Tribunal: STF
Processo: ADI 7402
Classe: ADI
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-07-22
Data de publicação: 2023-07-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 92, § 2º, E 94, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI Nº 21.792, DE 2023; LEI Nº 21.831, DE 2023; ART. 2º DA LEI Nº 21.832, DE 2023; LEI Nº 21.833, DE 2023; E ART. 2º DA LEI 21.761, DE 2022, TODAS DO ESTADO DE GOIÁS. DISCIPLINA DO PAGAMENTO DE VERBAS INDENIZATÓRIAS A AGENTES PÚBLICOS ESTADUAIS. POTENCIAL VIOLAÇÃO AOS ARTS. 5º, CAPUT; 24, INC. I E § 1º; 37, CAPUT E INC. XI; E 151, INC. III, TODOS DA CRFB. FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA CARACTERIZADOS. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA.



1. O teto constitucional abrange a integralidade das parcelas remuneratórias percebidas pelo servidor público. A única exceção se dá em relação às “parcelas de caráter indenizatório previstas em lei”, nos termos do § 11 do art. 37 da Lei Maior.



2. A verba remuneratória é paga a título de contraprestação pelo serviço prestado. Já a parcela indenizatória tem por escopo compensar o gasto dispendido pelo servidor como condição necessária à efetiva prestação do serviço. Os conceitos são ontologicamente distintos, cuja diferenciação decorre da própria natureza jurídica particular de cada um.



3. Nesse sentido, pontua o Ministro Teori Zavascki que, “[p]ara que se tipifique um gasto como indenizatório, não basta que a norma assim o considere. É indispensável que a dicção formal da norma guarde compatibilidade com a real natureza desse dispêndio. E indenização é conceito jurídico com alcance bem determinado na sua formulação.” (RE nº 650.898-RG/RS, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. do Acórdão Min. Roberto Barroso, j. 1º/02/2017, p. 24/08/2017 — Tema nº 484 do ementário da Repercussão Geral).



4. Por isso mesmo, não há razão jurídica apta a amparar a cambialidade de uma dada parcela a partir do atingimento de um determinado montante, classificando-se a verba como remuneratória até certo patamar pecuniário, e indenizatória em relação à quantia excedente àquele limite.



5. Fumus boni iuris e periculum in mora plenamente evidenciados.



6. Medida cautelar deferida, ad referendum do Plenário, nos termos do art. 21, § 5º, do RISTF, incluído pela Emenda Regimental nº 58, de 2022, para que sejam imediatamente suspensos os efeitos das normas estaduais questionadas.



    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Procurador-Geral da República, contra “(i) os arts. 92, § 2º, e 94, parágrafo único, da Lei 21.792, de 16.2.2023; (ii) a Lei 21.831, de 26.3.2023; (iii) o art. 2º da Lei 21.832, de 26.3.2023; (iv) a Lei 21.833, de 26.3.2023; e (v) o art. 2º da Lei 21.761, de 29.12.2022, todas do Estado de Goiás, que disciplinam o pagamento de verbas indenizatórias a agentes públicos estaduais.” (e-doc. 1, p. 1). Eis o teor dos dispositivos impugnados:



    “LEI Nº 21.792, DE 16 DE FEVEREIRO DE 2003



Estabelece a organização administrativa básica do Poder Executivo e dá outras providências.



    (...)



    Art. 92. O servidor público ocupante de cargo de provimento efetivo ou emprego público permanente, ou o militar titular de posto ou graduação, quando forem nomeados para cargo de provimento em comissão na administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo, poderão optar: 



    I - pelo subsídio integral fixado para o cargo em comissão que vierem a ocupar, caso em que deixarão de receber a remuneração ou o subsídio referente ao cargo efetivo, ao emprego público permanente, ao posto ou à graduação; ou 



    II - pela remuneração ou pelo subsídio correspondente ao cargo de provimento efetivo, ao emprego público permanente, ao posto ou à graduação, que será percebido cumulativamente com o equivalente a 60% (sessenta por cento) do subsídio fixado para o cargo em comissão que vierem a ocupar, assegurada a complementação até o valor deste último caso do somatório resulte quantia inferior. 



    § 1º O disposto neste artigo aplica-se também ao servidor de entidade paraestatal, de outros poderes ou níveis de governo, titular de cargo de provimento efetivo ou emprego público permanente em sua origem e, temporariamente, cedido para o Estado de Goiás para ocupar cargo em comissão remunerado exclusivamente à base de subsídio. 



    § 2º Na hipótese de que trata o inciso II do caput deste artigo, caso o referido somatório ultrapasse o limite fixado no inciso XI do art. 37 da Constituição Federal, a parcela excedente da verba correspondente ao exercício do cargo de provimento em comissão pelo agente público titular de cargo de provimento efetivo ou emprego público permanente ou ainda pelo militar titular de posto ou graduação terá natureza indenizatória.



    (...)



    Art. 94. O servidor designado para função comissionada receberá o valor dela decorrente cumulativamente com o vencimento, o salário, a remuneração ou o subsídio pelo exercício de cargo de provimento efetivo ou emprego público permanente, posto ou graduação. 



    Parágrafo único. Caso o somatório da função comissionada e da remuneração ou do subsídio do cargo efetivo ultrapasse o limite fixado no inciso XI do art. 37 da Constituição Federal, a parcela excedente da verba correspondente ao exercício da função comissionada pelo agente público titular de cargo de provimento efetivo ou emprego público permanente ou ainda pelo militar titular de posto ou graduação terá natureza indenizatória.”



    “LEI Nº 21.831, DE 26 DE MARÇO DE 2023



Dispõe sobre a natureza da contraprestação pelo exercício de cargos em comissão e de funções de natureza administrativa ou de representação, de caráter temporário ou eventual, por membros e servidores do Poder Judiciário do Estado de Goiás.



    Art. 1º Aplica-se aos membros e servidores do Poder Judiciário do Estado de Goiás o disposto no § 2º do art. 92 e no parágrafo único do art. 94 da Lei nº 21.792, de 16 de fevereiro de 2023.



    Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”



    “LEI Nº 21.832, DE 26 DE MARÇO DE 2023



Altera a Lei estadual nº 15.122, de 04 de fevereiro de 2005, e dispõe sobre a natureza da contraprestação pelo exercício de cargos em comissão e de funções de natureza administrativa ou de representação pelos membros do Tribunal de Contas do Estado de Goiás.



    Art. 1º. (...)



    (...)



    Art. 2º Aplica-se, no que couber, aos membros do Tribunal de Contas do Estado de Goiás o disposto no § 2º do art. 92 e no parágrafo único do art. 94 da Lei estadual nº 21.792, de 16 de fevereiro de 2023, facultando-se a aplicação dos percentuais definidos pelo Poder Judiciário, nos termos do art. 28, § 4º, da Constituição do Estado de Goiás.



    Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”



    “LEI Nº 21.833, DE 26 DE MARÇO DE 2023



Dispõe sobre a natureza da contraprestação pelo exercício de cargos em comissão e de funções de natureza administrativa ou de representação pelos membros e servidores do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás e pelos procuradores do Ministério Público de Contas.



    Art. 1º Aplica-se aos membros e servidores do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás e aos procuradores do Ministério Público de Contas o disposto no art. 92, § 2º, no que couber, e no art. 94, parágrafo único, da Lei estadual nº 21.792, de 16 de fevereiro de 2023.



    Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, com efeitos financeiros a partir de 1º de março de 2023.”



    “LEI Nº 21.761, DE 29 DE DEZEMBRO DE 2022



Altera a Lei nº 20.491, de 25 de junho de 2019, que estabelece a organização administrativa do Poder Executivo, e dá outras providências, e a Lei nº 21.527, de 26 de julho de 2022, que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e a execução da Lei Orçamentária referente ao exercício de 2023.



    Art. 1º (...)



    (...)



    Art. 2º Será devido aos ocupantes dos cargos em comissão discriminados nos incisos deste artigo o pagamento de verba indenizatória, com o percentual máximo de: - Redação dada pela Lei nº 21.788, de 19-01-2023. 



    I – 50% (cinquenta por cento) do valor atribuído aos cargos em comissão com o símbolo DAS-2, para os ocupantes dos cargos de Vice-Governador, Secretários de Estado, Secretários-Chefes, Chefe de Gabinete Particular do Governador, Chefe de Gabinete de Gestão do Governador, Chefe de Gabinete de Representação de Goiás no Distrito Federal, Delegado-Geral da Polícia Civil, Comandantes– Gerais da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar, Diretor– Geral da Administração Penitenciária, Coordenador de Políticas Sociais do Gabinete de Políticas Sociais, Presidentes e Conselheiro Presidente das entidades da administração pública indireta e Reitor da Universidade Estadual de Goiás; e 



    II – 40% (quarenta por cento) do valor atribuído aos cargos em comissão com o símbolo DAS-2, para os ocupantes dos cargos de Subsecretários, Secretários–Adjuntos, Subcontroladores da Controladoria-Geral do Estado, Delegado-Geral Adjunto da Polícia Civil, Subcomandantes–Gerais da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar, Diretor-Geral Adjunto da Administração Penitenciária, Diretores-Executivos, Vice-Presidentes das entidades da administração pública indireta e Pró-Reitores da Universidade Estadual de Goiás. 



    § 1º A verba indenizatória de que trata este artigo será paga mensalmente aos servidores em exercício nos cargos mencionados nos incisos do caput, mas não será devida em qualquer hipótese de afastamento.



    § 2º A verba indenizatória de que trata este artigo não cobrirá gastos de terceiro, bem como não será definitivamente incorporada à remuneração do servidor. 



    § 3º O recebimento da verba indenizatória de que trata este artigo, que não impede a percepção de outras parcelas de natureza indenizatória instituídas por normas específicas, poderá ser vinculado ao cumprimento de atividades e metas de gestão, a serem definidas por regulamento. 



    § 4º O servidor público ocupante de cargo de provimento efetivo e de cargo em comissão relacionado nos incisos deste artigo poderá optar pela percepção da verba indenizatória neles prevista ou pela percepção da remuneração nos termos do § 2º do art. 61 da Lei nº 20.491, de 2019, conforme o caso. - Acrescido pela Lei nº 21.788, de 19-01-2023.



    Art. 5º Fica acrescido o item 8 ao Anexo III da Lei nº 21.527, de 26 de julho de 2022, nos termos do Anexo Único desta Lei.



    Art. 6º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”



    2. O autor institucional alude afronta aos arts. 5º caput; 24, inc. I e § 1º; 37 caput e inc. XI; e 151, inc. III, da Constituição da República. 



    3. Explicita que, “[a]o estabelecer a organização administrativa básica do Poder Executivo do Estado de Goiás, a Lei 21.792/2023 preceitua, no art. 92, que o servidor público ocupante de cargo efetivo ou emprego público permanente, ou o militar titular de posto ou graduação, quando vier a ser nomeado para cargo em comissão do referido Poder, poderá optar (i) pelo subsídio integral fixado para o cargo em comissão, hipótese em que deixará de receber a remuneração ou o subsídio referente ao cargo efetivo, ao emprego público permanente, ao posto ou à graduação (inciso I); ou (ii) pela remuneração ou subsídio correspondente ao cargo efetivo, ao emprego público permanente, ao posto ou à graduação, que será percebido cumulativamente com o equivalente a 60% da remuneração do cargo em comissão que vier a ocupar (inciso II).” (e-doc. 1, p. 5-6).



    4. Por sua vez, “[e]stabelece o § 2º do art. 92 do mesmo diploma que, na hipótese do mencionado inciso II, caso o somatório ultrapasse o limite fixado no art. 37, XI, da Constituição Federal (teto remuneratório constitucional dos agentes públicos), a parcela excedente da verba correspondente ao exercício do cargo em comissão terá natureza indenizatória”.



    5. Aduz que essa mesma sistemática remuneratória estaria contemplada, em relação às respectivas categorias de servidores estaduais para as quais se destinam, pelos demais dispositivos e diplomas questionados — “art. 94, parágrafo único, da Lei nº 21.792, de 2023; Lei nº 21.831, de 2023; art. 2º da Lei nº 21.832, de 2023; Lei nº 21.833, de 2023; e art. 2º da Lei nº 21.761, de 2022, todas do Estado de Goiás”.



    6. Pondera que, “[p]or mais que encontrem respaldo no art. 37, V, da Constituição Federal, o qual possibilita o exercício de cargos em comissão e de funções de confiança por servidores ocupantes de cargos efetivos, os dispositivos em referência mostram-se incompatíveis com o texto constitucional na parte em que autorizam o recebimento de remunerações em patamares superiores ao teto remuneratório constitucional previsto no art. 37, XI, da Carta da República.” (e-doc. 1, p. 8-9).



    7. Aponta que as parcelas recebidas em decorrência dos cargos e funções apresentam nítido caráter remuneratório e devem se submeter aos limites do art. 37, inc. XI, da CRFB, sob risco de afronta aos princípios da isonomia, da moralidade e da impessoalidade. 



    8. Destaca que os dispositivos consideram como indenizatórios valores decorrentes do trabalho, o que repercutiria, ainda, na não incidência do Imposto de Renda sobre tais parcelas, “afrontando, com isso, a competência do ente central da Federação para editar normas gerais de direito tributário (art. 24, I e § 1º, da Constituição Federal) – quanto contrariam o princípio da vedação da isenção heterônoma, previsto no art. 151, III, da Constituição Federal” (e-doc. 1, p. 13-14).



    9. Ao final, requer a procedência do pedido para declarar a inconstitucionalidade “dos arts. 92, § 2º, e 94, parágrafo único, da Lei 21.792/2023, da Lei 21.831/2023, do art. 2º da Lei 21.832/2023, da Lei 21.833/2023 e do art. 2º da Lei 21.761/2022, todas do Estado de Goiás” (e-doc. 1, p. 16).



    10. Diante do contexto, adotei o rito do art. 10 da Lei nº 9.868, de 1999 (e-doc. 25). Sobrevieram as informações, prestadas pelo Governador do Estado de Goiás (e-doc. 36), e pelos Presidentes da Assembleia Legislativa goiana (e-doc. 48), do Tribunal de Justiça (e-doc. 43), do Tribunal de Contas do Estado (e-doc. 44) e do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás (e-doc. 38).



    11. O Governador do Estado asseverou que “[o]s diplomas legislativos em comento foram, todos, editados em contexto específico pelo Estado, por necessidades pragmáticas associadas à melhor gestão pública”. No seu entender “[o] anterior regime remuneratório vigente no Estado apresentava verdadeira incoerência e ilogicidade, que importava em verdadeiro desestímulo a agentes públicos, cujo patamar remuneratório já atingiu o limite máximo, a que se predispusessem a assumir os laboriosos encargos derivados das investiduras em cargo comissionado ou função de confiança” (e-doc. 36, p. 4).



    12. Argumenta que “os atos normativos em comento não importam em qualquer violação à previsão constante no inciso XI do art. 37 da CF, considerando que, textualmente, estipulam verbas indenizatórias, de modo que se enquadram na exceção constante do §11º do art. 37 da CF” (e-doc. 36, p. 8). Em reforço, pondera que “a interpretação literal do art. 37, XI, da CF, que prevê o referido limite remuneratório, é apenas um ponto de partida, impondo-se ao exegeta conciliá-la com os fins almejados por todo o sistema jurídico”. Defende ter sido com base em tal perspectiva que “este Excelso Tribunal, transpondo a compreensão singelamente gramatical do inciso XI do art. 37 da Constituição Federal e partindo de uma hermenêutica teleológico-sistemática, firmou entendimento - em sede de repercussão geral fixada no julgamento do RE 602043/MT -, no sentido de que, nas situações jurídicas em que a Constituição Federal legitimamente autoriza a acumulação de cargos, empregos e funções, não se devem adicionar os estipêndios para fins do teto constitucional, devendo este incidir apartadamente sobre as retribuições de cada investidura” (e-doc. 36, p. 9).



    13. Aduz que “a exegese da norma constitucional em comento passa por pragmática releitura, através dos vetores interpretativos cabíveis”, e que, nesse mesmo sentido, “as alterações normativas se baseiam no pragmatismo e na visão consequencialista, frequentemente adotadas pela Corte” (e-doc. 36, p. 10). Acrescente que “os dispositivos de lei impugnados na presente ADI têm o inconfundível mérito de assegurar justa contraprestação por serviço realizado que efetivamente não se encontra remunerado pelo vencimento ou subsídio do servidor. Trata-se, em verdade, de serviço extraordinário prestado pelo agente público, não incluído dentre as funções do cargo originariamente ocupado, dispostas em lei” (e-doc. 36, p. 11).



    14. Alega, ainda, que, pela metodologia remuneratória anterior, estariam vilipendiados “o núcleo duro do direito fundamental à propriedade e do direito fundamental social da existência de remuneração em contraprestação ao trabalho realizado” (e-doc. 36, p. 13); “aos princípios da isonomia material e da eficiência, promovendo o locupletamento indevido da Administração Pública” (e-doc. 36, p. 15); e “a proporcionalidade em sentido estrito” (e-doc. 36, p. 15). Por outro lado, “as alterações normativas promoveram o princípio da isonomia, em sua perspectiva material, que até então se encontrava violado” (e-doc. 36, p. 15). Nesse contexto, afirma que “[s]em as alterações promovidas, a Administração Pública goiana estava deixando, em geométrica progressão, de contar com valorosos quadros do funcionalismo para ocupar postos estratégicos de gestão, assim infirmando o princípio da eficiência, alojado no caput do art. 37 da Constituição Federal” (e-doc. 36, p. 17).



    15. Por fim, alude que a medida em comento ensejou “diminuto impacto” orçamentário, inexistindo violação à competência da União para edição de normas gerais sobre direito tributário, igualmente não estando caracterizada hipótese de “isenção heterônoma”.



    16. A presidência do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás limitou-se a registrar que “endossa as razões de fato e de direito veiculadas pelo Governador do Estado” (e-doc. 38, p. 2). Já o Presidente da Corte de Contas estadual ponderou que “[e]m relação à suposta inconstitucionalidade por desrespeito ao inciso XI, do artigo 37, da Constituição Federal, deve ser levado em conta o quanto firmado pelo Supremo Tribunal Federal por ocasião do julgamento da ADI 4.941, na qual se decidiu que, em respeito ao princípio da eficiência administrativa, o agente público que exerce funções extraordinárias pode receber parcela além do subsídio, de maneira a atrair os recursos humanos disponíveis para melhor atender às demandas do serviço público” (e-doc. 44, p. 4-5). “Nessa linha de raciocínio, em se tratando de agentes públicos remunerados por subsídio, o recebimento de gratificação ou adicional pecuniário é, assim, legitimamente percebido, porquanto não decorre do trabalho ordinário, do resultado das competências típicas do cargo efetivo, mas do desempenho de atividades especiais extraordinárias” (e-doc. 44, p. 6). Argumenta ter sido “exatamente com base em tal entendimento que o Conselho Nacional de Justiça fixou que o exercício de encargos como a Presidência, a vice-Presidência e a Corregedoria não integram os subsídios da magistratura (Resolução CNJ n. 13, de 21/03/2006), cabendo seu pagamento em separado” (e-doc. 44, p. 6).



    17. Por sua vez, o Tribunal de Justiça do Estado de Goiás aduziu que, “no âmbito do Judiciário goiano, alguns magistrados exercem funções administrativas fora da sua atuação jurisdicional”. Registra que “[t]ais atividades extraordinárias, embora imprescindíveis para o funcionamento do próprio Tribunal, são exercidas por um número pequeno e limitado de magistrados, levando-se em consideração o quantitativo total de Juízes e Desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado e Goiás”. Pondera, contudo, que, “por serem funções administrativas primordiais e necessárias, devem ser remuneradas de modo proporcional e compatível, na medida em que representam não apenas um serviço ‘extra’, mas essencialmente uma atividade de maior dedicação, especialidade e qualificação técnica” (e-doc. 43, p. 37).



    18. Por fim, a Assembleia Legislativa goiana reconhece ser “correto afirmar que a contrapartida pelo exercício de função de confiança e de cargo em comissão é uma gratificação que tem natureza remuneratória. Logo, em principio, deveria ser incluída no teto constitucional e sobre ela deveria incidir imposto de renda” (e-doc. 48, p. 4). Ressalta, contudo, que “adotar esse entendimento pode gerar uma situação inaceitável na sociedade. Trata-se da hipótese em que o servidor que já atinge o teto constitucional apenas com sua remuneração ou subsidio normal vem a assumir uma função de confiança ou ocupar um cargo em comissão” (e-doc. 48, p. 5).



    19. Em seguida, a Advocacia-Geral da União se manifestou favoravelmente ao deferimento da medida cautelar, em opinativo assim ementado:



    “Disposições constantes das Leis estaduais nº 21.792/2023; nº 21.831/2023; nº 21.832/2023; nº 21.833/2023; e nº 21.761/2022, todas do Estado de Goiás, que disciplinam o pagamento de verbas supostamente indenizatórias a agentes públicos estaduais. Os diplomas em questão estabelecem que, caso a remuneração recebida por agentes públicos ocupantes de cargos efetivos no Estado de Goiás, somada ao valor que receberem em decorrência de cargo em comissão ou de função comissionada, resulte em patamar superior ao teto remuneratório constante do art. 37, XI, da Constituição, a parcela excedente decorrente do exercício dos últimos será considerada indenizatória. O pagamento em questão ostenta natureza remuneratória, cuja realidade não pode ser desvirtuada por proclamação legal artificiosa. Precedente. Plausibilidade da alegação de violação ao teto remuneratório constitucional. Presença de fumus boni iuris e de periculum in mora. Manifestação pelo deferimento da medida cautelar postulada na inicial.” (e-doc. 50).



    20. Por fim, solicitou admissão, na condição de amicus curiae, a Associação Nacional dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal (ANAPE) (e-doc. 54).



É o relatório. 



Passo a decidir.



    21. O regime jurídico remuneratório dos servidores públicos é questão sempre latente, que rotineiramente desperta debates na sociedade nacional. Por isso mesmo, o regime remuneratório dos servidores públicos, de modo geral, e a questão do limite pecuniário máximo capaz de ser auferido pelo exercício do múnus público — ou seja, o teto remuneratório —, em particular, são matérias objeto de farta atividade jurisprudencial no âmbito desta Suprema Corte.



    22. Durante a primeira década de vigência da Carta Cidadã, predominava entendimento menos rígido quanto à amplitude do limite máximo remuneratório, nos moldes até então estabelecidos — ou seja, a partir da interpretação da redação originária do art. 37, XI, do Texto Constitucional.



    23. Nessa direção, registra o Ministro Alexandre de Moraes em âmbito doutrinário que, afastando o caráter global do teto, “antes da edição da EC n° 19/98 e da EC n° 41/03, as duas Turmas do Supremo Tribunal Federal já haviam firmado jurisprudência no sentido de que as vantagens de caráter pessoal não deveriam ser computadas em virtude do teto previsto no inciso XI, do artigo 37, da Constituição Federal e, também, que a norma prevista neste preceito alcançava os servidores inativos, não se podendo, dessa forma, alegar direito adquirido contra normas originárias da Constituição Federal. A jurisprudência do Supremo Tribunal era firme no sentido da imunidade das vantagens de caráter individual em relação ao teto do artigo 37, XI, da Constituição” (MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. 4ª ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 172).



    24. Ilustram essa exegese predominante durante a vigência da redação originária do art. 37, inc. XI, da CRFB, os seguintes julgados: ADI nº 1.331-MC/PI, Rel. Min. Francisco Rezek, j. 16/08/1995, p. 20/04/2001; ADI nº 14/DF, Rel. Min. Célio Borja, j. 28/09/1989, p. 1º/12/1989; RE nº 217.203/ES, Rel. Min. Ilmar Galvão, j. 09/12/1997, p. 20/03/1998; RE nº 141.788/CE, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 06/05/1993, p. 18/06/1993; RE nº 156.130/GO, Rel. Min. Ilmar Galvão, j. 25/05/1993, p. 18/06/1993.



    25. Ocorre que, no que interessa à presente demanda, já naquele contexto normativo-jurisprudencial mais flexível, apesar de reconhecer a aludida “imunidade das vantagens de caráter individual em relação ao teto do artigo 37, XI, da Constituição”, esta Suprema Corte objurgara diplomas normativos que pretendiam excluir da incidência do limitador constitucional os valores recebidos a título de “gratificação pelo exercício de cargo ou função de direção, chefia e assessoramento”, ou seja, pela investidura em cargo comissionado ou função de confiança. Nesse sentido, colhe-se o seguinte excerto do voto apresentado pelo Ministro Sepúlveda Pertence no bojo da ADI nº 1.331-MC/PI, Rel. Min. Francisco Rezek, j. 16/08/1995, p. 20/04/2001:



    “É firme na jurisprudência de Supremo Tribunal a imunidade ao teto do art. 37, XI, da Constituição, das vantagens de caráter individual (ADIn 14, 3.9.89, Borja, RTJ 130/475, Lex 136/5; RE 141.788, 22.3.94, Pertence; RE 156.130, Galvão, RTJ 149/970).



    A mesma imunidade ao limite constitucional é de estender-se, por força do art. 39, § 1°, da Lei Fundamental, às vantagens ‘relativas à natureza e ao local de trabalho’.



    Obviamente, não é vantagem de caráter individual, porém, aquela correspondente ao exercício do cargo ou função, independentemente de quem seja o seu titular ou do que anteriormente tenha ele sido.



    Parece correta, portanto, a argüição de inconstitucionalidade dirigida especificamente contra a exclusão do teto da gratificação pelo exercício de cargo ou função de direção, chefia e assessoramento (LC est. 13/94, art. 55, I), da gratificação de controle interno e auditoria (art. 55, VII), do adicional de produtividade — devido a todos os servidores ocupantes de cargo do Grupo Fisco/Tributação e Arrecadação e aos Procuradores Fiscais da Secretaria da Fazenda (art. 68), assim como da gratificação de representação, paga aos Procuradores do Estado (art. 206, parág. único, in fine).”



    (ADI nº 1.331-MC/PI, Rel. Min. Francisco Rezek, Tribunal Pleno, j. 16/08/1995, p. 20/04/2001; grifos nossos).



    26. O referido precedente restou assim ementado:



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA LIMINAR. ARTIGOS 40-§ 1º E 206-PARÁGRAFO ÚNICO DA LEI COMPLEMENTAR 13/94 DO ESTADO DO PIAUÍ. SERVIDOR PÚBLICO: REMUNERAÇÃO, TETO.



    Vantagem de caráter individual: orientação do Supremo sobre sua insujeição ao teto do artigo 37-XI da Constituição Federal. Não configura tal vantagem aquela correspondente ao exercício do cargo ou função. "Progressão horizontal" e adicional por tempo de serviço: ofensa ao art. 37-XIV da Carta. Aspecto de bom direito na tese da inconstitucionalidade. Periculum in mora denunciado nos prejuízos que, de forma continuada e de reparação incerta, a norma poderá acarretar aos cofres estaduais. 



    Medida liminar parcialmente concedida para suspender a vigência, no art. 40, das expressões "previstas no parágrafo único do art. 206", assim como da menção, nele contida, aos incisos I, VII e XII do art. 55 todos da Lei Complementar Estadual 13/94, do Estado do Piauí.”



    (ADI nº 1.331-MC/PI, Rel. Min. Francisco Rezek, Tribunal Pleno, j. 16/08/1995, p. 20/04/2001; grifos nossos).



    27. Buscando dar tratamento mais rígido e abrangente à questão, sobrevieram as Emendas Constitucionais nº 19, de 1998, e nº 41, de 2003. No ponto, em festejada obra dedicada ao exame dos princípios constitucionais dos servidores públicos, a Ministra Cármen Lúcia bem aborda o contexto e a finalidade que nortearam a atuação do Constituinte Reformador ao editar, quanto à matéria, as novas balizas estabelecidas pela EC nº 19, de 1998. In verbis:



    “A Constituição de 1988 teve como um de seus enfoques a questão social brasileira da desigualdade. E ela tem como um de seus demonstrativos mais claros a questão remuneratória do servidor público.



    A Constituição estabeleceu os valores máximo e mínimo que podem prevalecer em qualquer das entidades políticas ou suas entidades administrativas, em qualquer quadrante do País. Tais valores correspondem aos limites máximo (fixado pelo subsídio do ministro do Supremo Tribunal Federal) e mínimo (que é estabelecido pelo padrão pecuniário definido legalmente como salário mínimo para qualquer trabalhador).



    Na realidade fática observada na Administração Pública, constata-se que a remuneração (compondo-se de quaisquer espécies remuneratórias e de quantas sejam permitidas acumular) pode ir de um salário mínimo - que, no Brasil, tem o significado exato contido naquela expressão - até valores tão vultosos que não são encontrados sequer em empresas privadas familiares.



    A despeito dessa realidade, na qual se nota situação de tão grave injustiça e perversas consequências administrativas, é de anotar que, desde 1934, buscou-se embaraçar ou impedir tais desequilíbrios, determinando-se, constitucionalmente, que a lei fixasse valores remuneratórios máximos. Naquele período a norma não logrou eficácia plena ou efetividade administrativa.



    Para o descumprimento das normas definidoras de limites máximos, sempre se valeram os interessados de subterfúgios legais, como os acréscimos outorgados sob rótulos jurídicos diversos, tais como gratificações, verbas específicas etc.



    Por isso, introduziu-se no sistema brasileiro inaugurado em 1988 regra no sentido de definir, no próprio texto constitucional, o que se passou a denominar valor máximo ou o denominado teto de remuneração do setor público, quer dizer, o valor máximo que pode ser percebido por um agente a título de contraprestação pecuniária, dispondo-se na norma originariamente positivada (art. 37, XI, depois alterada pela Eme