Tribunal: STF
Processo: ARE 1447521
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-30
Data de publicação: 2023-08-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Cuida-se de agravo contra decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto pelo Prefeito do Município de Barra do Piraí contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro assim ementado: 



    “Direta de inconstitucionalidade. Município de Barra do Piraí. Lei de iniciativa parlamentar que impõe ao Poder Executivo o dever específico de prestar contas dos recursos públicos a duas associações civis de apoio às pessoas portadoras de deficiência e necessidades especiais. Regular exercício da função fiscalizatória do Parlamento local. Teoria dos freios e contrapesos. Ausência de incursão nas competências exclusivas do Poder Executivo. 1. Dentre as funções típicas do Parlamento, que exsurge tanto dos primórdios de sua histórica razão de ser, quanto do tratamento normativo que a ordem constitucional brasileira (a exemplo de todo o mundo ocidental), está a fiscalização dos atos de disposição de recursos públicos por parte do Poder Executivo (arts. 31, caput e § 1º, 49, IX e X, e 70, caput e parágrafo único, da CRFB; arts. 99, VIII e X, 122, caput e parágrafo único, e 124, caput e § 1º, da CERJ). 2. Os tribunais de contas são órgãos auxiliares do Legislativo no controle externo do orçamento, finanças, operações e patrimônio do Estado, a cargo sobretudo do Poder Executivo. A previsão constitucional desse auxílio não esvazia a competência precípua e fundamental do Parlamento, que pode exercê-la diretamente, no regular exercício de sua função típica. Exegese do art. 49, X, da Constituição Federal (norma de reprodução obrigatória que reconhece a competência exclusiva do Parlamento para “fiscalizar e controlar, diretamente, […], os atos do Poder Executivo”) e dos arts. 31, § 1º, da Carta da República e 124, § 1º, da Constituição Fluminense (“O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado”). 3. Ao meramente determinar que o Executivo municipal forneça anualmente, em audiência pública previamente designada pela Câmara Municipal, “o conjunto de informações pormenorizadas indicando a destinação do recurso, a data, a motivação, assim como o resultado e os respectivos documentos e/ou recibos comprobatórios”, relativos aos recursos repassados à Apae e à Pestallozzi, o Poder Legislativo barra-mansense não se imiscuiu em matéria administrativa, não criou encargos nem despesas a órgãos do Poder Executivo, nem invadiu seara legislativa reservada à iniciativa exclusiva do Prefeito. O diploma legal apenas singulariza, quanto aos termos de colaboração técnica firmados com essas duas entidades, um dever de prestação de contas que já recaía sobre o Poder Executivo, como derivação dos princípios explícitos da impessoalidade, eficiência, moralidade, publicidade e interesse coletivo, bem como dos princípios implícitos da transparência, accountability e governança pública (CF, art. 37; CERJ, art. 77), e como consectário da competência da Câmara Municipal para julgar anualmente as contas do Prefeito (reflexo necessário do art. 49, IX, da CF e do art. 99, VIII, da CERJ). 4. A sanção legal de “cessação imediata dos repasses”, prevista para o caso de ausência injustificada de prestação de contas, tampouco exorbita os poderes regulares do Parlamento local ' a uma, porque na verdade se trata de mera suspensão, reversível mediante “cumprimento da obrigação imposta por esta norma”; e a duas, porque visa a dar concretude e eficácia ao diploma legal, impedindo que, por falta de sanção, a norma instituidora da obrigação se tornasse inócua; a três, porque encontra guarida no art. 71, § 1º, da Carta da República, e no art. 123, § 1º, da Constituição Fluminense. 5. Improcedência do pedido.”



    No apelo extremo, o recorrente sustenta violação dos arts. 2º; 61, §1º, II, “b”; 71, I; 84, II e III; e 163-A, todos da Constituição Federal. 



    Sob a ótica formal, argumenta que, a despeito da típica função fiscalizadora do Legislativo, a lei impugnada indevidamente avança sobre a autonomia do Poder Executivo, de sorte a invadir matéria inserida na reserva de administração. 



    Sob a ótica material, aduz a necessidade de simetria entre o procedimento para o exercício do controle externo local, por parte do Poder Legislativo, com o modelo alçado na Constituição. Sustenta, ainda, inexistir “fundamento para a imposição de novas diretrizes para a divulgação de execução orçamentária pelo Poder Executivo”. 



    Sem contrarrazões. 



    O recurso excepcional não foi admitido com base nos seguintes fundamentos: (i) ausência de impugnação quanto à existência do prévio dever de prestar contas à Câmara, a atrair o óbice veiculado nas Súmulas n°s 283 e 284 do STF; e (ii) presença de mera ofensa a direito local, a atrair o óbice previsto na Súmula n° 280 do STF. 



     No agravo em recurso extraordinário, o recorrente alega que expressamente reconhece o dever de prestar contas à Câmara, contudo compreende que a legislação municipal “ultrapassou os poderes que lhe são conferidos pelas Constituições Federal e Estadual, invadindo a esfera de atuação do Poder Executivo”. Sustenta, ainda, inexistência de matéria de interesse local. 



    É o relatório. 



    Decido.



    De início, registro que a alegada inconstitucionalidade tem por fundamento suposta violação a dispositivos reproduzidos da Carta Magna, os quais envolvem tanto a competência do Parlamento para fiscalizar e para controlar os atos do Poder Executivo, quanto a competência legislativa para julgar as contas prestadas pelo Chefe do Executivo. Não identifico, ademais, deficiência de impugnação apta a embargar o conhecimento deste recurso. 



    Satisfeitos os pressupostos processuais viabilizadores da admissibilidade deste recurso, tanto os objetivos quanto os subjetivos, conheço do presente agravo.



    Quanto ao mérito, contudo, a irresignação não merece prosperar. 



    Para julgar a constitucionalidade do diploma impugnado, o Tribunal a quo assentou que a norma municipal em comento não se imiscuiu em matéria administrativa, não criou encargos nem despesas a órgãos do Poder Executivo, nem invadiu seara legislativa reservada à iniciativa exclusiva do Prefeito. 



    Compreendeu o Tribunal de origem, portanto, que a legislação objurgada teria apenas singularizado o dever de prestação de contas do Poder Executivo, consagrando, de forma concomitante, a prerrogativa fiscalizadora do Legislativo, enquanto órgão de controle externo. 



    Colaciono, para melhor elucidação, os seguintes trechos do voto condutor do acórdão indigitado: 



    “Por intermédio da Lei nº 3.308/2020, a Câmara Municipal de Barra Mansa não pretendeu outra coisa que não tornar mais explícita e singularizada uma obrigação de prestação de contas que já incumbia ao Poder Executivo, e da qual o Parlamento local tem prerrogativa enquanto órgão de controle externo das finanças, orçamento, contas e patrimônio barra-mansense.



    Na verdade ' renovadas as vênias a entendimento contrário ', beira o paroxismo a alegação do representante no sentido de que o diploma impugnado iria de encontro aos princípios da separação de poderes e do controle externo das contas do Executivo pelo Legislativo, quando na verdade a referida lei municipal constitui, isto sim, uma legítima expressão desses mesmos princípios constitucionais.



    Ora, não por outra razão o ordenamento constitucional brasileiro, herdeiro que é da tradição jurídica do constitucionalismo ocidental, prevê a competência dos Parlamentos ' nos seus níveis federal, estadual e municipal ' para julgar anualmente as contas do Chefe do respectivo Poder Executivo. 



    Assim, dispõe o art. 49, inciso IX, da Carta da República, ser “da competência exclusiva do Congresso Nacional: julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República”.



    (...)



    Ora, esse controle externo não é exercido por outro poder constituído que não o Parlamento de cada respectiva esfera federativa, sem prejuízo do controle interno do Poder que produz as suas próprias contas. Na hipótese dos autos, portanto, a Câmara Municipal não extravasa o limite de suas competências ' a uma, porque a lei impugnada não impede o Prefeito, a Secretaria Municipal de Assistência Social ou qualquer outra pasta de exercerem o devido controle interno do contrato administrativo; a duas, porque essa lei expressa a atuação do Legislativo barra-mansense no regular exercício do controle externo que a ele, Parlamento municipal, lhe incumbe. 



    Ao meramente determinar que o Executivo municipal forneça anualmente, em audiência pública previamente designada pela Câmara Municipal, “o conjunto de informações pormenorizadas indicando a destinação do recurso, a data, a motivação, assim como o resultado e os respectivos documentos e/ou recibos comprobatórios”, relativos aos recursos repassados à Apae e à Pestallozzi, o Poder Legislativo barra-mansense não se imiscuiu em matéria administrativa, não criou encargos nem despesas a órgãos do Poder Executivo, nem invadiu seara legislativa reservada à iniciativa exclusiva do Prefeito.



    Na verdade, o diploma legal impugnado apenas singularizou e disciplinou de modo mais pormenorizado, especificamente quanto aos termos de colaboração técnica firmados pela Secretaria Municipal de Assistência Social com essas duas associações civis, um dever de prestação de contas que já recaía sobre o Poder Executivo, como derivação dos princípios explícitos da impessoalidade, eficiência, moralidade, publicidade e interesse coletivo, bem como dos princípios implícitos da transparência, accountability e governança pública (CF, art. 37; CERJ, art. 77), e como consectário da competência da Câmara Municipal para julgar anualmente as contas do Prefeito (reflexo necessário do art. 49, IX, da CF e do art. 99, VIII, da CERJ). 



    Tampouco caberia aventar que o diploma invadisse seara de atuação do Tribunal de Contas do Estado. Com efeito, o caput do art. 123 da Constituição fluminense, que segue à risca, mutatis mutandis, a dicção do art. 71, caput, da Constituição Federal, estabelece que “o controle externo, a cargo da Assembleia Legislativa, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado” (grifos nossos).



    Ao decidir nos expostos termos, a Corte local não se afastou da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal. 



    Com efeito, na linha do entendimento firmado por esta Egrégia Corte, há burla à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei parlamentar: (i) preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; (ii) disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos; e/ou (iii) interfira no regime jurídico dos servidores públicos ou em aspectos da sua remuneração. Precedentes: ARE nº 1.075.428 AgR/RJ, Segunda Turma, de minha relatoria, julgado em 7/5/2018, DJe de 28/5/2018; RE nº 653.041 AgR/MG, Primeira Turma, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em 28/6/2016, DJe de 9/8/2016; RE nº 1.104.765 AgR/RN, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 27/4/2018, DJe de 25/5/2018; ADI nº 3.564, Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 13/8/2014, DJe de 9/92014.



    Outrossim, consoante reconhece a jurisprudência deste Supremo Tribunal, não se permite a interpretação ampliativa das hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar, de forma a não se olvidar do caráter excepcional e taxativo das previsões constitucionais de reserva de iniciativa (ADI nº 724-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 27/4/01; ARE nº 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 11/10/16; RE nº 1.221.918-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 25/9/19). Nessa senda, a reserva de iniciativa material justifica-se apenas quando há a necessidade de se preservar o ideal de independência e de autonomia entre os Poderes, o que não se verifica in casu. 



    Na espécie, a norma municipal torna obrigatória ao Poder Executivo de Barra do Piraí a prestação pública e periódica de contas, à respectiva Câmara Municipal, dos recursos públicos destinados a duas associações civis, sob pena de cessação imediata destes repasses — firmados por meio de Termo de Colaboração entre o órgão municipal e as associações. 



    Assim sendo, a lei parlamentar não prevê o aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados, não dispõe sobre atribuições ou estabelece obrigações a órgãos públicos, tampouco interfere no regime jurídico dos servidores públicos. Nesse sentido, não há ofensa à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, prevista nos incisos do § 1º do art. 61 da Constituição Federal, a qual, repete-se, não comporta interpretação extensiva.



    Em arremate, a hipótese dos autos se amolda à tese fixada por esta Suprema Corte no âmbito do Tema nº 917 da Repercussão Geral, in verbis: 



“Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal)”. 



    Ademais, esta Suprema Corte há muito assentou a constitucionalidade de normas parlamentares locais que, positivando os princípios constitucionais da publicidade e da transparência, estabeleceram legítima obrigação à Administração Pública, a fim de viabilizar o controle dos seus atos. Nesse sentido vai o seguinte precedente:



“Agravo regimental em recurso extraordinário. Representação por inconstitucionalidade. Lei nº 5.883/19 do Município de Valinhos/SP. Detalhamento das dívidas flutuantes e fundadas de todos os órgãos da administração pública municipal direta e indireta. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de vício formal de iniciativa. Princípio da publicidade. Princípio da separação dos poderes. Autonomia municipal. Inexistência de violação. Precedentes. Agravo não provido. 1. O diploma impugnado não viola o princípio da separação dos poderes nem fere a autonomia municipal, não adentrando nas matérias de competência exclusiva do chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, da Constituição). 2. Não se permite a interpretação ampliativa das hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar, de forma a não se olvidar do caráter excepcional e taxativo das previsões constitucionais de reserva de iniciativa. Precedentes: ADI nº 724-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 27/4/01; ARE nº 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 11/10/16; e RE nº 1.221.918-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes , Primeira Turma, DJe de 25/9/19. 3. A norma em comento presta-se para dar concretude ao princípio da publicidade, insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988, o qual exige que seja dada transparência aos atos administrativos. A publicidade é exigível tanto para viabilizar o controle dos atos administrativos quanto para proteger direitos de particulares em suas relações com a administração pública. Precedentes: ADI nº 2.444/RS, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 2/2/15; RE nº 613.481-AgR, de minha relatoria, DJe de 9/4/14; e RE nº 770.329, Rel. Mi. Roberto Barroso , DJe de 5/6/14. A lei questionada enquadra-se, portanto, no contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas. 4. Agravo regimental não provido.” (RE-AgR n° 1315870, Primeira Turma, de minha relatoria, DJe de 29/6/2022). 



    Nessa esteira, é certo que a norma em comento, além de expressão do princípio constitucional do controle externo de contas, presta-se a dar concretude ao princípio da publicidade insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988, o qual exige seja dada transparência às condutas e atos da Administração pública, aplicando-se a todos os entes federativos. 



    No que concerne à temática em análise, consoante afirmei no julgamento da ADI nº 2.444/RS, de minha relatoria, a publicidade é exigível no âmbito administrativo tanto para proteger direitos de particulares em suas relações com a administração pública quanto para fiscalizar objetivamente a atuação estatal, inclusive em sede de celebração de contratos, parcerias e convênios. Referido julgado restou assim ementado:



“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 11.521/2000 do Estado do Rio Grande do Sul. Obrigação do Governo de divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas. Ausência de vício formal e material. Princípio da publicidade e da transparência. Fiscalização. Constitucionalidade. 1. O art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal atribuiu à União a competência para editar normas gerais de licitações e contratos. A legislação questionada não traz regramento geral de contratos administrativos, mas simplesmente determina a publicação de dados básicos dos contratos de obras públicas realizadas em rodovias, portos e aeroportos. Sua incidência é pontual e restrita a contratos específicos da administração pública estadual, carecendo, nesse ponto, de teor de generalidade suficiente para caracterizá-la como ‘norma geral’. 2. Lei que obriga o Poder Executivo a divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas não depende de iniciativa do chefe do Poder Executivo. A lei em questão não cria, extingue ou modifica órgão administrativo, tampouco confere nova atribuição a órgão da administração pública. O fato de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Governador do Estado. Não incide, no caso, a vedação constitucional (CF, art. 61, § 1º, II, e). 3. A legislação estadual inspira-se no princípio da publicidade, na sua vertente mais específica, a da transparência dos atos do Poder Público. Enquadra-se, portanto, nesse contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88). 4. É legítimo que o Poder Legislativo, no exercício do controle externo da administração pública, o qual lhe foi outorgado expressamente pelo poder constituinte, implemente medidas de aprimoramento da sua fiscalização, desde que respeitadas as demais balizas da Carta Constitucional, fato que ora se verifica. 5. Não ocorrência de violação aos ditames do art. 167, I e II, da Carta Magna, pois o custo gerado para o cumprimento da norma seria irrisório, sendo todo o aparato administrativo necessário ao cumprimento da determinação legal preexistente. 6. Ação julgada improcedente” (Tribunal Pleno, DJe de 2/2/15 ' grifo nosso). 



    No que tange à imperiosidade da transparência na seara administrativo, ainda, assevera Diogo de Figueiredo Moreira Neto que



“será pela transparência dos seus atos, ou, como mais adequadamente ainda pode se expressar – por sua visibilidade – que se tornará possível constatar a sua conformidade ou desconformidade com a ordem jurídica, daí sua aplicação sobre as várias modalidades de controle nela previstas” (Curso de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p. 90).



    A lei de iniciativa parlamentar questionada enquadra-se, portanto, nesse contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando-se e cumprindo-se o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, da CF/88).



    Consoante a linha intelectiva externada, colaciono outros precedentes desta Suprema Corte que vão no mesmo caminho:



“Agravo regimental no recurso extraordinário. Representação por inconstitucionalidade. Lei 4.718, de 11 de dezembro de 2007, do Município do Rio de Janeiro, que dispõe sobre o cadastro municipal de parceiros do terceiro setor. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de vício de formal de iniciativa. Princípio da publicidade. Precedente. 1. Conquanto seja admissível recurso extraordinário em face de acórdão de tribunal de justiça proferido em ação direta quando o parâmetro da constituição estadual reproduz norma da Constituição Federal de observância obrigatória pelos estados (Rcl nº 383/SP, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 21/5/93), é inviável o conhecimento do recurso pela alínea ‘c’ do inciso III do art. 102 da Constituição Federal quando o acórdão recorrido declarar constitucional lei municipal contestada em face de constituição estadual. Precedentes. 2. Não configura vício formal de inconstitucionalidade o fato de o diploma legislativo questionado ter emanado de proposição de origem parlamentar. A contingência de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Poder Executivo, uma vez que nenhuma das hipóteses contidas no art. 61, § 1º, da Constituição foi objeto de positivação na norma. Esse entendimento está em sintonia com a jurisprudência da Corte no sentido de que não padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre publicidade dos atos e contratos realizados pelo Poder Executivo (ADI nº 2.472/RS-MC, Relator Min. Maurício Corrêa, DJ de 3/5/02). A lei questionada enquadra-se no contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88), não se tratando de matéria de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, mas de iniciativa concorrente. 3. Agravo regimental não provido” (RE nº 613.481-AgR, de minha relatoria, julgado em 4/2/14, DJe de 9/4/14 ' grifo nosso).



“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA ESTADUAL. LEI MUNICIPAL. DIVULGAÇÃO DE DADOS SOBRE MULTAS DE TRÂNSITO NO MUNICÍPIO. 1. A lei impugnada não usurpa a competência legislativa da União em matéria de trânsito e transporte, porque não versa sobre os direitos e deveres dos envolvidos nessas atividades. Seu objeto é a publicidade da gestão administrativa local – matéria que se insere na competência normativa dos Municípios (CF/88, arts. 30, I e III). (…) a lei não trata diretamente de trânsito e transporte, e sim da publicidade da atividade administrativa e da receita local, uma vez que regula apenas a divulgação de dados sobre multas de trânsito no município. Dessa forma, não se há de falar em usurpação da competência legislativa da União (CF/88, art. 22, XI). Ao contrário, a divulgação dos atos e das contas do Governo local interessam principalmente à própria população do Município, de modo que lei se insere, a contento, no domínio legislativo local (CF/88, art. 30, I). Note-se, a propósito, que compete aos Municípios 'instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei’ (CF/ 88, art. 30, III). 8. A propósito, a publicidade dos atos da Administração e a transparência da gestão pública são princípios constitucionais de direta aplicação aos Municípios – como a qualquer outra esfera federativa (CF/88, art. 37, caput e § 1º) –, sendo fundamentais, também, para a participação dos cidadãos da atuação administrativa e para o controle social sobre o Poder Público (CF/88, art. 37, § 3º; art. 74, § 4º, c/c art. 75 e art. 31, § 3º; art. 163, V). 9. Quanto à iniciativa privativa, o acórdão recorrido está alinhado com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, no sentido de que lei de iniciativa parlamentar pode dispor sobre a publicidade de atos administrativos do Poder Executivo” (RE nº 770.329, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 5/6/14 ' grifo nosso). 



    Além de instituir importante mecanismo de transparência pública, o diploma sob invectiva é expressão do poder fiscalizatório do Legislativo na Administração Municipal. Isso porque notoriamente busca assegurar a pública e adequada prestação de contas de recursos públicos, obrigação que já naturalmente incumbe ao Poder Executivo. 



    No assunto, conforme ficou assentado na já mencionada ADI nº 2.444/RS, cumpre repisar ser “legítimo que o Poder Legislativo, no exercício do controle externo da administração pública, o qual lhe foi outorgado expressamente pelo poder constituinte, implemente medidas de aprimoramento da sua fiscalização”.



    Ante o exposto, nego provimento ao agravo (art. 932, inc. IV, al. “a”, do Código de Processo Civil e art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 30 de agosto de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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