Tribunal: STF
Processo: MS 38902
Classe: MS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-25
Data de publicação: 2023-05-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. INDEPENDÊNCIA ENTRE AS INSTÂNCIAS PENAL E ADMINISTRATIVO. 



1. Mandado de segurança impetrado contra acórdão do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) que, por unanimidade, determinou a instauração de Processo Administrativo Disciplinar em desfavor da impetrante.



2. Como regra geral, o controle dos atos do CNJ por esta Corte somente se justifica nas hipóteses de (i) inobservância do devido processo legal, (ii) exorbitância das competências do Conselho e (iii) injuridicidade ou manifesta irrazoabilidade do ato impugnado. No caso, não estão configuradas essas hipóteses. 



3.  Inexistência de causa de impedimento de conselheiro que participou do julgamento no CNJ. Independência entre investigação administrativa e penal. Precedentes.



4. Violação ao contraditório não configurada. Existência de justa causa para a investigação administrativa. Os fundamentos apresentados pelo CNJ se mostram adequados, não sendo recomendável substituir seu juízo técnico acerca da matéria.



5. Denegação da segurança.



    1. Trata-se de mandado de segurança impetrado por desembargadora estadual, em face de acórdão do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) que, por unanimidade, determinou a instauração de Processo Administrativo Disciplinar (PAD nº 005357-19.2022.00.0000), com afastamento cautelar da magistratura, em desfavor da impetrante. O acórdão do CNJ tem a seguinte ementa:



    RECLAMAÇÃO DISCIPLINAR ORIGINÁRIA. INFRAÇÕES DISCIPLINARES SUPOSTAMENTE PRATICADAS POR DESEMBARGADORA ESTADUAL. MANOBRAS DESTINADAS A BENEFICIAR PARTES. POSSÍVEL PARTICIPAÇÃO EM ORGANIZAÇÃO CRIMINOSA. POSSÍVEL NEGOCIAÇÃO DE DECISÕES JUDICIAIS. ATUAÇÃO IRREGULAR NA CONDUÇÃO DE PROCESSOS. ESQUEMA DE DIRECIONAMENTO DE JULGAMENTOS. POSSÍVEL OBTENÇÃO DE VANTAGEM INDEVIDA. INDÍCIOS DE VIOLAÇÃO DE DEVERES ESTABELECIDOS NA LEI ORGÂNICA DA MAGISTRATURA NACIONAL E NO CÓDIGO DE ÉTICA DA MAGISTRATURA. OPERAÇÃO FAROESTE. REVELAÇÃO DE PRÁTICAS QUE APRESENTAM O MESMO MODUS OPERANDI JÁ VERIFICADO EM OUTROS CASOS APURADOS NO ÂMBITO DO CNJ. INOBSERVÂNCIA DE NORMAS REGIMENTAIS E PROCESSUAIS PERTINENTES. VIOLAÇÃO DOS DEVERES DA MAGISTRATURA. AFASTAMENTO CAUTELAR DA MAGISTRADA DE SUAS FUNÇÕES PELO PRAZO QUE PERDURAR O TRÂMITE PROCESSUAL. 



    1. Os autos do Inquérito nº 1.258/DF, em trâmite perante o Superior Tribunal de Justiça revelaram a suposta existência de organização criminosa formada por desembargadores, magistrados, servidores, advogados e particulares com atuação no Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, voltada à negociação sistemática de decisões judiciais e administrativas, à grilagem de terras e à obtenção e lavagem de vultosas quantias pagas por produtores rurais, ameaçados de perderem a posse de suas terras, sobretudo na região conhecida como Coaceral, no oeste baiano. 



    2. No âmbito da Operação Faroeste, em 4 de janeiro de 2021, o Ministério Público Federal ofereceu denúncia (APn nº 987/DF) em desfavor da desembargadora estadual e outros, pelas supostas práticas dos crimes de organização criminosa, entre os anos de agosto de 2015 e setembro de 2020, corrupção e lavagem de dinheiro, envolvendo a mercancia de provimentos judiciais nos autos de Processos nºs 0000862- 53.2013.8.05.0081, 8020020-31.2018.8.8.05.0000, 8008430- 23.2019.8.05.0000, 8016374-13.2018.8.05.0000 e 0000541- 52.2012.8.05.0081, pelo valor total de R$ 950.000,00 (novecentos e cinquenta mil reais). 



    3. Conduta praticada por desembargadora estadual que teria agido no exercício da judicatura com suporte de operadores, a quem cabiam negociar a venda de suas decisões, de maneira conjunta e sincronizada com os demais acusados a fim de atingir o fim ilícito de obter e ocultar vantagens econômicas ilícitas oriundas dos acordos e crimes praticados pela suposta organização criminosa. 



    4. As condutas narradas revelam indícios suficientes de cometimento de infrações disciplinares praticadas, que configuram afronta reiterada ao disposto nos arts. 35, I e VIII, da LOMAN e nos arts. 1º, 2º, 4º, 5º, 8º, 15, 17, 19, 25 e 37 do Código de Ética da Magistratura Nacional. 



    5. Não há se falar em cerceamento de defesa da reclamada, em razão da “independência e autonomia das instâncias penal, civil e administrativa, razão pela qual o reconhecimento de transgressão disciplinar e a aplicação da punição respectiva não dependem do julgamento no âmbito criminal, nem obriga a Administração a aguardar o desfecho dos demais processos” (RMS nº 45.182/MS – 2014/0058138-5, Segunda Turma. Rel. Min. OG FERNANDES, v.u., j. 22/09/2015). 



    6. Manutenção do afastamento da reclamada até a decisão final do Processo Administrativo Disciplinar mostra-se necessária a fim de que sejam evitadas quaisquer possíveis interferências. Uma vez que “não é recomendável permitir que a denunciada reassuma suas atividades neste momento, pois o seu retorno pode gerar instabilidade e desassossego na composição, nas decisões e na jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia” Desembargador (STJ. QO na APn 987/DF – 2021/0000037-7, Corte Especial. Rel. Min. OG FERNANDES, v.u., j. 02/02/2022). 



    7. Instauração de processo administrativo disciplinar em desfavor de Desembargadora do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, com afastamento cautelar, nos termos do que dispõe o art. 15 da Resolução CNJ nº 135/2011, como garantia da regular instrução processual.



    2. O PAD foi instaurado para apurar práticas reveladas na Operação Faroeste (Inquérito 1.258 e Ação Penal 987, em trâmite no Superior Tribunal de Justiça – STJ), que violariam deveres estabelecidos na Lei Orgânica da Magistratura Nacional (LOMAN). 



    3. A impetrante alega, em síntese, (i) o impedimento do conselheiro, que participou do julgamento de instauração do PAD, mas teria atuado como promotor auxiliar do Procurador-Geral da República na operação que investigou a impetrante, (ii) a ausência de acesso a documentos que instruem a ação penal no STJ, o que dificultaria sua defesa no âmbito administrativo, (iii) a ausência de acesso à delação premiada que serviu de fundamento para a instauração do PAD e (iv) a inexistência de justa causa para o PAD, uma vez que os fatos ainda estão sendo apurados no âmbito criminal. 



    4. Requer a impetrante a concessão de medida liminar, para que seja suspenso o PAD nº 005357-19.2022.00.0000. No mérito, pede o reconhecimento da nulidade da instauração do PAD, com o consequente arquivamento.



    5. O Conselho Nacional de Justiça prestou informações (doc. 19), afirmado, em síntese, a impossibilidade de o STF atuar como instância recursal das decisões administrativas do órgão, sendo autorizado o controle judicial somente nos casos de inobservância do devido processo legal, exorbitância das atribuições ou injuridicidade ou manifesta falta de razoabilidade.



    6. A Procuradoria-Geral da República manifestou-se em parecer que contou com a seguinte ementa:



    MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. RECLAMAÇÃO. ABERTURA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DESEMBARGADORA. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. COMPETÊNCIA. IMPEDIMENTO DE CONSELHEIRO. FALTA DE DEMONSTRAÇÃO. REVISÃO. LIMITES. DENEGAÇÃO DA ORDEM. 



    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para conhecer e julgar, originariamente, todas as ações ajuizadas contra decisões do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público proferidas no exercício de suas competências constitucionais, previstas nos arts. 103-B, § 4º, e 130-A, § 2º, com fundamento no art. 102, I, “r”, da Constituição Federal, conforme decidido no julgamento da ADI 4.412 (Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 26.11.2020).



     2. O reconhecimento da suspeição ou impedimento exige prova inequívoca das circunstâncias que venham a caracterizar a atuação parcial do julgador. 



    3. O Supremo Tribunal Federal não há de atuar como instância recursal das decisões administrativas do Conselho Nacional de Justiça ou do Conselho Nacional do Ministério Público, somente se justificando o controle judicial desses atos nas hipóteses de (I) inobservância do devido processo legal; (II) exorbitância das competências do Conselho; e (III) injuridicidade ou manifesta ausência de razoabilidade do ato impugnado. — Parecer pela denegação da ordem.



    7. É o relatório. Passo a decidir.



    8. Em casos como o dos autos, tenho reiterado o entendimento de que a intervenção do STF sobre atos praticados pelo CNJ deve ocorrer em caráter excepcionalíssimo. O CNJ foi criado com a finalidade constitucional expressa de controlar a atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e o cumprimento dos deveres funcionais dos juízes (art. 103-B, § 4º, da Constituição). Assim, suas decisões devem ser revistas com a deferência que os órgãos constitucionais de natureza técnica merecem, evitando-se ingerência desnecessária ou indevida.



    9. Nessa linha, o controle dos atos do CNJ por parte dessa Corte somente se justifica em hipóteses de anomalia grave, entre as quais: (i) inobservância do devido processo legal; (ii) exorbitância, pelo Conselho, de suas competências; (iii) injuridicidade ou manifesta falta de razoabilidade do ato. No caso, não estão configuradas essas hipóteses. Vejamos.



    10. Em primeiro lugar, afasto o alegado impedimento de conselheiro que participou do julgamento do CNJ que, por unanimidade, determinou o afastamento da impetrante. A parte impetrante busca aplicar ao procedimento administrativo as normas regentes do processo civil e do processo penal. Em suas razões, há menção aos dispositivos dos Códigos de Processo Civil e de Processo Penal, bem como citações de precedentes que tratam desses tipos de procedimento. 



    11. Nesse ponto, vale enfatizar que o art. 18 da Lei do Processo Administrativo (Lei nº 9.784/19991) não prevê em nenhum de seus incisos a hipótese alegada pela impetrante como causa de impedimento. 



    12. Ademais, ainda que se aplique os dispositivos suscitados na inicial, a participação de conselheiro em feito administrativo não está obstada em razão de haver atuado anteriormente em investigação criminal como promotor auxiliar do Procurador-Geral da República, uma vez que o entendimento atual e majoritário desta Corte é de que a previsão legal das causas de impedimento é taxativa e somente se refere ao exercício da jurisdição na mesma esfera investigatória, não havendo dependência e, portanto, impedimento, entre investigação administrativa e penal. Nesse sentido, cito as seguintes ementas: 



    DIREITO PENAL E PROCESSUAL PENAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/1973. EXCEÇÃO DE SUSPEIÇÃO E IMPEDIMENTO. ART. 252 DO CPP. ROL TAXATIVO. ATUAÇÃO DO MESMO JUIZ EM AÇÕES CIVIL E PENAL. POSSIBILIDADE. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 



    (RE 1.092.393-AgR, Relª. Minª. Rosa Weber, negrito acrescentado)



    HABEAS CORPUS – PRETENDIDO RECONHECIMENTO DE NULIDADE DE JULGAMENTO PROFERIDO PELO E. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA – ALEGADO IMPEDIMENTO DE MINISTROS QUE ATUARAM EM JULGAMENTO ANTECEDENTE NAQUELA MESMA CORTE SUPERIOR – JUÍZES QUE NÃO OFICIARAM EM INSTÂNCIAS DIVERSAS – SITUAÇÃO NÃO SUBSUMÍVEL À HIPÓTESE DE INCIDÊNCIA INSCRITA NO ART. 252, III, DO CPP – DISCIPLINA JURÍDICA DO IMPEDIMENTO E DA SUSPEIÇÃO NO PROCESSO PENAL – MATÉRIA DE DIREITO ESTRITO – DOUTRINA – PRECEDENTES – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO DO AGRAVO – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.” 



    (HC 130.351-AgR, Rel. Min. Celso De Mello, negrito acrescentado)



    13. Igualmente, em razão da independência entre as instâncias, não cabe a suspensão do processo administrativo ou a nulidade da decisão de instauração do PAD, por alegada ausência de justa causa, tendo em conta a inexistência de desfecho da ação penal, ainda que se cuide dos mesmos fatos. Nesse sentido: MS 22.534, Rel. Min. Maurício Corrêa; MS 38.103-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski; e MS 37.646, Rel. Min. Dias Toffoli.



    14. Em segundo lugar, afasto o argumento de violação ao contraditório, à ampla defesa e ao devido processo legal. Verifico ser inverossímil a alegação da parte impetrante de ausência de acesso aos documentos que instruem a ação penal no STJ, o que dificultaria sua defesa no âmbito administrativo. Isso porque consta dos autos que o Min. Og Fernandes, relator da AP 987 no STJ, em decisão publicada no dia 23.6.2021, possibilitou o acesso aos referidos autos, nos seguintes termos:



     



    Suspendo, por medida de cautela, o prazo das defesas para apresentação de resposta à acusação, até posterior deliberação deste Relator. 



     Certifique a Coordenadoria da Corte Especial que os acusados já possuem efetivo acesso à integralidade dos autos do PBAC 10/DF, Inq 1.258/DF, Pet 13.321/DF, Pet 13.972/DF e CauInomCrim 26/DF”



    15. Ademais, nos autos da reclamação disciplinar objeto deste mandamus, o CNJ relatou que também possibilitou o acesso integral das peças sigilosas à impetrante:



    Foi indeferido o pedido de suspensão do prazo até o compartilhamento de novas peças da Ação Penal nº 987/DF, uma vez que não se verificou óbice à continuidade da presente apuração em âmbito administrativo,em razão da independência entre as instâncias. E, além disso, foi determinada a regularização do acesso da defesa aos documentos de ID 4549069 e 4549070 e, ainda, facultada aos advogados constituídos a complementação da defesa prévia, no prazo de 15 (quinze) dias, contados da data desta decisão (ID 4616827). 



    A defesa da Desembargadora retorna aos autos e alega que “a gravação audiovisual do ato (ou transcrição), não se encontram anexados aos autos” e que, por isso, reitera “o pedido de acesso aos depoimentos prestados pelos citados colaboradores, reabrindo, após, o prazo para nova manifestação” (ID 4633459). 



    Foi indeferido o pedido de reabertura do prazo para nova manifestação (ID 4653371), uma vez que o acesso da defesa à integralidade dos autos – inclusive às peças sigilosas compartilhadas – foi devidamente regularizado, conforme certidão de ID 4630559.



    16. Quanto à ausência de acesso à integralidade da delação premiada que serviu de fundamento para a instauração do PAD, entendo não haver nulidade, uma vez que, no relatório conclusivo da polícia judiciária, consta que os fatos imputados à impetrante no referido acordo foram devidamente investigados pela autoridade policial e posteriormente dados como não comprovados por ausência de elementos de informação. 



    17. Em terceiro lugar, existem elementos de prova suficientes para a abertura do PAD. Não há dúvida quanto à prática de atos pela impetrante que, em tese, podem caracterizar inobservância aos deveres impostos à magistratura. Dessa forma, o procedimento administrativo possui justa causa para prosseguir. 



    18. Ademais, o Conselho Nacional de Justiça vem exercendo suas atribuições, em que se inclui avaliar a necessidade de deferimento de medida liminar no curso do PAD. O Supremo Tribunal Federal confere primazia ao juízo técnico do CNJ, de modo que promove a revisão de seus atos somente em situações excepcionais de flagrante injuridicidade. Nesse sentido: MS 36993-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma.



    19. Diante do exposto, com base no art. 205 do RI/STF, denego a segurança. Custas pela parte impetrante. Sem honorários (Lei nº 12.016/2009, art. 25, e Súmula 512/STF).



    20. Tendo em vista a juntada aos autos de documentos de processo que corre em segredo de justiça, decreto o sigilo dos autos (art. 189, CPC). Anote-se.



    Publique-se.



          Brasília, 25 de maio de 2023.



Ministro Luís Roberto Barroso



Relator




    1  Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que:



          I - tenha interesse direto ou indireto na matéria;



          II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau;



          III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro.