Tribunal: STF
Processo: ADPF 592
Classe: ADPF
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-15
Data de publicação: 2023-12-15

Ementa:

Inteiro teor:
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ARTIGOS 95-A; 96, § 4º; 97-A; 98; 98-A; 98-B; 98-C, 98-D; 113; 139, PARÁGRAFO ÚNICO; 142; 142-A; 143, § 2º; 145 E 148 DO DECRETO 9.760/2019. PROCESSO SANCIONADOR AMBIENTAL. INSTITUIÇÃO DO NÚCLEO DE CONCILIAÇÃO AMBIENTAL. DESCONTO NA CONVERSÃO DE MULTA EM SERVIÇO AMBIENTAL. ALEGADA OFENSA AOS ARTIGOS 2º; 22, INCISO I; 37, CAPUT; 84, INCISOS IV E VI; 98, INCISO I; E 225 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SUBTANCIAL ALTERAÇÃO DO QUADRO FÁTICO-NORMATIVO ORIGINÁRIO. MODIFICAÇÃO E REVOGAÇÃO DOS DISPOSITIVOS IMPUGNADOS. PERDA DO OBJETO  DA AÇÃO E CONSECTÁRIA PREJUDICIALIDADE. PROCESSO EXTINTO, SEM JULGAMENTO DO MÉRITO.



    DECISÃO: Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Partido Rede Sustentabilidade, tendo por objeto o Decreto 9.760, de 11 de abril de 2019, que, entre outras modificações, acrescenta os artigos 95-A, 96, § 4º, 97-A, 98-A, 98-B, 98-C, 98-D, 140-A, 142-A e 150-A ao Decreto n. 6.514, de 22 de julho de 2008, o qual dispõe sobre as infrações ao meio ambiente e regula o processo administrativo federal correlato.  



    A parte autora expõe, em síntese, que o Decreto 9.760/2019 criou o Núcleo de Conciliação Ambiental (NCA) e tornou obrigatória, dentro do procedimento estabelecido pelo ato normativo, a realização de audiência de conciliação após a lavratura do auto de infração ambiental. 



    Além disso, aduz que o decreto alterou os percentuais de descontos na conversão de multas em serviços ambientais. Em particular, o “novo art. 143 impõe a concessão de descontos progressivos, entre 40% e 60%, a todos os pedidos de conversão deferidos pelo Núcleo de Conciliação Ambiental”.



    Defende que “tal quadro viola inclusive o princípio da eficiência administrativa, insculpido no caput do art. 37 da Constituição Federal, por dois motivos: (i) gera demora imotivada no julgamento de recursos de infrações, em inobservância ao princípio da razoável duração do processo e (ii) concede desconto sem observância dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade”.



    Argumenta, nesse sentido, que as inovações impugnadas, máxime a instituição da etapa de conciliação prévia e seu regramento, violam os princípios da legalidade, da separação dos poderes, da supremacia do interesse público, da moralidade, da eficiência e da vedação do retrocesso, em prejuízo da tutela do meio ambiente e do erário. 



    À alegação de que preenchidos os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, requer seja concedida medida cautelar, para “suspender os efeitos dos arts. 95-A; 96, § 4º; 97-A; 98; 98-A; 98-B; 98-C, 98-D; 113; 139, parágrafo único; 142; 142-A; 143, § 2º; 145 e 148, do Decreto nº 6.514, de 22 de julho de 2008, com redação dada pelo Decreto nº 9.760, de 11 de abril de 2019, até o julgamento do mérito da presente arguição”.  



    No mérito, pugna por juízo de procedência, “para reconhecer a violação a preceitos fundamentais dos arts. 95-A; 96, §4º; 97-A; 98; 98-A; 98-B; 98-C, 98-D; 113; 139, parágrafo único; 142; 142-A; 143, §2º; 145 e 148, do Decreto nº 6.514, de 22 de julho de 2008, com redação dada pelo Decreto nº 9.760, de 11 de abril de 2019”. 



    Caso não se entenda cabível a arguição de descumprimento de preceito fundamental na hipótese, requer o seu recebimento como ação direta de inconstitucionalidade. 



    Em razão da pretensão liminar deduzida, a Ministra Rosa Weber, Relatora originária do feito, requisitou informações prévias, nos termos do artigo 5º, § 2º, da Lei 9.882/1999 (doc. 16). 



    Foram prestadas informações pela Presidência da República (doc. 18). 



    O Advogado-Geral da União apresentou manifestação pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela improcedência do pedido, assim sintetizando as suas razões (doc. 20), in verbis:  



    “Ambiental. Disposições do Decreto nº 6.514/2008, com a redação dada pelo Decreto nº 9.760/2019, ambos do Presidente da República, que instituem o Núcleo de Conciliação Ambiental e dispõem sobre o processo administrativo federal para apuração das infrações ao meio ambiente. Preliminar. Natureza regulamentar dos dispositivos impugnados. Mérito. Ausência de violação aos preceitos fundamentais suscitados pela arguente. As atribuições conferidas ao Núcleo de Conciliação Ambiental são tipicamente administrativas e mantêm plena conformidade com a legislação federal em vigor. As normas atacadas conferem maior eficiência e celeridade ao processo administrativo ambiental, sem prejuízo da obrigação do infrator de reparar o dano causado. Previsão de mecanismos que estimulam o efetivo pagamento de multas por infrações ambientais ou sua conversão em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente. O princípio da vedação ao retrocesso socioambiental não pode engessar a atividade administrativa regulamentar, de modo que se revela legítima a realização de ajustes nas políticas públicas existentes, desde que respeitado o núcleo essencial do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, o que se verifica na espécie. Manifestação pelo não conhecimento da presente arguição e, no mérito, pela improcedência do pedido.”  



    O Procurador-Geral da República opinou pelo não conhecimento da arguição, pelo indeferimento da medida cautelar e, no mérito, pela improcedência do pedido, em parecer assim ementado (doc. 27):  



    “CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DECRETO 6.514/2008, COM A REDAÇÃO DADA PELO DECRETO 9.760/2019. NÚCLEO DE CONCILIAÇÃO AMBIENTAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. APURAÇÃO DE INFRAÇÕES AO MEIO AMBIENTE. PRELIMINAR. NATUREZA REGULAMENTAR DOS DISPOSITIVOS IMPUGNADOS. MÉRITO. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRECEITOS FUNDAMENTAIS DA SEPARAÇÃO DE PODERES, DA LEGALIDADE E DA PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE. 



    1. Não cabe instauração de controle concentrado de constitucionalidade contra ato normativo de caráter secundário, que retire fundamento da legislação infraconstitucional e afronte apenas reflexa ou indiretamente o texto constitucional. Precedentes. 



    2. O estabelecimento, por decreto presidencial, de Núcleo de Conciliação Ambiental não viola o princípio da legalidade administrativa, por não criar órgãos públicos (art. 48, XI, c/c art. 84, VI, “a”, da CF), tampouco criar, modificar ou extingue direitos e obrigações para a Administração Pública na tutela ambiental (art. 37, CF). 



    3. Constitui exercício do poder regulamentar do Poder Executivo (art. 84, IV e VI, “a”, CF) a adoção de procedimentos em matéria de processo administrativo que, respeitando as balizas do devido processo legal sancionador, incentivem a eficiência, sem prejudicar a proteção; efetiva ao bem jurídico ambiental. 



    Parecer pelo não conhecimento da arguição, pelo indeferimento da medida cautelar e, no mérito, pela improcedência do pedido.”  



    A autora apresentou petição de aditamento à inicial, “para incluir como objeto da presente ação a Instrução Normativa Conjunta MMA/IBAMA/ICMBIO nº 1, de 12 de abril de 2021, que regulamenta o Decreto nº 9.760, de 2019, processo administrativo federal para apuração de infrações administrativas por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente” (doc. 29). 



    Foi-me redistribuído o processo, nos termos do artigo 38 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 



    O Advogado-Geral da União informou alteração substancial do contexto fático-normativo que ensejou o ajuizamento da presente ação, com destaque para o Decreto 11.373, de 1º de janeiro de 2023, que modificou “diversos dispositivos do Decreto presidencial nº 6.514/2008, com a redação dada pelo Decreto nº 9.760/2019, quais sejam: os artigos 95-A; 98, inciso II; 113; 142; 142-A; 143, § 2º; 145 e 148”, conferindo “tratamento substancialmente distinto daquele originalmente atribuído à matéria, alterando o núcleo essencial das normas do processo ambiental sancionador, de modo a recuperar a sua efetividade, o que prejudica toda a argumentação exposta na inicial” e implica a perda superveniente de seu objeto (doc. 37).  



    É o relatório. DECIDO.  



    A presente arguição de descumprimento de preceito fundamental resta prejudicada, por perda superveniente de objeto, considerando a alteração substancial do quadro fático-normativo existente ao tempo do ajuizamento da ação, inclusive com expressa revogação de parte relevante dos dispositivos questionados.  



    Com efeito, a arguição foi ajuizada com o fim de reconhecer a inconstitucionalidade dos artigos 95-A, 96, §4º, 97-A, 98, 98-A, 98-B, 98-C, 98-D, 113, 139, parágrafo único, 142, 142-A, 143, §2º, 145 e 148 do Decreto 6.514/2008, na redação dada pelo Decreto 9.760/2019, mas referidos dispositivos foram revogados (artigos 97-A, 98-B, 98-C, 98-D) ou tiveram sua redação alterada pelos Decretos 11.080/2022 e 11.373/2023 (artigos 95-A, 96, § 4º, 98, 98-A, 113, 139, parágrafo único, 142, 142-A, 143, § 2º, 145 e 148).



    Cabe lembrar que o objetivo precípuo das ações de controle de constitucionalidade, como se tem na hipótese, é a declaração, em tese, da inconstitucionalidade da norma e a sua consectária retirada do ordenamento jurídico, de forma que a sua revogação ou modificação significativa implica a prejudicialidade da ação, por perda de objeto.  



    Deveras, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que a revogação da norma impugnada, assim como a alteração substancial do quadro fático-normativo originário, impede o prosseguimento da ação de controle de constitucionalidade. 



    Por todos os precedentes sobre a questão, reproduzo a ementa do acórdão da ADI 527, de minha redatoria, em que reconhecida a prejudicialidade da ação, dada a substancial alteração do panorama normativo descrito na inicial:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. EXECUÇÃO PENAL. DIREITO DAS PESSOAS TRANSEXUAIS E TRAVESTIS COM IDENTIDADE DE GÊNERO FEMININA DE OPÇÃO POR CUMPRIR PENA EM ESTABELECIMENTO PRISIONAL FEMININO OU EM ALA RESERVADA DE ESTABELECIMENTO PRISIONAL MASCULINO. QUESTÃO DE ORDEM. RESOLUÇÃO CNJ N. 348, DE 2020, POSTERIORMENTE MODIFICADA PELA RESOLUÇÃO CNJ N. 366, DE 2021. SUBSTANCIAL ALTERAÇÃO DO PANORAMA NORMATIVO DESCRITO NA INICIAL. PERDA SUPERVENIENTE DE OBJETO. PREJUDICIALIDADE CONFIGURADA. 



    1. Questão de ordem apresentada no sentido da perda superveniente de objeto da arguição de descumprimento de preceito fundamental, tendo em vista a disciplina integral da matéria objeto da inicial por regramento posterior a seu ajuizamento. 



    2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, desde a ADI 709, Rel. Min. Moreira Alves, é no sentido da prejudicialidade da arguição de inconstitucionalidade, por perda superveniente de objeto, quando sobrevém revogação ou alteração substancial do panorama normativo questionado (ADI 1080, Relator Ministro Menezes Direito, Redatora p/ Acórdão Ministra Rosa Weber). 



    3. In casu, trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental voltada ao estabelecimento de parâmetros quanto ao local de cumprimento pena à luz da identificação de gênero das pessoas. 



    4. A medida cautelar foi concedida pelo Relator originário do feito, no sentido de “determinar que transexuais femininas fossem transferidas para presídios femininos. Quanto às travestis e ante a divergência entre o pedido inicial e o pedido objeto de aditamento, concluí que ainda não estava clara qual seria a melhor providência a ser adotada, devendo-se, por isso, ampliar a instrução do feito a tal respeito.” 



    5. Posteriormente ao deferimento da cautelar, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) estabeleceu, por meio da Resolução 348/2020, com as modificações levadas a efeito pela recente Resolução 366/2021, diretrizes e procedimentos a serem observados pelo Poder Judiciário, no âmbito criminal, com relação ao tratamento da população lésbica, gay, bissexual, transexual, travesti ou intersexo que seja custodiada, acusada, ré, condenada, privada de liberdade, em cumprimento de alternativas penais ou monitorada eletronicamente. 



    6. A inovação normativa, a partir das Resoluções, consubstanciou alteração substancial do panorama normativo questionado, disciplinando integralmente a matéria no âmbito das atribuições daquele órgão. 



    7. Consectariamente, o conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade resta prejudicado, por perda superveniente de objeto. Precedentes: ADI 4.571-AgR, Rel. Min. Marco Aurélio; ADI 3.047-AgR, Rel. Min. Edson Fachin; ADI 1.588-AgR-QO, Rel. Min. Celso de Mello; ADI 1.922, Rel. Min. Joaquim Barbosa; ADI 1.882, Rel. Min. Gilmar Mendes; ADI 2.251-MC, Rel. Min. Sydney Sanches; ADI 1.874-AgR, Rel. Min. Maurício Corrêa; ADI 1.830-QO, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 9/8/2002; ADI 1.892-QO, Rel. Min. Ilmar Galvão; e ADI 1.387-AgR, Rel. Min. Carlos Velloso; ADI 3871 AgR, Relator Ministro Luiz Fux. 



    8. Perda superveniente de objeto da ação direta de inconstitucionalidade, motivo pelo qual configurado o prejuízo (art. 21, IX, do RISTF) ensejador da extinção do processo sem resolução do mérito.” 



    (ADPF 527, rel. Min. Luís Roberto Barroso, acórdão de minha redatoria, Plenário, DJe de 16/11/2023, grifei)



    Em linha de compreensão semelhante, ademais, registro a decisão monocrática terminativa proferida pelo Ministro Gilmar Mendes na ADPF 981, ajuizada com o fim declarar a inconstitucionalidade da desestruturação e do desmantelamento dos órgãos e políticas voltados à implementação da Política Nacional de Educação Ambiental (PNEA), sobretudo em razão das alterações que haviam sido promovidas pelos artigos 8º do Decreto 10.195/2019, 7º do Decreto 10.455/2020 e 9º, inciso II, do Decreto 9.085/2017.



    Concluiu-se que a edição de diversos atos regulamentares na matéria alterou substancialmente o quadro fático-normativo até então existente, levando à extinção do processo por perda de objeto, in verbis:



    “(...).



    Após a propositura da presente arguição, em 1º de janeiro de 2023, a Presidência da República editou diversos atos regulamentares, com o objetivo de conferir novo direcionamento normativo à gestão brasileira e corrigir possíveis disfunções administrativas existentes no Ministério do Meio Ambiente ou nos demais órgãos ambientais.



    Dentre os atos regulamentares editados pela Presidência da República destacam-se os seguintes: (i) o Decreto nº 11.328/2023, que aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança da Advocacia-Geral da União e remaneja cargos em comissão e funções de confiança; (ii) o Decreto nº 11.349/2023, que aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima, além de remanejar cargos em comissão e funções de confiança; (iii) o Decreto nº 11.367/2023, que institui a Comissão Interministerial Permanente de Prevenção e Controle do Desmatamento, restabelece o Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm) e dispõe sobre os Planos de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento no Cerrado, na Mata Atlântica, na Caatinga, no Pampa e no Pantanal; (iv) o Decreto nº 11.368/2023, que dispõe sobre a governança do Fundo Amazônia; (v) o Decreto nº 11.372/2023, que altera o Decreto nº 10.244/2020, que regulamenta a Lei nº 7.797, de 10 de julho de 1989, a qual cria o Fundo Nacional do Meio Ambiente; e (vi) o Decreto nº 11.373/2023, que dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apuração destas infrações, e dá outras providências.



    Nesse novo complexo normativo, observa-se que houve clara modificação da matriz normativa e consolidação de nova diretriz política no tratamento do tema ambiental, com importantes ações no sentido de preservação e controle do desmatamento, fiscalização ambiental e ampliação orçamentária, como se depreende da Nota Técnica nº 128/2023-MMA. (eDOC 27 – ID: 741fab54)



    Ademais, cumpre ressaltar que o Decreto n° 11.349/2023, que “Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima e remaneja cargos em comissão e funções de confiança”, em seu artigo 4º, revoga o Decreto nº 10.455/2020, impugnado na presente arguição. (...)



    Além disso, o Decreto nº 10.195/2019 também foi revogado por ato regulamentar da Presidência da República, o Decreto nº 11.342/2023, que “Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério da Educação e remaneja cargos em comissão e funções de confiança” e, em seu artigo 4º, estabelece que: “Ficam revogados: I – o Decreto nº 10.195, de 30 de dezembro de 2019; e II – o Decreto nº 10.652, de 19 de março de 2021”.



    Importante mencionar também que a revogação do Decreto nº 10.195/2019 representa a revogação do Decreto nº 9.085/2017.



    Isso posto, além da alteração substancial na estrutura regimental dos Ministérios da Educação e do Meio Ambiente e da reestruturação da Política Nacional de Educação Ambiental (PNEA), verifica-se que os dispositivos impugnados na presente arguição foram todos revogados.



    Entendo, portanto, prejudicada a análise da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental.”



    (ADPF 981, rel. Min. Gilmar Mendes, decisão monocrática, DJe de 14/3/2023)



    Note-se que, no presente caso, não obstante a parte autora objetive o reconhecimento da incompatibilidade in totum do Decreto 9.760/2019 com a Constituição Federal, a argumentação centra-se na criação da etapa preliminar de conciliação, com referência, também, aos percentuais de desconto na conversão da multa simples em serviços ambientais. O que se verifica, no entanto, é que o “Núcleo de Conciliação Ambiental” não mais existe e que, ademais, foram feitas modificações no tocante à conversão das multas em serviços ambientais e aos descontos. 



    Alterado o cenário normativo de maneira substancial, portanto, o que cabe, se for o caso, é o ajuizamento de nova ação para tratar do quadro atual, o que deve ser feito, conforme dispõe a legislação e assentado pela jurisprudência desta Casa (artigo 3º, inciso I, da Lei 9.868/1999 e ADI 4.831, rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe 16/3/2022, v.g.), por meio de impugnações específicas e fundamentadas, ou seja, com o devido cotejo analítico.



    Desse modo, diante da revogação e da modificação das normas questionadas, traduzindo alteração substancial do quadro fático-normativo originário, operada antes do início do julgamento do feito e sem o propósito de burlar o exercício da jurisdição constitucional, impõe-se concluir pela perda do objeto da presente ação. 



    Ex positis, JULGO EXTINTO o processo, sem resolução do mérito, nos termos dos artigos 485, inciso VI, do CPC e 21, inciso IX, do RISTF.



    Prejudicado, consectariamente, o pedido de aditamento.



    Publique-se.



    Brasília, 15 de dezembro de 2023.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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