Tribunal: STF
Processo: ARE 1459045
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-24
Data de publicação: 2023-10-24

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região que, em demanda na qual a parte autora, produtora de eventos tais como shows musicais e palestras, visa à declaração do direito de não participar do custeio da meia-entrada imposto pelas Leis 12.933/2013 (Lei da Meia-entrada) e nº 10.741/2003 (Estatuto do Idoso), bem como à condenação da ré a indenizá-la pelos valores que deixou de receber por conta da concessão obrigatória desse benefício, manteve a sentença que julgou improcedente o pedido em acórdão cuja ementa possui o seguinte cabeçalho(Doc. 17, fl. 1):



    “ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. ACESSO À CULTURA. MEIA ENTRADA. COOPERAÇÃO NA EXECUÇÃO DE POLÍTICAS CULTURAIS. LEIS Nº 10.741/2003 E Nº 12.933/2013. ALCANCE. AUTO-REGULAMENTAÇÃO DO MERCADO.”



    Opostos dois Embargos de Declaração pela ora recorrente (Docs. 19 e 25), foram ambos desprovidos (Docs. 23 e 29).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 33), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, LIKE ENTRETENIMENTO EIRELI alega que o acórdão recorrido violou os arts. 5º, XXII, XXXV, e LV; 23; 93, IX; 215; 216; 216-A; 227; e 225 da CF/1988. 



    Argumenta que a matéria debatida no processo é diversa daquelas decididas nas ADIs 1950, 2649, 3512, e 3753 (fls. 4-25, Doc. 33).



    Sustenta que “as normas que instituem a meia entrada (10.741/2003 e 12.933/2013) são constitucionais, e em razão delas há uma intervenção do poder público para que este garanta aos cidadão o acesso a cultura (e esta intervenção é legítima), mas a intervenção na propriedade privada gera ao Estado o dever de indenizar” (fl. 33, Doc. 33). 



    Defende que o STF afirmou “claramente que sempre que houver a intervenção pelo domínio público na propriedade privada, mesmo que seja para cumprir uma função social, haverá que indenizar o particular, salvo nos casos expressos em lei” (fl. 34, Doc. 33).



    Pondera que “o TRF4 reconhece haver o repasse do ônus do acesso à cultura ao ente privado ligado ao meio cultural, do custo da política de acesso à cultura, e reconhece que há pelo Estado o exercício de uma intervenção indireta na atividade econômica, e, portanto, uma limitação, na propriedade privada, mas não reconhece o dever de indenizar do Estado por esta intervenção” (fl. 40, Doc. 33).



    Reafirma que “a transferência ao empresário do setor cultural, de todo o encargo financeiro que o Estado teria para cumprir os deveres a ele atribuídos pela CF 215, 216 e 216-A, viola a garantia da isonomia prevista na CF 5., vez que a União acaba por dividir este custo somente com parte da sociedade e não com toda ela” (fl. 45, Doc. 33).



    Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de origem negou seguimento ao RE, aplicando os Tema 339 e 660 da repercussão geral; e, no mais, inadmitiu o apelo aos argumentos de que o acórdão recorrido harmoniza-se com a jurisprudência do STF, aplicando, ainda, o óbice da Súmula 283/STF (Doc. 41).



    No Agravo, a parte sustenta a inaplicabilidade do Enunciado 283/STF ao caso dos autos, e que os precedentes do STF mencionados no acórdão recorrido não tratam da mesma questão (Doc. 43). Reitera, ainda, as razões do apelo extremo.



    Quanto ao Agravo Interno interposto (Doc. 43), foi desprovido (Doc. 59).



    É o relatório. Decido. 



    O acórdão recorrido dirimiu a controvérsia com base nos seguintes argumentos (fl. 10, Doc. 17):



    “Entendo que a Lei nº 10.741/2003, que estabeleceu o benefício da meia-entrada para idosos, e a Lei nº 12.933/2013, que estabeleceu o benefício da meia-entrada para estudantes, pessoas com deficiência e jovens, não incorrem, em face do postulado da razoabilidade e do interesse da coletividade, em qualquer violação a princípios constitucionais, sobretudo diante do conteúdo dos preceitos da livre iniciativa e do incentivo à cultura. 



    […]



    Embora não tenha analisado o tema especificamente em relação às Leis nº 10.741/2003 e nº 12.933/2013, o Supremo Tribunal Federal já se manifestou sobre a constitucionalidade de leis estaduais que instituíram a política de meia-entrada em eventos culturais diversos, tendo prevalecido o entendimento de que, sopesados os valores da livre iniciativa e da justiça social, é legítima a atuação do Estado sobre o domínio econômico visando garantir o efetivo exercício do direito à educação, à cultura e ao desporto, assegurados na Constituição Federal. 



    […]



    O legislador constituinte derivado, por meio da EC nº 71/2012, que criou o Sistema Nacional de Cultura (art. 216-A), mais um vez reforçou o objetivo de cooperação entre os entes da Federação e a sociedade na concretização do direito de acesso à cultura ao estabelecer que "O Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime de colaboração, de forma descentralizada e participativa, institui um processo de gestão e promoção conjunta de políticas públicas de cultura, democráticas e permanentes, pactuadas entre os entes da Federação e a sociedade, tendo por objetivo promover o desenvolvimento humano, social e econômico com pleno exercício dos direitos culturais". (grifei) 



    Embora ainda pendente de regulamentação por lei federal, nos termos de seu §3º, o art. 216-A estabeleceu os princípios que regem o Sistema Nacional de Cultura (§1º), dentre os quais se destaca a universalização do acesso aos bens e serviços culturais (inc. II) e a cooperação entre os entes federados, os agentes públicos e privados atuantes na área cultural (inc. IV). Compete, portanto, ao legislador ordinário definir os parâmetros em que a cooperação entre entes públicos e privados deve se realizar para que seja cumprido o objetivo do referido Sistema. 



    Nesse contexto, concluo que se mostra legítimo o ônus imposto pelas Leis nºs 10.741/2003 e 12.933/2013 à parte-autora, visto que a previsão de meia entrada instituída nesses diplomas encontra amparo na Constituição Federal.



    […]



    Parece-me que resta esvaziada a pretensão ressarcitória da apelante pelo simples fato de inexiste agir ilícito da União a gerar reparação indenizatória, por pura falta de pressuposto exigível para responsabilização estatal. Da mesma forma, a omissão legislativa sobre eventual ressarcimento não procede, porque se resolve na compreensão do STF sobre o tema, conforme antes declinado.



    […]



    Terceiro, no plano concreto da fixação do preço das entradas e ingressos para atividades de lazer e cultura, por óbvio que empresas desse mercado - como a apelante, já consideram as meias-entradas e gratuidades na fixação dos valores, a fim de dimensionar suas operações comerciais, capacidades econômicas e obtenção de lucros . É o mercado que se auto regula.



    […]



    Portanto, na auto-regulação do mercado, parte do lucro fica subssumido para essas previsões de gratuidade e meia-entrada nas atividades de lazer e cultura. Até porque, as empresas do ramo estão previamente cientes dos valores de arrecadação, mesmo que aproximado, onde incluem-se as reduções/deduções pelos benefícios de legislação federal, estadual ou municipal. A prova disso são os extratos de borderôs, apresentados pela apelante, que mostram significativos ingressos gratuitos, com anotação de destinação a "promotores de evento". Ou seja, se por livre iniciativa a apelante confere outras gratuidades a parceiros e co-promotores, não cabe exigir do Estado ressarcimento para aquilo que já está dimensionado pelo funcionamento das regras de mercado e dentro do sistema legal.



    E, ao final, quem suporta esses incentivos são os próprios consumidores/usuários desse serviço de lazer e entretenimento, com o pagamento de valores mais elevados nos seus ingressos. Logo, não cabe repassar ao Estado o ressarcimento do alegado prejuízo, visto que não é decorrente da ação estatal ilegal ou ilícita, mas sim de outras políticas de mercado e da própria empresa apelante, seja por parcerias no setor ou incentivos que entende necessário ofertar nos seus serviços. ”



    A respeito da matéria, em demandas análogas à presente, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL já assentou que a livre iniciativa no exercício de atividade econômica poderá sofrer restrições legítimas para prestigiar outros direitos fundamentais.



    Nesse sentido:



    “EMENTA Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 10.858, de 31 agosto de 2001, do Estado de São Paulo. Instituição de meia-entrada para professores das redes públicas estadual e municipais de ensino em casas de diversões, praças desportivas e similares. Alegação de vícios formal e material. Competência concorrente da União, dos estados-membros, do Distrito Federal e dos municípios para legislar sobre direito econômico. Uso da competência suplementar prevista no art. 24, § 2º, da Constituição. Inexistência de inconstitucionalidade formal. Relação intrínseca entre educação, cultura e desporto. Promoção desses valores constitucionais. Priorização da educação básica como diretriz da educação nacional. Viés afirmativo da medida para contrabalancear déficit ou precariedade de condições estruturais e técnico-operacionais. Ausência de ofensa ao princípio da isonomia. Opção legítima do legislador ordinário dentro de sua esfera de liberdade de conformação. Improcedência do pedido. 



    1. O Supremo Tribunal Federal, nas oportunidades em que apreciou situações legislativas similares, concernentes à concessão do direito à meia-entrada aos estudantes e aos doadores de sangue em estabelecimentos de cultura e lazer (ADI nºs 1.950/SP e 3.512/ES), ambas de relatoria do Ministro Eros Grau, assentou que a competência para legislar sobre direito econômico é concorrente entre a União, os estados-membros, o Distrito Federal e os municípios (art. 24, inciso I, e art. 30, inciso I, da CF/88).



    2. Ao disciplinar o direito à meia-entrada para a categoria de professores das redes públicas estadual e municipais de ensino, o Estado de São Paulo atuou no exercício da competência suplementar prevista no art. 24, § 2º, da Constituição Federal. Inconstitucionalidade formal não configurada.



    3. Não sendo obstada, no plano abstrato, a intervenção do Estado na economia, é de se perquirir se a atuação legislativa em exame nestes autos ofende o princípio da isonomia, ou se, ao contrário, ela está justificada por ser medida razoável e destinada a conferir concretude a relevantes valores constitucionais, tais como educação e democratização do acesso aos bens e às manifestações culturais. No caso, considerando a relação intrínseca entre educação, cultura e desporto, bem como visando ao enriquecimento da prática docente com práticas pedagógicas mais atuais e dinâmicas, o tratamento desigual conferido aos professores é, a rigor e em tese, apto a conduzir aos fins almejados pela norma impugnada, os quais estão em conformidade com relevantes valores constitucionais.



    4. A lei paulista, ao conferir direito à meia-entrada apenas aos professores das redes públicas estadual e municipais de ensino, não incluindo entre seus destinatários os professores da rede pública federal e os pertencentes à rede privada, buscou, de forma legítima, incrementar as políticas públicas de educação no âmbito daquele estado, especialmente no que concerne ao fortalecimento da educação básica prestada diretamente por instituições públicas.



    5. A diferenciação está plenamente justificada, de um lado, porque, como estratégia de política pública, se coaduna com a priorização absoluta da educação básica, por força de comando constitucional e legal; por outro lado, porque, mesmo que se admita a intervenção do estado na ordem econômica para a realização de relevantes valores constitucionais e, ainda, como condição para a concretização da justiça social, nada obsta que essa intervenção seja realizada de forma parcimoniosa. Ao contrário. É salutar que assim se proceda. Ponderação mais cautelosa à vista dos possíveis impactos econômicos a serem suportados pelos agentes econômicos dos ramos de cultura e entretenimento.



    6. Ao não incluir no benefício da meia-entrada os professores pertencentes à rede privada e aqueles vinculados às unidades federais de ensino, a legislação atacada não atuou de forma anti-isonômica. Os professores da rede privada estão sob influência de outros mecanismos de incentivo e os professores da rede pública federal estão dedicados quase exclusivamente ao ensino superior e à educação profissional e tecnológica. Inexiste distinção entre os professores da rede pública federal e os professores universitários do Estado de São Paulo, que, por possuírem vínculo funcional com as respectivas entidades de ensino superior (autarquias e fundações), e não com a Secretaria de Educação, também não foram contemplados na norma.



    7. Ação direta de inconstitucionalidade a que se julga improcedente.” (ADI 3753, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 29/4/2022)



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 32 DA LEI FEDERAL 12.852/2013. RESERVA DE DUAS VAGAS GRATUITAS E DE DUAS VAGAS COM TARIFA REDUZIDA, POR VEÍCULO, PARA JOVENS DE BAIXA RENDA NO TRANSPORTE COLETIVO INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. LEGITIMIDADE DA INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ORDEM ECONÔMICA PARA ASSEGURAR DIREITOS FUNDAMENTAIS. EXISTÊNCIA DE MECANISMOS DE CORREÇÃO DE EVENTUAL DESEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATOS. AÇÃO CONHECIDA E JULGADO IMPROCEDENTE O PEDIDO. 



    1. As balizas da ordem econômica nacional fixadas no artigo 170 da Constituição Federal impõem que a livre iniciativa e a propriedade privada sejam compatibilizadas com a redução das desigualdades regionais e sociais, de forma a assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social.



    2. O Estado pode intervir na ordem econômica para assegurar o gozo de direitos fundamentais de pessoas em condição de fragilidade econômica e social, implementando políticas públicas que estabeleçam meios para a consecução da igualdade de oportunidades e da humanização das relações sociais, dando concretude aos valores da cidadania e da dignidade da pessoa humana. Precedentes: ADI 2.649, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 17/10/2008; ADI 3.768, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJ de 26/10/2007; ADI 1.950, Rel. Min. Eros Grau, Plenário, DJ de 5/6/2006; ADI 319, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 30/4/1993.



    3. É dever da sociedade, ao lado da família e do Estado, assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão (artigo 227 da Constituição Federal).



    4. A intervenção do Estado na ordem econômica para a promoção e implementação de direitos fundamentais não pode acarretar ônus excessivos aos atores privados, mormente no caso de contratos administrativos, onde a presença de cláusulas exorbitantes do direito comum em prol do interesse público tem como contrapartida a garantia do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, de forma a resguardar os direitos dos contratados (artigo 37, XXI, da Constituição Federal).



    5. O contratado não é obrigado a suportar alterações na equação econômico-financeira do contrato motivadas por condutas do Estado, ainda que legítimas, que prejudiquem a justa remuneração que lhe é inerente. Precedente: ADI 2.733, Rel. Min. Eros Grau, Plenário, DJ de 3/2/2006.



    6. O artigo 32 da Lei federal 12.852/2013 instituiu no sistema de transporte coletivo interestadual (i) a reserva de 2 (duas) vagas gratuitas por veículo para jovens de baixa renda; e (ii) a reserva de 2 (duas) vagas por veículo com desconto de 50% (cinquenta por cento), no mínimo, no valor das passagens, para os jovens de baixa renda, a serem utilizadas após esgotadas as vagas gratuitas. Contudo, atribuiu ao poder regulamentar a definição dos procedimentos e critérios para o exercício dos referidos direitos.



    7. O complexo normativo relativo à matéria (Decreto federal 8.537/2015; Resolução 5.063/2016 da ANTT; Lei federal 10.233/2001; Lei federal 12.966/2014; e Lei federal 8.666/1993) contempla mecanismos de correção de eventual desequilíbrio econômico-financeiro dos contratos, de forma que a reserva de vagas gratuitas e com valor reduzido para jovens de baixa renda não implica ônus desproporcional às empresas concessionárias do serviço público de transporte coletivo interestadual de passageiros.



    8. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e julgado improcedente o pedido.” (ADI 5657, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 28/4/2023) 



    “Ementa: Agravo Regimental no Recurso Extraordinário Com Agravo. Direito Constitucional e Econômico. Competência legislativa concorrente. Lei municipal que assegura o ingresso gratuito de idosos em salas de cinema. Contrariedade à norma geral editada pela União. Recurso provido. 



    1. O Estado pode – e deve – intervir na economia para assegurar o pleno exercício de direitos fundamentais como a saúde, a cultura, a educação e outros. A intervenção do Estado no domínio econômico, nesse sentido, é imperativo que decorre da própria Constituição, dos deveres de proteção de direitos impostos ao Estado. A face objetiva dos direitos fundamentais determina essa intervenção estatal na economia.



    2. Por se tratar de matéria de Direito Econômico, a competência legislativa para edição de leis sobre descontos de entrada em casas culturais insere-se no âmbito da competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal (art. 24, inciso I, CF). Haveria ainda espaço para atuação suplementar dos municípios nos termos do art. 30, inciso II, da CF.



    3. Na aferição do exercício da competência legislativa supletiva (art. 24, § 3º), não se admite que haja qualquer contradição entre a norma do ente subnacional e a norma geral sobre a matéria cuja competência é concorrente, de modo que eventual extrapolação do exercício legislativo suplementar geraria, inevitavelmente, o reconhecimento da inconstitucionalidade formal da norma editada pelo ente subnacional.



    4. No caso em tela, o art. 2º da Lei Municipal nº 2.068/19 prevê que “fica garantido a pessoas idosas, a partir de 60 (sessenta) anos, o ingresso gratuito a todas as salas de exibição cinematográfica existentes no Município de Cotia”. Essa disposição claramente se aproxima daquela contida no art. 23 da Lei Federal nº 10.741/2003, o qual, por sua vez, prevê que “a participação dos idosos em atividades culturais e de lazer será proporcionada mediante descontos de pelo menos 50% (cinquenta por cento) nos ingressos para eventos artísticos, culturais, esportivos e de lazer, bem como o acesso preferencial aos respectivos locais”.



    5. A partir do cotejo das duas redações, resta claro que o legislador municipal dispôs sobre matéria que já havia sido decidida pelo legislador federal, na medida em que a Lei Federal nº 10.741/2003 endereça a política de incentivo à cultura ao mesmo grupo social que é titular dos direitos concedidos pela Lei Municipal nº 2.068/2019. Do ponto de vista do destinatário da norma, ou seja, dos agentes econômicos que exploram a exibição cinematográfica no Município de Cotia, há uma antinomia evidente entre o regime federal e o regime municipal. Essa antinomia reforça que a relação entre os diplomas não é de mera complementariedade – e sim de verdadeira substituição do regramento federal pelo municipal.



    6. Agravo regimental provido para determinar a reforma da decisão agravada e a manutenção do acórdão proferido pelo TJSP, objeto do recurso extraordinário.” (ARE 1307028 AgR, Relator(a): Min. EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, Dje de 16/2/2023) 



    No mesmo sentido, confiram-se as seguintes decisões monocráticas: ARE 1.437.523 / RJ, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, DJe de 1/9/2023; e RE 1.167.825, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI,l DJe de 18/7/2022; e ARE 1.380.096, Relator(a): Min. ROSA WEBER - Presidente, DJe de 13/5/2023.



    O acórdão recorrido encontra-se em conformidade com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE, razão pela qual merece ser mantido.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (Código de Processo Civil de 2015, art. 85, § 11). 



    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que: 



    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;



    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de outubro de 2023.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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