Tribunal: STF
Processo: RE 1459310
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-09
Data de publicação: 2023-10-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI COMPLEMENTAR Nº 173, DE 2020. CONSTITUCIONALIDADE. CONTAGEM DO PERÍODO PARA AQUISIÇÃO DE VANTAGENS DECORRENTES DO TEMPO DE SERVIÇO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES: ADIs Nº 6.442/DF, Nº 6.447/DF, Nº 6.450/DF E Nº 6.525/DF E RE Nº 1.311.742-RG/SP (TEMA RG Nº 1.137). PROVIMENTO.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão da Turma Recursal Cível e Criminal do Colégio Recursal — Pirassununga/SP, assim ementado: 



    “RECURSO INOMINADO – LC 173/2020 – SENTENÇA QUE DETERMINOU A CONTAGEM DO TEMPO DE SERVIÇO DE SERVIDOR PÚBLICO PARA FINS DE OBTENÇÃO DE VANTAGENS POR TEMPO DE SERVIÇO – POSSIBILIDADE - LEI COMPLEMENTAR FEDERAL QUE INVADIU A COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DOS ESTADOS E MUNICÍPIOS - AFRONTA AO PACTO FEDERATIVO – COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO FINANCEIRO – NORMAS QUE DEVEM POSSUIR CARÁTER GERAL – IMPOSSIBILIDADE DE LEI COMPLEMENTAR FEDERAL DISPOR SOBRE REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS – LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL QUE PREVÊ OUTROS MECANISMOS PARA CONTENÇÃO DE GASTOS, OS QUAIS NÃO FORAM ADOTADOS – INAPLICABILIDADE DOS JULGADOS NAS ADIs 6442, 6447, 6450 e 6525 SENTENÇA MANTIDA – RECURSO AO QUAL SE NEGAPROVIMENTO.” (e-doc. 11).



    2. No recurso extraordinário, apresentado com base nas alíneas “a” e “b” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violado o art. 24, inc. I, da Constituição da República. Diz contrariado o entendimento do Supremo proferido no julgamento da ADI nº 6.450/DF e do RE nº 1.311.742-RG/SP — Tema nº 1.137 do ementário da Repercussão Geral. Discorre sobre a constitucionalidade do art. 8º da Lei Complementar nº 173, de 2020, a qual estabeleceu contenção de gastos com os servidores públicos em razão da necessidade de redirecionar recursos financeiros às providências necessárias ao enfrentamento da pandemia de Covid-19. Requer o provimento do recurso, com a reforma do acórdão recorrido, a fim de serem julgados improcedentes os pedidos iniciais (e-doc. 16).



    É o relatório.



    Decido.



    3. Para melhor compreensão da controvérsia, transcrevo os fundamentos do acórdão recorrido:



    “A proibição do inciso IX do art. 8º da Lei Complementar 173/2020 não se trata de norma geral.



     A vedação à contagem do período de calamidade pública em razão da pandemia do COVID-19 para fins de cálculo dos adicionais por tempo de serviço definitivamente não tem um caráter de "norma geral".



    (...)



    Ora, para a manutenção do equilíbrio fiscal durante a pandemia, as despesas com pessoal são sim matéria de relevo fiscal. Todavia, o equacionamento destas despesas com a oscilação de receitas é matéria interna de cada ente federativo. Cabe à União, enquanto coordenadora, apontar as diretrizes fiscais a serem perseguidas por todos os entes, mas ao impor de forma detalhada como estas metas devem ser alcançadas suprime o papel dos demais entes e atenta de forma indevida contra as suas autonomias.



    (...)



    Mas o que faz o inciso IX do art. 8º é impor uma medida específica, a qual pode ser vista pelo ente federativo simplesmente como não vantajosa ou desnecessária. A lei complementar não está exigindo do ente equilíbrio fiscal, está exigindo dele determinada medida contra terceiro que não se mostra imprescindível, que não se mostra o caminho único em relação a este equilíbrio (e nessa medida fere a discricionariedade e autonomia do ente).



    (...)



    A proibição do inciso IX do art. 8º da Lei Complementar 173/2020 é uma afronta à autonomia dos entes federados locais.



    (...)



    Não se pode, somente a pretexto do "equilíbrio fiscal", suprimir ou reduzir direitos de terceiros (como contribuintes, servidores ou usuários dos serviços públicos), pois são estranhos à gestão das finanças públicas e estão todos sujeitos a regimes jurídicos específicos.



    (...)



    Ao introduzir a impugnada proibição por meio de lei complementar federal não só feriu a competência legislativa dos demais entes federados, como também feriu a iniciativa privativa do poder executivo, vez que a Lei Complementar 173/2020 nasceu de proposição da iniciativa do Senador Antonio Anastasia (Projeto de Lei 39/2020).



    (...)



    Em verdade, no calor da emoção que assolou o país quando das primeiras medidas de restrição que afetaram um contingente sem números de famílias brasileiras, os parlamentares federais viram-se na obrigação política de atingir os servidores públicos, os quais estariam "imunizados" aos efeitos econômicos da crise sanitária. Muito embora existam mecanismos (já citados) que permitem atingir os servidores públicos em hipóteses de desequilíbrio fiscal (independentemente até da pandemia), os parlamentares optaram por um caminho diverso daquele indicado como correto pelo ordenamento jurídico. Mas em uma democracia constitucional até mesmo o câmbio do direito está sujeito ao direito.



    (...)



    Por fim, como a sentença de primeiro grau deliberou para que fosse "restabelecido, no prazo de 30 dias, o cômputo do tempo de serviço, para fins de aquisição dos direitos decorrentes do adicional por tempo de serviço (quinquênios e sexta-parte) e da licença-prêmio, mantendo apenas a suspensão do pagamento e da fruição de tais benefícios, durante o período de 27 de maio de 2020 a 31 de dezembro de 2021", e houve apenas impugnação fazendária, eventuais conclusões deste julgamento mais favoráveis que a sentença para a parte requerente/recorrida não terão repercussão no dispositivo diante não só do efeito devolutivo do recurso inominado (art. 43 da Lei 9.099/95), mas também de sua extensão (art. 1.013 do Código de Processo Civil – código tão usado dentro dos juizados, mesmo com um esforço quixotesco para parecer que não).” (e-doc. 11).



    4. Entendo que o recurso merece provimento. Quando do julgamento conjunto das ADIs nº 6.442/DF, nº 6.447/DF, nº 6.450/DF e nº 6.525/DF, o Supremo concluiu pela constitucionalidade das medidas de contenção de despesas com pessoal ante a necessidade de propiciar as providências necessárias ao enfrentamento da pandemia de Covid-19. Transcrevo a ementa pertinente:



    “AÇÕES DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 173/2020. PROGRAMA FEDERATIVO DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVÍRUS (COVID-19). ALTERAÇÕES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LC 101/2000. PRELIMINARES. CONHECIMENTO PARCIAL DA ADI 6442. § 5º DO ART. 7º. NORMA DE EFICÁCIA EXAURIDA. MÉRITO. ARTS. 2º, § 6º; 7º E 8º. CONSTITUCIONALIDADE FORMAL DAS NORMAS. NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO E RESPONSABILIDADE FISCAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. PRINCÍPIOS FEDERATIVO E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PADRÕES DE PRUDÊNCIA FISCAL. MECANISMOS DE SOLIDARIEDADE FEDERATIVA FISCAL. ENFRENTAMENTO DE CRISE SANITÁRIA E FISCAL DECORRENTES DA PANDEMIA. COMPETÊNCIA BASEADA NO ART. 169 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA, DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS, DA PROPORCIONALIDADE, DA VEDAÇÃO AO RETROCESSO. DEVIDO PROCESSO LEGAL. RENÚNCIA DE DEMANDA JUDICIAL. NORMA DE CARÁTER FACULTATIVO. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA DIRIMIR CONFLITOS FEDERATIVOS. IMPROCEDÊNCIA. 



    1. A Jurisdição Constitucional abstrata brasileira não admite o ajuizamento ou a continuidade de ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo já revogado, substancialmente alterado ou cuja eficácia já tenha se exaurido, independentemente do fato de terem produzido efeitos concretos residuais. Precedentes. Não conhecimento da ADI 6442 quanto à impugnação do art. 5º, § 7º, da LC 173/2020. 



    2. Ausência de violação ao processo legislativo em razão de as deliberações no Congresso Nacional terem ocorrido por meio do Sistema de Deliberação Remota. Normalidade da tramitação da lei. Ausência de vício de iniciativa legislativa, uma vez que as normas versadas na lei não dizem respeito ao regime jurídico dos servidores públicos, mas sim sobre a organização financeira dos entes federativos. 



    3. O § 6º do art. 2º da LC 173/2020 não ofende a autonomia dos Estados, Distrito Federal e Municípios, uma vez que a norma apenas confere uma benesse fiscal condicionada à renúncia de uma pretensão deduzida em juízo, a critério do gestor público respectivo. 



    4. O art. 7º, primeira parte, da LC 173/2020, reforça a necessidade de uma gestão fiscal transparente e planejada, impedindo que atos que atentem contra a responsabilidade fiscal sejam transferidas para o próximo gestor, principalmente quando em jogo despesas com pessoal. A norma, assim, não representa afronta ao pacto federativo, uma vez que diz respeito a tema relativo à prudência fiscal aplicada a todos os entes da federação. 



    5. Quanto à alteração do art. 65 da LRF, o art. 7º da LC 173/2020 nada mais fez do que possibilitar uma flexibilização temporária das amarras fiscais impostas pela LRF em caso de enfrentamento de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional. 



    6. A norma do art. 8º da LC 173/2020 estabeleceu diversas proibições temporárias direcionadas a todos os entes públicos, em sua maioria ligadas diretamente ao aumento de despesas com pessoal. Nesse sentido, a norma impugnada traz medidas de contenção de gastos com funcionalismo, destinadas a impedir novos dispêndios, congelando-se o crescimento vegetativo dos existentes, permitindo, assim, o direcionamento de esforços para políticas públicas de enfrentamento da calamidade pública decorrente da pandemia da COVID-19. 



    7. Os arts. 7º e 8º da LC 173/2020 pretendem, a um só tempo, evitar que a irresponsabilidade fiscal do ente federativo, por incompetência ou populismo, seja sustentada e compensada pela União, em detrimento dos demais entes federativos. A previsão de contenção de gastos com o aumento de despesas obrigatórias com pessoal, principalmente no cenário de enfrentamento de uma pandemia, é absolutamente consentânea com as normas da Constituição Federal e com o fortalecimento do federalismo fiscal responsável. 



    8. As providências estabelecidas nos arts. 7º e 8º da LC 173/2020 versam sobre normas de direito financeiro, cujo objetivo é permitir que os entes federados empreguem esforços orçamentários para o enfrentamento da pandemia e impedir o aumento de despesas ao fim do mandato do gestor público, pelo que se mostra compatível com o art. 169 da Constituição Federal. Não há redução do valor da remuneração dos servidores públicos, uma vez que apenas proibiu-se, temporariamente, o aumento de despesas com pessoal para possibilitar que os entes federados enfrentem as crises decorrentes da pandemia de COVID-19, buscando sempre a manutenção do equilíbrio fiscal. 



    9. O art. 2º, § 6º da LC 173/2020, ao prever o instituto da renúncia de direito material em âmbito de disputa judicial entre a União e os demais entes não viola o princípio do devido processo legal. Norma de caráter facultativo. 



    10. Incompetência originária do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL para conhecer e dirimir conflito decorrente da aplicação do § 6º do art. 2º da LC 173/2020. Inaplicabilidade do art. 102, I, f, da CF, por ausência de risco ao equilíbrio federativo. 



    11. Conhecimento parcial da ADI 6442. Julgamento pela improcedência das ADIs 6442, 6447, 6450 e 6525.” 



    (ADI nº 6.450/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 15/03/2021, p. 23/03/2021; grifos acrescidos).



    5. Por ocasião da análise do Tema nº 1.137 do ementário da Repercussão Geral, o Plenário reafirmou o entendimento acima indicado, proclamando a seguinte tese: “É constitucional o artigo 8º da Lei Complementar 173/2020, editado no âmbito do Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19)”. Confira-se a ementa do julgado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. PROGRAMA FEDERATIVO DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVÍRUS SARS-COV-2 (COVID-19). SERVIDOR PÚBLICO. CONTENÇÃO DE DESPESAS COM PESSOAL. ARTIGO 8º, INCISO IX, DA LEI COMPLEMENTAR 173/2020. CONSTITUCIONALIDADE. AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.442, 6.447, 6.450 E 6.525. MULTIPLICIDADE DE RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO.”



    (RE nº 1.311.742-RG/SP, Tema RG nº 1.137, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 15/04/2021, p. 26/05/2021).



    6. O Colegiado de origem, ao determinar a contagem do tempo de serviço prestado no interregno de 27/05/2020 a 31/12/2021, para efeito do implemento do direito a quinquênio e sexta-parte, concluiu em sentido diverso do externado pelo Supremo nos precedentes acima indicados. Isso porque foi reconhecida a inconstitucionalidade do art. 8º da Lei Complementar estadual nº 173, de 2020, o qual vedava, expressamente, a contagem de tempo de serviço, no período indicado, para aquisição de benefício dessa natureza, a fim de evitar ônus financeiros à Administração.



    7. Nesse sentido, dentre tantos outros, cito os seguintes pronunciamentos individuais já transitados em julgado: ARE nº 1.322.585/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 16/12/2022, p. 19/12/2022; ARE nº 1.316.704/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 20/10/2021, 21/10/2021; RE nº 1.354.540/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 22/11/2021, p. 25/11/2021; RE nº 1.420.553/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 25/04/2023, p. 27/04/2023; RE nº 1.356.722/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 22/02/2022, p. 02/03/2022; RE nº 1.340.828/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 25/11/2021, p. 1º/12/2021; RE nº 1.343.884/SP, Rel. Min. Nunes Marques, j. 02/03/2022, p. 15/03/2022; RE nº 1.423.533/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 14/03/2023, p. 21/03/2023; RE nº 1.356.093/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 14/12/2021, p. 16/12/2021; e Rcl nº 48.214/SP, Rel. Min. Rosa Weber, j. 10/02/2022, p. 16/02/2022. 



    8. Ante exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, provendo-o, para, reformando o acórdão recorrido, julgar improcedentes os pedidos. Fica invertida a sucumbência (e-doc. 11, p. 19). 



    Publique-se.



    Brasília, 9 de outubro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator