Tribunal: STF
Processo: Rcl 60989
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-27
Data de publicação: 2023-11-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação constitucional ajuizada pela Defensoria Pública da União contra ato omissivo do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS.



     Na petição inicial, a parte reclamante alega, em síntese, o descumprimento da orientação firmada por esta Corte nos autos do RE-RG 1.276.977/DF (Tema 1.102), paradigma da repercussão geral.



    Extrai-se da inicial o seguinte contexto fático:



    “Em 27 de agosto de 2020 – com decisão publicada em 15 de setembro de 2020 -, o Supremo Tribunal Federal (STF), por meio de seu Tribunal Pleno, reconheceu o direito de utilização de contribuições de todo o período contributivo, o que se denominou ‘revisão da vida toda’.



    Na oportunidade, fixou-se a seguinte tese:



    O segurado que implementou as condições para o benefício previdenciário após a vigência da Lei n. 9.876, de 26/11/1999, e antes da vigência das novas regras constitucionais, introduzidas pela EC 103/2019, tem o direito de optar pela regra definitiva, caso esta lhe seja mais favorável.



    Destarte, a partir deste julgamento, diversas pessoas passaram a procurar a Defensoria Pública da União (DPU) com o intuito de pleitear o reajuste de seus benefícios previdenciários. 



    Além das pessoas que procuraram a Defensoria Pública após o julgamento do STF, havia um considerável número de ações já ajuizadas e que se encontravam suspensas até o julgamento do recurso extraordinário pelo Supremo Tribunal Federal. 



    Contudo, na maioria dos casos que chegam à DPU, os beneficiários não sabem ao certo se a revisão será de fato benéfica, é dizer, se realmente representará acréscimo ao valor do benefício. A resposta depende, invariavelmente, da realização de cálculo. 



    Nisso se apresentou um óbice à efetividade da decisão do STF. Isto porque, ao procurar o INSS, as partes interessadas têm recebido como a resposta a indicação de impossibilidade de que o cálculo seja realizado pela autarquia, especialmente em razão do volume de demandas decorrentes da decisão da Corte. Ao cabo, referida decisão não está sendo cumprida.



    (...)



    Sobre este ponto, cumpre ressaltar que seria possível, teoricamente, que a própria parte providenciasse o cálculo, por intermédio de um serviço de contadoria particular. Contudo, tal situação apresenta dois impedimentos bastante evidentes:



    i) o primeiro diz respeito às pessoas em condição de vulnerabilidade financeira, que não possuem condições de dispor dos custos para a contratação dos serviços; 



    ii) ainda que ostentassem tal condição, há um segundo óbice, já que o INSS não irá simplesmente acatar o cálculo privado, tendo que refazê-lo para checar seu acerto. 



    Com relação às pessoas atendidas pela Defensoria Pública, diversas unidades, especialmente aquelas menores - a exemplo da Unidade da DPU em Mossoró/RN -, não contam sequer com quadro de apoio técnico de contadoria ou apoio especializado apto a realizar cálculo, o que decorre da ausência de orçamento público destinado à correta operacionalização do serviço de assistência jurídica, direito fundamental disposto no artigo 5o e 134 da Constituição Federal. Mesmo em unidades maiores ou na hipótese de nacionalizar os cálculos, a precária e inconstitucional (art. 98, ADCT) estrutura da Instituição não conseguiria dar conta do volume. 



    Deste modo, percebe-se que a única solução possível é a realização do cálculo pelo próprio INSS ou a realização de convênio com essa finalidade.



    (...)



    Portanto, resta evidente que a solução para o impasse revela uma situação de desconformidade na estrutura da autarquia que, já não é de hoje, sofre com déficit de pessoal. Necessário, portanto, uma solução estruturante para a demanda multitudinária estrutural, mediante construção colaborativa de soluções.” (eDOC. 1, ID: 6fa25300, pp. 2-4)



    Diante disso, requer:



    “a) O acolhimento da Nota Técnica 01/2023 do Centro de Soluções Alternativas de Litígios (CESAL) da Justiça Federal; 



    b) A criação de grupo para o debate e construção de soluções visando à execução do julgado, a partir do reconhecimento do litígio como estrutural, incluindo-se cronograma para a implementação das medidas; 



    c) A participação da Defensoria Pública da União no grupo supracitado, na qualidade de custos vulnerabilis, considerando que muitas das pessoas atingidas pela decisão do STF são vulneráveis e, portanto, público-alvo da instituição, que, além disso, é constitucionalmente responsável pela promoção de direitos humanos; 



    d) Que seja determinada a suspensão dos prazos prescricionais e decadenciais das ações individuais, a fim de evitar o abarrotamento do sistema de justiça (Poder Judiciário, Defensoria Pública, Advocacia Pública da União etc.) com o ajuizamento de milhares de processos visando determinar a realização do cálculo pelo INSS, desvirtuando a ideia decorrente da adoção de um sistema de precedentes vinculantes no direito processual pátrio.” (eDOC. 1, ID: 6fa25300, p. 5)



    Informações prestadas pela autoridade reclamada (eDOC. 13, ID: 9b53ebb2).



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo não conhecimento da reclamação, consoante parecer assim ementado:



    “RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. AFRONTA AO TEMA 1102: REVISÃO DA VIDA TODA (RE 1.276.977/DF). DECISÃO PENDENTE DE JULGAMENTO DE EMBARGOS DECLARATÓRIOS. SUSPENSÃO DE TODOS OS PROCESSOS JUDICIAIS PELO RELATOR DO RE ATÉ O JULGAMENTO DOS EMBARGOS. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR (BINÔMIO UTILIDADENECESSIDADE). NECESSÁRIO AGUARDO DO JULGAMENTO DEFINITIVO DO RE. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DA PRESENTE RECLAMAÇÃO.”



    Após o parecer da Procuradoria-Geral da República, a Defensoria Pública da União, por meio da Petição/STF 96.532/2023 (eDOC. 18, ID: 0a367059), assevera que postula a adoção de medidas estruturais em relação ao Tema 1.102 da repercussão geral. Acentua que a DPU não está pedindo o mero cumprimento de uma decisão ainda pendente de julgamento final. Para muito além disso, está buscando a adoção de providências para que seja construída uma solução dialogada de uma controvérsia de alto impacto social, com reflexos diretos na estrutura de funcionamento de diversas instituições públicas (eDOC. 18, ID: 0a367059, p. 4).



    O Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, por sua vez, através da Petição/STF 100.063/2023 (eDOC. 20, ID: 934c9a4c), reitera o entendimento no sentido da ausência, no caso, de interesse de agir.



    É o relatório.



    Decido.



    Conforme disposto na Constituição Federal, compete ao STF processar e julgar originariamente reclamação para a preservação de sua competência, garantia da autoridade de suas decisões e da observância das Súmulas Vinculantes (arts. 102, I, l, e 103-A, § 3º da CF/88). Nesse sentido, o Código de Processo Civil de 2015 também regulamentou a matéria e assentou as seguintes hipóteses de cabimento da reclamação:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; 



    IV - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência. (…)”.



    O § 4º do mesmo artigo esclarece que as hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondem.



    Verifica-se, ainda, nos termos do § 5º, que é inadmissível reclamação proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida, exceto quando comprovado o esgotamento das instâncias ordinárias, com a devida interposição e julgamento do agravo interno, previsto no art. 1.030, § 2º, do CPC, e a demonstração da teratologia da decisão.



    Nesses termos, a reclamatória proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida somente será cabível quando presentes os seguintes pressupostos necessários e cumulativos, quais sejam: o esgotamento da instância de origem, com a interposição de agravo interno da decisão monocrática que sobresta o feito, inadmite liminarmente o recurso da competência do STF ou o julga prejudicado; a plausibilidade na tese de erronia na aplicação do entendimento do Supremo Tribunal Federal firmado na repercussão geral pelo Juízo a quo, a indicar teratologia da decisão reclamada.



    Na hipótese dos autos, a reclamatória é manifestamente incabível, pois inadmissível inferir-se, nesse momento processual, o descumprimento da orientação firmada por esta Corte no julgamento do RE-RG 1.276.977/DF (Tema 1.102), paradigma da repercussão geral, porquanto não se vislumbra o esgotamento das instâncias exigido para o conhecimento da reclamação.



    Verifica-se, a partir da própria petição inicial, que o ato reclamado é de natureza meramente administrativa, ao passo que o paradigma de controle invocado é entendimento firmado em recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida. 



    Ora a jurisprudência desta Corte é firme no sentido da necessidade de esgotamento das instâncias ordinárias para viabilizar o manejo da reclamação. Desse modo, a existência de um processo judicial é pressuposto indispensável para possibilitar o percurso de todo itinerário processual com a interposição de todos os recursos cabíveis perante os órgãos judiciários a quo, para, então, autorizar o acesso à via reclamatória. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “RECLAMAÇÃO – ACÓRDÃO – REPERCUSSÃO GERAL – OBSERVÂNCIA – INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS – ESGOTAMENTO. O manuseio da reclamação com a finalidade de ver respeitado entendimento surgido sob a sistemática da repercussão geral pressupõe a existência de processo judicial e o esgotamento das instâncias ordinárias, ausente previsão a respaldar a utilização contra ato administrativo.” (Rcl 39.180-AgR/PE, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, j. 18.8.2020, DJe 28.8.2020)



    “RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. ATO ADMINISTRATIVO. OMISSÃO. ALEGADA OFENSA ÀS TESES VINCULANTES FIXADAS NOS JULGAMENTOS DO RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS 837.311 E 598.099 – TEMAS 784 E 161 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. NÃO AJUIZAMENTO DE AÇÃO NAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS. AUSÊNCIA DE EXAURIMENTO DAS VIAS RECURSAIS. ART. 988, §5º, II, DO CPC. CARÁTER EMINENTEMENTE EXCEPCIONAL DA RECLAMAÇÃO. RECLAMAÇÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.” (Rcl 39.570/PE, Rel. Min, Luiz Fux, Primeira Turma, j. 29.5.2020, DJe 18.6.2020)



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 732. AUSÊNCIA DE ESGOTAMENTO DAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS. 1. Reclamação proposta em face de ato do Presidente do Tribunal de Ética e Disciplina da Ordem dos Advogados do Brasil – Subseção do Paraná, praticado nos autos de processo administrativo. Alegada afronta à tese firmada em julgamento de recurso extraordinário, submetido à sistemática da repercussão geral (Tema 732). 2. A reclamação pressupõe que o ato reclamado seja oriundo de órgão jurisdicional. Isso porque o CPC/2015 prevê como requisito para o ajuizamento de reclamação por alegação de afronta a tese firmada em repercussão geral o esgotamento das instâncias ordinárias (art. 988, § 5º, II, do CPC/2015). A interpretação correta a respeito de quando haveria tal esgotamento das instâncias ordinárias é aquela que exige o correto percurso de todo o iter processual, ultimado na interposição de agravo interno contra a decisão que nega seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 1.030, I e § 2º, do CPC/2015. Ou seja, é imprescindível que a parte tenha interposto todos os recursos cabíveis, até a última via processual que lhe é aberta. Nesse sentido, veja-se a Rcl 24.686- ED-AgR, Rel. Min. Teori Zavascki. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.” (Rcl 46.537-AgR/PR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 17.5.2021, DJe 27.5.2021)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL PROPOSTA PARA GARANTIR A OBSERVÂNCIA DE DECISÃO DESTA SUPREMA CORTE PROFERIDA SOB A SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL (art. 988, § 5º, do CPC/2015). NÃO ESGOTAMENTO DAS INSTÂNCIAS RECURSAIS ORDINÁRIAS. UTILIZAÇÃO DA VIA RECLAMATÓRIA COMO SUCEDÂNEO DAS AÇÕES JUDICIAIS CABÍVEIS. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – O o art. 988, § 5°, II, do novo Código de Processo Civil que dispõe ser inadmissível a reclamação proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida quando não esgotadas as instâncias ordinárias. II - No caso, observa-se que não houve o exaurimento das instâncias recursais ordinárias. Isso porque a reclamante pretende combater ato administrativo diretamente nesta Suprema Corte, por suposto desrespeito ao entendimento firmado em leading case de repercussão geral, antes mesmo de propor a ação judicial cabível. III - Ante a inexistência de atos administrativos de concessão de aposentadoria ou de averbação de tempo de serviço passíveis de serem examinados, não é possível fazer o necessário cotejo entre o seu teor e ao enunciado da Súmula Vinculante 33. IV - Agravo a que se nega provimento.” (Rcl 49.016-AgR/MG, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 19.10.2021, DJe 28.10.2021)



    “Agravo interno. Reclamação constitucional. Alegação de descumprimento de decisão proferida em sede de repercussão geral. RE 636.886-RG/AL (Tema 899). Ausência de esgotamento das instâncias ordinárias. Ato reclamado. Órgão jurisdicional. 1. A teor do art. 988, § 5º, II, do CPC, admissível, a contrario sensu, a reclamação, para garantir a observância de acórdão proferido em recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida, desde que haja o esgotamento das instâncias ordinárias. 2. O esgotamento da instância ordinária somente se concretiza após o percurso de todo itinerário recursal antecedente à instauração da jurisdição desta Suprema Corte, sendo indispensável, desse modo, a impossibilidade, pela via recursal, de reforma do ato reclamado por qualquer Tribunal. 3. A ausência de interposição de todos os recursos cabíveis demonstra a ausência de esgotamento das vias ordinárias, inviabilizando o manejo da reclamação. 4. O manejo da reclamação constitucional com objetivo de preservar a autoridade de entendimento firmado em recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida pressupõe a existência de pronunciamento de órgão investido de função jurisdicional. 5. O art. 988, § 5º, II, do Código de Processo Civil, na parte que exige o esgotamento das instâncias ordinárias – portanto, a necessidade de processo judicial prévio – para admissibilidade da ação reclamatória que aponta como referência paradigmática recurso extraordinário submetido à sistemática da repercussão geral, não se mostra incompatível com a Constituição Federal. 6. O Tribunal de Contas da União exerce função quase jurisdicional, mas com ela não se confunde. Tanto assim que se admite a impetração de mandado de segurança contra ato do TCU perante esta Corte (art. 102, I, d, CF) e/ou a impugnação de suas deliberações nas instâncias ordinárias por meio dos procedimentos próprios. 7. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor arbitrado à causa, se unânime a votação.” (Rcl 51.466-AgR/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, j. 04.4.2022, DJe 06.4.2022)



    De outro lado, observo que, em 28.7.2023, o Ministro Alexandre de Moraes, Relator do RE-RG 1.276.977/DF, determinou a suspensão nacional de todos os processos que versem sobre a matéria julgada no Tema 1102, até a data da publicação da ata de julgamento dos Embargos de Declaração (doc. 194) opostos pela autarquia. Em outros termos, o Relator obstou que o Tema 1.102 produzisse seus efeitos regulares. 



    Assim, não procede a alegação da parte reclamante de que não houve observância do que foi decidido por esta Corte no RE-RG 1.276.977/DF pela autarquia federal. Uma vez suspensos os efeitos do paradigma que se busca preservar, esta reclamação mostra-se, no presente momento, desnecessária. Daí porque não vislumbro interesse de agir na presente ação, nos termos do disposto nos artigos 17 e 990 do Código de Processo Civil.



    Dessa forma, inadmissível a presente reclamação.



    Por fim, o pleito subsidiário formulado por meio da Petição/STF 96.532/2023 (eDOC. 18, ID: 0a367059) não merece acolhimento, haja vista que a parte reclamante pode peticionar nos autos do RE-RG 1.276.977/DF e requerer a adoção das providências que entender cabíveis.



    Ante o exposto, nego seguimento à reclamação (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 27 de novembro de 2023.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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