Tribunal: STF
Processo: ADPF 940
Classe: ADPF
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-27
Data de publicação: 2023-09-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito constitucional. Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Financiamento de universidades federais e institutos federais de educação superior (IFES). Vetos ao projeto de lei orçamentária anual de 2022. 



1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental em que se alega a existência de um estado de coisas inconstitucional no que diz respeito ao financiamento de universidades federais e institutos federais de educação superior (IFES), decorrente de vetos presidenciais às dotações orçamentárias previstas no Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2022.



2. Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o exaurimento da eficácia de lei temporária, tal como as leis orçamentárias anuais, enseja a extinção do processo de controle normativo abstrato pela perda superveniente de seu objeto. Precedentes. Com o enceramento da vigência da LOA 2022, justifica-se o reconhecimento da perda do objeto.



3. Inexiste interesse de agir na obtenção de provimento jurisdicional que afirme a vinculação das autoridades públicas à ordem constitucional, quando não associado a ato comissivo ou omissivo de violação à Constituição.



4. Extinção da arguição de descumprimento de preceito fundamental sem julgamento de mérito.



    1. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de cautelar, proposta pelo Partido Verde, que alega a existência de um estado de coisas inconstitucional no que diz respeito ao financiamento de universidades federais e institutos federais de educação superior (IFES), “evidenciado pelos vetos presidenciais às dotações orçamentárias destinadas ao financiamento do ensino superior”. Apresenta reportagens veiculadas na imprensa que afirmam haver uma redução progressiva do orçamento dessas instituições e destaca a preocupação externada por reitores com a possibilidade de um colapso financeiro no momento em que as aulas sejam retomadas presencialmente.



    2. Em síntese, o autor sustenta que os cortes orçamentários de verbas destinadas à educação superior federal violam (i) o princípio democrático (art. 3º da CF/1988); (ii) a autonomia didática, científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial das universidades (art. 207, caput, da CF/1988) e (iii) o princípio da proporcionalidade, nas suas vertentes de vedação ao retrocesso e à proteção insuficiente. Requer, cautelarmente:



    “Por todo o exposto, requer-se, em sede de Medida Cautelar: 



    (i) transferência imediata de todos os valores previstos na Lei Orçamentária de 2022 às Universidades e IFES, sob pena de irreparável lesão à ordem jurídica e social e ao que rezam os direitos e garantias fundamentais elencados, uma vez presentes os requisitos exigidos pela legislação pertinente, reiterando-se, por fim, a excepcional urgência da presente demanda; 



    (ii) pelos mesmos fundamentos, que o repasse orçamentário seja feito a despeito de autorização do Congresso Nacional ou do Sr. Presidente da República, de modo a garantir, com a celeridade e urgência necessárias, a manutenção das atividades acadêmicas em todo o país, prestigiando-se o princípio constitucional da autonomia universitária; 



    (iii) seja recomendado à União Federal a criação de grupo de trabalho para ouvir o Conselho de Reitores das Universidades Federais; 



    (iv) seja imposta obrigação de não-fazer à União Federal no sentido de proibi-la de reter ou contingenciar os recursos previstos para as Universidades Federais no Orçamento do ano de 2022, efetuando imediatamente a transferência de TODO o valor previsto naquela lei específica; 



    (v) sejam convocados os senhores Reitores das Universidades Federais para que aquelas instituições possam, também elas, manifestar-se nos autos da presente Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, oferecendo estudos empíricos sobre a situação financeira de colapso e caos na gestão dos repasses orçamentários de suas respectivas Instituições; 



    (vi) que determine-se à União Federal a obrigação de que Universidades Federais e IFES possam funcionar bem como tenham dotação orçamentária suficiente para manutenção e prosseguimento de suas atividades acadêmicas, submetendo-a, em seguida, ao Tribunal Pleno (art. 170, §1º, do Regimento Interno do STF); 



    (vii) que seja determinado à União Federal a recomposição orçamentária das Universidades Federais e IFES nos mesmos valores do último ano em que houve aulas presenciais, a fim de garantir o retorno seguro das atividades universitárias e acadêmicas em todo o país.”



    3. Ao final, formula os seguintes pedidos principais:



    “No mérito, seja julgada totalmente procedente a presente demanda para: 



    (i) determinar o descontingenciamento das verbas destinadas às Universidades Federais, bem como a todos os Institutos Federais de Educação Superior, determinando a imediata transferência dos recursos financeiros, rubricas e demais dotações orçamentárias previstas no Orçamento da União de 2022 às Universidades Federais e IFES; 



    (ii) pelos mesmos fundamentos, que o repasse orçamentário seja feito a despeito de autorização do Congresso Nacional ou do Sr. Presidente da República, de modo a garantir, com a celeridade e urgência necessárias, a manutenção das atividades acadêmicas em todo o país, prestigiando-se o princípio constitucional da autonomia universitária; 



    (iii) seja recomendado à União Federal a criação de grupo de trabalho para ouvir o Conselho de Reitores das Universidades Federais; 



    (iv) seja imposta obrigação de não-fazer à União Federal no sentido de proibi-la de reter ou contingenciar os recursos previstos para as Universidades Federais no Orçamento do ano de 2022, efetuando imediatamente a transferência de TODO o valor previsto naquela lei específica; 



    (v) sejam convocados os senhores Reitores das Universidades Federais para que aquelas instituições possam, também elas, manifestar-se nos autos da presente Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, oferecendo estudos empíricos sobre a situação financeira de colapso e caos na gestão dos repasses orçamentários de suas respectivas Instituições; 



    (vi) que determine-se à União Federal a obrigação de que Universidades Federais e IFES possam funcionar bem como tenham dotação orçamentária suficiente para manutenção e prosseguimento de suas atividades acadêmicas, submetendo-a, em seguida, ao Tribunal Pleno (art. 170, §1º, do Regimento Interno do STF);



    (vii) que seja determinado à União Federal a recomposição orçamentária das Universidades Federais e IFES nos mesmos valores do último ano em que houve aulas presenciais, a fim de garantir o retorno seguro das atividades universitárias e acadêmicas em todo o país; 



    (viii) seja determinada obrigação de fazer à União Federal no sentido de proporcionar a adequada dotação orçamentária para a realização das atividades de ensino, pesquisa e extensão, no sentido de proporcionar ensino público, superior e gratuito; 



    (ix) que possa o próprio Supremo Tribunal Federal acompanhar a executar as decisões por ele próprio tomadas em sede de controle abstrato, a exemplo da tradição constitucional a alemã, no sentido de prestigiar a Rechts Exekution 19 na presente ADPF; 



    ix. Subsidiariamente, caso não considere totalmente procedente o pedido principal, pede-se: (i) sejam convocados os senhores Reitores das Universidades Federais para que aquelas instituições possam, também elas, manifestar-se nos autos da presente Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, oferecendo estudos empíricos sobre a situação financeira de colapso e caos na gestão dos repasses orçamentários de suas respectivas Instituições; (ii) que determine-se à União Federal a obrigação de que Universidades Federais e IFES possam funcionar bem como tenham dotação orçamentária suficiente para manutenção e prosseguimento de suas atividades acadêmicas; (iii) seja criado um critério jurisdicional objetivo apto a fornecer um parâmetro mínimo para a fixação das dotações orçamentárias destinadas às Universidades Federais e IFES.”



    4. Em 08.02.2022, solicitei informações ao Congresso Nacional e ao Ministério da Educação, bem como determinei a abertura de vista ao Advogado-Geral da União e, sucessivamente, ao Procurador-Geral da República.



    5. O Ministério da Educação defende o não acolhimento dos pedidos formulados pelo requerente (doc. 17). Aduz que o requerente utiliza a arguição para interferir nas atribuições dos Poderes Executivo e Legislativo para elaboração do orçamento, em afronta ao princípio da separação dos poderes. Sustenta que o contingenciamento orçamentário no âmbito do Poder Executivo Federal ocorre ao longo dos exercícios fiscais, em razão do disposto nos art. 8 e 13 da Lei Complementar nº 101/2000, e visa equilibrar a execução das despesas à receita arrecadada, conforme projeção demonstrada na avaliação bimestral das receitas a cargo da União, tendo por base o cenário macroeconômico e outras variáveis de caráter fiscal. Quanto ao contingenciamento de valores para o MEC e unidades vinculadas, afirma que a perspectiva é de descontingenciamento integral do orçamento previsto na Lei n° 14.303/2022 (Lei Orçamentária Anual), até o fim do exercício.



    6. Além disso, aduz que a disponibilização de todo o recurso financeiro às universidades e institutos federais poderia ocasionar, mensalmente, a ausência de recursos para pagamento de outras despesas relevantes para a educação pública, como as do Exame Nacional do Ensino Médio – ENEM, o Programa Nacional do Livro Didático – PNLD e bolsas a auxílios financeiros para estudantes da educação básica. Afirma, ainda, que houve aumento do orçamento discricionário das universidades e institutos federais em relação à LOA 2021.



    7. O Senado Federal manifesta-se pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela improcedência do pedido (doc. 20). Preliminarmente, aduz que a petição inicial deduz pretensão de caráter concreto, pois visa impor ao Poder Público, pela via judicial, obrigação de repasse de recursos às universidades federais, mesmo que em dissonância com as regras orçamentárias e à margem das autoridades competentes. Por esse motivo, entende não estar preenchido o requisito da subsidiariedade, tendo em vista que a pretensão do requerente poderia ser deduzida em sede de mandado de segurança ou ação civil pública. Além disso, argumenta que o requerente apresenta impugnações genéricas à atuação estatal no sustento financeiro das universidades federais, formulando pedidos demasiadamente abrangentes, motivo pelo qual a petição inicial não atende ao requisito do art. 3º, IV, da Lei nº 9.882/1999 . Por fim, alega que não houve impugnação da integralidade do complexo normativo, pois o acolhimento da pretensão inicial demandaria o exame de dispositivos da Lei Orçamentária Anual (Lei nº 14.303/2022), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (Lei nº 14.194/2021) e da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000).



    8. No mérito, sustenta que não estão presentes os requisitos para a caracterização do estado de coisas inconstitucional, cuja tese deve ser aplicada a situações graves e excepcionalíssimas. Argumenta que o requerente não demonstrou o quadro de violação massiva e reiterada do Poder Público em fornecer as dotações orçamentárias mínimas para viabilizar o adequado funcionamento das universidades federais, em especial porque as alegações são embasadas exclusivamente em matérias jornalísticas e em declarações de reitores e dirigentes de entidades associativas.



    9. No mesmo sentido, o Advogado-Geral da União manifesta-se pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela improcedência dos pedidos formulados (doc. 22). Preliminarmente, argumenta que o requerente não se desincumbiu adequadamente do ônus de indicar os atos do Poder Público que, a seu ver, violariam os preceitos fundamentais mencionados na petição inicial, deixando de observar o disposto nos artigos 1º, caput; e 3º, II, da Lei nº 9.882/1999. Ademais, alega que não foi observado o requisito da subsidiariedade, tendo em vista que os instrumentos processuais de natureza objetiva são mais adequados à análise da pretensão do requerente, por permitirem a análise pormenorizada da situação financeira de cada universidade e instituto federal. Ainda em sede preliminar, aduz que não houve impugnação da integralidade do complexo normativo referente às pretensões veiculadas, bem como que os pedidos formulados representam indevida interferência do Poder Judiciário na elaboração e execução do orçamento público. Por fim, caso ultrapassadas as preliminares, defende que seja determina a intimação do Presidente da república, na qualidade de autoridade requerida, para apresentação de manifestação.



    10. No mérito, aduz, em síntese, que o contingenciamento ora impugnado consiste em medida temporária, destinada a adequar os desembolsos destinados ao MEC e às suas unidades vinculadas à realidade orçamentária. Defende que essa circunstância não tem aptidão para interferir no princípio democrático, pois tanto a aprovação como a execução do orçamento estão sendo realizadas pelos poderes competentes, sem subtrair a autonomia universitária. Alega que as decisões para contingenciar ou descontingenciar os recursos em questão dependem de uma avaliação técnica e da análise das metas bimestrais de arrecadação. Por fim, afirma que a realização de contingenciamentos no curso da execução do orçamento aprovado é medida compatível com a Constituição da República e com a Lei de Responsabilidade Fiscal, sendo atribuição do Poder Executivo.



    11. O Procurador-Geral da República apresentou parecer pelo não conhecimento da arguição, ementado nos seguintes termos (doc. 27):



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA DE 2022. VETO PRESIDENCIAL. DEVIDO PROCESSO LEGAL (CF, ART. 5º, LIV). FINANCIAMENTO. ENSINO SUPERIOR FEDERAL. RESTRIÇÃO ORÇAMENTÁRIA A REPASSES. DISCORDÂNCIA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. ALEGAÇÃO DE ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL. LIMITES À INTERVENÇÃO JUDICIAL. SEPARAÇÃO DE PODERES. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DA ARGUIÇÃO. 



    1. É inadmissível o processamento de ADPF contra veto parcial do Presidente da República ao PLOA de 2022, nos termos do art. 66, § 1º, da Constituição Federal. Precedentes. 



    2. A formulação e a execução orçamentárias são atribuições constitucionalmente outorgadas aos Poderes Legislativo e Executivo, campo em que o Judiciário há de atuar com autocontenção, de modo a preservar as escolhas político-orçamentárias de alocação e de execução de recursos públicos feitas por estes Poderes. 



    — Parecer pelo não conhecimento da arguição.”



    12. É o relatório. Passo a decidir.



    13. A questão jurídica objeto dos autos diz respeito à existência ou não de um estado de coisas inconstitucional em relação ao financiamento do ensino superior público no Brasil, em especial no que se refere ao contingenciamento de recursos para as universidades e institutos federais. Da leitura da inicial, verifico que o reconhecimento de tal estado de coisas inconstitucional tem por fundamento o veto aposto pelo Presidente da República no Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2022 (PLOA 2022), mantido pelo Poder Legislativo com a edição da Lei Orçamentária Anual de 2022 (LOA 2022). Tal correlação é observada também a partir da leitura dos pedidos cautelares e finais formulados pelo requerente, acima transcritos. 



    14. Ocorre que o princípio da anualidade orçamentária desponta como condição superveniente e prejudicial ao conhecimento do pedido formulado na presente arguição de descumprimento de preceito fundamental. De fato, a lei orçamentária anual se caracteriza pela vigência temporária e pela produção de efeitos somente no período compreendido entre sua edição e o final do exercício financeiro a que se refere. Nesse cenário, o exaurimento da eficácia da LOA 2022 enseja a extinção do processo de controle concentrado. Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. VIGÊNCIA TEMPORÁRIA. EXAURIMENTO DE SUA EFICÁCIA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o exaurimento da eficácia de lei temporária enseja a extinção do processo de controle normativo abstrato pela perda superveniente de seu objeto. Precedentes. 



    2. Eventuais efeitos residuais concretos devem ser questionados nas vias ordinárias adequadas. Precedentes”.



    (ADI 5.930 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. em 31.05.2019)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 31.1.2017. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS. VIGÊNCIA TEMPORÁRIA. EXAURIMENTO DE SUA EFICÁCIA. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. 



    1. Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o exaurimento da eficácia de lei temporária enseja a extinção do processo de controle normativo abstrato, face à perda superveniente de seu objeto. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Sem honorários, por se tratar de recurso oriundo de ação direta de inconstitucionalidade”.



    (ARE 922.536 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. em 18.12.2017)



    15. No que se refere ao pedido genérico – condenação da União Federal a assegurar a adequada dotação orçamentária para a realização das atividades de ensino, pesquisa e extensão, no sentido de proporcionar ensino público, superior e gratuito –, não há interesse de agir. As autoridades públicas estão sujeitas à ordem constitucional, sendo inócuo o provimento jurisdicional com o único objetivo de reconhecer tal vinculação, quando não associado a ato comissivo ou omissivo de descumprimento da ordem constitucional. De fato, consoante já exposto, com o encerramento da vigência da LOA 2022, não há demonstração de ato concreto por parte da União Federal que contrarie o seu dever constitucional de financiamento adequado das instituições de ensino superior.



    16. Desse modo, o contexto fático e normativo que fundamentou o ajuizamento da ação já não se encontra presente. A Lei Orçamentária Anual de 2022 (Lei nº 14.303/2022) já produziu seus efeitos. Já as receitas e despesas da União para o exercício financeiro de 2023 estão previstas na LOA 2023 (Lei nº 14.535/2023), contra a qual o requerente não apresentou qualquer insurgência no curso desta ação, de modo a demonstrar que permanecem os vícios apontados na inicial, a caracterizar um estado de coisas inconstitucional nessa matéria.



    17. Nesse cenário, entendo que não subsiste o interesse-necessidade indispensável para o prosseguimento do feito, devendo-se reconhecer a perda superveniente do interesse de agir.



    18. Diante do exposto, na forma do art. 21, IX, do RISTF, julgo prejudicada a presente arguição, extinguindo o processo sem o julgamento do pedido de mérito, nos termos do art. 485, inciso VI, do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de setembro de 2023.



Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO



Relator