Tribunal: STF
Processo: MS 39061
Classe: MS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-08
Data de publicação: 2023-03-08

Ementa:

Inteiro teor:
MEDIDA CAUTELAR EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. ALEGAÇÃO DE PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA E RESSARCITÓRIA. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS PARA CONCESSÃO DO PLEITO CAUTELAR. LIMINAR INDEFERIDA. 



    Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Vanderlei Proenco Ribeiro contra ato do Tribunal de Contas da União, consubstanciado em decisão exarada nos autos do processo de Tomada de Contas Especial (TCE) nº 018.031/2020-0, na qual restou consignada a não comprovação da regular aplicação de recursos repassados pela União por meio do Convênio nº 00021/2009, firmado entre o INCRA e a Prefeitura Municipal de Itanhangá/MT, que tinha por objeto a “Recuperação de Estradas Vicinais, Padrão Alimentadoras, no Projeto de Assentamento P.A. Itanhangá, localizado no Município de Itanhangá, Estado de Mato Grosso”.



    Narra o impetrante que os fatos são datados de 2010, tendo ele encerrado a administração do referido convênio em dezembro de 2012 e começando a TCE em julho de 2015. Partindo dessas premissas, tendo ele sido citado apenas em outubro de 2020, defende o decurso do lapso prescricional de cinco anos, nos termos do art. 1º da Lei 9.873/99 e do art. 1º do Decreto 20.910/32. Afirma, ainda, haver violação ao devido processo legal, porquanto não teria participado da fase interna da TCE, pois tomou conhecimento da atividade fiscalizatória somente em 2020, quando foi citado no processo administrativo de TCE.



    Sustenta, ainda, que “para a existência e configuração do prejuízo ao erário, necessário se faz comprovar a má-fé e intenção/comprovação do locupletamento ilícito”, ou seja, que haveria a necessidade de a acusação vir acompanhada da prova de existência de dolo na ação ou omissão do agente, o que não teria ocorrido no caso em exame.



    Em amparo a sua pretensão liminar, afirma a presença de fumus boni iuris e de periculum in mora. Ao final, tece o seguinte requerimento:



    “a) No mérito, requer-se o julgamento do presente, pela procedência do pedido deste Mandado de Segurança, para declarar prescrita qualquer pretensão punitiva do TCU no tocante ao caso aqui discutido (procedimento TC 018.031/2020-0perante o TCU) ou o reconhecimento da grave violação do direito de defesa do Impetrante, em face do rito do procedimento de tomada de contas, com a determinação consequente de extinção do feito administrativo em tela.”



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, cumpre salientar que a concessão de medida liminar na via mandamental exige a comprovação inequívoca da urgência do provimento jurisdicional (periculum in mora) para preservar o direito do impetrante, bem como da verossimilhança do direito alegado (fumus boni iuris). Nesse sentido dispõe o art. 7º, III, da Lei 12.016/2009, in verbis:



    “Art. 7º Ao despachar a inicial, o juiz ordenará: 



    (...)



    III - que se suspenda o ato que deu motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida, sendo facultado exigir do impetrante caução, fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica.” 



    Na mesma linha, oportuno transcrever a abalizada doutrina de Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes (Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. São Paulo: Malheiros, 35ª edição, 2013, p. 93), ao predicar que a medida liminar: 



    “(...) visa garantir a eficácia do possível direito do impetrante, justificando-se pela iminência de dano irreversível de ordem patrimonial, funcional ou moral se mantido o ato coator até a apreciação definitiva da causa. Por isso mesmo, não importa prejulgamento, não afirma direitos nem nega poderes à Administração. Preserva, apenas, o impetrante de lesão irreparável, sustando provisoriamente os efeitos do ato impugnado.”



    Feitas essas considerações, é inafastável que a concessão de medida liminar em mandado de segurança pressupõe a coexistência da plausibilidade do direito invocado pelo impetrante e do receio de dano de irreparável pela demora na concessão definitiva da ordem.



    In casu, a controvérsia sub examine consiste em saber se houve prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória, bem como violação ao devido processo legal. Porém, ao menos neste juízo de cognição sumária e sem prejuízo de deliberação diversa em momento posterior, destaco que os requisitos do periculum in mora e do fumus boni iuris restam ausentes. 



    Neste exame perfunctório ínsito às medidas liminares, não vislumbro fundamentos aptos a autorizarem a interferência judicial no núcleo de atuação do Tribunal de Contas da União, cuja autonomia jurídica decorre da posição eminente de que desfruta na estrutura constitucional brasileira. É, certamente, necessária uma postura de deferência perante os órgãos autônomos especializados, principalmente aqueles aos quais a Constituição da República outorgou assento constitucional de competência técnica para determinadas matérias. 



    Trata-se do respeito às capacidades institucionais e às funções constitucionais envolvidas (SCHAUER, Frederick. Playing by the rules: a philosophical examination of rule-based decision-making in law and in life. Oxford: Oxford University Press, 1998; SUNSTEIN, Cass; VERMEULE, Adrian. Interpretation and Institutions. John M. Olin Program in Law & Economics Working Paper nº 156, 2002). Nesse sentido: 



    “De outra sorte, desde muito, venho ressaltando a relevância de não transformar este Supremo Tribunal Federal em revisor geral de toda atividade administrativa, regulatória e fiscalizadora dos órgãos técnico-especializados para tanto, sobretudo os com assento constitucional tais como o Conselho Nacional de Justiça, o Tribunal de Contas da União e o Conselho Nacional do Ministério Público, tendo sido acompanhado diversas vezes pelos eminentes pares. Trata-se da relevante questão de se considerar as capacidades institucionais e funções constitucionais dos órgãos envolvidos.”



    (MS 35.758-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 11/05/2020). 



    Quanto ao fumus boni iuris, verifico que as alegações do impetrante no sentido da ocorrência de prescrição estão em desconformidade com a legislação e com o entendimento desta Corte. Isto porque, omite-se ele quanto aos fatos interruptivos do lapso prescricional. Com efeito, nos termos do art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999, mesmo atos anteriores à citação em tomada de contas especial, desde que inequívocos e que importem na apuração do fato, são aptos a interromper o fluxo do prazo prescricional. Confira-se:



    “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DELIBERAÇÃO DO TCU. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO E APLICAÇÃO DE MULTA. LUSTRO PRESCRICIONAL ESTATUÍDO NA LEI Nº 9.873/1999. INTERRUPÇÃO DA PRESCRIÇÃO POR ATOS INEQUÍVOCOS QUE, ANTERIORES À CITAÇÃO DA IMPETRANTE NA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL, IMPORTARAM NA APURAÇÃO DO FATO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. À luz dos marcos interruptivos indicados nas informações prestadas pelo Tribunal de Contas da União, a imputação de débito e a aplicação de multa não foram alcançadas pelo lustro prescricional estatuído na Lei nº 9.873/1999. 2. Ainda quando anterior à citação em tomada de contas especial, ato inequívoco, que importe na apuração do fato, é apto a interromper o fluxo do prazo prescricional, nos termos do art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999. Precedentes: MS 37293 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 30.4.2021; e MS 35208 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 10.02.2021. 3. Agravo interno conhecido e não provido.” (MS 37.847 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 28/1/2022)



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PRESCRIÇÃO DAS PRETENSÕES PUNITIVA E RESSARCITÓRIA FUNDADA EM DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). OCORRÊNCIA DE CAUSAS INTERRUPTIVAS DO PRAZO PRESCRICIONAL. 1. Mandado de segurança impetrado por ex-prefeito condenado a multa e ao ressarcimento de danos causados à União por irregularidades no uso de verbas federais. 2. No julgamento do RE 636.886 (Tema nº 899 da repercussão geral), o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) definiu que a hipótese excepcional de imprescritibilidade prevista no art. 37, § 5º, da Constituição não se caracteriza em caso de pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas, porque a condição de que haja ato doloso de improbidade administrativa, assim reconhecido por juízo competente, não se faz presente. Não foi realizada modulação dos efeitos temporais dessa decisão, de modo que não cabe afastar a aplicação da tese ao presente caso. Precedentes. 3. A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de 5 (cinco) anos, a contar da data da prática do ato. Além disso, quanto à pretensão de ressarcimento ao erário, a referida lei representa também a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia. 4. No caso concreto, houve diversos atos inequívocos que importam a apuração do fato, conforme o art. 2°, II, da Lei 9.873/1999. De modo que a pretensão punitiva e ressarcitória não está prescrita, uma vez que não decorreu lapso temporal maior do que 5 (cinco) anos entre cada um deles. 5. O STF já firmou o entendimento de que os atos inequívocos que importem a apuração do fato, mesmo quando praticados antes da citação, interrompem o fluxo do prazo prescricional. Precedentes. 6. Agravo provido para denegar a segurança e revogar a liminar anteriormente deferida.” (MS 34.256 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 29/8/2022)



    Destarte, ainda que o impetrante tenha sido citado apenas em outubro de 2020, é possível a existência anterior de atos inequívocos de apuração dos fatos, tal como consta expressamente no ato apontado como coator, consoante trecho a seguir reproduzido:



    “29.1.8. O quadro a seguir indica alguns eventos processuais, ocorridos no curso de uma TCE (fase interna e externa) – instaurada em razão de irregularidades na aplicação de recursos da União transferidos a entes subnacionais – que poderiam ser enquadrados nas causas de interrupção da prescrição acima apontadas, sem prejuízo, é claro, de outras ocorrências fáticas elegíveis como marco interruptivo, a depender da forma de proceder de cada entidade ou órgão tomador de contas



    (...)



    29.1.11. No caso concreto, tendo como parâmetro a tese firmada pelo STF, no RE 636.886, no sentido de que ambas pretensões do TCU (sancionatória e ressarcitória) sujeitam-se ao prazo prescricional de 5 anos previsto na Lei 9.873/1999, considerando, ainda, o sistema prescricional descrito na citada lei, inclusive as causas de suspensão e de interrupção da prescrição, temos os seguintes eventos processuais, tendo como termo inicial para contagem dos prazos prescricionais a data do último pagamento irregular efetivado à empresa contratada, qual seja, 23/12/2010 (peças 15 e 58, p. 16):



    a) Ofício GAPRE n° 294/2011, de 10 de outubro de 2011, assinado pelo Sr. Vanderlei Proenço Ribeiro, solicitando ao Incra a aprovação de termo aditivo de valor ao convênio ante as alterações que se fizeram necessárias na obra (peça 19);



    b) Termo Aditivo 03/2011, datado de 22/03/2012, acrescendo o valor total de R$ 64.433,48 ao Convênio nº 718727/2009 (peça 20);



    c) Termo Aditivo 06/2012, datado de 09/04/2012, prorrogando, pela última vez, a vigência do termo de convênio para 6 de outubro de 2012 (peça 27, p. 22);



    d) Relatório Técnico de Supervisão de Obras, realizado pela Superintendência Regional do Mato Grosso SR-13/MT, datado de 13/06/2013, em referência a vistoria realizada no período de 23/10/2012 (peça 32, p. 1-15);



    e) Pareceres sobre a documentação registrada no SICONV, datados de 04/09/2013 e 31/10/2013, com encaminhamento ao responsável (peça 35, p. 6-19);



    f) Parecer sobre a prestação de contas, datado de 9/4/2014 (peça 35, p. 1-4);



    g) Ofício GRAPE nº 240/2014, de 22 de maio de 2014, assinado pelo então prefeito de Itanhagá, Sr. João Antônio Vieira, em resposta a pareceres elaborados pelo INCRA, solicitando nova vistoria técnica (peça 43);



    h) Parecer técnico, datado de 08/09/2014, com posição contrária  à realização de nova vistoria solicitada (peça 32, p. 16), acatado em 22/10/2014 (peça 36, p.6);



    i) Notificações ao então prefeito de Itanhagá/MT acerca das irregularidades, datadas de 30/04/2014 e 10/11/2014 , com comprovantes de recebimentos datados de 16/05/2014 e 5/1/2015 (peças 39 a 42);



    j) Autorização para a instauração da competente tomada de contas especial em 03/07/2015 (peça 1);



    k) Constituição da tomada de contas especial por meio da Portaria nº 1572, de 26 de julho de 2019 (peça 2);



    l) Notificação do Sr. Vanderlei Proenço Ribeiro acerca da instauração da tce por meio de edital publicado no Diário Oficial da União de 16/09/2019 (peça 53);



    m) Relatório do Tomador de Contas, datado de 01//11/2019 (peça 58); 



    n) Autuação da tomada de contas especial pela SecexTCE em 30/04/2020; e



    q) Autorização para a realização das citações propostas pelo dirigente da unidade técnica em 22/07/2020. 



    29.1.12. Analisando-se a sequência de eventos processuais enumerados no item anterior, os quais teriam o condão de interromper a prescrição da ação punitiva desta Corte no entender do STF, observa-se que não teria transcorrido o prazo prescricional de 5 (cinco) anos entre cada evento processual e o seguinte. Portanto, mesmo levando-se em consideração o entendimento do STF, não teria ocorrido a prescrição da pretensão sancionatória e ressarcitória a cargo do TCU.



    (...)



    29.1.17. No caso em exame, não ocorreu a prescrição da pretensão punitiva, uma vez que a irregularidade sancionada ocorreu em 23/12/2010, e o ato de ordenação da citação ocorreu em 22/07/2020.



    29.1.18. Portanto, diferente do entendimento esposado pelos responsáveis, não se configurou a prescrição nem em relação  à competência sancionatória deste Tribunal nem relação ao ressarcimento dos danos ao erário.”(doc. 7, p. 11)



    Conclui-se, portanto, da análise minuciosa dos argumentos apresentados, que as alegações do impetrante não apresentam verossimilhança. 



    Melhor sorte não socorre o impetrante quanto às alegações de violação do devido processo legal e de necessidade de comprovação de dolo nas condutas irregulares, porquanto sobre tais argumentos a Corte de Contas se manifestou fundamentadamente no item “Análise das alegações da defesa” (doc. 7, p. 9).



    Como é cediço, caso não haja coexistência das condições previstas em lei, impossível se torna a concessão do pleito liminar. Relembre-se que é necessária a presença de “fundamento relevante” E (não “ou”) “do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida”. No caso sub examine, todavia, estão ausentes ambos os requisitos.



    Ex positis, INDEFIRO A LIMINAR. 



    Notifique-se a autoridade coatora para que preste informações (Lei 12.016/2009, art. 7º, I).



    Dê-se ciência à Advocacia-Geral da União para que, querendo, ingresse no feito (Lei 12.016/2009, art. 7º, II) e manifeste-se sobre o mérito.



    Após, dê-se vista ao Ministério Público.



    Publique-se.



    Brasília, 8 de março de 2023.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente