Tribunal: STF
Processo: ADO 71
Classe: ADO
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-27
Data de publicação: 2023-02-27

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade por omissão, com requerimento de medida cautelar, proposta pela Associação Nacional dos Magistrados Estaduais – ANAMAGES, em que se aponta omissão inconstitucional, pelo Presidente da República, por não implementar a Revisão Geral Anual no subsídio de Ministro do Supremo Tribunal Federal.



    Segundo a requerente, tal omissão resultaria na ausência de efetividade aos artigos 37, inciso X, e 48, inciso IV, da Constituição Federal.



    Eis o teor das normas constitucionais: 



    “Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre:



    (...)



    XV - fixação do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, observado o que dispõem os arts. 39, § 4º; 150, II; 153, III; e 153, § 2º, I. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)”



    “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:



    (...)



    X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;”



    A requerente aponta que “O fundamento do pedido para que se faça valer o direito a Revisão Geral Anual do subsídio de Ministros do STF, objeto da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão, tanto é do Congresso Nacional quanto da Presidência da República.” (eDOC 1, p. 3)



    Alega omissão do Presidente da República, por ser de competência privativa do Chefe do Executivo desencadear o processo de elaboração da lei anual de revisão geral da remuneração dos servidores da União.



    Aduz que o inciso X do art. 37 da Constituição garante ao Poder Judiciário a revisão geral anual de todos os magistrados. Além disso, diz que, consoante o disposto no art. 37, inciso XI, e art. 93, inciso V, também da Constituição, os vencimentos dos membros da Magistratura são fixados de acordo com o subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, o qual é teto constitucional de remuneração para todos os juízes.



    Afirma que é dever do Supremo encaminhar, anualmente, projeto de lei para fixação do valor para o ano seguinte, efetivando a “Revisão Geral Anual”, como prevista no inciso II do art. 2º da Lei n. 10.331/2001.



    Assim, diante da inércia no caso que a Constituição impõe o dever de editar lei de Revisão Geral Anual de subsídio de Ministro do STF, a requerente alega estar configurada a inconstitucionalidade por omissão.



    Assevera, ainda, que “os Magistrados são os mais prejudicados com essa omissão, porque a inflação galopante exige imediata recomposição dos seus subsídios em flagrante violação ao direito a irredutibilidade, sendo necessário assegurar a justiça remuneratória da carreira.” (eDOC 1, p. 7)



    Adotei o rito do art. 6º da Lei n. 9.868/1999, solicitei informações e remeti os autos à Advocacia-Geral da União e ao Procurador-Geral da União. (eDOC 10)



    A Advocacia-Geral da União, em informações, manifesta-se pela extinção da presente ação sem resolução de mérito, e, caso superadas as questões preliminares, pela improcedência da ação. (eDOC 12)



    A Presidência da República manifesta-se pelo não conhecimento da ação, por falta de legitimidade ativa e por ausência de interesse processual, e, no mérito, pela improcedência do pedido por ausência de “violação omissiva pela falta a adoção de providência de índole administrativa que invoque atuação jurisdicional”. (eDOC 13)



    O Advogado-Geral da União manifesta-se pelo não conhecimento da presente ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido formulado em parecer assim ementado: 



    “Revisão geral anual. Suposta omissão inconstitucional quanto à ausência de implementação da ‘Revisão Geral Anual do subsídio do Ministro do Supremo Tribunal Federal, com repercussão na fixação dos subsídios dos Magistrados’. Preliminares. Ilegitimidade ativa. Irregularidade na representação processual da requerente. Inépcia da petição inicial. Mérito. Não caracterizada a suposta mora legislativa apontada em desfavor do Presidente da República. O Plenário desse Supremo Tribunal Federal possui entendimento no sentido de que as Leis Federais nº 10.331/2001 e 10.697/2003 regulamentaram o artigo 37, inciso X, da Constituição Federal. A iniciativa de projeto de lei que vise à revisão geral anual de servidores públicos cabe somente ao Chefe do Poder Executivo, não sendo possível ao Poder Judiciário sequer impor prazo para início do respectivo processo legislativo. O direito à revisão geral anual não é absoluto e automático, uma vez que a Administração Pública encontra-se submetida a limitações orçamentárias e financeiras, as quais devem ser devidamente sopesadas pelo administrador para a alteração da remuneração dos servidores públicos. Não cabe ao Poder Judiciário interferir em questões estritamente políticas, sob pena de violação ao princípio constitucional da separação e da harmonia dos Poderes. Manifestação pela improcedência do pedido.” (eDOC 16)



    O Procurador-Geral da República opina pelo não conhecimento da presente ação direta, em parecer assim ementado: 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. SUBSÍDIOS DOS MINISTROS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REVISÃO GERAL ANUAL. REPERCUSSÃO NO SUBSÍDIO DE TODA A MAGISTRATURA NACIONAL. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS MAGISTRADOS ESTADUAIS. PRETENSÃO QUE EXTRAPOLA O UNIVERSO DE SEUS REPRESENTADOS. ILEGITIMIDADE ATIVA.



    1. Entidade de classe que representa mera fração da categoria judiciária não tem legitimidade para instaurar fiscalização abstrata de constitucionalidade em face de norma que repercuta sobre toda a magistratura nacional. Precedentes.



    — Parecer pelo não conhecimento da ação.“ (eDOC 19)



    É o relatório. Decido. 



    Inicialmente, registro que, nos termos do art. 103, IX, da Constituição Federal e dos arts. 2º, IX, e 12-A da Lei 9.882/1999, pode propor ações diretas de inconstitucionalidade confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. Eis o teor do dispositivo:



    “Art. 2º Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade:



    (…)



    IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional”



    “Art. 12-A. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade por omissão os legitimados à propositura da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade.”



    Ressalto que a Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso. 



    No caso de entidades de classe de âmbito nacional, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal condiciona a legitimidade, entre outras questões procedimentais, à representatividade da categoria em sua totalidade e comprovação do caráter nacional da entidade, pela presença efetiva de associados em, pelo menos, nove estados-membros. Cito, a propósito, os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO E REGISTRO DA COMISSÃO PROVISÓRIA MUNICIPAL DO PSB DE FORMOSA-GO, DA COMISSÃO PROVISÓRIA MUNICIPAL DO PV DE FORMOSA-GO E DA COLIGAÇÃO UM NOVO CAMINHO PARA FORMOSA. PARTICIPAÇÃO DOS RESPECTIVOS CANDIDATOS NAS ELEIÇÕES DE 2016. ATOS DE ENTES PRIVADOS E ATOS ADMINISTRATIVOS DE EFEITOS CONCRETOS. AUSÊNCIA DE GENERALIDADE E ABSTRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE EXAME EM SEDE DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO QUE PRETENDE CONGREGAR SERVIDORES DE CATEGORIAS DISTINTAS. INEXISTÊNCIA DE HOMOGENEIDADE. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO CARÁTER NACIONAL DA ENTIDADE. INEXISTÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA EM RELAÇÃO AO CONTEÚDO DOS ATOS IMPUGNADOS. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    (…) 5. A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso. No caso de entidades de classe de âmbito nacional, a legitimidade deve observar três condicionantes procedimentais: a) homogeneidade entre os membros integrantes da entidade (ADI 108-QI, Rel. Min Celso de Mello, Plenário, DJ de 5/6/1992; ADI 146, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 19/12/2002); b) representatividade da categoria em sua totalidade e comprovação do caráter nacional da entidade, pela presença efetiva de associados em, pelo menos, nove estados-membros (ADI 386, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 28/6/1991; e ADI 1.486-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 13/12/1996); e c) pertinência temática entre os objetivos institucionais da entidade postulante e a norma objeto da impugnação (ADI 1.873, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003). 6. A Associação dos Servidores da Segurança Pública e Privada do Brasil - ASSPP-BRASIL não possui legitimidade para propor arguição de descumprimento de preceito fundamental, mercê de seu universo de associados, que congrega diversas classes, carreiras e categorias, não atender à exigência da homogeneidade. Precedentes: ADI 5.071-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 2/2/2018; ADI 4.660-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 14/8/2017; ADI 3.900, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 8/11/2011; ADI 4.230-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 14/9/2011 (…)”. (ADI n. 6.079 AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe 6.3.2020 – grifos acrescidos) 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO - LEGITIMIDADE ATIVA ‘AD CAUSAM’ - ENTIDADE DE CLASSE - NÃO CONFIGURAÇÃO - CARÊNCIA DA AÇÃO. - O controle jurisdicional ‘in abstracto’ da constitucionalidade das leis e atos normativos federais ou estaduais, perante o Supremo Tribunal Federal, suscita, dentre as múltiplas questões existentes, a análise do tema concernente a quem pode ativar, mediante ação direta, a jurisdição constitucional concentrada desta Corte. - Entre a legitimidade exclusiva e a legitimidade universal, optou o constituinte pela tese da legitimidade restrita e concorrente, partilhando, entre diversos órgãos, agentes ou instituições, a qualidade para agir em sede jurisdicional concentrada (v. CF/88, ART. 103). Dentre as pessoas ativamente legitimadas ‘ad causam’ para o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade estão as entidades de classe de âmbito nacional (CF. art. 103, IX). - O Supremo Tribunal Federal tem salientado, em sucessivos pronunciamentos a propósito do tema, que não se qualificam como entidades de classe aquelas que, congregando pessoas jurídicas, apresentam-se como verdadeiras associações de associações. Em tais hipóteses, tem-se-lhes negado a qualidade reclamada pelo texto constitucional, pois pessoas jurídicas, ainda que coletivamente representativas de categorias profissionais ou econômicas, não formam classe alguma. Precedentes. A jurisprudência desta Corte tem salientado, ainda, que pessoas jurídicas de direito privado, que reunam, como membros integrantes, associações de natureza civil e organismos de caráter sindical, desqualificam-se - precisamente em função do hibridismo dessa composição - como instituições de classe, cuja noção conceitual reclama a participação, nelas, dos próprios indivíduos integrantes de determinada categoria, e não apenas das entidades privadas constituídas para representá-los. Precedentes. - Entidades internacionais, que possuam uma Seção Brasileira domiciliada em território nacional, incumbida de representá-las no Brasil, não se qualificam, para os efeitos do art. 103 da Constituição, como instituições de classe. A composição heterogênea de associação que reuna, em função de explícita previsão estatutária, pessoas vinculadas a categorias radicalmente distintas, atua como elemento descaracterizador da sua representatividade. Não se configuram, em conseqüência, como entidades de classe aquelas instituições que são integradas por membros vinculados a estratos sociais, profissionais ou econômicos diversificados, cujos objetivos, individualmente considerados, revelam-se contrastantes. Falta a essas entidades, na realidade, a presença de um elemento unificador que, fundado na essencial homogeneidade, comunhão e identidade de valores, constitui o fator necessário de conexão, apto a identificar os associados que as compõem como membros efetivamente pertencentes a uma determinada classe. - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem consignado, no que concerne ao requisito da espacialidade, que o caráter nacional da entidade de classe não decorre de mera declaração formal, consubstanciada em seus estatutos ou atos constitutivos. Essa particular característica de índole espacial pressupõe, além da atuação transregional da instituição, a existência de associados ou membros em pelo menos nove Estados da Federação. Trata-se de critério objetivo, fundado na aplicação analógica da Lei Orgânica dos Partidos Politicos, que supõe, ordinariamente atividades econômicas ou profissionais amplamente disseminadas no território nacional. Precedente: ADIN-386”. (ADI n. 108 QO, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 13.4.1992, DJ 5.6.1992) 



    Assim sendo, entendo que a Associação Nacional dos Magistrados Estaduais – ANAMAGES não tem legitimidade para propor a presente ação direta de inconstitucionalidade por omissão, dado que sua representatividade se limita a fração da categoria funcional dos magistrados.



    A partir da análise de seu Estatuto Social, depreende-se que a ANAMAGES tem como finalidade “defender os direitos, garantias, prerrogativas, autonomia, interesses e reivindicações dos magistrados que integram a Justiça dos Estados da Federação e do Distrito Federal, ativos e aposentados, e seus pensionistas”, bem como “defender o fortalecimento das Justiças Estaduais e do Distrito Federal como poder público e instituição indispensável à preservação do federalismo, da ordem jurídica e do regime democrático”, consoante disposto em artigo 2º que trata das finalidades da entidade. (eDOC 3, p. 3)



    Apesar de a ANAMAGES representar mera fração da classe dos magistrados – apenas magistratura estadual –, a jurisprudência desta Corte permite reconhecer a legitimidade ativa para ajuizamento de ações de controle concentrado quando a norma questionada for, exclusivamente, referente à magistratura de determinada unidade da Federação.



    Entretanto, esse não é o caso dos autos, visto que a Associação busca “a declaração da omissão inconstitucional na implementação da revisão geral anual do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, para obter repercussão na fixação dos subsídios dos demais magistrados do país”. (eDOC 19, p. 6)



    Dessa forma, conclui-se que a ANAMAGES extrapola sua representatividade na tentativa de defender interesses de toda a magistratura nacional. Esta Corte tem jurisprudência pacífica em casos semelhantes a esse no sentido de recusar a legitimidade ativa da entidade para a propositura da ação de controle concentrado.



    Nesse sentido cito os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. AÇÃO PROPOSTA PELA ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS MAGISTRADOS ESTADUAIS – ANAMAGES. ENTIDADE QUE REPRESENTA APENAS PARTE OU FRAÇÃO DA CATEGORIA PROFISSIONAL DOS MAGISTRADOS. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AÇÃO QUE NÃO MERECE SER CONHECIDA. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. As associações que congregam mera fração ou parcela de categoria profissional em cujo interesse vêm a juízo não possuem legitimidade ativa para provocar a fiscalização abstrata de constitucionalidade. Precedentes: ADI 4.372, redator para o acórdão Min. Luiz Fux, Pleno, DJe de 26/09/2014; ADPF 154-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Pleno, DJe de 28/11/2014; ADI 3.617- AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Pleno, DJe de 1/7/2011. 2. In casu, à luz do estatuto social da agravante, resta claro que a entidade tem por finalidade representar os magistrados estaduais, defendendo seus interesses e prerrogativas. Nota-se, assim, que a entidade congrega apenas fração da categoria profissional dos magistrados, uma vez que não compreende, dentro de seu quadro, os Juízes Federais, por exemplo. 3. É firme o entendimento do Supremo Tribunal Federal no sentido da ilegitimidade ativa da ANAMAGES para a propositura de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental ou qualquer outra ação do controle concentrado de constitucionalidade. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ADPF n. 254-AgR/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 30.6.2017)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS MAGISTRADOS ESTADUAIS – ANAMAGES. NORMA DE INTERESSE DE TODA A MAGISTRATURA. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. Embora a ANAMAGES represente apenas fração da classe dos magistrados, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal passou a reconhecer a sua legitimidade ativa quando a norma objeto de controle abstrato de constitucionalidade referir-se exclusivamente à magistratura de determinado ente da Federação. 2. O que se verifica, contudo, no caso em análise é a impugnação de norma de interesse de toda a magistratura, o que enseja o entendimento jurisprudencial consolidado desta Corte no sentido da ausência de legitimidade ativa da ANAMAGES. Precedentes: ADI 5.448-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli; ADI-AgR-ED 3.843, Rel. Min. Teori Zavascki; ADI 4.372, Rel. Min. Ayres Britto, Redator para o acórdão o Ministro Luiz Fux; ADI 4600-AgR, Rel. Min. Luiz Fux. 3. Agravo Regimental a que se nega provimento.” (ADI n. 4.311-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 24.9.2018) 



    Corroborando com a tese de ilegitimidade ativa da ANAMAGES para ajuizamento de ação de controle concentrado de constitucionalidade, cito, ainda, os seguintes precedentes: ADI n. 5.448-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 1º.3.2017; ADI n. 4.600-AgR/DF, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 26.3.2015; ADI n. 4.443-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 10.12.2014; ADI n. 4.372/DF, Rel. Min. Ayres Britto, Redator do acórdão Min. Luiz Fux, DJe 26.9.2014; ADI n. 3.675-AgR/PE, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 13.10.2011.



    Por oportuno, transcrevo, trecho do parecer da Advocacia-Geral da União pela ilegitimidade ativa da Associação:



    “Inicialmente, cumpre salientar que a Associação Nacional dos Magistrados Estaduais – ANAMAGES não detém legitimidade para a propositura da presente ação direta de inconstitucionalidade por omissão, uma vez que representa, apenas, fração da categoria funcional dos magistrados.



    Conforme se infere do artigo 2º, alíneas ‘a’ e ‘e’ do Estatuto da ANAMAGES, a requerente tem por finalidade ‘defender os direitos, garantias, prerrogativas, autonomia, interesses e reivindicações dos magistrados que integram a Justiça dos Estados da Federação e do Distrito Federal, ativos e aposentados, e seus pensionistas’, bem como ‘pugnar por remuneração condigna, que assegure a independência financeira dos magistrados estaduais e do Distrito Federal, bem como a paridade entre ativos, aposentados e pensionistas’ (documento eletrônico nº 03).



    Destarte, observa-se que a representatividade da autora se limita aos interesses de mera parcela da classe dos magistrados.



    Com efeito, a jurisprudência desse Supremo Tribunal Federal consolidou-se no sentido de que as associações que congregam mera fração de categoria funcional não têm legitimidade para o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade. Veja-se, por oportuno, o acórdão proferido nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 353, cuja ementa tem o seguinte teor:



    (...)



    Vale consignar que a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe no âmbito do controle concentrado de constitucionalidade depende, dentre outros requisitos, da amplitude de sua atuação representativa, que deve corresponder à totalidade de uma categoria determinada, conforme externado nos precedentes referidos.



    Isso significa que a qualificação da autora como entidade representativa da totalidade de uma classe determinada, e não de mera fração dela, deve ser verificada independentemente de qualquer análise a respeito do conteúdo das normas impugnadas em uma ação direta específica. O exame desse elemento destina-se, na verdade, a averiguar a presença da pertinência temática, que não se confunde com a aferição da amplitude do corpo associativo da entidade requerente.



    Destarte, constata-se que a autora, por representar apenas parcela da classe composta pelos magistrados, carece de legitimidade para a propositura da presente ação direta”. (eDOC 16, p. 7-10) 



    Desse modo, a presente ação não preenche os requisitos para seu conhecimento, uma vez que a requerente não possui legitimidade para sua propositura.



    Ante o exposto, em face da ilegitimidade ativa ad causam da requerente, nego seguimento à presente ação direta de inconstitucionalidade por omissão (art. 12-C da Lei n. 9.868/1999 e art. 21, § 1º, RISTF). 



    Publique-se.



    Brasília, 27 de fevereiro de 2023.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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