Tribunal: STF
Processo: RE 987930
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-29
Data de publicação: 2023-03-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo formalizou, com fundamento na alínea ‘a’ do inciso III do art. 102 da Constituição Federal, recurso extraordinário (eDOC 8, fls. 62-79) contra acórdão (eDOC 8, fls. 41-57) do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Esse julgado foi assim ementado:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Impugnação do artigo 11 da Lei nº 10.552, de 04 de setembro de 2013, do Município de Sorocaba, na parte em que conferiu ao Assessor Jurídico da Câmara Municipal a atribuição de “assessorar o Secretário Jurídico em todas as instâncias em defesa de vereadores, em razão de ações judiciais sofridas por eles em decorrência de votos, documentos ou opiniões no exercício dos trabalhos parlamentares”, bem como da Resolução nº 396, de 07 de novembro de 2013, que regulamentou a atuação da Secretaria Jurídica na defesa dos vereadores.



    Alegação de afronta aos princípios da moralidade, legalidade, impessoalidade, razoabilidade e interesse público.



    Rejeição. Em que pesem as claras e sólidas considerações em que vieram apoiadas as teses de inconstitucionalidade das normas impugnadas, e embora possa realmente transparecer, de um lado, a necessidade de extirpá-las do ordenamento jurídico, não se pode ignorar, de outro lado, que no presente caso é perfeitamente possível conferir àqueles dispositivos uma interpretação compatível com os princípios constitucionais, sem necessidade de adotar a medida mais drástica.



    Como ensina LUÍS ROBERTO BARROSO, “havendo alguma interpretação possível que permita afirmar-se a compatibilidade da norma com a Constituição, em meio a outras que carreavam para ela um juízo de invalidade, deve o intérprete optar pela interpretação legitimadora, mantendo o preceito em vigor” (“Interpretação e Aplicação da Constituição”. Ed. Saraiva/SP, 1998, p. 164 165).



    Definido esse posicionamento, passa-se ao exame das questões controvertidas, com afastamento, em primeiro lugar, da alegação de ofensa ao art. 99 da Constituição do Estado de São Paulo, já que o inciso X desse dispositivo (aplicável aos municípios por força do art. 144), ao contrário de proibir a extensão das atribuições da Procuradoria, prevê expressamente que ela pode “exercer outras funções que lhe forem conferidas por lei”.



    De qualquer forma, mesmo que a lei infraconstitucional não pudesse atribuir outras funções à Procuradoria (a despeito da permissão do inciso X do art. 99 da Constituição Paulista), é razoável acolher uma interpretação mais flexível no sentido de que os dispositivos impugnados, na verdade, têm caráter meramente esclarecedor e interpretativo, contemplando no significado de defesa da instituição a possibilidade de defender também os agentes políticos, quando houver essa necessidade e o interesse público assim recomendar. 



    É que a norma impugnada trata de tema que, se não existisse, seria (mesmo assim) perfeitamente suprível pela simples exegese do significado de defesa da instituição, tanto que o Superior Tribunal de Justiça, em casos dessa natureza, em que se discute a possibilidade de defesa de agente político pela Advocacia Pública (sem previsão legal expressa), firmou orientação “no sentido de que a defesa particular do agente por procurador público configura improbidade administrativa, salvo se houver interesse convergente da Administração” (REsp nº 1.229.779-MG, 2ª Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 16/08/2011).



    Ademais, como foi sustentado pelo Advogado-Geral da União na ADI nº 2.888, envolvendo discussão sobre a constitucionalidade do artigo 22 da Lei Federal nº 9.028/95 (que também contempla hipótese de defesa de interesses de agentes políticos pela Advocacia Pública), podem surgir situações em que não há como defender a instituição sem defender órgãos e entes, e vice-versa, ou em que não seria possível defender órgãos e entes sem defender atos administrativos, e vice-versa, da mesma forma que podem existir situações em que não seria possível “defender atos administrativos sem defender os agentes que os praticaram; e vice-versa”. 



    Evidentemente, em caso de incompatibilidade decorrente de conflito de interesses, é obrigação do Administrador, sob pena de responsabilidade, negar o patrocínio dos agentes políticos.



    É a solução mais adequada e razoável, e que melhor orienta o presente julgamento, porque a norma impugnada a par de apenas explicitar o que está implícito na atribuição de defender a instituição possibilita maiores recursos na defesa do interesse público.



    Não custa enfatizar, sob esse aspecto, que a norma impugnada – ao permitir à Procuradoria a defesa de interesses de vereadores – tratou de restringir essa possibilidade aos atos que resultem do regular exercício do cargo (e evidentemente estiverem em sintonia com orientações e atividades legítimas) e mesmo assim, quando o Presidente da Câmara aprovar esse benefício, fundamentadamente, após parecer do Secretário Jurídico, o que afasta o receio de que a norma impugnada, eventualmente, possa servir ao atendimento de interesses escusos ou possibilitar a defesa de interesses contrários à Administração.



    Mas, se por um lado existe esse entendimento mais favorável à validade da norma, por outro lado, não se pode ignorar a existência carga interpretativa que também possibilita um entendimento contrário (como aquele defendido pela douta Procuradoria de Justiça).



    Para compor esse aparente conflito, impõe-se a aplicação da técnica da interpretação conforme a Constituição, porque havendo espaço para entendimentos diversos, é possível dar à norma o sentido adequado ao texto constitucional, conforme, aliás, já decidiu este C. Órgão Especial em casos semelhantes.



    Ação, portanto, julgada parcialmente procedente para conferir interpretação conforme a Constituição no sentido de que os dispositivos impugnados têm caráter meramente esclarecedor e interpretativo, contemplando no significado de defesa da instituição a possibilidade de defender também os agentes políticos quando houver necessidade e o interesse público assim recomendar (e somente se não existir incompatibilidade), sob pena de responsabilidade do Administrador.



    Sustenta, o recorrente, em síntese, a violação aos arts. 37, caput, 131 e 132 da Constituição Federal. 



    Assevera, nesse contexto, que a “admissibilidade de se cometerem outras missões institucionais à Advocacia Pública deve manter coerência sistêmica com as demais normas constitucionais, em especial os princípios de moralidade, impessoalidade, razoabilidade e interesse público (art. 37, Constituição Federal) que indicam a inconstitucionalidade da atribuição da tarefa de representação judicial de agentes políticos, pelo órgão de advocacia pública municipal, por atos praticados no exercício da respectiva função e que proporcionem sua responsabilidade pessoal, pois, tal não atende às suas finalidades institucionais”.



    Ressalta, ainda, emergir “dos arts. 131 e 132 da Constituição de 1988 que a Advocacia Pública tem como funções institucionais a representação judicial ou extrajudicial das pessoas jurídicas integrantes da Administração Pública, bem como as atividades de assessoramento e consultoria jurídicos de seus órgãos e entidades, discrepando da Constituição Federal atribuir-lhe, como no caso dos atos normativos impugnados e tidos como válidos pelo acórdão recorrido, a defesa de agentes públicos por atos relativos ao exercício da função e que demandem sua responsabilidade pessoal, o que não se conforma, ademais, com os princípios de moralidade, impessoalidade, razoabilidade e interesse público”.



    Frisa que a “Advocacia Pública municipal não tem competência para defesa de interesses pessoais de agentes políticos em face de demandas versando sua responsabilidade pessoal no exercício de função pública, por ser vocacionada exclusivamente à tutela dos interesses do poder público como pessoal jurídica sujeito de direitos”.



    Pontua, ademais, que a “interpretação conforma à Constituição dada pelo acórdão não foi suficiente. O agente público poderá, mesmo com a conclusão do acórdão recorrido, ser defendido pela Advocacia Pública em face de ações penais públicas, ações populares ou ações civis públicas (inclusive por improbidade administrativa), ou, ainda, de cassação de mandato, quando se encontra em cena o mau exercício do poder”.



    Ao fim, requer o provimento do recurso extremo para “(a) ser julgada totalmente procedente a ação direta de inconstitucionalidade movida em face da expressão ‘assessorar o Secretário Jurídico em todas as instâncias em defesa dos Vereadores, em razão de ações judiciais sofridas por eles em decorrência de votos, documentos ou opiniões no exercício dos trabalhos parlamentares’ constante do art. 11 da Lei n. 10.552, de 04 de setembro de 2013, e, por arrastamento (ou dependência), da Resolução n. 396, de 07 de novembro de 2013, do Município de Sorocaba, ou para (b) extensão da interpretação conforme à Constituição para excluindo do sentido das normas a defesa de agentes políticos em face de demandas versando sua responsabilidade pessoal no exercício de função pública”.



    Em contraminuta (eDOC 8, fls. 84-96), o Presidente da Câmara Municipal de Soroca (SP) pugna pela negativa de provimento ao recurso.



    Aberta vista à Procuradoria-Geral da República (eDOC 19), o parecer (eDOC 21) apresenta a seguinte ementa:



    DIREITO CONSTITUCIONAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 10.552/13, DO MUNICÍPIO DE SOROCABA. REPRESENTAÇÃO DE AGENTES POLÍTICOS PELA ADVOCACIA PÚBLICA. AUSÊNCIA DE INCOMPATIBILIDADE COM A MISSÃO CONSTITUCIONAL. APLICAÇÃO DA TÉCNICA DA INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO. AFASTAMENTO DE INTEPRETAÇÃO QUE PUDESSE GERAR QUALQUER INCOMPATIBILIDADE E IR CONTRA O INTERESSE PÚBLICO. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    É, no essencial, o relato. Decido. 



    2. Tenho por correto o acórdão prolatado pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que, ao apreciar a Ação Direta de Inconstitucionalidade em face do art. 11 da Lei n. 10.552/2013, do Município de Sorocaba, e da integralidade da Resolução n. 396/2013, da Câmara de Vereadores de referido ente federativo, julgou-a parcialmente procedente no sentido de conferir interpretação conforme a Constituição aos normativos impugnados.



    Com efeito, a Constituição Federal dispõe, em seu Capítulo IV, o qual trata das funções essenciais à justiça, notadamente no art. 132, que:



    Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas. 



    Pedro Lenza1, realçando a natureza da função essencial à justiça das Procuradorias dos Estados, disserta sobre a relevância dessas instituições:



    A representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas serão exercidas pelos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, cujo ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases (art. 132). 



    Dessa forma, a organização da Procuradoria deverá implementar-se dentro de uma estrutura unitária, cabendo, com exclusividade, aos Procuradores, formalmente constituídos e por concurso público, as atividades de representação judicial (salvo eventual impedimento de todos os procuradores) e consultoria jurídica (salvo a possibilidade de eventual contratação de pareceres jurídicos em caso específico e em razão de notoriedade de jurista na matéria).



    A única exceção a essa regra no tocante à administração direta está contida no art. 69 do ADCT, que permite aos Estados manter consultorias jurídicas separadas de suas Procuradorias-Gerais ou Advocacias-Gerais, desde que, na data da promulgação da Constituição, tenham órgãos distintos para as respectivas funções.



    A regra, contudo, é a exclusividade da representação e consultoria pelos Procuradores do Estado ou do DF. Ao tratar do assunto, com precisão, o Min. Ayres Britto, partindo da análise dos arts. 131 e 132 da CF/88, observa que "a simples comparação entre os mencionados dispositivos revela que, no âmbito do Poder Executivo, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico são exclusivamente confiadas pela Constituição Federal aos procuradores de Estado, com organização em carreira e ingresso por concurso de provas e títulos, exigida ainda a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases. Isso como condição de qualificação técnica e independência funcional. Independência e qualificação que hão de presidir a atuação de quem desenvolve as atividades de orientação e representação jurídica, tão necessárias ao regular funcionamento do Poder Executivo. Ilido sob critérios de absoluta tecnicalidade, portanto, até porque tais atividades são constitucionalmente categorizadas como 'funções essenciais à Justiça' (Capítulo IV do Título IV da CF). Essa exclusividade dos procuradores de Estado para a atividade de consultoria e representação jurídica, entendidas aqui como assessoramento e procuratório judicial, é incompatível com a natureza dos cargos em comissão, que se definem como da estrita confiança da autoridade nomeante, matéria já devidamente examinada pelo Supremo Tribunal Federal nas ADIs 1 557, da relatoria da ministra Ellen Grade; 881-MC, da relatoria do ministro Celso de Mello; e 1.679, da relatoria do ministro Gilmar Mendes”.



    Feito esses registros, destaco que, na espécie, as normas, no ponto em que impugnadas, preveem a representação de vereadores por órgão de advocacia pública (Assessoria Jurídica da Câmara Municipal) quando responderem a ações judiciais em decorrência de votos, documentos ou opiniões proferidos no exercício dos trabalhos parlamentares. Eis o teor delas, conforme constam do acórdão recorrido (eDOC 8, fls. 45-47):



    LEI nº 10.552, de 04 de setembro de 2013.



    Art. 11. A súmula de atribuições do cargo de Assessor Jurídico constante do Anexo II Súmulas de Atribuições da Lei nº 6.169, de 08 de junho de 2000, passa a vigorar com a seguinte redação: 



    “Assessor Jurídico: emitir parecer técnico-jurídico nos Projetos de Lei ou de Resolução que lhe forem encaminhados, nos requerimentos, moções e processos administrativos; cooperar com o autor na redação das proposições, sem prejuízo da independência na emissão futura de parecer; comparecer às reuniões das Comissões Permanentes e Especiais, quando solicitado, para dar orientação ou para colaborar na redação de pareceres e relatórios; participar da análise jurídica e da redação de contratos, convênios e acordos a serem firmados pela Câmara Municipal; assessorar o Secretário Jurídico nas ações judiciais em que a Câmara Municipal for autora ou ré, assessorar o Secretário Jurídico em todas as instâncias em defesa dos Vereadores, em razão de ações judiciais sofridas por eles em decorrência de votos, documentos ou opiniões no exercício dos trabalhos parlamentares; acompanhar e compilar a jurisprudência pertinente aos assuntos de interesse da Câmara Municipal e outras atividades compatíveis como cargo”.



    RESOLUÇÃO nº 396, de 07 de novembro de 2013. 



    Art. 1º. O Vereador interessado em que a Secretaria Jurídica da Câmara atue em sua defesa nas ações judiciais, nos termos da alteração promovida pelo art. 11 da Lei nº 10.552, de 4 de setembro de 2013, deverá comunicar, por escrito, ao Presidente da Câmara que, imediatamente, remeterá a solicitação ao Secretário Jurídico.



    § 1º. Cabe ao Secretário Jurídico a análise da adequação da solicitação aos casos previstos no art. 11 da Lei nº 10.552/2013, comunicando fundamentadamente ao Presidente da Câmara em caso negativo, o qual informará imediatamente ao solicitante que não poderá ser defendido pela Secretaria Jurídica da Câmara.



    § 2º. Nos casos em que o Vereador já possua procurador constituído, é de sua inteira responsabilidade providenciar a renúncia ou substabelecimento aos profissionais da Secretaria Jurídica da Câmara.



    § 3º. A comunicação de que trata o caput deste artigo deverá ser efetuada com observância do prazo legal para defesa em cada ação, sendo de inteira responsabilidade do Vereador a comunicação extemporânea.



    § 4º. O Vereador será responsável pelo pagamento das custas e despesas processuais, bem como por eventual condenação em verbas de sucumbência.



    Art. 2º. Deixando o Vereador o exercício da vereança definitivamente, por qualquer motivo, deverá comunicar imediatamente novo advogado para que sejam substabelecidos os poderes conferidos aos profissionais da Secretaria Jurídica da Câmara.



    Parágrafo único. Decorridos 5 (cinco) dias sem a comunicação de que trata o caput deste artigo, os profissionais da Secretaria Jurídica da Câmara renunciarão ao mandato.



    Art. 3º. As despesas com a execução da presente Resolução correrão por conta de dotação orçamentária própria.



    Art. 4º. Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação”.



    (Destaque constante do original)



    Vê-se que os diplomas legislativos tão somente autorizam a Assessoria Jurídica da Câmara Municipal de Vereadores de Sorocaba (SP) a representar judicialmente os vereadores em relação a votos, documentos ou opiniões emitidos e proferidos no exercício do cargo. Em outras palavras, a defesa patrocinada pela assessoria jurídica do legislativo municipal se circunscreve, apenas, a ações movidas contra os citados agentes políticos em decorrência de atos relativos à sua função parlamentar.



    Registre-se que o TJSP, ao afastar a inconstitucionalidade da norma, mas a ela dar interpretação conforme a Constituição, ressaltou que a defesa dos vereadores deve-se restringir apenas aos atos que resultem do regular exercício do cargo, consoante se vê do seguinte trecho do acórdão (eDOC 8, fl. 51):



    É importante considerar, sob esse aspecto, que a norma impugnada - ao permitir à Procuradoria a defesa de interesses de vereadores - tratou de restringir essa possibilidade aos atos que resultem do regular exercício do cargo (e evidentemente estiverem em sintonia com orientações e atividades legítimas) e mesmo assim, quando o Presidente da Câmara aprovar esse benefício, fundamentadamente, após parecer do Secretário Jurídico, o que afasta o receio de que a norma impugnada, eventualmente, possa servir ao atendimento de interesses escusos ou possibilitar a defesa de interesses contrários à Administração.



    Desse modo, o art. 11 da Lei n. 10.552/2013 do Município de Sorocaba (SP), na parte impugnada, bem assim a Resolução n. 396, da Câmara de Vereadores, caracterizam-se, na verdade, por serem instrumento apto a conferir condições de os agentes políticos do Legislativo municipal exercerem seu mister a contento.



    Destaco, por fim, que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 2888, Relatora Ministra Rosa Weber, que impugnava o art. 22 da Lei Federal n. 9.028/1995, o qual autoriza a atuação judicial da Advocacia-Geral da União em favor de agentes públicos, embora tenha não conhecido da ação de controle concentrado por ausência de impugnação da integralidade do complexo normativo, fixou a orientação abaixo:



    Há, assim, ao menos em parte, concordância no sentido de que a interpretação do dispositivo contestado há de se dar em consonância com as normas constitucionais, em particular a afastar atuação da Advocacia Pública na defesa de atos ilícitos e prejudiciais ao erário. Diversamente, a compatibilidade com a Constituição estaria justamente na persecução do interesse público, com representação de agentes públicos que, em última análise, acaba por se refletir na defesa do ente político, por identidade, e não conflito, de interesses. 



    Assim, a decisão impugnada está em conformidade com o aludido entendimento.



    No mesmo sentido e em contexto assemelhado, aponto a decisão que proferi no RE 1.203.235.



    3. Em face do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário.



    Quanto aos honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm eles autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam um acréscimo ao ônus estabelecido previamente, motivo por que, na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior – como na espécie –, a sua incidência é indevida. 



    4. Publique-se. Intime-se.



Brasília, 29 de março de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator




1 LENZA, Pedro. Direito Constitucional esquematizado. 20. ed. Rev., atual, e ampl. - São Paulo: Saraiva, 2016, pag. 1.023.