Tribunal: STF
Processo: RE 1302022
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-01
Data de publicação: 2023-09-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMA MUNICIPAL COM PREVISÃO DA ISENÇÃO DO IPTU PARA IMÓVEIS COM ATÉ 100 METROS QUADRADOS LOCALIZADOS EM ÁREA DE BAIRROS CONSIDERADOS POPULARES. NORMA DO ART. 113 DO ADCT. OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA PELOS ENTES POLÍTICOS. NECESSÁRIA ANÁLISE DOS IMPACTOS FINANCEIROS E ORÇAMENTÁRIOS AO LONGO DO PROCESSO LEGISLATIVO. ADI Nº 5.816/RO E Nº 6.303/RR. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PROPOSTA PELO PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MARÍLIA/SP. PROVIMENTO.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo, assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei Complementar Municipal de Marília nº 867, de 2-8-2019,promulgada pelo Presidente da Câmara Municipal, após decurso do prazo para sanção – Norma que isenta do IPTU imóvel com até 100 m² de área construída –Incompatibilidade com os arts. 1º, 47, XIX, 'a', 144 e 176, §6º, da CE/89; arts. 41, IV, 63, XVI, e 156 da Lei Orgânica Municipal; e art. 17, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal– Inocorrência.Preliminar.Análise de ofensa a dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Lei Orgânica do Município de Marília.Inadmissibilidade. Ausência de parametricidade. Mérito.1 - Matéria tributária. Violação ao princípio da separação dos poderes. Inocorrência. Legitimidade ativa concorrente entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo para iniciar processo legislativo, quando se tratar de matéria de natureza tributária, ainda que acarrete diminuição de receitas orçamentárias. Precedentes. Tema 682 analisado em sede repercussão geral no Recurso Extraordinário com Agravo nº 743.480.2 - Art. 113 do ADTC. Interpretação restritiva. Efeitos que se limitam ao 'Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União', não alcançando os municípios. Inteligência do art. 106 do ADCT. Precedentes deste Órgão Colegiado.3 - Ação improcedente.” (e-doc. 5)



    2. Nas razões do recurso, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, sustenta-se violação aos arts. 29, caput, 93, inc. IX, da Constituição da República, bem como ao art. 113 do ADCT, porquanto não considerada, na renúncia de receita de IPTU do Município de Marília/SP, a regra de observância obrigatória relativa à estimativa do impacto financeiro e orçamentário da norma superveniente (e-doc. 12).



    É o relatório.



    Decido.



    3. O debate repousa sobre a Lei Complementar municipal nº 867, de 2019, editada pela Câmara Municipal de Marília, que, em alteração do Código Tributário do Município, previu a isenção do IPTU incidente sobre imóveis urbanos de até 100 metros quadrados situados “em bairro considerado popular”. Confira-se o texto da referida norma:



    “Art. 185-A. Fica isento do Imposto sobre a Propriedade Predial Urbana o imóvel residencial com até 100,00m2 (cem metros quadrados) de construção, com exceção de telheiro, localizado em bairro considerado popular, quando: (...).”



    4. Em que pese a correição da análise realizada pelo Tribunal de Justiça de São Paulo quanto à iniciativa de lei de natureza tributária — que não está reservada ao Chefe do Poder Executivo, a teor da tese fixada no ARE nº 743.480-RG/MG (Tema RG nº 682), Rel. Min. Gilmar Mendes —, o acórdão recorrido merece reforma, por razão diversa. 



    5. No que tange à aplicação da norma do art. 113 do ADCT, a Corte Paulista definiu o seguinte:



    “O disposto nos arts. 107 a 113 do ADCT, nos termos do art. 106 do ADCT - artigos introduzidos pela EC nº 95, de 15-12-2016 -, deve ser interpretado restritivamente, não se aplicando aos municípios, pois seus efeitos limitam-se ao ‘Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União’. Nesse sentido, inclusive, o acórdão cita vários precedentes deste Órgão Colegiado, fls. 147/149.” (e-doc. 9, p. 4; grifos acrescidos).



    6. Noutro vértice, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido da observância obrigatória pelos demais entes políticos da disposição do art. 113 do ADCT (A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.). Nesse sentido, o decidido no julgamento das ADI nº 5.816/RO e nº 6.303/RR, que reproduzo a seguir:



    “Ementa: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE DE IGREJAS E TEMPLOS DE QUALQUER CRENÇA. ICMS. TRIBUTAÇÃO INDIRETA. GUERRA FISCAL. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO FISCAL E ANÁLISE DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. ART. 113 DO ADCT (REDAÇÃO DA EC 95/2016). EXTENSÃO A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. INCONSTITUCIONALIDADE. 



    1. A imunidade de templos não afasta a incidência de tributos sobre operações em que as entidades imunes figurem como contribuintes de fato. Precedentes. 



    2. A norma estadual, ao pretender ampliar o alcance da imunidade prevista na Constituição, veiculou benefício fiscal em matéria de ICMS, providência que, embora não viole o art. 155, § 2º, XII, ‘g’, da CF – à luz do precedente da CORTE que afastou a caracterização de guerra fiscal nessa hipótese (ADI 3421, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 5/5/2010, DJ de 58/5/2010) –, exige a apresentação da estimativa de impacto orçamentário e financeiro no curso do processo legislativo para a sua aprovação. 



    3. A Emenda Constitucional 95/2016, por meio da nova redação do art. 113 do ADCT, estabeleceu requisito adicional para a validade formal de leis que criem despesa ou concedam benefícios fiscais, requisitos esse que, por expressar medida indispensável para o equilíbrio da atividade financeira do Estado, dirige-se a todos os níveis federativos. 



    4. Medida cautelar confirmada e Ação Direta julgada procedente.



    (...)



    O que o art. 113 do ADCT, por obra do constituinte derivado, na linha do art. 14 da LRF, propõe-se a fazer é justamente organizar uma estratégia, dentro do processo legislativo, para que os impactos fiscais de um projeto de concessão de benefícios tributários sejam melhor quantificados, avaliados e assimilados em termos orçamentários. 



    (...)



    É inconteste, portanto, que a Constituição Federal exige que as renúncias de receita sejam seriamente analisadas pelas instituições brasileiras, acolhendo recomendações internacionais que exortam a criação de instrumentos de conexão dos gastos tributários com a realidade orçamentária dos governos. 



    A democratização do processo de criação de gastos tributários, pelo incremento da transparência decisória, constitui, assim, também uma forma de amplificar o papel de Estados e de Municípios nesse contexto.”



    (ADI nº 5.816/RO, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 05/11/2019, p.26/11/2019; grifos acrescidos).



    “Ementa: Direito constitucional e tributário. Ação direta de inconstitucionalidade. IPVA. Isenção. Ausência de estudo de impacto orçamentário e financeiro. 1. Ação direta contra a Lei Complementar nº 278, de 29 de maio de 2019, do Estado de Roraima, que acrescentou o inciso VIII e o § 10 ao art. 98 da Lei estadual nº 59/1993. As normas impugnadas versam sobre a concessão de isenção do imposto sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA) às motocicletas, motonetas e ciclomotores com potência de até 160 cilindradas. 2. Inconstitucionalidade formal. Ausência de elaboração de estudo de impacto orçamentário e financeiro. O art. 113 do ADCT foi introduzido pela Emenda Constitucional nº 95/2016, que se destina a disciplinar “o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União”. A regra em questão, porém, não se restringe à União, conforme a sua interpretação literal, teleológica e sistemática. 3. Primeiro, a redação do dispositivo não determina que a regra seja limitada à União, sendo possível a sua extensão aos demais entes. Segundo, a norma, ao buscar a gestão fiscal responsável, concretiza princípios constitucionais como a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência (art. 37 da CF/1988). Terceiro, a inclusão do art. 113 do ADCT acompanha o tratamento que já vinha sendo conferido ao tema pelo art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, aplicável a todos os entes da Federação. 4. A exigência de estudo de impacto orçamentário e financeiro não atenta contra a forma federativa, notadamente a autonomia financeira dos entes. Esse requisito visa a permitir que o legislador, como poder vocacionado para a instituição de benefícios fiscais, compreenda a extensão financeira de sua opção política. 5. Com base no art. 113 do ADCT, toda “proposição legislativa [federal, estadual, distrital ou municipal] que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”, em linha com a previsão do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal. 6. A Lei Complementar do Estado de Roraima nº 278/2019 incorreu em vício de inconstitucionalidade formal, por violação ao art. 113 do ADCT. 7. Pedido julgado procedente, para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei Complementar nº 278, de 29 de maio de 2019, do Estado de Roraima, por violação ao art. 113 do ADCT. 8. Fixação da seguinte tese de julgamento: “É inconstitucional lei estadual que concede benefício fiscal sem a prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro exigida pelo art. 113 do ADCT.”



    (ADI nº 6.303/RR, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 14/03/2022, p. 18/03/2022; grifos acrescidos).



    7. Em aplicação do entendimento, cito outro precedente, exarado pela Primeira Turma deste Pretório Excelso:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. IPTU. ISENÇÃO. ANÁLISE DE IMPACTO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO. INEXISTÊNCIA. ART. 113 DO ADCT. OBRIGAÇÃO DIRIGIDA A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. DISSONÂNCIA DO ACÓRDÃO RECORRIDO COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CASSAÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. REMESSA À CORTE LOCAL PARA JULGAMENTO DA AÇÃO DIRETA. POSSIBILIDADE.



    1. O entendimento assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, no sentido de que o art. 113 do ADCT tem caráter nacional e irradia obrigações a todos os entes federativos. Precedentes.



    2. A existência de precedentes firmados pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal autoriza o julgamento imediato de causas que versem o mesmo tema. Na esteira da jurisprudência desta Suprema Corte, cabível a cassação do acórdão recorrido e a determinação da remessa dos autos à Corte de origem para julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, considerada a orientação deste Supremo Tribunal.



    3. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada.



    4. Agravo interno conhecido e não provido.”



    (RE nº 1.300.587-ED-AgR/SP, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, j. 23/11/2021, p. 02/12/2021; grifos acrescidos).



    8. Nessa linha de intelecção, ainda que ausente o vício de iniciativa da alteração tributária por proposta de lei complementar elaborada por membro do Poder Legislativo municipal, inexorável a análise dos impactos da renúncia da receita tributária no orçamento do Município, in casu, promovida pela isenção de IPTU de todos os imóveis com até 100 metros quadrados situados em “bairro considerado popular”.



    9. E, à falta desta análise ao longo do procedimento legislativo, pressuposto do princípio democrático que deve orientar os Poderes e instituições, é inarredável o reconhecimento da inconstitucionalidade da citada Lei Complementar nº 867, de 2019, do Município de Marília/SP, no que tange à isenção do IPTU ex vi da nova redação dada ao art. 185-A do Código Tributário municipal.



    10. Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para, em reforma do aresto recorrido, julgar procedente a ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito do Município de Marília/SP e, assim, suprimir a redação dada ao art. 185-A do Código Tributário municipal e, com isso, extirpar a isenção do IPTU de imóveis residenciais com até 100 metros quadrados, tal qual lançada pela redação dada a partir da Lei Complementar nº 867, de 02 de agosto de 2019.



    Publique-se.



    Brasília, 1º de setembro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator