Tribunal: STF
Processo: RE 1451701
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-29
Data de publicação: 2023-08-29

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão da Segunda Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado (eDOC 4, pp. 3-6):



    ADMINISTRATIVO. ESTADO EM FACE DA UNIÃO. VALORES GASTOS COM PAGAMENTO DE MEDICAMENTO/TRATAMENTO ONCOLÓGICO. VERDADEIRA AÇÃO DE COBRANÇA. AUSÊNCIA DE ELEMENTOS FÁTICOS E DE DEMONSTRAÇÃO DE INEFICÁCIA DA SISTEMÁTICA ADMINISTRATIVA EXISTENTE (GESTÃO DO SUS/MECANISMOS DE COMPENSAÇÃO). INEXISTÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE ÓBICE AO RESSARCIMENTO CABÍVEL. QUESTÃO ANTERIOR AO EXERCÍCIO DO DIREITO DE REGRESSO. 1. Apelação interposta em face de sentença que julgou improcedente o pedido, por meio do qual se busca obter provimento jurisdicional que determine o ressarcimento de valores gastos pelo autor com o pagamento de medicamento/tratamento oncológico, determinado na ação nº 0722606-83.2019.8.02.0001, que tramitou na Justiça Estadual. 2. O Estado de Alagoas, em suas razões, argumenta, em síntese, que: a) a União Federal deve efetuar o reembolso dos valores despendidos pelo Estado-membro para tratamento oncológico, pois é do Ministério da Saúde a responsabilidade pelo financiamento do os tratamentos oncológicos estão enquadrados como Procedimentos de Alta Complexidade do SIA/SUS e Procedimentos de Alta Complexidade do SIH/SUS, integrantes dos Sistemas de Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar do Sistema Único de Saúde - SUS; b) o Supremo Tribunal Federal trouxe um nova perspectiva a respeito da responsabilidade solidária, introduzindo a necessidade de observar "as regras de repartição de competências"; c) segundo as regras de distribuição de competências, compete: i) à União Federal a promoção do tratamento de alta complexidade; ii) aos Estados Membros a atuação nos casos de média complexidade; iii) aos Municípios a responsabilidade pelos serviços de baixa complexidade; d) de acordo com julgados recentes do Supremo Tribunal Federal, compete ao Magistrado, no âmbito dos processos judiciais relacionados à prestação de saúde, identificar o ente público responsável e efetuar o direcionamento/ressarcimento da obrigação. 3. Inicialmente, impende registrar que o Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do RE 855.178, em 23/05/2019, com repercussão geral, fixou a tese de que "os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde e, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". 4. Em relação à pretensão voltada à determinação para a União ressarcir os valores gastos pelo Estado para disponibilizar o tratamento, vale destacar que não caberia destaque, no feito que determinou o atendimento do pleito do particular (processo 0722606-83.2019.8.02.0001) imediato ressarcimento, tendo em vista ser ele uma prerrogativa do Estado, que pode pleiteá-lo no âmbito administrativo ou, se for o caso, na via judicial. Precedente: TRF5, 2ª T., 0807685-73.2017.4.05.8400, rel. Des. Federal Paulo Cordeiro, j. 26/06/2019. 5. "A jurisprudência pátria firmou o entendimento de que, nas ações que se discute o fornecimento de serviços de saúde afetos ao Sistema Único de Saúde - SUS, há responsabilidade solidária da União, dos Estados e dos Municípios. Isso porque o SUS é atribuição comum desses entes federativos e todos são igualmente responsáveis pela adequada prestação dos serviços públicos de saúde. Nesse sentido, o STF, em decisão proferida em recurso extraordinário submetido ao regime da repercussão geral, RE 855.178, reafirmou o seu entendimento pela existência da solidariedade passiva dos entes federados. Em sendo assim, a responsabilidade para o pagamento da medicação é solidária, mas nada impede que um dos réus arque inicialmente com o pagamento e depois se cobre da outra parte ré. A obrigação de cada ente demandado é autônoma em relação aos demais coobrigados. Assim, satisfeita por um dos devedores, surgirá para esse o direito de exigir de cada um dos demais a sua quota-parte, conforme previsão constante no art. 283 do Código Civil." (TRF5, 2ª T., PJE 0812176-98.2020.4.05.0000, Rel. Des. Federal Leonardo Henrique de Cavalcante Carvalho, Data da assinatura: 17/03/2021) 6. Os entes federados são demandados para responder por medicamentos ou tratamentos médicos de alto custo financeiro, sem que haja uma divisão apurável concretamente dos efeitos financeiros, de acordo com a divisão administrativa de atribuições do SUS. Entretanto, isso não configura razão suficiente para afastar a responsabilidade estadual nem a responsabilidade a todos atribuída. A falta de um sistema de compensação no SUS acaba beneficiando aquele que não foi compelido a suportar isoladamente o ônus de um tratamento ou do fornecimento de uma medicação excepcional. 7. A divisão administrativa de competências no âmbito do Sistema Único de Saúde não afasta a responsabilidade solidária da União, dos Estados e dos Municípios em fornecer o tratamento de saúde adequado a todos que deles necessitem e não tenham condições de arcar com seu custo, de modo que qualquer desses entes, em conjunto ou separadamente, tem legitimidade para figurar no polo passivo das ações judiciais pleiteando o devido tratamento (STF, RE 855178/RG, repercussão geral, Relator Min. Luiz Fux, j. 05/03/2015). 8. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que a escassez de recursos públicos não pode ser utilizada como desculpa para negar ou postergar indevidamente o exercício de direitos fundamentais que integram o mínimo existencial, expressão máxima do princípio da dignidade da pessoa humana, a exemplo do direito à vida e à saúde. Nesse sentido: ARE 745745 AgR, Relator Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. 02/12/2014; RE 658171 AgR, Relator Min. DIas Toffoli, Primeira Turma, j. 01/04/2014; RE 642536 AgR, Relator Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 05/02/2013; ARE 639.337AgR, Relator Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. 23/08/2011. 9. Sobre o pretenso direito de regresso, insta destacar que a estrutura do SUS resta organizada de maneira que os repasses da União aos Estados e Municípios e dos Estados aos Municípios ocorram proporcionalmente à demanda de saúde pública das localidades, impedindo que as obrigações prestacionais em matéria de saúde recaiam apenas sobre um ente isoladamente. Nesse cenário, equilibra-se eventual dissimetria orçamentária criada entre as demandas de alto custo e os recursos disponíveis. 10. De acordo com o disposto na Lei 8.080/90, existem critérios que definem o estabelecimento de valores a serem transferidos aos entes federados (art. 35), de maneira que a própria sistemática/estrutura do SUS serve de guia, no âmbito administrativo, ao ressarcimento de valores despendidos por determinado ente além da sua capacidade/ atribuição. 11. Assim, considerando que, administrativamente, encontram-se estabelecidas as atribuições de cada ente público nas hipóteses desse jaez, bem como diante dos mecanismos próprios de compensação orçamentária dos gastos realizados a mais por um dos entes (em sendo a responsabilidade solidária pelo fornecimento do medicamento/tratamento, comum a todos os entes públicos, nas diferentes esferas), o ressarcimento ocorrerá na via administrativa, conforme legalmente previsto, mediante pedidos administrativos próprios para ajustamento dos gastos, e não em processo judicial ulterior. Caso contrário, estar-se-ia alterando o próprio modelo de gerência dos recursos do SUS, através da utilização da via judicial. 12. Não cabe ao Judiciário definir e/ou interferir nas políticas de ressarcimento praticadas dentro do SUS. Notadamente, quando a própria tese do STF, Tema 793, remete à observância dos "critérios constitucionais de descentralização e hierarquização", direcionando o cumprimento da obrigação "conforme as regras de repartição de competências" . 13. Impõe-se preservar a sistemática administrativa, não só referente à política pública de assistência oncológica do SUS, bem como à competência própria da Administração Pública, na gestão tripartite do SUS, que possui mecanismos próprios de compensação. 14. Ao Judiciário não cabe, para além de garantir o fornecimento do medicamento/tratamento, invadir os meandros atinentes à repartição dos custos no âmbito do SUS em sede de verdadeira ação de cobrança direta na via judicial, quando não demonstrada a existência de pleito administrativo de ressarcimento, muito menos demonstração do efetivo desencontro de contas. 15. Nesse cenário, eventual compensação de valores despendidos pelo Estado no atendimento médico prestado, que eventualmente desbordem das compensações administrativas pertinentes ao SUS, devem ser previamente identificadas, mediante observação das regras próprias de distribuição de recursos públicos e, acaso não satisfeitos os comandos legais atinentes ao ressarcimento previsto, caberá ao Judiciário imiscuir-se na questão atinente ao chamado "direito de regresso". 16. Apelação desprovida. Honorários recursais fixados em 1% sobre o valor da causa, nos termos do art. 85, § 11, CPC/2015”.



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (eDOC 6).



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 23, II, e 196 da Constituição Federal.



     Nas razões recursais, sustenta-se que (eDOC 7, pp. 10-11):



    “(...) ao afastar a necessidade de ressarcimento do ente público responsável pelo fornecimeto de medicamento/tratamento, o Egrégio Tribunal Regional Federal da 5ª Região adotou posicionamento que destoa da tese fixada pelo STF, violando, inclusive, dispositivos constitucionais e da legislação aplicável, porquanto nos procedimentos de média e alta complexidade, a União assume posição de garante, definindo políticas públicas e repassando os valores necessários aos Estados e Municípios, que serão responsáveis por realizar o tratamento.”



    Alega-se ainda que (eDOC 7, p. 22):



    “(...) considerando que se trata de medicamento oncológico, cabe à União Federal a obrigação de ressarcimento dos valores despendidos, sendo autorizada a intervenção do Poder Judiciário para essa finalidade, independentemente de prévia instauração de procedimento administrativo para fins de reembolso/compensação entre os entes federativos”.



    O Tribunal a quo admitiu o recurso extraordinário (eDOC 8).



    É o relatório. Decido. 



    Verifica-se que o Supremo Tribunal Federal, ao analisar o RE-RG 855.178, Rel. Ministro Luiz Fux, DJe 16.03.2015 (Tema 793), reconheceu a existência de repercussão geral e reafirmou a jurisprudência pertinente à controvérsia referente à responsabilidade solidária dos entes federados em matéria de saúde. Na oportunidade, a ementa restou assim redigida:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA.



    O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.”



    Registro que, posteriormente, o Plenário desta Corte, em 23.05.2019, no julgamento dos embargos de declaração no citado RE-RG 855.178, de que fui redator para o acórdão, DJe 16.04.2020, fixou a seguinte tese: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". (grifei)



    Eis o teor da ementa de referido julgado:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE DE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. 1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente. 2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser proposta em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes. 4. Embargos de declaração desprovidos.” 



    Ante o exposto, determino a remessa dos autos ao Tribunal de origem para adequação ao disposto nos arts. 1.036 e 1.040 do Código de Processo Civil, nos termos do art. 328 do RISTF. 



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 29 de agosto de 2023.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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