Tribunal: STF
Processo: Rcl 61053
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-03
Data de publicação: 2023-11-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação, ajuizada pela União, em face da decisão liminar proferida pelo Juízo da 3ª Vara Federal da Seção Judiciária do Amazonas, nos autos do Processo nº 1011354-37.2023.4.01.3200, por ofensa ao decidido na ADPF 1043.



    Na origem cuida-se de ação proposta pelo Município de Tefé/AM, em face da União e do IBGE, visando “alterar os coeficientes utilizados no cálculo das cotas para a distribuição dos recursos do Fundo de Participação de Município - FPM” (eDoc 1, p.2).



    Informa que o deferimento da liminar deu-se em virtude da alegação do município de que, “no exercício de 2022, o IBGE projetou-lhe uma população de 59.250 (cinquenta e nove mil, duzentos e cinquenta). Por conta disso, explica que, desde 01.01.2023, está recebendo os repasses constitucionais compulsórios no coeficiente 2,4”, isto é, a menor, dado que a população local já supera 101.881, razão pela qual diz fazer jus ao repasse com base no coeficiente 3,2 (eDoc 1, p. 2).



    Sustenta a reclamante que, ao assim decidir, “o juízo reclamado afastou a eficácia da Decisão Normativa-TCU nº 196/2021, tanto em relação à cota aplicável ao ente municipal, quanto no que se refere à estimativa populacional adotada pela Corte de Contas para a realização do respectivo cálculo do FPM” (eDoc 1, pp. 4-5).



    Requer, liminarmente, a suspensão dos efeitos da decisão reclamada bem como o trâmite do processo de origem. No mérito, pede o julgamento de procedência da reclamação para cassação do ato. 



    Determinei a instrução do feito (eDoc 23). 



    As informações foram juntadas para esclarecer que:



    “Conforme destacado na decisão reclamada ‘...a almejada revisão do índice aplicado para repartição dos recursos do Fundo de Participação dos Municípios não importa em descumprimento da decisão proferida pelo STF por visar, em suma, assegurar a aplicação dos coeficientes de 2018 até que seja finalizado o Censo de 2022; porém, embora se pretenda a adoção de coeficiente diverso do FPM, tal pleito decorre do reconhecimento do correto quantitativo populacional do município autor. 



    Não há, pois, adoção de coeficiente ou do critério estimativo para apuração populacional previsto na Decisão Normativa 201/2022 do TCU, repelida pelo STF, de modo que não merece prosperar a rejeição da tutela de urgência com base nesse fundamento’” (eDoc 27, p. 2). 



    Em contestação, alega-se:



    “[...] não há de se falar em ofensa à ADPF 1043, conforme esclarecido pelo magistrado de 1ª instância na decisão objeto de cassação desta Reclamação, não há que se falar no caso em violação aos termos da Decisão proferida na ADPF 1043/DF, vez que o Município não almeja o afastamento da Decisão Normativa TCU nº 196/2021 e nem da Decisão Normativa TCU nº 201/2022. 



    Na realidade, a dúvida no processo de origem resta ao erro latente na estimativa populacional do Município para o ano de 2023, de modo a determinar o reconhecimento de que o Município de Tefé possui na verdade 101.881 habitantes, numeração superior ao estimado pela Projeção Demográfica do IBGE, e não há possibilidade jurídica de afastar a aplicação da Decisão Normativa TCU nº 196/2021” (Doc 33, p. 3).



    O Ministério Público Federal juntou parecer pela procedência da Reclamação no (eDoc 41), com a seguinte ementa:



    “RECLAMAÇÃO. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS – FPM. COEFICIENTES DE DISTRIBUIÇÃO. DECISÃO NORMATIVA – TCU 201/2022 QUE TEVE A EFICÁCIA SUSPENSA PELO PLENÁRIO DO STF NA ADPF 1.043-MC-REF/DF. RESTABELECIMENTO DA DECISÃO NORMATIVA – TCU 196/2021 E SEUS PARÂMETROS. MAJORAÇÃO DO COEFICIENTE PROCEDIDA PELO JUÍZO DE ORIGEM. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE CONCLUSÃO DO CENSO DO IBGE. MANUTENÇÃO DO PATAMAR MÍNIMO UTILIZADO NO EXERCÍCIO DE 2018 DURANTE O EXERCÍCIO DE 2023. DESCUMPRIMENTO DA DECISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PROFERIDA NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL Nº 1.043-MC. PRECEDENTES. PARECER PELA PROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO.”



    É o relatório. Decido.



    O cabimento da reclamação, instituto jurídico de natureza constitucional, deve ser aferido nos estritos limites das normas de regência, que somente a concebem para preservação da competência do Tribunal e para garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, l, CF), bem como contra atos que contrariem ou indevidamente apliquem Súmula Vinculante (art. 103-A, § 3º, da CF).



    A matéria também veio disciplinada pelo Novo Código de Processo Civil, que, no art. 988, prevê as hipóteses de seu cabimento, in verbis:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência)



    IV  - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência)



    § 1º A reclamação pode ser proposta perante qualquer tribunal, e seu julgamento compete ao órgão jurisdicional cuja competência se busca preservar ou cuja autoridade se pretenda garantir.



    § 2º A reclamação deverá ser instruída com prova documental e dirigida ao presidente do tribunal.



    § 3º Assim que recebida, a reclamação será autuada e distribuída ao relator do processo principal, sempre que possível.



    § 4º As hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondam.



    § 5º É inadmissível a reclamação: (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016)



    I - proposta após o trânsito em julgado da decisão reclamada; (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016)



    II -  proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias. (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016)



    § 6º A inadmissibilidade ou o julgamento do recurso interposto contra a decisão proferida pelo órgão reclamado não prejudica a reclamação.”



    A presente reclamação fundamenta-se na alegação da ofensa ao decidido na ADPF 1043.



    Examinando os autos, verifica-se que a controvérsia cinge-se à definição do coeficiente utilizado no cálculo das cotas para a distribuição dos recursos do Fundo de Participação de Município - FPM, do Município de Tefé/AM, no ano de 2023. Argumenta-se que a revisão é essencial, pois a estimativa de habitantes da municipalidade ficou muito aquém da real.



    Ao apreciar a ADPF 1043, este Supremo Tribunal Federal, em Sessão Virtual do Plenário realizada de 10.2.2023 a 17.2.2023, decidiu: por unanimidade, referendar “a cautelar deferida para suspender os efeitos da Decisão Normativa - TCU 201/2022, mantendo como patamar mínimo os coeficientes de distribuição do FPM utilizados no exercício de 2018 durante o exercício de 2023, compensando-se, nas transferências subsequentes, os valores já transferidos a menor, nos termos do voto do Relator. O Ministro Edson Fachin acompanhou o Relator”. Fiz, então, a ressalva de que, assim que finalizado o Censo de 2022, ele deverá ser utilizado para o cálculo do coeficiente do Fundo de Participação dos Municípios nos anos seguintes.



    Eis o teor da ementa da MC-ADPF 1043:



    “MEDIDA CAUTELAR EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. MUDANÇA NA METODOLOGIA PARA REALIZAÇÃO DO CÁLCULO DAS QUOTAS DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. OFENSA AO PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA, LEGÍTIMA CONFIANÇA E DA SEGURANÇA JURÍDICA. CAUTELAR DEFERIDA. 



    I – Decisão normativa do Tribunal de Contas da União que altera coeficientes de distribuição do Fundo de Participação dos Municípios, utilizando-se o censo demográfico em curso. 



    II – Ofensa aos princípios da transparência, legítima confiança e da segurança jurídica. 



    III – Necessidade de conclusão do censo do IBGE para o estabelecimento de novos coeficientes para a distribuição de recursos do FPM.



     IV – Manutenção da regra vigente em 2018, nos termos da LC 165/2019. 



    V – Presentes os requisitos legais para a concessão da liminar.” 



    (ADPF 1043 MC-Ref, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, DJe 16-03-2023).



    A liminar proferida na ação originária do Município tem o seguinte teor (eDoc 5, pp. 2-3):



    “Após detida análise do pleito deduzido pelo autor em cotejo com a decisão proferida pelo STF na referida ADPF 1043, entendo que a decisão liminar merece ser revista. 



    Com efeito, a almejada revisão do índice aplicado para repartição dos recursos do Fundo de Participação dos Municípios não importa em descumprimento da decisão proferida pelo STF por visar, em suma, assegurar a aplicação dos coeficientes de 2018 até que seja finalizado o Censo de 2022; porém, embora se pretenda a adoção de coeficiente diverso do FPM, tal pleito decorre do reconhecimento do correto quantitativo populacional do município autor. Não há, pois, adoção de coeficiente ou do critério estimativo para apuração populacional previsto na Decisão Normativa 201/2022 do TCU, repelida pelo STF, de modo que não merece prosperar a rejeição da tutela de urgência com base nesse fundamento. 



    Para além disso, o indeferimento liminar findou por estabelecer um status desigual ente distintos municípios do mesmo Estado do Amazonas e que igualmente buscam idêntica providência neste Juízo. 



    Assim, como forma de primar pela observância de idêntico critério e tratamento conferido às partes, impõe-se a reconsideração da decisão id. 1569123387 haja vista que se mostram presentes os requisitos inerentes a probabilidade do direito da parte e o perigo de dano, conforme exige o art. 300 do CPC. 



    O procedimento para fixação do coeficiente referente ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM) se dá nos termos do art. 161 da CF/88, o qual dispõe sobre a repartição de receitas tributária; da Lei 8.443/92, que dispõe sobre a competência do TCU para o cálculo das quotas referentes ao FPM (art. 1°, inciso VI) e do IBGE para prestar informações acerca das populações dos Estados, e Municípios (art.102). 



    Diante disto, observa-se que o IBGE é o órgão competente para prestar informações de natureza estatística, geográfica, demográfica e cartográfica, publicando os dados oficiais da população dos Municípios e os encaminhando ao Tribunal de Contas da União (TCU), para que este fixe os coeficientes individuais de participação. 



    Por tratar-se de atividade típica de pesquisa (estimativa e projeções construídas a partir de dados colhidos), a atuação do IBGE, em tais casos, deve ser atribuída uma margem de erro a qual gira em torno de 2% (dois por cento) - para mais e para menos - (conforme orientação no AG 00201316820104050000, Desembargador Federal Manuel Maia, TRF5 - Segunda Turma, DJE - Data: 24/03/2011), de forma a ser seguramente possível, dentro dessa margem, concluir pela possibilidade da existência de um eventual erro do órgão responsável pela pesquisa. 



    Isso porque, embora seja imperioso admitir ser do IBGE a competência para estipular os critérios utilizados para aferição e projeções de estimativas populacionais, esta atuação, como todos os demais atos administrativos de elevada importância, deve refletir, ao máximo a realidade fática. Na hipótese dos autos, é fato inconteste que na estimativa para o ano de 2022 o Município Autor ficou aquém da faixa populacional em razão de significativa quantidade de habitantes. 



    Assim, considerando o acréscimo de tais pessoas, bem como a diferença de contabilidade, a estimativa realizada pelo IBGE não deve ser tomada em termos absolutos, devendo ser contabilizadas pelo menos minimamente e por estimativa, conforme acertadamente menciona a exordial.



    [...]



    Dessa forma, em homenagem ao princípio da razoabilidade, e pelos graves prejuízos que a municipalidade sofrerá com a aplicação do coeficiente para o cálculo da cota do FPM de 2,4 ao invés de 3,2 simplesmente pela contabilização a menor de habitantes (número que para a realidade amazonense significa muito), verifico que estão presentes os requisitos autorizadores para a concessão da tutela requerida. 



    Pelo exposto, RECONSIDERO a decisão anteriormente proferida e defiro o pedido de tutela de urgência para determinar que as Requeridas reconheçam imediatamente o Município de Tefé na faixa de 101.881 habitantes, ou seja, com, no mínimo, 42.631 pessoas a mais do que o apurado pela 'Projeção Demográfica' e com a declaração/confirmação de retificação dos índices para recebimento dos recursos do Fundo de Participação dos Municípios – FPM, como estando enquadrado no coeficiente de 3,2, até que seja proferida a sentença de mérito.”



    A decisão foi mantida no exame do agravo de instrumento (Processo nº 1021280-39.2023.4.01.0000), como se colhe do andamento eletrônico fornecido pelo TRF da 1ª Região:



    “[...]



    Conforme esclarecido pelo magistrado a quo na decisão agravada, não há que se falar no caso em violação aos termos da Decisão proferida na ADPF 1043/DF, vez que o município agravado não pretende o afastar a Decisão Normativa TCU nº 196/2021 e tampouco a aplicação da Decisão Normativa TCU nº 201/2022 ao seu caso.



    Na realidade, a controvérsia posta nos autos de origem refere-se ao erro de fato na estimativa populacional do Município agravado para o exercício de 2023, de modo a obrigar o reconhecimento de que o Município de Tefé possui 101.881 habitantes, ou seja, 42.631 pessoas a mais do que o estimado pela Projeção Demográfica do IBGE, e não há possibilidade jurídica de afastar a aplicação da Decisão Normativa TCU nº 196/2021.



    Assim, a questão necessita de ampla instrução probatória e não está abarcada pela discussão posta nos autos da ADPF 1043/DF.



    Demais disso, nos termos do inciso I do art. 373 do Código de Processo Civil, incumbe ao agravante o ônus de provar o perigo de dano.



    Não constam nos presentes autos, e tampouco no processo de origem, quaisquer documentos que comprovem a necessidade de imediata suspensão da decisão agravada a permitir imediata aplicação dos coeficientes referentes à estimativa populacional pretendidos pela agravante, haja vista que ao final da demanda, caso demonstrado a correção do cálculo do IBGE, será possível a compensação no repasse de verbas.



    Argumentos genéricos acerca do periculum in mora, desacompanhados de prova documental acerca da alegada situação, sobretudo quando desassociados de situação fática concreta que justifique o risco de dano, não servem para justificar a concessão da medida de urgência pleiteada.



    No mais, o perigo de dano reverso é mais plausível no caso em apreço, haja vista que se a estimativa do município agravado estiver correta, as verbas em questão serão imprescindíveis para a manutenção dos serviços públicos ofertados à população e a suspensão da decisão recorrida para aplicar os coeficientes pretendida pela agravante pode causar graves prejuízos para a população.



    Ausentes, pois, a probabilidade/plausibilidade do direito alegado e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.



    Ante o exposto, em juízo de cognição sumária, com fundamento no art. 932, II, do CPC, indefiro o pedido de tutela recursal pleiteada.”



    Verifica-se que ao decidir pelo coeficiente de 3,2, o juízo reclamado desrespeitou a orientação fixada por este Supremo Tribunal Federal. O acórdão proferido na MC-ADPF 1043 bem retrata a determinação nos itens III e IV, quando estatui:



    “... III – Necessidade de conclusão do censo do IBGE para o estabelecimento de novos coeficientes para a distribuição de recursos do FPM.



    IV – Manutenção da regra vigente em 2018, nos termos da LC 165/2019. ...)”



    Saliento que, quando da promoção da presente reclamação, o Censo 2022 estava concluído e o Tribunal de Contas da União havia recém editado a Decisão Normativa 205/2023, de 4.7.2023, para revogar a Decisão Normativa TCU 201 e estabelecer novo coeficiente de 3,2 para o Município ora beneficiário.



    Não obstante, verifico, conforme mencionado acima, que, ao tempo em que proferida, a decisão do juízo reclamado não cumpriu a orientação fixada por este Supremo Tribunal Federal, de modo a desrespeitar a autoridade da decisão proferida na medida cautelar da ADPF 1043, eis que determinado no paradigma a manutenção, como patamar mínimo, dos coeficientes de 2018 até a conclusão do censo, com compensação nas transferências subsequentes de valores transferidos a menor. 



    Ante o exposto, com base no art. 161, parágrafo único, do RISTF, c/c 992 do CPC, julgo parcialmente procedente a reclamação para cassar a decisão proferida nos autos do Processo nº 1011354-37.2023.4.01.3200, relativamente ao período anterior à vigência da Decisão Normativa 205/2023 TCU.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de novembro de 2023.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente