Tribunal: STF
Processo: ARE 1422874
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-09
Data de publicação: 2023-03-09

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do mesmo ente federativo, assim ementado (fls. 1-2, Doc. 4):



    “CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONCURSO PÚBLICO. PROCURADOR ESPECIAL DO MUNICÍPIO DE JUCURUTU. SENTENÇA QUE DECLAROU A INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTER TATUM, COM EFEITOS EX NUNC NO QUE DIZ RESPEITO AOS SUBSÍDIOS PERCEBIDOS, DOS EFEITOS DA LEI MUNICIPAL Nº 850/2016, POR VIOLAÇÃO AOS ARTS. 37 E 132 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL. CONTROLE DIFUSO. OBJETO PRINCIPAL DA AÇÃO QUE DIZ RESPEITO AOS ATOS ADMINISTRATIVOS DE NOMEAÇÃO COM BASE NA LEI DECLARADA INCONSTITUCIONAL. POSSIBILIDADE. ALEGAÇÃO DE PRECLUSÃO DO DIREITO, VEZ QUE A LEGISLAÇÃO ENCONTRA-SE VIGENTE HÁ MAIS DE 10 (DEZ) ANOS. A INCONSTITUCIONALIDADE NÃO SE SUBMETE A PRAZOS DECADENCIAIS OU PRESCRICIONAIS. ENTENDIMENTO ESTABELECIDO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 132 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AOS MUNICÍPIOS. O CARGO DE PROCURADOR DO MUNICÍPIO, POR SUA NATUREZA DE ASSESSORAMENTO, NÃO SE SUBMETE AO CONCURSO PÚBLICO, HAJA VISTA A SUA NATUREZA DE ASSESSORAMENTO E A AUSÊNCIA DE APLICABILIDADE DO ART. 132 AOS ENTES MUNICIPAIS. ENTENDIMENTO DESTA EGRÉGIA CORTE (ADI 2017.005087-0, RELATOR P/ ACÓRDÃO DES. CLÁUDIO SANTOS, TRIBUNAL PLENO, J. EM 30.05.2018) E DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (RE 1156016 AgR, RELATOR LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, J. EM 06/05/2019). IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. CONHECIMENTO E PROVIMENTO DO RECURSO. PRECEDENTES.



    - Se causa de pedir não se limita unicamente à arguição de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, não sendo objeto principal da lide, é possível sua declaração incidental em sede de Ação Civil Pública, o que não configura usurpação de competência da Suprema Corte constitucional.



    - Entende a Suprema Corte que a inconstitucionalidade não se submete a prazos prescricionais ou decadenciais, nem se convalidam com o decurso do tempo (ADI 1247 MC, Relator Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 17/08/1995; ADI 3.920, Relator Ministro Marco Aurèlio, julgado em 5-2-2015).



    - A criação do cargo de Procurador do Município - cargo de confiança do prefeito, de natureza de assessoramento - através de livre nomeação, não se reveste de inconstitucionalidade, primeiro porque se insere na autonomia de cada ente Municipal, por ausência de norma de reprodução obrigatória restritiva na espécie e, segundo, por possuir a função de auxiliar diretamente o Chefe do Executivo Municipal para as questões jurídicas, o que justifica a sua prerrogativa na escolha, sem que com isso advenha qualquer violação à Constituição Federal, sobretudo ao seu art. 37. Precedentes desta Corte (ADI nº 2017.005087-0, Rel. p/ acórdão Desembargador Cláudio Santos, j. em 30/05/2018) e do Supremo Tribunal Federal (RE 1156016 AgR, Relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 06/05/2019).” 



    No Recurso Extraordinário (Doc. 5), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL alega ter o acórdão recorrido violado os arts. 37, II; 131, § 2º; e 132, caput, da CF/1988, bem como o entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema de Repercussão Geral 510, haja vista a impossibilidade de criação de cargos de procurador municipal em caráter comissionado. 



    Afirma que “Ao contrário do que consignou o Tribunal a quo, os Procuradores Especiais do Município de São Gonçalo do Amarante/RN exercem atividades típicas da advocacia pública, o que, pela ordem constitucional vigente, exige a organização de carreira com cargos públicos efetivos, não se admitindo a criação de cargos de provimento em comissão” (fl. 8, Doc. 5). 



    Sustenta que “não pode o Município em total contrassenso aos mandamentos estabelecidos na Constituição Federal, criar na estrutura da Advocacia Pública servidores comissionados com atribuições de consultoria jurídica ao Poder Executivo, pois estaria se afastando do modelo constitucionalmente desenhado e adotando um modelo assimétrico e inconstitucional” (fl. 9, Doc. 5).



    Aduz que, “se a Advocacia Pública da União e dos Estados somente pode ser exercida por profissionais aprovados em concurso público, é evidente que a mesma regra é aplicável aos Municípios, porquanto estes são entes federativos sujeitos às mesmas exigências estabelecidas para os demais” (fl. 11, Doc.5)



    Assim, “considerando o entendimento consagrado por esse Excelso Pretório no sentido de que os Procuradores Municipais integram as funções essenciais à Justiça”, conclui-se “que referidos agentes públicos devem se submeter ao mesmo regime das demais carreiras inseridas no Capítulo IV da Carta Magna, especialmente no tocante às disposições constantes dos arts. 131 e 132, que versam sobre a Advocacia Pública” (fl. 12, Doc. 5).



    Defende que “os Procuradores Municipais têm o mesmo status dos Advogados da União e dos Procuradores dos Estados e, por conseguinte, é obrigatória a sua organização em carreira com a investidura nos cargos precedida de aprovação em concurso público, nos mesmos moldes estabelecidos pelo constituinte no âmbito federal e estadual” (fl. 12, Doc. 5). 



    Não foram apresentadas contrarrazões (Doc. 06).



    O Juízo de origem inadmitiu o RE aplicando as Súmulas 279 e 280, ambas do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (Doc. 7).



    No Agravo (Doc. 8), a parte recorrente refuta a incidência dos referidos óbices sumulares.



    É o relatório. Decido.



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional devidamente prequestionada nas instâncias de origem. Preenchidos todos os pressupostos legais e constitucionais, passo ao exame do mérito.



    Na origem trata-se de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte contra o Município de Jucurutú, com o objetivo de tornar sem efeito as nomeações para os cargos em comissão de Procurador Especial, haja vista que as leis que criaram tais cargos (Leis Municipais 609/2008 e 850/2016) ofendem, por simetria, os arts. 37 e 132 da CF/1988, esse último que trata do Procuradores dos Estados e do Distrito Federal.



    O Juízo de singular julgou procedente o pedido, reconhecendo incidentalmente, a inconstitucionalidade material das Leis 609/2008 e 850/2016, ambas do Município de Jucurutú/RN, nos trechos em que criaram os cargos de Procuradores Especiais e tornando sem efeito “as Portarias de nomeação de nº 074, de 17 de janeiro de 2017 (Diário Oficial dos Municípios de 18/01/2017, Edição 1435) e nº 284, de 20 de junho de 2017 (Diário Oficial dos Municípios de 21/06/2017) e todos os atos administrativos de provimento de tais cargos” (fl. 15, Doc. 2). 



    Em sede de Apelação interposta pelo Município, o Tribunal de origem reformou a sentença para julgar improcedente o pedido aos argumentos de que (a) “justamente por serem exceções ao princípio do concurso público, a nomeação do cargo de Procurador Especial do Município deve atender a uma baliza teleológica imposta pelo texto constitucional, a saber, destinarem-se somente às atribuições de direção, chefia e assessoramento, o que, no caso em análise, restou exaustivamente demonstrada da análise da lei impugnada” (fl. 6, Doc. 4); e (b) “a Constituição Federal, ao regular a advocacia pública, não impôs aos municípios – como o fez em relação aos Estados e ao Distrito Federal (art. 132) – a forma de representação judicial e de consultoria jurídica daqueles entes menores, sendo silente a respeito a Constituição Estadual, de modo que se deve reconhecer maior liberdade e autonomia aos municípios no tocante à criação ou não de uma Procuradoria, constituída por profissionais de carreira” (fl. 6, Doc. 4).



    Em suma, a presente controvérsia consiste em verificar a constitucionalidade da criação de cargos comissionados para o exercício de atividades típicas de procurador municipal.



    Sobre a matéria, a jurisprudência desta CORTE é firme no sentido de que embora não haja obrigatoriedade de criação de órgão de advocacia pública no âmbito municipal, é inconstitucional norma que autorize o exercício de atividades típicas de assessoramento jurídico ao Poder Executivo por meio de cargo em comissão. Nesse sentido:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXERCÍCIO DA ADVOCACIA PÚBLICA. CRIAÇÃO DE ÓRGÃO PRÓPRIO. DESNECESSIDADE. PRECEDENTES 



    1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) é firme no sentido de que não há previsão constitucional de obrigação aos municípios de criação de órgão de advocacia pública. Precedentes.



    2. A decisão proferida pelo Tribunal de origem está alinhada ao entendimento firmado pelo STF no sentido de que é inconstitucional norma que autoriza a ocupante de cargo em comissão o desempenho das atribuições de assessoramento jurídico, no âmbito do Poder Executivo. Precedentes.



    3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não há prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência.



    4. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 1.064.618-Ed-AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 5/4/2019 – grifo nosso)



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Advocacia Pública. Reestruturação. Cargo em comissão. Impossibilidade. 4. Prerrogativa de cargo público da Procuradoria. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental.” (RE 1.160.904-AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe de 9/10/2019 - grifo nosso)



    Colhem-se deste último precedente os seguintes trechos:



    “Como já demonstrado na decisão ora agravada, O Tribunal a quo consignou que as atribuições conferidas à Secretaria de Assuntos Jurídicos abrangem funções que competem exclusivamente à Procuradoria Municipal, que não podem ser exercidas por ocupantes de cargos em comissão, sendo obrigatório o acesso via aprovação em concurso público. Extraio o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “Na hipótese, anotado entendimento em contrário, as atribuições conferidas à Secretaria de Assuntos Jurídicos abrangem funções que competem exclusivamente à Procuradoria Municipal. Por conseguinte, abarcam o contencioso e não podem ser exercidas por ocupantes de cargos de provimento em comissão, sendo obrigatório o acesso pelo sistema de mérito, mediante aprovação em certame público.



    (…)



    Ressalte-se que as regras gerais trazidas pela Constituição Federal possuem caráter impositivo, devendo ser observadas nas três esferas de governo, de modo que o Município não pode delas se afastar, em harmonia com a dicção do artigo 144 da Constituição do Estado de São Paulo, que exige que “os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição”. 



    (…) 



    Ora, se a Advocacia Pública é constitucionalmente definida como função essencial à Justiça, as disposições da Constituição Federal (arts. 131 e 132) e da Constituição Estadual (arts. 98 a 100) se aplicam aos Municípios porque são princípios estabelecidos que preordenam a organização municipal (art. 29, Constituição Federal; art. 144, Constituição Estadual)” (sic) (fls. 271/272). (eDOC 4, p. 80-82) 



    Vê-se que o acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência desta Corte, no sentido que o desempenho das atividades de assessoramento jurídico no âmbito do Poder Executivo é prerrogativa dada aos procuradores pela Constituição Federal. 



    Nesse sentido, além dos precedentes citados na decisão impugnada, confira-se a ADI 4133, Rel. Min. Luiz Fux, Pleno, DJe 5.2.2019:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO ADMINISTRATIVO. ARTIGO 2º DA LEI COMPLEMENTAR 464/2008 DO ESTADO DE RONDÔNIA. CRIAÇÃO DO CARGO DE ASSESSOR JURÍDICO DA SECRETARIA DE ESTADO DE FINANÇAS - SEFIN. ATRIBUIÇÃO DA FUNÇÃO DE ASSESSORAMENTO JURÍDICO DE ÓRGÃO DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL A PESSOA ESTRANHA AOS QUADROS DA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO. INCONSTITUCIONALIDADE. OFENSA AO DISPOSTO NO ARTIGO 132, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES. INCONSTITUCIONALIDADE. OFENSA AO DISPOSTO NO ARTIGO 132, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES. AÇÃO AÇÃO DIRETA DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PROCEDENTE. 1. A atividade jurídica contenciosa ou consultiva dos Poderes Executivos estaduais cabe exclusivamente a pessoas pertencentes aos quadros das respectivas Procuradorias Gerais estaduais, salvo nos casos de (i) manutenção dos órgãos de consultoria jurídica já existentes na data da promulgação da Constituição Federal de 1988 (art. 69, ADCT); (ii) “ocorrência de situações em que o Poder Legislativo necessite praticar em juízo, em nome próprio, uma série de atos processuais na defesa de sua autonomia e independência frente aos demais Poderes, nada impedindo que assim o faça por meio de um setor pertencente a sua estrutura administrativa, também responsável pela consultoria e assessoramento jurídico de seus demais órgãos” (ADI 1557, Rel. Min. Ellen Gracie, Plenário, DJ de 15/04/2004); e (iii) concessão de mandato ad judicia a advogados para causas especiais (Pet 409-AgR, Rel. p/ acordão Min. Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ 01.02.93). Precedentes. 2. O artigo 2º da Lei Complementar 464/2008 do Estado de Rondônia, ao criar o cargo de assessor jurídico da Secretaria de Estado de Finanças - SEFIN, conferiu a função de assessoramento jurídico de órgão do Poder Executivo estadual a pessoa estranha aos quadros da Procuradoria Geral do Estado, em violação ao artigo 132, caput, da Constituição Federal, que atribui aos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas. 3. Ação direta conhecida e julgado procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade do artigo 2º da Lei Complementar 464/2008 do Estado de Rondônia.” (grifos) 



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso.”



    Na mesma linha, vejam-se os seguintes trechos da sentença (fls. 10-11, Doc. 2):



    “Com relação as leis municipais trazidas à análise deste Juízo, alega o Município que a Lei Municipal nº 850/2016 não criou os cargos de Procuradores Especiais, na verdade, teria apenas feito uma reforma administrativa, pois referidos cargos já existiam no âmbito municipal há mais de 09 (nove) anos, tendo sido criados pela Lei Municipal nº 609/2018. 



    (...)



    Diante do apresentado aos autos, há que se analisar os dois diplomas normativos supracitados, pois esses influenciam diretamente no julgamento do pedido principal feito pelo Ministério Público, que é tornar sem efeito as portarias de nomeações de Procuradores Especiais e determinar que o Município se abstenha de nomear outros profissionais para esse cargo, por terem sido criados por lei inconstitucional. 



    Em análise desses preceitos legais, principalmente a de nº 850/2016, é possível verificar as atribuições daqueles que ocupam o cargo de Procurador Especial do Município. Vejamos o que descreve a lei sobre as funções atribuídas a esses profissionais: 



    Procurador Especial (Carga Horária 20h) 



    [...] 



    V – Prestar apoio ao Procurador Municipal no acompanhamento de processos judiciais, em todas as instâncias e em todas as esferas, cíveis, federal e trabalhista, onde o Município é ré, autora ou litisconsorte;



    VI – Prestar apoio ao Procurador do Município no acompanhamento jurídico de processos administrativos externos, Tribunal de Contas e Ministério Público, onde o Município é ré ou autora; 



    [...] 



    IX – Velar pela legalidade dos atos da administração municipal, representando ao Prefeito quando constatar infrações e propondo medidas que visem à correção de ilegalidade eventualmente encontradas, inclusive a anulação ou revogação de atos e a punição dos responsáveis;



     [...] 



    XI - Outras atividades fins; 



    Considerando as suas atribuições, verifica-se que os Procuradores Especiais atuam exercendo funções que fogem da alçada dos cargos em comissão e adentram às competências de cargo que deve ser preenchido mediante concurso público de provas e títulos. 



    Ora, já restou demonstrado acima que o preenchimento de cargos de procuradores por livre nomeação e exoneração, pode tornar o profissional sujeito aos interesses do Chefe do Executivo. Dessa forma, a sua atuação para tutelar o interesse público do ente político ao qual está vinculado (uma das principais atribuições do profissional), resta deveras prejudicado. 



    Ao caso dos autos, na atribuição enumerada no item IX do Procurador Especial, visualiza-se que ele deve velar pela legalidade dos atos da administração municipal. Todavia, conforme mencionado no parágrafo anterior, há de se reconhecer que referida atribuição pode ser desvirtuada, principalmente em favor do Chefe do Executivo (por temor de ser exonerado da sua função), o que prejudica o interesse público e não se coaduna com a finalidade da norma constitucional insculpida no art. 132 da Carta Magna (provimento do cargo por concurso público, a fim de garantir estabilidade ao profissional, possibilitando-o atuar em prol do Município, mesmo que sua atuação contrarie interesses do Prefeito). 



    Verifica-se ainda, que as atribuições V e VI denotam que os comissionados, ocupantes dos cargos debatidos nos autos, atuam representando judicialmente e extrajudicialmente o Município de Jucurutu. Dessa forma, usurpam competência destinada aos Procuradores concursados, pois somente a eles cabem representarem o município judicial e extrajudicialmente. 



    Vale salientar que, embora referidas atribuições informem que esses profissionais prestam apoio ao Procurador do Município, é fato notório (em análise dos processos em andamento nesta Comarca e que uma das partes é Município de Jucurutu), que a atuação das Procuradoras Especiais, não é só prestando apoio, mas atuando individualmente, como se Procurador Municipal Concursado fosse. 



    Ademais, é função do Procurador Municipal atuar em frente consultiva, prestando assessoria jurídica ao prefeito, aos seus secretários e demais titulares dos órgãos das prefeituras (jurisprudências colacionadas acima). Ora, o próprio Município de Jucurutu/RN, em suas manifestações, informou que os procuradores especiais desempenhavam assessoria ao Prefeito e aos demais órgãos da administração (id 55391216 - fls. 44/45). 



    Torna-se evidente, portanto, que os Procuradores Especiais do Município de Jucurutu/RN, que ocupam cargos em comissão, criados pela Lei Municipal nº 609/2008 e disciplinado pela Lei Municipal nº 850/2016, estão atuando em funções que são de atribuição e competência própria do cargo de Procurador Municipal, a ser provido por concurso público. 



    [...]”



    O acórdão recorrido divergiu da jurisprudência desta SUPREMA CORTE, razão pela qual merece ser reformado.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, CONHEÇO DO AGRAVO PARA, DESDE LOGO, DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para restabelecer a sentença.



     



    Publique-se. 



    Brasília, 9 de março de 2023. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente