Tribunal: STF
Processo: ARE 1401320
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-02
Data de publicação: 2023-08-02

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. SERVIÇO DE ACOLHIMENTO INSTITUCIONAL PARA CRIANÇAS E ADOLESCENTES. OBRIGAÇÃO DE ACOLHIMENTO DE MENORES NA MESMA REGIÃO DA VARA DA INFÂNCIA E JUVENTUDE COM ATRIBUIÇÃO PARA CONHECER E JULGAR OS PROCESSOS E AÇÕES DECORRENTES DA RELAÇÃO DE PODER FAMILIAR NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/SP. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. EXISTÊNCIA DE RAZÕES SUFICIENTES PARA A MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO QUANTO À MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA 283 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INCIDÊNCIA. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos interposto pelo Município de São Paulo objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “APELAÇÃO – Ação civil pública – Serviço de Acolhimento Institucional para Crianças e Adolescentes, que objetiva acolher e garantir proteção integral à criança e ao adolescente, de 0 a 17 anos e 11 meses, inclusive com deficiência, em situação de risco pessoal e social e de abandono, cujas famílias ou responsáveis encontrem-se temporariamente impossibilitados de cumprir sua função de cuidado e proteção – Falha – Ocorrência – Existência de número expressivo de crianças e adolescentes acolhidos em regiões distantes da residência de seus familiares, em razão da falta de vaga na região de origem da família, por insuficiência de entidades de acolhimento ou em virtude da desorganização da rede assistencial do Município – Claro descumprimento a mandamentos expressos no ordenamento jurídico pátrio, com evidente prejuízo da preservação dos vínculos familiares e a reintegração familiar dos acolhidos – Inadmissibilidade – Inteligência dos comandos inseridos nos artigos 227 da Constituição Federal, 4º, 19 e 101 do Estatuto da Criança e do Adolescente e do artigo 9º do Decreto 99.710/90, que promulgou a Convenção Sobre os Direitos da Criança – Normas as quais não se pode atribuir conteúdo meramente programático, devendo os direitos fundamentais serem interpretados sempre de forma que se lhes atribua a maior efetividade – Garantias que conferem à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à convivência familiar e comunitária – Mandamentos que só podem ser feridos em caráter excepcional, em casos em que não é recomendada a transferência da criança ou do adolescente para a região de sua família de origem, em clara proteção de seus interesses – Sentença reformada – Recurso provido.” (Doc. 49, p. 1-2)



    Os embargos de declaração opostos foram desprovidos (Doc. 57).



    Nas razões do apelo extremo, o Município de São Paulo apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 2º, 18, 30, inciso V, e 226 da Constituição da República. Sustenta, em síntese, que, ao acolher o pedido formulado pelo Ministério Público de São Paulo na presente ação civil pública, o Tribunal de origem impôs “uma vinculação entre a área territorial de cada Foro Regional e a forma como a Secretaria Municipal de Assistência e Desenvolvimento Social terá que organizar os seus serviços e distribuir/alocar/acolher crianças e adolescentes nos acolhimentos institucionais” (Doc. 51, p. 7). Nesse sentido, afirma que o acórdão ora recorrido ofende o princípio da separação dos poderes e a autonomia municipal, na medida em que “não pode haver essa vinculação entre as áreas geográficas sob a jurisdição de cada Vara da Infância da Juventude com a forma de distribuir/alocar crianças e adolescentes nos serviços de acolhimento institucional do Município e da rede conveniada, pois seria determinar que um ente político autônomo fique compelido a organizar e prestar seus serviços públicos de acordo com os critérios de conveniência e oportunidade do Poder Judiciário do Estado de São Paulo” (Doc. 51, p. 7). Ressalta que, “ao invocar indevidamente art. 226 da CF como fundamento para vincular o funcionamento de um serviço do Executivo Municipal ao modo de organização territorial da jurisdição da Comarca da Capital, o acórdão acabou violando os arts. 2º, 18, 30 e 226 da CF, além de comprometer gravemente a governabilidade” (Doc. 51, p. 10). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário, “à míngua da possibilidade de o Judiciário Estadual determinar a vinculação do funcionamento de serviço de Executivo Municipal à competência territorial das Varas da Infância e da Juventude da Cidade de São Paulo” (Doc. 51, p.11).



    A Presidência da Seção de Direito Público do Tribunal a quo inadmitiu o recurso extraordinário por entender que encontraria óbice na Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal (Doc. 61).



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo desprovimento do agravo, em parecer que porta a seguinte ementa:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA. SERVIÇO DE ACOLHIMENTO INSTITUCIONAL DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO (PROGRAMA ‘FAMÍLIA ACOLHEDORA’). ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AOS ARTS. 2º, 18, 30, V E 226 DA CF/88. DESCABIMENTO. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DE FATOS E PROVAS (SÚMULA Nº 279-STF). AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. O PODER JUDICIÁRIO PODE, EXCEPCIONALMENTE, DETERMINAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS, SEM QUE SE CONFIGURE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. PRECEDENTES DO STF. EXISTÊNCIA, ADEMAIS, DE FUNDAMENTOS AUTÔNOMOS DE ORDEM LEGAL QUE SUBSISTIRAM AO CRIVO DO STJ. INCIDÊNCIA DA SÚMULA Nº 283-STF. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO.” (Doc. 96, p. 1)



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, antes de qualquer consideração acerca dos requisitos de admissibilidade e do mérito do recurso extraordinário, façamos um resumo, ainda que breve, da questão debatida nos autos.



    Na origem, o Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou ação civil pública contra o Município de São Paulo/SP, com o objetivo de submeter o ente municipal à “obrigação de manter as crianças e adolescentes acolhidos em seus serviços conveniados (ou diretos) de acolhimento institucional ou familiar, na mesma região da Vara da Infância e Juventude com atribuição para conhecer e julgar os processos e ações decorrentes da relação do poder familiar, cuja jurisdição é fixada pelo local da residência do respectivo núcleo familiar”, bem como à “obrigação de implantar novos serviços de acolhimento institucional ou de efetivar o programa ‘Família Acolhedora’ destinados às crianças e adolescentes em situação de risco” (Doc. 1).



    O Juízo de Direito da Vara da Infância e da Juventude do Foro Regional III - Jabaquara da Comarca de São Paulo julgou improcedentes os pedidos formulados na ação civil pública (Doc. 44).



    A 3ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo deu provimento à apelação interposta pelo Ministério Público paulista e julgou procedentes os pedidos formulados em sua petição inicial (Doc. 49).



    Superadas as questões preambulares, subjaz o exame do presente recurso.



    O agravo não merece prosperar.



    A jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, em casos excepcionais e configurada a inércia ou morosidade da Administração, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas para assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição da República).



    Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e Segunda Turmas deste Tribunal, in litteris:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Ação civil pública. Meio ambiente. 3. Ausência de prequestionamento (súmulas 282 e 356). 4. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes. Precedentes desta Corte. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 563.144-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 19/03/2013)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SEGURANÇA PÚBLICA. LEGITIMIDADE. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. 



    1. O Ministério Público detém capacidade postulatória não só para a abertura do inquérito civil, da ação penal pública e da ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social do meio ambiente, mas também de outros interesses difusos e coletivos (artigo 129, I e III, da CB/88). Precedentes. 



    2. O Supremo fixou entendimento no sentido de que é função institucional do Poder Judiciário determinar a implantação de políticas públicas quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, ainda que derivados de cláusulas revestidas de conteúdo programático. Precedentes. 



    Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 367.432-AgR, Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, DJe de 20/04/2010)



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. POLÍTICAS PÚBLICAS. ACESSIBILIDADE DE DEFICIENTES FÍSICOS EM AMBIENTE ESCOLAR. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO CARACTERIZAÇÃO. PRECEDENTES. 



    1. O Supremo Tribunal Federal já assentou a possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes. 



    2. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 877.607-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 13/03/2017) 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 14.6.2016. DIREITO CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. IMPOSIÇÃO DE MULTA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar ao Estado a obrigação de fazer reparação em escolas, quando estas se encontrarem em condições precárias, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com majoração de honorários advocatícios, com base no art. 85, § 11, do CPC, e aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC.” (ARE 942.573-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe de 13/02/2017)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO – POLÍTICAS PÚBLICAS – UNIDADE DE ATENDIMENTO PARA MENORES – DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA NÃO CONFIGURADA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, POR TRATAR-SE, AUSENTE SITUAÇÃO DE COMPROVADA MÁ-FÉ, DE PROCESSO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA (LEI Nº 7.347/85, ART. 18) – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” (ARE 917.171-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 22/02/2017)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Constitucional. Ação civil pública. Proteção à criança e ao adolescente. Prequestionamento. Ausência. Fundamento suficiente à manutenção do acórdão recorrido não impugnado na petição do recurso extraordinário. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 



    1. Inadmissível o recurso extraordinário se os dispositivos constitucionais que nele se alega violados não estão devidamente prequestionados. Incidência das Súmulas nºs 282 e 356/STF. 



    2. Não foi impugnado, na petição de recurso extraordinário, fundamento suficiente para a manutenção do acórdão recorrido. Incidência da Súmula nº 283/STF. 



    3. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, inserto no art. 2º da Constituição Federal. 



    4. O recurso extraordinário não se presta para o reexame do conjunto fático–probatório da causa. Incidência da Súmula nº 279/STF. 



    5. Agravo regimental não provido. 6. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, pois não houve fixação prévia de honorários advocatícios na causa.” (ARE 893.652-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 23/03/2017)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – POLÍTICAS PÚBLICAS – RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS – DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA NÃO CONFIGURADA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” (RE 826.254-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 22/02/2017) 



    In casu, a inércia da Administração Municipal quanto à adequação do Serviço de Acolhimento Institucional para Crianças e Adolescentes, mantido pelo Município de São Paulo com o objetivo de garantir proteção integral à criança e ao adolescente, de 0 a 17 anos e 11 meses, inclusive com deficiência, em situação de risco pessoal e social e de abandono, à luz de ampla cognição fático–probatória, coadjuvada pela possibilidade de o Poder Judiciário determinar a implementação de políticas públicas, sem que essa decisão se afigure ingerência no âmbito do poder discricionário do Poder Executivo, recomendam o desprovimento do recurso sub examine.



    Nesse contexto, verifica-se que, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem, seria necessário reexaminar os fatos e as provas dos autos, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, pois a Súmula 279 desta Corte impede o reexame de provas. Sobre o tema, a propósito:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ALVARÁS INVÁLIDOS. OBRAS REALIZADAS. OBRIGAÇÃO DE DEMOLIR. CONVERSÃO EM PERDAS E DANOS. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 



    1. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF). 



    2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 



    3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.332.366-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 13/10/2021)



    Por oportuno, vale destacar lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do STF:



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Assevere-se, ainda, que os fundamentos infraconstitucionais utilizados pelo Tribunal a quo são suficientes para a manutenção da decisão vergastada.



    Incide, desse modo, também, o óbice da Súmula 283 do Supremo Tribunal Federal: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles”. Nesse sentido:



    “AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO DO TRABALHO. RECOLHIMENTO DO FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO – FGTS. FUNDAMENTO INFRACONSTITUCIONAL SUFICIENTE: SÚMULA N. 283 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.” (ARE 716.214, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 26/02/2013, destaquei)



    Por oportuno, vale destacar lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 283 do Supremo Tribunal Federal:



    “Pontes de Miranda sustentava opinião favorável à admissão do recurso extraordinário com fulcro num dos fundamentos quando a decisão assenta em vários (Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., t. XII/278). Opiniões contrárias são sustentadas por Lopes da Costa (Direito Processual Civil Brasileiro, 2ª ed., v. III/418) e José Afonso da Silva (Do Recurso Extraordinário, p. 201), que inadmitem o recurso nessas condições.



    A Súmula 283 expressa que é inadmissível o recurso extraordinário quando a decisão recorrida tem mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles (RE 65.072, Rel. Min. Amaral Santos, RTJ 53/371; RE 66.768, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 52/606; RE 60.854, Rel. Min. Barros Monteiro, RTJ 45/855; RE 63.174, Rel. Min. Evandro Lins, RTJ 45/419; RE 79.083, Rel. Min. Rodrigues de Alckmin, RTJ 75/844; RE 79.623, RTJ 75/849; RE 84.077, RTJ 80/906). 



    Aplicável o disposto nesta Súmula (decisão assentada em mais de um fundamento) às decisões do STJ (REsp 16.076; REsp 21.064; REsp 23.026; REsp 29.682).



    V. Luiz Guilherme Marinoni, Manual do Processo de Conhecimento, Ed. RT, 2001, p. 561.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 140)



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o agravo, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil/2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 2 de agosto de 2023



Ministro LUIZ FUX



Relator



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