Tribunal: STF
Processo: RE 657841
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-30
Data de publicação: 2023-11-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso do Sul, cuja ementa transcrevo:



    “- APELAÇÃO CÍVEL - COBRANÇA - LEI COMPLEMENTAR N. 38/89 - GRATIFICAÇÃO DE SUBSTITUIÇÃO - DELEGADO DE POLÍCIA - FORMA DE CÁLCULO - OMISSÃO - USO DA ANALOGIA - 1/60 AVOS - RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. A LC n. 38/89 prevê a possibilidade de concessão da gratificação de substituição aos delegados de polícia e, embora não preveja a forma de cálculo em que ela se dá, é devida, sob pena de enriquecimento ilícito do Estado, porquanto não pode usufruir dos serviços prestados sem a devida contraprestação. Em razão da ausência de norma que fixe a forma de cálculo, há de se estabelecer, por analogia, a gratificação de substituição atribuída à Defensoria Pública Estadual, nos termos do art. 88, V, da LC n. 51/90, em valor correspondente a 1/60 avos por dia de substituição do subsídio inicial da classe substituída.” (eDOC. 6, p. 2)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º, 5º, XXXV, LIV, LV, 37, caput, XIII, 93, IX, do texto constitucional.



    Sustenta-se a nulidade do acórdão recorrido, porquanto teria deixado de enfrentar as teses suscitadas pela parte ora recorrente.



    Alega-se que a Lei complementar estadual 38/89 limitou-se a criar a gratificação de substituição e fixar o limite temporal para sua percepção, sem, no entanto, quantificar a sua forma de incidência, sendo indispensável sua complementação pela via regulamentar ou legislativa.



    Requer o provimento do recurso extraordinário, para julgar improcedente o pedido formulado na petição inicial. 



    É o relatório.



    Decido.



    Inicialmente, verifico que o presente recurso submete-se ao regime jurídico do Código de Processo Civil de 1973, tendo em vista que impugna decisão publicada em data anterior a 17.3.2016.



    O recurso merece prosperar. 



    Saliento que, desde a Primeira Constituição Republicana de 1891, já existia determinação de que a competência para reajustar os vencimentos dos servidores públicos é do Poder Legislativo, mediante edição de lei.



    Em consulta à jurisprudência desta Corte, observa-se que, desde a época em que vigia a Constituição de 1946, o STF já havia consolidado entendimento no sentido de que não compete ao Poder Judiciário reajustar os vencimentos dos servidores públicos com fundamento no princípio da isonomia, sendo necessária a edição de lei para tal finalidade.



    A esse propósito, cito trecho do voto proferido pelo Min. Ribeiro da Costa, no RE 47.340, Pleno, DJ 26.10.1961, que bem elucidou a questão:



    “Tem-se por evidente a distorção do princípio da isonomia em que se fundou o acórdão recorrido para justificar a assemelhação de vencimentos concedida pela Lei n. 4, de 1959, art. 1º, contrariando, assim, conceituação jurisprudencial incontendível, no sentido de que o Poder Judiciário não pode usurpar funções legislativas, corrigindo e substituindo, determinações legais. Sem dúvida, não cabe ao Poder Judiciário, transcendendo a área de sua atividade específica, atingir a dos demais Poderes, de que é instrumento de controle, vedando-se-lhe, pois, tomar-lhes o lugar ou substituir-lhes a iniciativa, para corrigir, ampliar ou eliminar dispositivos legais expressos, criar novos cargos ou aumentar vencimentos.” (grifo nosso)



    Atualmente, a Constituição de 1988, em seu artigo 37, X, trata a questão com mais rigor, uma vez que exige lei específica para a revisão da remuneração de servidores públicos. Retomo o texto do referido artigo:



    “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:



    X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;” (grifo nosso)



    O Plenário do STF, em virtude da remansosa jurisprudência sobre o tema, aprovou, em 13.12.1963, a edição da Súmula 339/STF, com o seguinte teor: Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob fundamento de isonomia.



    Reforço que, em 28.8.2014, o teor da Súmula 339/STF ganhou maior relevância com o julgamento do mérito do RE 592.317/RJ, Tema 315 da repercussão geral, de minha relatoria, ocasião na qual o Plenário reafirmou o entendimento de que não compete ao Poder Judiciário conceder aumento a servidor público com base no princípio da isonomia, sob pena de usurpação das atribuições do Legislativo. Confira-se a ementa desse julgado:



    “Recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida. Administrativo. Servidor Público. Extensão de gratificação com fundamento no princípio da Isonomia. Vedação. Enunciado 339 da Súmula desta Corte. Recurso extraordinário provido.”



    Como demonstrado, há muito já havia preocupação com a exigência de reserva legal relacionada à remuneração dos servidores. Corroborando a inquietação desta Corte com a matéria, em 16.10.2014, o Tribunal Pleno acolheu a Proposta de Súmula Vinculante n. 88, de minha autoria, convertendo a Súmula 339/STF na Súmula Vinculante 37/STF.



    Na oportunidade, o Presidente da Corte, Ministro Ricardo Lewandowski, bem resumiu a problemática ao assentar que a vedação ao reajuste de vencimentos de servidores públicos, a título de isonomia salarial, por meio de decisões judiciais é entendimento há muito consolidado por este Plenário em verbete não vinculante, que vem sendo aplicado, segundo informa a Secretaria de Documentação, em inúmeros julgados do Pleno e das Turmas desta Casa.



    No caso em apreço, o Tribunal de origem reconheceu, ao recorrido, Delegado de Polícia, o direito de percepção da gratificação de substituição previsto na Lei complementar estadual 38/89, aplicando por analogia, ante a ausência de previsão legal específica, o índice, para sua quantificação, referente à gratificação similar devida aos defensores públicos e aos membros do Ministério Público:



    “Observa-se que previsto está o direito de obter a gratificação de substituição pelos Delegados de Polícia, e embora não haja previsão expressa a respeito da forma de cálculo, ela é devida, mesmo porque o apelado está em mora, porquanto não expediu os atos regulamentares necessários à sua aplicação, consoante reza o art. 178 da Lei Complementar n. 38/89: O Poder Executivo expedirá, no prazo máximo de 180 (cento e oitenta dias), a contar da publicação desta Lei Complementar, os atos regulamentares necessários à sua aplicação. 



    Não bastasse isso, não se pode admitir que o apelante não receba a devida contraprestação pelos serviços prestados, pois como acima mencionado, realmente foi designado para substituir o titular, sem prejuízos de suas funções, em outras delegacias (f. 07/08), sob pena de enriquecimento ilícito do Estado. 



    Aliás, a prestação de serviço sem a devida retribuição monetária redunda em trabalho escravo, o que é expressamente vedado pelo art. 149 do Código Penal. 



    Vale consignar que ao contrário do que alega o apelante, não há falar em aplicar o disposto no art. 53, caput, da LC n. 38/89, pois tal artigo trata de designação para exercer a titularidade de uma Delegacia de Polícia, hipótese totalmente oposta a dos autos, uma vez que o apelante foi apenas substituir o titular em razão de férias destes, sem prejuízo das suas funções na delegacia onde estava lotado. 



    Assim, sendo omissa a LC n. 38/89 quanto à forma de cálculo da gratificação de substituição, faço uso da analogia, consoante reza o art. 4° da LICC. 



    A LC n. 51/90, que dispõe sobre a Lei Orgânica da Defensoria Pública do Estado de Mato Grosso do Sul, alterada pela LC n. 94/01 no seu art. 88 dispõe: 



    (…) 



    A Lei Complementar n. 72/94, que institui a lei orgânica do Ministério Público do Estado de Mato Grosso do Sul. no seu art. 132, cita: 



    (…) 



    Assim, pelas substituições devidamente comprovadas do apelante estabeleço, por analogia, a gratificação de substituição atribuída à Defensoria Pública Estadual, consoante art. 88, V, da LC n. 51/90, em valor correspondente a um sessenta avos por dia em substituição do subsídio inicial da classe substituída.” (eDOC. 6, pp. 4-5)



    Cumpre realçar que as alterações do quadro de carreira e dos valores pagos aos servidores públicos deve ficar adstrito ao prudente arbítrio da legislação correspondente, verificada a conveniência e a oportunidade que caracterizam a apresentação do projeto de lei pelo Poder Executivo (CF, art. 37, X) observada a iniciativa privativa em cada caso.



    Em outros termos, somente lei específica pode dispor e alterar a disciplina normativa atinente à remuneração de servidores públicos, de modo que a mera previsão legal da existência de determinada gratificação é insuficiente, ausentes outros vetores complementares, como índice, quantificação e/ou valores, para garantir sua percepção. Nessa linha, confira-se precedente deste Supremo Tribunal Federal:



    “DECRETOS N. 26.247/2000 E 26.248/2000 DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. PISO SALARIAL PARA SERVIDORES E EMPREGADOS PÚBLICOS E GRATIFICAÇÃO DE ENCARGOS ESPECIAIS (GEAT) PARA POLICIAIS CIVIS E MILITARES. FIXAÇÃO. CONHECIMENTO DE AÇÃO AJUIZADA CONTRA DECRETOS. POSSIBILIDADE. ATOS DOTADOS DE GENERALIDADE, ABSTRAÇÃO E INDEPENDÊNCIA NORMATIVA. SUPERVENIÊNCIA DE LEI QUE INCORPOROU A GRATIFICAÇÃO AO VENCIMENTO DA CARREIRA DA POLÍCIA CIVIL. PERDA DO OBJETO. CRIAÇÃO DE PISO SALARIAL POR MEIO DE DECRETO. RESERVA DE LEI, NO TOCANTE AOS SERVIDORES PÚBLICOS. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO DO TRABALHO DE EMPREGADOS PÚBLICOS. INSTITUIÇÃO DE GRATIFICAÇÃO. RESERVA DE LEI. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. 1. O Supremo tem admitido ações de controle concentrado ajuizadas contra decretos dotados de generalidade, abstração e independência normativa. 2. Na prática, a incorporação da gratificação ao vencimento da carreira da Polícia Civil suprime do ordenamento jurídico a norma mediante a qual estabelecida referida verba. A rigor, não é mais devida a gratificação, entendida como parcela acessória, subsistindo apenas o vencimento básico, a ser reajustado até alcançar aumento correspondente ao valor da gratificação. 3. O art. 37, X, da Carta da República prevê reserva legal para a veiculação de normas que versem sobre remuneração de servidores públicos. 4. A fixação de piso salarial aplicável a servidor público impacta diretamente a remuneração, pois o valor inferior ao piso justifica o recebimento de adicional até o complemento da diferença. É, portanto, matéria sujeita à reserva de lei em atenção ao disposto no art. 37, X, da Constituição Federal. 5. A criação de piso salarial para certa categoria de empregados públicos é matéria que se insere na competência privativa da União para legislar sobre direito do trabalho, por ser medida de âmbito coletivo a abarcar indistintamente determinada classe de trabalhadores, não se confundindo com a entabulação da remuneração entre as próprias partes. 6. O Decreto estadual n. 26.247/2000 foi editado antes da Lei Complementar federal n. 103/2000. Ante a impossibilidade de estender, de forma retroativa e com a convalidação de atos anteriores, a autorização para fixar piso salarial, o Estado-membro só teria essa competência na hipótese de autorização prévia da União, sob pena de usurpação da competência privativa para legislar sobre direito do trabalho. 7. A exigência de reserva de lei para a instituição de parcela remuneratória não se refere apenas à fixação do seu nome: a própria lei deve estipular parâmetros essenciais da verba, inclusive o valor. A delegação pura e simples da disciplina ao Poder Executivo não caracteriza estabelecimento da gratificação nem cumpre a exigência de previsão legal para a concessão da vantagem. 8. Ação declarada prejudicada quanto à parte do Decreto n. 26.248/2000 que se refere à concessão da gratificação de encargos especiais às carreiras da Polícia Civil e, na parte conhecida, pedido julgado procedente, para declarar-se a inconstitucionalidade do Decreto n. 26.247/2000 e do trecho do Decreto n. 26.248/2000 alusivo à concessão de gratificação de encargos especiais aos policiais militares. Efeitos da decisão modulados de forma a afastar a necessidade de devolução de valores recebidos por servidores ou empregados públicos com fundamento nas normas declaradas inconstitucionais.” (ADI 2.915/RJ, Rel. Min. Nunes Marques, Tribunal Pleno, DJe 13.9.2023)



    Assim, é defeso ao Poder Judiciário colmatar eventual lacuna existente entre a previsão da gratificação e os critérios para sua percepção, sob pena de afronta à Súmula Vinculante 37/STF.



    Ante o exposto, com base no art. 932, VIII, do CPC c/c art. 21, § 2º, do RISTF, dou provimento ao presente recurso, para reformar o acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso do Sul e julgar improcedente o pedido formulado pela parte recorrida na petição inicial.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de novembro de 2023.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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