Tribunal: STF
Processo: ACO 3096
Classe: ACO
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-01
Data de publicação: 2023-02-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Estado de Pernambuco propôs contra a União ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, buscando ver afastado dos cadastros federais de inadimplentes o registro decorrente do Convênio n. 181/2007, firmado com a Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República. 



    Segundo narra, mediante o Parecer n. 17/2016/SEI/CGPT/DDDH/SNPDDH-GAB 2017 foi atestada a inexecução do objeto do ajuste e recomendada a reprovação das contas a ele relacionadas.



    Realça haver sido notificado, por meio de ofício, para restituir integralmente o montante envolvido.



    Frisando a execução parcial da avença e o equívoco quanto à determinação de devolução dos valores, sustenta a desproporcionalidade e a ilegalidade do registro desabonador. 



    Aludindo ao disposto no art. 5º, § 2º, da Instrução Normativa n. 1/STN, de 15 de janeiro de 1997, assevera inviável sua inscrição, na medida em que a irregularidade que lhe deu causa foi originada em gestão anterior.



    Aponta ofensa ao devido processo legal, no que efetuada a inscrição nos cadastros restritivos antes da instauração da tomada de contas especial.



    Sob o ângulo do risco, menciona potencial embaraço à prestação de serviços públicos essenciais, ante o óbice à contratação de operações de crédito com instituições financeiras e ao recebimento de recursos federais.



    Pleiteou, liminarmente, o afastamento das restrições cadastrais. No mérito, busca a confirmação da medida.



    Em 15 de janeiro de 2018, a então Presidente do Supremo, ministra Cármen Lúcia, implementou tutela provisória, suspendendo a inscrição do ente estadual, em função do Convênio n. 181/2007, no cadastro de inadimplentes.



    A União interpôs agravo interno (petição/STF n. 12.916/2018). Em contestação (petição/STF n. 12.918/2018), invocou as normas do art. 26-A, § 5º, da Lei n. 10.522, de 19 de julho de 2002, e do art. 25, § 4º, da Lei de Responsabilidade Fiscal para sustentar a desnecessidade de prévia tomada de contas especial para a inscrição no rol de inadimplentes, por tratar-se de procedimento que se presta à quantificação do dano ao erário e à identificação dos responsáveis. Diz observados os princípios do contraditório e da ampla defesa, visto que foi aberta ao ente estadual, por meio dos Ofícios n. 47/2017/CGC/SGPDH/SDH/MJ e 204/2017/CGC/SGPDH/SDH/MHD, oportunidade para manifestar-se a respeito das irregularidades detectadas, nos termos do art. 8º, I, da Lei n. 11.945, de 4 de junho de 2009. Refuta o articulado relativamente ao princípio da intranscendência subjetiva, assinalando que as irregularidades são imputadas à pessoa jurídica, e não ao gestor público. Reportando-se ao art. 25, § 1º, IV, “b”, da Lei de Responsabilidade Fiscal, assinala a distinção que há entre transferências obrigatórias e voluntárias. Postula a improcedência do pedido e, subsidiariamente, o sobrestamento do processo até a conclusão do julgamento do Tema n. 327 da sistemática da repercussão geral.



    A Procuradoria-Geral da República opina pelo provimento do recurso e pela improcedência do pedido.



    É o relatório. Decido. 



    2. Sendo caso de julgamento antecipado, e não havendo preliminares a ser examinadas, passo à apreciação do mérito. 



    Consoante o entendimento do Supremo firmado no RE 1.067.086, ministra Rosa Weber, DJe de 21 de outubro de 2020, a observância ao princípio constitucional do devido processo legal, assegurados o contraditório e a ampla defesa, é indispensável para o registro de ente federado nos cadastros de inadimplentes. 



    Na oportunidade, o Tribunal Pleno fixou a seguinte tese de repercussão geral, alusiva ao Tema n. 327: 



    A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos) pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: 



    a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e; 



    b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial. 



    A meu ver, as inscrições levadas a efeito pela União e aqui impugnadas, decorrentes de descumprimento do objeto conveniado, ocorreram em desacordo com o devido processo legal, na medida em que não foram precedidas da tomada de contas especial, como demonstram as alegações deduzidas pelo próprio ente central e a documentação acostada ao processo. 



    Não socorrem à parte ré as normas infralegais que preveem a inclusão no rol de inadimplentes antes mesmo da tomada de contas especial ou no início desse procedimento. Tais disposições revelam desconformidade com o ordenamento jurídico vigente, mediante o qual erigido o princípio do devido processo legal a patamar constitucional. 



    Nesse sentido, reporto-me às razões expendidas pela ministra Rosa Weber no voto condutor do acórdão prolatado no mesmo RE 1.067.086, julgado sob a sistemática da repercussão geral:



    II.6. O reconhecimento da inconstitucionalidade da exigência, pela lei e normas infralegais, da inscrição prévia, nos cadastros, do registro da inadimplência nos casos de convênio não cumprido ou conta rejeitada. 



    Necessário registrar a existência de normas dispondo deva, o registro da inadimplência nos cadastros, em quaisquer hipóteses, ser realizado justamente no início da fase externa da tomada de contas especial. Entretanto, é justamente este momento do registro o pomo da discórdia neste feito, razão pela qual, por óbvio, eventual deliberação, nesta ação, no sentido da exigência da conclusão, em algumas hipóteses, da tomada de contas especial leva, por consequência, ao afastamento da constitucionalidade destes dispositivos. 



    […] 



    Conquanto, repita-se, respeitável o posicionamento externado pelo articulista, entendo, como proponho neste voto, possa ele ser adotado apenas quanto à inadimplência decorrente da não prestação de conta, mas não quanto ao descumprimento de convênio ou rejeição de conta, o que exige o exaurimento do processo da tomada de contas especial. 



    […] 



    Necessário, portanto, ante os argumentos já expostos, pelo sistema da interpretação conforme a Constituição, afastar, nas hipóteses da inadimplência por convênio não cumprido ou conta rejeitada, a exigência normativa de seu registro em cadastros (que possam resultar na vedação de crédito), enquanto não julgada a tomada de contas especial porque, em tais hipóteses, somente quando esgotado tal procedimento estará garantida a efetividade do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. 



    A notificação feita mediante os Ofícios n. 47/2017/CGC/SGPDH/SDH/MJ e 204/2017/CGC/SGPDH/SDH/MHD não basta para perfectibilizar o devido processo legal, pois antecedeu a tomada de contas especial.



    Cuida-se de conclusão a que a União chegou unilateralmente, em prejuízo do contraditório efetivo que deve ser garantido ao interessado para a aferição da inadimplência.



    Foi essa a compreensão alcançada pelo Colegiado ao examinar o Tema n. 327/RG. Veja-se a seguinte passagem extraída do voto da Relatora, ministra Rosa Weber:



    Para que fique claro, não se discute neste voto o direito da União, ou de quaisquer outros entes federados, de condicionar a entrega de novos recursos à ausência de inadimplência financeira ou obrigacional por parte do ente contratante. 



    O ponto reside na fixação do momento em que se tem como segura a informação da inadimplência, o que só é alcançado após garantidos, mesmo no processo administrativo, o contraditório e a ampla defesa, enfim, o devido processo legal. 



    Considerada a atual normativa, a apuração de créditos da União decorrentes de suas tratativas anteriores, é feita em duas fases: uma interna, prévia, ocorrente no órgão concedente e outra externa, perante o Tribunal de Contas, a tomada de contas especial propriamente dita. 



    Nas hipóteses em que cabível a tomada de contas especial, pelo atual sistema jurídico-normativo, é ela a que melhor atende, de forma completa e exauriente, as garantias do contraditório, ampla defesa e devido processo administrativo. 



    Esse o quadro, impõe-se o acolhimento do pedido. 



    Não deve prosperar, de outro lado, a alegação de afronta ao princípio da intranscendência subjetiva das sanções, visto que figuram na condição de convenentes do ajuste celebrado os próprios entes políticos, e não seus gestores. Daí a impertinência do aludido postulado, no que voltado a impedir a responsabilização da pessoa jurídica em função da alteração do mandatário local, conforme assentado pelo Plenário, exemplificativamente, na ACO 3.275, de cujo acórdão extraio o trecho a seguir: 



    AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. […] IRREGULARIDADE DA GESTÃO ANTERIOR. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA. INAPLICABILIDADE. […] 



    […] 



    3. A jurisprudência desta CORTE se firmou no sentido de que o princípio da intranscendência subjetiva das sanções não se aplica com mudança do mandatário local, sob o fundamento da impossibilidade de penalização do Estado em razão de irregularidades apontadas em convênios firmados por ex-gestores. 



    […] 



    (ACO 3.275, Redator do acórdão o ministro Alexandre de Moraes, DJe de 18 de junho de 2021) 



    Reputo cabível o arbitramento dos honorários advocatícios, dada a impossibilidade de mensurar o proveito econômico, a fixação mediante apreciação equitativa, na forma do art. 85, § 8º, do Código de Processo Civil, tendo em conta que o objeto da demanda recai sobre as inscrições nos cadastros restritivos, não se confundindo com o valor envolvido na avença que as originou. 



    À luz do § 2º do mesmo dispositivo processual, e considerando a natureza da demanda, o trabalho criterioso exercido pelos Procuradores e o tempo decorrido desde a propositura da ação, tenho como razoável a quantia de R$ 5.000,00 (cinco mil reais). 



    3. Do exposto, julgo procedente o pedido para, tornando definitiva a tutela de urgência implementada, determinar, até o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante tribunal de contas, o afastamento da inscrição do Estado de Pernambuco nos cadastros federais de inadimplentes em decorrência do Convênio n. 181/2007. Declaro o prejuízo do agravo interno interposto em face da liminar.



    Condeno a parte ré ao pagamento de honorários advocatícios, os quais fixo em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), conforme a disciplina do art. 85, §§ 2º, 3º e 8º, do Código de Processo Civil. 



    4. Publique-se. 



Brasília, 1º de fevereiro de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator