Tribunal: STF
Processo: ARE 1466415
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-04
Data de publicação: 2023-12-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de agravo em recurso extraordinário interposto contra acórdão da Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, cuja ementa possui o seguinte teor:



    “APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, CAPUT E INCISO I, DA LEI Nº 8.429/92. REVOGAÇÃO PELA LEI 14.230/21. TAXATIVIDADE DO ROL DE CONDUTAS. TEMA Nº 1.199 DO STF. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA DA PRETENSÃO. 



    1. Hipótese em que o enquadramento das condutas dos réus, amparada nas alegações de comungar esforços para agilizar o pagamento de valores relativos a serviços terceirizados de limpeza e higiene mediante propina, fundamentou-se no art. 11, caput e inciso I da Lei Federal 8.429/1992. 



    2. Ocorre que as hipóteses de improbidade administrativa fundadas na violação a princípios da Administração Pública, anteriormente exemplificadas no art. 11 da Lei 8.429/1992, passaram, com a alteração legislativa promovida pela Lei 14.230/2021, a ser taxativamente previstas no rol do referido dispositivo. 



    3. Portanto, considerando a revogação do inciso I e ‘caput’ do artigo 11, não mais se sustentam a tipificação do ato de improbidade administrativa pelas condutas anteriormente subsumidas àquelas normas, razão pela qual imperioso o reconhecimento da atipicidade superveniente na hipótese dos autos. Precedentes. 



    4. Ratio decidendi das recentes teses fixadas pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema nº 1.199 acerca da aplicação do princípio tempus regit actum e do princípio da não ultratividade das normas que repercutem sobre a alteração das normas constantes no art. 11 e inciso I e a inexistência de adequação das mesmas na nova redação. 



    APELAÇÕES DESPROVIDAS.” (eDoc. 82, fl. 10). 



    Opostos embargos de declaração, foram parcialmente acolhidos, para sanar obscuridade, sem alteração de resultado, mediante acórdão assim ementado:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, CAPUT E INCISO I, DA LEI Nº 8.429/92. REVOGAÇÃO PELA LEI 14.230/21. TAXATIVIDADE DO ROL DE CONDUTAS. TEMA Nº 1.199 DO STF. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA DA PRETENSÃO. OBSCURIDADE SANADA QUANTO À UTILIZAÇÃO DA EXPRESSÃO REVOGAÇÃO. PRETENSÃO DE PREQUESTIONAMENTO. ACLARATÓRIOS ACOLHIOS EM PARTE. SEM ALTERAÇÃO DE RESULTADO. 



    (...)



    2. Obscuridade sanada acerca da utilização da expressão ‘revogação’ no acórdão, a fim de esclarecer que o reconhecimento da atipicidade superveniente decorre da impossibilidade de subsunção das condutas imputadas aos demandados em face da revogação do inciso I e da alteração substancial do caput do art. 11 da Lei 8.429/92 pela Lei 14.230/21, que incorre em insubsistência do tipo autônomo anteriormente previsto.



    3. Tese relativas à ausência da devida diferenciação entre as esferas penal e cível e à discussão acerca da (ir)retroatividade da norma mais benéfica e incidência de dispositivos constitucionais para a responsabilização por improbidade administrativa que foram objeto de suficiente análise. Questões que já foram devidamente enfrentadas e decididas no acórdão embargado, que deu a solução possível, considerando as peculiaridades do caso concreto, não tendo sido apontada nenhuma obscuridade contradição, omissão ou erro material a respeito. (...)



    4. Pretensão de prequestionamento que não deve ser acolhida, pois desnecessária a referência a todos os dispositivos legais e constitucionais mencionados pelas partes no processo, bastando que a decisão esteja bem fundamentada. Disposições do novo Código de Processo Civil que introduzem o prequestionamento ficto em nosso ordenamento. 



    EMBARGOS DE DELCRAÇÃO ACOLHIDOS.” (eDoc. 89, fls. 9-10). 



    Nas razões do recurso extraordinário, aponta-se violação dos arts. 5º, inciso XL; 37, § 4º; e 129, inciso III, da Constituição Federal.



    O recorrente aduz, em síntese, que “a retroatividade das normas mais benéficas é instituto do Direito Penal e está fundamentada em aspectos humanitários associados à liberdade do criminoso e na incongruência de continuar punindo determinadas condutas que não são mais vistas com desvalor ético-jurídico pela sociedade, pontos que não encontram aplicação no Direito Administrativo” (eDoc. 93, fl. 6).



    Sustenta que as ações de improbidade administrativa em curso, como no caso dos autos, não devem ser materialmente afetadas pelas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, “ainda que eventualmente os atos a que digam respeito não estejam mais tipificados por ela”, de modo que “as demandas ajuizadas até a entrada em vigor das modificações legislativas - mais precisamente, a data de 26 de outubro de 2021 - deverão ter a tipicidade analisada com base na norma vigente ao tempo da propositura da demanda” (eDoc. 93, fl. 7).



    Ao final, requer a admissão do recurso extraordinário e o seu integral provimento, para 



    “assentar a irretroatividade das disposições da Lei nº 14.230/21, determinando-se às instâncias ordinárias que procedam no julgamento da ação civil pública, à luz da Lei nº 8.429/92, sem as alterações introduzidas pela novel legislação. Subsidiariamente, postula-se seja determinado ao órgão julgador reavaliar a adequação normativa da conduta ou a desconstituição da sentença com tal finalidade” (eDoc. 93, fl. 10). 



    Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República, em parecer da lavra da ilustrada Subprocuradora-Geral a República Dra. Maria Caetana Cintra Santos, opina pelo provimento do agravo e do recurso extraordinário subjacente, sob a compreensão de que a decisão agravada inviabiliza e contraria a aplicação da tese firmada pelo STF na apreciação do Tema nº 1.199 da Repercussão Geral no caso ora examinado. Eis a ementa do referido parecer:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ÓBICE AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO RESPALDADO NO TEMA 1199 DO STF. DECISÃO MERECE REFORMA. AO JULGAR O ARE 843.989 E FIXAR A TESE DO TEMA REPETITIVO 1199, O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL POSICIONOU-SE NO MESMO SENTIDO PRETENDIDO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO ORA INADMITIDO, OU SEJA, PELA IRRETROATIVIDADE DA NOVA LEI DE IMPROBIDADE NATUREZA CÍVEL ADMINISTRATIVA DO ILÍCITO. REFORMA DO JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE PARA DAR SEGUIMENTO AO APELO EXTREMO. - Parecer pelo provimento do agravo e do recurso extraordinário subjacente, para aplicação correta do Tema 1199.” (eDoc. 125). 



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    O Tribunal de origem procedeu a uma análise dos atos de improbidade administrativa à luz da alteração normativa promovida pela Lei nº 14.230/202, especificamente no que se refere ao rol de condutas previsto no art. 11 da norma, que passou a ser taxativo, entendendo ser o novo diploma aplicável ao caso concreto, em razão do princípio tempus regit actum. 



    Vejamos trecho do voto condutor do acórdão recorrido:



    “(...) Com a finalidade de reduzir seu caráter genérico e exemplificativo, além de reafirmar o dolo enquanto elemento essencial do ato de improbidade, a nova redação do art. 11 passou a dispor sobre os atos que atentam contra os princípios da Administração especificando os casos passíveis de enquadramento. (...) 



    Verifica-se que as hipóteses de improbidade administrativa fundadas na violação a princípios da Administração Pública, anteriormente, exemplificadas no art. 11 da Lei 8.429/1992, passaram, com a alteração legislativa, a ser taxativamente prevista no rol do referido dispositivo; que ainda excluiu expressamente algumas situações - tais como as hipóteses constantes nos incisos I, II, IX e X. 



    (...)



    Assim, a reforma do art. 11 da Lei 8.429/1992 passou a exigir, para a configuração de ato de improbidade administrativa, (i) a comprovação de dolo específico e (ii) conduta que se amolde em alguma das hipóteses previstas nos incisos do dispositivo, em tipificação restritiva ao caput. A ausência de tais requisitos, consequentemente, enseja o reconhecimento de conduta atípica no âmbito da responsabilização em sede de improbidade administrativa.



    No caso ora em análise, como anteriormente referido, constata-se que a inicial qualifica os atos imputados aos demandados nos termos d caput e do inciso I da Lei 8.492/1992 (...)



    (...)



    Tais dispositivos, por sua vez, foram revogados pela Lei nº 14.230/2021, sendo inconteste não mais existir a tipificação legal atribuída aos fatos dos autos. Se, por um lado, há expressa revogação do inciso I, sem correspondentes normativos; por outro, percebe-se alteração substancial no caput do artigo 11, com o esvaziamento do tipo antes ali suficientemente previsto, mas que não mais existe dissociado de alguma das hipóteses previstas em seus incisos subsequentes.



    (...)



    Portanto, considerando a alteração do ‘caput’ do artigo 11 e a revogação do inciso I, não mais se sustentam a tipificação do ato de improbidade administrativa pelas condutas anteriormente subsumidas àquelas normas, razão pela qual imperioso o reconhecimento da atipicidade superveniente da hipótese dos autos. 



    É o que é possível de extrair, outrossim, da ratio decidendi das recentes teses fixadas pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema nº 1.199.



    Isso porque, não obstante o julgamento do Tema tenha se atido a outros pontos trazidos pela Lei 14.230/21, foram estabelecidas algumas premissas interpretativas relevantes, tais como a inequívoca natureza civil dos atos de improbidade administrativa e, consequentemente, a aplicação do princípio tempus regit actum e do princípio da não ultratividade das normas. (...)



    (...)



    Assim, pelos fundamentos acima exarados, o caso é de manutenção da sentença que julgou improcedente a ação, reconhecendo a atipicidade superveniente, ante a impossibilidade de subsunção das condutas ora imputadas aos demandados em face da revogação do inciso I e do caput do art. 11 da Lei 8.429/92 pela Lei 14.230/21.” (eDoc. 82, fls. 4-9 - grifo nosso). 



    Além disso, o citado acórdão foi complementado pelo acórdão proferido em sede de embargos de declaração, no qual restou assentado que:



    “Inexiste a propalada contradição da decisão ao concluir acerca da atipicidade superveniente dos dispositivos que ampararam a pretensão inicial em razão da redação prevista na Lei nº 14.230/21; cumprindo, todavia, a integração do acórdão para elucidar o ponto. 



    Como se observa, o acórdão embargado é explícito ao consignar que a atipicidade decorre da alteração do ‘caput’ do artigo 11 e da revogação do inciso I, pela Lei nº 14.230/21. Esclarecedor, a respeito, o excerto do julgado que explicita que ‘se, por um lado, há expressa revogação do inciso I, sem correspondentes normativos; por outro, percebe-se alteração substancial no caput do artigo 11, com o esvaziamento do tipo antes ali suficientemente previsto, mas que não mais existe dissociado de alguma das hipóteses previstas em seus incisos subsequentes (...)



    (...)



    No entanto, por oportuno, considerando a redação do parágrafo que antecede o dispositivo, e que permite eventual compreensão equivocada relativa ao uso genérico da expressão da ‘revogação’, tenho por sanar possível obscuridade para esclarecer o excerto, considerando que a revogação do inciso I do art. 11 é expressa pela Lei 14.230/21, enquanto que a do caput do art. 11 advém da alteração substancial que incorre em insubsistência do tipo anteriormente previsto. (...)



    (...) 



    Sanada a referida obscuridade, o acolhimento dos embargos de declaração opostos, a respeito da utilização do termo ‘revogação’ ao longo do acórdão, faz-se impositivo. 



    A seu turno, não merece acolhimento as alegações que dizem respeito à ausência da devida diferenciação entre as esferas penal e cível e a discussão de (ir)retroatividade da norma mais benéfica, por não ser este o fundamento que ampara a aplicabilidade da Lei 14.230/21 ao caso em tela (...)



    (...)



    Como se observa, o acórdão assentou a inequívoca natureza civil dos atos de improbidade administrativa e, consequentemente, a aplicação do princípio tempus regit actum e do princípio da não ultra-atividade das normas ao caso, amparado nas premissas interpretativas exaradas por ocasião do julgamento do Tema nº 1.199 pelo STF, para subsidiar a aplicabilidade da Lei 14.230/21 à hipótese dos autos.



    (...)” (eDoc. 89, fls. 2-4 - grifo nosso).



    Desse modo, o Tribunal de origem entendeu que incidem no presente caso as premissas interpretativas extraídas do julgamento do Tema nº 1.199 da Repercussão Geral, dentre elas, “a aplicação do princípio tempus regit actum e do princípio da não ultra-atividade das normas”, para “subsidiar a aplicabilidade da Lei 14.230/21 à hipótese dos autos”.



    Isso porque, embora não se possa afirmar que as normas mais benéficas previstas pela Lei nº 14.230/2021 atinjam os atos de improbidade praticados antes de sua vigência - com a ressalva de meu posicionamento pessoal, conforme voto proferido no julgamento do mencionado tema de repercussão geral -, a incidência do novo diploma poderá ser reconhecida enquanto a ação por improbidade administrativa não tiver transitado em julgado, em função do princípio tempus regit actum.



    É o que se infere do seguinte trecho do acórdão proferido no ARE nº 843.989/PR:



    “Ressalte-se, entretanto, que apesar da irretroatividade, em relação a redação anterior da LIA, mais severa por estabelecer a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa em seu artigo 10, vige o princípio da não ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada. 



    Isso ocorre pelo mesmo princípio do tempus regit actum, ou seja, tendo sido revogado o ato de improbidade administrativa culposo antes do trânsito em julgado da decisão condenatória; não é possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada. 



    Não se trata de retroatividade da lei, uma vez que todos os atos processuais praticados serão válidos, inclusive as provas produzidas – que poderão ser compartilhadas no âmbito disciplinar e penal –; bem como a ação poderá ser utilizada para fins de ressarcimento ao erário. 



    Entretanto, em virtude ao princípio do tempus regit actum, não será possível uma futura sentença condenatória com base em norma legal revogada expressamente” (DJe de 12/12/2022).



    Sobre o tema, anote-se recente julgado da Segunda Turma desta Corte:



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 



    1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 



    2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 



    3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 



    4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. 



    5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 



    6. Agravo regimental desprovido” (ARE nº 1.346.594/SP-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 31/10/23).



    Assim, tenho que o Tribunal de origem decidiu em conformidade com o entendimento do Supremo Tribunal Federal.



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do STF, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de dezembro de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente