Tribunal: STF
Processo: MS 38685
Classe: MS
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-27
Data de publicação: 2023-02-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



 Vistos.



    Cuida-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado por Francisco José Trindade Távora e Paulo Sérgio Iglessias, contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU), nos autos da Tomada de Contas nº 008.522/2020-0.



    Os impetrantes informam que 



    “[a] presente ação tem por finalidade obstar o ato ilegal do TCU, consistente na determinação de citação dos impetrantes para apresentar defesa nos autos da TC nº 008.522/2020-0, por irregularidade ocorrida em 2008”.



    Aduzem que o referido processo de tomada de contas foi instaurado por ato do Departamento-Geral de Pessoal do Exército em 23/4/2019 por irregularidades supostamente ocorridas em 2008, ou seja, após um lapso temporal de mais de 10 anos da data em que os fatos sob apuração foram praticados.



    Afirmam que o Departamento-Geral de Pessoal do Exército recusou conhecer da tese suscitada em “defesa preliminar”, no sentido da prescrição , e encaminhou o processo ao TCU, assentando a competência da Corte de Contas para análise da matéria.



    Francisco José Trindade Távora e Paulo Sérgio Iglessias noticiam que em “despacho decisório de setembro de 2020”, o Relator da TC nº 008.522/2020-0 no TCU, Min. Walton de Alencar Rodrigues, assentou que, de acordo com a jurisprudência daquela Corte de Contas, ‘o simples decurso de dez anos entre a data da irregularidade e a citação não é suficiente para o arquivamento da tomada de contas especial’, o que deu ensejo à interposição de recursos administrativos, mediante os quais pediram o reconhecimento da prescrição, em observância ao entendimento firmado pelo STF em sede de repercussão geral no RE nº 636.886 (Tema 889 RG).



    Cientificam que, por meio do Acórdão nº 2967/2022, a 1ª Câmara do TCU



    “não conheceu dos recursos por falta de previsão regimental, mas quanto à prescrição, matéria de ordem pública, afirmou que o e. STF, ao julgar os embargos de declaração no RE 636.886, restringiu o objeto da tese à fase de execução do acórdão do TCU, e que o TCU, assim, continua a adotar a jurisprudência pacífica acerca da imprescritibilidade das ações de ressarcimento no âmbito de processos de controle externo, sendo mera faculdade do TCU decidir pela não instauração de TCE quando decorridos mais de dez anos entre os fatos irregulares e a notificação do responsável”.



    Informam que o entendimento foi mantido no Acórdão 3597/2022, de 28/6/22, mediante o qual foram rejeitados os embargos declaratórios opostos contra essa decisão, de modo que “[a] citação dos impetrantes, antes suspensa, teve seu prazo de defesa reaberto”, sendo “expedidos os Ofícios cientificando a defesa, datados de 1º de agosto de 2022”, o que deu ensejo à impetração do mandamus.



    Os impetrantes defendem que, no precedente de repercussão geral (Tema 889 RG), o STF decidiu que 



    “a excepcional imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário fundadas em ato de improbidade administrativa doloso, reconhecida pelo STF no RE 852.475, não se aplica à tomada de contas no TCU, porquanto o TCU não julga pessoas, não perquire dolo, sendo, pois, prescritível a pretensão administrativa da Corte de Contas de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos.”



    Ponderam, também, que,



    “além da translúcida tese da prescrição da pretensão do TCU - tanto punitiva quanto ressarcitória – os tribunais do país, inclusive o STF, tem firme jurisprudência no sentido de que a prescrição é quinquenal, regulada pela Lei nº 9.873/99, e não decenal, regulada pelo Código Civil, tornando ainda mais evidenciada a ilegalidade na submissão dos impetrantes a processo de tomada de contas a que tiveram conhecimento depois de 11 anos dos fatos ocorridos”.



    Francisco José Trindade Távora e Paulo Sérgio Iglessias defendem que,



    “decorridos mais de dez anos do fato, não tem cabimento, diante do precedente vinculante do STF e da inexistência de ação de improbidade administrativa contra os impetrantes, submetê-los a início de processo tão rigoroso como o de tomada de contas. Afinal, a prescrição no âmbito do TCU não é favor, não é concessão de benefício, não se sujeita a exame das condições pessoais daquele a quem a aproveita, sendo consectário de inúmeros direitos fundamentais, como o devido processo legal (art. 5º, LIV), contraditório e ampla defesa (art. 5º, LV), razoabilidade (art.5º, LIV), segurança jurídica (art. 5º caput e XXXIX), além da razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII).



    O instituto da prescrição visa dar estabilidade à vida das pessoas, evitando que os efeitos de relações jurídicas se perpetuem no tempo, trazendo paz e serenidade à sociedade. A prescrição não é mecanismo para forjar irresponsabilidades. A prescrição, sobretudo na seara administrativa, é regra de justiça, pois o TCU não pode eternizar sua ameaça de despojar bens pessoais de seus servidores públicos, com a pretensão de se ressarcir de supostos danos ocorridos em 2008, portanto há 14 anos atrás! [...]



    A continuidade do processo de tomada de contas nessa concreta perspectiva dos autos é tipicamente uma medida de constrangimento ilegal, a ser coartada pelo Judiciário, já que não é minimamente aceitável, por imperativo lógico e de justiça, que os autores tenham de despender recursos financeiros, de tempo e ainda tenham de suportar abalos emocionais com um processo que se mostra absolutamente inútil aos fins a que se destina.”



    Requerem que seja deferida tutela liminar para “suspender o curso da Tomada de Contas nº 008.522/2020-0, ao menos em relação aos impetrantes, até o julgamento de mérito do presente writ”e, no mérito, que seja concedida a ordem, reconhecendo a ilegalidade da instauração do referido processo administrativo em seu desfavor.



    Em decisão publicada em 25/8/22, deferi a liminar para “suspender a Tomada de Contas nº 008.522/2020-0 até o julgamento de mérito deste writ”(e-doc. 17).



    A autoridade coatora prestou as informações solicitadas e juntou documentos (e-docs. 26 a 52). 



    A União requereu seu ingresso no feito e interpôs agravo interno da decisão pela qual deferi a liminar (e-doc. 54).



    Por fim, a Procuradoria-Geral da República opinou pela denegação da segurança, em parecer assim ementado:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. INDICAÇÃO DE ÓRGÃO PÚBLICO COMO IMPETRADO. ILEGITIMIDADE PASSIVA. ALEGADA PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. RE 636.886 (TEMA 899). INTERRUPÇÃO PREMATURA DA ATIVIDADE DE CONTROLE. IRRAZOABILIDADE. PARECER PELA DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA.” (e-doc. 57).



    É o relatório. Decido. 



    Preliminarmente, defiro o ingresso da União no presente feito, anotando-se.



    Melhor analisada a questão, após o recebimento das informações e do parecer da douta Procuradoria-Geral da República, tenho ser o caso de cassar a liminar anteriormente concedida e denegar a segurança impetrada.



    Isso porque, não se verifica, na espécie, direito líquido e certo a ser tutelado na presente via mandamental. 



    Os impetrantes aduzem, em suma, serem titulares de direito líquido e certo a não serem processados perante o TCU, tendo em vista a manifesta prescrição da ação punitiva estatal, não apontando, contudo, o ato concreto que evidencie manifesta ilegalidade ou abuso de poder por parte da autoridade apontada como coatora. 



    Com efeito, os impetrantes foram regularmente citados para apresentarem defesa, atendendo-se à garantia do contraditório e do devido processo legal, a qual lhe permitirá produzir todas as alegações e provas para afastar a pretensão punitiva estatal, perante o órgão competente.



    O acórdão do TCU, apesar de ter se manifestado acerca da prescrição alegada, apenas confirmou a determinação de citação dos ora impetrantes. Assim, não há qualquer medida concreta que tenha interferido diretamente na esfera de seus direitos subjetivos.



    Com efeito, não se mostra admissível impedir a atuação do TCU, no presente caso, em face de sua função constitucionalmente atribuída, pelo art. 71 da Constituição Federal, nem tampouco convolar o mandado de segurança em julgamento antecipado da Tomada de Contas Especial. 



    Ao longo do trâmite do referido processo (TC 008.522/2020-0), incumbem-lhe apresentar suas razões de defesa e até mesmo interpor recursos legalmente cabíveis, durante referido trâmite, ou mesmo após seu término.



    O que se mostra de todo inviável é coartar, desde o início, a atuação constitucional do TCU, no presente caso.



    Mostra-se inteiramente aplicável, na espécie, o entendimento exposto pelo ministro Roberto Barroso, nos autos do MS nº 35.754, in verbis: 



    DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL. MANDADO DE SEGURANÇA. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. 1. Não é razoável que o Poder Judiciário determine liminarmente, em sede de mandado de segurança, que outro poder ou órgão interrompa procedimento que apura a prática de ato lesivo ao erário sem uma demonstração manifesta de ilegalidade ou abusividade praticada por autoridade pública. 2. Não há risco de dano irreparável no caso, já que a impetrante foi citada apenas para se defender das conclusões iniciais formuladas em processo de Tomada de Contas, não havendo decisão definitiva do TCU sobre a responsabilidade da impetrante (DJe de 8/6/18). 



    No mesmo sentido, colaciono precedente da minha relatoria:



    Agravo regimental em mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Citação para apresentar defesa em tomada de contas especial. Direito líquido e certo não evidenciado. Prescrição não configurada. Independência entre as instâncias administrativa, penal e cível. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. A ausência de direito líquido e certo da impetrante obsta a competência constitucionalmente conferida ao TCU, uma vez que o referido ato de citação em processo de controle externo não tem o condão de configurar ato ilegal ou abusivo. 2. Prescrição da pretensão punitiva da Corte de Contas não verificada, dada a ocorrência de atos inequívocos que importam a apuração do fato (Lei nº 9.873/99). 3. O Tribunal de Contas da União, em sede de tomada de contas especial, não se vincula ao resultado de processo judicial em que considerada prescrita pretensão da empresa em iniciar procedimento administrativo disciplinar para embasar processo em que se apure responsabilidade de empregado. Independência entre as instâncias e os objetos sobre os quais se debruçam as respectivas acusações nos âmbitos disciplinar e de apuração de responsabilidade por dano ao erário. 4. Agravo regimental não provido. (MS 37.646-AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, DJe de 30/6/21).



    Ressalte-se, por fim, que, das informações prestadas pela Corte de Contas, não há como se garantir que esteja consumada a alegada prescrição. Nessa toada, cito os seguintes trechos do documento informativo:



    “73. No caso concreto, o termo inicial a ser considerado para a contagem do prazo prescricional seria a data do último pagamento superfaturado porque foram chamados a responder os ora impetrantes (21/8/2008) [Doc. 4], embora, a rigor, deveria ser considerado como marco inicial a data de 6/12/2010, quando os fatos foram inicialmente conhecidos pelas autoridades da União por meio de denúncia (Doc. 8 – cópia da peça 25 do proc. TC-008.522/2020-0). 



    74. No caso concreto é possível identificar a incidência de diversas causas interruptivas do prazo prescricional, dentre as quais destacamos apenas as seguintes: 



    75. O primeiro marco interruptivo consiste no Relatório de Auditoria da 11ª Inspetoria de Contabilidade e Finanças do Exército (órgão de Controle Interno), lavrado em 11/7/2012, ato inequívoco que importou apuração do fato (art. 2º, II, da Lei 9.873/1999) [Doc. 9 – cópia da peça 27 do proc. TC-008.522/2020-0, pág. 15-26]. 



    76. O segundo marco interruptivo consumou-se no mês de outubro/2014 quando foram realizadas pelo órgão de controle interno do Exército uma série de auditorias não programadas nos hospitais militares envolvidos nas denúncias (Curitiba, Recife, Belém, Campo Grande, Fortaleza). Também ato inequívoco que importou apuração do fato (art. 2º, II, da Lei 9.873/1999) [Doc. 10 – cópias das peças 29 a 37 do proc. TC-008.522/2020-0]. 



    77. O terceiro marco interruptivo consiste no Relatório de Auditoria Especial do órgão de Controle Interno do Exército, concluído em 20/2/2015, novamente ato de apuração do fato (art. 2º, II, da Lei 9.873/1999). 



    78. O quarto marco interruptivo deu-se em 2/10/2015 com o Parecer de Auditoria 16-2015/SAGEF/CCIEx do órgão de Controle Interno do Exército, também um ato de apuração do fato (art. 2º, II, da Lei 9.873/1999) [Doc. 12 – peças 45 e 46 do proc. TC-008.522/2020-0]. 



    79. A quinta causa interruptiva consumou-se em 6/3/2017 com a autuação no TCU do processo de autos TC-004.389/2017-4, versando sobre representação formulada por unidade técnica do TCU visando apurar mora na instauração de tomadas de contas especiais no âmbito interno da Administração do Exército, referentes a fatos que incluíam os ora em apuração na tomada de contas especial de autos TC-008.522/2020-0, ato inequívoco da União no sentido de apurar os fatos – Lei 9.873/1999, art. 2º, II (Doc. 13). 



    80. A sexta causa interruptiva efetivou-se em 10/5/2017 com a lavratura do Laudo Pericial Criminal Contábil no âmbito do controle interno do Exército, igualmente mais um ato inequívoco para apurar os fatos - Lei 9.873/1999, art. 2º, II (Doc. 14 – peça 55 do proc. TC-008.522/2020-0). 



    81. A sétima causa interruptiva deu-se com a prolação do Acórdão 499/2019-TCU-Plenário (processo de representação TC-004.389/2017-4 – sessão de 13/3/2019), por meio do qual o TCU determinou à Administração do Exército que adotasse providências concretas no sentido de instaurar imediatamente as tomadas de contas especiais referentes aos atos listados ali em anexo, decisão que teve desdobramento direto na apuração que se sucedeu e resultou na autuação do processo de tomada de contas especial de autos TC-008.522/2020-0. Trata-se, portanto, de novo ato da União na marcha de apuração dos fatos (Lei 9.873/1999, art. 2º, II). 



    82. O oitavo marco interruptivo ocorreu em 23/4/2019, com a instauração da tomada de contas especial no âmbito do controle interno do Exército, por intermédio da Portaria 26-CH DGP, outro inequívoco passo da Administração Federal na marcha de apuração dos fatos (Lei 9.873/1999, art. 2º, II) [doc. 15 – peça 76, do proc. TC-008.522/2020-0]. 



    83. O nono marco interruptivo ocorreu em 10 e 26/7/2019, com a notificação dos impetrantes pelo órgão de Controle Interno do Exército na fase interna da tomada de contas especial (Lei 9.873/1999, art. 2º, I) [doc. 16 – peças 114 e 116, do proc. TC-008.522/2020-0].



    84. O décimo marco interruptivo ocorreu em 3/10/2019 e 5/12/2019, respectivamente com o Relatório de Tomada de Contas Especial 1/2019-DGP (Exército) e o subsequente Relatório Auditoria TCE 1480/2019-DGP, da 11ª Inspetoria de Contabilidade e Finanças do Exército (conclusão da fase interna), atos inequívocos da Administração interessada na marcha de apuração dos fatos (Lei 9.873/1999, art. 2º, II) [Doc. 17 – peças 256 e 257 do proc. TC-008.522/2020-0]. 



    85. A décima primeira causa interruptiva consumou-se em 20/2/2020 por meio da autuação no TCU da tomada de contas especial (fase externa) sob autos TC008.522/2020-0, a partir dos documentos coligidos na fase interna pela Administração interessada, igualmente ato de apuração dos fatos pela União (Lei 9.873/1999, art. 2º, II) [Doc. 18]. 



    86. A décima segunda causa interruptiva seria a efetiva citação dos impetrantes pelo TCU em 22/9/2020 e 25/9/2020 (Lei 9.873/1999, art. 2º, I) [Doc. 4 - peças 277, 279, 286 e 293 do proc. TC-008.522/22020-0]. 



    87. Observa-se que não transcorreu o prazo quinquenal entre quaisquer desses intervalos de tempo. Logo, mesmo se utilizado o prazo de 5 anos, merece ser rechaçada a alegação dos impetrantes de que teria se consumado, no caso concreto, a prescrição da pretensão de ressarcimento ao Erário.” (e-doc. 26, p. 22-24).



    Assim, não se vislumbra direito líquido e certo dos impetrantes como fundamento para interrupção de procedimento administrativo no bojo do qual os impetrantes foram citados para apresentar defesa. 



    Ante o exposto, casso a liminar antes deferida e denego o presente mandado de segurança (art. 21, § 1º, do RISTF). Prejudicada a apreciação do agravo interposto da decisão que apreciou a liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de fevereiro de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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