Tribunal: STF
Processo: MS 39413
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-29
Data de publicação: 2023-09-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ACÓRDÃOS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. SUBMISSÃO DO CONSELHO CURADOR DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS – CCHA AO REGIME DE CONTROLE EXTERNO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. AUSÊNCIA DE RISCO DE INEFICÁCIA DO PROVIMENTO. LIMINAR INDEFERIDA. NECESSIDADE DE INFORMAÇÕES. 



Relatório



    1. Mandado de segurança, com requerimento de medida liminar, impetrado, em 25.9.2023, pelo Conselho Curador dos Honorários Advocatícios – CCHA contra ato do Tribunal de Contas da União “consubstanciado no acórdão 523/2023, proferido no julgamento de Embargos de Declaração recebidos com efeito integrativo/infringente ao acórdão 311/2021, e que (...) submete (...) o Impetrante ao regime de controle externo do órgão, restringindo também o seu escopo de atribuições” (fl. 1, e-doc. 1). 



O caso



    2. O impetrante afirma que o presente Mandado de Segurança é tempestivo, pois “foi notificado do ato coator integrativo em 29 de maio de 2023, tendo início o prazo para impetração deste mandado de segurança em 30 de maio de 2023, chegando a termo o prazo de 120 dias previsto no art. 23 da Lei do Mandado de Segurança em 26 de setembro de 2023” (fl. 1, e-doc. 1).



    Informa ter sido instaurado, em seu desfavor, no Tribunal de Contas da União, a denúncia n. 027.291/2018-9 para apurar possíveis irregularidades no Conselho Curador dos Honorários Advocatícios – CCHA. 



    Apresenta o histórico de tramitação do processo, noticiando que, “do exame da Denúncia pelo Col. TCU[,] sobreveio o ato coator, segmentado em duas etapas, a primeira materializada no Acórdão 311/2021 (doc. 6), e a segunda, em caráter integrativo/infringente, no Acórdão 523/2023 (doc. 7), resultante da análise dos embargos de declaração opostos pela Impetrante e pelos demais envolvidos” (fl. 4, e-doc. 1).



    Afirma que, “de acordo com o ato coator, portanto, o Impetrante, apesar de ser pessoa jurídica de direito privado que faz gestão de verba de natureza privada, estaria sujeito ao controle externo do Col. TCU” (fl. 7, e-doc. 1) e que o reconhecimento do CCHA como “ente de direito privado sem fins lucrativos e vinculado à Advocacia-Geral da União, não pertencente à Administração Pública”, pela própria Advocacia-Geral da União, se deu pelo “artigo 2º da Portaria nº 276, de 18 de julho de 2017, da AGU – ‘Portaria AGU 276/2017’” (fl. 18, e-doc. 1). 



    Alega que o “acórdão viola o direito líquido e certo do impetrante de não ser submetido ao controle do Col. TCU, na medida em que é pessoa jurídica de direito privado, cuja missão é a distribuição de verba igualmente privada” (fl. 7, e-doc. 1). 



    Ressalta que a Lei n. 8.906/1994, em seu artigo 23, dispõe que “os honorários incluídos na condenação, por arbitramento ou sucumbência, pertencem ao advogado (...). O artigo 85, parágrafo 19 do CPC, por sua vez, estabelece que os advogados públicos perceberão honorários de sucumbência, nos termos da lei” (fl. 3, e-doc. 1).



    Salienta que “sobreveio então a Lei 13.327/2016, editada dentro do propósito específico de operacionalizar os temas relacionados com a distribuição de tais honorários privados devidos aos Advogados Públicos Federais”, tendo a mesma Lei criado, também, o Conselho Curador dos Honorários Advocatícios (fl. 3, e-doc. 1).



    Anota ter sido essa lei objeto de impugnação em sede de controle abstrato (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.053/DF), quando este “Supremo Tribunal Federal declarou a constitucionalidade da percepção de honorários de sucumbência pelos advogados públicos e julgou parcialmente procedente o pedido formulado na ação direta para, conferindo interpretação conforme à Constituição ao art. 23 da Lei 8.906/1994, ao art. 85, § 19, da Lei 13.105/2015, e aos arts. 27 e 29 a 36 da Lei 13.327/2016, estabelecer que a somatória dos subsídios e honorários de sucumbência percebidos mensalmente pelos advogados públicos não poderá exceder ao teto dos Ministros do Supremo Tribunal Federal (doc. 5)” (fl. 4, e-doc. 1).



    Assevera que “as atividades privativas da advocacia (EOAB, art. 1º) podem ser realizadas pelos ‘integrantes da Advocacia-Geral da União, da Procuradoria da Fazenda Nacional, da Defensoria Pública e das Procuradorias e Consultorias Jurídicas dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas entidades de administração indireta e fundacional’ (EOAB, artigo 3º, § 1º). E a prestação desses serviços ‘assegura aos inscritos na OAB o direito aos honorários convencionados, aos fixados por arbitramento judicial e aos de sucumbência’ (EOAB, artigo 22)” (fl. 8, e-doc. 1).



    Complementa que “o Advogado Público, portanto, vive uma justaposição de regimes jurídicos – Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil (pois é Advogado) e Regime Jurídico Único (pois é servidor público)" e que “essa dualidade (...) não retira do Advogado Público Federal o direito à percepção ou altera a titularidade da verba honorária, conforme sedimentado pelo artigo 23 do EOAB: ‘os honorários incluídos na condenação, por arbitramento ou sucumbência, pertencem ao advogado, tendo este direito autônomo para executar a sentença nesta parte, podendo requerer que o precatório, quando necessário, seja expedido em seu favor’. 



    Sustenta que “tal entendimento foi confirmado no julgamento da ADI 1.194/DF (doc. 09) e reforçado na Súmula n. 8 do CFOAB, pela qual ‘os honorários constituem direito autônomo do advogado, seja ele público ou privado. A apropriação dos valores pagos a título de honorários sucumbenciais como se fosse verba pública pelos Entes Federados configura apropriação indevida’” (fl. 9, e-doc. 1). 



    Sublinha que “o legislador não deixou margem para dúvidas: ‘os honorários não integram o subsídio e não servirão como base de cálculo para adicional, gratificação ou qualquer outra vantagem pecuniária (artigo 29, parágrafo único, da Lei nº 13.327/2016)”. Frisa que, “se não integram o subsídio, são verbas privadas e não compõem receitas orçamentárias. Tanto é verdade que sequer há ‘necessidade de transitar pela conta única do Tesouro Nacional (artigo 35 da Lei nº 13.327/2016)’”.



    Anota “não se trata(r) de verba pública federal. Como ela sequer ingressa ou passa pelas contas do tesouro (artigo 35 da Lei nº 13.327/2016), a distribuição dos honorários advocatícios não se sujeita ao controle externo desse Col. TCU, nos termos dos artigos 70, § 1º e 71, II da CF. 102. Afinal, conforme corretamente estabelecido pelo Col. STF, ‘em decorrência da amplitude das competências fiscalizadoras da Corte de Contas, tem-se que não é a natureza do ente envolvido na relação que permite, ou não, a incidência da fiscalização da Corte de Contas, mas sim a origem dos recursos envolvidos, conforme dispõe o art. 71, II, da CF” (fl. 28, e-doc. 1). 



    Acentua ter havido violação do “direito líquido e certo do impetrante de não ser fiscalizado pelo Col. TCU, que não tem competência para fiscalização de pessoa jurídica de direito privado que faz gestão de verba de natureza privada, tudo na forma dos artigos 70 e 71 da CR, c/c artigos 5º, inciso II, da CR; 23 da Lei nº 8.906/94; 29 a 36 da Lei nº 13.327/2016;85, § 19, do CPC; e 44 e seguintes do Código Civil” (fl. 29, e-doc. 1). 



    Destaca que a finalidade do CCHA é “a operacionalização dos honorários instituídos nos artigos 85, § 19, do CPC, e 29, da Lei nº 13.327/2016, de titularidade dos advogados públicos, sendo certo que ‘a gestão e a distribuição de verbas privadas, de caráter extraorçamentário e de titularidade de pessoas físicas, não se aproxima de qualquer atividade que se possa reconhecer como administrativa. Pelo contrário, trata-se de atividade particular, assemelhando-se aos serviços de Clearing em que recebíveis são centralizados por uma instituição, que os distribui periodicamente a seus titulares’. Não há dúvidas, assim, que, a julgar pelo seu principal mister, a natureza jurídica do CCHA é estritamente particular” (fl. 26, e-doc. 1).



    Discorre sobre a legislação aplicável, ressaltando que o art. 70 da Constituição da República dispõe que “prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária” (fl. 17, 
e-doc. 1). Anota que, desse dispositivo, “depreende-se que suas atribuições de controle não alcançam o CCHA” (fl. 27, e-doc. 1). 



    Apresenta, ainda, a crítica de Gustavo Justino de Oliveira a um hiperativismo do controle em face da gestão pública e seu “alerta para o risco que o agigantamento desse controle pode vir a representar nas atividades privadas, em afronta ao princípio da intervenção subsidiária e excepcional do Estado nas atividades econômicas (artigo 2º, inciso III, da Lei nº 3.874/2019) e em típico exemplar do ‘direito administrativo do medo’” (fl. 27, e-doc. 1).



    Requer, liminarmente, “a suspensão dos efeitos dos acórdãos 311/2021 e 523/2023”, prolatados pela autoridade coatora, pois “permitir a geração de efeitos, desde já, pelo ato coator é vulnerar a atuação do CCHA e estimular a apresentação de outras denúncias respaldadas pelas circunstâncias confusas expostas na denúncia que deu origem ao ato coator” (fl. 30, e-doc. 1). 



    Argumenta que “a suspensão dos efeitos do ato coator é medida necessária para resguardo da tutela jurisdicional final” e que, “enquanto produzir efeitos, o ato coator ameaça as atividades do CCHA em sua plenitude. (...) A uma[,] porque a ausência de controle externo pelo TCU não é sinônimo, como esclarecido, de ausência de controle, depositado nas mãos da regulação privada e de entes que nela atuam. A duas[,] porque a atuação do CCHA, em nenhum momento, desviou-se de seus permissivos legais e padrões de eticidade” (fl. 30, e-doc. 1).



    Pede “seja deferida a liminar, determinando-se a suspensão dos efeitos dos Acórdãos TCU 311/2021 e 523/2023” (fl. 30, e-doc. 1). 



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



     



    3. O deferimento da liminar pressupõe, cumulativamente, a comprovação de relevância dos fundamentos e de risco de ineficácia da decisão de mérito, se, ao final, vier a ser concedida a ordem (inc. III do art. 7º da Lei n. 12.016/2009), o que não se verifica na espécie.



    O impetrante afirma que “a suspensão dos efeitos do ato coator é medida necessária para resguardo da tutela jurisdicional final”, que o “ato coator coloca-se entre o propósito de criação do CCHA e a realização de seu objeto social e permite a restrição indevida e cada vez mais ampla da atividade do CCHA” e que “permitir a geração de efeitos, desde já, pelo ato coator é vulnerar a atuação do CCHA e estimular a apresentação de outras denúncias respaldadas pelas circunstâncias confusas expostas na denúncia que deu origem ao ato coator”.



    Esse argumento é insuficiente para demonstrar o alegado “perigo em se aguardar o julgamento final do feito” (fl. 30, e-doc. 1). 



    Nos acórdãos impugnados não foram adotadas pelo Tribunal de Contas da União medidas restritivas que possam restringir a atividade do Conselho impetrante, tampouco se comprovando serem os atos coatores capazes de “estimular a apresentação de outras denúncias” em desfavor do impetrante. Assim, não se apresentam, nos autos, elementos que põem em risco a eficácia da segurança, se, ao final, vier a ser concedida a ordem pleiteada. 



    No caso, o Tribunal de Contas da União limitou-se a decidir no sentido de “sujeição do CCHA ao controle do Col. TCU”, e não foi demonstrado pelo impetrante que a persistência dos efeitos dos acórdãos impugnados ameaçam a prestabilidade e a eficiência da decisão final. 



    Como antes anotado, o deferimento de medida liminar em mandado de segurança impõe o duplo atendimento dos requisitos legalmente estabelecidos, ausente, na espécie, o risco de ineficácia de eventual concessão da segurança.



    4. Pelo exposto, indefiro a liminar.  



    5. Pela relevância das questões postas na presente ação e sem comprometimento quanto ao exame do cabimento desta impetração, determino sejam requisitadas informações à autoridade indigitada coatora para prestá-las no prazo legal (inc. I do art. 7º da Lei 
n. 12.016/2009).



    6. Intime-se a Advocacia-Geral da União, nos termos do inc. II do art. 7º da Lei n. 12.016/2009.



    7. Prestadas as informações, vista à Procuradoria-Geral da República (inc. XV do art. 52 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 29 de setembro de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora