Tribunal: STF
Processo: ACO 3449
Classe: ACO
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-19
Data de publicação: 2023-06-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Estado do Rio Grande do Norte propôs contra a União ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, buscando ver afastado o óbice do art. 13 da Portaria n. 501, de 23 de novembro de 2017, do então Ministério da Fazenda, a fim de que seja prestada pelo ente central garantia em operações de crédito, especialmente em ajuste a ser formalizado com o Banco Interamericano de Desenvolvimento.



    Segundo narra, em 2019, ante a demora na aprovação do “Plano Mansuetto” e o agravamento da crise fiscal, ajuizou em face da União a ACO 3.280, na qual implementada liminar determinando que a ré se abstivesse de exigir contragarantia nos contratos de n. 21/00002-6, 1221363.1, 386520-41, 406734-63 e 12029/2013 e de inscrever o autor nos cadastros federais de inadimplência.



     



    Aduz que, em função do quadro pandêmico, formalizou nova demanda (ACO 3.378), na qual também deferida medida cautelar, que implicou a suspensão por 180 (cento e oitenta dias) do pagamento das parcelas relativas ao “Contrato de Consolidação, Assunção e Refinanciamento da dívida pública” firmado com a União. Informa ter desistido da ação ao aderir ao “Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CV-2 (COVID)”, em função da exigência prevista no art. 5º, § 7º, da Lei Complementar n. 173, de 27 de maio de 2020.



     



    Relata haver postulado linha de crédito junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para financiar o Projeto de Modernização da Gestão Fiscal do Estado (Profisco II), mas a União se recusou a prestar a garantia necessária, invocando, para tanto, o óbice contido no art. 13, I e II, da Portaria n. 501/2017. Segundo explica, referidos dispositivos autorizam a negativa quando o ente central houver sido acionado a honrar dívidas anteriores do estadual. 



    Conforme alega, em razão das liminares deferidas nas ACOs 3.280 e 3.378, não há dívida exigível, o que afastaria a incidência do art. 13 da Portaria, bem assim a possibilidade de recusa da União em dar a garantia pretendida.



    Frisa que sua desistência da ACO 3.378 ocorreu como condicionante à adesão ao Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus, tendo em vista o disposto no art. 5º, § 7º, da Lei Complementar n. 173/2020.



    Aponta inconstitucionalidade do art. 13 da Portaria n. 501/2017, na medida em que, tratando-se de normativo editado pelo Executivo Federal, não poderia ser aplicado às demais unidades políticas sem ofensa aos princípios federativo, da autonomia e da paridade federativa. Argui, ainda, a desproporcionalidade da medida por ele autorizada.



    Pleiteia a concessão de tutela de urgência em caráter liminar, para:



    a) […] determinar a suspensão do ato praticado pela União, através da Secretaria do Tesouro Nacional, que aplicou o artigo 13 da Portaria do Ministério da Fazenda nº 501/2017, que deixa o autor impossibilitado de receber garantia da União até 20/10/2021, autorizando-se, pela decisão judicial, a prestação de garantia pela União nas operações de crédito que se encontram em tramitação perante a Secretaria do Tesouro Nacional – STN, especialmente, o Contrato de Empréstimo e de Garantia a ser firmado com Banco Interamericano de Desenvolvimento que versa sobre Projeto de Modernização da Gestão Fiscal do Estado do Rio Grande do Norte – PROFISCO II – RN/BR-L1515, e também em operações futuras;



    b) […] declarar a nulidade de todo procedimento, que ao arrepio da lei e da constituição, venham a criar óbices a que o Estado realize contratações junto a instituições financeiras e obtenha necessárias garantias da União;



    […] 



    Pede, ao fim: 



    […] sejam julgados procedentes os pedidos, confirmando-se a medida liminar, determinando-se anulação do ato praticado pela União, através da Secretaria do Tesouro Nacional, que aplicou o artigo 13 da Portaria do Ministério da Fazenda nº 501/2017, cuja inconstitucionalidade e ilegalidade pede seja declarada, que deixou o requerente impossibilitado de receber garantia da União até 20/10/2021, autorizando-se a prestação de garantia pela União nas operações de crédito que se encontram em tramitação perante a Secretaria do Tesouro Nacional-STN, especialmente, o Contrato de Empréstimo e de Garantia a ser firmado com Banco Interamericano de Desenvolvimento Projeto de Modernização da Gestão Fiscal do Estado do Rio Grande do Norte – PROFISCO II – RN/ BRL1515 e em operações futuras;



    […]



    Em 18 de fevereiro de 2021, depois de delimitar as balizas do pedido, em virtude de sua natureza genérica, deferi a tutela provisória, determinando que a União suspendesse as sanções impostas com fundamento no art. 13 da Portaria n. 501/2017/MS, no que concerne à contratação de empréstimo com prestação de garantia a ser firmado com o Banco Interamericano de Desenvolvimento sobre Projeto de Modernização da Gestão Fiscal do Estado do Rio Grande do Norte – PROFISCO II – RN/BR-L1515, decorrentes de eventuais liminares concedidas no curso das ACOs 3.280 e 3.378, ressalvando a competência para verificação dos demais requisitos normativos aplicáveis.



    Contra essa decisão a União interpôs agravo interno (petição/STF n. 38.675/2021).



    Na contestação (petição/STF n. 38.669/2021), realça que o objeto desta demanda não é alcançado pelas decisões liminares concedidas nas ACOs 3.280 e 3.378, limitadas a suspender a exigibilidade das contragarantias das operações de crédito envolvidas naqueles processos. Aludindo ao art. 32 da Lei de Responsabilidade Fiscal, diz amparada no ordenamento jurídico a análise de risco empreendida pela Secretaria do Tesouro Nacional. Ressalta que os Estados-membros não possuem direito subjetivo à concessão de garantias pelo ente central, prática que se insere no âmbito da discricionariedade da União. Rechaça a alegação de desrespeito ao devido processo legal, sublinhando que as irregularidades detectadas ao longo do procedimento de verificação do cumprimento dos requisitos para a prestação da garantia foram devidamente comunicadas ao ente subnacional, oportunizada a manifestação na via administrativa. Frisa que a análise de risco poderia ser realizada ainda que a Portaria n. 501/2017/MF não existisse, por ser providência discricionária. Pede a improcedência do pedido.



    Remetendo à alteração legislativa promovida pelas Leis Complementares n. 178 e 181, de 13 de janeiro e 6 de maio de 2021, requereu a intimação do autor para que dissesse do interesse em submeter ao Ministério da Economia pedido administrativo voltado ao equacionamento extrajudicial do objeto da demanda (petição/STF n. 60.405/2021). 



    O Estado do Rio Grande do Norte confirmou a disposição em obter o refinanciamento versado no art. 23 da Lei Complementar n. 178/2021. Assinalou que, para tanto, encaminhara projeto de lei à Assembleia Legislativa. Reportando-se ao Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal de que trata o art. 3º do referido diploma legal, postulou a intimação da parte ré para que esclarecesse sobre a edição do regulamento a que alude o respectivo parágrafo primeiro (petição/STF n. 71.037/2021). Na sequência, apresentou réplica (petição/STF n. 12.531/2022).



    A União asseverou já ter sido regulamentada a matéria, por meio da Portaria n. 1.158, de 23 de novembro de 2021, da Secretaria do Tesouro Nacional. Com informações desse órgão, noticiou que, em 29 de dezembro seguinte, o Estado do Rio Grande do Norte instituíra o Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal. Pediu fosse o autor intimado para dizer se ainda persiste o interesse processual, indicando a pretensão ainda não satisfeita (petição/STF n. 14.232/2022).



    Em 30 de agosto de 2022, o Estado do Rio Grande do Norte destacou permanecer interessado na sequência do processo, ante a aplicação do previsto no art. 13 da Portaria n. 501/2017 a impedir a obtenção de garantia. Comunicando a formalização de novo ajuste para refinanciamento de dívidas, com a respectiva confissão, pleiteou a intimação do ente central a fim de elucidar o obstáculo remanescente à concessão de garantias em operações de crédito interno e externo (petição/STF n. 65.585/2022).



    No dia 4 de outubro de 2022, a União noticiou a existência de óbices supervenientes ao ajuizamento da demanda impeditivos à concessão de garantia. Requereu a intimação do Estado do Rio Grande do Norte para que mais uma vez se manifestasse acerca do interesse processual (petição/STF n. 78.525/2022).



    A parte autora renovou o interesse no prosseguimento do feito, postulando o julgamento de mérito (petição/STF n. 90.564/2022).



    A Procuradoria-Geral da República preconizou a extinção do processo sem resolução do mérito ou a improcedência do pedido com o prejuízo do agravo interno.



    É o relatório. Decido.



    2. Consoante anotei na oportunidade da concessão da tutela de urgência, cumpre limitar o alcance da demanda formulada, tendo em vista que o autor, entre os pedidos constantes da inicial, insere pretensão genérica direcionada à decretação de nulidade de todo procedimento que, em contrariedade a disposição legal ou constitucional, venha a lhe impor óbices à realização de contratações junto a instituições financeiras.



    O Supremo tem vedado a formulação de pedidos genéricos e indefinidos por parte dos Estados-membros em ações originárias, evitando, com isso, que venham a buscar prestação jurisdicional de caráter universal e desvinculada do caso concreto. Nessa linha:



    AGRAVO INTERNO EM TUTELA PROVISÓRIA ANTECEDENTE. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTROS FEDERAIS DE INADIMPLÊNCIA. PEDIDO GENÉRICO. INVIABILIDADE. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    (TPA 7 AgR, Tribunal Pleno, ministro Alexandre de Moraes, DJe de 27 de junho de 2019)



    AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SIAFI/CAUC. PEDIDO GENÉRICO. INVIABILIDADE. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I. O pedido deve ser formulado de forma certa e determinada, não se admitindo sua formulação em termos genéricos, salvo as exceções expressamente previstas (nenhuma delas aplicável ao presente caso). 



    II. Agravo regimental a que se nega provimento, com majoração de honorários advocatícios, nos termos do art. 85, § 11º, do CPC. 



    (ACO 1.449 AgR, Tribunal Pleno, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 7 de junho de2017)



    Considerando o conjunto da postulação, nos termos do art. 322, § 2º, do Código de Processo Civil, verifico que o cerne da controvérsia reside em saber se a União, ao se recusar a prestar garantia ao contrato PROFISCO II – RN/ BRL1515, teria aplicado indevidamente o art. 13 da Portaria n. 501/2017 do Ministério da Fazenda, na medida em que, por estar suspensa a possibilidade de o ente central executar contragarantias como consequência das decisões proferidas nas ACOs 3.280 e 3.378, não estaria configurada a situação fática prevista no citado normativo. Da narração dos fatos decorre logicamente tal conclusão. 



    Partindo desse pressuposto, entendo não subsistir o interesse na sequência do processo, dada a extinção, em decorrência de renúncia, das ações cíveis originárias cujas liminares embasavam a tese de inaplicabilidade, ao caso, do art. 13 da Portaria n. 501/2017/MF. 



    Rememoro que a extinção das ações por renúncia culmina na inequívoca revogação das liminares anteriormente concedidas, com efeitos retroativos, restituindo-se as partes ao estado anterior. Se é assim, a causa de pedir aduzida na inicial desta ação deixou de existir. 



    Seja como for, extraio da documentação apresentada nos autos que a concessão de garantia por parte da União ao Estado autor se encontra obstada por vícios outros que não mais se relacionam com o objeto deste processo (eDoc. 65, fls. 2-3).



    Ademais, não vislumbro ofensa ao devido processo legal, porquanto as provas dos autos demonstram que as irregularidades detectadas no procedimento de verificação de cumprimento de limites e condições para a prestação de garantia foram comunicadas ao ente subnacional, sendo-lhe dada oportunidade para se manifestar acerca do ponto, quando expressamente informou que não realizaria “o pagamento da referida parcela junto à instituição financeira” (eDocs 5 e 22).



    Por fim, não identifico, na linha das razões expostas pela Procuradoria-Geral da República, inconstitucionalidade ou ilegalidade na expedição da Portaria n. 501/2017/MF. Disse o Parquet:



    O art. 52, VII, da Constituição Federal, atribui ao Senado Federal a competência para dispor sobre os limites e as condições para a concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno.



    No âmbito de sua competência constitucional, o Senado Federal editou a Resolução SF 43/2001 regulamentando os limites e as condições de autorização das operações de crédito e concessão de garantias.



    O art. 23, I, da Resolução SF 43/2001 prevê, expressamente, que norma do Ministério da Fazenda disponha sobre a capacidade de pagamento dos Estados:



    Art. 23. Os pedidos de autorização para a realização de operações de crédito interno ou externo de interesse dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que envolvam aval ou garantia da União deverão conter: 



    I – exposição de motivos do Ministro da Fazenda, da qual conste a classificação da situação financeira do pleiteante, em conformidade com a norma do Ministério da Fazenda que dispõe sobre a capacidade de pagamento dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; (…). – (Grifos nossos.)



    Tendo em conta o art. 23, I, da Resolução SF 43/2001, bem como o art. 9º-A, III, da Resolução SF 48/2007, o então Ministro da Fazenda, Henrique Meirelles, editou a Portaria MF 501/2017 estabelecendo a metodologia para a definição da capacidade de pagamento dos entes federados.



    Nesse contexto, a aplicação da sanção prevista no art. 13 da Portaria MS 501/2017 tem amparo legal e constitucional, sendo permitida, por se enquadrar o Estado autor nas hipóteses previstas ali previstas para a vedação de concessão de garantia da União a novos contratos de financiamento.



    Esse o quadro, entendo ser caso de improcedência do pedido.



    Quanto ao arbitramento dos honorários advocatícios, reputo cabível, dada a impossibilidade de mensurar o proveito econômico, a fixação mediante apreciação equitativa, na forma do art. 85, § 8º, do Código de Processo Civil, tendo em conta que o objeto da demanda recai sobre a negativa de prestação de garantia, não se confundindo com o valor envolvido na avença que a originou.



    À luz do § 2º do mesmo dispositivo processual, e considerada a natureza da demanda, o trabalho criterioso exercido pelos Procuradores e o tempo decorrido desde a propositura da ação, tenho como razoável a quantia de R$ 5.000,00 (cinco mil reais).



    3. Do exposto, julgo improcedente o pedido, revogando a tutela de urgência implementada e declarando o prejuízo do agravo interposto da decisão que a deferiu.



    Condeno a parte autora ao pagamento de honorários advocatícios, os quais arbitro em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), conforme a disciplina do art. 85, §§ 2º, 3º e 8º, do Código de Processo Civil.



    4. Publique-se. 



Brasília, 19 de junho de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator