Tribunal: STF
Processo: MS 39062
Classe: MS
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-18
Data de publicação: 2023-12-18

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Arno Hugo Augustin Filho impetrou o presente mandado de segurança, com pedido de liminar, em face de ato proferido pelo Tribunal de Contas da União, que julgou irregulares as Contas do impetrante, na ocasião em que ocupou o cargo de Secretário do Tesouro Nacional, por meio do Acórdão 2014/2020-TCU-Plenário. 



    Narra o impetrante que o processo de contas anuais da STN foi protocolado e aberto em 31 de julho de 2014, mas que somente em 2020 tomou conhecimento do processo TC 19.099/2014-2, pois não fora cientificado de sua existência em nenhuma outra ocasião, não tendo sido chamado a se manifestar e apresentar justificativas, nos termos da Lei Orgânica do TCU.



    Afirma que, ao ser notificado da prolação do acórdão em questão, apresentou pedido de reconsideração, suscitando em preliminar a ocorrência de cerceamento de defesa diante da ilegalidade da falta de sua oitiva prévia, antes da decisão recorrida, o que implicou em contrariedade ao disposto na Lei Federal nº 8.443/92. 



    Assevera que a Secretaria de Recursos do TCU, ao se manifestar no feito, considerou que no caso concreto objeto deste mandamus, sob a ótica da Lei Federal nº 9873/1999, a pretensão da pretensão punitiva do TCU estaria prescrita. Todavia, o recurso foi desprovido, o que ensejou a oposição de embargos de declaração, os quais foram rejeitados.



    O impetrante argumenta que a jurisprudência do STF tem conferido interpretação sistemática à Lei nº. 9.873/1999, entendendo que a sua aplicação regula a ação punitiva da Administração Pública no exercício do poder administrativo sancionador, e não apenas o exercício do poder de polícia stricto sensu. Salienta que no julgamento do Agravo Regimental em Mandado de Segurança nº 37.847-DF, da relatoria da Ministra Rosa Weber, o Ministro Alexandre de Moraes proferiu seu voto em que demonstra que a prescrição se aplica também à pretensão sancionatória e não apenas ressarcitória. 



    Menciona, ainda, que à luz da tese firmada no Tema 899 da repercussão geral, o Tribunal de Contas ou o órgão de controle interno que proceda à tomada de contas especial possui o prazo de cinco anos para finalizá-la (decisão condenatória recorrível), sob pena de não poder mais fazê-lo por decurso do tempo razoável para tanto. 



    Sustenta que deve se aplicar ao caso o prazo prescricional de quatro anos, uma vez que a infração também está prevista na legislação penal de modo que, nos termos do art. 1º, § 2º, da Lei 9.783/1999, quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal, o qual prevê o prazo de 4 anos para a infração imputada ao impetrante, qual seja, a prevista no art. 359-A, combinado com o art. 29, ambos do Código Penal. Acrescenta que houve uma causa interruptiva em 08.05.2015, quando foi notificado para se manifestar no âmbito da TC 021643/2014-8. 



    Salienta que o TCU, na esteira da jurisprudência desta Corte, editou a Resolução 344/2022, regulamentando a prescrição para o exercício das pretensões punitiva e de ressarcimento da Corte de Contas, adotando, em linhas gerais, os preceitos da Lei nº 9.873/1999, o que reforça que a decisão ora impugnada deve ser declarada nula em face da prescrição. 



    Ressalta, ainda, a ilegalidade e abuso de autoridade na tramitação do processo no TCU, diante da ausência de oitiva do impetrante antes de prolatada a decisão, ou seja, antes da emissão do Acórdão nº 2014/2020. 



    Formula pedido de liminar com vistas à suspensão imediata TC 019.099/2014-2 do TCU até o julgamento de mérito deste mandado de segurança.



    Ao final, requer seja concedida definitivamente a segurança, a fim de declarar nulo o item 9.2 do Acórdão 2014/2020 do Plenário do Tribunal de Contas da União.



    Por reputar imprescindível obter maiores esclarecimentos sobre a hipótese em causa, solicitei prévias informações à autoridade apontada como coatora, a fim de possibilitar o exame da liminar. Determinei, ainda, fosse cientificada a União e ouvida a Procuradoria-Geral da República (eDOC 150).



    A União requereu o ingresso no feito (eDOC 155).



    Em suas informações (eDOC 157), o TCU pugna pelo indeferimento da medida liminar, bem como pela denegação da segurança, ao final. A peça contém a seguinte ementa:



    “Mandado de Segurança impetrado por Arno Hugo Augustin Filho, com pedido de medida liminar para suspender o TC - 019.099/2014-2 e, no mérito, para declarar nulo o item 9.2 do Acórdão 2014/2020 – TCU – Plenário, mantido pelos Acórdãos n. 1.349/2022 (recurso de reconsideração), n. 2.092/2022 (embargos de declaração) e n. 2.506/2022 (embargos de declaração), todos do Plenário do TCU, por meio do qual o TCU julgou irregulares as Contas de 2013 do impetrante. 



    1. Esclarecimentos iniciais: o presente mandamus apenas tangencia as questões tratadas nos autos do TC 021.643/2014-8, processo de representação no qual foram inicialmente apuradas as irregularidades relativas às chamadas “pedaladas fiscais”. O objeto da presente impetração é restrito, portanto, ao Acórdão 2.014/2020-TCU-Plenário e posteriores decisões proferidas em sede recursal, nos autos do processo de prestação de contas TC 019.099/2014-2.



    2. Análise da prescrição nos termos de precedentes do STF. Deve-se extrair as balizas jurídicas para a fixação de prazo prescricional e para a definição de termo inicial da própria jurisprudência da Corte Suprema. No caso, verifica-se que há precedentes de ambas as turmas do STF com a aplicação da Lei nº 9.873/1999 à prescrição da pretensão punitiva.



    3. Utilizado o prazo quinquenal – ou mesmo quadrienal – para determinação da eventual incidência da prescrição da pretensão punitiva, por aplicação analógica da Lei 9.873/1999, também este prazo reduzido não teria transcorrido antes da concretização da condenação. Aplicação das causas interruptivas conforme parâmetros fixados pelo Supremo Tribunal Federal no MS 32.201 (1ª Turma), leading case sobre o tema naquela Corte. Aplicação de tal entendimento pela 2ª Turma do STF no MS 36.067, com a incidência de 5 causas interruptivas.



    4. Inexistência, no presente caso, de materialização do prazo de prescrição de 5 anos ou de 4 anos. Incidência de causa interruptiva e suspensão do prazo prescricional enquanto o TC-019.099/2014-2 esteve sobrestado, aguardando a apreciação do TC-021.643/2014-8.



    5. Validade da suspensão do prazo prescricional perante o TCU com fundamento na aplicação subsidiária do CPC e na teoria da actio nata, nos termos da Resolução/TCU nº 344/2022. Ausência de inércia da administração quando os fatos estão sendo apurados no processo sobrestante.



    6. Apenas por amor ao argumento, caso não fosse possível a suspensão do prazo prescricional, deve-se salientar a ocorrência de marcos interruptivos da prescrição no âmbito do TC-021.643/2014-8, processo no âmbito do qual deu-se a apuração dos fatos e a responsabilização dos responsáveis.



    7. Inocorrência da prescrição quinquenal. Praticadas as irregularidades no exercício de 2013 e apresentadas as contas em 2014, os fatos foram tempestivamente investigados nos autos do processo de representação (TC 021.643/2014-8), não havendo, em momento algum, inércia desta Corte de Contas em prazo superior a cinco anos. Em seguida, todas as apurações foram aproveitadas em sede de posterior processo de contas (TC 019.099/2014-2).



    8. Aplicação de diversas causas interruptivas conforme entendimento firmado por ambas as Turmas desse C. Supremo Tribunal Federal, decorrentes de atos inequívocos de apuração dos fatos nos autos do processo de representação, que posteriormente ensejaram o julgamento pela irregularidade das contas do impetrante, de forma que o sobrestamento da prestação de contas (TC 019.099/2014-2) não representou inércia estatal, ao contrário, apenas medida de economia processual, ante a apuração dos mesmos fatos em processo diverso.



    8.1. Apresentação da prestação de contas ao TCU, pela STN, em 26/6/14;



    8.2. Representação do Ministério Público junto ao TCU, formulada em 21/8/2014, acerca das chamadas “pedaladas fiscais”; 8.3. Despacho do Relator da representação, de 15/9/14, autorizando a realização de inspeção no Banco Central e na Secretaria do Tesouro;



    8.4. Relatório de Fiscalização n. 621/2014, produzido pela Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional, de 12/12/2014, identificando as irregularidades e os possíveis responsáveis;



    8.5. Acórdão 825/2015-TCU-Plenário, de 15/4/15, mediante o qual foi determinada a realização de audiência dos responsáveis, inclusive do ora impetrante (item 9.3.4 do citado acórdão);



    8.6. Ofício 0156/2015-TCU/SecexFazenda, de 30/4/15, mediante o qual o impetrante foi ouvido em audiência;



    8.7. Acórdão 2.575/2016-TCU-Plenário, de 5/10/2016, mediante o qual esta Corte de Contas aplicou a sanção de multa ao impetrante, além da penalidade de inabilitação para o exercício de cargo em comissão e função de confiança, exercendo a pretensão punitiva estatal;



    8.8. Acórdão 1.824/2018-TCU-Plenário, de 8/8/2018, prolatado em sede de pedido de reexame interposto pelos responsáveis. Acórdão 938/2019-TCU-Plenário, de 24/4/19, que apreciou os primeiros embargos de declaração. Acórdão 3.047/2019-TCU Plenário, de 10/12/2019, que apreciou novos embargos de declaração.



    8.9. Acórdão 2014/2020-TCU-Plenário, de 05/8/2020, mediante o qual o TCU retirou o sobrestamento do TC 019.099/2014-2 (Prestação de Contas) e julgou irregulares as contas do responsável.



    8.10 Acórdão 1.349/2022-TCU-Plenário, de 8/6/2022, que negou provimento ao Recurso de Reconsideração interposto pelo ora impetrante e outro responsável;



    8.11 Acórdão 2.092/2022-TCU-Plenário, de 21/9/2022, que rejeitou os Embargos de Declaração opostos pelo ora impetrante e outro responsável;



    8.12 Acórdão 2.506/2022-TCU-Plenário, de 16/11/2022, que rejeitou novos os Embargos de Declaração opostos pelo ora impetrante e outro responsável.



    9. Desconsiderar as causas interruptivas havidas no processo de representação imporia a repetição inútil, na prestação de contas, de diversos atos de apuração dos fatos já realizados anteriormente. Tal repetição levaria inexoravelmente à ocorrência da prescrição, dado o fluxo do tempo já transcorrido com a realização dos atos inequívocos de apuração dos fatos nos autos da representação, constituindo com isso ofensa aos princípios da eficiência e da duração razoável do processo.



    10. O procedimento adotado pelo TCU no processo TC-019.099/2014-2 observou plenamente os princípios da ampla defesa, do contraditório e do devido processo legal, haja vista que o impetrante foi chamado a contraditar os atos/fatos e efetivamente apresentou defesa, o que ocorreu no processo TC-021.643/2014-8, autos nos quais foram apurados os mesmos atos/fatos que levaram ao julgamento pela irregularidade das contas.



    11. Exigir a repetição dos atos de cientificação e manifestação do responsável também no processo de prestação de contas, acerca de fatos e provas que já tinham sido exaustivamente debatidos no processo de representação, levaria ao contraditório inútil, formalismo exacerbado que apenas contribuiria para a ineficiência processual e para o atraso no julgamento das contas.



    12. Parecer pelo indeferimento da medida liminar pleiteada e, no mérito, pela denegação da segurança.” 



    O Ministério Público Federal opinou pela denegação da ordem, nos termos seguintes (eDOC 171, p. 1):



    “MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS. ALEGAÇÃO DE OCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO E DE INOBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO. O MANDADO DE SEGURANÇA É REMÉDIO CONSTITUCIONAL QUE PRESSUPÕE, PARA ACOLHIMENTO DA PRETENSÃO NELE VEICULADA, BASE FÁTICA INCONTROVERSA, DEMONSTRADA POR MEIO DE PROVA DOCUMENTAL INCONTROVERSO. INEXISTÊNCIA DE LIQUIDEZ E CERTEZA NO CASO CONCRETO. PARECER PELA DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA”. 



    É o relatório. Decido.



    Preliminarmente, admito o ingresso da União no feito.



    A pretensão do impetrante merece acolhida.



    Ambas as Turmas desta Corte têm se posicionado no sentido da aplicação integral da Lei nº 9.873/1999 para regular o prazo prescricional relativamente à atuação das Cortes de Contas. Nesse sentido:



    “Direito Administrativo. Agravo interno em Mandado De Segurança. Declaração de inidoneidade pelo Tribunal de Contas da União (TCU). Alegada prescrição da pretensão punitiva. 1. Agravo interno contra decisão em que concedi a segurança, para anular o Acórdão nº 595/2022 do TCU, e deferi o pleito liminar para suspender os efeitos do ato coator, até o trânsito julgado da presente decisão. 2. A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de 5 (cinco) anos a contar da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. Precedentes: MS 32.201, Rel. Min. Luís Roberto Barroso; MS 35.512 e 36.067, Rel. Min. Ricardo Lewandowski. 3. A interrupção da prescrição por ato inequívoco que importe apuração do fato exige identidade entre as irregularidades investigadas e aquelas que futuramente venham a justificar o exercício da pretensão punitiva. Considerando que tal identidade inexiste na hipótese, não detecto a presença de causas interruptivas da prescrição, motivo pelo qual constato a violação de direito líquido e certo da impetrante. 4. O papel do TCU no combate a fraudes e corrupções em licitações é extremamente relevante, e os atos investigados, se comprovados, são graves. Porém, a prescrição é um fato objetivo, que não pode ser desconsiderado. Ninguém pode estar sujeito permanentemente a uma sanção. 5. Agravo interno a que se nega provimento. (MS 38.534 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 6.10.2022)



    “MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. SERVIDOR DA SECRETARIA DE SAÚDE DO ESTADO DO ACRE. FISCALIZAÇÃO OMISSA E DEFICIENTE NA EXECUÇÃO DE DOIS CONVÊNIOS FIRMADOS ENTRE A SECRETARIA ESTADUAL E O MINISTÉRIO DA SAÚDE. APLICAÇÃO DE MULTA. ARTS. 28, II, E 58, II, DA LEI 8.443/1992. ART. 268, II, DO REGIMENTO INTERNO DO TCU. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO SANCIONATÓRIA. OCORRÊNCIA. APLICAÇÃO DA LEI 9.873/1999. PRECEDENTES DESTE STF. MEDIDA LIMINAR DEFERIDA E RATIFICADA NO EXAME DE MÉRITO. SEGURANÇA CONCEDIDA PARA AFASTAR A MULTA APLICADA. 1. A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada pela Lei 9.873/1999, descabendo a aplicação do prazo decenal previsto na legislação civil (art. 205 do Código Civil). Ao revés, incide o prazo quinquenal previsto na Lei 9.873/1999 (MS 32201, Rel. Min. Roberto Barroso, PRIMEIRA TURMA, DJe 7/8/2017; MS 35.512-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, SEGUNDA TURMA, DJe 21/6/2019). 2. In casu, na linha do parecer apresentado pelo Ministério Público Federal e da decisão liminar de minha lavra, é inequívoca a superação do prazo prescricional quinquenal. Os ilícitos apontados pela Corte de Contas ocorreram em julho de 2006, tendo o processo de auditoria sido instaurado em 9/10/2006. A ordem de citação do responsável para a audiência, por sua vez, ocorreu em 25/6/2007. Entretanto, a decisão condenatória recorrível foi exarada somente em 31/5/2016, data da prolação do Acórdão 3.513/2016-TCU-1ª Câmara. 3. Ex positis, CONCEDO A SEGURANÇA unicamente para afastar a sanção de multa aplicada ao impetrante, nos autos da Tomada de Contas 023.288/2006-0, máxime da ocorrência de prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União”. (MS 35.940, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 17.7.2020)



    A autoridade coatora, em suas informações, sustenta que se aplica ao caso o disposto no art. 313 , inciso V, “a”, do Código de Processo Civil que prevê a suspensão do processo quando a sentença de mérito depender do julgamento de outra causa ou da declaração de existência ou de inexistência de relação jurídica que constitua o objeto principal de outro processo pendente. Destaca que a Resolução 344/2022, que regulamentou, no âmbito do Tribunal de Contas da União, a prescrição para o exercício das pretensões punitiva e de ressarcimento, fixou o entendimento, no âmbito do TCU, no sentido de que não corre o prazo de prescrição durante o sobrestamento do processo, desde que não tenha sido provocado pelo TCU. 



    Argumenta, para tanto, que a suspensão do curso da prescrição se justifica, entre outras razões, por duas premissas amplamente aceitas pela jurisprudência, decorrentes de princípios gerais do direito: a prescrição pune a inércia do titular do direito violado; e não há inércia punível se o titular do direito não age por algum impedimento justificável. 



    A Lei nº. 9.873/1999, que rege a prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, aplicável, como visto, à pretensão punitiva do TCU, elenca as seguintes causas interruptivas do prazo prescricional:



    “Art. 2º Interrompe-se a prescrição da ação punitiva: 



    I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; 



    II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;



    III - pela decisão condenatória recorrível.



    IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.” 



    Como se vê, não há expressamente, dentre as causas de interrupção do prazo prescricional, menção ao sobrestamento de processo administrativo para aguardar a solução de questão prejudicial em outro feito. 



    Relativamente à suspensão, a Lei 9.873/1999 prevê apenas uma hipótese de suspensão da prescrição: durante a vigência do compromisso de cessação ou do acordo em controle de concentrações previsto para as infrações contra a ordem econômica (a teor do art. 46, § 2º, da 12.529/2011).



    Verifica-se, pois, que na legislação específica regulamentadora da prescrição do processo administrativo sancionatório, não há semelhante previsão, nem a situação se assemelha ao processo civil, no qual não há, via de regra, prescrição intercorrente durante o regular trâmite processual.



    Ainda que se alegue que o TCU possui norma nesse sentido, qual seja, o art. 7º da Resolução 344/2022, tal disposição não se aplica ao caso concreto por duas razões: i) o ato coator é anterior à sua edição; e ii) para que ocorra a suspensão do prazo prescricional, é necessário que o sobrestamento não tenha sido provocado pelo TCU, verbis:



    “Art. 7º Não corre o prazo de prescrição: 



    I - enquanto estiver vigente decisão judicial que determinar a suspensão do processo ou, de outro modo, paralisar a apuração do dano ou da irregularidade ou obstar a execução da condenação; 



    II - durante o sobrestamento do processo, desde que não tenha sido provocado pelo TCU, mas sim por fatos alheios à sua vontade, fundamentadamente demonstrados na decisão que determinar o sobrestamento;” 



    Conforme se infere das informações prestadas, o processo foi sobrestado para aguardar o desfecho de outro feito, por proposta da unidade técnica, veja-se (eDOC 157, p. 18):



    “22. Consoante a proposta formulada pela unidade técnica de origem, o sobrestamento foi motivado pela necessidade de se aguardar o julgamento definitivo naquele processo de representação (TC 021.643/2014-8), visto que naquele momento estavam pendentes recursos da União e do Banco Central contra o Acórdão 825/2015-Plenário – posteriormente apreciados pelo Acórdão 3.297/2015-Plenário – e a realização das audiências também determinadas por aquele decisum (peça 8). O relator concordou integralmente com essa proposta (peça 11).



    23. A partir desse entendimento, observo que, no caso em exame, este processo permaneceu suspenso no período entre 10/9/2015, data do despacho do relator favorável ao sobrestamento, e 8/8/2018, quando da prolação do Acórdão 1.824/2018-Plenário, que apreciou, no âmbito do TC 021.643/2014-8, os pedidos de reexame interpostos pelos responsáveis contra a decisão que lhes aplicou sanções (Acórdão 2.575/2016-Plenário).”



     



    Verifica-se, nesse contexto, que, embora regulamentada a suspensão do prazo prescricional no âmbito do TCU, tal norma não se aplica no caso sob exame.



    Colhe-se, ainda, do relatório do recurso de reconsideração (eDOC 136, pp. 35-36), que a conduta imputada ao impetrante configura em tese o crime previsto no art. 359-A do Código Penal, verbis:



    “Artigo 359-A. Ordenar, autorizar ou realizar operação de crédito, interno ou externo, sem prévia autorização legislativa:



    Pena – reclusão, de 1 (um) a 2 (dois) anos.



    Parágrafo único. Incide na mesma pena quem ordena, autoriza ou realiza operação de crédito interno ou externo:



    I – com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei ou em resolução do Senado Federal;



    II – quando o montante da dívida consolidada ultrapassa o limite máximo autorizado por lei.”



    O artigo 1º da Lei nº. 9.873, de 23 de novembro de 1999, assim dispõe:



    “Art. 1º - Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.



    §1º - Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.



    § 2º - Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.”



    Nos termos do art. 109 do Código Penal, a prescrição no caso sob exame consuma-se em quatro anos, verbis:



    “Art. 109. A prescrição, antes de transitar em julgado a sentença final, salvo o disposto no § 1o do art. 110 deste Código, regula-se pelo máximo da pena privativa de liberdade cominada ao crime, verificando-se: 



    (...)



    V - em quatro anos, se o máximo da pena é igual a um ano ou, sendo superior, não excede a dois;”



    Assim é que, considerada que a contagem da prescrição, no caso concreto, se iniciou quando da data da abertura do procedimento de aferição da regularidade das contas dos responsáveis pela Secretaria do Tesouro Nacional, ocorrida em 31.7.2014, consoante entendimento desta Corte (ADI 5.509, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 26.5.2020) e que em 8.5.2015, foi ouvido o impetrante em audiência na Corte de Contas, configurada a suspensão da prescrição (eDoc 157); ainda assim, tem-se por consumada a prescrição, diante do transcurso de mais de quatro anos entre a interrupção da prescrição (8.5.2015) e a prolação do acórdão condenatório - 5.8.2020 (Acórdão 2.014/2020-Plenário). 



    Diante do exposto, concedo a ordem para declarar nulo o item 9.2 do Acórdão 2014/2020 do Plenário do Tribunal de Contas da União, diante da prescrição da pretensão punitiva. Prejudicado o pedido de liminar.



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 18 de dezembro de 2023.



Ministro Edson Fachin



Relator



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