Tribunal: STF
Processo: Rcl 63242
Classe: Rcl
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-30
Data de publicação: 2023-10-30

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação com pedido de liminar proposta pelo Estado do Rio Grande do Sul contra acórdão proferido pelo Tribunal Superior do Trabalho/TST na Ação Trabalhista TST-AgAg-AIRR-20178-30.2021.5.04.0702, para garantir a observância das teses fixadas por este Tribunal Supremo nos julgamentos da ADC 16/DF e do RE 760.931 RG/DF - Tema 246 da Repercussão Geral.



    O reclamante aduz, em síntese, que o acórdão reclamado:



     “[...] concluiu pela responsabilidade subsidiária do Reclamante por força de mera presunção de culpa, pelo fato de que o simples inadimplemento da empresa contratada já é motivo para a responsabilizar a administração pública pela culpa in vigilando, o que permitiria concluir que a Fazenda não foi criteriosa em todo o processo que culminou com a contratação da primeira reclamada.” (doc. eletrônico 1, pp. 2-3). 



    Reforça que:  



    “Segundo se extrai do voto condutor do acórdão, os fundamentos que alicerçaram a conclusão adotada acerca da responsabilidade subsidiária do Ente Público estão em dissonância com o que restou decidido no Tema 246 por essa e. Suprema Corte, no sentido de que a responsabilização subsidiária da Administração Pública não é automática, devendo estar devidamente comprovado nos autos a ausência de fiscalização do contrato por parte do Estado, o que não ocorreu no caso concreto. 



    Conforme se depreende dos acórdãos acima transcritos, com remissão ao texto do acórdão regional, verifica-se que o órgão julgador declarou a responsabilidade subsidiária do Estado tomando por base elementos indicativos, pelo mero inadimplemento, sem contudo, demonstrar de que forma teria havido a ausência de fiscalização, o que não é suficiente para responsabilizar o ente público pelos débitos não adimplidos.” (doc. eletrônico 1, p. 4).  



    Ao final, aponta o preenchimento dos requisitos necessários para o provimento do pedido liminar e requer, no mérito:



    “[...] a procedência do pedido para cassar a decisão reclamada, como forma de preservar o precedente firmado em sede de repercussão geral – RE 760931/DF, Tema 246/STF e em controle concentrado de constitucionalidade, ADC 16.” (doc. eletrônico 1, p. 9).  



    É o relatório. Decido.  



    Tendo em vista que a demanda está apta a ser julgada, deixo de requisitar as informações e de enviar o feito à Procuradoria-Geral da República (arts. 52, parágrafo único, e 161, parágrafo único, ambos do RISTF).



    A reclamação é procedente, pois a decisão impugnada afrontou decisões vinculantes do Supremo Tribunal Federal.



    Na espécie, o reclamante sustenta que o ato impugnado descumpriu o entendimento firmado por esta Suprema Corte ao julgar a ADC 16/DF e o RE 760.931 RG/DF - Tema 246 da Repercussão Geral.



    Por ocasião do julgamento da ADC 16/DF, de relatoria do Ministro Cezar Peluso, esta Suprema Corte, ao declarar a constitucionalidade do art. 71 da Lei n. 8.666/1993 firmou entendimento no sentido de que a mera inadimplência do contratado não transfere à Administração Pública a responsabilidade pelo pagamento dos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato.  



    Observo, no entanto, que o Supremo Tribunal Federal reconheceu também que eventual omissão da Administração Pública no dever de fiscalizar as obrigações do contratado poderia gerar a responsabilidade acima referida, caso efetivamente demonstrada a culpa do ente público. 



    Esta Suprema Corte, ao  concluir o julgamento do Tema 246 RG (RE 760.931-RG/DF), em 26/4/2017, confirmou o entendimento firmado na ADC 16/DF e fixou a seguinte tese:  



    “O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93.”  



    O entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal a partir dos julgamentos mencionados é o de que o art. 71, § 1°, da Lei n. 8.666/1993 não autoriza a responsabilização subsidiária automática da Administração Pública, isto é, pelo mero inadimplemento dos direitos laborais pela empresa contratada.



    Entretanto, quando do julgamento dos embargos declaratórios opostos contra o acórdão do RE 760.931 RG/DF, esta Suprema Corte esclareceu que a Justiça trabalhista, ao analisar a controvérsia, pode reconhecer a responsabilidade subsidiária da Administração, uma vez confirmada a conduta culposa do ente público. Destaca-se da ementa do referido julgamento o seguinte trecho:   



    “[...] a responsabilização subsidiária do poder público não é automática, dependendo de comprovação de culpa in eligendo ou culpa in vigilando , o que decorre da inarredável obrigação da administração pública de fiscalizar os contratos administrativos firmados sob os efeitos da estrita legalidade.” 



    Destaco que não é nova a divergência entre a interpretação e a aplicação dos padrões decisórios estabelecidos por esta Suprema Corte ao julgar os paradigmas indicados nesta demanda.



    Com efeito, em 27/2/2014, o Plenário do STF iniciou o julgamento da Reclamação 15.052 AgR/RO, e foi concluído no ano de 2020. A votação foi dividida, ficando vencidos o relator, Ministro Dias Toffoli, acompanhado dos Ministros Joaquim Barbosa, Ricardo Lewandowski e Rosa Weber. Os Ministros Alexandre de Moraes e Edson Fachin não votaram porque sucederam, respectivamente, os Ministros Teori Zavascki e Joaquim Barbosa.  



    A corrente vencedora, capitaneada pelo Ministro Marco Aurélio, deu provimento ao agravo do Estado de Rondônia, em acórdão com a seguinte ementa:  



    “AGRAVO – RECLAMAÇÃO – AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE Nº 16/DF – VERBETE VINCULANTE Nº 10 DA SÚMULA – ARTIGO 71, § 1º, DA LEI Nº 8.666/1993. A Justiça do Trabalho acabou por generalizar a responsabilidade subsidiária da Administração Pública na tomada de serviços terceirizados, inobservando o disposto no pronunciamento do Tribunal na ação declaratória de constitucionalidade nº 16, quando placitado o artigo 71, § 1º, da Lei nº 8.666/1990, no que exclui a citada responsabilidade.” (grifei).



    O entendimento predominante, subscrito pela Ministra Cármen Lúcia e pelos Ministros Luís Roberto Barroso e Luiz Fux, foi firmado com base na premissa de que a Justiça do trabalho, em repetidas decisões, estaria se valendo de fundamentos meramente retóricos para evitar a aplicação do precedente firmado pelo Supremo Tribunal Federal, o que na prática, levaria a um aniquilamento de seus efeitos. Em um esclarecimento prévio ao seu voto, o Ministro Luís Roberto Barroso registrou que:  



    “[...] se é uma questão de fato que o Ministro Toffoli [relator] verificou que, neste caso concreto, não houve burla à decisão, eu estou de acordo com Sua Excelência.



    Se, no entanto, como diz o Ministro Marco Aurélio, está havendo um padrão repetido de burla do precedente, aí, estou de acordo com a posição de Sua Excelência.”  



    O julgamento pelo Plenário da Reclamação 15.052 AgR/RO, portanto, é emblemático, porque corporificou o entendimento majoritário do Supremo Tribunal Federal.



    Prevaleceu a tese de que, para conferir eficácia às suas decisões, esta Suprema Corte deve adotar uma interpretação mais rigorosa ou até mesmo restritiva das teses firmadas sob a ADC 16/DF, e o Tema 246 da Repercussão Geral, quando comparada ao entendimento original, que não alterava, ao apreciar os processos de reclamação, os juízos sobre a culpa da Administração Pública firmados pela Justiça trabalhista.  



    Quando a fundamentação é genérica, sem a apresentação de elementos concretos, entende-se, majoritariamente, que não fica configurada a responsabilidade subsidiária da Administração.



    Constato que a questão sobre a inversão do ônus da prova em casos como este está pendente de apreciação pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no Tema 1.118, o qual teve a repercussão geral reconhecida por esta Corte Suprema:  



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA POR ENCARGOS TRABALHISTAS GERADOS PELO INADIMPLEMENTO DE EMPRESA PRESTADORA DE SERVIÇOS CONTRATADA. AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 16 E RECURSO EXTRAORDINÁRIO 760.931. TEMA 246 DA REPERCUSSÃO GERAL. RESPONSABILIZAÇÃO SUBSIDIÁRIA AUTOMÁTICA DA ADMINISTRAÇÃO. MERA PRESUNÇÃO DE CULPA. INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA. MULTIPLICIDADE DE RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. PAPEL UNIFORMIZADOR DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RELEVÂNCIA DA QUESTÃO CONSTITUCIONAL. MANIFESTAÇÃO PELA EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL.” (RE 1.298.647 RG/SP, Relator Ministro Luiz Fux, Presidente, DJe 10/12/2020 - grifei).



    Em julgamento de outubro de 2020, a Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, por maioria, entendeu que não é possível a inversão do ônus da prova em favor do empregado, a ensejar a responsabilização do entre público. Na mesma oportunidade, assentou que o comportamento negligente por parte da administração pública não pode ser presumido:



    “CONSTITUCIONAL, TRABALHISTA E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. VIOLAÇÃO AO QUE DECIDIDO NA ADC 16 E NO RE 760.931 TEMA 246-RG. DECISÃO IMPUGNADA QUE ATRIBUIU RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA À RECLAMANTE SEM A DEMONSTRAÇÃO DE COMPORTAMENTO SISTEMATICAMENTE NEGLIGENTE OU DE NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A CONDUTA DO PODER PÚBLICO E O DANO SOFRIDO PELO TRABALHADOR. SUPERADA A AUSÊNCIA DE TRANSCENDÊNCIA DO RECURSO DE REVISTA (ART. 896-A DA CLT) POR ABSOLUTA INCOMPATIBILIDADE COM AS DECISÕES DESTA CORTE SOBRE A TEMÁTICA. RECURSO PROVIDO PARA AFASTAR A RESPONSABILIDADE DA RECORRENTE. 1. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL reconheceu a Repercussão Geral sobre a questão de responsabilidade subsidiária da administração pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviço na ADC 16 e no RE 760.931 Tema 246-RG. Mostra-se incompatível com tais precedentes, portanto, o reconhecimento, pelo TST, da ausência de transcendência da matéria, motivo pelo qual supero a questão para analisar a questão de fundo. 2. Por ocasião do julgamento do RE 760.931, sob a sistemática da Repercussão Geral, o Plenário desta SUPREMA CORTE afirmou que inexiste responsabilidade do Estado por débitos trabalhistas de terceiros, alavancada pela premissa da inversão do ônus da prova em favor do trabalhador. 3. No caso sob exame, não houve a comprovação real de um comportamento sistematicamente negligente da agravante, tampouco há prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador, a revelar presunção de responsabilidade da reclamante, conclusão não admitida por esta CORTE quando do julgamento da ADC 16. 4.Recurso de agravo ao qual se dá provimento, afastando, desde já, a responsabilidade da parte recorrente.” (Rcl 40.652 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Rel. p/ Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 5/11/2020)



    A Segunda Turma desta Corte Suprema, também por maioria, decidiu, em acórdão da relatoria do Ministro Gilmar Mendes:



    “Agravo regimental em reclamação. 2. Direito do Trabalho. 3. Terceirização. Responsabilidade subsidiária da Administração Pública. 4. Violação ao decidido na ADC 16 e ao teor da Súmula Vinculante 10. 5. Impossibilidade de responsabilização automática da Administração Pública pelo inadimplemento das obrigações trabalhistas. Necessidade de comprovação inequívoca do seu comportamento reiteradamente negligente. 6. Agravo regimental provido para julgar procedente a reclamação e cassar o acórdão reclamado, no ponto em que reconheceu a responsabilidade subsidiária do reclamante pelo adimplemento da condenação sem a comprovação de culpa, determinando que outro seja proferido, nos termos da jurisprudência desta Corte.” (Rcl 50.298 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Rel. p/ Acórdão Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 9/12/2022 - grifei)



    No caso sob análise, o TST, ao julgar o agravo de instrumento em recurso de revista, entendeu que caberia ao Estado do Rio Grande do Sul o ônus da prova e, portanto, presumiu a culpa do ente público:



    “Conforme registrado na decisão agravada, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADC 16 ajuizada pelo governo do Distrito Federal, considerou constitucional o art. 71, § 1º, da Lei 8.666/93. Afirmou que a simples inadimplência da empresa contratada não transfere, automaticamente, a responsabilidade pelas verbas trabalhistas à entidade pública. 



    Em 30.3.2017, por ocasião do julgamento do RE 760.931, a Excelsa Corte consolidou, em regime de repercussão geral, a seguinte tese jurídica: "O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do artigo 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93". 



    Oportuno notar que não há, na tese firmada no julgamento do RE 760931, qualquer indicação objetiva de parâmetros que possam permitir a exata compreensão acerca da possibilidade ou impossibilidade de imputação da responsabilidade subjetiva aos entes públicos contratantes de serviços terceirizados, com fundamento no artigo 71, § 1º, da Lei 8.666/93.” (doc. eletrônico 7, p. 18)



    Destaca-se do voto condutor do referido acórdão, o seguinte trecho:  



    “Feitos esses registros, anoto que no presente caso, Tribunal Regional, após exaustivo exame do conjunto fático-probatório dos autos - inviável de reanálise nesta instância extraordinária (Súmula 126/TST) -, consignou estar cabalmente comprovada a culpa in vigilando da Reclamada, destacando a ocorrência de irregularidades no decorrer do contrato de trabalho da parte Autora. Nesse sentido, colhe-se do acórdão:



     (...) No caso dos autos, a documentação carreada aos autos não denota a prática de atos eficazes de fiscalização porque não tiveram o condão de evitar que a empregadora descumprisse suas obrigações contratuais. Note-se que, além de não ter adimplido os direitos decorrentes da ruptura do contrato de trabalho, a primeira reclamada deixou de alcançar à empregada o adicional pela prestação de trabalho insalubre e, ainda, de recolher regularmente o FGTS, descumprindo ao longo do contrato obrigações trabalhistas básicas, sem que o tomador de serviços tivesse tomado providências hábeis a instar a empresa a regularizar seus débitos. Não é necessário que a reclamante aponte a ineficiência da fiscalização quando esta decorre da própria inadimplência da prestadora, reiterada ao longo de meses, sem que o tomador de serviços exercesse de fato, de forma eficaz, seu poder-dever de fiscalização. (...). (fl. 231/232). 



    Desse modo, configurada a culpa in vigilando, conforme assentado pela Corte Regional, é legítima a imputação da responsabilidade subsidiária combatida. Nesse contexto, não afastados os fundamentos da decisão agravada, em que negado provimento ao agravo de instrumento, nenhum reparo se faz necessário.” (doc. eletrônico 7, p. 19)



    Observo que, na espécie, a Justiça trabalhista responsabilizou subsidiariamente o ente público e presumiu sua culpa sem a efetiva comprovação documental da existência de liame entre o dano ao trabalhador e a suposta conduta omissa do Estado do Rio Grande do Sul.  



    A jurisprudência desta Suprema Corte tem entendido, em casos como o presente, pela ofensa à autoridade do decidido na ADC 16/DF. Nessa linha, cito os seguintes julgados:  



    “DIREITO DO TRABALHO E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO POR DÍVIDAS TRABALHISTAS EM CASO DE TERCEIRIZAÇÃO. 



    1. O Supremo Tribunal Federal firmou, no julgamento do RE 760.931, redator para acórdão o Ministro Luiz Fux, a seguinte tese: ‘O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93’ (Tema 246 da repercussão geral). 



    2. Nesse contexto, a responsabilização do ente público depende da demonstração de que ele possuía conhecimento da situação de ilegalidade e que, apesar disso, deixou de adotar as medidas necessárias para combatê-la. Na mesma linha, as Rcls 36.958-AgR e 40.652-AgR, Primeira Turma. 



    3. A responsabilidade subsidiária do ente público ora agravado encontra-se amparada exclusivamente na (i) na ausência de comprovação, pela Administração, da fiscalização e (ii) na presunção de ineficiência da fiscalização pelo fato de ter havido o inadimplemento de obrigações trabalhistas. Deste modo, foi violada a tese jurídica firmada na ADC 16, Rel. Min. Cezar Peluso, à luz da interpretação que lhe foi dada no RE 760.931, Redator p/o acórdão o Ministro Luiz Fux. 



    4. Agravo interno a que se nega provimento.” (Rcl 48.371 AgR/ES, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 22/2/2022)  



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECLAMAÇÃO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO ENTE PÚBLICO. TRANSCEDÊNCIA. CULPA IN VIGILANDO. PRESUNÇÃO. ADC 16/DF E RE 760.931/DF (TEMA 246 DA REPERCUSSÃO GERAL). DESRESPEITO ÀS DECISÕES DESTA CORTE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



    I – No caso em análise, a responsabilização do ente público foi realizada de maneira presumida, razão pela qual houve desrespeito ao que julgado por esta Corte no Tema 246 da Sistemática da Repercussão Geral e na ADC 16/DF. 



    II - Agravo regimental a que se nega provimento.” (Rcl 47.845 ED-AgR/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 14/2/2021).  



    Assim, reconheço a existência de afronta à autoridade das decisões proferidas na ADC 16/DF e no Tema 246/RG, em virtude de o juízo trabalhista ter atribuído a culpa in vigilando ao reclamante sem a efetiva demonstração da responsabilidade do ente público.  



    Ante o exposto, com fundamento no art. 992 do CPC e no art. 161, parágrafo único, do RISTF, julgo procedente o pedido para cassar a decisão reclamada e afastar a responsabilidade do ente público, em obediência às decisões prolatadas na ADC 16/DF e no RE 760.931 RG/DF - Tema 246/RG.



    Sem condenação em honorários, pois não houve angularização processual.



    Atribua-se a esta decisão força de ofício.  



    Intime-se. Comunique-se com urgência.  



    Publique-se.  



    Brasília, 30 de outubro de 2023.       



    Ministro Cristiano Zanin



    Relator