Tribunal: STF
Processo: RE 1404029
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-02
Data de publicação: 2023-03-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Prefeito do Município de Porto Velho formalizou recurso extraordinário em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça local, em sede de controle concentrado de constitucionalidade, assim ementado:



    Ação direta de inconstitucionalidade. Programa de recuperação fiscal no município - REFIS. Lei complementar. Alteração por iniciativa parlamentar. Legítimo exercício garantido à Câmara municipal. Vício não caracterizado. Perda de arrecadação. LRF. Finanças públicas. Requisitos não atendidos. Imposição não alcançada pela previsão constitucional. Violação reflexa. Legalidade. Ausência de violação à separação dos poderes. 



    1 - Alteração legislativa dispondo sobre prazo ao ingresso em programa de incentivo à recuperação fiscal de contribuintes iniciada por projeto de lei de autoria da Câmara de Vereadores não viola a tripartição entre Poderes, se a competência para legislar sobre matéria tributária é concorrente com o Executivo.



    2 - A reserva de iniciativa relativa às diretrizes orçamentárias, plano plurianual e lei orçamentária anual não se estende a normas que tratam de direito tributário, se a restrição não alcança os diplomas ainda que aumentem ou reduzam exações fiscais, se não se enquadram entre as leis orçamentárias, tampouco se sujeitam aos requisitos da LRF. 



    Em suas razões recursais, alega violação ao art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT. 



    Sustenta a inadequação constitucional da Lei Complementar n. 822/2020, do Município de Porto Velho, que estendeu benefícios fiscais, com renúncia de receita, ao vincular o prazo de fruição à duração do estado de calamidade pública.



    Aduz que não desconhece que a competência para legislar sobre a edição de leis de natureza tributária está inserida no raio de competência concorrente entre o Poder Executivo e o Legislativo, todavia, sustenta que toda lei que disponha sobre matéria tributária ou orçamentária, principalmente com renúncia de receita, deve ser acompanhada da respectiva estimativa de impacto financeiro.



    Pugna pela reforma do acórdão recorrido para que seja declarada a inconstitucionalidade formal da Lei Complementar n. 822/2020.



    É o relatório do essencial. Decido.



    2. Verifico que o Tribunal de origem entendeu legítima a alteração efetuada pela Lei Complementar n. 822/2020 (que alterou o prazo de ingresso no programa de incentivo à recuperação fiscal dos contribuintes), já que – no cenário de profundo abalo econômico causado pela COVID-19 – o risco de não haver arrecadação fiscal seria muito pior para a economia do Município do que a concessão do benefício de ingresso no REFIS durante o período da pandemia.



    Colho do acórdão o seguinte trecho elucidativo:



    A LCM n. 779/2019 foi alterada pela LCM n. 813/2020, que estendeu o prazo para 31/03/2020, prevendo também a possibilidade de prorrogação por mais 30 dias; ou seja, até 30/04/2020, ao assim dispor: 



    …...................................................................................................



    Com a superveniência do estado de calamidade pública, decorrente da pandemia da Covid-19, declarado nos Decretos Municipais n. 16.612/2020, 16.620/2020; e do Decreto Legislativo 508/2020, a Câmara de Vereadores houve por bem alterar o prazo de ingresso no programa REFIS municipal 2019, já estendido até 30/04/2020, prorrogando-o pelo tempo da duração da pandemia. 



    A Casa de Leis ponderou que a Lei Complementar Municipal 822/2020 dá efetividade aos artigos 127, § 1º e 129, da Constituição do Estado de Rondônia, tanto quanto aos artigos 145, § 1º e 150, § 6º, da Carta Federal. 



    Bem se sabe que o princípio da capacidade contributiva se atrela a capacidade econômica do cidadão, exteriorizada pelas rendas, dividendos e patrimônio, autorizando a incidência tributária dentro de certos limites; essa limitação impede que a exação se ponha além da força contributiva, comprometendo o patrimônio e a capacidade financeira do contribuinte. 



    No caso, é inegável o abalo econômico sofrido como reflexo da pandemia, pelas medidas de isolamento, redução do ritmo da economia no país e no mundo, reduzindo, por consequência o consumo, e repercutindo no fluxo de caixa das empresas que por sua vez tiveram que demitir ou reduzir o número de empregados, quando, na melhor das hipóteses, puderam se manter sem encerrar as atividades empresárias.



    Nesse cenário, estender o prazo de benefício já concedido não constitui senão medida de apoio ao contribuinte, dentro, inclusive, de panorama de necessários incentivos fiscais, como meio de auxiliar na superação da crise e garantir a subsistência das empresas, de empregados e da sociedade civil, daí advindo a razoabilidade da alteração legislativa. 



    Também é de se destacar que a lei que instituiu o programa, de iniciativa do Executivo municipal, oferece dispensas graduais de multas e juros, a depender da forma de pagamento, atualizando o crédito principal na data da adesão, de modo que não vejo prejuízo na extensão do prazo ao ingresso, mas aumento de reais possibilidades de o erário vir a arrecadar em tempos de extrema dificuldade. 



    Ademais, como se trata de matéria tributária, a compreensão assente emanada do Pretório Excelso orienta que a competência é concorrente entre os Poderes Executivo e Legislativo. Essa posição se encontra, inclusive, firmada na Tese 682, advinda do Recurso Extraordinário com Agravo n. 743.480, acórdão publicado no DJe de 20/10/2013, na sistemática de repercussão geral, assim definida: “Inexiste, na Constituição Federal de 1988, reserva de iniciativa para leis de natureza tributária, inclusive para as que concedem renúncia fiscal”. 



    .......................................................................................................



    Não se nega a relevância do tema, se é inegável que o ato do legislativo acaba repercutindo nas finanças públicas geridas pelo Executivo. No entanto, é necessário que a afetação seja de tal monta que o risco de dano possa preponderar sobre todo o arcabouço jurídico a salvaguardar a atuação legislativa, o que não vejo na espécie. 



    .......................................................................................................



    Decerto que a extensão contida na nova lei importa de perda de receita, notadamente por ser o prazo indeterminado, se a previsão de vacinação em massa para conter a covid-19 ainda é mera expectativa. 



    Todavia, em contexto de profundo abalo econômico, contar com a arrecadação da exação, computada a partir do crédito atualizado e as penalidades administrativas, multas e juros, isto é, sem incentivos fiscais, seria muito mais improvável, com o risco de não se ter arrecadação nenhuma, daí, sim, decorrendo a temeridade para o erário municipal.



    Posto isso, com lastro nos fundamentos ora expostos, julgo improcedente o pedido desta ação, para assentar a constitucionalidade da Lei Complementar n. 822/2020, que altera ao prazo de ingresso no REFIS municipal, possibilitando ao destinatário a fruição do benefício enquanto perdurar a pandemia da Covid-19. 



    (grifei)



    A respeito da matéria, saliento que o art. 113 do ADCT prevê que qualquer proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa de seu impacto orçamentário e financeiro. 



    Outrossim, em recente jurisprudência, o Supremo manifestou-se no sentido de que o art. 113 do ADCT seria norma de reprodução obrigatória a todos os Entes Federativos.



    Nesse sentido:



    CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE DE IGREJAS E TEMPLOS DE QUALQUER CRENÇA. ICMS. TRIBUTAÇÃO INDIRETA. GUERRA FISCAL. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO FISCAL E ANÁLISE DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. ART. 113 DO ADCT (REDAÇÃO DA EC 95/2016). EXTENSÃO A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. INCONSTITUCIONALIDADE.



    (...)



    3. A Emenda Constitucional 95/2016, por meio da nova redação do art. 113 do ADCT, estabeleceu requisito adicional para a validade formal de leis que criem despesa ou concedam benefícios fiscais, requisitos esse que, por expressar medida indispensável para o equilíbrio da atividade financeira do Estado, dirigi-se a todos os níveis federativos. 4. Medida cautelar confirmada e Ação Direta julgada procedente.



    (ADI 5816/RO, Tribunal Pleno, ministro Alexandre de Moraes, DJe de 26/11/2019)



    (...) O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. CONHECIMENTO PARCIAL DA AÇÃO E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. 



    (...)



    2. O artigo 113 do ADCT tem caráter nacional e irradia obrigações a todos os entes federativos. Precedentes. 3. A Lei nº 1.237/2018 do Estado de Roraima cria e altera despesas obrigatórias de forma a gerar impacto orçamentário. A ausência de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável a todos os entes federativos, implica inconstitucionalidade formal.



    (...)



    5. Conhecimento parcial da ação direta e, na parte conhecida, julgado procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei nº 1.237, de 22 de janeiro de 2018, do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc a contar da data da publicação da ata do julgamento.



    (ADI 6102/RR, Tribunal Pleno, ministra Rosa Weber, DJe de 10/2/2021)



    Direito constitucional e tributário. Ação direta de inconstitucionalidade. IPVA. Isenção. Ausência de estudo de impacto orçamentário e financeiro. 



    1. Ação direta contra a Lei Complementar nº 278, de 29 de maio de 2019, do Estado de Roraima, que acrescentou o inciso VIII e o § 10 ao art. 98 da Lei estadual nº 59/1993. As normas impugnadas versam sobre a concessão de isenção do imposto sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA) às motocicletas, motonetas e ciclomotores com potência de até 160 cilindradas. 



    2. Inconstitucionalidade formal. Ausência de elaboração de estudo de impacto orçamentário e financeiro. O art. 113 do ADCT foi introduzido pela Emenda Constitucional nº 95/2016, que se destina a disciplinar “o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União”. A regra em questão, porém, não se restringe à União, conforme a sua interpretação literal, teleológica e sistemática. 



    3. Primeiro, a redação do dispositivo não determina que a regra seja limitada à União, sendo possível a sua extensão aos demais entes. Segundo, a norma, ao buscar a gestão fiscal responsável, concretiza princípios constitucionais como a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência (art. 37 da CF/1988). Terceiro, a inclusão do art. 113 do ADCT acompanha o tratamento que já vinha sendo conferido ao tema pelo art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, aplicável a todos os entes da Federação. 



    4. A exigência de estudo de impacto orçamentário e financeiro não atenta contra a forma federativa, notadamente a autonomia financeira dos entes. Esse requisito visa a permitir que o legislador, como poder vocacionado para a instituição de benefícios fiscais, compreenda a extensão financeira de sua opção política. 



    5. Com base no art. 113 do ADCT, toda “proposição legislativa [federal, estadual, distrital ou municipal] que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”, em linha com a previsão do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal. 



    6. A Lei Complementar do Estado de Roraima nº 278/2019 incorreu em vício de inconstitucionalidade formal, por violação ao art. 113 do ADCT. 



    7. Pedido julgado procedente, para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei Complementar nº 278, de 29 de maio de 2019, do Estado de Roraima, por violação ao art. 113 do ADCT.



    8. Fixação da seguinte tese de julgamento: “É inconstitucional lei estadual que concede benefício fiscal sem a prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro exigida pelo art. 113 do ADCT”. 



    (ADI 6303/RR, Tribunal Pleno, ministro Roberto Barroso, DJe de 18/3/2022)



    Contudo, da análise do acórdão recorrido, restou evidente que a lei complementar em debate foi criada como medida excepcional e temporária, enfrentamento à pandemia de COVID-19, estendendo apenas o prazo de ingresso no REFIS aos contribuintes durante o período de calamidade. 



    Ressalto, no ponto, que o Congresso Nacional, no ano de 2020, promulgou a Emenda Constitucional n. 106, a instituir o “regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações para enfrentamento de calamidade pública nacional decorrente de pandemia” (apelidada como “orçamento de guerra”), em que se possibilitou a adoção de medidas fiscais extraordinárias.



    É o que podemos inferir da leitura do art. 3º da Emenda, e do art. 167-D, da Carta Federal (incluído pela EC n. 109, de 2021):



     Art. 3º. Desde que não impliquem despesa permanente, as proposições legislativas e os atos do Poder Executivo com propósito exclusivo de enfrentar a calamidade e suas consequências sociais e econômicas, com vigência e efeitos restritos à sua duração, ficam dispensados da observância das limitações legais quanto à criação, à expansão ou ao aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa e à concessão ou à ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorre renúncia de receita. 



    Parágrafo único. Durante a vigência da calamidade pública nacional de que trata o art. 1º desta Emenda Constitucional, não se aplica o disposto no § 3º do art. 195 da Constituição Federal.



    Art. 167-D. As proposições legislativas e os atos do Poder Executivo com propósito exclusivo de enfrentar a calamidade e suas consequências sociais e econômicas, com vigência e efeitos restritos à sua duração, desde que não impliquem despesa obrigatória de caráter continuado, ficam dispensados da observância das limitações legais quanto à criação, à expansão ou ao aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa e à concessão ou à ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita. 



    (grifei)



    Esta Suprema Corte, na análise da ADI n. 6.357-MC-Ref/DF, afastou temporariamente a incidência dos arts. 14, 16, 17 e 24 da Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como do art. 114, caput, e § 14, da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2020, durante a pandemia de COVID-19, como forma de enfrentamento das consequências sociais e econômicas trazidas pela crise sanitária:



    REFERENDO DE MEDIDA CAUTELAR. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF). ARTS. 14, 16, 17 e 24. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO/2020). ART. 114, CAPUT, E PARÁGRAFO 14. INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO. AFASTAMENTO DA EXIGÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE ADEQUAÇÃO E COMPENSAÇÃO ORÇAMENTÁRIAS. CRIAÇÃO E EXPANSÃO DE PROGRAMAS PÚBLICOS DESTINADOS AO ENFRENTAMENTO DA PANDEMIA CAUSADA PELA COVID-19. PROTEÇÃO DA VIDA E DA SAÚDE. CONFIRMAÇÃO DA MEDIDA CAUTELAR. PROMULGAÇÃO DA EMENDA CONSTITUCIONAL 106/2020.



    1. A Lei de Responsabilidade Fiscal instituiu um inovador modelo regulatório das finanças públicas, baseado em medidas gerais de transparência, de programação orçamentária, de controle e de acompanhamento da execução de despesas e de avaliação de resultados, destinadas, entre outros pontos, a incrementar a prudência na gestão fiscal e a sincronizar as decisões tomadas pelos Estados e pelos Municípios com os objetivos macroeconômicos estabelecidos nacionalmente pela União.



    2. No entanto, existem situações nas quais o surgimento de condições supervenientes absolutamente imprevisíveis afetam radicalmente a possibilidade de execução do orçamento planejado. Inteligência do art. 65 da LRF.



    3. O surgimento da pandemia de COVID-19 representa uma condição superveniente absolutamente imprevisível e de consequências gravíssimas, que afetará, drasticamente, a execução orçamentária anteriormente planejada.



    4. O excepcional afastamento da incidência dos arts. 14, 16, 17 e 24 da LRF e 114, caput, in fine, e § 14, da LDO/2020, durante o estado de calamidade pública e para fins exclusivos de combate integral da pandemia de COVID-19, não conflita com a prudência fiscal e o equilíbrio orçamentário intertemporal consagrados pela LRF. Realização de gastos orçamentários destinados à proteção da vida, da saúde e da própria subsistência dos brasileiros afetados pela gravidade da situação vivenciada.



    5. Medica cautelar referendada.



    6. O art. 3º da EC 106/2020 prevê uma espécie de autorização genérica destinada a todos os entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).



    (ADI 6357 MC-Ref/DF, Tribunal Pleno, ministro Alexandre de Moraes, DJe de 20/11/2020, grifei)



    Como se percebe, o acórdão recorrido não se distancia desse entendimento. Não há, portanto, espaço para a reforma pretendida. 



    A alteração legislativa feita pela Lei Complementar n. 822/2020, que dispôs sobre o prazo para ingresso em programa de incentivo à recuperação fiscal de contribuintes (restrita ao momento de calamidade pública ocasionada pela pandemia de COVID-19), configura-se medida excepcional e está abarcada pelo quadro normativo especial da Emenda Constitucional n. 106/2020.



    Desse modo, não há falar em ofensa ao art. 113 do ADCT, ante o caráter excepcional e transitório da alteração promovida pela Lei Complementar n. 822/2020.



    Nessa linha de entendimento:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 14.128, DE 26 DE MARÇO DE 2021. COMPENSAÇÃO FINANCEIRA AOS TRABALHADORES DA ÁREA DA SAÚDE. COVID-19. MORTE OU INCAPACITAÇÃO PERMANENTE PARA O TRABALHO. POLÍTICA PÚBLICA SOCIAL. (...) LEGISLAÇÃO INSTITUÍDA COM BASE NO REGIME EXTRAORDINÁRIO FISCAL DAS EMENDAS CONSTITUCIONAIS N. 106/2020 E N. 109/2021. ENFRENTAMENTO DA CRISE SANITÁRIA CAUSADA PELA COVID-19 E DE SUAS CONSEQUÊNCIAS SOCIAIS E ECONÔMICAS. ART. 167-D DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. RECONHECIMENTO DO ESTADO DE CALAMIDADE PÚBLICA E PROLONGAMENTO DA CRISE SANITÁRIA CAUSADA PELA COVID-19. AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE. 



    (...)



    3. É constitucional a compensação financeira de caráter indenizatório prevista na Lei n. 14.128/2021, inserida no regime fiscal excepcional disposto nas Emendas Constitucionais n. 106/2020 e n. 109/2021, no contexto de enfrentamento das “consequências sociais e econômicas” da crise sanitária da Covid-19.



    4. Ação direta de inconstitucionalidade: conversão do julgamento da medida cautelar em definitivo de mérito; improcedência do pedido formulado na ação para declarar constitucional o disposto na Lei n. 14.128, de 26 de março de 2021.



    (ADI 6970/DF, Tribunal Pleno, ministra Cármen Lúcia, DJe de 29/8/2022, grifei)



    Evoco, nesse contexto, manifestação da douta Procuradoria-Geral da República, pela negativa de seguimento deste recurso:



    Processo civil. RE de Município. Acórdão que, em ADI, validou LC municipal, de iniciativa do Legislativo local, que previu, sem estudos de impacto orçamentário/financeiro, renúncia tributária durante a pandemia de Covid-19. 



    (...)



    3. Na espécie, há outro precedente do Plenário deste e. STF a ser levado em conta. Se a renúncia de receita for determinada pela pandemia de Covid-19, o art. 113 do ADCT pode ser pontualmente afastado, conforme a diretriz traçada pelo Plenário deste e. STF, ao referendar a cautelar na ADI 6.357.



    4. Sendo a renúncia de receita, prevista na LC municipal em tela, fundada na pandemia de Covid-19, o acórdão recorrido, no seu comando de validar a referida LC municipal, ainda que ausentes antecedentes estudos de impacto orçamentário/financeiro, não destoa do entendimento predominante no Plenário deste e. STF.



    5. Pelo não seguimento.



    3. Em face do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário.



    4. Ao recurso interposto em processo de controle concentrado de constitucionalidade na origem não se aplica o disposto no § 11 do art. 85 do CPC. 



    5. Publique-se.



Brasília, 2 de março de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator