Tribunal: STF
Processo: ARE 1460906
Classe: ARE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-24
Data de publicação: 2023-10-24

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de agravo contra decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão cuja ementa segue transcrita:   



    “APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TRAGÉDIA QUE SE ABATEU SOBRE A REGIÃO SERRANA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO DEVIDO ÀS FORTES CHUVAS OCORRIDAS NO MÊS DE JANEIRO DE 2011. NECESSIDADE DE REALIZAÇÃO DE OBRAS DE CONTENÇÃO, ESTABILIZAÇÃO E DRENAGEM NAS ENCOSTAS DE RISCO GEOLÓGICO IMINENTE NAS RUAS TRAJANO DE ALMEIDA E EDUARDO GUINLE, NAS IMEDIAÇÕES DO PAISSANDU, CENTRO DE NOVA FRIBURGO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. ALEGAÇÃO DE ILEGITIMIDADE ATIVA E PASSIVA QUE SE AFASTA. Não há que falar em chamamento da União ao processo, por não se tratar a presente hipótese de litisconsórcio necessário, além do mais, cuida-se de responsabilidade solidária. Assim, o Município e Estado são legitimados a responder pela obrigação de fazer pretendida pelo Ministério Público. Cabe tanto aos Estados como aos Municípios a adoção de medidas para a redução dos riscos de desastres. In casu, para justificar a sua inércia, os entes Públicos se socorrem na ´reserva do possível e na separação dos poderes ´. No entanto, a intervenção do Poder Judiciário em questões inerentes à noção de política pública revela-se legítima quando necessária a assegurar e efetivar direitos fundamentais, como no presente caso, em que a vida e a segurança de centenas de pessoas encontram-se em situação de perigo. Por sua vez, há princípios norteadores no sistema jurídico brasileiro que, de tão relevantes, não podem sucumbir diante de argumentos orçamentários genéricos, sendo inaplicável, na presente hipótese, o princípio da reserva do possível. Razoável e correto o arbitramento da multa diária. Levando-se em conta a data da tragédia, janeiro de 2011, merece ser mantido o prazo de 180 (cento e oitenta) dias para realização da obrigação de fazer, tendo em vista que os Entes Públicos tiveram mais de 08 (oitos) anos para realizarem obras na localidade descrita na inicial. No entanto, mantiveram-se inertes até apresente data. Recursos desprovidos. Reforma da sentença, de ofício, para condenar o Município de Nova Friburgo ao pagamento da taxa judiciária”. (Documento eletrônico 26)



    Os embargos de declaração que se seguiram foram rejeitados (documento eletrônico 31). 



    No recurso extraordinário, fundamentado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alegou-se, em suma, violação dos arts. 23, V e XI; 30, I; 34, VII; 166; 167, I e II, da mesma Carta. 



    Bem examinados os autos, decido. 



    O Tribunal de origem assim dirimiu a controvérsia: 



    “No caso dos autos, a responsabilidade solidária dos entes da Federação é evidente, devendo-se reconhecer o Município de Nova Friburgo e o Estado do Rio de Janeiro como legitimados a responder pela obrigação de fazer pretendida pelo Ministério Público.



    A alegação de incompetência da Justiça Estadual para apreciação do presente feito deve ser afastada, senão vejamos:



    Insta ser enfatizado que, segundo a previsão dos artigos 2º e 7º da Lei 12.608/12, é dever de todos os entes federativos a adoção de medidas para a redução dos riscos de desastres, cabendo também ao Estado a execução da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil– PNPDEC, in verbis:



    Art.2º - É dever da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios adotar as medidas necessárias à redução dos riscos de desastre. 



    Art. 7º Compete aos Estados:



     I - executar a PNPDEC em seu âmbito territorial;



    Outrossim, o art. 21, XVIII, da CF não atribuiu à União o dever de executar obras de contenção nos limites territoriais Municipais, devendo ser entendido que o dispositivo constitucional trata do dever de a União prover, através de suplementação financeira, os Estados e Municípios com o intuito de promover a defesa permanente contra as calamidades públicas: secas e inundações.



    Ressalte-se que a alegada Lei nº 12.340/2010, na realidade, dispõe sobre as transferências de recursos da União aos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de ações de prevenção em áreas de risco de desastres, de recuperação em áreas atingidas por desastres e sobre o Fundo Nacional para Calamidades Públicas.



    Assim, não há que se falar em incompetência da Justiça estadual, bem como da ilegitimidade passiva do Estado e do Município de Nova Friburgo, inexistindo violação aos artigos 21, inciso XVIII, 109, I, e 225, da CF, artigos 3º, 3º - A, 4º da Lei Federal N° 12.340/2010 e AOS ARTIGOS 1º, 2°, 4º, 6° e 10º, da Lei Federal 12.608/2012, como alegado pelo Estado, ora primeiro apelante.



    [...]



    Dessa forma, cabe tanto aos Estados como aos Municípios a adoção de medidas para a redução dos riscos de desastres, inexistindo, na presente hipótese, qualquer violação aos artigos 18, 30, VIII, 35, 60 9 §40, I, e 182, da CF. 



    Observe-se que, após analisar a Lei 12.340/2010, infere-se que não existe nenhum dispositivo que atribua a responsabilidade exclusiva dos Municípios pela contenção de encostas e atividades correlatas, não existindo qualquer violação aos artigos 7º e 8º da Lei 12.608/2012. 



    O mesmo se verifica após analisar os dispositivos da lei 10.257/01, sendo certo que não predomina o interesse Municipal em detrimento do Estado. Ressalte-se que o art.1º da referida Lei é claro ao determinar que cabe aos Municípios a execução de política urbana de que tratam is artigos 182 e 183 da CF, ou seja, a política de desenvolvimento urbano, in verbis: 



    Art. 1° Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei.



    Com efeito, em se tratando de questões ligadas à proteção de determinado grupo de pessoas, do meio ambiente e da ordem urbanística, exsurge o caráter transindividual dos interesses em jogo, cuja adequada tutela pode ser obtida por meio da ação civil pública, nesse sentido está a Lei nº 7.347/85. 



    Outrossim, insta salientar que, na presente hipótese, inexiste violação ao princípio da separação dos poderes, tendo em vista que cabe ao Poder Judiciário, quando provocado, determinar a implementação de políticas públicas a fim de garantir direitos constitucionalmente positivados (art. 1º, III, art. 5º, caput e art. 6º, caput, da Constituição da República) e dar cumprimento à legislação específica sobre o tema. Dessa forma, a implementação coercitiva dessas providências não importa em indevida intromissão do Poder Judiciário na esfera da atividade administrativa, inexistindo, nesses casos, violação aos artigos 1º e 2º da CF, como alegado pelo Estado apelante. 



    Por sua vez, deve ser ressaltado que não se trata de simples obra urbanística, mas de medida de extrema importância, evidentemente emergencial, para se evitar consequências maiores, já que se trata de proteção à vida do cidadão, direito constitucionalmente garantido, sendo certo que se trata de solidariedade do Estado e do Município, afastando, assim, a alegada violação ao artigo 182 da CF.



    [...]



    Por sua vez, não há que se falar em violação do princípio da reserva legal, pois o direito em questão tem sede constitucional, e assim, se sobrepõe às alegadas limitações orçamentárias”. 



    Inicialmente, em relação à ofensa ao princípio da separação dos poderes, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é consolidada no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais ou para controle da legalidade de atos administrativos. Com a mesma orientação, cito os seguintes julgados: 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Direito Constitucional. Ação civil pública. Reforma em escola. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, inserto no art. 2º da Constituição Federal. 



    2. Agravo regimental não provido. 



    3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, pois não houve fixação prévia de honorários advocatícios na causa.” (RE 908.670/PB AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 4/5/2017, grifei)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 28.03.2022. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. CONSTRUÇÃO DE UNIDADE DE CUMPRIMENTO DE MEDIDAS SOCIOEDUCATIVAS NA REGIÃO SUL DO ESTADO RECORRENTE. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. TEORIA DA RESERVA DO POSSÍVEL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A ORIENTAÇÃO DESTA CORTE. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE TODOS OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. ARTS. 1.021, §1º, CPC, E 317, § 1º, do RISTF. PEDIDO DE SUSPENSÃO DA OBRIGAÇÃO DE FAZER. IMPROCEDÊNCIA. FATO SUPERVENIENTE. INAPLICABILIDADE NA VIA EXTRAORDINÁRIA. 



    1. É ônus do recorrente impugnar de modo específico todos os fundamentos da decisão agravada. Art. 1.021, § 1º, CPC. 



    2. Demonstrada a excepcionalidade da situação, bem como a omissão do ente público, pode o Poder Judiciário, em tema de direitos fundamentais de caráter social, determinar a implantação de políticas públicas, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. 



    3. Quanto ao pedido de restabelecimento da decisão de suspensão de liminar, no âmbito do Tribunal de Justiça de origem, para que seja concedido novo prazo para a execução da obrigação de fazer, não merece acolhimento. 



    4. A Jurisprudência do STF é firme no sentido da inaplicabilidade, do art. 493 do CPC/2015 (art. 462 do CPC/1973) em sede de recurso extraordinário. 



    5. Ademais, mesmo que fosse cabível tal pleito, não mereceria prosperar, tendo em vista que não há hipótese excepcional que justifique o seu deferimento, pois de acordo com as decisões proferidas na instância a quo, consta a previsão orçamentária no Plano Plurianual de construção de unidades de cumprimento de medidas socioeducativas. Além disso, o acórdão recorrido encontra-se em harmonia com a orientação deste Tribunal. 



    6. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável a norma do art. 85, § 11, do CPC, por ser tratar de recurso oriundo de ação civil pública.” (ARE 1.045.560 AgR/BA, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 9/2/2023, grifei)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DETERIORAÇÃO DAS INSTALAÇÕES DE INSTITUIÇÃO PÚBLICA DE ENSINO. CONSTRUÇÃO DE NOVA ESCOLA. POSSIBILIDADE. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. GARANTIA DO DIREITO À EDUCAÇÃO BÁSICA. PRECEDENTES. As duas Turmas do Supremo Tribunal Federal possuem entendimento de que é possível ao Judiciário, em situações excepcionais, determinar ao Poder Executivo a implementação de políticas públicas para garantir direitos constitucionalmente assegurados, a exemplo do direito ao acesso à educação básica, sem que isso implique ofensa ao princípio da separação dos Poderes. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 761.127 AgR/AP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 24/6/2014, grifei)



    Ademais, para dissentir das conclusões do acórdão recorrido acerca dos motivos ensejadores da política pública ora em exame e, por conseguinte, da legitimidade de sua imposição pelo Poder Judiciário, seria necessário o reexame do conjunto-fático probatório dos autos, o que é vedado pela Súmula 279/STF. Com essa orientação, menciono as seguintes decisões:



    “AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA: INOCORRÊNCIA. IMPLEMENTAÇÃO DE INFRAESTRUTURA ADEQUADA E PREVENÇÃO DE DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVOS REGIMENTAIS DESPROVIDOS” (ARE 1.412.280 AgR-segundo/GO, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 17/4/2023, grifei)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 06.06.2022. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO E À MORADIA. REASSENTAMENTO DE FAMÍLIAS. OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO ÁREAS DE RISCO. FISCALIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE. DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS HABITACIONAIS. POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO LOCAL. SÚMULAS 279 E 280 DO STF. 



    1. É firme o entendimento deste Tribunal de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar, em situações excepcionais, a implementação de políticas públicas nas questões relativas ao direito constitucional ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e à moradia. 



    2. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, quanto à responsabilidade do Município Agravante, no que tange ao cumprimento de políticas públicas habitacionais, demandaria o reexame do conjunto fático probatório constantes dos autos e a análise de legislação local pertinente (Leis nºs 6.766/79, 10.257/01 e 12.316/97; Decreto 40.232/01 e Resolução CMH nº 31/2007, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida nas Súmulas 279 e 280 do STF. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública.” (ARE 1.356.138 AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 21/9/2022, grifei)



    A Suprema Corte já assentou que a cláusula da reserva do possível não pode ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de descumprir as suas obrigações constitucionais, sobretudo quando o inadimplemento da conduta governamental puder resultar consequências graves ou afronta a direitos fundamentais, como no caso ora em exame, em que são necessárias obras de contenção, estabilização e drenagem em encostas que colocam em risco a vida e a segurança de centenas de pessoas. Na mesma linha, cito o seguinte julgamento: 



    “EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO – CRIANÇA DE ATÉ CINCO ANOS DE IDADE – ATENDIMENTO EM CRECHE – EDUCAÇÃO INFANTIL – DIREITO ASSEGURADO PELO PRÓPRIO TEXTO CONSTITUCIONAL (CF, ART. 208, IV, NA REDAÇÃO DADA PELA EC Nº 53/2006) – COMPREENSÃO GLOBAL DO DIREITO CONSTITUCIONAL À EDUCAÇÃO – DEVER JURÍDICO CUJA EXECUÇÃO SE IMPÕE AO PODER PÚBLICO (CF, ART. 211, § 2º) – O PAPEL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PREVISTAS NA CONSTITUIÇÃO E NÃO EFETIVADAS PELO PODER PÚBLICO – A FÓRMULA DA RESERVA DO POSSÍVEL NA PERSPECTIVA DA TEORIA DOS CUSTOS DOS DIREITOS: IMPOSSIBILIDADE DE SUA INVOCAÇÃO PARA LEGITIMAR O INJUSTO INADIMPLEMENTO DE DEVERES ESTATAIS DE PRESTAÇÃO CONSTITUCIONALMENTE IMPOSTOS AO PODER PÚBLICO – SUCUMBÊNCIA RECURSAL – (CPC, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO”. (ARE 1.101.106/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 9/8/2018, grifei)



    Por fim, observo que, divergir do entendimento adotado pelo juízo a quo no que se refere à responsabilidade solidária dos entes federados, demandaria o exame dos fatos e provas e da legislação infraconstitucional aplicada, de modo que eventual ofensa à Constituição Federal seria indireta, o que inviabiliza o recurso. Destaco, por oportuno, os seguintes julgados do Supremo Tribunal: 



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ambiental. Ação civil pública. Loteamento irregular em antigo aterro sanitário. Risco concreto à integridade física dos moradores. Danos ambientais. Recuperação. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes inserto no art. 2º da Constituição Federal. 



    2. É inviável, em recurso extraordinário, o exame da legislação infraconstitucional e dos fatos e das provas dos autos Incidência das Súmulas nºs 280 e 279/STF. 



    3. Agravo regimental não provido, sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.” (ARE 1.375.629-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 3/5/2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. LOTEAMENTO IRREGULAR. DANOS AMBIENTAIS E URBANÍSTICOS. INDENIZAÇÃO. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE REEXAME DE PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I - É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo. 



    II - Conforme a Súmula 279/STF, é vedado, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. 



    III - Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1.353.561-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 22/4/2022).



    Cito, ainda, as seguintes decisões, no mesmo sentido: RE 1.446.310/CE, Rel. Min. Alexandre de Moraes; ARE 1.456.947/SP, Rel. Min. Edson Fachin e ARE 1.430349/SE, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 17/5/2023.  



    Posto isso, nego provimento ao recurso (art. 932 do CPC).



    Publique-se.



    Brasília, 24 de outubro de 2023.



Ministro CRISTIANO ZANIN



Relator