Tribunal: STF
Processo: ARE 1404850
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-07-26
Data de publicação: 2023-07-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA FIRMADO NA VIGÊNCIA DA LEI Nº 4.771, DE 1965. SUPERVENIÊNCIA DE NORMA COM PREVISÃO DE RETROATIVIDADE NO NOVO CÓDIGO FLORESTAL. ART. 67 DA LEI Nº 12.651, DE 2012. CONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA PELO STF. RESOLUÇÃO DO TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA. 



1. Avalizada a constitucionalidade de disposição legal (art. 67 da Lei nº 12.651, de 2012, do Novo Código Florestal) que busca, necessariamente, atingir fatos pretéritos à sua vigência, não prevalece o transacionado Termo de Ajustamento de Conduta, sob pena de derrogação da nova legislação florestal, cuja constitucionalidade foi reconhecida pela Corte Maior.



2. Exegese que sobressai do julgamento das ADIs nº 4.901/DF, nº 4.902/DF, nº 4.903/DF, e nº 4.937/DF e da ADC nº 42/DF, pelo Supremo Tribunal Federal. 



3. Entender de modo distinto implicaria penalizar exatamente aqueles que, de algum modo, colaboraram com a administração do meio ambiente ao confessarem a infringência da lei ambiental ao tempo da pactuação do Termo.



4. Agravo ao qual se dá provimento.



Relatório



    1. Trata-se de recurso extraordinário com agravo, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “EMBARGOS À EXECUÇÃO EM FACE DE TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC). PRETENSÃO DE DESCONSTITUIR O TÍTULO EXECUTIVO. AUSÊNCIA DE VÍCIOS CAPAZES DE SUBSIDIAR A PRETENDIDA INVALIDAÇÃO. AJUSTE CELEBRADO DURANTE A VIGÊNCIA DO ANTIGO CÓDIGO FLORESTAL, PARA A INSTITUIÇÃO E DEMARCAÇÃO DA RESERVA LEGAL. INAPLICÁVEL O NOVO CÓDIGO PARA TORNAR INEXIGÍVEIS AS OBRIGAÇÕES PACTUADAS. ATO JURÍDICO PERFEITO QUE NÃO PODE SER DESCONSTITUÍDO OU MODIFICADO PELA LEI NOVA. VALOR COBRADO QUE, EM RAZÃO DO DECURSO DO TEMPO, MOSTRA-SE EXORBITANTE. NECESSIDADE DE IMPOSIÇÃO DE LIMITE MÁXIMO AO MONTANTE DAS ASTREINTES. SENTENÇA REFORMADA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.” (e-doc. 21, p. 2; grifos nossos).



    2. O recorrente alega terem sido violados os arts. 5º, caput, incs. XXII e XXIII, e 170, inc. VI, da Constituição da República, no acórdão recorrido, porque deixou-se de aplicar entendimento fixado no Supremo Tribunal Federal nas ADIs nº 4.901/DF, nº 4.902/DF, nº 4.903/DF e nº 4.937/DF e na ADC nº 42/DF, especificamente quanto à constitucionalidade do art. 67 Lei nº 12.651, de 2012 (Novo Código Florestal), que retirou a previsão do Diploma anterior (Lei nº 4.771, de 1965) de constituição mínima de 20% da vegetação nativa a título de reserva legal. Assevera, ainda, que, nos julgamentos em controle concentrado, a Corte Maior consagrou a retroatividade do Novo Código Florestal, entendimento que não deve ser ressalvado pelo descumprimento de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) firmado com o Ministério Público. Nesse sentido, requer o provimento do recurso, para desconstituição do TAC firmado e, por conseguinte, a inaplicabilidade da multa nele inscrita.



    3. O Ministério Público manifestou-se contrariamente em contrarrazões (e-doc. 32) e contraminuta ao agravo (e-doc. 42).



    É o relatório. 



Análise 



    4. Registro, em análise preliminar do recurso, que no acórdão recorrido se decidiu pela manutenção dos efeitos do Termo de Ajustamento de Conduta, firmado entre as partes na vigência da Lei nº 4.771, de 1965, que determinava a preservação de 20% da vegetação nativa a título de Reserva Legal na área que situada a propriedade do agravante. 



    4.1. Na linha da fundamentação traçada pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, é irrelevante a superveniência de nova lei mais benéfica ao agravante— qual seja, a Lei nº 12.651, de 2012, o Novo Código Florestal — incapaz de elidir as obrigações contraídas voluntariamente ao tempo da vigência da legislação anterior. Para melhor compreensão, reproduzo trecho do acórdão impugnado:



    “É praticamente ocioso repetir que o ajustamento de conduta é ato de natureza volitiva. Não se cuida de transação, contrato de conotação privada que reclama recíprocas concessões. Com o interesse público, que é objeto da tal celebração, todavia, não se pode mercadejar. É, em outras, uma capitulação às determinações ministeriais ou de outro legitimado, um reconhecimento da procedência da pretensão. 



    Justamente, por isso, admitem-se somente mínimas flexibilizações, como o deferimento de prazo para a submissão à lei. 



    Impossível, entretanto, apagar o que existe atrelado àquele ato jurídico, fruto da livre manifestação de vontade de pessoa capaz. Mais inviável ainda esquecer que o ajustamento nasce de maneira irrevogável, vocacionado ao cumprimento.



    Fosse possível ao coproprietário que assinou o termo de ajustamento de conduta, ou a seu sucessor, revogá-lo, isto é, extingui-lo pelo desinteresse superveniente, perderia esse importante instrumento sua razão de ser. 



    É isso, na realidade, que é proposto no caso presente. 



    O embargante, arrependido do ato ao qual voluntariamente aderiu, quer desfazê-lo. Quer-se discutir o valor intrínseco do ato jurídico, colocando que suas disposições são abusivas. 



    Ora, a razão de ser de um ajustamento de conduta é exatamente afastar polêmicas interpretativas. Pretende-se, pela mútua adesão, imunizar os fatos então litigiosos quanto a querelas interpretativas. É mais do que rotineiro que as proposições ministeriais sejam passíveis de disputas interpretativas e que os réus ou investigados resistam àquilo que é sugerido. Só que, formulado o ajustamento de conduta - ao qual ninguém é obrigado a aceitar -, aquilo que era litigioso se torna incontroverso. Daí por que vazio de significado, agora, debater sobre a existência ou não do dano ambiental, sobre a responsabilidade do executado/embargante ou seu dever de reparar.



    (...)



    Portanto, não se justifica a invalidação do termo de ajustamento de conduta, em face da inexistência de qualquer lastro probatório de que tenha havido algum vício no título. Não há, outrossim, cogitar-se em iliquidez ou modificação do título, mercê do advento do novo Código Florestal.



    (...)



    Mas aqui não se trata de ação de conhecimento em curso, para as quais incidem as novas regras e sim de execução de título extrajudicial, ato jurídico perfeito e acabado que conta com proteção expressa no inciso XXXVI do art. 5º da Carta de 1988. 



    Inviável sujeitar este (ou qualquer outro título executivo) às mudanças legislativas, sob pena de exterminar por completo qualquer traço ainda remanescente de segurança jurídica.” (e-doc. 21, p. 4-7; grifos nossos).



    5. De fato, é amplamente conhecida a proteção constitucional do ato jurídico perfeito, inscrita no art. 5º, inc. XXXVI, da CRFB (“a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada;”). 



    6. Sem desprezo à chancela de regularidade do TAC, porém, determinados dispositivos da Lei nº 12.651, de 2012, sobrevieram expressamente com o intuito de produzir efeitos sobre situações pretéritas, com vistas a harmonizar direitos constitucionais relacionados ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, § 1º, inc. III, da CRFB) aos princípios do desenvolvimento nacional (art. 3º, inc. II, da CRFB) e do direito de propriedade (art. 5º, inc. XXII, da CRFB). 



    7. Ao caso, é pertinente o estudo da norma do art. 67 do Novo Código Florestal, in litteris:



    “Art. 67. Nos imóveis rurais que detinham, em 22 de julho de 2008, área de até 4 (quatro) módulos fiscais e que possuam remanescente de vegetação nativa em percentuais inferiores ao previsto no art. 12, a Reserva Legal será constituída com a área ocupada com a vegetação nativa existente em 22 de julho de 2008, vedadas novas conversões para uso alternativo do solo.”



    8. Pela dicção do dispositivo, sobressai que a área mínima de reserva legal para imóveis com até quatro módulos fiscais deverá coincidir com vegetação nativa existente em 22/07/2008. Assim, ainda que previsto limite mínimo diverso na Lei nº 4.771, de 1965, transmutada foi a obrigação de constituição mínima de vegetação nativa pela emergência da nova lei florestal. 



    9. Entre os inúmeros valores constitucionais envolvidos, e detidamente aquilatados na ocasião do julgamento da ADC nº 42/DF, o supracitado art. 67 (além de outras disposições inovadoras do Novo Código Florestal) foi expressamente declarado constitucional por esta Suprema Corte, o que afasta a tese de violação ao ato jurídico perfeito. 



    10. Sobre a temática em tela, peço vênia para citar trecho da ementa do acórdão da ADC nº 42/DF:



    “(d) Art. 3º, parágrafo único (Extensão do tratamento dispensado à pequena propriedade ou posse rural familiar aos imóveis com até 4 módulos fiscais): O tamanho da propriedade em módulos fiscais é critério legítimo para a incidência das normas especiais sobre Áreas de Preservação Permanente e de Reserva Legal previstas nos artigos 52 e seguintes do novo Código Florestal, quanto mais quando em concurso com outras formalidades, como a inscrição no cadastro ambiental rural (CAR) e o controle e a fiscalização dos órgãos ambientais competentes. Ademais, o módulo fiscal não consiste em unidade de medida baseada apenas no tamanho da propriedade imobiliária, uma vez que reúne uma série de outros critérios socioeconômicos que, uma vez conjugados, atendem às noções de razoabilidade e de equidade atinentes às especificidades da agricultura familiar. 



    (...)



    (u) Arts. 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67 (Regime das áreas rurais consolidadas até 22.07.2008): O Poder Legislativo dispõe de legitimidade constitucional para a criação legal de regimes de transição entre marcos regulatórios, por imperativos de segurança jurídica (art. 5º, caput, da CRFB) e de política legislativa (artigos 21, XVII, e 48, VIII, da CRFB). Os artigos 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67 da Lei n. 12.651/2012 estabelecem critérios para a recomposição das Áreas de Preservação Permanente, de acordo com o tamanho do imóvel. O tamanho do imóvel é critério legítimo para definição da extensão da recomposição das Áreas de Preservação Permanente, mercê da legitimidade do legislador para estabelecer os elementos norteadores da política pública de proteção ambiental, especialmente à luz da necessidade de assegurar minimamente o conteúdo econômico da propriedade, em obediência aos artigos 5º, XXII, e 170, II, da Carta Magna, por meio da adaptação da área a ser recomposta conforme o tamanho do imóvel rural. Além disso, a própria lei prevê mecanismos para que os órgãos ambientais competentes realizem a adequação dos critérios de recomposição para a realidade de cada nicho ecológico; CONCLUSÃO : Declaração de constitucionalidade dos artigos 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67 do Código Florestal;”



    (ADC nº 42/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 28/02/2018, p. 13/08/2019; grifos nossos).



    11. Destarte, avalizada a constitucionalidade de disposição legal que busca, necessariamente, atingir fatos anteriores à sua vigência, não prevalece o transacionado Termo de Ajustamento de Conduta, sob pena de derrogação da própria Lei nº 12.651, de 2012, cuja constitucionalidade foi reconhecida pela Corte Maior.



    12. Entender de modo distinto, com máxima vênia, implicaria penalizar exatamente aqueles que, de algum modo, colaboraram com a administração do meio ambiente ao confessarem a infringência da lei ambiental ao tempo da pactuação do TAC. 



    13. Nessa ordem de ideias, cito os seguintes precedentes do Supremo Tribunal Federal:



    “Ementa: DIREITO PROCESSUAL CIVIL E CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. ADC 42, ADI 4.901, ADI 4.902, ADI 4.903 e ADI 4.937. CONSTITUCIONALIDADE DE DISPOSITIVOS DA LEI Nº 12.651/2012. INEXISTÊNCIA DE QUESTÃO LEGAL OU INFRACONSTITUCIONAL DE CONFLITO DE LEIS NO TEMPO. 



    1. Agravo interno interposto contra decisão monocrática pela qual se julgou procedente o pedido formulado na reclamação, para cassar o acórdão reclamado que afastou a aplicação do art. 15 da Lei nº 12.651/2012 ao caso dos autos. 



    2. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento conjunto da ADC 42 e das ADIs 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937, Rel. Min. Luiz Fux, analisou a constitucionalidade de dispositivos da Lei nº 12.651/2012. Naquela oportunidade, ao se declarar a constitucionalidade do art. 15, assinalou-se que ‘impedir o cômputo das áreas de preservação permanente no cálculo da extensão da Reserva Legal equivale a tolher a prerrogativa da lei de fixar os percentuais de proteção que atendem da melhor forma os valores constitucionais atingidos’. 



    3. De modo que a não aplicação desse dispositivo, sob o argumento de que o novo código não poderia alcançar fatos pretéritos, resulta em esvaziamento da eficácia da referida norma, cuja validade constitucional foi afirmada por este Tribunal. 



    4. Agravo interno a que se nega provimento.”



    (RcL nº 56.092/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 03/04/2023, p. 11/04/2023; grifos acrescidos).



    “Verifico que o Tribunal de origem decidiu a causa com base na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça que afasta a aplicação do novo Código Florestal, com fundamento nos princípios do tempus regit actum e da proibição do retrocesso na preservação ambiental, nas hipóteses em que os atos atacados na ação foram consolidados sob a égide do anterior Código Florestal – situação dos autos em questão.



    Ao assim decidir, o acórdão recorrido acabou por esvaziar a eficácia normativa das regras de transição do novo Código Florestal cuja validade constitucional fora afirmada por esta Corte no julgamento da ADI 4.937, 4.903, 4.902 e da ADC nº 42/DF.”



    (ARE nº 1.353.112/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 31/03/2022, p. 01/04/2022; grifos nossos).



    “MEDIDA CAUTELAR NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. DECISÃO RECLAMADA NA QUAL SE APLICA O PRINCÍPIO TEMPUS REGIT ACTUM . AFASTAMENTO DAS REGRAS DE TRANSIÇÃO DA LEI N. 12.651/2012 (NOVO CÓDIGO FLORESTAL). ALEGADO DESCUMPRIMENTO AO DECIDIDO NAS AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE NS. 4.937, 4.903, 4.902 E NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N. 42. INCIDÊNCIA DA REGRA DE TRANSIÇÃO ESTABELECIDA NO ART. 61-A DA LEI N. 12.651/2012. MEDIDA LIMINAR DEFERIDA. PROVIDÊNCIAS PROCESSUAIS.” 



    (Rcl nº 42.786-MC/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 22/09/2020, p. 24/09/2020; grifos nossos).



    “PROCESSUAL CIVIL E CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. ALEGADA OFENSA AO QUE DECIDIDO POR ESTE TRIBUNAL NOS JULGAMENTOS DAS ADC 42, ADI 4.901, ADI 4.902, ADI 4.903 e ADI 4.937. ATO IMPUGNADO QUE AFASTOU A EFICÁCIA DO ARTIGO 4º, I, E DO ARTIGO 61-A DA LEI 12.651/2012 AO FUNDAMENTO DE QUE EM MATÉRIA AMBIENTAL DEVE PREVALECER O PRINCÍPIO TEMPUS REGIT ACTUM. INEXISTÊNCIA DE QUESTÃO LEGAL OU INFRACONSTITUCIONAL DE CONFLITO DE LEIS NO TEMPO. RECUSA FORMAL DE APLICAÇÃO DE NORMA RECONHECIDAMENTE CONSTITUCIONAL PELA SUPREMA CORTE. AFRONTA CONFIGURADA. AGRAVO QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O ato impugnado desrespeitou o decidido no controle concentrado de constitucionalidade pela CORTE, ao afastar a incidência da Lei 12.651/2012 (Novo Código Florestal), sob o fundamento de que em matéria ambiental, deve prevalecer o princípio tempus regit actum, de forma a não se admitir a aplicação das disposições do novo Código Florestal a fatos pretéritos, sob pena de retrocesso ambiental (doc. 23). 2. Esta eficácia retroativa da Lei 12.651/2012, que permitiu, por força geral dos arts. 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67, o reconhecimento de situações consolidadas e a regularização ambiental de imóveis rurais a partir de suas novas disposições, e não a partir da legislação vigente na data dos ilícitos ambientais, é justamente um dos pontos declarados constitucionais no julgamentos das ADIs e da ADC indicadas como paradigma contrariado. 3. A fixação pela lei de um fato passado como objeto da norma com eficácia futura, como no caso dos arts. 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67 do Código Florestal, apesar da especialidade e importância da temática ambiental, foi reconhecida como constitucional pelo Supremo Tribunal Federal, razão pela qual não se justifica seu afastamento, ainda que sob as vestes de questão de direito intertemporal de natureza infraconstitucional. 4. Recurso de Agravo a que se nega provimento.” 



    (Rcl nº 42.889-AgR/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 29/03/2021, p. 09/04/2021; grifos nossos).



    “(...) Nos autos em referência nesta reclamatória, é incontroverso que, após ser firmado o TAC e antes de sua execução, sobreveio a Lei nº 12.651/12 (Novo Código Florestal), que teve a constitucionalidade de alguns de seus dispositivos questionados na Suprema Corte nas ADI nºs 4.901/DF, 4.902/DF, 4.903/DF e 4.937/DF e na ADC nº 42/DF (indicadas como paradigmas).



    Dentre os entendimentos firmados no julgamento das referidas ações do controle concentrado de constitucionalidade, o STF declarou a constitucionalidade do art. 15 da Lei nº 12.651/2012, conforme trecho abaixo transcrito do voto exarado pelo Min. Luiz Fux (Relator do acórdão):



    (...)



    Observa-se, portanto, que não se tratada de simples debate infraconstitucional decorrente de conflitos de leis no tempo, como alega em contestação o Ministério Público de São Paulo; mas sim de legítima atuação do legislador na edição de novos critérios para definição de  Área de Preservação Permanente e de Reserva Legal, a fim de harmonizar os direitos constitucionais relativos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, §1º, III CF/88) aos postulados do desenvolvimento nacional (art. 3º, II, da CR/88) e do direito de propriedade (art. 5º, XXII, CF/88).



    Assim, atento que a edição da Lei nº 12.651/2012 constitui fato modificativo de direitos, nos termos do art. 493 da CPC; bom como considerando que incide a cláusula rebus sic stantibus em termo de ajustamento de conduta atinente à recuperação e ao isolamento das áreas de preservação permanente, entendo que a autoridade reclamada, ao recusar a análise do Processo nº 1002740-80.2017.8.26.0627 à luz da Lei nº 12.651/2012, esvazia a força normativa do referido dispositivo legal cuja validade constitucional fora afirmada pelo STF na ADI 4.903/DF e na ADC nº 42/DF (sessão de julgamento de 28/2/2018, ata de julgamento publicada no DJe de 2/3/2018). (...)”



    (Rcl nº 49.849/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 16/03/2022, p. 18/03/2022; grifos nossos).



    14. Por esses fundamentos, procede a pretensão recursal, ressalva feita, estritamente, ao pedido de “anulação” do multicitado TAC, porquanto regularmente entabulado, o compromisso celebrado entre as partes deve ser considerado válido. Contudo, à luz do atual Código Florestal (Lei nº 12.651, de 2012), alvejada está sua eficácia e, por conseguinte, é rigorosa a extinção a execução aparelhada neste título.



    15. Neste ponto específico, conquanto a chancelada desobrigação do recorrente, é, por óbvio, devida a manutenção da vegetação nativa nos moldes preconizados na norma do art. 67 da Lei nº 12.651, de 2012. 



Dispositivo



    16. Ante o exposto, dou provimento ao agravo e, desde logo, ao recurso extraordinário, para reconhecer ineficaz o Termo de Ajustamento de Conduta celebrado entre as partes e julgar extinta a execução em desfavor do agravante, que dever ser liberado das obrigações atinentes à recomposição da Reserva Legal (nos termos da Lei nº 4.771, de 1965) e à multa por seu inadimplemento. Inexistindo fixação de honorários advocatícios na origem, incabível o disposto no § 11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de julho de 2023.



    Ministro ANDRÉ MENDONÇA



    Relator