Tribunal: STF
Processo: ARE 1444106
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-13
Data de publicação: 2023-10-13

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão da Vigésima Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado (eDOC 19, p. 1):



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE. Ação civil pública por ato de improbidade administrativa deflagrada pelo Município de Angra dos Reis, objetivando a condenação da ré, servidora pública municipal, às sanções previstas no art. 12, I da Lei nº 8.429/92, ou subsidiariamente no inciso III do mesmo artigo, bem como o ressarcimento de dano causado à União, pela suposta prática de ato de improbidade administrativa consubstanciado em irregularidades nas declarações ao Programa Bolsa Família, em que a demandada estava sendo beneficiada pelo Programa, direta ou indiretamente, sem o enquadramento nos moldes de pobreza e extrema pobreza exigidos pelo Programa, causando um prejuízo ao Erário federal na ordem de R$ 4.230,00 até o cancelamento do referido benefício. Preliminar de nulidade da sentença rejeitada. Art. 64, §4º, do CPC, que estabelece a conservação, em regra, dos efeitos das decisões pretéritas ao declínio de competência até que outra, contrária ao seu conteúdo, seja proferida. Ausência de intimação do Município e do Ministério Público para se manifestarem nos autos após a remessa dos autos para a Justiça Estadual e antes da prolação da sentença, que não traduz nulidade. Correto o Juízo a quo ao julgar extinto o feito, sem resolução do mérito. Ilegitimidade ativa ad causam do Município de Angra dos Reis. Em que pese o art. 8º da Lei Federal nº 10.836/2004, que criou o Programa Bolsa Família, disponha que ‘a execução e a gestão do Programa Bolsa Família são públicas e governamentais e dar-se-ão de forma descentralizada, por meio da conjugação de esforços entre os entes federados, observada a intersetorialidade, a participação comunitária e o controle social’, isto não significa que o ente municipal possa agir como substituto processual da União em ações em que pretende o ressarcimento dos danos causados ao Erário, advindo do referido programa assistencial. Apuração de denúncias relacionadas à execução do Programa assistencial que cabe ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome por meio da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania, a teor do disposto no art. 33 do Decreto Federal nº 5.209/2004. Ré que, ademais, não pode ser punida tão-somente por ser servidora pública, isto é, se não houver nenhuma conduta concreta dando conta de que a sua condição funcional tenha interferido e/ou contribuído direta ou indiretamente para a prática do ato guerreado, pois a proteção da probidade não se faz desconectada do exercício de suas funções ou a pretexto de exercê-la, tendo em vista objetivar a responsabilização do servidor pelo seu atuar enquanto agente público. Por sua vez, é de ser afastada a condenação do Município ao pagamento das despesas processuais e de honorários advocatícios, pois em se tratando de ação civil pública, a imposição de responsabilidade pelas despesas do processo e verba honorária em razão da sucumbência somente ocorrerá em situações excepcionais de comprovada má-fé, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347/85, o que não se verifica na hipótese dos autos. Sentença reformada, em parte e tão-somente, para afastar a condenação do Município ao pagamento das despesas processuais e da verba honorária, restando o decisum mantido em seus demais termos. Provimento parcial do recurso.”



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa ao artigo 37, § 4º, da Constituição Federal. 



    Nas razões recursais, sustenta-se, que possuir legitimidade ativa na interposição da ação em razão da “descentralização administrativa da gestão e execução do Programa Bolsa Família determinado pelo art. 8.º da Lei Federal n.° 10.836/2004” (eDOC 23, p. 10):



    Aduz-se que (eDOC 23, p. 11):



    “Também o Decreto Federal n.º 5.209/2004 que regulamenta a Lei n.º 10.836, de 9 de janeiro de 2004, que cria o Programa Bolsa Família, atribui ao Município o controle sobre o acompanhamento das condicionantes do benefício, conforme se verifica do art. 14: (...).” 



    Sustenta-se, por fim, que (eDOC 23, p. 12):



    “Assim, entende o recorrente, que ao contrário do que entendeu o ilustre juízo a quo e também a 20ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, tem o Município legitimidade para pleitear a restituição dos valores recebidos indevidamente, vez que se trata do gestor local do referido programa.”



    A Terceira Vice-Presidência do TJRJ inadmitiu o recurso extraordinário por entender que incide à espécie o óbice da súmula 279 do STF (eDOC 30, pp. 4-7).



    A Procuradoria-Geral da República, instada a manifestar-se, opinou pelo desprovimento do RE, em parecer ementado conforme segue (eDOC 79, p. 1):



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADE EM INSCRIÇÃO DE SERVIDORA MUNICIPAL NO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA. ILEGITIMIDADE ATIVA DO MUNICÍPIO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO ART. 37, § 4º, DA CF/88. OFENSA INDIRETA E INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 283/STF. PRECEDENTES DO STF. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO.”



    É o relatório. Decido. 



    A irresignação não merece prosperar.



    O Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, asseverou que (eDOC 19, p. 6-10):



    “(...)



    No mais, extrai-se da análise dos autos ter o Município de Angra dos Reis impetrado a presente ação civil pública por ato de improbidade administrativa em face de servidora municipal, ocupante do cargo de agente comunitária de saúde desde 22/05/2009, com remuneração no valor de R$ 1.237,25, e que recebeu indevidamente o benefício social denominado “bolsa família” desde janeiro de 2012, totalizando o prejuízo total ao Erário federal de R$ 4.230,00.



    Todavia, embora o comportamento supostamente praticado pela servidora municipal seja merecedor, em tese, de regular apuração e, se confirmado, de aplicação da devida censura, não estão presentes os pressupostos processuais para a propositura de ação civil pública por ato de improbidade administrativa por parte do Município de Angra dos Reis. 



    A presente ação civil pública visa à condenação da ré nas sanções previstas no artigo 12, inciso I ou III, da Lei nº 8.429/92, bem como a recomposição de danos ao erário da União, tendo como fundamento a prática de conduta ímproba por parte daquela, caracterizada pelo recebimento do benefício “Bolsa Família” do Governo Federal, criado pela Lei nº 10.836/2004, concomitantemente com a sua remuneração do cargo Municipal de agente comunitária de saúde, passando, assim, a receber valores referentes ao benefício destinado a atender à parcela da população que se encontra em situação de pobreza, ou extrema pobreza. 



    Em primeiro lugar correto o Juízo a quo ao reconhecer a ilegitimidade ativa ad causam do Município de Angra dos Reis, na espécie. 



    Em que pese o art. 8º da Lei Federal nº 10.836/2004, que criou o Programa Bolsa Família, disponha que “a execução e a gestão do Programa Bolsa Família são públicas e governamentais e dar-se-ão de forma descentralizada, por meio da conjugação de esforços entre os entes federados, observada a intersetorialidade, a participação comunitária e o controle social”, isto não significa que o ente municipal possa agir como substituto processual da União em ações em que pretende o ressarcimento dos danos causados ao Erário, advindo do referido programa assistencial. 



    Aliás, o aludido artigo 14 do Decreto Federal nº 5.209/2004, que regulamenta a Lei nº 10.836/2004, invocado pelo apelante, elenca as competências do ente municipal para a gestão do benefício assistencial em tela, dentre as quais não se encontra a autorização para a pretendida substituição processual, como se constata de sua transcrição: 



    (...)



    Dessa forma, incumbe ao Município de Angra dos Reis informar à União eventual prejuízo ao Erário em razão da gestão descentralizada do Programa Bolsa Família, e não promover, em seu lugar, as medidas judiciais que entenda cabíveis. De seu turno, também não há como olvidar que a conduta imputada à servidora pública não se enquadra nos ditames dos arts. 9º e/ou 11 da Lei nº 8.429/92, para fins de sua responsabilização. 



    (...).”



    Nessa toada, para a caracterização da responsabilidade por ato de improbidade administrativa exige-se, cumulativamente, que o sujeito ativo seja agente público; que o ato esteja relacionado com a sua função pública e se enquadre em uma das modalidades previstas em lei; e, no caso de particular, tenha induzido ou concorrido para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta. 



    No caso em exame, embora a ré seja agente pública (servidora pública municipal) e o ato imputado se enquadre, em tese, em uma das modalidades de enriquecimento ilícito previstas na Lei nº 8.429/92, resta categoricamente ausente um dos seus pressupostos, qual seja, que o ato praticado esteja relacionado com o exercício da função pública. 



    Ora, a ré Maria Madalena, ora 2ª apelada, foi demandada por ter supostamente omitido a sua condição de servidora pública e os seus rendimentos, no intuito de se cadastrar como beneficiária e, em razão disso, receber indevida e indiretamente valores referentes ao programa do Governo Federal conhecido como Bolsa-Família. 



    Ocorre que o Município de Angra dos Reis fundamentou esta ação de improbidade administrativa no simples fato da servidora em questão ter recebido os valores do Bolsa-Família sem preencher os requisitos para tanto, não havendo nos autos qualquer referência a que a demandada tenha se utilizado da sua condição funcional para obter qualquer vantagem ou sequer tenha trabalhado no serviço de cadastramento do Bolsa-Família ou, ainda, que tenha aliciado os servidores responsáveis pelo cadastramento do benefício para se locupletar. Constata-se, apenas, que exerce função de Agente Comunitária de Saúde, a qual em nada se correlaciona com as atividades da Secretaria de Ação Social, encarregada da gestão do aludido benefício. 



    Com efeito, o status de agente público é condição necessária, mas não é suficiente, por si só, para ensejar a responsabilidade por atos de improbidade administrativa. 



    Neste prisma, a apelada não pode ser punida tão-somente por ser servidora pública, isto é, se não houver nenhuma conduta concreta dando conta de que a sua condição funcional tenha interferido e/ou contribuído direta ou indiretamente para a prática do ato guerreado, pois a proteção da probidade não se faz desconectada do exercício de suas funções ou a pretexto de exercê-la, tendo em vista objetivar a responsabilização do servidor pelo seu atuar enquanto agente público. 



    Dessa forma, abstraindo-se a condição de servidora pública, reputa-se que a situação da ré se equipara a de um particular, visto que a função pública exercida não guardou qualquer relação, direta ou indiretamente, com os fatos ora considerados como prática de ato de improbidade administrativa, objetivando auferir benefício indevido oriundo do Governo Federal, razão pela qual não pode ser responsabilizada pela presente via.”



    Depreende-se dos fundamentos que constam no acórdão recorrido, que eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis nº 8.429/92; 10.836/2004; e Decreto Federal nº 5.209/2004). Dessa forma, resta demonstrada a inocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. Nesse sentido:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Improbidade administrativa. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de reexame do acervo probatório. Súmula 279 do STF. 5. Alegação de ofensa à ampla defesa. Tema 660 da sistemática da repercussão geral. 6. Alegação de ofensa ao inciso IX do art. 93 da Constituição Federal. Inexistência. Precedente. AI-QO-RG 791.292. 7. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 8. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1.196.155-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 10.6.2019).



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SANÇÕES. PRESCRIÇÃO. LEI Nº 8.429/1992. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. EVENTUAL OFENSA REFLEXA NÃO VIABILIZA O MANEJO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ART. 102 DA LEI MAIOR. RECURSO MANEJADO EM 1º.9.2015. 1. A jurisprudência desta Suprema Corte firmou-se no sentido de que incabíveis embargos de declaração opostos em face de decisão monocrática. Recebimento como agravo regimental com fundamento no princípio da fungibilidade. 2. A controvérsia, a teor do já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreender de modo diverso exigiria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, a, da Lei Maior, nos termos da remansosa jurisprudência desta Suprema Corte. 3. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 4. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento.” (ARE 895.908-ED, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, Dje 21.6.2016).



    Ante o exposto, em consonância com o parecer ministerial, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a e b, do CPC e art. 21, § 1º, do RISTF.



    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985). 



    Publique-se.



    Brasília, 13 de outubro de 2023.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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