Tribunal: STF
Processo: ACO 3591
Classe: ACO
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-01-02
Data de publicação: 2023-01-02

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão 



    O Estado do Piauí, por meio da Petição 101.032/2022, apresenta pedido de “extensão da medida liminar deferida em 31.07.2022, mantendo-se suspensos os pagamentos das prestações vincendas da dívida pública do Estado do Piauí, em relação a todos os contratos ( operações de crédito, financiamentos, empréstimos, garantias e contragarantias) firmados com os entes mencionados na inicial (item 4.1), durante o exercício de 2023, considerando-se o impacto negativo das receitas no exercício de 2023”.



    O Estado narra que interpôs a presente ação em razão do grave impacto em sua situação financeira, decorrente da promulgação da Lei Complementar 194/2022. Aduz que:



    “A perda arrecadatória decorrente da implementação do disposto na Lei Complementar nº 194/2022, aliada ao dever de honrar o pagamento das parcelas dos contratos de dívida garantidos pela Secretaria do Tesouro Nacional, compromete a manutenção, pelo autor, de sua estrutura, de suas políticas públicas e de seus programas sociais.



    A despeito das expressivas alterações promovidas pela introdução das novas regras de tributação nesse campo, não foi definido um regime de transição razoável, a fim de que os Estados pudessem adequar seus respectivos planos orçamentários e todo o complexo de obrigações e prestações relacionadas às suas funções e atividades, sobretudo a provisão de serviços públicos, à sistemática que lhe foi imposta pelas disposições da Lei Complementar n. 194/2022.



    É inegável que a assunção de um novo regime de tributação dos bens e serviços que constituem a principal fonte arrecadatória dos Estados recomendaria a concessão de um período de tempo razoável para que os Estados pudessem intemalizar gradualmente as medidas adotadas pelo legislador federal, privilegiando a segurança jurídica e os compromissos assumidos pelo Estado. Tal medida evitaria um quadro de elevado risco fiscal e de prejuízos ao financiamento de serviços públicos.



    O regime de transição, contudo, não foi previsto pela norma federal. Um instrumento mitigador dos impactos gerados pelo novo regramento do ICMS reside na garantia de compensação das perdas arrecadatórias por meio de sua dedução dos valores orrespondentes às parcelas dos contratos de dívida do Estado ou do Distrito Federal administradas pela Secretaria do Tesouro Nacional (art. 3º da Lei Complementar).



    Apesar da previsão deste mecanismo de compartilhamento fiscal dos efeitos de decréscimo arrecadatório entre Estados e União, o legislador federal estabeleceu uma limitação temporal à medida compensatória em questão, restringindo o seu alcance às perdas de arrecadação de ICMS incorridas até 31 de dezembro de 2022 ou enquanto houver saldo de dívida contratual do Estado ou do Distrito Federal administrada pela Secretaria do Tesouro Nacional, o que ocorrer primeiro (art. 3, § 3º, da Lei Complementar).



    Não obstante, é certo que, por qualquer ótica que se examine, a concessão de um prazo exíguo ( aproximadamente 06 meses) frente às profundas e perenes perdas arrecadatórias suportadas pelos Estados não se mostra suficiente para garantir a estes o respaldo necessário à manutenção da higidez fiscal e orçamentária que lhes exige a ordem jurídica pátria. Nesse campo, ressaltem-se as imposições constitucionais de investimentos obrigatórios em educação e saúde, o custeio da segurança pública e a indispensável observância das condicionantes e limites da Lei de Responsabilidade Fiscal.



    Nesse contexto, tem-se, de um lado, a drástica e abrupta mudança da sistemática de tributação estadual, imposta unilateralmente pela União aos Estados, com efeitos agudos no produto da arrecadação e, de outro, um mecanismo compensatório temporalmente insuficiente para equilibrar de modo efetivo - e não apenas paliativo - as perdas arrecadatórias suportadas.



    Nessa perspectiva, diante da ampla repercussão das disposições da Lei Complementar nº 194/2022 no âmbito das finanças estaduais, afetando gravemente a capacidade arrecadatória dos Estados e, por conseguinte, alterando as próprias bases do federalismo fiscal, não se revela constitucional a restrição temporal do mecanismo compensatório previsto pelo diploma federal por afronta direta ao pacto federativo e ao planejamento orçamentário, conforme será a seguir explicitado.



    (…)



    Com efeito, há de se ressaltar que a tímida compensação financeira prevista no artigo 3º da Lei Complementar nº 194/2022, restrita às perdas arrecadatórias verificadas no exercício de 2022, acaba por não cumprir de forma adequada a finalidade para a qual fora idealizada pelo Congresso Nacional, qual seja, assegurar o devido equilíbrio financeiro aos Estados/DF, restituindo-lhes receitas tributárias que foram abruptamente subtraídas das projeções orçamentárias dos entes regionais a partir da nova disciplina do ICMS introduzida pela Lei Complementar nº 194/2022.



    É de suma importância o destaque à violação ao pacto federativo, sendo a manutenção, para o exercício de 2023, do mecanismo compensatório previsto no artigo 3º da Lei Complementar nº 194/2022 o único meio de compensar, ainda que parcialmente, os prejuízos enfrentados pelo Estado do Piauí.



    (…)



    Além da violação ao pacto federativo, a restrição temporal em questão apresenta vícios concernentes ao devido processo legislativo, em razão da falta de proporcionalidade (em suas vertentes de necessidade, adequação e proporcionalidade em sentido estrito) na previsão de período extremamente exíguo para a adequação da situação fiscal, sem que tenham sido avaliados e ponderados os impactos da medida legislativa adotada, por ocasião das deliberações levadas a efeito pelo Congresso Nacional ao disciplinar a matéria.



    No que tange a esse último aspecto, cumpre ressaltar que a edição da Lei Complementar nº 194/2022 contraria frontalmente a decisão proferida por esse e. Supremo Tribunal Federal no RE n. 714.139/SC, em sede de repercussão geral (Tema 745), e nas diversas ações diretas ajuizadas contra as legislações estaduais na parte que estabelecem alíquotas de ICMS sobre operações com energia elétrica e telecomunicações em patamar superior ao dasoperações em geral. Nesses julgados, foram modulados os efeitos da declaração de inconstitucionalidade das normas dos Estados, a fim de lhe atribuir eficácia pro futuro, a contar de 1 º/01/2024, em razão do expressivo impacto da redução de alíquotas na arrecadação estadual.



    Todavia, ao editar a Lei Complementar n. 194/2022, o Congresso Nacional não observou o posicionamento dessa Suprema Corte quanto à matéria, posto que conferiu pela via legislativa efeitos imediatos à limitação das alíquotas de ICMS incidentes sobre energia elétrica, serviços de comunicação e outros insumos e serviços considerados essenciais.



    Nessa perspectiva, a limitação da compensação financeira apenas para as perdas incorridas ano de 2022 consubstancia restrição indevida da justa compensação que caberia aos Estados/DF pela redução de receitas ocasionada pela Lei Complementar nº 194/2022 e afigura-se contrária ao princípio da razoabilidade, corolário do direito fundamental ao devido processo legal (artigo 5º, LIV, da Constituição), em sua acepção substancial.



    (…)



    Vale destacar que a execução de atividades concretas para o atendimento das necessidades sociais a cargo dos Estados e do Distrito Federal, materialização das responsabilidades alocativas de recursos públicos previstas pela Constituição, deve se curvar não só à legalidade, mas também ao planejamento. Este, por sua vez, envolve estudo e estabelecimento de metas e diretrizes que deverão orientar a atuação estatal, seja através de políticas estabelecidas para determinados segmentos, em programas setoriais ou regionais, seja por meio das peças orçamentárias que programam os dispêndios públicos considerando determinados segmentos da atividade socioeconômica regional. E a Lei Complementar nº 194/2022, ignorando tais premissas, desestruturou os orçamentos estatais.



    Além disso, ao considerar o Estado em seu papel de agente normativo e regulador da atividade econômica, o artigo 174 da Constituição da República toma a função do planejamento estatal obrigatória, preocupando-se com a harmonização do planejamento nacional equilibrado, de modo que os planos nacionais sejam compatíveis com planos regionais de desenvolvimento.



    Nesse sentido, o plano plurianual, previsto no artigo 165, inciso I e § 1 º, da Constituição da República retrata o planejamento estratégico do Estado na medida em que ele definirá as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública, vinculando as leis de diretrizes orçamentárias e leis orçamentárias anuais elaboradas durante seu período de vigência.”



    Ao final, formula os seguintes pedidos:



    “a) a extensão da medida liminar deferida em 31.07.2022, mantendo-se suspensos os pagamentos das prestações vincendas da dívida pública do Estado do Piauí, em relação a todos os contratos (operações de crédito, financiamentos, empréstimos, garantias e contragarantias) firmados com os entes mencionados na inicial (item 4.1), durante o exercício de 2023, considerando-se o impacto negativo das receitas no exercício de 2023;



    ”b) a manutenção dos demais termos das liminares já deferidas (e-DOC nº21 e 81).”



    É o relatório. DECIDO.



    A concessão da tutela provisória de urgência, seja de natureza cautelar, seja de natureza satisfativa, exige, nos termos do art. 300 do Código de Processo Civil, a presença de elementos que evidenciem a probabilidade do direito, tradicionalmente conhecida como fumus boni iuris, e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo, o chamado periculum in mora.



    No presente caso, estão preenchidos os requisitos legais.



    O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL tem adotado entendimento no sentido do deferimento de tutela judicial de urgência para suspender os efeitos de atos praticados pela União que possam comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. 



    Nesse sentido, a decisão proferida pela Ministra CÁRMEN LÚCIA, no exercício da Presidência, nos autos da ACO 2.972-MC, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 1º/2/2017:



    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. EXECUÇÃO DE CONTRAGARANTIA CONTRATUAL. BLOQUEIO DE RECURSOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO PELA UNIÃO. AUSÊNCIA DE CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. RISCOS À CONTINUIDADE DE SERVIÇOS PÚBLICOS ESSENCIAIS. SITUAÇÃO EXCEPCIONAL E URGENTE. MEDIDA LIMINAR PARCIALMENTE DEFERIDA. PROVIDÊNCIAS PROCESSUAIS.”



    No mesmo sentido, cito a ACO 2898-MC, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 3/8/2016; e ACO 3270-MC, Rel. Min. LUIZ FUX, DJe de 27/5/2019:



    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. EXECUÇÃO DE CONTRAGARANTIA PELA UNIÃO EM DESFAVOR DO ESTADO DE MINAS GERAIS. SITUAÇÃO DE CALAMIDADE FINANCEIRA DO ENTE ESTADUAL. FEDERALISMO DE COOPERAÇÃO. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. PRINCÍPIO DA SOLIDARIEDADE ENTRE OS ENTES FEDERADOS. CONTINUIDADE DOS SERVIÇOS PÚBLICOS. PRECEDENTES. TUTELA DE URGÊNCIA CONCEDIDA.”



    Além disso, no presente caso, no qual se tem por objeto o cenário econômico-financeiro do Estado do Piauí e os impactos arrecadatórios e fiscais ocasionados pelas Leis Complementares 192/2022 e 194/2022, há repercussões importantes sobre o pacto federativo e a solidariedade entre os entes da federação, como bem destacado pelo Min. ROBERTO BARROSO que, ao apreciar medida liminar nos autos da ACO 3.587, DJe de 1º/09/2022, que trata da mesma controvérsia, assentou:



     “18. Não bastasse a previsão legal acima, cuja interpretação mais óbvia não parece implicar uma compensação apenas em 2023, como pleiteia a União, a solução aqui firmada também decorre da ideia de federalismo cooperativo. No âmbito da Federação brasileira, União e Estados relacionam-se entre si tendo por objetivo a realização dos fins constitucionais da República, inspirados pelo melhor atendimento possível do interesse público. Nesse sentido, dois pontos merecem especial atenção. Primeiro: a União não pode surpreender os estados com perdas de arrecadação significativas, desorganizando suas finanças, e não providenciar mecanismo imediato de reparação. Segundo: se, de um lado, os estados devem cooperar com os objetivos legítimos da União na seara econômica – especificamente aqui o de reduzir preços dos combustíveis –, a União não pode, de outro lado, desconsiderar que o ICMS constitui a principal fonte de receita dos estados e que muitos deles – ainda em situação de calamidade financeira – não terão como cumprir os seus deveres constitucionais e legais com uma queda de arrecadação tão expressiva e brusca. Os entes subnacionais sequer teriam como aumentar a tributação sobre outras mercadorias para suportar as perdas aqui em questão ainda em 2022, tendo em vista a necessidade de observarem o princípio da anterioridade tributária.”



    Reitero o afirmado na concessão da medida liminar inicial, quando ressaltei que a história do federalismo inicia-se com a Constituição norte-americana de 1787. A análise de suas características e do desenvolvimento de seus institutos vem sendo realizada desde os escritos de Jay, Madison e Hamilton, nos artigos federalistas, publicados sob o codinome Publius, durante os anos de 1787/1788, até os dias de hoje, e mostra que se trata de um sistema baseado principalmente na manutenção de autonomia dos estados-membros, com a consagração de divisão constitucional de competências.



     Em 1887, em seu centenário, o estadista inglês William Gladstone afirmou que a Constituição dos Estados Unidos “era a mais maravilhosa obra jamais concebida num momento dado pelo cérebro e o propósito do homem”. 



    Dentro dessa perspectiva, a questão do federalismo e do equilíbrio entre o Poder Central e os Poderes Regionais foi das questões mais discutidas durante a Convenção norte-americana, pois a manutenção do equilíbrio Democrático e Republicano, no âmbito do Regime Federalista, depende do bom entendimento, definição, fixação de funções, deveres e responsabilidades entre os três Poderes, bem como da fiel observância da distribuição de competências legislativas, administrativas e tributárias entre União, Estados e Municípios, característica do Pacto Federativo, consagrado constitucionalmente no Brasil, desde a primeira Constituição Republicana, em 1891, até a Constituição Federal de 1988.



    A Federação, portanto, nasceu adotando a necessidade de um poder central, com competências suficientes para manter a união e coesão do próprio País, garantindo-lhe, como afirmado por HAMILTON, a oportunidade máxima para a consecução da paz e liberdade contra o facciosismo e a insurreição (The Federalist papers, nº IX) e permitindo à União realizar seu papel aglutinador dos diversos Estados-Membros e de equilíbrio no exercício das diversas funções constitucionais delegadas aos três poderes de Estado.



    Durante a evolução do federalismo, passou-se da ideia de três campos de poder mutuamente exclusivos e limitadores, segundo a qual a União, os Estados e os Municípios teriam suas áreas exclusivas de autoridade, para um novo modelo federal baseado principalmente na cooperação, como salientado por KARL LOEWENSTEIN (Teoria de la constitución. Barcelona: Ariel, 1962. p. 362). 



    No dizer de GARCÍA PELAYO, há a necessidade de conformar-se a tendência à unidade e a tendência à diversidade (Derecho constitucional comparado. 8. Ed. Madri: Revista do Ocidente, 1967. p. 218).



    É necessário, portanto, que o exercício das competências dos entes federativos respeite outro traço nuclear do Estado Federal: a interdependência. 



    Esse ingrediente que representa uma ideia associável às noções de solidariedade, de lealdade, ou de cordialidade é crucial para que as federações sigam em frente na persecução de seus projetos coletivos, encontrando as composições imprescindíveis para a preservação de sua identidade.



    FERNANDO LUIZ ABRUCIO ressalta que a chave para o êxito federativo está em equilibrar competição e cooperação (A coordenação federativa no Brasil: a experiência do período FHC e os desafios do governo Lula. In: Revista de Sociologia e Política, n. 24, jun-2005, p. 43).



    A ideia de cooperação está presente no voto do Min. ROBERTO BARROSO, nos autos da ACO 2.178, ao afirmar que, no âmbito da Federação brasileira, União e Estados devem se relacionar tendo como objetivo a realização dos fins constitucionais da República, não devendo prevalecer propósitos de lucro e maximização de ganhos sem a devida observação das ideias de lealdade federativa, equidade, solidariedade e cooperação:



     “O federalismo fiscal brasileiro vive um momento delicado, marcado por insuficiências e desequilíbrios. Para tal situação, contribuem, entre outros fatores, (i) o centralismo tributário da União, que concentrou os seus esforços arrecadatórios em contribuições, cuja receita majoritariamente não é compartilhada com os demais entes federados; (ii) os incentivos fiscais que produzem impactos sobre o Fundo de Participação dos Estados; (iii) a omissão inconstitucional do Congresso Nacional em disciplinar medidas compensatórias das perdas sofridas pelos Estados com a desoneração das exportações, já reconhecida na ADO 25, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. em 30.11.2016; (iv) uma guerra fiscal de todos contra todos; (v) e as obrigações de amortização da dívida dos Estados com a União. Como se vê, instaurou-se um modelo em que os Estados perdem quase sempre. A interpretação de normas e contratos entre os entes federativos não pode desconsiderar essa realidade fática”.



    Essa necessária cooperação entre os entes da federação é forte na jurisprudência da CORTE, conforme podemos verificar na decisão proferida pelo Min. GILMAR MENDES, ao deferir medida liminar nos autos da ACO 3.594, frise-se, ainda em vigor, que trata da mesma controvérsia ora em debate, conforme se pode aferir do seguinte excerto da decisão:



    “Assim, o princípio da lealdade à federação atua como um dos mecanismos de correção, de alívio das tensões inerentes ao Estado Federal, junto aos que já se encontram expressamente previstos na própria Constituição. Sua presença silenciosa, não escrita, obriga cada parte a considerar o interesse das demais e do conjunto. Transcende o mero respeito formal das regras constitucionais sobre a federação, porque fomenta uma relação construtiva, amistosa e de colaboração.



    Torna-se, assim, o espírito informador das relações entre os entes da federação, dando lugar a uma ética institucional objetiva, de caráter jurídico, não apenas político e moral. (ROVIRA, Ennoch Alberti. Federalismo y cooperacion en la Republica Federal Alemana, Centro de Estudios Constitucionales: Madrid, 1986, p. 247)



    Esse princípio não implica, nunca, obrigações principais, mas, sim, complementares. Consubstancia-se num filtro à liberdade da União e dos Estados no exercício de suas competências, de modo a evitar o abuso.



    Obrigar os entes subnacionais a se endividarem para fazerem jus à concessão de empréstimos a juros pelas entidades financeiras controladas pela União equivale a nulificar o federalismo cooperativo.



    Bem por isso, a jurisprudência desta Corte tem caminhado e se preocupado cada vez mais com o fortalecimento do federalismo cooperativo, como resposta às tensões federais, firmando seu papel jurídico de “guardiã da federação”.”



    Importantíssimo destacar que, conforme informação apresentada pela União, foi homologado um acordo entre a União e todos os Entes da Federação, nos autos da ADI 7.191 e da ADPF 984, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 17/12/2022, no qual ficou previsto na Cláusula Quinta que “No que concerne ao art. 3º da Lei Complementar 194/22, cria-se grupo de trabalho específico com representantes da União e dos Estados para, no prazo de até 120 dias, a contar da presente data, revisar os critérios de apuração da perda de arrecadação do ICMS”. 



    Referido acordo foi homologado pelo Plenário da CORTE, em julgamento que recebeu a seguinte Ementa:



    “Acordo em Ação Direta de Inconstitucionalidade e Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. 2. Discussão sobre a constitucionalidade das Leis Complementares 192/2022 e 194/2022, diante do art. 155, §§ 2º, 4º, IV, e 5º, da Constituição Federal, entre outros. 3. ADI 7.191. Monofasia, uniformidade e alíquota ad rem do ICMS sobre combustíveis (art. 3º, inciso V, “a”, “b” e “c”; art. 6º, §§ 4º e 5º; art. 7º; art. 8º, todos da Lei Complementar 192/2022) 4. ADPF 984. Debate sobre a essencialidade de combustíveis, energia elétrica, telecomunicações e transporte para fins de cobrança do ICMS, nas leis estaduais e distrital das 27 (vinte e sete) unidades federativas. 5. Comissão Especial, como técnica autocompositiva de mediação e conciliação, formada nos autos. Proposta de solução para o impasse federativo. Possibilidade de realização de acordo em parte. 6. Acordo referendado formalmente pela União e por todos os Entes Estaduais e Distrital. Homologação judicial, com explicitações e condicionantes. 7. Encaminhamento ao Congresso Nacional para as deliberações cabíveis. 8. Acompanhamento do cumprimento a cargo desta Corte.”



    Dentro desse contexto, é NECESSÁRIA e RAZOÁVEL a CONCESSÃO PARCIAL DA LIMINAR, considerado que dentro do período estipulado, qual seja, de 120 (cento e vinte) dias, o Grupo de Trabalho irá aferir somente “os critérios de apuração da perda de arrecadação do ICMS a ensejar a compensação para o ano de 2022”, ou seja, se a perda arrecadatória deve ser aferida a partir do total arrecadado pelos Entes em 2021 em comparação a 2022, bem como se a perda deveria ser aferida em relação ao montante total da arrecadação e não apenas em relação aos itens em que ocorreu a alteração da alíquota do ICMS (combustíveis, energia elétrica, comunicações e transporte coletivo).



    No presente estágio de cognição sumária, permanece o quadro presente quando do deferimento da medida liminar, no qual foi possível assentar que a alteração da tributação estadual ocasionada pelas Leis Complementares 192/2022 e 194/2022, acarreta um profundo desequilíbrio na conta dos entes da federação, tornado excessivamente oneroso, ao menos nesse estágio, o cumprimento das obrigações contraídas nos contratos de financiamento que compõem a dívida pública dos entes subnacionais. Justificável, portanto, a pretendida intervenção judicial nos contratos para suspensão do pagamento das prestações deles originadas até que viabilize um mecanismo tendente ao restabelecimento do equilíbrio da base contratual.



    De forma especifica, em relação ao Estado do Piauí, se mostra razoável a pretendida intervenção judicial para que se implemente a compensação das perdas decorrentes da arrecadação com a dívida mantida perante pela União, pelo prazo mínimo de 120 (cento e vinte) dias.



    Diante do exposto, presentes os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, DEFIRO, PARCIALMENTE, O PEDIDO DE TUTELA INCIDENTAL, para determinar a suspensão, até 02/04/2023, do pagamento das prestações vincendas da dívida pública do Estado do Piauí, em relação aos contratos elencados no item 4.1 da petição inicial.



    Em virtude da liminar concedida, não poderá a União proceder às medidas decorrentes do descumprimento dos referidos contratos, notadamente o exercício das contragarantias, caso venha voluntariamente a pagar as respectivas prestações, enquanto vigorar a presente liminar.



    Caso haja prorrogação de atuação do grupo de trabalho específico instituído pela cláusula quinta do acordo parcial celebrado na ADPF 984 e ADI 7191, o requerente deverá comunicar o juízo, para fins de análise da manutenção da presente medida liminar.



    Intime-se, da forma mais célere possível, a parte ré para o cumprimento da decisão.



    A presente decisão servirá como mandado.



    Ciência à PGR.



    Publique-se.



    Brasília, 02 de janeiro de 2023.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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