Tribunal: STF
Processo: ARE 1466054
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-19
Data de publicação: 2023-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 



    Vistos. 



    Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte interpõe agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pela 2ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça daquele Estado, assim ementado:



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. APELAÇÃO CÍVEL. COMPETÊNCIA DE SECRETÁRIO DE ESTADO PARA FIRMAR TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA REFERENTE ÀS SUAS ATRIBUIÇÕES. PLEITO DE EXCLUSÃO DA CONDENAÇÃO DO ENTE PÚBLICO NO SENTIDO DE PROMOVER A ACESSIBILIDADE AOS PORTADORES DE DEFICIÊNCIA OU COM MOBILIDADE REDUZIDA. NÃO ACOLHIMENTO. NECESSIDADE DE INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO NAS POLÍTICAS PÚBLICAS. GARANTIA DE DIREITOS FUNDAMENTAIS. EFETIVIDADE DA CONSTITUIÇÃO. INOCORRÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. IMPOSIÇÃO DE BLOQUEIO DE VERBA PÚBLICA, EM CASO DE DESCUMPRIMENTO. IMPOSSIBILIDADE. CONHECIMENTO E PARCIAL PROVIMENTO DO APELO. 



    1. O Secretário de Estado possui as prerrogativas necessárias para determinar a reforma de escolas e, portanto, competência legal para firmar Termo de Ajustamento de Conduta – TAC – a esse respeito.



    2. Não há afronta aos princípios da legalidade e da separação de poderes pelo controle jurisdicional do orçamento, pois deve-se observar que o direito à acessibilidade foi assegurado pela Constituição Federal e demais leis extravagantes. 



    3. O apelante não pode justificar sua omissão no princípio da reserva do financeiramente possível ou no contexto pandêmico enfrentado, máxime porque a apuração das irregularidades teve início em 2012, ou seja, oito anos antes da crise ocasionada pela pandemia da Covid-19. 



    4. No caso, a inércia governamental na realização de um direito constitucionalmente previsto, qual seja, a garantia à acessibilidade (art. 23, II, CF), deve atuar o Poder Judiciário com vistas à concretização e à efetividade desses direitos. 



    5. No caso em tela, a imposição do bloqueio de valores acaba por violar a sistemática de precatório, pois a Constituição Federal estipulou sistemática de pagamentos diferenciada em favor da Fazenda Pública como garantia à independência do Poder Executivo que poderá honrar seu compromisso e efetivar a prestação de serviços públicos sem risco de perda de fluxo de caixa.



    6. Precedentes do STF (ARE 1173161 AgR, Relator(a): Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, julgado em 24/04/2019, processo eletrônico dje-098 divulg 10-05-2019 public 13-05-2019, ADPF 275, Relator(a): Min. Alexandre De Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 17/10/2018, processo eletrônico dje-139 divulg 26-06-2019 public 27-06-2019, ARE 893652 AgR, Relator(a): Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, julgado em 16/12/2016, processo eletrônico dje-056 divulg 22-03-2017 public 23-03-2017) e do STJ (REsp 1069810/RS, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Seção, julgado em 23/10/2013) e do TJRN (AC nº 2018.009679-0, Rel. Desembargador Vivaldo Pinheiro, 3ª Câmara Cível, j. 19/09/2019, AC nº 2018.005359-4, Rel. Desembargador Cornélio Alves, 1ª Câmara Cível, j. 04/02/2020, AC 2018.010022-6, Rel. Desembargador Ibanez Monteiro, 2ª Câmara Cível, j. 11/06/2019).



    7. Apelo conhecido e parcialmente provido.”



    Sustenta o recorrente, nas razões de seu apelo extremo, violação dos “arts. 100, 227, § 2º, e 244 da Constituição Federal, bem como aos arts. 3º, “f”, 19 e 28 da Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, com vistas a determinar o bloqueio de recursos financeiros do ente público demandado em caso de descumprimento da obrigação de fazer imposta na sentença”.



    Aduz que “o regime de precatórios somente é aplicável para os casos de condenação da Fazenda Pública em pagar quantia certa, na medida em que o dispositivo constitucional acima transcrito faz referência apenas a essa modalidade de obrigação”.



    Defende que, “ no tocante à execução das obrigações de fazer, deve ser observado um outro regime, estabelecido pelo art. 536, caput e § 1º, do Código de Processo Civil, orientado pela tutela específica, que visa a conceder ao credor exatamente aquilo que lhe é assegurado pelo título da obrigação ou o resultado prático equivalente”.



    Assevera que, “na execução das obrigações de fazer, afastado o regime do precatório, cabe ao juiz, de acordo com as circunstâncias do caso concreto, determinar a medida que se mostre mais adequada à proteção do direito. Trata-se, portanto, de um poder geral de efetivação concedido ao juiz para tutelar o direito material por meio de medidas executivas atípicas”.



    Alega que, “nos casos em que a parte executada é a Fazenda Pública, a recalcitrância quanto ao cumprimento de obrigação de fazer torna adequado o bloqueio de verbas como uma medida executiva atípica, a fim de garantir a realização da prestação inadimplida”.



    Ressalta que, ”ao contrário do que foi consignado no acórdão hostilizado, na execução de obrigação de fazer contra a Fazenda Pública, é cabível o bloqueio de verbas públicas, não havendo o óbice do regime de precatórios, que é restrito às obrigações de pagar”. 



    Pleiteia a reforma do acórdão recorrido para que “seja restabelecida a medida coercitiva de bloqueio de verbas públicas em caso de descumprimento da obrigação de fazer imposta na sentença de piso”.



    Opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra do ilustrado Subprocurador-Geral da República Dr. Luiz Augusto Santo Lima, pelo “provimento do agravo para que seja conhecido e provido o recurso extraordinário”. Referida manifestação porta a seguinte ementa:



    “Recurso extraordinário com agravo. Direito Constitucional e Administrativo. Ação Civil Pública. Determinação de obrigação de fazer. Reforma no prédio da Escola Pública Estadual Instituto Padre Miguelinho. Adequação do imóvel com vistas a proporcionar ambiente seguro às pessoas com deficiência física. Violação ao direito das pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida. Imposição do bloqueio de valores afastada pelo Tribunal de origem. Inadmissibilidade do recurso extraordinário fundamentada na Súmula 279 do STF. Razões de agravo que lograram demonstrar o preenchimento dos requisitos de admissibilidade pelo extraordinário. Revolvimento de matéria fático probatória. Desnecessidade. Mérito do recurso extraordinário. Possibilidade de imposição do cumprimento da obrigação estatal pelo Poder Judiciário. Prevalência dos direitos fundamentais sobre os princípios do Direito Financeiro ou Administrativo. Possibilidade de bloqueio de verbas públicas em situações excepcionais, especialmente para garantia de direitos fundamentais. Garantia de acessibilidade de pessoas com deficiências a estabelecimento de ensino. Parecer pelo provimento do agravo para que seja conhecido e provido o recurso extraordinário.”



    Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    No caso dos autos, o Tribunal de origem deu parcial provimento à apelação cível interposta pelo Estado do Rio Grande do Norte para “afastar a autorização de bloqueio de verba pública constante no dispositivo da sentença, mantendo-se a sentença em seus demais termos”. Nesse aspecto, os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “26. Por fim, é salutar destacar que, embora seja possível a aplicação da multa prevista no art. 536, § 1º, Código de Processo Civil em caso de descumprimento da medida judicial, o cumprimento de obrigação de fazer determinada em face do Estado não pode ser assegurado por medida de bloqueio de valores.



    27. No caso em tela, a imposição do bloqueio de valores acaba por violar a sistemática de precatório, pois a Constituição Federal estipulou sistemática de pagamentos diferenciada em favor da Fazenda Pública como garantia à independência do Poder Executivo que poderá honrar seu compromisso e efetivar a prestação de serviços públicos sem risco de perda de fluxo de caixa.



    28. Não se está a dizer que a medida é impossível, pois o Superior Tribunal de Justiça admite, excepcionalmente, o bloqueio de valores quando em cotejo com outro bem jurídico de igual relevância como o direito à vida, para fornecimento de medicamentos (STJ, REsp 1069810/RS, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Seção, julgado em 23/10/2013). 



    29. Porém, na espécie, não se demonstrou a excepcionalidade da situação em concreto, através de ponderação de bens, de forma a justificar a imposição da medida de elevada gravidade ao Poder Público, que possui a prerrogativa de ter seus bens impenhoráveis.



    (...)



    31. Dessa forma, é forçoso concluir que, in casu, o bloqueio de verba pública representa valor de grande monta, sendo capaz de trazer efeitos maléficos, sobretudo num contexto atual de crise econômica e míngua de recursos financeiros.”



    Pois bem. O Plenário deste Supremo Tribunal Federal, no exame do RE nº 573.872/RS, feito paradigma do Tema nº 45 da sistemática da repercussão geral, de relatoria do Ministro Edson Fachin, fixou a seguinte tese:



    “A execução provisória de obrigação de fazer em face da Fazenda Pública não atrai o regime constitucional dos precatórios”.



    O acórdão desse julgado está assim ementado: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO. SISTEMÁTICA DOS PRECATÓRIOS (ART. 100, CF/88). EXECUÇÃO PROVISÓRIA DE DÉBITOS DA FAZENDA PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. SENTENÇA COM TRÂNSITO EM JULGADO. EMENDA CONSTITUCIONAL 30/2000. 



    1. Fixação da seguinte tese ao Tema 45 da sistemática da repercussão geral: ‘A execução provisória de obrigação de fazer em face da Fazenda Pública não atrai o regime constitucional dos precatórios.’ 



    2. A jurisprudência do STF firmou-se no sentido da inaplicabilidade ao Poder Público do regime jurídico da execução provisória de prestação de pagar quantia certa, após o advento da Emenda Constitucional 30/2000. Precedentes. 



    3. A sistemática constitucional dos precatórios não se aplica às obrigações de fato positivo ou negativo, dado a excepcionalidade do regime de pagamento de débitos pela Fazenda Pública, cuja interpretação deve ser restrita. Por consequência, a situação rege-se pela regra regal de que toda decisão não autossuficiente pode ser cumprida de maneira imediata, na pendência de recursos não recebidos com efeito suspensivo. 



    4. Não se encontra parâmetro constitucional ou legal que obste a pretensão de execução provisória de sentença condenatória de obrigação de fazer relativa à implantação de pensão de militar, antes do trânsito em julgado dos embargos do devedor opostos pela Fazenda Pública. 



    5. Há compatibilidade material entre o regime de cumprimento integral de decisão provisória e a sistemática dos precatórios, haja vista que este apenas se refere às obrigações de pagar quantia certa. 



    6. Recurso extraordinário a que se nega provimento.”



    Ressalte-se que nesse julgamento restou reafirmada a orientação jurisprudencial desta Suprema Corte no sentido da impossibilidade de execução provisória de prestação de pagar quantia certa contra a Fazenda Pública após o advento da Emenda Constitucional 30/2000.



    Para melhor elucidar a questão, transcrevo, por oportuno, a seguinte passagem do voto proferido pelo Ministro Roberto Barroso no referido paradigma de repercussão geral, que bem aborda o tema controvertido:



    “13. No entanto, em se tratando de obrigação de fazer, não há que se falar em preservação da impenhorabilidade dos bens públicos. Com efeito, os atos processuais de excussão patrimonial somente têm lugar nas execuções de obrigação de pagar quantia certa. Somente na eventual hipótese de transformação da obrigação de fazer em obrigação de pagar quantia certa é que se poderia falar em penhora de bens – e, aí sim, incidirá toda a sistemática dos precatórios. Até lá, inexistindo risco de penhora, também não há necessidade de expedição de precatório, sendo dispensável o trânsito em julgado.



    14. A partir do raciocínio aqui desenvolvido, faço três observações adicionais, essenciais para que o sistema dos precatórios seja adequadamente obedecido. São elas: (i) o pagamento de multa decorrente do descumprimento de obrigação de fazer tem que obedecer ao regime de precatórios, porque possui natureza de obrigação de pagar; (ii) em caso de conversão da obrigação de fazer em obrigação de pagar, em virtude de requerimento ou de impossibilidade de tutela específica (hoje prevista no art. 499 do CPC/2015[7], deve ser obedecido o regime de precatórios; e (iii) em caso de relações de trato sucessivo – como é o caso dos autos –, o pagamento de valores atrasados, devidos até o efetivo cumprimento da obrigação de fazer, tem que obedecer ao regime dos precatórios (conforme decidido pelo Supremo no RE 889.173, Rel. Min. Luiz Fux, paradigma do Tema 831 da repercussão geral)[8].



    (...)



    16. Em suma, o art. 100 da Constituição, que exige o trânsito em julgado da sentença condenatória, somente se aplica à execução das obrigações de pagar quantia certa. Por conseguinte, é constitucionalmente possível a execução provisória de obrigações de fazer, desde que ela conserve essa condição, i.e., na exata medida em que ela não se transforme em uma obrigação de pagar quantia certa. Contudo, isso não impede que a legislação infraconstitucional crie restrições razoáveis à execução provisória de obrigações de fazer, a exemplo do que foi feito no art. 2º-B da Lei nº 9.494/1997.” (grifo nosso).



    In casu, a controvérsia transcende o enunciado da tese fixada no Tema nº 45 da sistemática da repercussão geral, uma vez que não trata de obrigação de fazer em si, mas de conversão da obrigação de fazer em obrigação de pagar quantia certa em decorrência da imposição de multa e bloqueio de valores pelo descumprimento da obrigação de fazer.



    Sobre o tema, destaco o recente julgado do Plenário deste Supremo Tribunal Federal:



    “Suspensão de liminar. Município de Iturama/MG. Ação Civil Pública. Obrigação de fazer. Revitalização de espaços e praças públicas. Acordo judicial homologado em juízo. Fase de cumprimento de título executivo judicial. Imposição de multa (astreintes). Possibilidade. Ausência de risco de lesão à ordem e economia públicas. 



    1. Alega-se que a fixação de astreintes, na fase de cumprimento de sentença definitiva, para compelir o ente municipal a cumprir a obrigação de fazer consubstanciada em título executivo judicial (dever de revitalizar praças e espaços públicos municipais) transgride o regime constitucional dos precatórios (CF, art. 100 e ss). 



    2. As execuções de obrigações de fazer ou de não fazer ajuizadas contra o Poder Público não se submetem à sistemática dos precatórios, pois esse regime especial aplica-se tão somente às obrigações de pagar quantia certa. Precedentes (Tema nº 45/RG). 



    3. Possibilidade de fixação de astreintes contra o Poder Público, para compelir ao cumprimento das obrigações de fazer, de não fazer ou de entregar (CPC, 536, § 1º). Não se trata de medida satisfativa do direito do credor, mas preventiva do risco de frustração desse direito (método de coerção). 



    4. Descumprida a obrigação de agir condicionada à pena de multa (astreintes), origina-se uma dívida de valor, esta sim, sujeita à execução pela sistemática dos precatórios, por se tratar de obrigação de pagar quantia certa. 



    5. Situação inocorrente, na espécie, pois a decisão impugnada jamais determinou o pagamento de multa, apenas fixou suas condições, não havendo falar, no momento, em execução de dívida, tanto que a multa poderá ser reduzida ou, até mesmo, suprimida, a requerimento da parte ou ex officio, caso o magistrado verifique que se tornou insuficiente, excessiva ou desnecessária (CPC, art. 537, § 1º). 



    6. Suspensão denegada” (Suspensão de Liminar nº 1.618/MG, Tribunal Pleno, Relatora a Ministra Presidente - Rosa Weber, DJe de 10/05/2023).



    Nesse mesmo sentido, anotem-se os seguintes precedentes de ambas as Turmas desta Corte:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EXECUÇÃO PROVISÓRIA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. PRESTAÇÃO DE PAGAR QUANTIA CERTA. INAPLICABILIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1. O órgão julgador pode receber, como agravo interno, os embargos de declaração que notoriamente visam a reformar a decisão monocrática do Relator, sendo desnecessária a intimação do embargante para complementar suas razões quando o recurso, desde logo, exibir impugnação específica a todos os pontos da decisão embargada. Inteligência do art. 1.024, § 3º, do Código de Processo Civil de 2015. 2. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 573.872-RG (Tema 45, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 11/9/2017), assentou que “a execução provisória de obrigação de fazer em face da Fazenda Pública não atrai regime constitucional de precatórios”. Nesse precedente paradigma, reafirmou-se a jurisprudência desta CORTE, no sentido da inaplicabilidade ao Poder Público do regime jurídico da execução provisória de prestação de pagar quantia certa, após o advento da Emenda Constitucional 30/2000. 3. Embargos de Declaração recebidos como Agravo Interno ao qual se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final)” (RE nº 1.412.096/SP-ED, Primeira Turma, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 17/02/2023).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito Administrativo e Processual Civil. Execução provisória contra a Fazenda Pública. Obrigação de pagar. Impossibilidade. Aplicação da orientação firmada no RE nº 573.872/RS-RG. Prequestionamento. Ocorrência. Precedentes. 1. O Plenário da Corte, no exame do RE nº 573.872/RS-RG, Rel. Min. Edson Fachin, reafirmou o entendimento referente à impossibilidade de execução provisória de prestação de pagar quantia certa contra a Fazenda Pública após o advento da Emenda Constitucional 30/2000. 2. Os dispositivos constitucionais suscitados no apelo extremo encontram-se devidamente prequestionados. 3. Agravo regimental não provido” (RE nº 1.373.372/RS-AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, DJe de 09/08/2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. EXECUÇÃO PROVISÓRIA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – Consoante a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, não se admite a execução provisória de prestação de pagar quantia certa contra a Fazenda Pública. II - Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 1.154.961/SP-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 1º/10/2019).



    Anotem-se, ainda, as seguintes decisões monocráticas que tratam especificamente do tema em questão: RE nº 1.441.767/MG, Relator o Ministro Nunes Marques, DJe de 30/08/2023; RE nº 1.453.767/SE, de minha relatoria, DJe de 1º/09/2023; ARE nº 1.416.850/MS, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 31/08/2023; ARE nº 1.418.788/RN-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 23/05/2023; e RE nº 1.395.064/MG, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 19/10/2022. 



    Nesse contexto, verifica-se que o Tribunal de origem está em perfeita conformidade com esse entendimento, razão pela qual o acórdão atacado não merece merece reparos.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 19 de dezembro de 2023.  



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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