Tribunal: STF
Processo: AO 1681
Classe: AO
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-10
Data de publicação: 2023-05-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Ação Originária, com pedido de liminar, ajuizada por Maria das Mercês Lins Peixoto em face do Conselho Nacional de Justiça, objetivando que sejam afastados os efeitos da Resolução 80/2009, do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), que declarou a vacância da serventia extrajudicial titularizada pela Autora.



    A presente ação foi originalmente ajuizada perante este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, em 1º/07/2011, tendo sido indeferido o requerimento de antecipação dos efeitos da tutela, pelo então Relator, Min. TEORI ZAVASCKI.



    A Autora narra que “é destinatária de delegação provisória oriunda do Poder Judiciário do Estado de Alagoas, e exerce as funções de notária e registradora junto aos administrados por longo período de tempo, chegando a atingir o lapso temporal de mais de 32 anos nesta situação, contínua e ininterruptamente”. 



    Relata que, “em junho de 2009, o CNJ publicou a Resolução n. 80 (Doc. Anexo), com o intuito de ser elaborada uma lista dos serviços notariais e de registros ocupados supostamente em desacordo com as normas constitucionais em vigor, bem como dispondo sobre informações a serem remetidas pelos Tribunais de Justiça de cada Unidade Federativa, acerca das delegações de sua competência, tendo como finalidade a confecção da Relação Provisória de Vacância pelo CNJ”.



    Afirma que “a supracitada Resolução determinou que fosse elaborada e publicada uma Relação Provisória de Vacâncias, indicando as serventias cartorárias declaradas vagas. Tal foi feito em abundante discrepância com os Princípios Constitucionais do Contraditório e Ampla Defesa, na medida em que, de forma açodada, elenca as serventias que deveriam ficar vagas provisoriamente, mas ao mesmo tempo conclama a realização de concurso para preenchimento destas”.



    Salienta que “no lastro das informações enviadas pelo C. TJ/AL (reitera-se: sem ter colhido nenhum dado relevante junto aos oficiais alagoanos), o CNJ publicou, em 22.01.10, a Relação Provisória das Serventias Extrajudiciais consideradas vagas, na qual consta a serventia da Autora”.



    Alega que “a relação provisória e a própria relação geral de vacâncias foram publicadas quando ainda pendentes impugnações e recursos administrativos de diversos registradores e notários, inclusive a Autora, explicitando ainda mais a exclusão dos princípios constitucionalmente consagrados do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório”.



    Considera que “em várias decisões administrativas quanto a Relação Provisória de Vacâncias, o CNJ tornou providas várias serventias do Estado de Alagoas com base no art. 208 da Constituição de 1967 c/c art. 47 da Lei n. 8.935/94 – entretanto, a Autora que atende a ambos os requisitos dos dispositivos supracitados não recebeu igual tratamento”.



    Segundo entende, “o malfadado decisório que resultou na pretensa Relação Geral de Vacâncias, não abrange todos os serviços cartorários em situação idêntica, bem como confere tratamento diferente a iguais, torna-o à primeira vista questionável quanto a isonomia e legalidade da mesma”.



    Reputa “latente a lesão aos direitos da Autora ocasionada pelo ato aqui combatido de tornar vaga, via decisão eivada de ilegalidade, a serventia por esta ocupada, bem como limitar os rendimentos auferidos por ela no desempenho de sua atividade, sem que a mesma tenha nexo funcional com a Administração Pública, pois não é remunerada por esta, porque, em verdade, arca com os custos e riscos de seu labor”.



    Afirma que “foi ultrapassado o quinquênio para a Administração Pública pudesse vir a exercitar o poder/dever de revogar/anular seus atos supostamente eivados de nulidade, ensejando a perda do direito de pretender fazê-los agora, quando superado há muito tempo o prazo decadencial. O Conselho Nacional de Justiça atua no âmbito administrativo, porquanto seus atos não podem fugir a disciplina do art. 54 da Lei 9.784/99”.



    Argumenta que “por ter sido fulminado pelo instituto da decadência, pois há muito ultrapassado o lapso temporal quinquenal previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/99 e consolidado na doutrina brasileira e na jurisprudência do E. STF, é que se conclui que convalidados os atos que somente agora a Administração Pública pretende revogar/anular”, sendo, assim, “intocável o direito da Autora de permanecer no exercício de suas atribuições, posto que convalidados os atos administrativos que assim a designou”.



    Aduz que “em 31 de dezembro de 1983, já possuía mais de 05 anos no exercício de sua serventia cartorária, fazendo incidir o suporte fáctico descrito no art. 208 da Constituição de 1967 com a redação dada pela EC. n. 22/82”.



    Considera que “a ‘Relação Geral de Vacâncias’, ato oriundo do CNJ, além de relegar os Princípios da Segurança Jurídica e da Boa-Fé, ofendeu sobremaneira o direito adquirido da Autora quando reviu o ato de designação da mesma após 32 anos, em total desacordo com o dispositivo constitucional vigente acima apontado”, sendo “inconteste que a Autora se adequa perfeitamente ao comando do art. 208 da Constituição de 1967”.



    Sustenta que “não houve nenhuma análise detida e em comunhão com os Princípios Constitucionais da Legalidade, do Devido Processo Legal e da Ampla Defesa e Contraditório, pois se lança o indicativo de realização de concurso para preenchimento das unidades tidas como vagas, quando, por definição da própria Resolução, tais vacâncias ainda seriam provisórias”.



    Afirma que “pesa sobremaneira na presente questão, outros Princípios fundamentais ao ordenamento jurídico, tais como o da Boa-fé e da Segurança Jurídica e Confiança Jurídica, perfeitamente configurado no caso da Autora que acabou por gerar uma situação jurídica consolidada, em estabilidade de tais situações no mundo jurídico” e pontua que “existe toda uma situação fática praticamente irreversível, que perdura há mais de 32 anos”.



    Pleiteia a concessão de liminar para “determinar a suspensão dos efeitos do ato ora atacado” e, no mérito, requer que seja julgada procedente a ação para declarar a decadência do direito da Administração Pública de rever seus atos, conforme o art. 54 da Lei 9.784/99, com a consequente nulidade do ato que incluiu a Autora na Relação Geral de Vacâncias. Subsidiariamente, pleiteia que seja reconhecido o direito adquirido da Autora em face do preenchimento do disposto no art. 208 da Constituição de 1967, com a redação dada pela EC 22/82 e do art. 47 da Lei 8.935/94. Caso não sejam acolhidos os pedidos, requer que seja reconhecida e declarada em definitivo a nulidade do ato atacado.



    A União apresentou contestação alegando, em síntese, que: (i) tratando-se de ato administrativo que afronta o art. 236, §3º, da Constituição Federal, não há que se falar em decadência administrativa; (ii) ao ato nulo é inaplicável o prazo decadencial estabelecido pelo art. 54 da Lei 9.784/99; (iii) é inconstitucional a efetivação realizada sem prévio e específico concurso; e (iv) na hipótese, não houve violação ao contraditório e à ampla defesa, pelo CNJ.



    Em réplica, a Autora reitera as alegações deduzidas em sua petição inicial e salienta que foi designada para o exercício do Oficialato do Registro Civil de Messias/AL há mais de 30 (trinta) anos, razão pela qual sustenta a necessidade de observância à boa-fé, à proteção da confiança e às legítimas expectativas. Argumenta, ainda, que não há qualquer orientação definitiva desta CORTE contrária à aplicação do limite temporal previsto no art. 54 da Lei 9.784/99 às delegações e efetivações cartorárias ocorridas há mais de 5 (cinco) anos.



    Em 20/3/2014, o Min. TEORI ZAVASCKI proferiu decisão reconhecendo a incompetência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL para apreciar a ação e determinou a remessa dos autos a uma das Varas da Justiça Federal - Seção Judiciária do Distrito Federal, pelo Min. TEORI ZAVASCKI. Interposto agravo interno, referida decisão foi mantida pela Segunda Turma.



    Recebidos os autos na Justiça Federal, autuados sob o nº 0026276-63.2015.4.01.3400, o Juízo da 9ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal determinou a intimação da Autora para que recolhesse as custas processuais, bem como emendasse a inicial para retificar o polo passivo, a fim de que a União figure como Ré.



    A Autora apresentou petição de emenda à inicial, em 20/07/2015, retificando o polo passivo para que dele conste a União Federal, bem como juntou o comprovante de recolhimento das custas. 



    Em seguida, o Juízo da 9ª Vara Federal Cível da SJDF ratificou a decisão que indeferiu o pedido de antecipação dos efeitos da tutela, proferida pelo Min. TEORI ZAVASCKI.



    Em 29/3/2022, o Juízo da 9ª Vara Federal Cível da SJDF declinou da competência para apreciação da ação e remeteu os autos a esta CORTE, em razão da determinação contida nos autos da Medida Cautelar na ADI 4412/DF, Rel. Min. GILMAR MENDES. 



    É o Relatório. Decido.



    Remetido o processo a esta CORTE, necessário se faz chamá-lo à ordem.



    De início, embora o SUPREMO tenha se manifestado, em momento anterior, pela incompetência desta CORTE para apreciar a presente ação, importante consignar que, com base no entendimento firmado pelo Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, quando do julgamento da ADI 4412, Rel. Min. GILMAR MENDES, Sessão Plenária de 18/11/2020, no qual se fixou a tese de que “Nos termos do artigo 102, inciso I, r, da Constituição Federal, é competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, todas as ações ajuizadas contra decisões do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público proferidas no exercício de suas competências constitucionais, respectivamente, previstas nos artigos 103-B, § 4º, e 130-A, § 2º, da Constituição Federal”, cabível o reconhecimento da competência da CORTE para julgar a presente ação.



    Reconhecida a incompetência das instâncias ordinárias, cumpre observar a norma contida no artigo 64, § 4º, do Código de Processo Civil, transcrita a seguir: 



    “Art. 64. A incompetência, absoluta ou relativa, será alegada como questão preliminar de contestação.



    […]



    § 4º. Salvo decisão judicial em sentido contrário, conservar-se-ão os efeitos de decisão proferida pelo juízo incompetente até que outra seja proferida, se for o caso, pelo juízo competente.” 



    Portanto, presentes os requisitos autorizadores, ratifico a decisão proferida pelo Juízo de origem que indeferiu o pedido de medida liminar. No mais, declaro nulas as demais decisões anteriormente proferidas no âmbito deste processo.



    Além disso, em observância ao princípio da celeridade processual, considerando que o Conselho Nacional de Justiça já apresentou contestação nos autos, considero válidas as citações já realizadas pelo douto Juízo da instância ordinária, bem como as manifestações apresentadas pelas partes durante a instrução dos autos no Juízo de origem.



    Superados todos esses pontos, passo à análise da ação.



    Conforme já afirmado, a pretensão central da Autora é voltada ao afastamento da Resolução 80/2009, do Conselho Nacional de Justiça – ato que declarou a vacância da serventia extrajudicial por ela ocupada interinamente, de modo que, na realidade, busca o reconhecimento da titularidade sobre a delegação da serventia do Registro Civil de Messias, da Comarca de Murici – AL, em relação à qual responde na condição de interina desde 1984.



    De acordo com o que consta dos autos, a Autora foi designada, em 30/08/1978, no cargo de Escrevente Autorizada do Cartório do Registro Civil do Município de Messias – AL (eDoc. 24, fl. 38). Em 1984 foi designada para responder pela serventia, como substituta, em razão da aposentadoria de sua titular (Portaria 01/1984). 



    Já no ano de 1991, o Desembargador Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas declarou a Autora estável no serviço público, considerando o que preceitua o art. 19 do ADCT da CF.



    Assim, a pretensão de efetivação no cargo vago de titular de serventia, sem o devido concurso público, não merece acolhida. O PLENÁRIO desta SUPREMA CORTE, no julgamento do Mandado de Segurança 28.371 (Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, DJe de 27/2/2013) e do Mandado de Segurança 28.279 (Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJe de 29/4/2011), reconheceu que o art. 236, caput, e o seu § 3º da CF/88 são normas autoaplicáveis, que incidiram imediatamente desde a sua vigência, produzindo efeitos, portanto, mesmo antes do advento da Lei 8.935/1994. (MS 28.273-AgR/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Plenário, DJe de 21/2/2013; ADI 126/RO, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTI, Plenário, DJ de 5/6/1992; ADI 363/DF, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, Plenário, DJ de 3/5/1996; ADI 552/RJ, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, Plenário, DJ de 25/8/1995; ADI 690/GO, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, Plenário, DJ de 25/8/1995; ADI 417/ES, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, Plenário, DJ de 8/5/1998; ADI 3.978/SC, Rel. Min. EROS GRAU, Plenário, DJe de 11/12/2009). Dessa forma, também não prospera a alegação de que o art. 236, § 3º, da CF/1988 somente é aplicável a partir da Lei 8.935/1994.



    A partir de 5/10/1988, o requisito constitucional do concurso público é inafastável em ambas as hipóteses de delegação de serventias extrajudiciais, ou seja, tanto no ingresso quanto na remoção. Desse modo, tem-se refutado, de maneira expressa, a pretensão de retirar do texto constitucional justificativa pautada em ato jurídico perfeito ou decadência, para, ao final, pretender resguardar situação consolidada em desrespeito à própria ordem Constitucional de 1988. (MS 29.027, redator para o acórdão Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe de 29/03/2021; AR 2567, redator para o acórdão Min. ALEXANDRE DE MORAES, Plenário, DJe de 23/03/2021; AR 2732-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Plenário, DJe de 13/11/2020; ADI 2168, Rel. Min. ROSA WEBER, Plenário, DJe de 02/04/2020; e AR 2582-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Plenário, DJe de 19/05/2017).



    A orientação jurisprudencial desta SUPREMA CORTE firmou-se no sentido de que o prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999 não alcança situações flagrantemente inconstitucionais, sob pena de subversão das determinações insertas na Constituição Federal (MS 29.082 AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe de 6/9/2018; MS 29.317 AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe de 6/8/2018; MS 29.895 AgR-ED-AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe de 6/9/2018; MS 29.496 ED-ED-AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, Dje de 30/8/2018; MS 31.128 AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe de 12/3/2018; MS 29.021 ED-AgR, Redator p/ o Acórdão Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe de 16/2/2018; MS 29.083 ED-ED-AgR, Redator p/ o Acórdão Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe de 6/10/2017; MS 29.032 ED-AgR, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Segunda Turma, DJe de 7/6/2016; MS 29.557, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Segunda Turma, DJe de 13/5/2016; MS 27.909 AgR, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Segunda Turma, DJe de 10/2/2015). 



    De igual forma, eventual pretensão de efetivação com fundamento no artigo 208 da CF/1967, também não encontraria guarida na jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a qual é pacífica no sentido de que o transcurso do período de 05 (cinco) anos, previsto no artigo 208 da Constituição Federal de 1967, com as modificações introduzidas pela Emenda Constitucional 22/1982, deverá se dar no pleno exercício da substituição da titularidade da serventia até o dia 31/12/1983, nos exatos termos do referido dispositivo que prevê que “Fica assegurada aos substitutos das serventias extrajudiciais e do foro judicial, na vacância, a efetivação, no cargo de titular, desde que, investidos na forma da lei, contem ou venham a contar cinco anos de exercício, nessa condição e na mesma serventia, até 31 de dezembro de 1983”. Nesse sentido:



    "AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVENTIA EXTRAJUDICIAL. NOMEAÇÃO PARA TITULARIDADE ANTES DA CONSTITUIÇÃO DE 1988. INAPLICABILIDADE DO ART. 208 DA CRFB/1967. AUSÊNCIA DO REQUISITO TEMPORAL. NOMEAÇÃO PRECÁRIA. INAPLICABILIDADE DO ART. 47 DA LEI 8.935/1994. PRECLUSÃO ADMINISTRATIVA. INOCORRÊNCIA. VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. INEXISTÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A outorga de delegação registral ou notarial, para legitimar-se constitucionalmente, pressupõe a indispensável aprovação em concurso público de provas e títulos, por tratar-se de regra constitucional que decorre do texto fundado no impositivo art. 236, § 3º, da Constituição da República, que constitui-se em norma de eficácia plena. 2. Na vigência da Constituição da República de 1967, com a alteração promovida pela Emenda Constitucional nº 22/1982, assegurou-se aos substitutos das serventias extrajudiciais, nos termos do art. 208, a efetivação no cargo titular, caso contassem com cinco anos de exercício de substituição na mesma serventia até a data de 31.12.1983. 3. O art. 47 da Lei 8.935/1994 preconiza que “o notário e o oficial de registro, legalmente nomeados até 5 de outubro de 1988, detêm a delegação constitucional de que trata o art. 2º”. Consectariamente, a norma abarca, apenas, os titulares das serventias extrajudiciais legalmente nomeados até a entrada em vigor da Constituição da República de 1988. 4. In casu, a impetrante assumiu a Serventia de Serviço Registral de Títulos e Documentos e das Pessoas Jurídicas de Itaúna – MG no dia 13.08.1985, em caráter precário, por ocasião do falecimento do então titular, de sorte que tal situação não se enquadra na ressalva prevista no art. 208 da CRFB/1967, na redação dada pela EC nº 22/1982, nem na norma encartada no art. 47 da Lei 8.935/1994. 5. Agravo regimental a que se NEGA PROVIMENTO.” (MS 30.652-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 07/11/2016)



    Na presente hipótese, como já assentado, a Autora foi designada, em 30/08/1978, no cargo de Escrevente Autorizada do Cartório do Registro Civil do Município de Messias – AL (eDoc. 24, fl. 38). Em 1984 foi designada para responder pela serventia, em caráter precário, em razão da aposentadoria de sua titular (Portaria 01/1984), de sorte que tal situação não se enquadra na ressalva prevista no art. 208 da CRFB/1967, na redação dada pela EC 22/1982.



    Registre-se, ainda, que é posicionamento pacífico desta CORTE o entendimento segundo o qual o CNJ, no estrito âmbito de suas atribuições constitucionais, com destaque para a fiscalização do serviço notarial e de registro (arts. 103-B, § 4º, I e III, e 236, § 1º, da CF/88), ao declarar a vacância dos serviços notariais e de registro ocupados em desacordo com as normas constitucionais pertinentes à matéria, apenas deu concretude a preceitos constitucionais, notadamente os previstos no artigo 37, caput, da Constituição Federal. Em outras palavras, o ato normativo editado pelo CNJ, no tópico ora impugnado, encontra seu fundamento de validade no art. 236, § 3º, da Constituição Federal, o qual, indubitavelmente, constitui-se norma de eficácia plena, independente, portanto, da edição de qualquer lei para sua aplicação, não incorrendo em qualquer ilegalidade ou abuso de poder.



    Da mesma forma, não procede a alegação de flexibilização da necessidade de observância do concurso público, no caso concreto, ante os princípios da segurança jurídica e da boa-fé. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, ao analisar a mesma controvérsia ora em debate, já afirmou que “não é legítima a invocação dos princípios da confiança e da boa-fé, diante da manifesta inconstitucionalidade da situação” (MS 29.428-AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe 10/02/2017).



    Além disso, os princípios da boa-fé e da segurança jurídica são considerados para a preservação da validade de todos os atos, tal como decidido na ADI 1.498. Aqueles que receberam os valores todos esses anos, obviamente, não são compelidos a devolvê-los, porque praticaram os serviços, justificando a respectiva remuneração. Então, a boa-fé se mantém nesse sentido, mas não é possível mais, a meu ver, continuar perpetuando uma agressão à Constituição.



    Desse modo, têm-se refutado, de maneira expressa, a pretensão de retirar do texto constitucional justificativa pautada em ato jurídico perfeito, para, ao final, pretender resguardar situação consolidada em desrespeito à própria ordem Constitucional.



    Por fim, não há que se falar em violação aos princípios da ampla defesa e do contraditório, ante a ausência de procedimento administrativo prévio apto a declarar a vacância da serventia. Esta CORTE firmou entendimento de que a investidura em serventia extrajudicial vaga na vigência da Constituição Federal de 1988, sem prévio concurso público, é nula de pleno direito. “Consequentemente, não se há de cogitar da instauração de processo administrativo, oportunizando o exercício da ampla defesa e do contraditório, mercê do art. 5º, LV, da CRFB/88, àqueles que se encontrem em tal situação. Tampouco o lapso temporal em que exercida as funções infirmam a conclusão aqui consignada, uma vez que, em hipóteses como estas, o titular da serventia extrajudicial investido irregularmente tinha completa ciência da inconstitucionalidade do ato de habilitação, por inobservância à regra do concurso público (CRFB/88, art. 37, II)" (RE 336.739, redator para o acórdão Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 15/10/2014).



    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, JULGO IMPROCEDENTE A AÇÃO. 



    No que concerne aos honorários advocatícios, caracterizada a sucumbência e considerando o valor ínfimo dado à causa, condeno a Autora ao pagamento de honorários sucumbenciais, a ser pago em favor da parte ré, que ora arbitro em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), com base no 85, § 8º, do CPC/2015. 



    Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispensa-se remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.



    Oficie-se, com urgência, o Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas, sobre o inteiro teor dessa decisão.



    Publique-se.



    Brasília, 10 de maio de 2023.



     



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente