Tribunal: STF
Processo: ARE 1440213
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-06
Data de publicação: 2023-10-06

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CIVIL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. IMÓVEL. DESMEMBRAMENTO. EXIGÊNCIA DE DOAÇÃO DE ÁREA ADICIONAL CORRESPONDENTE A VINTE POR CENTO DO IMÓVEL COMO CONDIÇÃO PARA O PARCELAMENTO DO SOLO URBANO. ARTIGO 162, INCISO II, DA LEI COMPLEMENTAR 132/2006 DO MUNICÍPIO DE TABOÃO DA SERRA - SP. INCONSTITUCIONALIDADE. OFENSA AOS ARTIGOS 24, INCISO I E PARÁGRAFO 1º, E 30, INCISOS I, II E VIII, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE NORMAS GERAIS DE DIREITO URBANÍSTICO. LEI FEDERAL 6.766/1979. PRECEDENTES. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos (Doc. 147) objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou, in verbis:



    “Mandado de Segurança - Taboão da Serra - Impetrantes que se insurgem contra a exigência de doação de uma parte do imóvel ao Município como condição para seu desmembramento, conforme previsto no artigo 162, inciso II, da Lei Complementar Municipal n.º 132/2006, que institui o plano diretor - Segurança concedida para determinar que a autoridade coatora se abstenha de exigir a doação adicional de vinte por cento do imóvel como condição para a expedição de certidão de parcelamento do imóvel - Sentença escorreita - Norma declarada inconstitucional pelo C. Órgão Especial nos autos da arguição n.º 0005014-33.2021.8.26.0000, em razão do desbordamento da competência municipal prevista no artigo 30, inciso VIII, da Constituição Federal - Recursos voluntário e oficial desprovidos.” (Doc. 118, p. 2)



    Nas razões do apelo extremo, o Município de Taboão da Serra - SP apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 24, inciso I, 30, incisos I, II e VIII, e 182 da Constituição da República. Alega, em síntese, que o Plano Diretor é competência legislativa municipal, conforme consignado por esta Corte no julgamento do RE 607.940, Rel. Min. Teori Zavascki, Tema 348 da Repercussão Geral. Assevera que “aos Municípios foi delegada a função de estabelecer a política de desenvolvimento urbano concretamente, através do planejamento urbano, do controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo, tendo como instrumento base para tanto o plano diretor de ordenamento de seu território” (Doc. 125, p. 12). Defende que a Lei Complementar 132/2006 “fixa parâmetros de urbanização de maior rigor e, em assim sendo, não há qualquer inconstitucionalidade, ao contrário, o Município está cumprindo, estritamente e nos seus exatos limites, sua competência constitucional e nada há de extrapolação” (Doc. 125, p. 15). Requer, ao final, o provimento do recurso para o fim de ser denegada a ordem.



    SDT 3 Centro Comercial Ltda, Nibal Participações S/A e Dali Empreendimentos e Participações S/A apresentaram contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 128).



    A Presidência da Seção de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo inadmitiu o recurso extraordinário por entender que a ofensa à Constituição da República, caso existente, seria indireta e encontraria óbice nas Súmulas 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal (Doc. 141).



    A Cooperativa Habitacional Vida Nova, por intermédio da Petição 87.813/2023, requer o ingressa no feito na qualidade de amicus curiae, “para contribuir para a formação da convicção deste E. Relator, bem como da Turma julgadora, em relação à especificidade do tema” (Doc. 188, p. 1). 



    É o relatório. DECIDO. 



    O agravo não merece prosperar.



    Ab initio, quanto ao requerimento formulado por intermédio da Petição 87.813/2023, saliente-se que a admissibilidade de amicus curiae, por si só, não compromete a celeridade do feito. Por não adquirir qualidade de parte, o amicus curiae não altera a competência nem possui legitimidade recursal, razão pela qual não compromete a celeridade processual, como já tive oportunidade de me manifestar em doutrina (FUX, Luiz. Mandado de Segurança. Rio de Janeiro: Forense, p. 35). Ao contrário, ao oferecer subsídios para o desate da lide, a atuação daquele no feito apresenta a possibilidade de enriquecer o debate e, assim, auxiliar a Corte na formação de sua convicção.



    Dessa forma, DEFIRO o ingresso no feito, na qualidade de amicus curiae, da Cooperativa Habitacional Vida Nova.



    Quanto ao mérito, verifica-se que o artigo 162, inciso II, da Lei Complementar 132/2006 do Município de Taboão da Serra - SP dispõe:



    “Art. 162 Para o parcelamento deverá ser exigida a destinação de um percentual mínimo de áreas públicas em relação à área total da gleba a parcelar: 



    I - no loteamento, 15% (quinze por cento) para o sistema viário, 10% (dez por cento) para área institucional e 10% (dez por cento) para área verde; 



    II - no desmembramento, 15% (quinze por cento) para área verde e 5% (cinco por cento) para área institucional.” (Destaquei) 



    A jurisprudência desta Suprema Corte se firmou no sentido de que compete à União, nos termos do artigo 24, inciso I e parágrafos 1º e 2º, da Constituição da República, editar normas gerais em matéria de direito urbanístico e, aos Estados e ao Distrito Federal, legislar sobre o referido tema de forma suplementar, criando normas específicas complementares às normas gerais, de modo a adaptá-las às suas necessidades particulares. 



    Outrossim, o texto constitucional também define, em seu artigo 30, incisos I e II, ser legítimo aos Municípios legislarem sobre assuntos de interesse local e suplementarem a legislação federal e estadual no que couber. Por sua vez, o inciso VIII do referido artigo dispõe ser competência dos Municípios “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”.



    Diante desse cenário, há que se ter em mente que, mercê de ser uma garantia constitucional, a autonomia municipal para legislar sobre tais temas não possui caráter absoluto, por não poder contrariar as normas gerais editadas pela União, tampouco as normas suplementares expedidas pelo Estado-membro.



    Assim, o controle de constitucionalidade das leis surge, justamente, com o intuito de evitar essa incompatibilização vertical de leis que compõem o ordenamento jurídico.



    Sobre o assunto, são elucidativas as ponderações feitas pelo Ministro Carlos Velloso, quando do julgamento da ADI 478, Tribunal Pleno, DJ de 28/02/1997, in litteris:



    “A competência municipal, para promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano – C.F., art. 30, VIII – por relacionar-se com o direito urbanístico, está sujeita a normas federais e estaduais (C.F., art. 24, I).”



    In casu, o acórdão ora recorrido assentou:



    “(...) a exigência de doação de parte do imóvel ao Município, como condição para aprovação do desdobramento da área, é inconstitucional. A Lei Federal nº 6.766/1979, que dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano, regulamentou a questão inteiramente, sem impor tal condicionamento no caso de desmembramento. Ademais, a Legislação Municipal institui uma forma de desapropriação, invadindo a competência privativa da União para legislar sobre o tema.” (Doc. 118, p. 7)



    Verifica-se, dessa forma, que o artigo 162, inciso II, da Lei Complementar 132/2006 do Município de Taboão da Serra - SP, ao exigir a doação adicional de 20% (vinte por cento) do imóvel para a municipalidade, como condição para o parcelamento do solo, afrontou a competência da União para legislar sobre normas gerais em matéria de direito urbanístico (artigo 24, inciso I e parágrafo 1º, da Constituição da República), ao contrariar a norma federal que disciplina o assunto - Lei 6.766/1979. 



    Nesse sentido, à guisa de exemplo, menciono julgados proferidos em casos análogos ao presente, que portam as seguintes ementas:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI 3.041/05, DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL. LICITAÇÕES E CONTRATAÇÕES COM O PODER PÚBLICO. DOCUMENTOS EXIGIDOS PARA HABILITAÇÃO. CERTIDÃO NEGATIVA DE VIOLAÇÃO A DIREITOS DO CONSUMIDOR. DISPOSIÇÃO COM SENTIDO AMPLO, NÃO VINCULADA A QUALQUER ESPECIFICIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL, POR INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA (ART. 22, INCISO XXVII, DA CF). 



    1. A igualdade de condições dos concorrentes em licitações, embora seja enaltecida pela Constituição (art. 37, XXI), pode ser relativizada por duas vias: (a) pela lei, mediante o estabelecimento de condições de diferenciação exigíveis em abstrato; e (b) pela autoridade responsável pela condução do processo licitatório, que poderá estabelecer elementos de distinção circunstanciais, de qualificação técnica e econômica, sempre vinculados à garantia de cumprimento de obrigações específicas.



    2. Somente a lei federal poderá, em âmbito geral, estabelecer desequiparações entre os concorrentes e assim restringir o direito de participar de licitações em condições de igualdade. Ao direito estadual (ou municipal) somente será legítimo inovar neste particular se tiver como objetivo estabelecer condições específicas, nomeadamente quando relacionadas a uma classe de objetos a serem contratados ou a peculiares circunstâncias de interesse local.



    3. Ao inserir a Certidão de Violação aos Direitos do Consumidor no rol de documentos exigidos para a habilitação, o legislador estadual se arvorou na condição de intérprete primeiro do direito constitucional de acesso a licitações e criou uma presunção legal, de sentido e alcance amplíssimos, segundo a qual a existência de registros desabonadores nos cadastros públicos de proteção do consumidor é motivo suficiente para justificar o impedimento de contratar com a Administração local.



    4. Ao dispor nesse sentido, a Lei Estadual 3.041/05 se dissociou dos termos gerais do ordenamento nacional de licitações e contratos, e, com isso, usurpou a competência privativa da União de dispor sobre normas gerais na matéria (art. 22, XXVII, da CF).



    5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.” (ADI 3.735, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe de 1º/08/2017)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CIVIL. ADMINISTRATIVO. CRITÉRIO PARA CONCESSÃO DE LICENÇA PARA PARCELAMENTO DE SOLO URBANO. EXIGÊNCIA DE DOAÇÃO DE DOIS POR CENTO DOS LOTES PARA FUNDAÇÃO MUNICIPAL. ARTIGO 29 DA LEI 3.033/1991 DO MUNICÍPIO DE JACAREÍ – SP. INCONSTITUCIONALIDADE. OFENSA AOS ARTIGOS 24, INCISO I E PARÁGRAFO 1º, E 30, INCISOS I E II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE NORMAS GERAIS DE DIREITO URBANÍSTICO. LEI FEDERAL 6.766/1979. PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. MATÉRIAS COM REPERCUSSÃO GERAL REJEITADA PELO PLENÁRIO DO STF NO ARE 748.371. AGRAVO DESPROVIDO.” (ARE 1.157.197, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 19/09/2018)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO – JULGAMENTO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL SOBRE A QUESTÃO – ADI 478/SP, REL. MIN. CARLOS VELLOSO – LEGISLAÇÃO PERTINENTE A DIREITO URBANÍSTICO – FIXAÇÃO, PELA UNIÃO, DE DIRETRIZES GERAIS E, PELOS MUNICÍPIOS, DE NORMAS SUPLEMENTARES – ARTS. 8º E 9º DA LEI Nº 8.534/2007 DO MUNICÍPIO DE GOIÂNIA/GO – OFENSA AOS ARTS. 24, I, E § 1º, E 30, I E II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA – LEI MUNICIPAL QUE CONTRARIA, FRONTALMENTE, CRITÉRIOS MÍNIMOS LEGITIMAMENTE VEICULADOS, EM SEDE DE NORMAS GERAIS, PELA UNIÃO FEDERAL – INCONSTITUCIONALIDADE CARACTERIZADA – ACÓRDÃO IMPUGNADO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – PRECEDENTES – PRETENDIDA MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE – MATÉRIA QUE NÃO FOI EXAMINADA NA DECISÃO OBJETO DO APELO EXTREMO – PRINCÍPIO DO ‘JURA NOVIT CURIA’ – INAPLICABILIDADE – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A INADMISSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA, POR TRATAR-SE, NA ORIGEM, DE PROCESSO DE CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO DESTA ESPÉCIE RECURSAL – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” (ARE 1.214.205-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 06/07/2020)



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual. Nada obstante, por se tratar de mandado de segurança, não há falar em majoração de honorários advocatícios (Súmula 512 do Supremo Tribunal Federal).



    Ex positis, DESPROVEJO o AGRAVO interposto pelo Município de Taboão da Serra - SP, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    DETERMINO à Secretaria desta Suprema Corte que providencie a retificação da autuação do presente feito, para que conste como amicus curiae a Cooperativa Habitacional Vida Nova, conforme requerimento formulado por intermédio da Petição 87.813/2023 (Doc. 188).



    Publique-se.



    Brasília, 6 de outubro de 2023.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente