua incidência, no todo ou em parte.”



    Primeiramente, verifico que o reclamante deixou de indicar a legislação municipal supostamente violada, o que, por si só, torna a inicial desta reclamatória inepta. 



    Ainda que assim não fosse, melhor sorte não assistiria ao reclamante.



    Isso porque nenhuma das decisões acima transcritas declarou, ainda que de forma implícita, qualquer dispositivo de legislação municipal inconstitucional, tampouco afastou a aplicação de preceitos com apoio em fundamentos extraídos da Constituição. 



    Com efeito, apenas interpretaram-se os dispositivos infraconstitucionais e os fatos pertinentes ao caso concreto. 



    Não há, portanto, desrespeito ao enunciado da Súmula Vinculante 10. 



    Assim, diante da ausência de identidade material entre os fundamentos dos atos reclamados e o teor da Súmula paradigma, não merece seguimento a pretensão do reclamante. 



    Por fim, ressalto que, além de o reclamante não haver fundamentado seu pedido de suspensão do feito com base no Agravo em Recurso Extraordinário 1.208.460/GO, os efeitos deste julgado são inter partes e, portanto, não se aplicam à presente reclamação. Ademais, o resultado do julgamento do referido paradigma não beneficia o reclamante em nenhum aspecto. Vejamos: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REJEIÇÃO DE CONTAS E IMPUTAÇÃO DE DÉBITO. EX-PREFEITO. LEIS MUNICIPAIS. REVISÃO GERAL. SUBSÍDIOS. AGENTES POLÍTICOS. LEGISLAÇÃO LOCAL TIDA POR INCONSTITUCIONAL PELO TCM/GO. AFASTAMENTO. LEGITIMIDADE DE SUA ATUAÇÃO. ALEGADA INCOMPATIBILIDADE DA SÚMULA 347 DO STF COM A NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL. IMPROCEDÊNCIA. PRECEDENTE DO PLENÁRIO. PET 4656/PB. SUPOSTA AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. INOVAÇÃO RECURSAL. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO DE AGRAVO. 



    1. É legítima a atuação do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás para, no exercício de suas atribuições, como órgãos autônomos e constitucionalmente competentes, controlar e fiscalizar a validade dos atos administrativos. Precedente: Pet 4656/PB, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe 4.12.2017. 



    2. O controle difuso de constitucionalidade de ato administrativo realizado pelas Cortes de Contas não possui efeito vinculante e nem erga omnes. 



    3. Ausente, nas contrarrazões ao apelo extremo, referência à questão suscitada no presente recurso, relativa à afronta aos princípios da ampla defesa e do contraditório. Inovação recursal, insuscetível de apreciação nesta sede extraordinária, consoante orientação desta Suprema Corte. 



    4. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    Ante o exposto, nego seguimento à reclamação (art. 21, § 1º, do RISTF). 



    Sem condenação em honorários, pois não houve angularização processual.



    Publique-se.



    Brasília, 11 de outubro de 2023.



Ministro Cristiano Zanin



Relator