Tribunal: STF
Processo: ARE 1380063
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-05-22
Data de publicação: 2023-05-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO 



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. SISTEMA DE INFORMAÇÕES SOBRE ORÇAMENTOS PÚBLICOS EM SAÚDE – SIOPS. LEGITIMIDADE AD CAUSAM DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL PARA PROPOR AÇÃO CIVIL PÚBLICA: MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL: OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS: SÚMULA N. 279 DESTE SUPREMO TRIBUNAL. PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal Regional Federal da Segunda Região:



    “APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA. MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL. ALTERAÇÕES NO SISTEMA DE INFORMAÇÕES SOBRE ORÇAMENTOS PÚBLICOS EM SAÚDE. SIOPS. ABRANGÊNCIA NACIONAL. SUPOSTA PEDALADA FISCAL DE ESTADO DECORRENTE DE ERRO NO SIOPS. APLICAÇÃO MÍNIMA DE RECURSOS EM SAÚDE. LC 141/2012. INTERESSE FEDERAL. PRESENTE. PRECEDENTE DO STF INAPLICÁVEL. EXCLUSIVIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. 1. Apelação cível em face de sentença que, nos autos da ação civil pública objetivando a implementação das alterações necessárias no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde (SIOPS), julgou extinto o processo sem resolução de mérito, por ilegitimidade ativa do Ministério Público Estadual. 2. Caso em que Ministério Público estadual ajuizou ação civil pública em face da União após verificar que o SIOPS, instrumento usado para fins de controle externo da aplicação mínima de receitas em ações e serviços públicos de saúde e mantido pelo Ministério da Saúde (MS), estaria apresentando situação que distorce a verificação do cumprimento do art. 6º da Lei Complementar nº 141/2012. O dispositivo dispõe sobre um valor mínimo a ser aplicado anualmente pelo Estado e o Distrito Federal em ações e serviços públicos de saúde. 3. O parquet estadual fundamenta a sua legitimidade ativa no fato de pretender dar efetividade a um direito fundamental quando inerte o Ministério Público Federal, consoante fundamentação análoga à decisão proferida pelo Min. Luis Roberto Barroso no Recurso Extraordinário nº 609.818. No caso vertente, busca a defesa dos direitos coletivos dos cidadãos do Estado do Rio de Janeiro e a efetividade do direito fundamental à saúde, havendo inércia do MPF que justificaria a sua posição no polo ativo da demanda. 4. A Constituição Federal determina a competência da Justiça federal em razão da pessoa, o que inclui causas em que a União for interessada na condição de ré 
(art. 109, inciso I da Constituição Federal). Em que pese não estar expresso no texto Constitucional que, nessa hipótese perante a Justiça Federal, atua o Ministério Público da União [Ministério Público Federal], a atribuição de cada Ministério Público está adstrita à atuação perante os órgãos na estrutura do Poder Judiciário. 5. O legislador constituinte adotou o critério do interesse jurídico tutelado merecedor da atuação da instituição ministerial. Assim, na hipótese de a atuação judicial estar relacionada à tutela de um bem ou interesse jurídico pertencentes à União, seria atraída a competência da Justiça Federal e, por sua vez, exigiria a atuação do Ministério Público Federal. 6. Por outro lado, residualmente, caso o bem ou interesse jurídico tutelados estejam relacionados aos demais entes federativos (Estados, Municípios e Distrito Federal), cabe, a priori, ao respectivo Ministério Público Estadual ou do Distrito Federal a atribuição de atuar nas ações processadas perante as respectivas Justiças Estaduais e do Distrito Federal, conforme consta no art. 27 da Lei nº 8627/93 (Lei Orgânica do Ministério Público). 7. No mesmo sentido se orientaram os seguintes precedentes: STJ, Segunda Turma, RESP 1.760.103, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJE 13.09.2019; STJ, RESP 1.716.095, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJE 22.11.2018; REsp 1.513.925, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 13.9.2017. 8. No caso em apreço, os pedidos do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro direcionados à União Federal consistem em: (i) implementação de alterações necessárias no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde – SIOPS quanto ao processo de coleta, cálculo e comunicação de informações financeiras e contábeis; (ii) atualização dos dados e correção dos cálculos no portal do SIOPS, com a aplicação, se ainda justificável, do art. 25 da Lei Complementar n. 141; e, a partir de então, (iii) a adoção das medidas previstas no art. 26, caput e parágrafo 1º, da mesma Lei Complementar nº 141/2012. 9. A pretensão autoral resume-se a, primeiro, condenar a União a corrigir e atualizar um sistema de informações; e, segundo, compelir a União a impor, se ainda justificável, medidas legais ao Estado do Rio de Janeiro pelo descumprimento de normas contidas na Lei Complementar nº 141/2012. 10. A LC nº 141/2012 regula o § 3º do art. 198 da Constituição Federal; dispõe sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde; bem como estabelece os critérios de rateio dos recursos de transferências para a saúde e as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas 3 (três) esferas de governo. 11. Dentre as normas de fiscalização da LC 141/2012, foi previsto um ‘sistema de registro eletrônico’ (art. 39, caput e §1º). Trata-se do SIOPS, uma sistema informatizado, de abrangência nacional e operacionalizado pelo Ministério da Saúde, que serve como instrumento de registro dos orçamentos públicos e aplicações de recursos na saúde, sem prejuízo da fiscalização do Poder Legislativo e do Tribunal de Contas de cada ente da Federação. 12. Nos termos do inciso VI do § 1º do art. 39 da LC 141/2012, deve ser realizada a integração das informações do SIOPS ao sistema eletrônico centralizado de controle das transferências da União aos demais entes da Federação (mantido pelo Ministério da Fazenda), ‘para fins de controle das disposições do inciso II do parágrafo único do art. 160 da Constituição Federal e do art. 25 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.’ 13. A Constituição Federal no art. 160 veda, em regra, a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego da receita tributária aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Contudo, conforme parágrafo único do art. 160, tal vedação não impede a União de condicionar a entrega de recursos ‘ao cumprimento do disposto no art. 198, § 2º, incisos II e III’, isto é, à devida aplicação de recursos mínimos em ações e serviços públicos de saúde, de que trata a Lei Complementar nº 141. 14. A integração de dados realizada pelo SIOPS, portanto, possibilita o controle de eventual condicionamento da entrega de recursos por parte da União a um Estado na hipótese em que o ente estatal não atende ao § 2º do art. 198 da Constituição Federal referente à aplicação mínima de recursos em ações e serviços de saúde. Interpretação lógica dos arts. 160, inciso II, art. 198, § 2º, inciso II e III e art. 199 da Constituição Federal, conjugada com 
art. 198, parágrafo 3º, incisos I, II e III da Constituição Federal e 
art. 1º, incisos I a IV da Lei Complementar nº 141/2012. 15. O regular processamento dos dados no SIOPS é de interesse da União tanto em razão de estar sob sua responsabilidade, sendo um sistema de abrangência nacional; quanto por ser um instrumento cujos dados possibilitam controlar o seu condicionamento da entrega de recursos ao Estado (art. 160, §único, inciso II da Constituição Federal), na hipótese de falta de aplicação em patamar mínimo exigido pela lei. É o caso dos autos. 16. No art. 6º da Lei Complementar nº 141/2012, dispositivo cuja alegada falta de inobservância ensejou a presente demanda, fica expressa que a aplicação em ações e serviços públicos de saúde pelo Estado na porcentagem de 12% (doze por cento) se calcula tanto sobre a arrecadação dos impostos estaduais, quanto dos recursos provenientes da arrecadação de impostos da União (arts. 157 e 159 da Constituição Federal). 17. Destaque, portanto, para a importância da regularidade e correto funcionamento do SIOPS para que seja cumprida, pela União, a norma constitucional quanto ao repasse de recursos aos Estados para fins de aplicação em ações e serviços públicos de saúde. O interesse jurídico é eminentemente federal, razão pela qual se ratifica a ilegitimidade ativa do Ministério Público Estadual na presente demanda. 18. Embora o MPE se socorra da necessidade de garantir o direito fundamental à saúde para justificar a sua legitimidade ativa, a pretensão autoral é, especificamente, direcionada à União a praticar certos atos [correção e atualização do SIOPS] a fim de que o Estado do Rio de Janeiro cumpra com as suas obrigações em relação à aplicação de recursos para a saúde. A título de exemplo, o item (iii) dos pedidos constantes na peça inicial. 
19. Impossibilidade de aplicação do precedente relativo ao RE 609.818/RJ do STF. Tanto não se pode afirmar que houve inércia do MPF, porquanto atuou em conjunto com o MPRJ (fls. 35); quanto se nota que o direito à saúde é utilizado como fundamento jurídico de maneira incidental, não sendo o objeto principal da causa de pedir. 20. Ainda que a insuficiência da aplicação de recursos à saúde decorresse das falhas no SIOPS, as consequências indiretas na saúde no Estado do Rio de Janeiro não retiram o interesse federal existente no feito. A ocorrência da alegada “pedalada fiscal na saúde”, supostamente possibilitada pelo SIOPS, figura como apenas um elemento para justificar a pretensão autoral, qual seja, a alteração de um sistema de dados sob gestão do Ministério da Saúde. 21. Delimita-se o objeto da presente ação civil pública na aferição e eventual correção de irregularidades no SIOPS [quanto ao processo de coleta, cálculo e comunicação de informações financeiras e contábeis] que estaria permitindo o descumprimento dos arts. 5º e 6º da LC nº 141/2012 referentes à aplicação de valores mínimos destinados ao sistema de saúde do Estado do Rio de Janeiro. 22. Não há que se confundir a instrumentalidade do sistema para os estados com a responsabilidade pela operação do sistema, a qual, por ser da União, não está sujeita a controle por parte do Ministério Público do Estado. É defeso ao MPE mover ação perante a Justiça Federal visando compelir a União a alterar um sistema de dados, cujos efeitos repercutirão para todos os entes federativos participantes do SIOPS. Presente o interesse federal no feito, imprescindível a presença do Ministério Público Federal no polo ativo da demanda. 24. O princípio da unidade do Parquet (§1º do art. 127 da Constituição Federal) exige a compreensão da instituição Ministério Público como um corpo uniforme, abrangendo órgãos independentes, divididos em Ministério Público da União (Ministério Público Federal, o Ministério Público do Trabalho, o Ministério Público Militar, o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios) e os Ministérios Públicos dos Estados (art. 128 da Constituição Federal) para a execução das competências institucionais previstas na legislação. 25. Conforme jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, eventual decretação da ilegitimidade ativa de um dos órgãos do Ministério Público em relação à ação proposta, atraindo o deslocamento da competência para outro juízo, não resulta na imediata extinção da ação sem julgamento do mérito, devendo o juízo competente intimar o órgão ministerial com atribuições para a causa com o intuito de ratificar ou não a petição, dando continuidade ou não à ação proposta. Nesse sentido: STJ, 2ª Turma, REsp 1.513.925, 
Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 13.9.2017; STJ, 3ª Turma, REsp 914.407 Rel. Min. NANCY ANDRIGHI, DJE 01.12.2009; Corte Especial, Pet 2.639, Rel. Min. LUIZ FUX, DJE 25.9.2006, 
p. 198. 26. No caso em apreço, considerando a manifestação do Ministério Público Federal pela manutenção da sentença e o seu desinteresse em prosseguir com a presente ação civil pública, impõe-se a extinção do processo, sem resolução de mérito, nos termos do 
art. 485, VI do Código de Processo Civil de 2015. 27. Apelação não provida” (fls. 12-16, doc. 130). 



    Os embargos de declaração foram rejeitados (fls. 7-9, doc. 161). 



    2. No recurso extraordinário, alega-se ter o Tribunal de origem contrariado o inc. II do art. 23, o § 1º do art. 127, o art. 128 e o inc. III do 
§ 5º do art. 129 da Constituição da República, sob o argumento de que “os fatos narrados na inicial revelam a legitimidade ativa do Parquet fluminense para ajuizar a demanda contra a União na Justiça Federal, tendo em vista que o objetivo último da ação civil pública é garantir a aplicação dos percentuais mínimos, pelo Estado do Rio de Janeiro, em ações e serviços públicos de saúde, garantindo-se a efetividade do direito à saúde pela população daquele ente federativo” (fl. 17, e-doc. 170).



    Pede “seja admitido e provido o recurso, para que seja reformado o acórdão recorrido e reconhecida a legitimidade ativa ad causam do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro para litigar contra a União na Justiça Federal, tendo em vista a conduta federal que repercute no direito difuso à saúde e causa dano aos interesses da população do Estado do Rio de Janeiro” (fls. 33, e-doc. 170). 



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela ausência de ofensa direta à Constituição da República e incidência das Súmulas ns. 279 e 282 do Supremo Tribunal Federal (fls. 5-6, doc. 188).



    No agravo contra a decisão que inadmitiu o recurso extraordinário, o agravante sustenta que “o decisum fundamentou-se em análise de normas da Constituição Federal, fazendo referência explícita às mesmas, havendo, portanto, inequívoco prequestionamento” (fls. 12, doc. 199).



     Salienta que “não se questiona, desse modo, qualquer elemento 
fático-probatório dos autos, mas tão somente a possibilidade de atuação do Ministério Público Estadual na Justiça Federal, nos casos em que a ação objetiva a defesa do direito metaindividual à saúde, matéria ínsita às atribuições dos Ministérios Públicos Estaduais” (fls. 16, doc. 199).



     Pede que “seja conhecido e provido este agravo, com imediato processamento do recurso extraordinário” (fls. 18, doc. 199). 



    4. Em 26.5.2022, determinei vista deste processo à 
Procuradoria-Geral da República (doc. 254), que opinou pelo não provimento do agravo e não conhecimento do recurso extraordinário:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA. MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL. SISTEMA DE INFORMAÇÕES SOBRE ORÇAMENTOS PÚBLICOS EM SAÚDE – SIOPS. INTERESSE FEDERAL. ATRIBUIÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. CONCLUSÃO EM SENTIDO CONTRÁRIO. INCURSÃO EM MATÉRIA 
FÁTICO-PROBATÓRIA. SÚMULA N. 279/STF. CONTROVÉRSIA DE NATUREZA INFRACONSTITUCIONAL. NÃO CABIMENTO. PARECER PELO NÃO PROVIMENTO DO AGRAVO” (fl. 1, e-doc. 258).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste ao agravante.



    6. No caso em exame, a Quinta Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da Segunda Região limitou-se a manter a sentença pela qual foi julgada extinta a ação civil pública, sem resolução do mérito, por ilegitimidade ativa do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, pois, nos termos da Lei Complementar n. 141/2012, o interesse jurídico na causa seria da União:



    “Cinge-se à controvérsia à legitimidade ou não do Ministério Público Estadual para figurar no polo ativo de ação civil pública ajuizada perante a Justiça Federal em razão de supostas irregularidades constantes no SIOPS – Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde, em desconformidade com a Lei Complementar nº 141 de 13.01.2012. 



    O Ministério Público Estadual ajuizou a ação civil pública em face da União (Evento 1 dos autos originários) após verificar que o SIOPS, instrumento usado para fins de controle externo da aplicação mínima de receitas em ações e serviços públicos de saúde e mantido pelo Ministério da Saúde (MS), estaria apresentando situação que distorce a verificação do cumprimento do art. 6º da Lei Complementar nº 141/2012. O dispositivo dispõe sobre um valor mínimo a ser aplicado anualmente pelo Estado e o Distrito Federal em ações e serviços públicos de saúde (…)



    Conforme afirma na inicial, cuida-se da décima ação judicial cuja causa de pedir centra-se na violação do art. 6º da Lei Complementar nº 141 pelo Estado do Rio de Janeiro em razão de irregularidades no SIOPS, tendo a presente ação civil pública por objetivo principal ‘contribuir, de forma indireta, para que o ERJ passe a cumprir o que determina a Lei Complementar n. 141’ (Evento 1 dos autos originários - OUT1, p. 2). A conduta ilegal teria sido praticada pelo Ministério da Saúde, órgão da União Federal responsável pela manutenção do sistema, razão pela qual o ente federal foi instado como parte no polo passivo da demanda. (…)



    Da leitura dos dispositivos constitucionais, bem como daqueles expostos na Lei Complementar nº 141/2012, depreende-se que o interesse jurídico é eminentemente federal, razão pela qual se ratifica a ilegitimidade ativa do Ministério Público Estadual na presente demanda“ (fls. 3-9, doc. 130).



    Rever o entendimento adotado pelas instâncias ordinárias quanto à ilegitimidade do Ministério Público estadual exigiria análise do conjunto probatório constante dos autos, procedimento incabível de ser adotado validamente em recurso extraordinário, como se tem na Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal.



    A apreciação do pleito recursal exigiria, ainda, interpretação da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Complementar 
n. 141/2012). Assim, a alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Assim, por exemplo: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. LEGITIMIDADE PARA PROPOR AÇÃO CIVIL PÚBLICA: SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO ESPECIAL DESPROVIDO: FUNDAMENTO INFRACONSTITUCIONAL AUTÔNOMO E SUFICIENTE PARA MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO: SÚMULA 283 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.054.956-AgR, de minha relatoria, Plenário, DJe 6.12.2017).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REITERAÇÃO DA TESE DO RECURSO INADMITIDO. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA E O DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE. SÚMULA/STF 279. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. OFENSA REFLEXA. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II - A legitimidade do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA e o do Ministério Público Federal para atuação em ação civil pública na qual se discute licenciamento ambiental e a consequente competência da Justiça Federal é matéria que exige o reexame do contexto 
fático-jurídico da causa e da legislação processual infraconstitucional. Súmula 279/STF. Precedentes. III - Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa (art. 1.021, § 4º, do CPC)” 
(RE n. 1.061.773, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 13.6.2018).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRA IRREGULAR. PROTEÇÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO URBANÍSTICO. PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE. REGULARIZAÇÃO. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. CONTROVÉRSIA QUE DEMANDA ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA 279/STF. CARÁTER PROTELATÓRIO. IMPOSIÇÃO DE MULTA. 1. O Supremo Tribunal Federal reconhece a legitimidade ativa do Ministério Público para o ajuizamento de ação civil pública em que se discutem temas relacionados à interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, quando presente evidente relevo social, independentemente de os potenciais titulares terem a possibilidade de declinar a fruição do direito afirmado na ação. Precedentes. 2. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, por ausência de questão constitucional, rejeitou preliminar de repercussão geral relativa à controvérsia sobre suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal (Tema 660 – ARE 748.371-RG, julgado sob a relatoria do Ministro Gilmar Mendes). 3. O acórdão recorrido está devidamente fundamentado, embora em sentido contrário aos interesses da parte agravante. 4. Dissentir da conclusão adotada pelo Tribunal de origem pressupõe, necessariamente, a análise de legislação infraconstitucional e o reexame dos fatos, do material probatório contantes dos autos (Súmulas 279/STF), o que torna inviável o processamento do recurso extraordinário. 5. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985). 6. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE n. 1.168.710-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 15.3.2019).



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



     



    7. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (al. a do inciso IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 



    Publique-se. 



    Brasília, 22 de maio de 2023. 



Ministra CÁRMEN LÚCIA 



Relatora