Tribunal: STF
Processo: ARE 1450845
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-04
Data de publicação: 2023-12-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, ementado nos seguintes termos:  



    “ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. LEI 8.429/92, ART. 10, I, XI E XII. ESCÂNDALO DOS GAFANHOTOS. CONTRATAÇÃO DE FUNCIONÁRIOS FANTASMAS. GOVERNO DO ESTADO DO RORAIMA. RECURSOS FEDERAIS. PREJUÍZO AO ERÁRIO. DOLO. MÁ-FÉ. RESSARCIMENTO. APLICAÇÃO DAS SANÇÕES A TODOS OS ENVOLVIDOS. DELAÇÃO PREMIADA. PRELIMINARES REJEITADAS. PARCIAL PROVIMENTO. 1. A ação civil é a via adequada para requerer a condenação de agentes públicos pela prática de ato de improbidade administrativa caracterizado por ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e, notadamente, importem em enriquecimento ilícito (art. 9°), causem prejuízo ao erário público (art. 10) e atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11). 2. A improbidade administrativa distingue-se das responsabilidades tanto civil como administrativa e penal por apresentar nítida autonomia e fundamento constitucional de maneira a obrigar a correção do agente público quanto aos princípios da Administração. Difere da responsabilidade penal, não obstante haja previsão de sanção que pode acarretar ao extremo a cassação dos direitos políticos (CR/ 1988, art. 15, V). 3. Fixada a competência da Justiça Federal por ocasião da análise do agravo de instrumento 2007.01.00.055310-1-RR, ocasião em que este Tribunal destacou a existência de laudos econômico-financeiros que atestam a origem federal dos recursos e a consequente desnecessidade de produção de prova pericial. 4. Presença dos pressupostos de constituição e validade do processo, que envolve o desvio de verbas públicas, nos anos de 1998 a 2002, por meio de esquema de inclusão de funcionários "fantasmas" na folha de pagamentos do Departamento de Estradas de Rodagem de Roraima — DER/RR e da Secretaria de Administração — SEAD, inserido no contexto do denominado "escândalo dos gafanhotos", que ensejou o ajuizamento de diversas ações criminais e também de improbidade administrativa buscando a responsabilização dos envolvidos. 5. A materialidade dos atos ímprobos praticados pelo ex-governador Neudo Ribeiro Campos (1°), com apoio de Diva da Silva Briglia (5°) e Carlos Eduardo Levischi (6°), ex-Diretor do DER/RR e ex-Secretária de Administração do Estado, e das intermediárias Vera Regina Guedes da Silveira (2°), Nair Araújo Gomes (3°) e Lúcia Stok Medina (4°) ficou demonstrada pelas procurações, comprovantes de pagamento e laudos de exame contábil (f. 39/515), corroborados pela prova oral (f. 1136/1140, 1165/1168, 1182/1183 e 1184/1207), no sentido de que os réus, efetivamente, se valeram de funcionários "fantasmas", que lhes outorgaram procuração, desviando recursos públicos estaduais e federais em proveito próprio ou alheio. 6. O conjunto probatório evidencia que o esquema fraudulento não poderia ter sido executado sem a participação dos requeridos Diva da Silva Briglia (5°) e Carlos Eduardo Levischi (6°), que, como ordenadores de despesas do DER/RR e da Secretaria de Administração — SEAD, eram os responsáveis pela inclusão em folha de pagamento dos referidos órgãos os nomes das pessoas indicadas e cooptadas por Vera Regina Guedes da Silveira (2°), Nair Araújo Gomes (3°) e Lúcia Stok Medina (4°) 7. Má-fé não se presume, mas nada impede ao julgador extrair do contexto e fatos demonstrados a existência de ação, dolosa ou culposa, do agente ao praticar o ato tido por lesivo ao patrimônio e aos princípios da Administração, o que ficou cabalmente comprovado no episódio trazido aos autos, envolvendo a cooptação de pessoas para figurarem como funcionários fictícios do Estado de Roraima, com inclusão em folha de pagamento para recebimento de salário, no intuito de desviar recursos públicos. 8. Atos que implicam em efetivo dano ao erário e atentam contra os princípios da Administração Pública, fazendo atrair a incidência ao caso concreto da Lei 8.429/92, com a consequente a condenação dos requeridos pela prática de atos de improbidade previstos no art. 10, I, XI e XII. 9. Impossibilidade de se estender os efeitos da delação premiada, realizada na esfera penal, aos casos previstos na Lei de Improbidade Administrativa por ter o legislador vedado expressamente a realização de transação, acordo ou conciliação nos casos abrangidos por referida legislação (art. 17, §1°). 10. Sentença com aplicação proporcional das sanções tendo em conta a gravidade dos atos dos requeridos e a constatação de efetivo prejuízo ao patrimônio público. Foram aplicadas em conformidade com o art. 12, II, da Lei 8.429/92, sendo razoáveis e proporcionais aos atos atentatórios aos princípios da Administração. 11. Condenação estendida aos réus Diva da Silva Briglia (50) e Carlos Eduardo Levischi (6°), que respondem solidariamente pelos prejuízos causados ao erário na ordem R$1.433.691,21, dada sua participação no esquema dos "gafanhotos" e a impossibilidade de se beneficiarem nesta ação dos benefícios da delação premiada. 12. Não provimento das apelações dos requeridos e parcial provimento da apelação do MPF para estender a condenação a todos os requeridos, mantidos os demais termos da sentença” (eDOC 45 – ID: 1770cdb8)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, XXXV, LIV e LV; 93, IX; e 109, I, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se inicialmente a incompetência da Justiça Federal para julgar a presente ação de improbidade administrativa. 



    Argumenta-se que a hipótese versada na presente demanda não trata de infração praticada em detrimento de bens, serviços ou interesses da União, o Que afasta a competência da Justiça Federal (eDOC 63 – ID: 06ef585f, p. 17-18).



    Além disso, aduz-se que não se poderia olvidar que o montante supostamente proveniente de Convênios firmados com o Governo Federal corresponde a menos de 0,3% (zero vírgula três por cento) do total movimentado na conta corrente, o que, por óbvio, já seria suficiente para afastar quaisquer argumentos no sentido de que o suposto desvio de verbas imputado aos réus estaria relacionado a recursos federias (eDOC 63 – ID: 06ef585f, p. 22).



    No mérito, sustenta-se que não restou demonstrado nos autos de que forma o recorrente participou das condutas contra ele imputadas. 



    Alega-se que o laudo pericial, assim como as demais provas produzidas nos autos, não comprova o desvio de verbas públicas, sob o argumento de que meramente concluem pela ocorrência das transferências — não se apresentam aptos para justificar a condenação, pois não comprova a aplicação das verbas no pagamento de pessoal do Estado (eDOC 63 – ID: 06ef585f, p. 35).



    Argumenta-se, ainda, que coube ao em. relator condenar o ora recorrente baseando-se somente em depoimentos prestados perante a autoridade policial, em inquérito penal (eDOC 63 – ID: 06ef585f, p. 36).



    Requer-se, assim, a anulação do acórdão impugnado.



    Parecer da Procuradoria-Geral da República, assim ementado:



    “AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PRATICADOS POR EXGOVERNADOR E OUTROS AGENTES. LEI Nº 8.429/92. “ESCÂNDALO DOS GAFANHOTOS”. DESVIO DE RECURSOS PÚBLICOS MEDIANTE A CONTRATAÇÃO DE FUNCIONÁRIOS “FANTASMAS”. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE EM PRIMEIRO GRAU. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA PELO TRF/1ª REGIÃO. DESPROVIMENTO DAS APELAÇÕES DOS RÉUS E PROVIMENTO DA APELAÇÃO DO PARQUET. CONDENAÇÃO LASTREADA NA FARTA PROVA PRODUZIDA. DESVIO DE RECURSOS FEDERAIS QUE JUSTIFICA A COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL PARA O PROCESSO E JULGAMENTO DO FEITO (CF, ART. 109, I). RE CORRETAMENTE OBSTADO NA ORIGEM. AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS RECURSAIS NECESSÁRIOS AO TRÂNSITO DO APELO. SUBSISTÊNCIA DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO” (eDOC 15 - ID: 5867a072, p. 1)



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Inicialmente, registre-se que, no que se refere à controvérsia quanto ao contraditório, ampla defesa, devido processo legal e limites da coisa julgada, esta Corte possui o entendimento que se a questão for dependente de reexame prévio de normas infraconstitucionais, não possui repercussão geral, como reconhecido por este Tribunal no julgamento do ARE 748.371 RG, de minha relatoria, tema 660 do Plenário Virtual. Transcrevo sua ementa:  



    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral”  



    Por sua vez, com relação à alegada ofensa ao artigo 93, IX, da Constituição Federal, observo que esta Corte já apreciou a matéria por meio do regime da repercussão geral, no julgamento do AI-QO-RG 791.292, de minha relatoria, DJe13.8.2010 (tema 339). Na oportunidade, o STF reconheceu a existência de repercussão geral do tema e reafirmou sua jurisprudência no sentido de que o referido artigo exige que o acórdão ou a decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem estabelecer, todavia, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas. Confira-se a ementa do referido julgado:   



    “Questão de ordem. Agravo de Instrumento. Conversão em recurso extraordinário (CPC, art. 544, §§ 3º e 4º). 2. Alegação de ofensa aos incisos XXXV e LX do art. 5º e ao inciso IX do art. 93 da Constituição Federal. Inocorrência. 3. O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. 4. Questão de ordem acolhida para reconhecer a repercussão geral, reafirmar a jurisprudência do Tribunal, negar provimento ao recurso e autorizar a adoção dos procedimentos relacionados à repercussão geral” (AI-QO-RG 791.292, de minha relatoria, DJe 13.8.2010 - grifo nosso).   



    Na espécie, o Tribunal de origem apreciou as questões suscitadas, fundamentando-as de modo suficiente a demonstrar as razões objetivas de seu convencimento. Assim, verifica-se que a prestação jurisdicional foi concedida nos termos da legislação vigente, apesar de ter sido a conclusão contrária aos interesses da parte recorrente. 



    Ainda que assim não fosse, anoto que o Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que os laudos periciais e os depoimentos prestados comprovam a origem federal dos recursos desviados e a utilização de servidores fantasmas para a prática dos ilícitos descritos na ação de improbidade administrativa. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “DA PRELIMINAR DE INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL



    8. Este Tribunal, por ocasião da análise do agravo de instrumento 2007.01.00.055310-1, fixou a competência da Justiça Federal para o processamento do feito, oportunidade que foi destacada a existência de laudos econômico-financeiros que atestam a origem federal dos recursos e a consequente desnecessidade de produção de prova pericial.



    (...)



    10. A existência de indícios de malversação de recursos públicos derivados dos cofres da União resulta, por si só, no imediato e direto interesse federal na correta aplicação das verbas públicas, independentemente da efetiva ocorrência de desvio. Não perdem a condição de verbas federais, ainda que repassadas ao ente municipal, tanto é assim que a prestação de contas ocorre junto ao Tribunal de Contas da União — TCU.



    (...)



    20. Conforme a denúncia, o "ex-governador NEUDO RIBEIRO CAMPOS e seus asseclas políticos desviaram, nos anos de 1998 a 2002, milhões de reais dos cofres públicos, sendo que somente no ano de 2002 o desvio atingiu a cifra de aproximadamente R$70.000.000,00 (setenta milhões de reais), incluindo verbas federais. (..) Sob sua gestão, foi criada a ideia de se inserir, na folha de pagamento do Departamento de Estradas de Rodagem de Roraima — DER/RR e da Secretaria de Administração — SEAD, pessoas que jamais prestaram serviços ao Estado, sendo que seus salários eram embolsados por terceiros que não os fictícios servidores, estes conhecidos como 'gafanhotos", tudo do intuito de se obter recursos para a compra de apoio político no Estado de Roraima (f. 6/54). 



    21. A materialidade dos atos ímprobos praticados pelo ex-governador Neudo Ribeiro Campos (1°), com apoio de Diva da Silva Briglia (5°) e Carlos Eduardo Levischi (6°), ex-Diretor do DER/RR e ex-Secretária de Administração do Estado, e das intermediárias Vera Regina Guedes da Silveira (2°), Nair Araújo Gomes (3 0) e Lúcia Stok Medina (4 0) ficou demonstrada pelas procurações, comprovantes de pagamento e laudos de exame contábil (f. 39/515), corroborados pela prova oral (f. 1136/1140, 1165/1168, 1182/1183 e 1184/1207), no sentido de que os réus, efetivamente, se valeram de funcionários "fantasmas", que lhes outorgaram procuração, desviando recursos públicos estaduais e federais em proveito próprio ou alheio.



    (...)



    32. Má-fé não se presume, mas nada impede ao julgador extrair do contexto e fatos demonstrados a existência de ação, dolosa ou culposa, do agente ao praticar o ato tido por lesivo ao patrimônio e aos princípios da Administração, o que ficou cabalmente comprovado no episódio trazido aos autos, envolvendo a cooptação de pessoas para figurarem como funcionários fictícios do Estado de Roraima, com inclusão em folha de pagamento para recebimento de salário, no intuito de desviar recursos públicos.



    33. Atos que implicam em efetivo dano ao erário e atentam contra os princípios da Administração Pública, fazendo atrair a incidência ao caso concreto da Lei 8.429/92, com a consequente a condenação dos requeridos pela prática de atos de improbidade previstos no art. 10, I, XI e XII” (eDOC 45 – ID: 1770cdb8, p. 5-14)  



    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido também restringe-se ao âmbito infraconstitucional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDEFERIMENTO DE PEDIDO DE ADIAMENTO DE SESSÃO DE JULGAMENTO. CERCEAMENTO DE DEFESA. INCIDÊNCIA DO TEMA RG Nº 660. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. INTERESSE DA UNIÃO ASSEVERADO NO ACÓRDÃO RECORRIDO. REEXAME DE FATOS E PROVAS: IMPOSSIBILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. FATO SUPERVENIENTE. SENTENÇA PENAL ABSOLUTÓRIA. ART. 21, § 4º, DA LEI Nº 8.429, DE 1992. DISPOSITIVO COM EFICÁCIA SUSPENSA PELA LIMINAR PARCIALMENTE DEFERIDA NA ADI Nº 7.236/DF. 1. A suscitada violação ao art. 5º, inc. LV, da Constituição da República, quando depender da apreciação de normas infraconstitucionais, não possui repercussão geral (ARE nº 748.371-RG/MT, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, j. 06/06/2013, p. 1º/08/2013; Tema RG nº 660). 2. Acresce que esta Corte, por diversas vezes, já asseverou que o indeferimento do pedido de adiamento de julgamento, realizado sob a alegação de impossibilidade de comparecimento do advogado, não viola os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, pois a sustentação oral é um ato processual facultativo. 3. No mais, o Tribunal Regional Federal da 4ª Região, com fundamento nos pressupostos fático-probatórios dos autos, reconheceu a existência de interesse da União e, consequentemente, a competência da Justiça Federal para julgar a demanda. 4. Inviável, nesse ponto, o recurso extraordinário, ante a impossibilidade de reexame de matéria fático-probatória. Incidência do óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 5. Impossibilidade de aplicação do disposto no art. 21, § 4º, da Lei nº 8.429, de 1992, na redação conferida pela Lei nº 14.230, de 2021, em virtude da suspensão da eficácia do referido dispositivo na liminar parcialmente deferida pelo Ministro Alexandre de Moraes na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.236/DF e da ausência de trânsito em julgado ou de decisão colegiada confirmando a sentença penal absolutória, conforme informado nas razões deste agravo. 6. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE 1412251 AgR, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 20.10.2023 – grifo nosso)  



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ELEITORAL. OBSERVÂNCIA DO DEVER DE FUNDAMENTAÇÃO DAS DECISÕES JUDICIAIS. TEMA N. 339/RG. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECIFICADA DOS FUNDAMENTOS DE INADMISSIBILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO DA MATÉRIA CONSTITUCIONAL. ENUNCIADOS N. 282 E 356 DA SÚMULA DO SUPREMO. PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS PARA CONDENAÇÃO POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS. ENUNCIADO N. 279 DA SÚMULA DO SUPREMO. PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE DE RECURSOS DE COMPETÊNCIA DE OUTROS TRIBUNAIS. INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. RE 598.365 RG. 1. Uma vez observado o dever de fundamentação das decisões judiciais, inexiste contrariedade ao art. 93, IX, da Constituição Federal (Tema n. 339/RG). 2. É inviável o recurso que deixa de atacar especificadamente os fundamentos da decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário. Incidência do enunciado n. 287 da Súmula do Supremo. 3. Ausente o necessário prequestionamento, ante a inexistência de prévio debate da matéria constitucional, incidem os óbices dos verbetes n. 282 e 356 da Súmula do Supremo. 4. Havendo o Colegiado a quo decidido a questão a partir de interpretação conferida à legislação infraconstitucional de regência, não cabe o recurso extraordinário. 5. Dissentir da conclusão alcançada na origem – quanto ao preenchimento dos requisitos para condenação por improbidade administrativa – demandaria revolvimento dos elementos fático-probatórios. Incidência do enunciado n. 279 da Súmula do Supremo. 6. O Supremo assentou a inexistência de repercussão geral quanto à questão do preenchimento dos pressupostos de admissibilidade de recursos de competência de outros tribunais (RE 598.365, ministro Ayres Britto, Tema n. 181/RG). 7. Agravo interno desprovido” (ARE 1374868 AgR, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 26.09.2023 – grifo nosso)  



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NECESSIDADE DE REEXAME DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS. NECESSIDADE DE REEXAME DE PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo. II - Conforme a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. III - Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE 1235427 ED-AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 16.10.2023 – grifo nosso)  



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de dezembro de 2023.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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