Tribunal: STF
Processo: SS 5633
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-07
Data de publicação: 2023-06-07

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de segurança. Debate veiculado no processo subjacente que não envolve matéria direta e precipuamente constitucional. Análise que perpassa pelo exame de legislação infraconstitucional local. Inviável exame em pedido suspensivo endereçado a esta Suprema Corte. Negativa de seguimento.



    Vistos etc.



    1. Trata-se de pedido de contracautela deduzido pelo Município de Porto Alegre/RS, visando a sustar a eficácia do acórdão por meio do qual a 4ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, no mandado de segurança nº 5035483-75.2022.8.21.0001, deu provimento à apelação e concedeu a ordem “para assegurar aos impetrantes o transcurso integral do prazo de validade do certame em atenção à suspensão estabelecida na Lei Municipal 12.866/2021” (evento 7, fl. 8).



    2. Os fundamentos do acórdão cuja eficácia o requerente busca suspender estão sintetizados na ementa adiante transcrita:



    “APELAÇÃO CÍVEL. CONCURSO PÚBLICO. MANDADO DE SEGURANÇA. MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE. EDITAL Nº 95/2016 (CP 571). CARGO DE PROCURADOR MUNICIPAL. EXTINÇÃO DO WRIT SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. INTERESSE PROCESSUAL. ART. 1.013, §3º, I, DO CPC. SUSPENSÃO DO PRAZO DE VALIDADE DO CERTAME. PANDEMIA DO NOVO CORONAVÍRUS (COVID-19). LEI COMPLEMENTAR FEDERAL Nº 173/2020 E LEI MUNICIPAL Nº 12.866/2021. ATO ADMINISTRATIVO RESTRITIVO E INOVADOR. DIREITO LÍQUIDO E CERTO CONFIGURADO. REQUISITO DA DIALETICIDADE RECURSAL PREENCHIDO.



    1. Apresentação de argumentos de apelação que enfrentam os fundamentos da sentença, o que possibilita o necessário conhecimento da inconformidade, nos termos do art. 1.010, II e III, do Código de Processo Civil.



    2. Presente o interesse de agir dos impetrantes, uma vez que o mandado de segurança impetrado tem por objeto não atacar a abstrata Lei Municipal nº 12.866/2021, mas a restrição concreta à mencionada legislação imposta por ato administrativo que, incontroversamente, limitou de modo inovador a suspensão do prazo de validade do concurso público em que aprovados os Impetrantes.



    3. Caso em que os impetrantes não pleitearam na inicial a nomeação e a posse no cargo de Procurador Municipal, mas a garantia da contagem do integral prazo de validade do certame mediante a suspensão estabelecida na Lei Municipal 12.866/2021. Desse modo, não se trata de 'writ' que ataca lei em tese, mas que impugna ato administrativo capaz de atingir a esfera jurídica dos certamistas.



    4. A Lei Municipal nº 12.866/2021 estabeleceu, em simetria à Lei Complementar Federal nº 173/2020, que "Fica suspensa a contagem dos prazos de validade dos concursos públicos municipais vigentes em 31 de março de 2020, bem como aqueles homologados a contar dessa data, até que seja decretado o fim do estado de calamidade pública no Município de Porto Alegre em decorrência da pandemia causada pelo novo Coronavírus (Covid-19)".



    5. Situação em que a suspensão decorrente de fato excepcional (pandemia da Covid-19) não se caracteriza como ato de "prorrogação uma vez por igual período" do certame (art. 37, III, da CF/1988), mas de sobrestamento temporário com retomada do curso do prazo após o fim do estado de calamidade pública.



    6. Sentença de extinção sem resolução do mérito na origem. 



    SENTENÇA DESCONSTITUÍDA. 



    APELAÇÃO PROVIDA. SEGURANÇA CONCEDIDA.”



    3. À guisa de evidenciar a presença dos requisitos para o deferimento do pedido suspensivo, o requerente articula com a configuração de competência desta Casa, o envolvimento direto de matéria constitucional e a existência de risco a valores juridicamente protegidos pelo microssistema normativo das contracautelas. Invoca julgado proferido na SS nº 5.507, que reputa favorável a sua tese. Consigna:



    “22. Além da preservação da irretroatividade da legal (art. 5º, XXXVI, da CF), o presente pedido de contracautela visa a proteção de princípios constitucionais caros à federação brasileira, expressos na autonomia dos municípios e na separação de poderes. 



    23. Neste ponto, pertinente observar que, na decisão proferida pelo MINISTRO LUIZ FUX, enquanto Presidente do STF, na SS 5507/RS, concluiu-se expressamente que a suspensão do prazo de validade de concursos tem natureza eminentemente administrativa – seara na qual os Municípios são autônomos, nos termos do que prevê o art. 18 da Constituição Federal. 



    24. Como o Município não disciplinou a questão nos mesmos termos que a União (art. 10 da LC 173/20), não é dado ao Poder Judiciário impor tal similitude, seja por aplicação analógica da referida lei complementar federal, seja pela interpretação de algo que não foi dito pela lei municipal, sob pena de violação da autonomia do município e do princípio da separação de poderes. 



    25. Com efeito, o acórdão que concedeu a segurança no presente caso acarretou grave lesão à ordem pública, nos termos do art. 297 do RISTF, do art. 4º da Lei 8.437/92 e art. 15 da Lei 12.016/09, pois, ao criar uma retroatividade que não fora prevista na lei municipal, impede o regular planejamento e contratação do pessoal necessário para a prestação dos serviços de competência da Procuradoria-Geral do Município (PGM), instituição permanente, essencial à justiça, à legalidade e à função jurisdicional, incumbida da tutela do interesse público e dos interesses difusos e coletivos municipais. 



    26. A vigência simultânea de dois concursos para o cargo de Procurador Municipal tumultuará o chamamento, pois haverá conflito de direito subjetivo dos candidatos, podendo ocorrer obstáculos com a judicialização das nomeações, prejudicando a regular composição do quadro efetivo em uma área que é sensível ao regular funcionamento de toda máquina pública municipal. 



    27. A bem da verdade, esse tumulto e judicialização já se encontram patentes, na medida em que duas candidatas do concurso anterior (63ª e 65ª colocações – o edital previa apenas 7 vagas) pedem que sejam nomeadas e empossadas no cargo de Procurador Municipal de Porto Alegre. 



    28. Neste sentido, quando da análise de pedido de suspensão de segurança em caso similar, envolvendo professores municipais, o MINISTRO LUIZ FUX concluiu que:



    (...)



    29. Nessa linha de ideias, conquanto se trate de carreiras diversas dentro da organização administrativa, é indiscutível que tanto professores como os advogados públicos são profissionais cujas atuações são essenciais para que o Município consiga cumprir com as suas missões constitucionais.



    30. Por todo o exposto, resta patente que o acórdão proferido pela 4ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul tem enorme potencial lesivo à ordem e à segurança, sendo cabível, portanto, o presente pedido de suspensão de seus efeitos.”



    4. Com respaldo em tais fundamentos, a parte requerente deduziu pedido de “imediata suspensão dos efeitos da segurança concedida no acórdão proferido pela 4ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, nos autos do mandado de segurança nº 5035483-75.2022.8.21.0001, para que cesse a lesão à ordem e à segurança públicas municipal até o trânsito em julgado da decisão final”.



    5. O Procurador-Geral da República, Dr. Augusto Aras, opina pelo não cabimento do pedido de suspensão de segurança e, caso superado o óbice processual, pelo indeferimento da medida de contracautela (evento 14).



    É o relatório.



    Decido.



    6. A via eleita – suspensão de segurança – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.



    7. Com efeito, o incidente de contracautela – que se destina apenas a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido de natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p.80), motivo pelo qual, enquanto medida de caráter excepcional, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência.



    8. Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constituindo em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.).



    9. Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    10. Registro, por derradeiro, que a análise do pedido de contracautela cinge-se à presença dos requisitos previstos em lei, não havendo, portanto, falar em apreciação do mérito do processo subjacente. De todo indispensável, contudo, que a tese sustentada tenha um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), num juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    11. Assentadas essas balizas, observo que, na espécie, embora esteja presente a legitimidade ativa da requerente, análise dos fundamentos que levaram a 4ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul a conceder a ordem evidencia não haver o envolvimento direto e imediato de matéria constitucional, uma vez que o debate travado no processo subjacente perpassa pela análise da legislação infraconstitucional local, notadamente a Lei nº 12.866/2021 do Município de Porto Alegre/RS.



    12. Com efeito, para dissentir da conclusão esposada no acórdão proferido pela Corte estadual gaúcha, no sentido do afastamento do ato imputado à autoridade impetrada, no mandado de segurança subjacente, à consideração de que incongruente com a legislação municipal, seria necessário examinar a aludida Lei nº 12.866/2021 do Município de Porto Alegre/RS, providência inviável em pedido de contracautela deduzido perante esta Casa.



    13. A reforçar a inviabilidade de exame de legislação infraconstitucional em contracautela ajuizada perante este Supremo Tribunal, reporto-me às ementas dos seguintes precedentes (realcei):



    “EMENTA SUSPENSÃO DE LIMINAR. PRETENSÃO DE SUSTAR OS EFEITOS DE ACÓRDÃO POR MEIO DO QUAL A CORTE ESPECIAL DO STJ DEFERIU MEDIDA DE CONTRACAUTELA. GARANTIAS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. PARCEIRA PÚBLICO-PRIVADA. OPERAÇÃO DO SISTEMA DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO MUNICIPAL. DESEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO. SUSTENTADO RISCO DE DANO À ECONOMIA PÚBLICA LOCAL. CONTROVÉRSIA QUE ENVOLVE O EXAME DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E ANÁLISE DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. 



    1. O cabimento de incidente de contracautela perante o Supremo Tribunal Federal pressupõe o envolvimento de matéria de natureza constitucional direta. Precedentes. 



    2. À luz do entendimento firmado por esta Casa no ARE nº 748.371, paradigma do tema nº 660 da sistemática da repercussão geral, não se divisa, no restrito âmbito de cognição possível em pedido de suspensão, ofensa direta ao art. 5º, LV, da Magna Carta, uma vez que a análise de eventual ultraje às garantias do contraditório e da ampla defesa perpassaria, no caso, por exame da legislação infraconstitucional correlata. 



    3. Para dissentir da conclusão esposada pela Corte Especial do STJ, no sentido de que “a substituição da contraprestação inicialmente ajustada, sem alteração dos demais encargos e das obrigações previstas entre as partes, principalmente aquelas de responsabilidade da concessionária, ofende a ordem pública administrativa, pois compromete o equilíbrio econômico-financeiro do contrato”, em quadro evidenciador de risco à continuidade da prestação de serviços públicos, seria necessário examinar a Lei nº 11.079/2004, analisar normas do contrato firmado entre o requerente e a BRK Ambiental – Rio das Ostras S.A. e escrutinar atos e fatos subjacentes ao cumprimento de cláusulas negociais, providências que refogem à competência extraordinária desta Suprema Corte e, portanto, denotam a ausência dos requisitos para o acolhimento do pedido suspensivo deduzido. 



    4. Suspensão denegada.” (SL 1576, Relator(a): de minha relatoria, Tribunal Pleno, julgado em 13/12/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 23-03-2023 PUBLIC 24-03-2023)



    “AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. DECISÃO PROFERIDA PELO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. CLÁUSULA DE ELEIÇÃO DE FORO. SUSPENSÃO DE EXECUÇÃO. ALEGAÇÃO DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. DESCABIMENTO. QUESTÕES CONTROVERTIDAS QUE NÃO OSTENTAM NATUREZA CONSTITUCIONAL DIRETA. DESCABIMENTO NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. A natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016).



    2. O cabimento do incidente de contracautela perante o Supremo Tribunal Federal demanda controvérsia que ostente precípua natureza constitucional direta, ao passo que, no caso sub examine, a controvérsia atinente ao processo de origem tem caráter eminentemente infraconstitucional, porquanto relativo à validade de cláusula de eleição de foro e ao descumprimento da decisão proferida pelo Superior Tribunal de Justiça no AREsp 1.166.401. Precedentes.



     3. Agravo a que se nega provimento.” (SL 1381 AgR, Relator(a): LUIZ FUX (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 06/12/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-248 DIVULG 16-12-2021 PUBLIC 17-12-2021)



    14. O pedido de suspensão de segurança dirigido ao Presidente do Supremo Tribunal Federal reveste-se natureza excepcional, revelando-se cabível, reitero, somente diante da perspectiva de risco de grave lesão a interesses públicos descritos no microssistema normativo das contracautelas (ordem, saúde, segurança e economia públicas), sempre em face de decisões judiciais envolvendo, de forma direta, temas afetos ao papel precípuo desta Casa como guardiã da intangibilidade da Magna Carta (CF, art. 102, caput).



    15. Dessa maneira, não merece processamento o presente pedido de suspensão de segurança, tendo em vista que, ao menos no limitado âmbito cognitivo possível em incidente de contracautela, não se extrai o envolvimento de matéria direta e imediatamente constitucional no processo subjacente.



    16. Observo que o presente caso difere do examinado na Suspensão de Segurança nº 5.507, incidente suspensivo em que, diversamente do verificado no caso em análise, inexistia o envolvimento de controvérsia em torno da interpretação e da aplicação de legislação infraconstitucional local, mas apenas o debate sobre a aplicabilidade da LC nº 173/2020, editada pela União, aos demais entes federados. Esse aspecto distintivo foi realçado no parecer apresentado pelo Procurador-Geral da República nestes autos, adiante reproduzido, no fragmento de interesse (evento 14, fl. 9):



    “(...) há de se ressaltar a existência de distinção entre a situação examinada no precedente citado e a ora em análise, haja vista que, na decisão proferida na mencionada SS 5.507, não foi apreciada norma municipal para definir prazo de suspensão de validade de concurso público, como na espécie, mas se tratou de hipótese em que aplicada a legislação federal a certame municipal.”



    17. Ante o exposto, nego seguimento ao pedido (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 7 de junho de 2023.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



Documento assinado digitalmente