Tribunal: STF
Processo: MS 38978
Classe: MS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-03
Data de publicação: 2023-02-03

Ementa:

Inteiro teor:
MEDIDA LIMINAR EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA E RESSARCITÓRIA. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS PARA CONCESSÃO DO PLEITO CAUTELAR. LIMINAR INDEFERIDA. 



    Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Vitoria Asset Management Ltda. contra ato do Tribunal de Contas da União, consubstanciado em decisão exarada nos autos do processo de Tomada de Contas nº 004.076/2022-2, na qual restou consignado que a impetrante “concorreu diretamente para as irregularidades e os prejuízos incorridos pelo Infraprev” (doc. 5, p.18), razão pela qual foi submetida à Tomada de Contas Especial (TCE).



    Narra a impetrante que sua inclusão na TCE se deu por se tratar de ex-gestora do FIP–Multiner, fundo do qual a Infraprev adquiriu quotas de participação. Noticia que a partir de 3/11/2011, com sua retirada da gestão do fundo, não teve mais qualquer relação com a FIP–Multiner (doc. 6). Assim, entende que a partir da sua retirada se iniciou o decurso do prazo prescricional, na medida em que, “na pior das hipóteses”, a referida data seria o dies a quo da cessação da irregularidade. Partindo dessas premissas, e tendo sido citada apenas em 17/1/2023, defende o decurso do lapso prescricional de cinco anos.



    Em amparo a sua pretensão liminar, afirma a presença de fumus boni iuris e a inexistência de periculum in mora inverso, em razão do decurso de mais de 11 anos da sua retirada da gestão do FIP–Multiner. Requer seja deferida a liminar para determinar a abstenção da prátia de “qualquer ato de cobrança (inclusive ordens de bloqueio), relacionado ao débito imputado na referida Tomada de Contas Especial”, enquanto não julgado o mérito deste writ. Ao fim, tece os seguintes requerimentos:



    “18. Pelo exposto, e confirmando a liminar, requer seja a ordem concedida para cassar o ato atacado e excluir a Impetrante da Tomada de Contas Especial TC-004.076/2022-2, desobrigando-a de recolher o débito imputado de R$ 155.963.075,72, em razão da prescrição quinquenal.



    19. Requer a notificação da autoridade coatora,através do Sr. Presidente do Tribunal de Contas da União, para prestar as informações, solicitando que confirme a veracidade dos fatos e traga a  íntegra do processo de Tomada de Contas Especial ou os documentos que entender pertinentes.”



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, cumpre salientar que a concessão de medida liminar na via mandamental exige a comprovação inequívoca da urgência do provimento jurisdicional (periculum in mora) para preservar o direito do impetrante, bem como da verossimilhança do direito alegado (fumus boni iuris). Nesse sentido dispõe o art. 7º, III, da Lei 12.016/2009, in verbis:



    “Art. 7º Ao despachar a inicial, o juiz ordenará: 



    (...)



    III - que se suspenda o ato que deu motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida, sendo facultado exigir do impetrante caução, fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica.” 



    Na mesma linha, oportuno transcrever a abalizada doutrina de Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes (Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. São Paulo: Malheiros, 35ª edição, 2013, p. 93), ao predicar que a medida liminar: 



    “(...) visa garantir a eficácia do possível direito do impetrante, justificando-se pela iminência de dano irreversível de ordem patrimonial, funcional ou moral se mantido o ato coator até a apreciação definitiva da causa. Por isso mesmo, não importa prejulgamento, não afirma direitos nem nega poderes à Administração. Preserva, apenas, o impetrante de lesão irreparável, sustando provisoriamente os efeitos do ato impugnado.”



    Feitas essas considerações, é inafastável que a concessão de medida liminar em mandado de segurança pressupõe a coexistência (i) da plausibilidade do direito invocado pelo impetrante e (ii) do receio de dano de irreparável pela demora na concessão definitiva da ordem.



    Verifico, no entanto, que o presente mandamus não cumpre os mencionados requisitos e passo à exposição dos fundamentos para tal conclusão.



    In casu, a controvérsia sub examine consiste em saber se houve prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória. Em amparo a sua pretensão, a impetrante argumenta que, entre a data da sua retirada da gestão do fundo e a data de sua citação no processo de TCE, passaram-se mais de cinco anos, razão por que restaria comprovada a verossimilhança das alegações. Para fundamentar o perigo da demora, limita-se a defender a ausência de periculum in mora reverso.



    Ao menos neste juízo de cognição sumária e sem prejuízo de posterior deliberação diversa, constato que os requisitos do periculum in mora e do fumus boni iuris restam ausentes. 



    É que, neste momento, a questão posta cuida especificamente de verificar se há nos autos indícios de que o TCU poderá, a curto ou médio prazo, praticar algum “ato de cobrança (inclusive ordens de bloqueio), relacionado ao débito imputado na referida Tomada de Contas Especial”. 



    Ocorre que não há prejuízo na demora, porquanto realizada apenas a citação da impetrante. Assim, a participação da impetrante no processo de TCE ainda está na fase inicial e a determinação do TCU ainda é passível de alterações a partir do livre desenrolar do próprio processo de Tomada de Contas. Ressalto, ainda, que a alegação de prescrição, dentre outras defesas, poderá até mesmo ser acatada nas fases subsequentes do processo administrativo pela própria Corte de Contas.



    Dessa forma, neste exame perfunctório ínsito às medidas liminares e sem qualquer prejuízo de ulterior mudança de entendimento, não vislumbro fundamentos aptos a autorizar a interferência judicial monocrática e prévia no núcleo de atuação do Tribunal de Contas da União, cuja autonomia jurídica decorre da posição eminente de que desfruta na estrutura constitucional brasileira. É, certamente, necessária uma postura de deferência perante os órgãos autônomos especializados, especialmente aqueles aos quais a Constituição da República outorgou assento constitucional de competência técnica para determinadas matérias. 



    Trata-se do respeito às capacidades institucionais e às funções constitucionais envolvidas (SCHAUER, Frederick. Playing by the rules: a philosophical examination of rule-based decision-making in law and in life. Oxford: Oxford University Press, 1998; SUNSTEIN, Cass; VERMEULE, Adrian. Interpretation and Institutions. John M. Olin Program in Law & Economics Working Paper nº 156, 2002). Nesse sentido: 



    “De outra sorte, desde muito, venho ressaltando a relevância de não transformar este Supremo Tribunal Federal em revisor geral de toda atividade administrativa, regulatória e fiscalizadora dos órgãos técnico-especializados para tanto, sobretudo os com assento constitucional tais como o Conselho Nacional de Justiça, o Tribunal de Contas da União e o Conselho Nacional do Ministério Público, tendo sido acompanhado diversas vezes pelos eminentes pares. Trata-se da relevante questão de se considerar as capacidades institucionais e funções constitucionais dos órgãos envolvidos.”



    (MS 35758-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 11/05/2020). 



    E, sobre essa questão, observo que o impetrante não apresentou qualquer comprovação de que está sofrendo ou em vias de sofrer alguma restrição no seu patrimônio. Consectariamente, in casu, ao menos a partir da fundamentação articulada na petição vestibular, não identifico o preenchimento do requisito do periculum in mora.



    Ademais, quanto ao fumus boni iuris, melhor razão não assiste à impetrante. Está em desconformidade com a legislação e com o entendimento desta Corte o argumento da impetrante no sentido de que “na pior das hipóteses”, o início do prazo quinquenal teria se dado em 3/11/2011, data da sua retirada da gestão do FIP–Multiner, e que, por esta razão, a prescrição teria se operado 3/11/2016. Isto porque, nos termos do art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999, mesmo atos anteriores à citação em tomada de contas especial, desde que inequívocos e desde que importem na apuração do fato, são aptos a interromper o fluxo do prazo prescricional. Confira-se:



    “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DELIBERAÇÃO DO TCU. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO E APLICAÇÃO DE MULTA. LUSTRO PRESCRICIONAL ESTATUÍDO NA LEI Nº 9.873/1999. INTERRUPÇÃO DA PRESCRIÇÃO POR ATOS INEQUÍVOCOS QUE, ANTERIORES À CITAÇÃO DA IMPETRANTE NA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL, IMPORTARAM NA APURAÇÃO DO FATO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. À luz dos marcos interruptivos indicados nas informações prestadas pelo Tribunal de Contas da União, a imputação de débito e a aplicação de multa não foram alcançadas pelo lustro prescricional estatuído na Lei nº 9.873/1999. 2. Ainda quando anterior à citação em tomada de contas especial, ato inequívoco, que importe na apuração do fato, é apto a interromper o fluxo do prazo prescricional, nos termos do art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999. Precedentes: MS 37293 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 30.4.2021; e MS 35208 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 10.02.2021. 3. Agravo interno conhecido e não provido.” (MS 37847 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 28/1/2022)



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PRESCRIÇÃO DAS PRETENSÕES PUNITIVA E RESSARCITÓRIA FUNDADA EM DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). OCORRÊNCIA DE CAUSAS INTERRUPTIVAS DO PRAZO PRESCRICIONAL. 1. Mandado de segurança impetrado por ex-prefeito condenado a multa e ao ressarcimento de danos causados à União por irregularidades no uso de verbas federais. 2. No julgamento do RE 636.886 (Tema nº 899 da repercussão geral), o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) definiu que a hipótese excepcional de imprescritibilidade prevista no art. 37, § 5º, da Constituição não se caracteriza em caso de pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas, porque a condição de que haja ato doloso de improbidade administrativa, assim reconhecido por juízo competente, não se faz presente. Não foi realizada modulação dos efeitos temporais dessa decisão, de modo que não cabe afastar a aplicação da tese ao presente caso. Precedentes. 3. A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de 5 (cinco) anos, a contar da data da prática do ato. Além disso, quanto à pretensão de ressarcimento ao erário, a referida lei representa também a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia. 4. No caso concreto, houve diversos atos inequívocos que importam a apuração do fato, conforme o art. 2°, II, da Lei 9.873/1999. De modo que a pretensão punitiva e ressarcitória não está prescrita, uma vez que não decorreu lapso temporal maior do que 5 (cinco) anos entre cada um deles. 5. O STF já firmou o entendimento de que os atos inequívocos que importem a apuração do fato, mesmo quando praticados antes da citação, interrompem o fluxo do prazo prescricional. Precedentes. 6. Agravo provido para denegar a segurança e revogar a liminar anteriormente deferida.” (MS 34256 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 29/8/2022)



    Destarte, ainda que a impetrante tenha sido citada apenas em 17/1/2023, é possível a existência de outros atos inequívocos de apuração dos fatos capazes de interromper o fluxo do prazo prescricional. Conclui-se, portanto, pela análise minuciosa dos argumentos apresentados, que as alegações da impetrante não apresentam verossimilhança.



    Como é cediço, caso não haja coexistência das condições previstas em lei, impossível é a concessão do pleito liminar. Relembre-se que é necessária a presença de “fundamento relevante” E (não “ou”) “o ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida”. E, no caso sub examine, ausentes ambos os requisitos.



    Ex positis, INDEFIRO a liminar. 



    Notifique-se a autoridade coatora para que preste informações (Lei 12.016/2009, art. 7º, I).



    Dê-se ciência à Advocacia-Geral da União para que, querendo, ingresse no feito (Lei 12.016/2009, art. 7º, II), já se manifestando sobre o mérito.



    Após, remetam-se os autos ao Ministério Público.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de fevereiro de 2023.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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