Tribunal: STF
Processo: RE 1380801
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-03
Data de publicação: 2023-10-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    O Procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio de Janeiro ajuizou representação de inconstitucionalidade de dispositivos (art. 141, caput; e art. 240, inciso XXI) contidos em norma editada pela Câmara de Vereadores do Município do Rio de Janeiro (Decreto 39.094, de 12 de agosto de 2014), os quais previam a instituição e a cobrança de tarifa anual pelo usufruto perpétuo de sepulturas nos cemitérios municipais (e. Doc 1).



    O argumento central, articulado na correspondente inicial, consistia na incompatibilidade daqueles dispositivos legais com os institutos do direito adquirido e do ato jurídico perfeito, ambos previstos no inciso XXXVI do art. 5º da Constituição Federal.



    Em ordem sucessiva, o autor requereu que a cobrança da exação fosse considerada cabível somente com efeitos prospectivos, porquanto, anteriormente à superveniência da novel legislação, não existia qualquer norma prevendo a sua instituição. Dessa maneira, ao seu entendimento, não poderiam ser atingidos pela inovação legislativa os cidadãos que, até a data de entrada em vigor daquele Decreto, houvessem celebrado contrato de concessão de direito real de uso de jazigos.



    O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro julgou o pedido parcialmente procedente (e. doc 2), havendo declarado a inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados, sem redução de texto, com efeitos prospectivos (ex nunc) apenas para o fim de excluir a aplicação da cobrança da tarifa em análise dos contratos celebrados anteriormente à vigência do decreto – havendo salientado (I) que os valores já recolhidos não seriam devolvidos; e (II) que os valores pendentes não seriam cobrados.



    O fundamento central, adotado no âmbito do TJRJ, consistiu em que os contratos vigentes anteriormente à edição do Decreto foram celebrados sem a previsão da cobrança de tarifas periódicas, o que gerou ' nos titulares dos direitos de uso real dos jazigos perpétuos ' a justa expectativa de não virem a ser cobrados por quaisquer exações devidas àquele título; e que admitir o contrário significaria violação, a um só tempo, do ato jurídico perfeito; do direito adquirido; e dos princípios da irretroatividade e da boa-fé objetiva.



    Quanto à alegação de desequilíbrio da equação econômico-financeira dos contratos de gestão cemiterial, a Corte Estadual anotou que não poderia fazer nenhum juízo de valor, tendo em vista a necessidade, que daí decorreria, de análise documental incompatível com o controle objetivo de constitucionalidade.



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e. Doc 5).



    Contra o acórdão integrativo, foram interpostos dois recursos extraordinários: pelo Prefeito do Município do Rio de Janeiro (e. doc 8); e pela Federação do Comércio de bens, serviços e turismo do Estado de São Paulo ' FECOMÉRCIO SP (e. Doc 9).



    O Prefeito do Município do Rio de Janeiro impugnou o capítulo do acórdão em que o Órgão Especial do Tribunal estadual consignara efeitos prospectivos para a exigibilidade da exação em análise.



    Em defesa de sua tese, o Prefeito municipal aduziu não existir direito adquirido a regime jurídico, conforme entendimento jurisprudencial consolidado no âmbito do Supremo Tribunal Federal. Elaborando a sua linha de argumentação, anotou que, se nem mesmo o direito fundamental à irredutibilidade de vencimentos foi contemplado no rol de direitos adquiridos (Tema 41/STF), com mais razão ainda não se poderia invocar tal prerrogativa a uma relação meramente contratual.



    A FECOMÉRCIO, igualmente pugnando pela reforma do aludido capítulo do acórdão estadual, afirmou que a exação em análise já se encontrava prevista desde o Século XIX, quando editado o Decreto 583, de 5 de setembro de 1850, a Lei Distrital 716/1952, e o Decreto-lei do Estado da Guanabara 88/1969, todos tratando da matéria.



    Salientou que, em se tratando de uma lei prolongada no tempo, destinada a abarcar contratos de execução continuada, estar-se-ia a falar da mera aplicação imediata da lei aos efeitos futuros, instituto intermediário entre a retroatividade e a irretroatividade da lei. Isso porque o Decreto 39.094/2014 previra a cobrança da tarifa de administração de cemitérios tão somente a partir de sua entrada em vigor, aos contratos já vigentes, daí não havendo falar em retroatividade daquela norma.



    Aduziu que à noção de direito adquirido não deve ser conferida interpretação demasiadamente alargada, porquanto as relações protegidas pelo ato jurídico perfeito não podem projetar os seus efeitos indefinidamente para o futuro, sob pena de se impedir, por via transversa, a vigência das leis supervenientes; e que, ademais, em se tratando de bem público, a presunção é de onerosidade da concessão do direito real, e não gratuidade.



    Em contrarrazões, o Procurador-Geral de Justiça do Estado pugnou pela manutenção do acórdão recorrido.



    A Terceira Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (a) denegou seguimento ao recurso extraordinário do Prefeito Municipal, à anotação de incidência do Tema 734 da repercussão geral; e (b) em relação ao recurso apresentado pela FECOMÉRCIO, indeferiu a sua intervenção, à anotação de carecer legitimidade à sua intervenção.



    Ambas as recorrentes apresentaram suas irresignações contra aquela decisão.



    A FECOMÉRCIO apresentou o agravo previsto no art. 1.042 do Código de Processo Civil; e o Prefeito municipal interpôs agravo interno – o qual, todavia, não chegara a ser apreciado na origem.



    Em decisão monocrática por mim proferida:



    (a) dei provimento ao agravo da FECOMÉRCIO para determinar o prosseguimento do recurso extraordinário, porquanto reputei presente a sua legitimidade para atuar no feito; e



    (b) determinei a devolução dos autos à origem para o julgamento do agravo interno apresentado pelo Prefeito Municipal.



    A Terceira Vice-Presidência do TJRJ, exercendo juízo de retratação, reconsiderou a decisão denegatória de seguimento ao recurso extraordinário do Prefeito municipal, admitindo-o; e, em cumprimento à minha decisão, determinou o integral encaminhamento dos autos ao Supremo Tribunal Federal.



    Os autos, então, me retornaram conclusos.



    Esse o relatório. Decido.



    O Decreto 39.094, de 12 de agosto de 2014 instituiu o assim chamado regulamento cemiterial e funerário do Município do Rio de Janeiro, mediante disciplina da legislação local acerca dos cemitérios e da execução dos serviços funerários da cidade. Os dispositivos inquinados de inconstitucionalidade têm o seguinte teor:



    Art. 141. As administrações dos cemitérios públicos deverão cobrar dos titulares do direito de uso perpétuo ou temporário sobre sepulturas uma tarifa anual, conforme o caso, destinada à administração, manutenção e conservação do cemitério, bem como à remuneração dos serviços gerais prestados pela respectiva concessionária.



    Art. 240. Em razão da execução dos correspondentes serviços cemiteriais e funerários obrigatórios, podem ser cobradas dos usuários tarifas de:



    (...).



    XXI – manutenção anual de cemitérios para titulares de direito sobre sepulturas.



    Assim expostos os elementos jurídicos atinentes à espécie, reputo cabível o provimento do recurso extraordinário e, assim o fazendo, a reforma do acórdão recorrido, julgando o pedido improcedente.



    Os dois fundamentos centrais sobre os quais se amparou o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro a mim me parecem não se sustentar.



    A existência, previamente à edição do Decreto 39.094/2014, de normas legais estabelecendo a remuneração dos cemitérios municipais foi consignada no acórdão recorrido, as quais podem ser assim apresentadas em ordem cronológica:



    - Decreto 583, de 5 de setembro de 1850, outorgava a administração dos cemitérios a entidades civis ou religiosas, bem como a empresários, mediante remuneração estabelecida em tabelas de taxas;



    - Decreto 843, de 18 de outubro de 1851, outorgou à Santa Casa de Misericórdia a gestão dos cemitérios públicos, prevendo a possibilidade de compensação de despesas havidas com os encargos da administração;



    - Lei Distrital 716/1952, ao regular especificamente a administração dos cemitérios São João Batista e São Francisco Xavier, previu a cobrança de uma taxa pelo serviço de conservação e limpeza dos mausoléus.



    O Órgão Especial do TJRJ concluiu que a mera circunstância daqueles diplomas legais não fazerem expressa referência à expressão “taxa anual” evidenciaria a inovação da cobrança trazida pelo Decreto 39.094, de 12 de agosto de 2014. Ao meu entendimento, todavia, aquele órgão fracionário adotou interpretação que privilegiou a forma em detrimento do real conteúdo das normas por ele próprio referidas.



     A leitura dos aludidos diplomas legais sinaliza muito claramente o escopo de se assegurar a remuneração, por meio de taxas, como mecanismo de compensação de terceiras pessoas jurídicas (entidades civis, religiosas, bem como empresários) pela administração e gestão dos cemitérios públicos (Decretos 583/1850 e 843/1851).



    Tampouco me parece razoável admitir que a taxa a ser cobrada pela conservação e limpeza dos mausoléus, nos termos previstos na Lei Distrital 716/1952, não poderia ser exigível em caráter periódico – fosse mensal, semestral ou anual.



    Portanto, ressai clara a ideia de que a Administração municipal, desde muito antes do advento do Decreto 39.094/2014, detinha instrumentos legais para a exigência de taxas de manutenção e conservação periódica dos jazigos.



    Dessa maneira, a mera circunstância de tal prerrogativa legal não haver sido exercida desde quando originalmente prevista a remuneração em análise (1850), não desautoriza a Administração a dela fazer uso no momento em que julgar conveniente.



    Corroborando essa linha de raciocínio, pode-se invocar, por analogia reversa, o escopo normativo contido no Enunciado 473 da Súmula do Supremo Tribunal Federal, a qual assim dispõe (com meus grifos):



    A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se original direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados o direito adquirido, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.



    Admitir o contrário vulneraria o postulado segundo o qual a ignorância da lei não pode ser invocada como escusa ao seu cumprimento, a teor do conhecido princípio inscrito na antiga Lei de Introdução ao Código Civil (Decreto-Lei 4.657, de 4 de setembro de 1942), atualmente identificada como Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lei 12.376/2010), segundo o qual:



    Art. 3º. Ninguém se escusa de cumprir a lei, alegando que não a conhece.



    A título de reforço de fundamentação, saliento que a sistemática de concessão de cemitérios públicos à iniciativa privada mediante tarifa se constitui em um modelo já identificado em outros Estados, como São Paulo, conforme nos dá notícia o julgamento do ARE 1.257.643 AgR, Ministro Presidente, DJ de 29.6.2020.



    Tampouco me parece autorizar a pretensão do autor da ação a invocação do direito adquirido, sob a invocação de uma expectativa de imutabilidade incompatível com a ordem constitucional.



    É notório o entendimento jurisprudencial, consolidado no âmbito do Supremo, no sentido da inexistência de direito adquirido a regime jurídico. Entre outros, ilustra essa orientação o precedente vinculante fixado em repercussão geral no RE 563.965 (Tema 41).



    Embora a matéria de fundo tratada naquele julgamento fosse de natureza diversa (forma de cálculo da remuneração de servidor público), entre as suas razões de decidir se encontrava a ideia de evitar o decesso remuneratório, resguardando a manutenção do padrão de vencimentos já implementado.



    No caso em análise, o ponto em comum reside na circunstância de que, também aqui, há a preocupação em não se permitir a cobrança de valores referentes a períodos pretéritos à entrada em vigor dos dispositivos legais impugnados, o que, se admitido, atingiria, de maneira inconstitucional, o patrimônio jurídico daqueles que houvessem celebrado contratos anteriormente à superveniência da modificação normativa ' algo sequer cogitado no Decreto 39.094/2014. 



    Finalmente, cabe observar que os impugnados dispositivos legais encontram amparo material no texto da Constituição Federal, precisamente nos arts. 30, inciso V, e 175, parágrafo único, inciso III, que assim dispõem:



    Art. 30. Compete ao Municípios:



    (...).



    Inciso V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local (...).



    Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.



    Parágrafo único. A lei disporá sobre:



    (...).



    III – política tarifária.



    Dispositivo: 



    Em face do exposto, dou provimento aos recursos extraordinários interpostos pelo Prefeito do Município do Rio de Janeiro e pela Federação do Comércio de bens, serviços e turismo do Estado de São Paulo ' FECOMÉRCIO SP e, reformando o acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, julgo integralmente improcedente o pedido da representação de inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, restando, assim, declarada a constitucionalidade do caput do art. 141 e inciso XXI do art. 240 do Decreto 39.094, de 12 de agosto de 2014, restaurando-se a possibilidade da cobrança da tarifa de manutenção anual dos cemitérios públicos aos contratos de concessão de direito real de uso de sepulturas anteriores à entrada em vigor do referido decreto para os períodos de uso posteriores à referida norma.



    Invertam-se os ônus sucumbenciais.



    Intime-se. Publique-se.



Brasília, 3 de outubro de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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