Tribunal: STF
Processo: ADPF 842
Classe: ADPF
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-22
Data de publicação: 2023-02-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Cuida-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de liminar, proposta pela Confederação Nacional das Carreiras e Atividades Típicas de Estado – CONACATE, com objetivo de declarar a não recepção, pela Constituição Federal de 1988, do art. 242, inciso VI, da Lei Estadual nº 10.261, de 28 de outubro de 1968, aprovado pela Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo.



    Eis o teor do dispositivo questionado:



    (Lei estadual nº 10.261/1968 do Estado de São Paulo)



    Art. 242 – Ao funcionário é proibido:



    (...)



    VI - promover manifestações de apreço ou desapreço dentro da repartição, ou tornar-se solidário com elas;



     



    O requerente aduz que a proibição ao servidor público de manifestar suas próprias opiniões dentro da repartição pública afronta os preceitos fundamentais insculpidos no art. 1º, inciso III e no art. 5º, IV e IX da Constituição Federal, caracterizando-se como um verdadeiro ato de censura prévia.



    Argumenta que os preceitos fundamentais da liberdade de expressão e de pensamento também têm seu resguardo no Pacto de São José da Costa Rica, ratificado pelo Brasil em 25 de setembro de 1992 e promulgado pelo Decreto nº 678, de 6 de novembro de 1992.



    Obtempera que, apesar da incontestável necessidade de se garantir e preservar o direito à liberdade de expressão, a mera presença do comando normativo do art. 242, VI, da Lei Estadual nº 10.261 -, promulgada em pleno regime militar -, fere a liberdade dos servidores públicos estaduais de manifestarem as próprias opiniões dentro da repartição ou, mesmo, de concordarem com a opinião de terceiros ao citar a expressão “tornar-se solidário com elas”.



    De outro lado, assenta que a legislação combatida, in totum, ultraja a essência da dignidade da pessoa humana, a qual, tomada com base na Constituição de 1988, revela-se como princípio norteador de todo o ordenamento pátrio e, portanto, não pode ser relativizada enquanto valor de absoluto proteção do indivíduo.



    Alega, ainda, que os efeitos advindos do art. 242, inciso VI, da Lei nº 10.261, de 28 de outubro de 1968 padecem de inconstitucionalidade, bem como são frequentemente empregados contra os servidores públicos paulistas como meio de perseguição à sua liberdade de expressão, através da adoção sistemática de procedimentos administrativos disciplinares.



    No pedido de medida cautelar, o requerente afirmou que, uma vez cumpridos os requisitos do fumus boni juris e do periculum in mora, os servidores públicos estaduais não podem permanecer subservientes a uma norma infraconstitucional que ofende a liberdade de individual, pois esta não se coaduna com os preceitos constitucionais atuais, de modo que cabe a expedição de liminar “inaudita altera pars” para determinar a suspensão do comando previsto no art. 242, VI, da Lei Estadual nº 10.261.



    Em 26 de maio de 2021, adotei o procedimento abreviado do disposto no art. 12 da Lei nº 9.868.



    O Governo do Estado de São Paulo asseverou que o dispositivo hostilizado deve ser interpretado à luz da Constituição Federal de 1988, de maneira que a incidência da proibição constante do art. 242, inciso VI, do Estatuto dos Servidores, se limita às manifestações de caráter público que, em descompasso com outros preceitos constitucional, exorbitem o direito fundamental da liberdade de expressão e causem, consequentemente, distúrbios extraordinários ao regular funcionamento da Administração Pública.



    A Advocacia-Geral da União (AGU), por sua vez, exarou a manifestação abaixo sintetizada:



    “Administrativo. Artigo 242, inciso VI, da Lei n. 10.261/1968 do Estado de São Paulo, que “dispõe sobre o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis do Estado”. Proibição de promover manifestações de apreço ou desapreço dentro da repartição, ou tornar-se solidário a elas. Alegada violação aos preceitos fundamentais da dignidade da pessoa humana e da liberdade de pensamento e de expressão (artigos 1º, inciso III; 5º, incisos IV e IX; e 220 da Lei Maior). Embora sejam resguardados, aos servidores públicos, os direitos fundamentais à livre manifestação do pensamento e à liberdade de expressão, tais garantias não devem ser concebidas de forma absoluta, podendo sofrer o influxo dos deveres impostos pela relação de especial sujeição ao Estado a que estão sujeitos tais servidores, destinatários de responsabilidades estatutárias e éticas que atuam como limitadoras de seus interesses privados. A proibição em referência fundamenta-se no princípio da impessoalidade, de modo a evitar possíveis demonstrações de parcialidade no interior do recinto da repartição pública, sob a forma de manifestações inadequadas de juízos de preferência, que possam causar algum prejuízo ao serviço público, ao ambiente de trabalho ou mesmo à própria Administração Pública. Manifestação pela improcedência do pedido formulado pela autora” (grifos nossos).



     



    Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República (PGR) afirmou que a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental não reúne condições processuais para julgamento de mérito, haja vista que “a requerente não se encontra habilitada a provocar o controle concentrado de constitucionalidade” porquê “congrega apenas uma fração do segmento afetado pelo ato questionado” (e.doc 25).



    É o relatório. Decido. 



    A presente ação de descumprimento de preceito fundamental não comporta seguimento, diante da ilegitimidade ativa ad causam da autora, pois, conforme se depreende de seu estatuto social, a CONACATE - Confederação Nacional das Carreiras e Atividades Típicas de Estado” - representa a “categoria profissional dos servidores públicos civis federais, estaduais, distritais e municipais do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, dos Tribunais e Conselhos de Contas e dos Órgãos Públicos de Auditoria, Fiscalização, Investigação, Regulação, Tributação, Arrecadação, Finanças, Controle e Segurança Pública, constituída pelas entidades sindicais a ela filiadas” (cf. art. 1º, na peça 7 do processo eletrônico). 



    Sucede que os dispositivos questionados nesta via concentrada alcançam todos os servidores públicos do Estado de São Paulo e não apenas as carreiras típicas de estado e, nesse cenário, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem assentado a ilegitimidade para instauração de controle concentrado de constitucionalidade por entidades que representem apenas fração ou parcela de categoria de agentes abrangidos pela norma atacada. 



    A propósito, colaciono os seguintes precedentes:



    Agravo regimental em arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Ilegitimidade ativa. A jurisprudência do STF não reconhece legitimidade às associações que não representam a categoria em sua totalidade. 3. Associação Brasileira dos Membros do Ministério Público de Meio Ambiente - ABRAMPA. 4. Decreto Federal 10.143/2019 e da Portaria MMA 575/2020, que alteraram a composição do Comitê Gestor do Fundo nacional sobre Mudança do Clima (“Fundo Clima”) e o seu procedimento deliberativo. 5. Processo extinto sem julgamento do mérito. 6. Agravo regimental desprovido.



    (ADPF 814 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 02-06-2021);



    AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO PROPOSTA PELA ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS MAGISTRADOS ESTADUAIS – ANAMAGES. ENTIDADE QUE REPRESENTA APENAS PARTE OU FRAÇÃO DA CATEGORIA PROFISSIONAL DOS MAGISTRADOS. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AÇÃO QUE NÃO MERECE SER CONHECIDA. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. As associações que congregam mera fração ou parcela de categoria profissional por conta de cujo interesse vem a juízo não possuem legitimidade ativa para provocar a fiscalização abstrata de constitucionalidade. Precedentes: ADI 4.372, redator para o acórdão Min. Luis Fux, Pleno, DJe de 26/09/2014; ADPF 154-AgR, rel. Min. Cármen Lúcia, Pleno, DJe de 28/11/2014; ADI 3.6717-AgR, rel. Min. Cezar Peluso, Pleno, DJe de 1/7/2011. 2. In casu, à luz do estatuto social da agravante, resta claro que a entidade tem por finalidade representar os magistrados estaduais, defendendo seus interesses e prerrogativas. Nota-se, assim, que a entidade congrega apenas fração da categoria profissional dos magistrados, uma vez que não compreende, dentro de seu quadro, os Juízes Federais, por exemplo. 3. É firme o entendimento do Supremo Tribunal Federal no sentido da ilegitimidade ativa da ANAMAGES para a propositura de Ação Direta de Inconstitucionalidade, ou qualquer outra ação do controle concentrado de constitucionalidade. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. (ADI 4600 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe de 26-03-2015);



    AGRAVO REGIMENTAL NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. AÇÃO PROPOSTA PELA ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS MAGISTRADOS ESTADUAIS – ANAMAGES. ENTIDADE QUE REPRESENTA APENAS PARTE OU FRAÇÃO DA CATEGORIA PROFISSIONAL DOS MAGISTRADOS. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AÇÃO QUE NÃO MERECE SER CONHECIDA. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. As associações que congregam mera fração ou parcela de categoria profissional em cujo interesse vêm a juízo não possuem legitimidade ativa para provocar a fiscalização abstrata de constitucionalidade. Precedentes: ADI 4.372, redator para o acórdão Min. Luiz Fux, Pleno, DJe de 26/09/2014; ADPF 154-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Pleno, DJe de 28/11/2014; ADI 3.617-AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Pleno, DJe de 1/7/2011. 2. In casu, à luz do estatuto social da agravante, resta claro que a entidade tem por finalidade representar os magistrados estaduais, defendendo seus interesses e prerrogativas. Nota-se, assim, que a entidade congrega apenas fração da categoria profissional dos magistrados, uma vez que não compreende, dentro de seu quadro, os Juízes Federais, por exemplo. 3. É firme o entendimento do Supremo Tribunal Federal no sentido da ilegitimidade ativa da ANAMAGES para a propositura de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental ou qualquer outra ação do controle concentrado de constitucionalidade. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (ADPF 254 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe de 30-06-2017);



    Ação direta de inconstitucionalidade – Entidade de classe que representa fração de categoria funcional – Ausência de legitimidade ativa ad causam – Ação direta não conhecida – Recurso de agravo improvido. – Não se qualifica como entidade de classe, para efeito de instauração do processo de controle normativo abstrato de constitucionalidade (CF, art. 103, IX), a instituição que congregue agentes estatais que constituam mera fração de determinada categoria funcional. Precedentes. (ADI 4.358-AgR/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 173, de 8.9.2014) 



    Constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade. Associação Nacional dos Funcionários da Polícia Federal – ANSEF: Legitimidade ativa. I – Associação Nacional dos Funcionários da Polícia Federal: por congregar um segmento de classe, os servidores da Polícia Federal, parcela dos servidores policiais, representativa, pois, de uma fração da classe dos servidores federais, não se constitui em entidade de classe com legitimidade ativa para a ação direta de inconstitucionalidade. II – ADI não conhecida. (ADI 1.431/DF, Rel. Min. Sydney Sanches, Red. p/acórdão Min. Carlos Velloso, DJ de 12.9.2003).



    Assim, por congregar apenas uma fração do segmento afetado pelo ato questionado, a requerente não se encontra habilitada a instaurar a presente via abstrata de controle de constitucionalidade. 



    Ante o exposto, nego seguimento à presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, com base no art. 21, § 1°, do RISTF.



    Publique-se.



    Brasília, 22 de fevereiro de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente