Tribunal: STF
Processo: ARE 1444112
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-26
Data de publicação: 2023-09-26

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DISTRITO FEDERAL. PESSOAS COM DEFICIÊNCIA EM SITUAÇÃO DE RISCO. ACOLHIMENTO EM RESIDÊNCIA INCLUSIVA. OBRIGAÇÃO DE AUMENTAR O QUANTITATIVO DE VAGAS. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO. PRECEDENTES. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONCRETIZAÇÃO DOS DIREITOS DA PESSOA COM DEFICIÊNCIA EM SITUAÇÃO DE RISCO. ACOLHIMENTO EM RESIDÊNCIA INCLUSIVA. IMPLEMENTO DE POLÍTICAS PUBLICAS PARA AUMENTAR O QUANTITATIVO DE VAGAS. OBRIGAÇÃO DO DISTRITO FEDERAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. 



    1. O art. 31 da Lei nº 13.146/2015 disciplina que o poder público adotará programas e ações estratégicas para apoiar a criação e a manutenção de moradia para a vida independente da pessoa com deficiência, bem como prevê a proteção integral na modalidade de residência inclusiva, que será prestada no âmbito do SUAS (Sistema Único de Assistência Social) à pessoa com deficiência em situação de dependência que não disponha de condições de autossustentabilidade, com vínculos familiares fragilizados ou rompidos. 



    2. A ação civil pública proposta pelo Promotoria de Justiça da Pessoa com Deficiência teve por finalidade compelir o Distrito Federal a efetivar medidas para o cumprimento de sua obrigação constitucional, consubstanciada em garantir moradia digna a pessoas com deficiência, mediante a prestação do serviço de acolhimento na modalidade residência inclusiva. 



    3. A Constituição Federal, em seu art. 129 e a Lei Complementar nº 75/93, em seus arts. 5º e 6º, atribuem ao Ministério Público a defesa dos interesses sociais e individuais indisponíveis, bem como a melhoria dos serviços públicos. Tendo, ainda, por incumbência a defesa dos interesses sociais das pessoas com deficiência, nos termos do art. 3º da Lei 7.853/89.



    4. Apelação e remessa necessária não providas.” (Doc. 22) 



    Os embargos de declaração opostos pelo Distrito Federal foram desprovidos (Doc. 26).



    Nas razões do apelo extremo, o Distrito Federal apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 2º, 93, inciso IX e 165 da Constituição da República. Sustenta, em síntese, que “não se vislumbra qualquer omissão ilegal ou grave lesão aos direitos sociais nos moldes a justificar a intervenção do Ministério Público e do Poder Judiciário” (Doc. 28, p. 10). Salienta que, “a despeito de expressamente provocado pelos Embargantes/Recorrentes, o colegiado não se manifestou expressamente sobre a extensão do direito das pessoas portadoras de necessidades especiais, e tampouco sobre as relevantes questões fáticas e jurídicas apresentadas pelo Distrito Federal que demonstrariam a inexistência de omissão apta a justificar a excepcional possibilidade de intervenção do Poder Judiciário para em substituição ao administrador, implementar tal ou qual política pública, em patente violação ao princípio da separação das funções estatais” (Doc. 28, p. 7). Afirma que “o Distrito Federal já desenvolve programas sociais para acolhimento de pessoas com deficiências e existem critérios técnicos para seleção e admissão de interessados, o que acaba restringindo o acesso às vagas inclusive em unidades privadas, de modo que não se pode falar em omissão ilegal do Poder Público” (Doc. 28, p. 8). Discorre que “a determinação para que o Distrito Federal promova a admissão em residência inclusiva independentemente de ‘eventuais patologias ou transtornos mentais dos assistidos’ culmina por contrariar as próprias diretrizes e resoluções do Conselho Nacional de Assistência Social e interferir no mérito administrativo de avaliação e encaminhamento dos Assistidos”, porquanto “esses casos demandam uma atenção especial na área de saúde e não de Assistência Social, como esclarecido no Caderno de Orientações sobre o Serviço de Acolhimento institucional para Adultos com Deficiência em Residências Inclusivas” (Doc. 28, p. 11). Ressalta que “a decisão judicial não cria os pressupostos materiais de fato para o adimplemento da obrigação de ampliação automática das vagas em unidades de acolhimento, de modo que a pretensão deduzida pelo MPDFT culmina por investir o Judiciário na tarefa de dispor sobre políticas públicas, o que se apresenta vedado em face da separação das funções estatais” (Doc. 28, p. 14). Requer, ao final, o provimento do recurso.



    O Ministério Público do Distrito Federal e Territórios apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 33).



    A Presidência do Tribunal a quo negou seguimento ao recurso extraordinário em relação ao Tema 339 da Repercussão Geral e inadmitiu-o quanto às demais matérias, por entender que encontrariam óbice na Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal (Doc. 35).



    A Presidência do Supremo Tribunal Federal determinou a devolução do feito ao Tribunal de origem para aplicação da sistemática da repercussão geral - Tema 698 (Doc. 52).



    A Presidência do Tribunal a quo determinou, então, o retorno dos autos a esta Corte, sob os seguintes fundamentos:



    “Todavia, salvo melhor juízo, em que pese a determinação do STF, a matéria em debate nos presentes autos guarda particularidade que a diferencia daquela tratada especificamente no referido julgado. 



    É que, nestes autos, o acórdão combatido condenou o recorrente ao implemento de políticas públicas para aumento do quantitativo de vagas com vistas ao atendimento de pessoas com deficiência. 



    Assim, não se vislumbra, em princípio, o enquadramento da matéria versada no apelo extremo àquela debatida no Tema 698.” (Doc. 76, p. 14)



    É o relatório. DECIDO.



    O agravo não merece prosperar.



    Ab initio, pontuo que a jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, em casos excepcionais e configurada a inércia ou morosidade da Administração, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas para assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição da República). Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e Segunda Turmas deste Tribunal, in litteris: 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. POLÍTICAS PÚBLICAS. ACESSIBILIDADE DE DEFICIENTES FÍSICOS EM AMBIENTE ESCOLAR. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO CARACTERIZAÇÃO. PRECEDENTES. 



    1. O Supremo Tribunal Federal já assentou a possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes. 



    2. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 877.607- AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 13/03/2017, destaquei)



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PESSOAS PORTADORAS DE NECESSIDADES ESPECIAIS. MOBILIDADE REDUZIDA. ACESSO À ESCOLA PÚBLICA. EXECUÇÃO DAS ADAPTAÇÕES NECESSÁRIAS. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. APLICAÇÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. INADEQUAÇÃO. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 28.7.2014. 



    1. O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal. 



    2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 



    3. Agravo regimental conhecido e não provido.” (ARE 891.418- AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 13/08/2015, destaquei)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 19.12.2019. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRAS EM UNIDADES DE ENSINO PÚBLICO. PORTADORES DE NECESSIDADES ESPECIAIS COM MOBILIDADE REDUZIDA. ACESSIBILIDADE. LEIS FEDERAIS 10.098/00 E 7.853/89 E DECRETO FEDERAL 5.296/04. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279. SUPOSTA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. IMPROCEDÊNCIA. PRECEDENTES. 



    1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que se refere à determinação de obras em prédios públicos onde se localizam as unidades de ensino referidas na ação civil pública, a fim de facilitar o acesso às pessoas com deficiência física, demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional (Leis Federais nº 10.098/00 e 7.853/89 e Decreto nº 5.296/04), o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, por se tratar de ofensa reflexa à Constituição, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. 



    2. Inexistência, no caso, de violação ao princípio da separação dos poderes, visto que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que o julgamento pelo Poder Judiciário da legalidade dos atos dos demais poderes, como é o caso da garantia de acessibilidade das pessoas com deficiência, não representa ofensa ao princípio da separação dos poderes.



    3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, CPC. Inaplicável a majoração de honorários, por se tratar de ação civil pública na origem.” (ARE 1.236.773-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 18/08/2020, destaquei)



    Com efeito, o Tribunal de origem dirimiu a controvérsia nos seguintes termos:



    “Reportando-me aos argumentos lançados por ocasião da decisão na qual indeferi o efeito suspensivo (id 21613922), faço consignar que consta dos autos a informação de que o Ministério Público cobra, há três anos, a adoção, pelo Distrito Federal, de providências para concretizar direitos de pessoas com deficiência em situação de risco, garantidos pela Constituição Federal, pela Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, pela Lei Orgânica do Distrito Federal e, ainda, pela Lei n. 13.146/2015 (Lei Brasileira de Inclusão), pois ainda não incrementou o quantitativo e qualitativo de vagas para fornecer proteção integral na modalidade de residência inclusiva às pessoas com deficiência que ainda aguardam em filas de espera.



    Não se desconhece que o Distrito Federal oferece vagas em residências inclusivas para pessoas com deficiência em situação de vulnerabilidade social, porém essa oferta se revela insuficiente para atender a crescente demanda, tendo em vista o grande número de pessoa que necessitam de acolhimento, sendo o objetivo desta ação a complementação do serviço público oferecido de forma a atingir o mínimo necessário para atender a população do Distrito Federal.



    No que tange ao enfrentamento da questão, incorporo como fundamento ao exame desta ação as premissas lançadas na r. sentença, uma vez que não se pode desconsiderar que o Distrito Federal demonstra, até o momento, certa morosidade em adotar, de forma voluntária, medidas efetivas que visem a incrementar a disponibilidade de vagas destinadas as pessoas desamparadas e com deficiência, por meio do sistema de residência inclusiva.” (Doc. 22, p. 4-5, destaquei)



    In casu, a inércia da Administração do Distrito Federal, a fim de garantir as vagas necessárias para o acolhimento em residência inclusiva de pessoas com deficiência em situação de risco, consoante assentado pelo Juízo de Direito e pelo Tribunal de origem, à luz de ampla cognição fático–probatória, coadjuvada pela possibilidade de o Poder Judiciário determinar a implementação de políticas públicas, sem que essa decisão se afigure ingerência no âmbito do poder discricionário do Poder Executivo, recomendam o desprovimento do recurso sub examine.



    Nesse contexto, verifica-se que, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem acerca da configuração da inércia administrativa, seria necessário reexaminar os fatos e as provas dos autos, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, pois a Súmula 279 desta Corte impede o reexame de provas. Sobre o tema, a propósito:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. ESCOLAS. REDE FÍSICA. REFORMA. ACESSIBILIDADE. OBRIGAÇÃO DE FAZER. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 



    1. É inviável, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmula nº 279/STF).



    2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 



    3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.294.338-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 12/03/2021, destaquei)



    Por oportuno, vale destacar lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos. 



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175). 



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666). 



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o agravo, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de setembro de 2023.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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