Tribunal: STF
Processo: RE 1360019
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-14
Data de publicação: 2023-11-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. ATO DE EFEITOS CONCRETOS. INIDONEIDADE OBJETIVA DESSA ESPÉCIE JURÍDICA PARA FINS DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



     



    “Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da Lei Complementar nº 503, de 29 de abril de 2019, do Município de Conchal. Norma municipal que autoriza o Poder Executivo a permutar área institucional do Empreendimento denominado "Jardim Portal da Colina", pelo valor equivalente em obras de infraestrutura urbana. Inviável o controle abstrato de inconstitucionalidade na hipótese, eis que a lei impugnada constitui-se de norma de caráter administrativo de efeitos concretos já exauridos. Precedentes deste C. Órgão Especial e do E. Supremo Tribunal Federal. Inadequada, pois, a propositura da presenta ação.



    Ação julgada extinta sem resolução de mérito, com base no artigo 485, VI do CPC, nos termos do v. acórdão." (e-doc. 22).



    2. No presente recurso extraordinário, interposto com base na al. “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação ao art. 125, § 2º, da Constituição da República. Sustenta que o Tribunal de origem se furtou ao exercício da jurisdição constitucional concentrada, devendo o acórdão ser invalidado para que se prossiga na apreciação da constitucionalidade da lei municipal discutida. Afirma que o diploma legal objeto da ação é suscetível de controle jurisdicional de constitucionalidade, uma vez que traz em si e reveste-se formalmente de ato normativo, com clara violação a normas constitucionais. Argumenta que a jurisprudência vem flexibilizando a denegação do trânsito da sindicância de constitucionalidade dos atos normativos de efeitos concretos (e-doc. 24).



    3. Nas contrarrazões, a parte recorrida aduz a ausência de prequestionamento e de demonstração de repercussão geral da matéria. Argumenta que o acórdão está em conformidade com o entendimento majoritário desta Suprema Corte, no sentido de não ser possível o controle abstrato sobre leis de efeito concreto já exauridas, por falta de conteúdo ou densidade normativa (e-doc. 4-16).



    4. O recurso extraordinário foi admitido, sob o fundamento de que estão "atendidos os requisitos gerais (forma e tempestividade) e específicos do apelo extremo" (e-doc. 26).



    É o relatório. 



    Decido.



    5. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos constantes da decisão impugnada:



    "Este C. Órgão Especial tem entendido que é possível o controle abstrato de inconstitucionalidade nas hipóteses em que a norma municipal não se limita a autorizar o Poder Executivo Municipal a doar bem móvel específico, mas também promove a desafetação de bem de uso institucional, fora das hipóteses constitucionais (art. 180, VII, da CE/89). Nesta última hipótese, o ato normativo é dotado de abstração e generalidade e continua a produzir efeitos, não ensejando sua prejudicialidade.



    (...)



    Na hipótese dos autos, a norma impugnada limitou-se a autorizar o Poder Executivo a doar bem móvel específico por obra de infraestrutura.



    Não há na norma impugnada a determinação de desafetação de bem de uso institucional. Isto porque tal determinação constou do Decreto Municipal nº 3875/2016 (decreto de aprovação do loteamento - fls. 492/495), bem como de Termo de Acordo e Garantias entre o empreendedor e a Prefeitura (fls. 466/468), em que ficou estabelecida a obrigação do empreendedor de trocar a área institucional do loteamento fechado por obra de infraestrutura (fls. 456/459). Referida opção (desafetação de bem de uso institucional) vinha prevista em outra Lei Municipal - Lei Complementar nº 429/2016, nos termos do § 1º do seu art. 39:



    (...)



    Nestes termos, incontestável que a norma impugnada tem efeitos concretos, com objeto certo e determinado, com o fim de concretizar situação permitida por outra norma municipal (Lei Complementar nº 429/2016 (art. 39, § 1º, acima transcrita) - já revogada pela Lei Complementar nº 518/2019 - fls. 310), esta sim com características de generalidade e abstração.



    Verifica-se, ademais, que os efeitos da norma impugnada já se encontram exauridos e, conforme jurisprudência do C. Supremo Tribunal Federal ‘A Jurisdição Constitucional abstrata brasileira não admite o ajuizamento ou a continuidade de ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo já revogado, substancialmente alterado ou cuja eficácia já tenha se exaurido, independentemente do fato de terem produzido efeitos concretos residuais’." (e-doc. 22, p. 9-12).



    6. O acórdão está em conformidade com a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal. Como pontuado pelo Tribunal de origem, a norma discutida na ação é ato de efeitos concretos, relacionado a caso específico e singular, desprovido de idoneidade objetiva para fins de controle normativo abstrato.



    7. Como se sabe, a ação direta de inconstitucionalidade é instrumento de controle abstrato de constitucionalidade de normas, que não pode ser utilizado para a resolução de casos concretos, tampouco para desbordar as vias recursais ordinárias ou outras medidas processuais existentes para impugnar ações ou omissões tidas por ilegais ou abusivas, das quais pode se valer o ora recorrente, bem como qualquer interessado, precisamente por se estar diante de "caso concreto".



    8. Nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte, "o controle normativo de constitucionalidade qualifica-se como típico processo de caráter objetivo, vocacionado, exclusivamente, à defesa, em tese, da harmonia do sistema constitucional. A instauração desse processo objetivo tem por função instrumental viabilizar o julgamento da validade abstrata do ato estatal em face da Constituição da República. O exame de relações jurídicas concretas e individuais constitui matéria juridicamente estranha ao domínio do processo de controle concentrado de constitucionalidade. – A tutela jurisdicional de situações individuais, uma vez suscitada a controvérsia de índole constitucional, há de ser obtida na via do controle difuso de constitucionalidade, que, supondo a existência de um caso concreto, revela-se acessível a qualquer pessoa que disponha de interesse e legitimidade" (ADI nº 2.422-AgR/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 10/05/2012, p. 30/10/2014).



    9. No mesmo sentido, vejam-se, a título exemplificativo, os seguintes precedentes:



    "ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ACESSO À INFORMAÇÃO. ATO QUE TERIA IMPOSTO SIGILO AOS REGISTROS DE ACESSO À PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. ATO DE EFEITOS CONCRETOS. INIDONEIDADE OBJETIVA DESSA ESPÉCIE JURÍDICA PARA FINS DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO. DIVULGAÇÃO DAS INFORMAÇÕES PRETENDIDAS. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. PREJUDICIALIDADE. DEMAIS PEDIDOS DEDUZIDOS: AMPLOS E IMPRECISOS. INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL.



    1. De acordo com a iterativa jurisprudência desta Excelsa Corte, “a arguição de descumprimento de preceito fundamental configura instrumento de controle abstrato de constitucionalidade de normas, nos termos do art. 102, § 1º, da Constituição, combinado com o disposto na Lei 9.882, de 3 de dezembro 1999, que não pode ser utilizado para a solução de casos concretos, nem tampouco para desbordar os caminhos recursais ordinários ou outras medidas processuais para afrontar atos tidos como ilegais ou abusivos” (ADPF nº 145/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 04/02/2009, p. 09/02/2009).



    2. In casu, o ato administrativo especificamente indicado na peça vestibular como objeto de controle abstrato teria por escopo a decretação de sigilo de informações atinentes ao controle de acesso às instalações da Presidência da República. Portanto, ainda que, em juízo de asserção, se tomem as premissas iniciais como verdadeiras — tendo em vista que não fora apresentada aos autos cópia do ato impugnado (art. 3°, parágrafo único, da Lei nº 9.882, de 1999) — trata-se, indubitavelmente, de ato de efeitos concretos, desprovido de idoneidade objetiva para fins de controle normativo abstrato (ADI nº 842-MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello, j. 26/02/1993, p. 14/05/1993).



    3. Ante a divulgação, pelo Gabinete de Segurança Institucional, das informações pretendidas, na mesma data em que ajuizada a presente demanda, não mais subsiste à agremiação autora interesse de agir, daí decorrendo a perda superveniente do objeto determinável da presente arguição.



    4. Demais pedidos deduzidos “de modo abrangente e impreciso quanto a seus limites. Circunstância essa que, por impedir a adequada compreensão em torno do conteúdo do provimento judicial postulado, inviabiliza o conhecimento da arguição de descumprimento (Lei nº 9.882/99, art. 3º, inciso II, c/c o art. 4º, ‘caput’)” (ADPF nº 555/PA, Rel. Min. Celso de Mello, j. 30/04/2020, p. 05/05/2020).



    5. Arguição de descumprimento de preceito fundamental não conhecida."



    (ADPF nº 961/DF, de minha relatoria, j. 30/06/2023, p. 03/07/2023; grifamos).



    "AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO N. 6.161/2007, ALTERADO PELO DECRETO N. 6.267/2007, QUE “DISPÕE SOBRE A INCLUSÃO E EXCLUSÃO, NO PROGRAMA NACIONAL DE DESESTATIZAÇÃO – PND, DE EMPREENDIMENTOS DE TRANSMISSÃO DE ENERGIA ELÉTRICA INTEGRANTES DA REDE BÁSICA DO SISTEMA ELÉTRICO INTERLIGADO NACIONAL – SIN, DETERMINA À AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA – ANEEL PROMOÇÃO E O ACOMPANHAMENTO DOS PROCESSOS DE LICITAÇÃO DAS RESPECTIVAS CONCESSÕES”. 1. Preliminar de inépcia da petição inicial pela ausência de fundamentação do pedido de declaração de inconstitucionalidade. 2. Impossibilidade de ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade contra ato normativo de efeito concreto. O Decreto n. 6.161/2007, alterado pelo Decreto n. 6.267/2007 não se dota das características de abstração e generalidade para ser processado e julgado pela via eleita. 3. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida."



    (ADI nº 4040/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 19/06/2013, p. 1º/07/2013; grifos nossos).



    "Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Item 2 - no que se refere a créditos provenientes do Estado do Amazonas - e Anexo II, item 1.1, do Comunicado CAT 36, da Coordenadoria da Administração Tributária do Estado de São Paulo. 2. O Comunicado CAT-36/2004, da Coordenadoria de Administração Tributária do Estado de São Paulo, constitui mero ato administrativo despido de normatividade, isto é, não é ato normativo autônomo, geral e abstrato e, portanto, não pode ser submetido à fiscalização abstrata de sua constitucionalidade, conforme a consolidada jurisprudência desta Corte. 3. Agravo regimental desprovido."



    (ADI nº 3.350-AgR/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 28/08/2008, p. 31/10/2008).



    10. No mesmo sentido, menciono ainda os seguintes julgados: ADI nº 842-MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello, j. 26/02/1993, p. 14/05/1993; ADPF nº 145/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 04/02/2009, p. 09/02/2009; RE nº 656.160 AgR/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 05/08/2014, p. 18/08/2014; ADPF 363-MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello, j. 27/08/2015, 1º/09/2015; RE 1143699 AgR/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 30/08/2019, p. 05/09/2019; RE 924.327/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 23/11/2017, p. 29/11/2017; ADI nº 7.330-MC/DF, Rel. Min. Rosa Weber, j. 17/01/2023, p. 18/01/2023.



    11. Do quanto exposto e apreciado, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF.



    Publique-se.



    Brasília, 14 de novembro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator