Tribunal: STF
Processo: RE 1426336
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-10
Data de publicação: 2023-04-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. MULTA IMPOSTA A EX-PREFEITO. LEGITIMIDADE PARA EXECUÇÃO: DO ESTADO, CONFORME ASSENTADA PELO ACÓRDÃO RECORRIDO. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO LOCAL E REEXAME DE FATOS E PROVAS: IMPOSSIBILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICES DOS ENUNCIADOS Nº 279 E Nº 280 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro cuja ementa segue abaixo:



    “AGRAVO LEGAL - EXECUÇÃO DE MULTA IMPOSTA PELO TRIBUNAL DE CONTAS – LEGITIMIDADE DO ESTADO PARA PROPOR A EXECUÇÃO FISCAL – A decisão agravada não merece qualquer reparo, eis que em consonância com a jurisprudência desta Corte de Justiça e o Egrégio Superior Tribunal de Justiça, no sentido da legitimidade ativa do Estado para figurar no polo ativo de execuções fiscais em casos tais de aplicação de multa sancionatória imposta pelo Tribunal de Contas. Negado provimento ao recurso.”



    (e-doc. 2; grifos acrescidos)



    2. No recurso extraordinário, o recorrente aponta violação aos arts. 18, 30, inc. III, 71, inc. VIII e § 3º, e 75 da Constituição da República. Sustenta a ilegitimidade do Estado do Rio de Janeiro para a execução de multa que lhe foi imposta pelo Tribunal de Contas do Estado, na “condição de agente público no exercício do mandato de Prefeito do Município de Mendes/RJ”. Requer o provimento do recurso, a fim de ser julgada extinta a execução (e-doc. 5).



    3. O Terceiro Vice-Presidente do TJRJ devolveu o processo ao Colegiado prolator do acórdão recorrido, a fim de que procedesse à eventual retratação (e-doc. 9). O entendimento foi reformado pela 17ª Câmara Cível. Eis a ementa pertinente:



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA IMPOSTA PELO TCE A PREFEITO MUNICIPAL. ILEGITIMIDADE ATIVA RECONHECIDA PELO STF. TEMA 642. PRECEDENTE DE OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA. REFORMA DO DECISUM QUE SE IMPÕE. ACOLHIMENTO DA EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. EXTINÇÃO DO FEITO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. RETRATAÇÃO EXERCIDA. AGRAVO DE INSTRUMENTO A QUE SE DÁ PROVIMENTO.”



    (e-doc. 10; grifos acrescidos)



    4. Contudo, opostos embargos de declaração, foram providos com efeitos infringentes. Transcrevo a ementa e trecho do voto (e-doc. 12; grifos acrescidos):



    EMENTA: “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO EXERCIDO NO ACÓRDÃO EMBARGADO, DIANTE DO JULGAMENTO DO TEMA 642 DE REPERCUSSÃO GERAL DO STF. EMBARGANTE QUE ALEGA DISTINÇÃO DO CASO EM RELAÇÃO AO PARADIGMA. CRÉDITO EXECUTADO DECORRENTE DE SANÇÃO IMPOSTA PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A EX- PREFEITO MUNICIPAL POR DESCUMPRIMENTO DE DECISÃO PLENÁRIA. EMBARGOS ACOLHIDOS, COM EFEITOS INFRINGENTES.”



    TRECHO DO VOTO:



    (...) Da análise detida da CDA que instrui o feito executivo se percebe que o crédito exequendo tem por fundamento os arts. 63, IV e 65 da Lei Complementar Estadual 63/90, que tratam de multa por não atendimento de decisão do Tribunal de Contas do Estado. 



    Por oportuno, se transcreve o texto dos referidos dispositivos:



    “Art. 63 - O Tribunal de Contas poderá aplicar multa de até 1.000 (mil) vezes o valor da UFERJ aos responsáveis por: (..) IV - não atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, a diligência ou a decisão do Tribunal;



    Art. 65 - O Tribunal de Contas, na conformidade do que dispuser seu Regimento Interno, em atos específicos ou, ainda, in casu, levará em conta, na fixação de multas, entre outras condições, as de exercício da função, a relevância da falta, o grau de instrução do servidor e sua qualificação funcional, bem assim se agiu com dolo ou culpa.”



    Com isso, deve ser feita a distinção do caso ora em análise com aquele versado no acórdão paradigma, que cuida da ilegitimidade do Estado para a execução fiscal que visa o ressarcimento do erário municipal. Desse modo, assiste razão ao embargante.



    É o relatório.



    Decido.



    5. O Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro concluiu pela legitimidade do Estado do Rio de Janeiro para executar multa imposta a ex-prefeito municipal, de acordo com a moldura fático-probatória dos autos. Sustentou que o caso concreto não se amolda ao que decidido pelo Supremo Tribunal Federal no paradigma, RE nº 1.003.433-RG/RJ, Tema RG nº 642, porquanto trata-se de cobrança de multa sancionatória, decorrente de não atendimento de determinação do Tribunal de Contas do Estado, e não de multa que visasse recompor prejuízo causado ao erário municipal por ex-prefeito.



    6. Quando do julgamento do citado paradigma, a discussão a respeito da diferenciação acima indicada foi expressamente trazida pelo eminente Ministro Gilmar Mendes no voto por Sua Excelência proferido. Transcrevo parte dos argumentos (os quais, contudo, adianto que ficaram vencidos):



    “O recurso extraordinário em exame franqueia ao Tribunal oportunidade ímpar de refletir especificamente sobre a legitimidade – se da Fazenda Pública estadual ou municipal – para execução das condenações patrimoniais impostas a gestores municipais pelas Cortes de Contas estaduais, alcançando uma conclusão que seja capaz de debelar a insegurança jurídica que permeia a matéria. 



    A Constituição Federal de 1988, destacando-se em relação às constituições anteriores, acentuou a importância do controle externo de natureza financeira sobre a gestão de bens, dinheiros e valores públicos. Dedicou, nesse particular, uma seção específica sobre o tema (arts. 70 a 75), outorgando ao Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal de Contas da União - TCU, o controle externo de natureza financeira da União e das entidades da Administração Direta e Indireta. 



    No âmbito regional, determinou que as constituições estaduais dispusessem sobre os Tribunais de Contas respectivos (art. 75, parágrafo único). Previu, ainda, que as normas de regência do Tribunal de Contas da União se aplicam, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios. 



    No âmbito doutrinário, já tive a oportunidade de discorrer acerca das diferentes competências constitucionais dos Tribunais de Contas, “elencadas nos incisos do art. 71, em funções, tais como, função consultiva, judicante, fiscalizatória, informativa, sancionatória, corretiva e de ouvidoria ” (Curso de Direito Constitucional, Gilmar Ferreira Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco, 14ª edição, Saraiva, pp. 1606-1607). 



    Destaco, por ser o que mais importa neste caso, a função sancionatória, “quando aplica aos responsáveis, nos casos de ilegalidade da despesa ou irregularidade das contas, as sanções previstas em lei (art. 71, inciso VIII, CF/88). No elenco de sanções que podem ser aplicadas pelas Cortes de Contas, a Constituição Federal já elenca a imputação de débito (art. 71, §3º), e a aplicação de multa, inclusive a multa proporcional ao dano ao erário (art. 71, inciso VIII, c/c §3º). Ademais a Constituição Federal também atribui a qualidade de título executivo às decisões que condenem os responsáveis em débito ou lhes aplique multa (art. 71, §3º, CF/88)” (Curso de Direito Constitucional, pp. 1609). 



    Também tive a oportunidade de distinguir duas modalidades de responsabilidade financeira, a reintegratória e a sancionatória. “A primeira está relacionada à reposição de recursos públicos, objeto de desvio, pagamento indevido ou falta de cobrança ou liquidação nos termos da lei. Corresponde à imputação do débito. A sancionatória consiste na aplicação de sanção pecuniária aos responsáveis em razão de determinadas condutas previstas em lei” (Curso de Direito Constitucional, pp. 1609). 



    Assim, a própria Constituição Federal aparta as diferentes modalidades de responsabilidade financeira, sinalizando para a existência de traços distintivos entre a aplicação de uma sanção pecuniária (responsabilidade financeira sancionatória) e a imposição do dever de recomposição do erário (responsabilidade financeira reintegratória) .



    (...)



    Observando o teor dos dispositivos acima transcritos, que influenciaram substancialmente na elaboração de leis financeiras estaduais – v.g. os arts. 62 e 63 da Lei Complementar nº 63, do Estado do Rio de Janeiro –, é possível agrupar as sanções patrimoniais de acordo com as seguintes modalidades de responsabilidade financeira: a) imposição do dever de recomposição do erário, também intitulado, por alguns, de imputação de débito; b) multa proporcional ao dano causado ao erário, que decorre diretamente – e em razão – do prejuízo infligido ao patrimônio público; e c) multa simples, aplicada em razão da inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração (obrigações acessórias) que os agentes fiscalizados devem guardar em relação ao órgão de controle. 



    Em razão da relevância deste recurso extraordinário, convém ao Tribunal atentar para esses traços distintivos no decorrer dos debates que antecedem a formação da decisão colegiada, reconhecendo a autonomia das diferentes espécies de responsabilidade financeira e, por consectário lógico, dispensando-lhes tratamento condizente com suas singularidades, natureza jurídica e propriedades distintivas. 



    Inicialmente, quanto ao dever de recomposição ao erário, pouco há a acrescentar à jurisprudência uníssona do Supremo Tribunal Federal. Por se tratar de um exemplo clássico de obrigação de ressarcimento, nada mais natural que o acórdão condenatório do Tribunal de Contas seja executado pelo ente federativo lesado, que detém interesse direto e imediato na recomposição do erário. 



    A seu turno, no que toca à imposição de multa proporcional ao dano causado ao erário, adiro integralmente aos substanciosos argumentos lançados pelo eminente Ministro Alexandre de Moraes, no sentido de que, na condição de pena acessória, a multa proporcional deve seguir a mesma sorte da responsabilidade financeira reintegratória. Nesse particular, tem-se a aplicação de uma multa como decorrência direta, e quase automática, do dano causado aos cofres públicos, despontando com uma função claramente retributiva, com o propósito de punir o responsável financeiro pelos desvios, abusos ou atentados praticados em detrimento do erário. 



    Por fim, no que toca à imputação de multa simples, aplicada em razão da grave inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração com o órgão de controle, cuida-se de modalidade de responsabilidade financeira que guarda a mais absoluta autonomia em relação ao dever de recomposição do erário. 



    Aqui, a função desempenhada pela sanção patrimonial atende a propósitos específicos e bem delineados pelo legislador, surgindo como contraestímulo para a prática de futuras inobservâncias das normas financeiras e, em certos casos, como ferramenta para reafirmação da autoridade das decisões ou diligências determinadas pelos Tribunais de Contas. 



    É o que se extrai do conteúdo das tipificações assinaladas, por exemplo, no art. 58 da Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União – e, no que importa ao deslinde do presente recurso extraordinário, no art. 63 da Lei Complementar estadual nº 63, do Rio de Janeiro. 



    Por meio delas, há amparo normativo para imposição de sanções patrimoniais aos responsáveis que, independentemente da caracterização de dano ao erário: a) tenham suas contas julgadas irregulares; b) pratiquem atos com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial; c) pratiquem atos ilegítimos ou antieconômicos, dos quais resultem, ou possam resultar, dano ao erário; d) recusem cumprimento a diligência determinada pelo Tribunal de Contas; e) obstruam o livre exercício das inspeções ou auditorias; e f) soneguem informações ou documentos, em inspeções ou auditorias realizadas pelos Tribunais. 



    Corrobora a autonomia dessa categoria de responsabilidade patrimonial a circunstância de se tratar de multa simples, cuja dosimetria independe de qualquer consideração acerca de eventual dano causado ao erário. Em vez disso, o legislador traça parâmetros fixos para o arbitramento do valor da sanção patrimonial, a exemplo da previsão de patamares máximos e mínimos, como ocorre na legislação federal, ou de fatores de multiplicação atrelados a determinado piso salarial, a exemplo da Lei Complementar nº 63, do Estado do Rio de Janeiro. 



    Do cotejo analítico dos fatores acima elencados, extraio o entendimento de que o Estado ostenta legitimidade para cobrança judicial de multa simples, em suas mais variadas espécies, sobretudo na hipótese de sanção patrimonial aplicada em razão da grave inobservância de normas contábeis, financeiras, orçamentárias, operacionais e patrimoniais, ou ainda como consequência da violação de deveres de colaboração com o órgão de controle.



    Vislumbro, no particular, interesse direto dos Tribunais de Contas na imposição e cobrança de sanções patrimoniais dedicadas a reafirmar a vigência, a validade e a eficácia das regras de Direito Financeiro. Por se tratar de órgão de controle encarregado, pela Constituição da República, da relevante missão de fiscalização e correção da atividade financeira, contábil, orçamentária e patrimonial do Estado, ao qual foi outorgada a responsabilidade pela constante vigilância das normas de Direito Financeiro, soa natural atribuir ao ente político que o Tribunal de Contas integra a legitimidade para cobrança das multas decorrentes da inobservância das regras de gestão pública. 



    Pelos mesmos fundamentos e de maneira ainda mais clara, parece impróprio atribuir aos Municípios a cobrança de multas aplicadas em razão da inobservância de ordens do Tribunal de Contas estaduais, sonegação de informações e documentos que interessam ao órgão de controle estadual, bem assim nos casos de obstrução do livre exercício das inspeções ou auditorias determinadas pela Corte de Contas. Parece claro que a transgressão dos deveres de colaboração põe em xeque a autoridade do órgão de controle, de modo que a ele interessa a punição dos agentes públicos recalcitrantes. 



    Seguindo essa linha de raciocínio, amparada fundamentalmente na identificação do ente político interessado na instituição, aplicação e cobrança das diferentes modalidades de sanções patrimoniais, reputo adequado atribuir aos Municípios prejudicados a legitimidade para execução do acórdão do Tribunal de Contas estadual que, identificando prejuízo aos cofres públicos municipais, condena o gestor público a recompor o dano suportado pelo erário. Idêntica conclusão se alcança quanto à decisão que, no mesmo contexto e em decorrência do prejuízo causado ao erário, aplica multa proporcional ao servidor público municipal. 



    Por sua vez, entendo que o Estado é parte legítima para executar crédito decorrente de multas simples aplicada a gestores municipais, por Tribunais de Contas estadual, sobretudo quando o fundamento da punição residir na inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, no descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados. 



    No caso dos autos, o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro aplicou multa simples em desfavor de gestor do Fundo Municipal de Saúde, ao fundamento de descumprimento do art. 3º da Deliberação TCERJ nº 222, que determinava o encaminhamento periódico, ao Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, da base de dados eletrônica do Sistema Integrado de Gestão Fiscal - SIGFIS (eDOC 1). Em resumo, a multa imposta decorreu pura e simplesmente da inobservância de determinação da Corte de Contas, editada no interesse exclusivo da atividade fiscalizatória, independentemente da caracterização de desfalque aos cofres públicos municipais. 



    Dessa forma, partindo das premissas expostas no decorrer do voto, provejo o recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, assentar a legitimidade do Estado do Rio de Janeiro para promover a cobrança judicial da multa simples aplicada pelo Tribunal de Contas. 



    Sugiro a seguinte tese de repercussão geral: 



    I - O Município prejudicado possui legitimidade para execução de crédito decorrente de decisão de Tribunal de Contas estadual que, identificando dano ao erário, impõe o dever de recomposição do prejuízo suportado pelos cofres públicos municipais e, com fundamento nessa constatação, aplica multa proporcional a agente público municipal. 



    II – Compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados.”



    7. Com efeito, a distinção sobre a natureza da multa imposta pelo Tribunal de Contas estadual, a fim de, com isso, chegar-se à legitimidade para a execução respectiva, foi levada a julgamento quando da análise do RE nº 1.003.433-RG/RJ, não tendo, entretanto, prevalecido. Vencidos os Ministros Marco Aurélio (Relator), Edson Fachin e Gilmar Mendes.



    8. Destaco a tese de julgamento aclamada pela corrente majoritária para edição do paradigma (que não levou em consideração a distinção entre tipos de multa, em razão de sua natureza):



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO . PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 



    1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal). 



    2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas. 



    3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal.



    4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento. Tema 642, fixada a seguinte tese de repercussão geral: “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.”



    (RE nº 1.003.433-RG/RJ, Tema nº 642, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. do Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Pleno, j. 15/09/2021, p. 13/10/2021; grifos nossos).



    9. Com efeito, verifico que o Tribunal a quo decidiu a controvérsia relativa à legitimidade do Estado do Rio de Janeiro para a execução da multa a partir da legislação local e dos elementos fático-probatórios constantes dos autos. Assentou o tipo de multa tratado na espécie e, em decorrência, definiu a questão da legitimidade. Assim, somente a partir da análise de normas locais e do reexame de fatos e provas, seria possível avaliar se se trataria de multa sancionatória ou de multa decorrente de danos causados à municipalidade. Concluir de forma diversa do que consignado pelo Colegiado a quo, é operação jurídica inviável no campo extraordinário. Incidentes, portanto, os óbices dos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF.



    10. Neste mesmo sentido, além do ARE nº 906.967-AgR/SP, Rel, Min. Edson Fachin, j. 15/02/2019, p. 22/02/2019, do RE nº 1.306.305-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 02/03/2022, p. 22/03/2022, do RE nº 1.398.307/RJ, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 1º/09/2022, p. 05/09/2022, e do RE nº 1.413.138-AgR/TO, Rel. Min. Luiz Fux, j. 03/04/2023, p. pendente), destaco o seguinte precedente:



     Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. IMPUTAÇÃO DE MULTA A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL. FATORES QUE ENSEJARAM SUA APLICAÇÃO. LEGITIMIDADE PARA A EXECUÇÃO DA MULTA. NECESSIDADE DE REEXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO ACERVO PROBATÓRIO DOS AUTOS. SÚMULA 279/STF. 1. Agravo interno contra decisão que negou provimento ao recurso extraordinário, cujo objetivo é assentar a ilegitimidade do Estado do Rio de Janeiro para execução de multa imposta pelo Tribunal de Contas estadual a agente público municipal. 2. O Tribunal de origem decidiu que a hipótese dos autos não se ajusta ao entendimento firmado no ARE 1.003.433-RG (Tema 642). 3. Para dissentir das conclusões do acórdão recorrido, seria imprescindível o reexame da legislação infraconstitucional e do acervo probatório dos autos. Nessas condições, a hipótese atrai a incidência da Súmula 279/STF. Precedentes. 4. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve fixação de honorários advocatícios. 5. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação de multa de 2% (dois por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015.



    (ARE nº 1.413.553-AgR/RJ, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 13/03/2023, p. 17/03/2023)



    11. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 932, IV, do CPC, e do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem honorários recursais na espécie.



    Publique-se.



    Brasília, 10 de abril de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator