Tribunal: STF
Processo: RE 1409154
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-22
Data de publicação: 2023-11-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA PROPOR AÇÃO CIVIL PÚBLICA NA DEFESA DO PATRIMÔNIO DE EMPRESAS ESTATAIS. ENTIDADE DE PREVIDÊNCIA FECHADA. PARTICIPAÇÃO DE RECURSOS DE EMPRESA PÚBLICA. TEMA RG 561. PROVIMENTO.



    1. Em função da declaração de suspeição do eminente Ministro Edson Fachin (e-doc. 134) e da declaração de impedimento do e. Ministro Nunes Marques (e-doc. 135), torno sem efeito a decisão monocrática do e-doc. 107 e o julgamento do agravo regimental e-doc. 120.



    2. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim ementado:



     



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ILEGITIMIDADE MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. PATRIMÔNIO DA CEF DECORRENTE DE SUA PARTICIPAÇÃO NA COMPOSIÇÃO DOS RECURSOS DA FUNCEF.



    I - A Constituição da República conferiu funções de alta relevância ao Ministério Público, classificando-o como instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado e incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (art. 127, da CF). A função de promover a ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social de que trata o art. 129, inciso 1111, da Constituição Federal, deve ser interpretada em harmonia com a parte final do inciso IX do mesmo dispositivo constitucional que veda expressamente o exercício do "parquet" em funções incompatíveis com sua finalidade institucional consistente na representação judicial e consultoria jurídica de entidades públicas. Precedentes.



    II – O Ministério Público Federal não ostenta legitimidade para promover ação de reparação de danos para a tutela do patrimônio da Caixa Econômica Federal decorrente de sua participação na composição dos recursos da Fundação dos Economiários Federais – FUNCEF utilizados no pagamento de despesas de publicidade na ocasião da edificação de imóveis na Superquadra 311 Norte, em Brasília, uma vez que a Empresa Pública possui quadro de procuradores selecionados para representá-la em juízo, cabendo a ela promover as medidas que entender necessárias à preservação de seus interesses, posto que só é possível pleitear direito alheio em nome próprio quando autorizado por lei.



    III – Apelação do MPF a que se nega provimento." (e-doc. 17).



    3. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 21).



    4. No presente recurso extraordinário, interposto com base na al. “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação ao art. 129, inc. III, da Constituição da República. Afirma que não pode ser afastada a legitimidade do Ministério Público de propor ação civil pública com vistas a se obter a reparação do dano causado a patrimônio público e social, ao meio ambiente e a outros interesses difusos e coletivos. Sustenta que a legitimidade extraordinária que o Ministério Público ostenta vem da própria Constituição da República (e-doc. 25).



    5. Nas contrarrazões, a parte recorrida alega que o recorrente não alegou diretamente ofensa a dispositivo constitucional, bem como não demonstrou tal ofensa. Argumenta a ausência de repercussão geral da matéria objeto da controvérsia. Afirma a impossibilidade de apreciação da matéria, considerando que o recurso extraordinário não serve ao reexame de provas. Sustenta, no mérito, o acerto da decisão recorrida (e-doc. 27).



    6. O recurso extraordinário foi inadmitido, sob o fundamento de que "a matéria veiculada pela recorrente é exclusivamente de direito e foi objeto de claro prequestionamento. Ademais, a análise da alegada infringência ao dispositivo constitucional apontado não encontra qualquer óbice sumular" (e-doc. 39).



    É o relatório. 



    Decido.



    7. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos constantes da decisão impugnada:



    "5. Desse modo, não merece reparo a sentença que concluiu não ter o Ministério Público Federal legitimidade para ajuizar ação de reparação de dano em favor de entidade de previdência fechada, que tem capacidade para residir em juízo na defesa do seu próprio patrimônio.



    6. Com efeito, não há dúvida de que o Ministério Público ostenta legitimidade para propor ação civil pública em defesa do patrimônio público, conforme sinaliza a Súmula 329 do Superior Tribunal de Justiça, in verbis . 



    "O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública em defesa do patrimônio público."



    7. A propósito, a Constituição da República conferiu funções de alta relevância ao Ministério Público, classificando-o como instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado e incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (art. 127, da CF). A função de promover a ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social de que trata o art. 129, inciso 1111, da Constituição Federal, deve ser interpretada em harmonia com a parte final do inciso IX do mesmo dispositivo constitucional que veda expressamente o exercício do "parquet" em funções incompatíveis com sua finalidade institucional consistente na representação judicial e consultoria jurídica de entidades públicas. 



    (...)



    12. Assim postos os fatos, entendo que o Ministério Público Federal não ostenta legitimidade para promover ação de reparação de danos para a tutela do patrimônio da Caixa Econômica Federal decorrente de sua participação na composição dos recursos da Fundação dos Economiários Federais — FUNCEF utilizados no pagamento de despesas de publicidade na ocasião da edificação de imóveis na Superquadra 311 Norte, em Brasília, uma vez que a Empresa Pública possui quadro de procuradores selecionados para representá-la em juízo, cabendo a ela promover as medidas que entender necessárias à preservação de seus interesses, postoque só é possível pleitear direito alheio em nome próprio quando autorizado por lei. Pelo exposto, nego provimento à apelação do Ministério Público Federal. É como voto.” (e-doc. 17, p. 3-5).



    8. O recurso merece provimento.



    9. É firme a jurisprudência desta Corte, notadamente a partir do julgamento do Tema nº 561 do ementário da Repercussão Geral (RE nº 409.356-RG/RO, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 25/10/2018, p. 29/07/2020), no sentido de admitir a legitimidade do Ministério Público na defesa do patrimônio público, o que não se confunde com a vedada representação judicial e consultoria jurídica de entidades públicas. Confira-se a ementa do leading case de tal tema:



    "RECURSO EXTRAORDINÁRIO EM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. DIREITO ADMINISTRATIVO. LEGITIMIDADE COLETIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA A TUTELA DO PATRIMÔNIO PÚBLICO. ARTIGOS 127, CAPUT, E 129, II, III E IX, DA CONSTITUIÇÃO. RELEVÂNCIA CONSTITUCIONAL DA ATUAÇÃO COLETIVA DO PARQUET NA DEFESA DO INTERESSE PÚBLICO. VEDAÇÃO À REPRESENTAÇÃO JUDICIAL E CONSULTORIA JURÍDICA DE ENTIDADES PÚBLICAS. INAPLICABILIDADE. EXCEPCIONALIDADE DAS RESTRIÇÕES À LEGITIMIDADE COLETIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. LEGITIMIDADE TAMBÉM CONFERIDA A QUALQUER CIDADÃO (ART. 5º, LXXIII, CRFB). NECESSIDADE DE FORTALECIMENTO DO SISTEMA DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRECEDENTES DO PLENÁRIO. RECURSO PARCIALMENTE CONHECIDO E, NA PARTE CONHECIDA, NÃO PROVIDO. 1. O Ministério Público ostenta legitimidade para a tutela coletiva destinada à proteção do patrimônio público, mormente porque múltiplos dispositivos Constitucionais evidenciam a elevada importância que o constituinte conferiu à atuação do parquet no âmbito das ações coletivas. 2. O Ministério Público, por força do art. 127, caput, da Carta Magna, tem dentre suas incumbências a “defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”, mercê de o art. 129 da Lei Maior explicitar as funções institucionais do Ministério Público no sentido de “zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados” na Constituição (inciso II), “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos” (inciso III) e “exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas” (inciso IX). 3. A tutela coletiva exercida pelo Ministério Público se submete apenas a restrições excepcionais, como, verbi gratia a norma que veda ao Ministério Público a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas (art. 129, IX, in fine, da CRFB), sendo certo que a Carta Magna atribui ao parquet ampla atribuição no campo da tutela do patrimônio público, interesse de cunho inegavelmente transindividual, bem como que sua atuação na proteção do patrimônio público não afasta a atuação do próprio ente público prejudicado, conforme prevê o art. 129, § 1º, da Constituição: “A legitimação do Ministério Público para as ações civis previstas neste artigo não impede a de terceiros, nas mesmas hipóteses, segundo o disposto nesta Constituição e na lei”. 4. O parquet, ao ajuizar ação coletiva para a tutela do Erário, não age como representante da entidade pública, e sim como substituto processual de uma coletividade indeterminada, é dizer, a sociedade como um todo, titular do direito à boa administração do patrimônio público, da mesma forma que qualquer cidadão também poderia fazê-lo por meio de ação popular (art. 5º, LXXIII, da CRFB). 5. O combate em juízo à dilapidação ilegal do Erário configura atividade de defesa da ordem jurídica, dos interesses sociais e do patrimônio público, sendo todas essas funções institucionais atribuídas ao Ministério Público pelos artigos 127 e 129 da Constituição, de modo que entendimento contrário não apenas afronta a textual previsão da Carta Magna, mas também fragiliza o sistema de controle da Administração Pública, visto que deixaria a persecução de atos atentatórios à probidade e à moralidade administrativas basicamente ao talante do próprio ente público no bojo do qual a lesão ocorreu. 6. A jurisprudência do Plenário deste Supremo Tribunal Federal reconhece a legitimidade do Ministério Público para o ajuizamento de ação coletiva destinada à proteção do patrimônio público: RE 225777, Relator(a): Min. EROS GRAU, Relator(a) p/ Acórdão: Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 24/02/2011; RE 208790, Relator(a): Min. ILMAR GALVÃO, Tribunal Pleno, julgado em 27/09/2000. 7. In casu: a) O Ministério Público do Estado de Rondônia ajuizou ação civil pública contra o Estado de Rondônia e um policial militar, postulando a anulação do ato administrativo que transferiu o referido policial para a reserva, porquanto ele não contava com tempo de serviço suficiente para esse fim, mercê de pleitear também exclusão do pagamento de gratificações e limitação da remuneração ao teto salarial estadual. b) A alegação recursal de impossibilidade de exercício de controle de constitucionalidade incidental no bojo de ação civil pública demanda interpretação do art. 103 do Código de Defesa do Consumidor, o qual versa sobre os limites subjetivos da coisa julgada nas ações coletivas, revelando-se incabível o Recurso Extraordinário para “rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida”, nos termos da Súmula n.º 636 deste Supremo Tribunal Federal. c) Por sua vez, a causa de pedir recursal que sustenta o direito à incorporação da gratificação por cargo de gerenciamento superior aos proventos do Recorrente demanda o exame da legislação local, não havendo questão propriamente constitucional a ser apreciada, de modo que incide o óbice da Súmula n.º 280 desta Corte, verbis: “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário.” 8. Recurso Extraordinário parcialmente conhecido e, na parte conhecida, desprovido, fixando-se a seguinte tese para aplicação a casos idênticos, na forma do art. 1.040, III, do Código de Processo Civil de 2015: ‘O Ministério Público tem legitimidade para ajuizar Ação Civil Pública que vise anular ato administrativo de aposentadoria que importe em lesão patrimônio público’."



    (RE nº 409.356/RO, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 25/10/2018, p. 29/07/2020; grifos nossos).



    10. Conforme destacado no julgado citado, assiste ao Ministério Público legitimidade para propor ação civil pública na defesa do patrimônio público, ainda que para buscar o ressarcimento por danos causados a empresa pública, o que não afasta a atuação do próprio ente público prejudicado. Assim sendo, o fato de a entidade pública lesada possuir quadro próprio de advogados para realizar tal atuação não afeta, de forma alguma, a legitimidade do Ministério Público.



    11. Em acréscimo, ressalto que, no caso vertente, além do inegável interesse direto da Caixa Econômica Federal, a iniciativa do Ministério Público visa proteger também o sistema de previdência complementar de entidades fechadas que recebem aportes de entidades integrantes da Administração direta ou indireta. 



     



    12. Nesse ponto, chamo a atenção para os rombos bilionários experimentados em anos recentes por entidades de previdência complementar fechada, fatos de amplo conhecimento público, incluindo a própria Funcef, a Previ (Banco do Brasil), o Postalis (Correios) e a Petros (Petrobras), entre outros, sendo pública e notória a ocorrência de graves irregularidades, inclusive com indícios de gestão temerária e/ou fraudulenta.



     



    13. Embora sejam entidades privadas, a repercussão nos cofres das empresas estatais que as custeiam é evidente. Não se está diante, portanto, da mera situação de se pleitear direito alheio em nome próprio.



     



    14. Até por esse contexto, não vejo como possível afastar o interesse público da atuação do Ministério Público no caso vertente, não cabendo, meu sentir, falar em deficit de “transcendentalidade” para negar-lhe legitimidade.



    15. Por fim, destaco que a alegação do recorrido de que haveria revolvimento fático-probatório no caso não merece prosperar. Transcrevo excerto do acórdão recorrido, proferido após oposição de embargos de declaração, que delineia bem a questão constitucional –portanto, de direito – submetida à apreciação da Suprema Corte:  



    “(...). IV - lnexiste omissões ou contradições no decisum que é claro e conciso ao concluir que o Parquet não tem legitimidade para promover ação de reparação de danos para a tutela do patrimônio da Caixa Econômica Federal decorrente de sua participação na composição dos recursos da Fundação dos Economiários Federais - FUNCEF utilizados no pagamento de parcelas pagas a construtoras pela infraestrutura e edificação de imóveis na Superquadra 311 Norte, em Brasília, em virtude de que a Empresa Pública possui quadro de procuradores selecionados para representá-la em juízo, cabendo a ela promover as medidas que entender necessárias à preservação de seus interesses, posto que só é possível pleitear direito alheio em nome próprio quando autorizado por lei. (...).” (e-doc. 21, p. 2; grifos nossos).



    16. Do quanto exposto e apreciado, dou provimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 2º do RISTF, para, reformando o acórdão recorrido, reconhecer a legitimidade ativa do Ministério Público Federal nos autos 0035192-62.2010.4.01.3400/DF, e determinar que dê-se continuidade ao julgamento da ação.



    Publique-se.



    Brasília, 22 de novembro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator