Tribunal: STF
Processo: RE 1363641
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-03
Data de publicação: 2023-12-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SERVIÇO PÚBLICO. LEI ESTADUAL Nº 3.533, DE 2019. VÍCIO DE INICIATIVA. APLICAÇÃO DO ART. 61, INC. II, AL. “B”, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA, REPLICADO NO ART. 27, § 1º, INC. II, AL. “B”, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL DO TOCANTINS. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. PROVIMENTO. 



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins, cuja ementa segue abaixo:



    “REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL N. 3.533/019. SERVIÇO PÚBLICO. CORTE NO FORNECIMENTO DE ENERGIA ELÉTRICA E ÁGUA EM PERÍODO INFERIOR A 60 (SESSENTA) DIAS DE ATRASO DE PAGAMENTO NO ÂMBITO DO ESTADO DO TOCANTINS. TESE DE VÍCIO FORMAL NO PROCESSO LEGISLATIVO. PROJETO DE LEI. INICIATIVA DE DEPUTADO ESTADUAL. MATÉRIA PRIVATIVA DO TITULAR DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL. ARTIGO 27, § 1º, INCISO II, ALÍNEA ‘B’, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO TOCANTINS. VÍCIO FORMAL CONFIGURADO. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. 



    1. No caso versado resta patente que a Lei Estadual n. 35.533/2019, objeto de controle de constitucionalidade, ao proibir, no âmbito do Estado do Tocantins, a suspensão do fornecimento de energia elétrica e água tratada pelas concessionárias por falta de pagamento de seus usuários em prazo inferior a 60 (sessenta) dias corridos, contados a partir da data do vencimento da fatura, imiscuiu-se em matéria afeta à regulamentação de serviço público, cuja iniciativa, além de privativa, é reservada ao Titular do Poder Executivo Estadual, na forma do artigo 27, § 1º, inciso II, alínea 'b', da Constituição Estadual. 



    2. Verifica-se a configuração de vício formal de iniciativa, em razão da norma, objeto de controle de constitucionalidade, ter se originado em Projeto de Lei apresentado por Deputado Estadual, ao arrepio da Constituição do Estado do Tocantins. 



    3. Representação de Inconstitucionalidade julgada procedente, para declarar, com efeitos ex tunc, a inconstitucionalidade formal da Lei Estadual n. 3.533/2019.“ (e-doc. 7, p. 19).



    2. No presente recurso extraordinário, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação ao art. 100, §§ 5º e 8º, da Constituição da República e contrariedade ao enunciado nº 17 da Súmula Vinculante do STF e aos Temas nº 96 e nº 1.037 do ementário da Repercussão Geral. 



    2.1. Argumenta que “o artigo 61, II, ‘b’, da Constituição Federal, dispõe que a iniciativa de lei afeta a serviços públicos dos Territórios Federais é de iniciativa privativa do Presidente da República” e que, “o artigo 27, § 1º, inciso II, alínea ‘b’, da CE/TO, considera que a lei que dispor sobre serviço púbico é de iniciativa reservada do Governador de Estado”, e conclui que “a reserva de iniciativa de lei que dispõe sobre serviço público, aplica-se, apenas, aos Territórios Federais, conforme decido na ADI 2304 pelo STF” (e-doc. 8, p. 12).



    2.2. Pondera que “é notório o erro em que incorre o acórdão, ao concluir que a Lei Estadual n. 3.533/2019 é inconstitucional diante da disposição contida no artigo 27, § 1º, inciso II, alínea ‘b’, da CE/TO, sem considerar que a Constituição Federal não estabelece a mesma reserva de iniciativa ao Presidente da República” (e-doc. 8, p. 15).



    3. Pede “que o presente apelo extremo seja admitido e, ao final, provido, para o fim de reformar o acórdão combatido, com a preservação da Lei Estadual n. 3.533/2019, diante de sua compatibilidade formal com o artigo 61 da Constituição Federal, que estabelece a regra ampla de iniciativa de lei, a qual está inserida a matéria serviço público” (e-doc. 8, p. 16).



    É o relatório.



    Decido.



    4. O recurso merece prosperar.



    5. Para melhor elucidação da matéria, transcrevo a fundamentação do acórdão recorrido:



    “O dispositivo posto sob exame, ante a possível inconstitucionalidade, é o constante do artigo 1º da Lei nº 3.533/2019, que traz o seguinte teor:



    ‘(...) Art. 1º É proibida, no âmbito do Estado do Tocantins, a suspensão do fornecimento de energia elétrica e água tratada pelas concessionárias por falta de pagamento de seus usuários em prazo inferior a 60 dias corridos, contados a partir da data do vencimento da fatura. (...)’.



    Analisando a matéria posta em questionamento, vislumbra-se a possibilidade de se declarar a inconstitucionalidade do dispositivo, uma vez que se deu por iniciativa do Poder Legislativo Estadual, caracterizando invasão da esfera de competência conferida ao titular do Poder Executivo Estadual; pois, ao normatizar matéria afeta a serviço público - in casu, a suspensão do fornecimento de energia elétrica e água tratada pelas concessionárias por falta de pagamento de seus usuários em prazo inferior a 60 (sessenta) dias corridos, contados a partir da data do vencimento da fatura - viola-se o princípio constitucional da separação dos poderes, tendo em vista que, além de consubstanciar, formalmente, vício de iniciativa e invasão de competência da esfera do Poder Executivo Estadual, constitui violação ao processo legislativo. Nesse contexto, conforme documentação juntada aos autos pela parte autora, a Proposição n. 116/2019, da qual resultou o Projeto de Lei n. 05/2019, fora de iniciativa de Deputado Estadual, culminando na Lei Estadual n. 3.533/2019, publicada no Diário Oficial do Estado do Tocantins na data de 14/08/2019; situação esta suficiente a caracterizar a hipótese de inconstitucionalidade formal, pois, manifesta a violação ao artigo 27, § 1º, inciso II, alínea ‘b’, da CE/TO, senão vejamos:



    ‘Art. 27. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça do Estado, ao Procurador-Geral de Justiça, aos Cidadãos, na forma e nos casos previstos na Constituição Federal e nesta Constituição. 



    § 1º. São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que: 



    (...)



    II - disponham sobre: (...) 



    b) organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos; (g.n.)’.



    (...)



    Assim, diante do caso concreto, constatando-se que a iniciativa da Lei Estadual n. 3.533/2019, partiu da Assembleia Legislativa do Estado do Tocantins, indene de dúvidas a inconstitucionalidade, sob o aspecto formal, do artigo 1º da Lei Estadual n. 3.533/2019, pois, repisa-se, versa sobre matéria afeta a serviço público, cuja regulamentação ou alteração é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, a consideração da disposição contida no artigo 27, § 1º, inciso II, alínea ‘b’, da CE/TO. 



    Imperioso destacar que a preservação da iniciativa privativa do Titular do Poder Executivo, para fins de fixação e regulação dos serviços públicos tem origem no princípio da separação dos poderes, consagrado e reproduzido no artigo 4º da CE/TO, e na reserva de administração, com vistas a evitar a ingerência ou interferência de um Poder Estatal na esfera de competência e de atuação de outro Poder, reforça a conclusão de que não deve ser admitida a iniciativa do Poder Legislativo para apresentar Projetos de Lei, tal qual o que culminou na Lei Estadual nº 3.533/2019, que disponha sobre matéria afeta a serviço público, cuja competência pertence ao Poder Executivo, por seu Titular.



    Destarte, manifesto o vício formal de inconstitucionalidade, com a procedência da Representação de Inconstitucionalidade em exame, desnecessária se torna, por prejudicialidade, a análise referente ao vício de natureza material da norma impugnada. 



    Por oportuno, conforme bem pontuou a Procuradora Geral de Justiça, Dra. Maria Cotinha Bezerra Pereira, ‘no que concerne ao pedido subsidiário de suspensão do presente feito até julgamento final da ADI 6406/STF, impositivo aclarar que não houve reconhecimento de repercussão geral a ser impingido ao mencionado feito, não se afigurando razoável aguardar-se o julgamento final de mérito da citada demanda, a qual não foi julgada nem mesmo o pleito cautelar’. 



    Ademais, não se mostra cabível a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade do artigo 1º da Lei Estadual n. 3.533/2019, porquanto tal medida se reserva para casos excepcionais, onde possa haver abalo à segurança jurídica ou excepcional interesse social, inteligência do artigo 27 da Lei Federal 9.868/992 (STF, ADI 2.240-7/BA, Rel. Ministro EROS GRAU, j. 09/05/2007), o que não se vislumbra no caso em tela, impondo-se a declaração da nulidade desde o nascedouro da norma impugnada, com efeito ex tunc, retirando-se do mundo jurídico qualquer efeito ou ato normativo municipal editado com base na norma declarada inconstitucional. 



    Posto isto, considerando o exposto, conheço da Representação de Inconstitucionalidade, e, no mérito, VOTO no sentido de JULGAR PROCEDENTE o pleito inicial, ao que declaro a inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, da Lei n. 3.533/2019, com efeito ex tunc, ante a ausência dos requisitos de modulação previstos no artigo 27 da Lei n. 9.868/1999.” (e-doc. 7, p. 15-17).



    7. De início, registre-se que os dispositivos da Constituição da República referentes ao modelo federal de iniciativa legislativa reservada são normas de repetição obrigatória pelos Estados, de modo a conferir eficácia aos princípios da separação de poderes e federativo. Nesse sentido:



    “EMENTA: Servidor público: remuneração: equiparação, por norma constitucional estadual, de Procuradores Autárquicos e Procuradores do Estado, em vencimentos e vantagens: inconstitucionalidade formal e material. I. Processo legislativo: modelo federal: iniciativa legislativa reservada: aplicabilidade, em termos, ao poder constituinte dos Estados-membros. 1. As regras básicas do processo legislativo federal são de absorção compulsória pelos Estados-membros em tudo aquilo que diga respeito - como ocorre às que enumeram casos de iniciativa legislativa reservada - ao princípio fundamental de independência e harmonia dos poderes, como delineado na Constituição da República. (...)”



    (ADI nº 1.434/SP, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, j. 10/11/1999, p. 25/02/2000).



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL nº 1.654, DE 16.09.1997. INSTITUIÇÃO DE VANTAGEM A SERVIDORES MILITARES DO DISTRITO FEDERAL A SERVIÇO DA CÂMARA LEGISLATIVA. ART. 21, XIV E 22, XXI DA CF. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE MATÉRIA CONCERNENTE À POLÍCIA MILITAR DO DF. ART. 61, § 1º, II, a, DA CF. INVASÃO DA INICIATIVA EXCLUSIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO PARA PROPOR A ELABORAÇÃO DE LEI QUE VISE À CRIAÇÃO DE FUNÇÃO OU AUMENTO DA REMUNERAÇÃO DE SERVIDOR PÚBLICO. OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA POR PARTE DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. (...)”



    (ADI nº 2.705/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, j. 09/10/2003, p. 31/10/2003).



    “EMENTA: CONSTITUCIONAL. PROCESSO LEGISLATIVO: INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA: SERVIDOR PÚBLICO. C.F., art. 61, § 1º, II, a e c. Lei Complementar nº 258, de 2002, do Estado do Espírito Santo: inconstitucionalidade. I. - A regra da iniciativa legislativa reservada ao Presidente da República - C.F., art. 61, § 1º, II, a e c - é de observância obrigatória pelos Estados-membros. II. - Precedentes do Supremo Tribunal Federal. III. - Inconstitucionalidade formal da Lei Complementar nº 258, de 2002, do Estado do Espírito Santo. IV. - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.”



    (ADI nº 2.892/SE, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, j. 19/02/2004, p. 26/03/2004).



    8. No entanto, o tribunal origem concluiu que a Lei estadual nº 3.533, de 2019, é inconstitucional por vício de iniciativa, por tratar de serviços públicos, “cuja regulamentação ou alteração é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, a consideração da disposição contida no artigo 27, § 1º, inciso II, alínea ‘b’, da CE/TO” (e-doc. 7, p. 16).



    9. Ocorre, contudo, que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal assentou que a aplicação do art. 61, § 1º, inc. II, al. “b”, da Constituição da República, que corresponde ao art. 27, § 1º, inc. II, al. “b”, da Constituição estadual de Tocantins, “está circunscrita às iniciativas privativas do chefe do Poder Executivo Federal na órbita exclusiva dos territórios federais”. Nesse sentido:



    “EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Lei estadual nº 11.453/2000. Vício de iniciativa. Inexistência. Princípio da legalidade. Parcelamento. Forma e condições. Delegação ao regulamento. Impossibilidade. Inconstitucionalidade. 1. Não ofende o art. 61, § 1º, II, b, da Constituição Federal lei oriunda de projeto elaborado na Assembleia Legislativa estadual que trate sobre matéria tributária, uma vez que a aplicação desse dispositivo está circunscrita às iniciativas privativas do chefe do Poder Executivo Federal na órbita exclusiva dos territórios federais. 2. Ao remeter a disciplina do parcelamento às regras atinentes à moratória, a lei complementar exigiu que a legislação definidora do instituto promovesse a especificação mínima das condições e dos requisitos para sua outorga em favor do contribuinte. 3. Em matéria de delegação legislativa, a jurisprudência da Corte tem acompanhado um movimento de maior flexibilização do Princípio da Legalidade, desde que o legislador estabeleça um desenho mínimo que evite o arbítrio. 4. O grau de indeterminação com que operou a Lei Estadual nº 11.453/2000, ao meramente autorizar o Poder Executivo a conceder o parcelamento, provocou a degradação da reserva legal, consagrada pelo art. 150, I, da Constituição Federal. Isso porque a remessa ao ato infralegal não pode resultar em desapoderamento do legislador no trato de elementos essenciais da obrigação tributária. Para o respeito do princípio da legalidade, seria essencial que a lei (em sentido estrito), além de prescrever o tributo a que se aplica (IPVA) e a categoria de contribuintes afetados pela medida legislativa (inadimplentes), também definisse o prazo de duração da medida, com indicação do número de prestações, com seus vencimentos, e as garantias que o contribuinte deva oferecer, conforme determina o art. 153 do Código Tributário Nacional. 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, com a declaração da inconstitucionalidade da Lei nº 11.453/2000 do Estado do Rio Grande do Sul, por afronta ao princípio da reserva de lei em matéria tributária, contido no art. 150, I, da Constituição Federal.”



    (ADI nº 2.304/RS, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 12/04/2018, p. 03/05/2018, grifos nossos).



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL N. 30/2001. ALTERAÇÃO DO INC. III DO ART. 63 DA CONSTITUIÇÃO CAPIXABA. EMENDA QUE REDUZIRIA A COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO GOVERNADOR PARA PROPOSITURA DE LEI. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA E PESSOAL DA ADMINISTRAÇÃO DO PODER EXECUTIVO. ALEGADA CONTRARIEDADE AOS ARTS. 2°, 61, § 1º, INC. II, AL. B, E 84, INC. VI, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO CONFIGURADA. 1. O art. 84, inc. VI, da Constituição da República, nos termos transcritos pelo Autor, não pode ser adotado como parâmetro de controle de constitucionalidade por ter sido revogado antes do ajuizamento da ação. Ação não conhecida nessa parte. Precedentes. 2. A pacífica jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que a reserva de lei de iniciativa do Chefe do Executivo, prevista no art. 61, § 1º, inc. II, alínea b, da Constituição, somente se aplica aos Territórios federais. Precedentes. 3. A Emenda Constitucional capixaba n. 30/2001 não importou em descumprimento do princípio da separação entre os poderes porque a competência do Governador do Estado foi mantida no ordenamento jurídico, tanto por normas contidas na Constituição da República quanto por normas da Constituição Estadual. 4. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida em parte e, na parte conhecida, julgada improcedente.”



    (ADI nº 2.755/ES, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 06/11/2014, p. 1º/12/2014, grifos nossos).



    “EMENTA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 6.191/2000 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. PROIBIÇÃO DA CONSTRUÇÃO DE PRESÍDIOS NO RAIO DE VINTE QUILÔMETROS AO REDOR DE OUTROS E DA AMPLIAÇÃO DE EDIFÍCIOS PRISIONAIS COM CAPACIDADE DE QUINHENTOS DETENTOS. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ALEGAÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE SUPERVENIENTE REJEITADA. AUSÊNCIA DE OFENSA À INICIATIVA PRIVATIVA DO GOVERNADOR DO ESTADO. INEXISTÊNCIA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DOS DIREITOS À PROPRIEDADE E À SEGURANÇA PÚBLICA. 1. É inviável o conhecimento da ação no que toca à alegação de ofensa ao art. 63, parágrafo único, III, da Constituição do Estado do Espírito Santo, pois a suposta ofensa à Carta Federal seria indireta. 2. A disposição do art. 61, § 1º, II, ‘b’, do Texto Constitucional não se aplica aos Estados, restringindo-se às iniciativas privativas do Chefe do Poder Executivo Federal na esfera exclusiva dos Territórios Federais. Precedentes. 3. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar previstas no § 1º do art. 61 da Constituição Federal são taxativas, descabendo interpretação ampliativa do dispositivo constitucional. Precedentes. 4. A edição, pela Assembleia Legislativa do Estado do Espírito Santo, de lei que versa sobre serviços públicos não configura usurpação de competência. 5. Constituição estadual não pode estabelecer restrição maior que aquela imposta pela Carta da República. 6. Norma estadual que cria parâmetros a serem observados pela Administração Pública estadual na construção ou ampliação de unidades prisionais diz respeito a direito penitenciário, cuja competência legislativa é concorrente (CF, art. 24, I), e não revela usurpação da competência da União para legislar sobre direito civil, tampouco limitação indevida do direito de propriedade. (...) 10. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida, e, nessa extensão, pedido julgado improcedente. Prejudicado o exame do pleito cautelar.”



    (ADI nº 2.402/ES, Rel. Min. Nunes Marques, Tribunal Pleno, j. 26/06/2023, p. 17/08/2023, grifos nossos).



    10. Assim, o entendimento adotado pelo acórdão recorrido está em desarmonia com a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, no sentido de que a disposição do art. 61, § 1º, II, ‘b’, da Constituição da República não se aplica aos Estados. 



    11. Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, com base no art. 932, inc. V, do CPC e no art. 21, § 2º, do RISTF, para cassar o acórdão recorrido e determinar o retorno do processo ao tribunal de origem, para decidir como de direito, observada a jurisprudência deste Supremo Tribunal, de que não se aplica aos Estados o art. 61, § 1º, inc. II, al. ‘b’, da Constituição da República. Considerando não ter havido condenação em honorários advocatícios pelas instâncias anteriores, deixo de fixar honorários recursais.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de dezembro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator