Tribunal: STF
Processo: ARE 1401146
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-28
Data de publicação: 2023-11-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. VÍCIOS: INEXISTENTES. REEXAME DA MATÉRIA: IMPOSSIBILIDADE. REJEIÇÃO.



    1. Trata-se de embargos declaração contra decisão mediante a qual dei provimento ao agravo em recurso extraordinário e ao recurso extraordinário, conforme a seguinte ementa:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. EMPRESA PÚBLICA FEDERAL PRESTADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS. REGIME JURÍDICO PRIVADO MITIGADO. NÃO INCIDÊNCIA DO DISPOSTO NO ART. 173, § 1º, INC. II, DA CRFB. ACORDO COLETIVO DE TRABALHO REALIZADO SEM A AUTORIZAÇÃO DO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DA UNIÃO. PRINCÍPIO DA INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO (ART. 5º, INC. XXXV, DA CRFB). ACÓRDÃOS RECORRIDOS EM DESACORDO COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. 



    1. Nos acórdãos recorridos, ficou bem delineado que a EBSERH é empresa pública prestadora de serviços públicos, e, portanto, não lhe é aplicável o disposto no referido art. 173, § 1º, inc. II, da CRFB. A negativa de acesso à jurisdição, portanto, foi fundamentada em dispositivo constitucional e estabelecida em contrariedade à jurisprudência pacífica desta Corte.



    2. Agravo provido e, desde logo, recurso extraordinário também provido, nos termos do art. 21, § 1º, in fine, do RISTF, com o fim de reformar os acórdãos recorridos e determinar o retorno dos autos ao Tribunal Superior do Trabalho para que, ante o reconhecimento da legitimidade ativa ad causam da União, examine o mérito da ação anulatória como entender de direito.” (e-doc. 115).



    2. A embargante aponta omissão quanto à ilegitimidade ativa da União (e-doc. 116).



    3. As contrarrazões ao recurso foram apresentadas (e-doc. 120).



    É o relatório.



    Decido.



    4. Não se verificam quaisquer dos vícios do art. 1.022 do Código de Processo Civil, notadamente, ausente qualquer omissão no que tange à legitimidade ad causam da União, fundamento central da decisão embagada. Confira-se:



    “21. Nestes autos, tem-se que o TST deixou de examinar o mérito da ação anulatória sob o argumento de que faltava à União legitimidade ad causam. Tal pressuposto ou condição da ação diz respeito à pertinência subjetiva da ação e depende somente que se demonstre a existência de uma relação jurídica entre os sujeitos do processo e a necessidade/utilidade da tutela do Poder Judiciário, como se verifica nos excertos doutrinários abaixo:



    ‘177. a legitimidade ad causam 



    A legitimidade ad causam consiste na qualidade para estar em juízo, como demandante ou demandado, em relação a determinado conflito trazido ao exame do juiz. Ela depende sempre de uma necessária relação entre o sujeito e a causa e traduz-se na relevância que o resultado desta possa produzir sobre sua esfera de direitos, seja para favorecê-la ou para restringi-la. A expressa exigência dessa condição pelo art. 17 do Código de Processo Civil como requisito para a admissibilidade da emissão do provimento de mérito pretendido pelo demandante constitui um desdobramento da exigência da utilidade desse provimento. Ou, em outras palavras: em rigorosa técnica processual a legitimidade ad causam insere-se no âmbito do interesse de agir porque sua falta traduz-se em ausência de utilidade do provimento jurisdicional para aquele que o postula. A ilegitimidade ad causam é, assim, um destaque negativo do requisito do interesse de agir, cuja concreta ocorrência determina a priori a inexistência deste. Jamais haverá legítimo interesse processual onde a parte for ilegítima. Inversamente, a parte será legítima quando a tutela jurisdicional postulada se destinar a produzir efeitos diretos sobre sua esfera de direitos.’ (DINAMARCO, Cândido Rangel; BADARÓ, Gustavo Henrique Righi Ivahy; LOPES, Bruno Vasconcelos Carrilho. Teoria geral do processo. 33. ed., rev. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2021. p. 326)



    ‘A legitimidade para agir (ad causam petendi ou ad agendum) é requisito de admissibilidade que se precisa investigar no elemento subjetivo da demanda: os sujeitos. Não basta que se preencham os ‘pressupostos processuais’ subjetivos para que a parte possa atuar regularmente em juízo. É necessário, ainda, que os sujeitos da demanda estejam em determinada situação jurídica que lhes autorize a conduzir o processo em que se discuta aquela relação jurídica de direito material deduzida em juízo. 



(...)



    Essa noção revela os principais aspectos da legitimidade ad causam: a) trata-se de uma situação jurídica regulada por alguma norma jurídica (‘situação legitimante’; ‘esquemas abstratos’; ‘modelo ideal’, nas expressões normalmente usadas pela doutrina); b) é qualidade jurídica que se refere a qualquer das partes do processo; c) afere-se diante do objeto litigioso, a relação jurídica substancial deduzida - toda legitimidade baseia-se em regras de direito material, embora se examine à luz da situação afirmada no instrumento da demanda.’



    (Didier Jr., Fredie. Curso de direito processual civil: introdução ao direito processual civil, parte geral e processo de conhecimento. 24. ed. São Paulo: Ed. Juspodivm, 2022, p. 460-462).



    22. Dessa forma, a legitimidade ad causam deve ser aferida a partir das alegações presentes na petição inicial, sem qualquer inferência sobre a veracidade das alegações ou a probabilidade de êxito da pretensão deduzida em Juízo, conforme o ensinamento do saudoso Professor José Carlos Barbosa Moreira:



    ‘É conquista irreversível da moderna ciência do processo a distinção entre o mérito da causa e as chamadas 'condições da ação' (rectius: condições do legítimo exercício do direito de ação). 



    No estádio atual da evolução científica, pode reputar-se descabida qualquer confusão entre juízo de mérito - no qual se declara fundada ou infundada a pretensão do autor, procedente ou improcedente o pedido -, e o juízo preliminar, em que se apura a concorrência daquelas condições, entre as quais se inclui a legitimatio ad causam. 



    Uma coisa é saber se o autor tem ou não tem, na verdade, o direito que postula; outra, bem diversa, é saber se ele está ou não habilitado a postulá-lo, a obter sobre a matéria o pronunciamento do órgão judicial, em sentido favorável ou desfavorável ao que pretende. 



    Tal diferenciação não é apenas de ordem doutrinária: consagra-a - e é o que mais importa - o nosso direito positivo. Basta lançar os olhos ao art. 267, VI, do Código de Processo Civil [art. 485, VI, do CPC/2015], segundo o qual o processo se extingue, sem julgamento do mérito, ‘quando não concorrer qualquer das condições da ação, como a possibilidade jurídica, a legitimidade das partes e o interesse processual’.



    Para que o autor deva ser considerado parte legítima, não tem a menor relevância perquirir-se a efetiva existência do direito que ele alega. Nem será possível, aliás, antepor-se tal investigação ao juízo sobre a presença (ou ausência) do requisito da legitimidade, que é necessariamente, conforme se disse, preliminar. Averbar de ilegítima a parte, por inexistir o alegado direito, é inverter a ordem lógica da atividade cognitiva. A parte pode perfeitamente satisfazer a condição da legitimatio ad causam sem que, na realidade, exista o direito, a relação jurídica material. Mais: não há lugar para a verificação dessa inexistência senão depois que se reconheceu a legitimidade da parte; só o pedido de parte legítima é que pode, eventualmente, ser repelido no mérito, isto é, julgado improcedente.



    O exame da legitimidade pois - como o de qualquer das 'condições da ação -, tem de ser feito com abstração das possibilidades que, no juízo de mérito, vão deparar-se ao julgador: a de proclamar existente ou a de declarar inexistente a relação jurídica que constitui a res in judicium deducta. Significa isso que o órgão judicial, ao apreciar a legitimidade das partes, considera tal relação jurídica in statu assertionis, ou seja, à vista do que se afirmou. Tem ele de raciocinar como quem admita, por hipótese, e em caráter provisório, a veracidade da narrativa, deixando para a ocasião própria (o juízo de mérito) a respectiva apuração, ante os elementos de convicção ministrado pela atividade instrutória.’



    (A instância e a relação processual, in Estudos de Direito Processual Civil, Rio de Janeiro-S. Paulo, 1969, p. 73).



    23. Nesse sentido também já decidiu o Plenário do Supremo Tribunal, no julgamento da Ação Civil Originária nº 1.602/PE, j. 11/09/2020, p. 15/09/2020. Colhe-se do voto do Relator, Ministro Gilmar Mendes, o seguinte excerto:



    ‘Percebe-se, portanto, que as hipóteses de inépcia da petição inicial estão relacionadas com o pedido e a causa de pedir, e não com a legitimidade ad causam, pressuposto processual de validade que diz respeito à aptidão para participar da relação processual em nome próprio ou alheio.



(...)



    Rememorando a teoria da asserção, as alegações autorais devem ser analisadas in status assertionis, de sorte que diviso, do relato da exordial, que as partes estão legitimamente indicadas como autor e réu, sendo matéria de mérito saber se é caso de julgar (im)procedente o pedido.’



    24. Após esse introito, nota-se que, no caso, a União alegou a ausência de participação de um de seus órgãos (MPOG) na tabulação do acordo coletivo de trabalho, segundo preceituam as normas de direito público aplicadas à EBSERH, e comprovou o genuíno interesse na anulação do referido ato. Assim, tendo a autora, na inicial, devidamente demonstrado a qualidade para participar do polo ativo da relação processual formada na ação anulatória, é de rigor reconhecer-lhe a legitimidade ativa ad causam.



    25. Acrescenta-se que a jurisprudência desta Corte já decidiu ser o MPOG, e consequentemente a União, parte legítima para figurar no polo passivo de mandado de segurança em que se alega a violação de direito líquido e certo alusivo à falta de realização de ato que dependa de autorização do referido órgão público. Confiram as ementas abaixo:



    ‘AGRAVO INTERNO EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. AUTORIZAÇÃO DE NOMEAÇÃO DE CANDIDATO APROVADO EM CONCURSO PÚBLICO. ARTS. 10 E 11 DO DECRETO Nº 6.944/2009. PRECEDENTES. MINISTRO DE ESTADO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. LEGITIMIDADE PASSIVA. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO STJ PARA PROCESSAR E JULGAR O REMÉDIO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. 1. Mandado de segurança que tem por objeto a nomeação de candidatos aprovados em concurso público fora do número de vagas. 2. Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de que a efetivação do pedido deduzido na impetração depende de prévia autorização do Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, nos termos dos arts. 10 e 11 do Decreto nº 6.944/2009, a legitimar, assim, sua presença no polo passivo do presente mandado de segurança. Precedentes: RMS 34452 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, publicado em 28.03.2017; RMS 34247 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, publicado em 19.12.2016; e RMS 34075 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, publicado em 02.12.2016. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, por se tratar de recurso interposto em mandado de segurança (art. 25 da Lei 12.016/2009 e Súmula 512/STF). 4. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação, no caso de votação unânime, da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa.’



    (RMS nº 34.457-AgR/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, j. 05/10/2018, p. 16/10/2018; grifos acrescidos)



    ‘DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONCURSO PÚBLICO. CANDIDATO APROVADO ALÉM DO NÚMERO DE VAGAS DO EDITAL. PRETENSÃO DE NOMEAÇÃO. ATO COMPLEXO. LEGITIMIDADE PASSIVA. 1. Mandado de segurança originário do STJ que tem por objeto a nomeação de candidatos aprovados no concurso público para provimento do cargo de Analista do Banco Central do Brasil, mas classificados fora do número de vagas previstas no edital. 2. A efetivação do pleito depende de prévia autorização do Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (arts. 10 e 11 do Decreto nº 6.944/2009), o que legitima a sua presença no polo passivo do writ e fixa a competência do Superior Tribunal de Justiça para processá-lo e julgá-lo (art. 105, I, b, da CF/1988). 3. Recurso a que se nega provimento.”



    (RMS nº 34.247-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 09/12/2016, p. 19/12/2016; grifos acrescidos)



    ‘Agravo regimental em recurso ordinário em mandado de segurança. Pressuposto de interposição de recurso ordinário preenchido. Existência de decisão denegatória. Precedentes. Legitimidade passiva ad causam do Ministro de Estado apontado como uma das autoridades coatoras na impetração. Competência originária do Superior Tribunal de Justiça para processar e julgar o mandamus. Agravo regimental não provido. 1. Pressuposto de interposição de recurso ordinário em mandado de segurança devidamente preenchido. Artigo 102, inciso II, alínea a, da Constituição Federal. Constitui decisão denegatória, para efeito de interposição de recurso ordinário, tanto a decisão em que se conhece do mandamus e se denega a segurança no mérito, quanto a decisão em que não se conhece dele, sem adentrar no mérito da controvérsia. Precedentes da Corte. 2. Atribuição conferida ao Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão para autorizar eventual nomeação de candidatos aprovados e não nomeados no concurso público regido pelo Edital nº 01/2013 do BACEN. Legitimidade do Ministro de Estado para integrar o polo passivo da ação mandamental. Competência originária do Superior Tribunal de Justiça para processar e julgar o mandamus. Artigo 105, inciso I, alínea b, da Constituição Federal. Precedentes. 3. Agravo regimental não provido.’



    (RMS nº 34.075-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 18/11/2016, 02/12/2016; grifos acrescidos)



    ‘AGRAVO INTERNO EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA – DECISÃO DENEGATÓRIA – SIGNIFICADO DESSA EXPRESSÃO – CONCURSO PÚBLICO – DIREITO SUBJETIVO À NOMEAÇÃO DE CANDIDATO – MINISTRO DE ESTADO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO – LEGITIMIDADE PASSIVA – COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO STJ PARA PROCESSAR E JULGAR O “WRIT” – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A INADMISSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA, POR TRATAR-SE DE PROCESSO DE MANDADO DE SEGURANÇA (SÚMULA 512/STF DeE LEI Nº 12.016/2009, ART. 25) – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.’



    (RMS nº 34.452-AgR/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. 24/02/2017, p. 28/03/2017; grifos acrescidos)  



    26. Logo, contrario sensu, existindo alegação de que houve a realização de ato sem a observância da necessária autorização do MPOG, há que se reconhecer à União a legitimidade ativa para buscar a anulação de tal ato, sendo essa, ao que parece, a matéria suscitada na ação anulatória. Assim, o TST, ao não analisar os argumentos expostos pela União no tocante à lesão apontada, acabou por ofender o disposto no art. 5º, inc. XXXV, do Texto Constitucional.



    27. Além do mais, repiso com ênfase, observa-se que o TST consignou a ilegitimidade ad causam da União com fundamento no disposto no art. 173, § 1º, inc. II, da Constituição, afirmando a sujeição da EBSERH “ao regime jurídico próprio das empresas privadas quanto aos direitos trabalhistas”. Entretanto, consoante o sustentado no recurso extraordinário, a orientação desta Corte, há tempos, é de que o referido § 1º não é aplicável às empresas públicas prestadoras de serviços públicos, porquanto refere-se às entidades da Administração Pública indireta que exploram atividade econômica e atuam em regime de concorrência. Transcreve-se, por oportuno, trecho do voto proferido pelo e. Ministro Eros Grau, Relator, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.642/MG, j. 03/04/2008, p. 19/09/2008:



    ‘4. Lê-se no § 1º do artigo 173 da Constituição   do Brasil que as sociedades de economia mistas e as empresas públicas que explorem atividade econômica em sentido estrito estão sujeitas ao regime jurídico próprio das empresas privadas.  O preceito questionado nesta ADI não alcança empresas estatais prestadoras de serviço público. Daí porque se impõe distinguirmos umas das outras, as empresas estatais que prestam serviço público das empresas estatais que empreendem atividade econômica em sentido estrito. Isso permitirá possamos indagar da incidência, sobre elas, dos efeitos do preceito veiculado por esse § 1º.



    5. A expressão atividade econômica conota, no contexto do art. 173 e seu § 1º, atividade econômica em sentido estrito. O art.  173, caput, enuncia as hipóteses nas quais é permitida ao Estado a exploração direta de atividade econômica. Trata-se, aqui, de atuação do Estado - isto é, da União, do Estado-membro, do Distrito Federal e do Município como agente econômico, em área da titularidade do setor privado. Atividade econômica em sentido amplo é território dividido em dois campos: o do serviço público e o da atividade econômica em sentido estrito. As hipóteses indicadas no art. 173 do texto constitucional são aquelas nas quais é permitida a atuação da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios neste segundo campo. O preceito não alcança empresas públicas, sociedades de economia mista e entidades (estatais) que prestam serviço público. Lembro que há precedentes desta Corte sobre a distinção entre empresa estatal que exerce atividade econômica em sentido estrito e empresa estatal prestadora de serviço público, a ADI n. 83 e os REs ns. 220.906, 225.011, 229.696 e 354.897. Sobre o regime aplicável às empresas estatais que prestam serviço público e a impenhorabilidade dos seus bens, veja-se, da nossa jurisprudência, além dos acórdãos acima indicados, os Res ns. 220. 906, 225. 011, 229.696, 220.099 e 230.161-Agr e a AC n. 669. No que concerne às empresas estatais e entidades estatais que exploram atividade econômica em sentido estrito, a ADI 83.’ (grifos nossos)



    28. Recentemente, o Plenário desta Corte teve a oportunidade de reiterar os fundamentos da mencionada ADI nº 1.642/MG quanto à existência de distinção entre os regimes jurídicos aplicáveis às empresas públicas prestadoras de serviços públicos e às exploradoras de atividade econômica, confirmando que, embora as primeiras também sejam pessoas jurídicas de direito privado, submetem-se ao regime jurídico de direito público. Confiram no voto proferido pelo e. Ministro Luiz Fux, no Plenário, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 633.782-RG/MG, Tema nº 532 do ementário da Repercussão Geral, j. 26/10/2020, p. 25/11/2020:



    ‘Ademais, no julgamento da ADI 1.642, de relatoria do Ministro Eros Grau, esta Corte estabeleceu distinção relativa ao regime jurídico aplicável às estatais exploradoras de atividade econômica e às prestadoras de serviço público, reconhecendo a esta última natureza jurídica híbrida, verbis : 



    (...) 



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é, pois, sólida em distinguir o regime aplicável às empresas públicas e sociedades de economia mistas prestadoras de serviço público que atuam em regime de monopólio daquelas exploradoras de atividade econômica em regime concorrencial, em razão da natureza híbrida resultante da inevitável incidência de aspectos próprios do regime de direito público àquelas que prestam serviço público sem qualquer concorrência.



(...)



    Assim, as estatais prestadoras de serviço público de atuação própria do Estado, embora sejam concebidas em regime de direito privado, praticam atos [de] natureza jurídica pública. Por atuarem no campo próprio do Estado, exercem funções eminentemente públicas, e não predominantemente privadas. À função de natureza pública, portanto, incide regime de direito público próximo ao aplicável ao Estado.’ (grifos nossos).” (e-doc. 115).



    5. Vê-se que a matéria da legitimidade ativa da União foi examinada à exaustão pela decisão embargada, não se fazendo necessário, pois, qualquer reparo. 



    6. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 



     



    7. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a Justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 



    8. Ante o exposto, rejeito os embargos de declaração.



    Publique-se. Oportunamente, lavre-se o trânsito em julgado. 



    Brasília, 28 de novembro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator