Tribunal: STF
Processo: MS 39297
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-15
Data de publicação: 2023-12-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança com pedido de medida liminar impetrado por Suely Capella Nascimento contra o Acórdão 750/2023 do Tribunal de Contas da União assim ementado:



    “PESSOAL. PENSÃO MILITAR. CONSTATAÇÃO DE QUE OS PROVENTOS DO INSTITUIDOR FORAM CALCULADOS COM BASE EM DOIS POSTOS ACIMA MEDIANTE A CONTAGEM INDEVIDA, PARA TAL FINALIDADE, DO ACRÉSCIMO DECORRENTE DE TEMPO DE SERVIÇO EM GUARNIÇÃO ESPECIAL, VERIFICANDO-SE, PORTANTO, QUE O EX-MILITAR NÃO PREENCHEU O REQUISITO DE AO MENOS 35 ANOS DE SERVIÇO EM ATIVIDADE ESTRITAMENTE MILITAR PARA A OBTENÇÃO DO BENEFÍCIO. IRREGULARIDADE QUE SE COMUNICA À PENSÃO MILITAR. ILEGALIDADE E NEGATIVA DE REGISTRO. DETERMINAÇÕES”. (eDOC 10, ID: 51e6ea0f)



    Em suas razões, a impetrante alega que a decisão do Tribunal de Contas da União violaria os princípios do contraditório, da ampla defesa, da segurança jurídica e do direito adquirido, porquanto 



    “(...) ao modificar, de forma arbitrária (sem observância do devido processo legal e ampla defesa), o enquadramento do Sr. EDMUNDO com proventos de dois postos acima (direito legitimamente concedido por Lei, conforme acima exposto), alterando, por consequência, os proventos da pensão militar da Impetrante, a Impetrada não respeitou o ato jurídico perfeito, não respeitou o prazo decadencial de cinco anos, o direito adquirido e, por consequência, violou o princípio da segurança jurídica, à medida que atinge diretamente os valores percebidos a título de pensão devida à Impetrante”. (eDOC 1, ID: 472ebfef, p. 11)



    Afirma, ainda, que sequer teria havido a intimação da impetrante para que pudesse ter conhecimento e apresentar a sua defesa no processo que tramitou perante o Tribunal de Contas da União, em afronta ao teor da Súmula Vinculante 3.



    Dessa forma, entende que, como os proventos do militar falecido já eram pagos a ele de acordo com os ditames legais, por aproximadamente 38 anos, percebidos pela impetrante há mais de 13 anos e que o valor da pensão deve corresponder à integralidade dos proventos do militar falecido, de modo que, a redução destes, sob o argumento de que não são devidas as promoções para dois postos seria ilegal.



    Ao final, requer: 



    “A concessão da medida liminar ora requerida para suspender e sustar os efeitos do Acórdão 750/2023 oriundo do Tribunal de Contas da União – 1ª Câmara, que originou o Ofício N.º 23-SVPGu/PG/S1/13ºBIB, recebido pela Impetrante em data de 13/03/2023 e, por consequência determinar à autoridade coatora o imediato retorno do pagamento no valor equivalente à integralidade da pensão por morte militar (equivalente às duas promoções que concederam direito a percepção de proventos de General de Divisão), no montante que vinha percebendo há mais de 13 anos antes da redução ilegal, sob pena de multa diária; 



    (...)



    d. Ao final, seja confirmada a liminar mantida nos termos requeridos acima para: 



    d.1. Invalidar e cassar os efeitos do Acórdão 750/2023 oriundo do Tribunal de Contas da União – 1ª Câmara, que originou o Ofício N.º 23-SVPGu/PG/S1/13ºBIB, recebido pela Impetrante em data de 13/03/2023, com efeitos ex tunc; 



    d.2. Determinar à autoridade coatora para fazer e/ou mandar fazer imediatamente o pagamento da integralidade da pensão por morte militar, que vinha percebendo antes da redução ilegal, equivalente às promoções de dois postos acima quando na ativa, ou seja, de proventos de General de Divisão; 



    d.3. Determinar o pagamento das importâncias devidas à Impetrante a título de diferenças do valor da pensão desde a data do ato impugnado ou, ao menos, a contar do mês de ajuizamento deste mandado de segurança”.



     



    O Tribunal de Contas da União apresentou informações defendendo a legitimidade do ato impugnado, que foram assim resumidas:



    “Mandado de Segurança impetrado contra o Acórdão 750/2023- TCU-1ª Câmara, por meio do qual este Tribunal julgou ilegal o ato de reversão de pensão militar instituída em favor da Impetrante e recusou-lhe registro, em razão de os proventos de referência do benefício não estarem em conformidade com a legislação de regência, visto que correspondem a dois postos ou graduação acima do ocupado pelo militar, instituidor da pensão, vez que o tempo de serviço exercido por ele em guarnição especial não se computa para fins de concessão de posto/graduação acima, não tendo o instituidor da pensão ‘AO MENOS 35 ANOS DE SERVIÇO EM ATIVIDADE ESTRITAMENTE MILITAR PARA A OBTENÇÃO DO BENEFÍCIO’. 



    1. Contraditório e ampla defesa: não violação. O Tribunal efetivamente julgou o ato de registro da reversão da pensão militar dentro do prazo de cinco anos contados da entrada do processo no Tribunal, em perfeita consonância com o entendimento atual do STF acerca do tema. Disponibilização do ato para análise do TCU em 26/12/2018 e julgamento em 07/02/2023. 



    2. Decadência: não ocorrência: a) atos de aposentadoria, reforma e pensão possuem natureza complexa e somente se aperfeiçoam com o registro pelas Corte de Contas; b) dada a referida natureza complexa, não incide prazo decadencial quinquenal previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/1999 quando o TCU exercita a competência constitucional de registro de atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão; e c) esse prazo apenas começa a fluir após o registro pela Corte de Contas, ou seja, há a necessidade de observância do prazo quinquenal para a denominada revisão de ofício dos atos já registrados. Precedentes do STF. 



    3. Ao julgar o RE 636.553, o STF, além de reafirmar a natureza complexa do registro do ato de concessão de aposentadoria e a inaplicabilidade do art. 54 da Lei nº 9.784/1999 a essa apreciação pelas Cortes de Contas, inovou e criou a figura do ‘registro tácito e automático’ dos atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão. 



    4. Decidiu-se que, após cinco anos, contados após a entrada do ato de concessão no TCU, esse ‘ato restará automaticamente estabilizado’. Nesse momento, ‘abre-se, a partir daí, a possibilidade de sua revisão, nos termos do art. 54 da Lei 9.873/1999’ (voto do Ministro-Relator no RE 636.553 ED).



    5. No caso concreto, apreciação do ato de concessão se deu antes da fluência do prazo quinquenal de registro tácito estabelecido no RE 636.553. Dessa forma, ainda que analisado sob os estritos e inovadores parâmetros do citado julgamento no RE 636.553, não houve qualquer ofensa à decadência na apreciação do ato de concessão pelo TCU. 



    6. Não há ofensa a direito adquirido, a ato jurídico perfeito ou à segurança jurídica (aspecto objetivo) antes que o ato complexo de concessão de pensão militar esteja definitivamente registrado pelo TCU, consoante consolidada jurisprudência do STF. 



    7. Inexistência de ofensa ao aspecto subjetivo da segurança jurídica (princípio da proteção da confiança), uma vez que o ato de concessão da pensão militar foi julgado em menos de 5 anos após a entrada no TCU. Jurisprudência do STF. 



    8. O ato de concessão da pensão militar à Impetrante constitui ato jurídico totalmente autônomo e independente em relação ao ato de reforma do Instituidor. 



    9. Legalidade e legitimidade do Acórdão 750/2023-TCU-1ª Câmara, o qual está devidamente fundamentado nas normas legais e na jurisprudência mais atualizada. 10. Parecer pelo indeferimento da medida liminar pleiteada e, no mérito, pela denegação da segurança pretendida”. (eDOC 29, ID: b4a882fd)



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela denegação da segurança em parecer assim sintetizado:



    “Mandado de segurança. TCU. Pensão militar. Acórdão do Tribunal de Contas da União que considerou ilegal o ato de reversão de pensão militar instituída em favor da Impetrante e recusou-lhe registro, sob o fundamento de não preenchimento da exigência legal de atividade estritamente militar por trinta e cinco anos. Desconsideração do tempo ficto, contabilizado em razão de serviço em guarnição especial, para percepção de proventos de graduação superior. Interpretação contemporânea ao fato gerador da pensão. 



    Alegada decadência do direito do Tribunal de Contas da União apurar suposta irregularidade decorrente da elevação de proventos correspondente a posto hierárquico superior e consequente reversão da pensão por morte à filha do instituidor. 



    Inocorrência. 



    Ato de concessão de aposentadoria e de reversão da pensão detêm natureza complexa e são independentes, e somente se perfectibilizam com a homologação pela Corte de Contas. O prazo decadencial de cinco anos somente começa a fluir a partir da data de homologação pelo Tribunal de Contas da União. 



    Tema 445 da sistemática da repercussão geral, RE 636.553 – Tese fixada: ‘Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas’. 



    Registro tácito. Hipótese não configurada. Ato de reversão da pensão militar que deu entrada no TCU em dezembro de 2018. O julgamento pela ilegalidade do referido ato ocorreu em fevereiro de 2023. Não se pode atribuir ao TCU inércia na sua função de revisão do ato, que se deu dentro do período de 5 anos, considerando que o marco inicial é a chegada do processo naquela Corte de Contas. Precedentes. 



    Parecer pela denegação da segurança”. (eDOC 36, ID: 49fb1b84)



    É o relatório.



    Decido.



    É o caso de concessão da segurança.



    In casu, a impetrante defende a ilegalidade do ato do Tribunal de Contas da União, que através do Acórdão 750/2023, negou o registro de pensão por morte que já vinha recebendo desde 2018, determinando o recálculo de seus valores, pelo fato de ter como referência os proventos de General de Exército, o que resultou em significativa redução do benefício. 



    Vejamos as razões expostas no referido acórdão da 1ª Câmara do TCU, que ensejaram a declaração de ilegalidade do valor da pensão por morte que teria sido concedida à impetrante:



    “Cuidam os autos de ato de pensão militar submetido à apreciação deste Tribunal para fins de registro, nos termos do inc. III do art. 71 da Constituição Federal de 1988, ato esse cadastrado e disponibilizado ao TCU por intermédio do Sistema e-Pessoal, na forma dos arts. 2º e 4º da Instrução Normativa TCU 78/2018. 



    2. Alinho-me ao entendimento da Sefip e do MP/TCU quanto à presença de ilegalidade no ato de reversão da pensão instituída por Edmundo Capella em favor de Suely Capella Nascimento (ato nº 82231/2018, peça 3), quanto à dupla concessão do benefício de proventos baseados em posto/graduação acima (peça 3, p. 7), uma delas com base no art. 1º da Lei 1.056/1950 e a outra supostamente tendo em vista o instituidor contar com mais de 35 anos de serviço. No entanto, no que tange ao segundo fundamento mencionado, é possível verificar que referido ex-militar somente contava com 33 anos, 3 meses e 14 dias de tempo de serviço, havendo sido computados, para a concessão do referido benefício, o tempo ficto decorrente de 4 anos, 5 meses e 5 dias servidos em guarnição especial. No entanto, nos termos do art. 141 da então vigente Lei 5.774/1971, o tempo ficto em questão somente poderia ser considerado para a passagem à inatividade, constatando-se, então, que o instituidor não contava com os mais de 35 anos de serviço exigidos pelo art. 120 da então vigente Lei 5.787/1972 para a nova outorga do benefício do cálculo dos proventos com base em posto/graduação acima. 



    3. A dupla concessão do benefício, portanto, mostra-se indevida, consoante reiterada jurisprudência desta Corte (ainda que por vezes as referências sejam aos arts 135 e 137 da Lei 6.880/1980, que só reiteraram disposições similares às mencionadas no parágrafo precedente, tais como, apenas para citar alguns exemplos, da 1ª Câmara os Acórdãos 17731/2021, relator Ministro Vital do Rêgo, e 18884/2021, relator Ministro Jorge Oliveira, e na 2ª Câmara os Acórdãos 4097/2021, relator Ministro Marcos Bemquerer Costa, 17592/2021, relator Ministro Aroldo Cedraz, 18138/2021, relator Ministro André Luís de Carvalho, e 18555/2021, relator Ministro Raimundo Carreiro), tratando-se de irregularidade que se comunica à pensão militar correspondente (na hipótese, o posto de referência para o cálculo dos proventos da pensão, mesmo considerando a contribuição para ‘um posto acima’, deverá ser o de General de Divisão). 



    4. Oportuno ter presente o entendimento reiterado desta Corte de Contas quanto ao aspecto de os atos de concessão de reforma e pensão militar, embora correlacionados, serem atos complexos independentes, de tal sorte que, eventual irregularidade não analisada no primeiro, apreciado pela legalidade, pode ser reavaliada no segundo (tais como, apenas para citar alguns exemplos, na 1ª Câmara os Acórdãos 5263/2020, relator Ministro Vital do Rêgo, 8923/2021, relator Ministro Weder de Oliveira, e 18201/2021, relator Ministro Benjamin Zymler, e na 2ª Câmara os Acórdãos 457/2020 e 8057/2020, relatora Ministra Ana Arraes, e 18945/2021, relator Ministro Aroldo Cedraz). 



    5. Assim, o ato de pensão militar constante da peça 3 não poderá prosperar nos moldes em que foi concedido, sem prejuízo de que novo ato seja encaminhado ao Tribunal para oportuna deliberação, livre da irregularidade ora apontada. 



    6. Considerando tratar-se de ilegalidade relacionada a processo de concessão, perfilho o entendimento de que o julgamento proposto não implica a obrigatoriedade de ressarcimento das importâncias indevidamente recebidas de boa-fé, até a data do conhecimento desta deliberação pelo órgão concedente, razão pela qual julgo aplicável o Enunciado 106 da Súmula de Jurisprudência do deste Tribunal. 



    7. Destaco que o ato de pensão militar constante destes autos foi disponibilizado ao TCU há menos de 5 (cinco) anos, não lhe sendo aplicável, assim, a nova orientação do STF consubstanciada no RE 636.553/RS”. (eDOC 12, ID: eaabf827, grifo nosso)



    Conforme bem anotado nas informações prestadas pelo TCU e no parecer da Procuradoria-Geral da República, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que os atos de concessão de aposentadoria e de reversão da pensão detêm natureza complexa e são independentes, somente se aperfeiçoando com a homologação destes atos pela Corte de Contas. Assim, o prazo decadencial de cinco anos somente começa a fluir a partir da data de homologação pelo TCU.



    Nesse sentido, destaco recente revisitação da matéria pelo Plenário desta Corte ao apreciar o tema 445 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 636.553, de minha relatoria, DJe 26.5.2020. Confira-se a ementa do referido julgado:



    “Recurso extraordinário. Repercussão geral. 2.Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto. 3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas. 5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada. 6. TESE: Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas. 7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos. 8. Negado provimento ao recurso. (RE 636.553, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 26.5.2020, grifo nosso)



    Na hipótese dos autos, no entanto, embora o ato de concessão da aposentadoria de fato seja distinto do ato de reversão da pensão (ambos considerados como atos complexos), a questão é que os requisitos sobre a legalidade do valor dos proventos do instituidor da pensão, com base nos valores de General de Divisão, foram devidamente analisados pelo TCU em 6.5.1986, ou seja, há mais de trinta anos (eDOC 31, ID: 09ddceeb).



    Constato, portanto, que a ilegalidade apontada pelo TCU ao analisar o valor da pensão devida a impetrante se refere a cálculo já analisado e homologado pelo próprio TCU há mais de 30 anos.



    Não se trata, portanto, de ilegalidade que diga respeito aos requisitos pertinentes à própria pensão, como por exemplo, à legitimidade da pensionista ou normas incidentes sobre o cálculo e divisão de pensão, matérias analisadas pelo TCU nesse momento. Também não de norma que tenha sido objeto de declaração de inconstitucionalidade em data posterior à análise da legalidade do ato de reforma do militar pelo TCU, hipótese que justificaria nova análise de legalidade do ato pelo TCU quando do registro da pensão, conforme jurisprudência desta Suprema Corte. 



    No caso em análise no presente mandamus, não se discute o direito da impetrante receber, a título de pensão por morte, a integralidade do valor correspondente aos proventos do falecido. Assim, ao glosar verba relacionado ao valor dos proventos de aposentadoria, a pretexto de revisar o ato de concessão da pensão, o TCU fez nova análise acerca da legalidade dos proventos do instituidor da pensão, alterando ato administrativo do próprio TCU de 30 anos atrás. 



    Assim, como bem observado pelo Ministro Alexandre de Moraes, em situação análoga,



    “(...) o ato coator, para além de examinar a legalidade da pensão por morte, segundo os requisitos objetivos desse benefício, acabou por desconstituir o ato de concessão da aposentadoria do militar falecido, no que toca ao valor dos respectivos proventos, depois de decorridos mais de dez anos.



    (...)



    Em suma, ao negar o registro do benefício da pensão por morte, retificando a sua base de cálculo (proventos de aposentadoria), além de impor efeitos retroativos a nova interpretação dada, alterando, com isso, entendimento que o próprio Tribunal de Contas havia firmado em relação ao caso concreto, ao apreciar a legalidade do ato de concessão de benefício previdenciário originário no ano de 2008, desrespeitou o prazo decadencial de 5 anos definido para revisão dos atos administrativos, tal como previsto no artigo 54 da Lei 9.784/99. Retratada, neste aspecto, a plausibilidade do direito líquido e certo invocado”. (grifo nosso)



    Esses fundamentos foram endossados pela Primeira Turma desta Corte, em acórdão assim ementado:



    “AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. PENSÃO POR MORTE. NEGATIVA DE REGISTRO. LEGALIDADE DO ATO DE CONCESSÃO DA APOSENTADORIA RECONHECIDA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO HÁ MAIS DE DEZ ANOS. RETIFICAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DOS PROVENTOS DO INSTITUIDOR DO BENEFÍCO. IMPOSSIBILIDADE. DECADÊNCIA. ARTIGO 54 DA LEI 9.784/1999. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Ilegal o ato coator que não se limita a examinar a regularidade da pensão por morte, segundo os requisitos objetivos desse benefício, desconstituindo o ato de concessão da aposentadoria de militar já falecido, no que toca ao valor dos respectivos proventos, depois de decorridos mais de dez anos, desrespeitando o prazo decadencial de 5 anos, previsto no artigo 54 da Lei 9.784/1999. 2. Recurso de Agravo a que se nega provimento”. (MS 38086 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe 11.11.2021, grifo nosso)



    Na mesma linha, cito as decisões dos Ministros Roberto Barroso, André Mendonça e Nunes Marques nos Mandados de Segurança nºs 37.152, 38.375 e 39.302.



    Desse modo, vislumbro a configuração, em parte, de direito líquido e certo da impetrante, haja vista o transcurso do prazo decadencial para que o Tribunal de Contas da União possa reanalisar a concessão dos proventos recebidos pelo instituidor da pensão.



    Por fim, em relação às diferenças pretéritas do valor da pensão, é importante relembrar o teor da Súmula 271/STF que tem a seguinte redação: “Concessão de mandado de segurança não produz efeitos patrimoniais em relação a período pretérito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria”.



    Ante o exposto, concedo, em parte, a segurança pleiteada, para anular o Acórdão nº 750/2023 do Tribunal de Contas da União, com efeitos retroativos à data do ajuizamento da impetração, nos termos do art. 14, § 4º, da Lei 12.016/2009. Prejudicada a análise da tutela provisória de urgência. 



    Publique-se.



    Brasília, 15 de dezembro de 2023.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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