Tribunal: STF
Processo: SS 5646
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-07-27
Data de publicação: 2023-07-27

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de segurança. Requerente que figura como autor do mandado de segurança subjacente. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Incidente de contracautela que não consubstancia sucedâneo recursal. Precedentes. Negativa de seguimento. 



    Vistos etc.



    1. Trata-se de suspensão de segurança apresentada pelo Município de Petrópolis/RJ contra decisão por meio da qual o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro indeferiu medida liminar no mandado de segurança nº 0057230-92.2023.8.19.0000 e, por consectário, preservou a eficácia de decisão proferida pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro nos autos da Representação TCE-RJ nº 240.406-4/2023.



    2. A decisão proferida no referido mandado de segurança e invocada para justificar a apresentação de pedido suspensivo perante este Supremo Tribunal Federal está assim redigida, no fragmento de interesse (evento 19):



    “Trata-se de mandado de segurança (fls. 2/31), com pedido de liminar, impetrado por Município de Petrópolis contra decisão monocrática (fls. 98/106 do anexo 1) do Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, Márcio Henrique Cruz Pacheco, que, no âmbito da Representação TCE-RJ nº 240.406-4/2023, em face de irregularidades na gestão do Município de Petrópolis relativas aos serviços de coleta de resíduos sólidos, deferiu tutela provisória ‘determinando que o Município de Petrópolis se abstenha de deflagrar, prosseguir ou ultimar eventual contratação emergencial dos Serviços Públicos Essenciais, até o pronunciamento definitivo desta Corte acerca do mérito desta Representação’.



    (...)



    Para o deferimento de liminar, em mandado de segurança, é necessária a presença dos mesmos requisitos exigidos para a concessão de qualquer tutela de urgência, quais sejam a fumaça do bom direito e o perigo da demora. Nos termos do artigo 7º, III, da Lei no 12.016/09, a medida liminar em mandado de segurança poderá ser concedida quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida. 



    Na espécie, verifica-se que já houve a constatação de irregularidades anteriores da mesma natureza pelo TCE há um ano atrás, que originaram a Representação TCE-RJ nº 223.926-9/22, quando foi deferida tutela provisória (em 15/07/2022) de teor idêntico a que ora se aponta como ato coator, sendo que apenas houve o arquivamento sem mérito daquela Representação em razão da celebração de Termo Aditivo de prorrogação do Contrato nº 04/2018 com o Consórcio LIMP-SERRA, o que acabou ensejando a perda de objeto naquele momento. Observa-se também que há outras decisões mencionadas pelo próprio impetrante no sentido de suspender o procedimento licitatório e o pregão lançados em razão do encerramento do contrato anterior que abrangia os serviços de coleta e gestão do lixo no Município de Petrópolis No âmbito da Representação TCE-RJ nº 237.263-7/23, foi deferida medida liminar para suspender o Pregão Presencial n. 003/2023, e, no âmbito do Mandado de Segurança nº 0811258-37.2023.8.19.0042, foi deferida liminar para suspender os procedimentos inerentes ao curso regular do edital de Licitação n. 008/2023, sendo que estão ainda em curso outras Representações perante o Tribunal de Contas, quais sejam Representação TCE-RJ nº 236.194-3/23 e Representação TCE-RJ nº 236.981-4/23. Portanto, há indícios claros de irregularidades e da ciência prévia da situação pelo ente público.



    Ademais, a afirmação de impossibilidade de prestação do serviço sem a contratação emergencial direta não restou demonstrada e tampouco que esta se dará com a Companhia Municipal de Desenvolvimento de Petrópolis – COMDEP em conformidade com os requisitos exigidos pela lei. Releva notar que a suspensão do procedimento licitatório referente ao edital de licitação n. 008/2023, que inclusive se restringe à locação de caminhões e equipamentos, não impede a realização de procedimento licitatório diverso e em conformidade com a lei, sem que haja o fracionamento do objeto relacionado ao serviço conforme apontado pelas decisões mencionadas.



    Releva destacar o seguinte trecho da fundamentação da decisão apontada como ato coator neste mandamus:



    (...)



    Atente-se para o fato de que não há ilegalidade evidente na decisão do Conselheiro do TCE que age de acordo com a sua competência e poder de fiscalização e cautela para fins de evitar danos maiores à sociedade, devendo-se privilegiar a presunção de legitimidade do ato.



    Diante disso, não é possível vislumbrar, neste momento, o fumus boni iuris e, pelas mesmas razões, não há efetiva demonstração da urgência alegada a ponto de justificar o deferimento da liminar antes mesmo de prestadas as informações pela autoridade apontada como coatora e de ouvido o Ministério Público.



    Não se vislumbra fundamento para a concessão de liminar inaudita altera parte, sendo imperioso consignar que a liminar pretendida se confunde com o próprio mérito do mandamus. Sendo assim, por ora, não se observa a presença dos requisitos autorizadores da concessão de medida liminar. 



    Pelo exposto, INDEFIRO o pleito liminar.”



    4. À guisa de evidenciar a presença dos requisitos para o deferimento do pedido suspensivo, o requerente articula com a configuração de competência deste Supremo Tribunal Federal, o envolvimento direto de matéria constitucional e a existência de risco a valores juridicamente protegidos pelo microssistema normativo das contracautelas. Invoca a tese firmada ao julgamento do tema nº 698 da repercussão geral. Consigna (evento 1, fls. 19-23):



    “Para além da necessidade da continuidade da prestação dos serviços públicos essenciais atrelados ao gerenciamento do lixo de Petrópolis, como visto no item acima, é certo que a interrupção abrupta da gestão do lixo no Município gera elevado risco de danos ambientais graves, que terão o condão de prejudicar, outrossim, a saúde pública local. 



    Isso porque há severas obrigações legais de natureza ambiental para cujo cumprimento é imprescindível que haja um gestor especializado. 



    Com efeito, um aterro sanitário de resíduos sólidos deve ser ambientalmente adequado e licenciado. O sistema de gestão de resíduos sólidos é extremamente técnico e delicado e demanda alta qualificação e expertise de quem exerce a atividade, não podendo ficar a descoberto sem que haja um contratado para prestação do serviço público.



    Na esteira dos avanços nacionais para aprimoramento da proteção ambiental, à luz do que dispõe o art. 225 da Constituição Federal, a União editou a Lei nº. 12.305/2010, a fim de estabelecer diretrizes gerais para a “Política Nacional de Resíduos Sólidos” e impôs uma série de obrigações aos entes federados para o cuidado e armazenamento dos resíduos sólidos, inclusive com a obrigação de elaborar planos locais para sua gestão. Foi exatamente isso que o Município de Petrópolis buscou fazer, mas encontra-se impedido por decisão do TCE-RJ. Veja-se que o aludido art. 225 da Constituição Federal estabelece o seguinte:



    (...)



    Todos esses mandamentos constitucionais estão tendo a sua concretização impossibilitada, ao se negar o direito do Município de reestruturar o serviço público em conformidade com a Política Nacional em vigor – o que também contraria a recente orientação do Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 684.612/RJ – Tema 698 da Repercussão Geral –, como se verá no item a seguir. 



    Por situações como essa, em sede de Suspensão de Liminar, a Presidência desse Supremo Tribunal Federal já teve a oportunidade de, por diversas vezes, sustar a eficácia de decisões que vulnerem os imperativos constitucionais de preservação do meio-ambiente ecologicamente equilibrado. Confira-se:



    (...)



    A nova Política Nacional, diga-se, de passagem, representou uma mudança de paradigma na forma como os centros urbanos brasileiros tratam o descarte de seu lixo. Os aterros sanitários, diferentemente dos antigos “lixões” em que havia apenas um grande amontoado de detritos em um espaço aberto, contam com uma série de procedimentos e requisitos de operação que visam à proteção do solo, do lençol freático, da fauna, da flora e das populações em suas proximidades. 



    Nesse sentido, a ausência de contratação emergencial para que seja realizada a gestão do lixo em Petrópolis vulnerará o novo paradigma, na medida em que provocará ausência de cuidados devidos para controle do chorume — de elevadíssima carga poluidora — no local apropriado para o descarte de lixo, sendo altíssimo o risco de contaminação do solo, do subsolo, das águas superficiais e do lençol freático, em prejuízo ao Município e à população de Petrópolis, com impactos significativos na saúde pública. 



    O chorume, além da baixa biodegradabilidade, possui metais pesados na sua composição, impossibilitando que os organismos biológicos sejam capazes de promover a decomposição do material. 



    Outrossim, caso sejam interrompidos os trabalhos diários de cobertura e compactação dos resíduos, todo o lixo existente ficará exposto à ação da natureza. Haverá, ainda, risco de descobrimento e de carreamento do lixo para áreas impróprias dentro e fora do terreno apropriado, sendo certo que a infiltração de água da chuva elevará a quantidade de chorume. Não haverá nenhuma segurança ambiental do controle do chorume, na medida em que não haverá quem preste o serviço de gestão do lixo. 



    A interrupção abrupta do serviço público de gestão do lixo também provocará a ausência de retirada e do transporte do chorume, gerando grave risco ambiental, sendo que eventual poluição do solo e da água terá como reflexo danos à saúde da população. O trabalho de controle de informações referente aos efluentes encaminhados para tratamento também ficará a descoberto com a manutenção da decisão do TJRJ, que manteve a decisão do TCE-RJ. 



    Além do mais, os resíduos sólidos urbanos estão sujeitos a acomodações à medida em que ocorre decomposição desses resíduos. Por isso, existe a necessidade de se manter o monitoramento geotécnico por empresa especializada. Sem esse monitoramento – o que ocorreria com a ausência de contratação emergencial –, há risco severo de deslizamentos do lixo e espalhamento de resíduos putrefatos no local.



    Não há como deixar de considerar toda a sistemática e problemática técnica que envolve a necessária gestão do lixo municipal, de modo que a decisão do TJRJ e do TCE-RJ representa um risco coletivo de proporções inimagináveis.”



    5. Respaldada nesses fundamentos, a requerente pede o deferimento, inclusive liminar, de medida de contracautela, para que seja “suspensa a decisão liminar do TJRJ no MS n. 0057230-92.2023.8.19.0000 e, com isso, haja a suspensão da decisão proferida nos autos da Representação TCE-RJ nº. 240.406-4/2023, possibilitando, dessa forma, a adoção de medidas emergenciais pelo Município de Petrópolis que permitam a continuidade dos serviços de tratamento e gerenciamento do lixo” (evento 1, fl. 28).



    É o relatório.



    Decido.



    6. A via eleita – suspensão de segurança – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    O incidente de contracautela – vocacionado a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). Daí porque, medida de caráter excepcional que é, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência. 



    Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constitui em qualquer hipótese a suspensão de segurança sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.). 



    Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de segurança, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela se cinge à presença dos requisitos previstos em lei, impertinente cogitar de apreciação meritória do processo subjacente, ainda que de todo indispensável tenha, a tese sustentada, um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), em juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    7. Assentadas tais premissas, o presente pedido suspensivo revela-se manifestamente incabível. 



    8. Norteada pela hermenêutica restritiva que deve orientar a análise do instituto, compreendo, a despeito das respeitáveis posições doutrinárias em sentido contrário1, que somente se mostra admissível o manejo da via suspensiva pelo ente estatal que figure como réu no processo de origem — ou pelo Ministério Público em cenário equivalente. 



    9. A interpretação explicitada deflui da própria literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, que, ao dispor sobre o instrumento de contracautela, prevê o seu manejo pelas pessoas jurídicas de direito público interessadas e pelo Ministério Público, nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes. 



    A expressão contida no art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, acima transcrita, não comporta, data venia, exegese ampliativa diante dos termos unívocos de que lançou mão o legislador, a amarrarem a atuação do intérprete. De todo inviável, frente à literalidade do texto legal, entender contempladas, onde a lei consigna “ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes”,  “todas as ações que envolvam o Poder Público ou seus agentes”. Não há alternativa: nas ações contra o Poder Público significa o Poder Público no polo passivo da demanda, e não no polo ativo.



    Não pode o julgador desconsiderar os significados mínimos dos dispositivos introduzidos pelo legislador, pois, em assim procedendo, termina por substituir o legislador, na medida em que cria, ele próprio, normas gerais e abstratas, em vez de escolher um dos significados possíveis dos dispositivos postos pelo legislador (ÁVILA, Humberto. Constituição, Liberdade e Interpretação. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2021, p. 28). Inadmissível a ampliação, pela via interpretativa, da legitimação ativa para o instrumento de contracautela, sob pena de subversão da ratio subjacente às leis de regência.



    10. Consabido, ainda, que o instrumento da contracautela, vocacionado à preservação do interesse público primário, tem como finalidade impedir a produção de efeitos de uma decisão judicial, de modo a restabelecer o status quo anterior ao ajuizamento do processo. Vale dizer, o objetivo da via suspensiva, na realidade, é inibir a execução de ato decisório que, proferido sem o devido equacionamento prévio de seus impactos pela Administração Pública, tem o potencial de causar grave lesão aos bens jurídicos tutelados pela legislação de regência. Nessa linha, Marcelo Abelha Rodrigues2 assevera:



    “Tal instituto foi criado como meio processual para que o Poder Público, na condição de réu, possa dele valer-se para impedir que uma decisão judicial, provisoriamente executada, tenha eficácia que cause risco de lesão a determinado interesse público. Por isso, a finalidade do instituto é amordaçar a eficácia executiva de uma decisão proferida contra o Poder Público, para que se mantenha de pé e intacta uma situação jurídica anterior ao processo.



    Exatamente por isso é que se exige que o Poder Público só possa lançar mão do instituto quando figure na posição de réu numa demanda contra si proposta, e, nesta condição, tenha contra si um título provisório com eficácia imediata que poderá causar grave lesão a interesses maiores da sociedade.”



    Assim – considerando que a via suspensiva tem como finalidade a preservação do status quo anterior ao ajuizamento do processo, ante circunstância inesperada decorrente de decisão judicial –, distribuída a petição inicial proposta pelo Poder Público e indeferido pleito de tutela provisória, inviável o pedido de suspensão. 



    Nessa linha, a tentativa de ampliação do espectro de cognoscibilidade do instrumento de contracautela desconsidera a teleologia que informa o instituto, subvertendo, de modo indevido, o sistema recursal como um todo. 



    11. Cito jurisprudência desta Casa no sentido da inviabilidade do emprego da via suspensiva pelo ente público autor da ação originária: 



    “AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. DECISÃO DE ORIGEM QUE INDEFERE TUTELA PROVISÓRIA RECURSAL EM APELAÇÃO EM EMBARGOS DE TERCEIRO. POTENCIAL CONSTRIÇÃO DE VERBAS MUNICIPAIS PARA A SATISFAÇÃO DE DÉBITOS DE EMPRESA ESTATAL. ALEGADO RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICA. DESCABIMENTO. AÇÃO DE ORIGEM PROPOSTA PELA MUNICIPALIDADE. LITERALIDADE DO CAPUT DO ART. 4º DA LEI 8.437/1992. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. O incidente de contracautela é meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    2. Nos termos da literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, o incidente de contracautela só tem cabimento com vistas à sustação da execução de liminar deferida em “ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes”, do que deflui a legitimidade ativa exclusiva do ente público réu, além do Ministério Público. A admissão do incidente de contracautela em ações promovidas por ente público, com vistas à obtenção de tutela provisória não obtida nas instâncias ordinárias, equivaleria à utilização do instituto da suspensão como sucedâneo recursal, o que não se admite à luz da jurisprudência pacificada deste Supremo Tribunal Federal.



    3. In casu, a ação de origem foi proposta pelo Município autor, do que deflui o não cabimento do pedido de suspensão por ele ajuizado - salientando a natureza de ação de conhecimento dos embargos de terceiro. 



    4. Ademais, a verificação acerca da titularidade das verbas eventualmente constritas e da forma de desenvolvimento da atividade econômica da empresa CINEBASE demandaria dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Precedentes.



    5. Agravo interno a que se nega provimento.”



    (SL 1.496-AgR/PA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 30.6.2022)



    É preciso ressaltar, nesse contexto, que a parte autora “busca, agora, não a suspensão de liminar proferida em seu desfavor, como autoriza o art. 4º da Lei Federal 8.437/92, mas a execução de liminar proferida em seu favor, a demonstrar a inequívoca intenção da Requerente de fazer uso da presente suspensão de liminar como sucedâneo recursal” (SL 72/CE, Rel. Min. Ellen Gracie, decisão monocrática, DJ 01.8.2005, v.g.). Em outras palavras, a jurisprudência desta Casa não tem admitido o manejo do instrumento de contracautela com finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado ou revogado. Portanto, por não consubstanciar sucedâneo recursal, inadmissível a suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo: 



    “Agravo regimental em suspensão de segurança. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Ausência de requisitos legais que ensejem a revisão da decisão proferida na origem. Matéria, ademais, já definitivamente assentada em outro processo. Impossibilidade do uso do instituto da suspensão como sucedâneo recursal. Agravo regimental não provido.



    1. O instituto da suspensão de segurança deve ser manejado segundo os requisitos previstos na lei de regência e não para a concessão de efeito ativo.



    2. Questão, ademais, já definitivamente resolvida em autos de ação semelhante (SS nº 5.100), ajuizada pelo Estado de Sergipe. 



    3. Impossibilidade de utilização desta ação como sucedâneo recursal.



    4. Agravo regimental não provido.”



    (SS 5.102-AgR/SE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 04.12.2019)



    “AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR INDEFERIDA. PEDIDO DE EFEITO ATIVO NA SUSPENSÃO. AUSÊNCIA DE DECISÃO A SER SUSPENSA. INADMISSIBILIDADE DO PEDIDO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”



    (SS 5.190-AgR/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 14.3.2018)



    12. Em suma, a adequada interpretação dos dispositivos legais aplicáveis leva à inadmissibilidade do uso, pelo Poder Público (pessoa jurídica de direito público interessada e Parquet), do incidente de contracautela quando, como ocorre na espécie, figura no polo ativo do processo subjacente. 



    13. Ante o exposto, nego seguimento à presente suspensão de segurança (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 27 de julho de 2023.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



Documento assinado digitalmente




1  VENTURI, Edson. Suspensão de liminares e sentenças contrárias ao Poder Público. 3. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2017, p. 136-42.




2  RODRIGUES, Marcelo Abelha. Suspensão de segurança. 5. ed. Indaiatuba: Editora Foco, 2022, p. 126-7.