Tribunal: STF
Processo: ARE 1452886
Classe: ARE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-09
Data de publicação: 2023-11-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de recurso extraordinário com agravo interposto pelo Estado do Rio de Janeiro e outra, com fundamento na alínea ‘a’ do permissivo constitucional (eDoc 69), contra acórdão do Tribunal de Justiça daquela unidade da federação assim ementado (eDoc 59):



    APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. ESTADO DO RIO DE JANEIRO E DER-RJ. NOVA FRIBURGO. CATÁSTROFE DE 2011. INQUÉRITO CIVIL Nº 98/15. PEDIDO DE IMPLEMENTAÇÃO DE MEDIDAS URGENTES VISANDO A MINIMIZAÇÃO DE RISCOS GEOLÓGICOS E DESABAMENTOS EM DIVERSOS PONTOS DA RODOVIA ESTADUAL RJ-130 (TERESÓPOLIS – NOVA FRIBURGO). PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. REJEIÇÃO DAS PRELIMINARES. OMISSÃO DO ENTE ESTADUAL CONFIGURADA. PRAZO DE 180 DIAS PARA CONCLUSÃO DAS OBRAS A PARTIR DA DEFLAGRAÇÃO DA LICITAÇÃO. RAZOABILIDADE. DANO INVERSO. AUSÊNCIA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. 



    - Ação civil pública ajuizada pelo MP, a partir do Inquérito Civil nº 98/2015, com vistas à determinar ao ente estadual que promova intervenções de engenharia, geotecnia e urbanística, na Rodovia RJ-130, de modo a conter, estabilizar, drenar e minimizar elevados riscos geológicos decorrentes da instabilidade de taludes e encostas, após a catástrofe de 2011 ocorrida em Nova Friburgo. Inconformismo dos réus com a procedência do pedido, bem assim com o prazo que consideram exíguo para cumprimento da obrigação de fazer. 



    - Rejeição das preliminares de fundamentação deficiente da sentença, julgamento extra petita, ilegitimidade passiva dos réus e incompetência da Justiça Estadual/Juízo de primeiro grau para apreciação da demanda. 



    - Matéria cuja competência é comum a todos os entes da Federação, na forma dos artigos 23, incisos VI e IX e 225, §1º, I, IV e VII, da CRFB/88. Inteligência dos artigos 3º-A, § 3º, da Lei nº 12.608/12, art. 2º, da Lei nº 12.608/2012 e parte final do §1º, do art. 14, da Lei nº 6.938/81. 



    - Tampouco prospera a tese de incompetência do Juízo a quo, na medida em que o art. 2º da Lei 7347/85 conferiu ao Juízo do local do dano a competência territorial absoluta para conhecer e julgar a demanda. 



    - Tese defensiva de reserva orçamentária que se repudia, com fulcro no verbete nº 241, da Súmula do TJRJ, não tendo o recorrente comprovado a impossibilidade de cumprir a decisão. 



    - Segundo os Tribunais Superiores, não se configura violação ao princípio da separação dos poderes, quando o Poder Judiciário determina a implementação de políticas públicas, na hipótese de colisão entre o direito à vida e interesses secundários/inércia dos entes federativos (ARE 801676 AgR/PE; REsp 1367549/MG). 



    - O direito pleiteado está suficientemente comprovado nos autos, através do laudo de vistoria técnica elaborado pelo DRM (Departamento de Recursos Minerais do DERRJ), afirmando que ainda não foram iniciadas obras na RJ-130 e que persistem os riscos geológicos e de desabamento em diversos pontos daquela rodovia, bem como de informações prestadas pela Assessora Especial de Planejamento da Presidência do DER-RJ, explicando que a paralisação do contrato nº 061/2012 decorreu de falta de recursos financeiros, malgrado a existência de licitação em curso para a contratação de “Projetos de Engenharia Rodoviária”, incluindo a Rodovia RJ130, o que revela a existência de verbas. 



    - Não há que se falar em dano inverso na vertente hipótese, afigurando-se razoável o prazo de 180 (cento e oitenta) dias para conclusão das obras, a contar da deflagração do procedimento licitatório, uma vez que as medidas necessárias são emergenciais e deveriam ter se iniciado logo após o acontecimento do desastre.



    DESPROVIMENTO DO RECURSO. 



    Em suas razões recursais, alegando a violação aos arts. 5o, LIV, 21, XVIII, 23, VI e IX, 24, 37, 93, IX, 109, I, 165, 166, § 5o, 167, 225, § 1o, I, IV e VII, da Constituição Federal, os recorrentes sustentam, em síntese, que:



    [...] cumpre destacar que o v. acórdão de fls. 2990-3009, integrado por meio do v. acórdão de fls. 3088-3095, não cumpriu o dever de fundamentação das decisões (art. 93, IX, CRFB/88). 



    Ao proceder de tal forma, deixou-se de considerar as inúmeras matérias capazes de infirmar o entendimento do juízo de primeira instância. Por exemplo, a tese de existência de política pública em andamento e, consequentemente, inexistência de omissão; a tese de violação ao princípio da realidade; a tese de inexistência de responsabilidade ambiental; a tese de delegação indevida do exercício da jurisdição; dentre outras, não foram abortadas pelos julgados, apesar de terem o condão de alterar o resultado do julgado.



    Ademais, aduzem que:



    [...] nos autos restou provado que foram e estão sendo tomadas diversas medidas pelos Recorrentes e, ainda sim, não foi apontado pelos julgados de que forma tais ações seriam insuficientes para “levar a efeito os comandos constitucionais afetos ao tema, de modo a assegurar as condições mínimas necessárias à proteção da vida dos moradores de Nova Friburgo e, consequentemente, a uma existência digna”.



    Argumentam, ainda, que o acórdão recorrido desconsidera o planejamento orçamentário.



    Por fim, defendem que:



    [...] se trata de regra especial a ser aplicada em razão da tragédia ocorrida no Município e que afasta a regra geral da competência comum em matéria de meio ambiente, esta que, por sua vez, também inclui a União Federal na competência ordinária e comum para atuar na matéria.



    Anoto que o apelo extremo foi inadmitido à justificativa i. do quanto decidido pelo Supremo no julgamento do Tema n. 868/RG; e ii. do óbice do verbete n. 279/STF (eDoc 74).



    Recebidos os autos nesta Corte, determinei a vista ao Parquet que, em parecer da lavra da ilustre Subprocuradora-Geral da República, Dra. Cláudia Sampaio Marques, opinou pelo desprovimento do agravo, assentando a seguinte conclusão (eDoc 104):



    AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANOS AO MEIO AMBIENTE E À ORDEM URBANÍSTICA. RISCO DE DESLIZAMENTOS E ESCORREGAMENTOS GEOLÓGICOS NA ÁREA DA RODOVIA ESTADUAL RJ-130, QUE CONECTA O MUNICÍPIO DE NOVA FRIBURGO AO MUNICÍPIO DE TERESÓPOLIS. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. FIXAÇÃO DA COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. RECONHECIMENTO DA OMISSÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO NO DESENVOLVIMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA RECUPERAÇÃO DAS ÁREAS. ELABORAÇÃO DE PROJETOS DE ENGENHARIA RODOVIÁRIA E REALIZAÇÃO DE OBRAS DE CONTENÇÃO DOS RISCOS. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. O PODER JUDICIÁRIO PODE, EXCEPCIONALMENTE, DETERMINAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS, SEM QUE SE CONFIGURE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. PRECEDENTES. NECESSIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO.



    Esse é o relatório. DECIDO.



    Correta decisão agravada.



    1. Preliminarmente, anoto que os recorrentes não apresentaram fundamentação jurídica apta a demonstrar, no tocante à matéria de fundo, a repercussão geral das questões constitucionais examinadas na espécie, em frontal inobservância à exigência do art. 1.035, §§ 1º e 2º, do Código de Processo Civil, c/c o art. 102, § 3º, da Constituição Federal.



    É sabido que o instituto da repercussão geral – fundamental para amenizar a sobrecarga de trabalho dos órgãos jurisdicionais pátrios – representa um método de triagem mediante o qual são verificadas as causas que, fundadas na gravidade institucional que supere os interesses das partes do processo, realmente necessitem ser julgadas pela Suprema Corte.



    Para se desincumbir de tal ônus processual, não basta a mera alegação de que a contrariedade a dispositivos constitucionais torna a repercussão geral evidente.



    No âmbito desta Suprema Corte, há entendimento de que a demonstração da repercussão geral “[...] não se confunde com meras invocações desacompanhadas de sólidos fundamentos no sentido de que o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico, ou que não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide, muito menos ainda divagações de que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras de igual patamar argumentativo” (ARE 786.878 AgR).



    É o que se extrai das seguintes decisões: ARE 1.121.676 AgR, ministro Ricardo Lewandowski; ARE 1.165.032, ministro Roberto Barroso; ARE 1.284.516, ministro Edson Fachin; ARE 1.284.971, ministra Cármen Lúcia; ARE 1.288.654, ministra Rosa Weber; entre outros:



    [...] 1. Nos termos da orientação firmada nesta Corte, cabe ao recorrente demonstrar de maneira formal e fundamentada a existência de repercussão geral da matéria constitucional em debate no recurso extraordinário, o que não ocorreu no caso em exame. Mesmo em caso de repercussão geral presumida ou reconhecida em outro recurso, é ônus do recorrente a demonstração da existência desse requisito. [...]



    (ARE 1.102.846 AgR, ministro Edson Fachin – meus grifos)



    2. Ademais, à questão atinente ao suposto desrespeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal são aplicáveis os efeitos da ausência de repercussão geral, por articular a matéria impugnada, em casos tais, ofensa meramente reflexa à Constituição Federal (ARE 748.371, Tema n. 660/RG).



    3. Para além disso, ainda que se pudesse superar esses óbices, melhor sorte não socorreria aos recorrentes.



    É que o Supremo Tribunal Federal possui entendimento no sentido de ser “[...] possível ao Poder Judiciário determinar a implementação pelo Estado, quando inadimplente, de políticas públicas constitucionalmente previstas, sem que haja ingerência em questão que envolve o poder discricionário do Poder Executivo” (ARE 1.015.529 AgR, Relator o ministro Ricardo Lewandowski).



    A propósito da questão jurídica em análise, merece relevo que a incumbência de determinar a implementação de determinados deveres poderá recair no Judiciário, excepcionalmente, “[...] se e quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter vinculante, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional [...] (RE 1.023.164, Relator o ministro Celso de Mello, DJe 29 de junho de 2020).



    Bem por isso, a controvérsia em questão demanda moderação, porquanto a formulação de políticas públicas não se insere, ordinariamente, no campo de atribuições do Poder Judiciário.



    Tal o contexto, colho do acórdão impugnado os seguintes trechos elucidativos (eDoc 59):



    A omissão estadual, no caso específico dos autos, torna a intervenção judicial o único meio de se levar a efeito os comandos constitucionais afetos ao tema, de modo a assegurar as condições mínimas necessárias à proteção da vida dos moradores de Nova Friburgo e, consequentemente, a uma existência digna. 



    O Poder Judiciário, diante da inércia da Administração Pública, revela-se o único meio apto a garantir a proteção do meio ambiente, exigindo a execução das políticas públicas necessárias para minimização dos riscos geológicos e de desabamento em diversos pontos da Rodovia Estadual RJ-130 (Nova Friburgo – Teresópolis/RJ), sem que tal atuar configure violação ao princípio da separação dos poderes. 



    O direito pleiteado está suficientemente demonstrado nos autos, através do laudo de vistoria técnica elaborado pelo DRM - Departamento de Recursos Minerais, em julho de 2012, afirmando que ainda não foram iniciadas obras de drenagem na RJ-130, persistindo os riscos de deslizamentos de pedras e detritos (index 449 e 478), bem como de informações prestadas em 07/11/2014, em 18/11/2015 e em 20/04/2016 pela Assessora Especial de Planejamento da Presidência do DER-RJ, explicando que a paralisação do contrato nº 061/2012, para elaboração de Projeto de Engenharia Rodoviária, incluindo a Rodovia RJ-130 decorreu de falta de disponibilidade financeira (fls. 578, 594 e 605, index 552). 



    Abra-se um parênteses, nesse ponto, para transcrever relevante trecho da ata de reunião realizada entre representantes das partes litigantes, na qual restou confirmada a necessidade de realização urgente de obras de contenção no entorno da rodovia RJ-130: “(...) O DER afirmou que podem ser adotadas diversas medidas de mitigação (...) O DER afirmou que tais medidas, apesar de diminuírem os riscos geológicos de quedas de barreiras e afundamento das pistas, não resolvem definitivamente os problemas, sendo necessária a implementação de obras de contenção mais complexas. Que o DER-RJ já dispõe de vários projetos elaborados, em relação aos pontos mais críticos para a reabilitação da RJ130, para restauração e melhoria de toda a rodovia. (...)” 



    Assim, ressoa cristalino que o Colegiado de origem, baseado na possibilidade de o Judiciário determinar, ao Estado, quando inadimplente e em situações excepcionais, a implementação de políticas públicas constitucionalmente previstas, decidiu a presente causa ao amparo da avaliação do arcabouço factual dos autos, o que atrai, à espécie, o óbice do verbete n. 279 da Súmula/STF. 



    Nessa linha de intelecção, transcrevo as seguintes ementas:



    AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. VIOLAÇÃO AO ART. 5º, XXXV, XXXVI E LV, DA CARTA DA REPÚBLICA. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. TEMA N. 660 DA REPERCUSSÃO GERAL. REDUÇÃO DE RISCO DE DESLIZAMENTO. POSSIBILIDADE DE O PODER JUDICIÁRIO DETERMINAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PREVISTAS CONSTITUCIONALMENTE. REEXAME DE FATOS E PROVAS. ENUNCIADO N. 279 DA SÚMULA DO SUPREMO.



    [...]



    2. O Supremo consolidou entendimento pela possibilidade de o Judiciário determinar ao poder público, ante inadimplência e em situações excepcionais, o implemento de políticas públicas constitucionalmente previstas.



    3. Dissentir da conclusão alcançada pelo Colegiado de origem – quanto às providências para a redução do risco de deslizamento – demandaria o revolvimento de elementos fático-probatórios. Incidência do enunciado n. 279 da Súmula do Supremo.



    4. Agravo interno desprovido.



    (ARE 1.363.543 AgR, ministro Nunes Marques - grifei)



    DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESLIZAMENTO DE ENCOSTA. RISCO GEOLÓGICO RECONHECIDO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279/STF. PRECEDENTES. 



    1. O Supremo Tribunal Federal reconhece a possibilidade, em casos excepcionais, de implementação de políticas públicas relativas aos direitos assegurados na Constituição por decisão judicial, ante a inércia ou morosidade da Administração. Precedentes. 



    2. Para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário reexaminar fatos e provas constantes dos autos (Súmula 279/STF). 



    3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18 da Lei nº 7.347/1985). 



    4. Agravo interno a que se nega provimento.



    (ARE 1.402.912 AgR, ministro Roberto Barroso - grifei)



    Tal contexto, o acórdão recorrido não divergiu da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal.



    4. Ademais, no ponto que se alega inobservância às regras de competência entre os Entes Federados, constato, da leitura do acórdão recorrido,que o Colegiado a quo decidiu a presente causa ao amparo da interpretação de legislação infraconstitucional (Leis federais n. 7.347/1985, 12.340/2010 e 12.608/2012), tornando a ofensa à Constituição, caso existente, reflexa ou indireta.



    5. De outro lado, a propósito do argumento articulado nas razões recursais acerca da limitação orçamentária ao cumprimento da obrigação de fazer determinada na sentença, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que “o Poder Público, ressalvado a ocorrência de motivo objetivamente mensurável, não pode se furtar à observância de seus encargos constitucionais” (RE 820.910 AgR, ministro Ricardo Lewandowski). 



    Veja-se, também, a oportuna advertência constante do voto do ministro Celso de Mello no RE 410.715 AgR:



    Não se mostrará lícito, contudo, ao Poder Público, em tal hipótese, criar obstáculo artificial que revele – a partir de indevida manipulação de sua atividade financeira e/ou político-administrativa – o ilegítimo, arbitrário e censurável propósito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar o estabelecimento e a preservação, em favor da pessoa e dos cidadãos, de condições materiais mínimas de existência (ADPF 45/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Informativo/STF nº 345/2004). Cumpre advertir, desse modo, na linha de expressivo magistério doutrinário (OTÁVIO HENRIQUE MARTINS PORT, Os Direitos Sociais e Econômicos e a Discricionariedade da Administração Pública, p. 105/110, item n. 6, e p. 209/211, itens ns. 17-21, 2005, RCS Editora Ltda.), que a cláusula da “reserva do possível” – ressalvada a ocorrência de justo motivo objetivamente aferível – não pode ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se, dolosamente, do cumprimento de suas obrigações constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificação ou, até mesmo, aniquilação de direitos constitucionais impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade.



    6. Finalmente, de acurada leitura do acórdão recorrido, resta inequívoco que não procede a alegação dos recorrentes de inobservância ao dever de fundamentações das decisões judiciais.



    É sabido que referido pressuposto exige que o magistrado apresente as razões que reputar necessárias para a formação de seu convencimento, ainda que de forma concisa. 



    Sob outro viés, a decisão contrária aos interesses da parte ou a ausência de manifestação judicial a cada uma das razões recursais, não se confunde com a ausência de fundamentação ou negativa de prestação jurisdicional. 



    E foi exatamente nessa linha de intelecção que o Plenário do Supremo, em sede de repercussão geral, proferiu decisão assim sintetizada: 



    [...] O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. [...]  
(AI 791.292 QO-RG, ministro Gilmar Mendes – Tema 339)



    7. Diante do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo.



    8. Quanto aos honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam um acréscimo ao ônus estabelecido previamente, motivo por que, na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior – como na espécie –, a sua incidência é indevida. 



    9. Publique-se. Intime-se.



Brasília, 9 de novembro de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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