Tribunal: STF
Processo: MS 39392
Classe: MS
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-07
Data de publicação: 2023-11-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO CHEFE DO ESTADO-MAIOR DA 7ª REGIÃO MILITAR. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. AUSÊNCIA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO STF PARA JULGAMENTO DO WRIT. NÃO CONHECIMENTO. PEDIDO LIMINAR PREJUDICADO. 



Relatório



    1. Trata-se de mandado de segurança impetrado por Isaura Maria Aparecida Marinho Capiberibe do Amaral em face de atos atribuídos ao Tribunal de Contas da União.



    2. A impetrante relata que, “em decorrência de aprovação em concurso público, exerce atualmente o cargo efetivo de Assistente Social na Fundação Hemope, vinculada ao Governo do Estado de Pernambuco, por meio do qual recebe os vencimentos em contraprestação ao seu trabalho” (e-doc. 1, p. 1).



    3. Acrescenta que, “além do cargo efetivo que ocupa, percebe, desde maio de 2022, aposentadoria por idade mantida pelo INSS” e que “percebe também pensão por morte instituída por seu genitor, benefício mantido pelo Comando do Exército e decorrente de contribuição específica realizada pelo instituidor da pensão, nos termos da Lei 3.765/60” (e-doc. 1, p. 1).



    4. Informa que, “na sessão de julgamento do dia 26/09/2017, a 2ª Câmara do e. Tribunal de Contas da União – TCU proferiu o Acórdão nº 8721/2017, através do qual restou consignada a suposta ilegalidade da acumulação de mais de um benefício com a pensão instituída pela Lei 3.765/60” (e-doc. 1, p. 2).



    5. Alega que, “como consequência direta da determinação do Tribunal de Contas, a impetrante foi intimada para comprovar que não estava percebendo qualquer benefício ilegalmente cumulado ou apresentar recurso administrativo, sem efeito suspensivo (conforme consignado na próprio OFÍCIO Nº 118-SVP/Ch EM/7ª RM, de 22/05/2023)” (e-doc. 1, p. 2), emanado da Seção de Veteranos e Pensionistas da 7ª Região Militar.



    6. Argumenta estar “na iminência de ter suspenso o pagamento de um de seus benefícios” e que “o recurso administrativo que lhe fora facultada a interposição não possui efeito suspensivo, conforme consignado na própria notificação para apresentação de defesa” (sic, e-doc. 1, p. 3).



    7. Afirma que “a acumulação dos benefícios percebidos pela impetrante é perfeitamente legal e constitucional, não havendo que se falar em irregularidades” (e-doc. 1, p. 6). Aduz que “as normas que restringem direito devem ser interpretadas de forma restrita” (e-doc. 1, p. 6) e que “a Constituição Federal permite a cumulação de benefícios previdenciários decorrentes de regimes distintos e, no caso de profissionais de saúde (como é o caso da Impetrante, que é Assistente Social), de mais de um benefício no Regime Próprio de Previdência Social” (e-doc. 1, p. 7).



    8. Requer, liminarmente, que, “tanto a autoridade coatora quanto o Comando da 7ª Região Militar (executor do ato) se abstenham de suspender o pagamento da pensão da impetrante até decisão final no presente processo, sob pena de multa” (e-doc. 1, p. 10).



    9. Pugna, no mérito, pela concessão da segurança para “afastar a eficácia do ato coator em relação à impetrante, reconhecendo o direito de manutenção dos três pagamentos que percebe dos cofres públicos (Aposentadoria do INSS, Vencimento do Cargo Efetivo e Pensão Militar)” e que se abstenha a autoridade coatora “da prática de qualquer ato tendente a excluir qualquer das suas remunerações” (e-doc. 1, p. 11).



    10. Custas recolhidas, e-doc. 13.



    11. À ausência de juntada, por parte da impetrante, de ato coator que se revelasse imputável a autoridade submetida à competência desta Corte e que, ao mesmo tempo, fosse passível de impactar diretamente o direito líquido e certo por ela vindicado, determinei sua intimação para que esclarecesse qual era o ato impugnado e providenciasse sua juntada aos autos, sob pena de indeferimento da inicial (e-doc. 16, p. 4).



    12. A impetrante apresenta aditamento à inicial, em que reproduz as alegações deduzidas na inicial do writ. Argumenta que, “ainda que se entenda que o ato em si não teria imediatamente uma característica executiva, traz a ameaça de, havendo mais de um rendimento além da pensão, este deverá ser objeto de renúncia” (e-doc. 17, p. 4). Assim, requer “que seja considerado como ato coator os documentos emitidos pelo TCU e constantes do anexo de nº 9 do e-Doc, por ter restado demonstrada a sua interferência direta na esfera jurídica da Impetrante” (e-doc. 17, p. 5). Acrescenta que, “caso mantenha o relator o entendimento de que o ato apontado como coator não se presta a supedanear o manuseio da presente via, que seja recebido o presente mandado de segurança como preventivo, diante da certa e iminente ultimação da determinação do TCU quanto à necessidade de opção pelas remunerações que deseja manter, ante a inequívoca demonstração de cumprimento pela Impetrante das condições estabelecidas na determinação do TCU para tanto, preenchendo-se, portanto, a exigência contida no artigo 1º da Lei 12.016/2009” (sic, e-doc. 17, p. 5). 



    É o relatório.



Análise



    13. Tal como se depreende das razões da inicial, e conforme expressamente reconhecido em seu aditamento, o presente mandamus foi impetrado em caráter preventivo, informando a impetrante, como acima relatado, estar “na iminência de ter suspenso o pagamento de um de seus benefícios” (e-doc. 1, p. 3), requerendo, ao final, que a autoridade coatora se abstenha “da prática de qualquer ato tendente a excluir qualquer das suas remunerações” (e-doc. 1, p. 11).



    14. É dizer, não se cogita, na espécie, da existência de ato que haja efetivamente determinado a cessação de algum dos pagamentos percebidos pela impetrante.



    15. De fato, aponta a impetrante como ato coator o Acórdão nº 8.721/2017 – TCU – Segunda Câmara, prolatado no curso do Processo TC nº 013.906/2017-8, assim ementado:



    “SUMÁRIO: PENSÃO MILITAR. ACUMULAÇÃO ILEGAL DE BENEFÍCIOS. DESCUMPRIMENTO DAS REGRAS DO ART. 29 DA LEI 3.765/1960. ILEGALIDADE DE UM ATO E NEGATIVA DE REGISTRO. LEGALIDADE DOS DEMAIS ATOS, COM DETERMINAÇÃO PARA OS REGISTROS CORRESPONDENTES. 1. Nos termos do art. 29 da Lei 3.765/1960, com a redação dada pela Medida Provisória 2.215-10, de 31/08/2001, é permitida a acumulação: I – de uma pensão militar com os proventos de disponibilidade, reforma, vencimento ou aposentadoria; II – de uma pensão militar com a de outro regime, observado o disposto no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal. 2. O benefício previdenciário do INSS é considerado para fins do disposto no mencionado art. 29 da Lei 3.765/1960, haja vista que, em se tratando de pensão civil, quer seja previdenciária quer estatutária, a acumulação de benefícios recebidos dos cofres públicos deve ser entendida de maneira restritiva.” (e-doc. 9, p. 1).



    16. Da leitura do mencionado acórdão, extrai-se, no entanto, que a impetrante não figurou como parte no processo em que proferido.



    17. No que toca ao segundo expediente trasladado no e-doc. 9 (p. 8-10), qual seja, a planilha intitulada “Extrato Individualizado de Indício”, lavrada pelo Tribunal de Contas da União, trata-se de estudo preliminar encaminhado à unidade pagadora, esta, sim, responsável pela apuração e correção da possível irregularidade nele apontada. 



    18. O ofício nº 118-SVP/Ch EM/7ª RM, juntado também no e-doc. 9, p. 11-13, assinado pelo Chefe do Estado-Maior da 7ª Região Militar, por sua vez, corrobora, o acima dito, ao informar à impetrante a possibilidade de que venha a ser necessária a indicação de dois dos três pagamentos por ela percebidos, para fins de cumulação, caso o indício apontado pelo TCU seja confirmado. Confira-se:



    “(...) a apuração preliminar indicou a efetiva ocorrência da possível irregularidade refletida na indício do TCU. Caso o indicio seja confirmado e como forma de atender aos limites dispostos no art. 29 da Lei nº 3.765/1960, se faz necessário que a senhora opte ‘por abrir mão da pensão militar’ ou ‘por abrir mão de 01 (um) dos 02 (dois) cofres públicos citados no item 1 deste expediente’, em virtude da impossibilidade de acúmulo de pensão militar com mais de um benefício ou vencimento (art. 29 da Lei nº 3.765, de 4 de maio de 1950, com a redação dada pela Medida Provisória nº 2.215, de 31 de agosto de 2001) (...).



    (...) 



    Em conformidade com o art. 24 da Lei nº 9.784 de 29 de janeiro de 1999, será concedido o prazo de 30 (trinta) dias corridos, contados a partir do recebimento desta notificação, para a apresentação dos documentos para regularização do indício ou apresentação de contraditório e ampla defesa, via recurso administrativo. 



    Por conseguinte, informo que os recursos administrativos não têm efeitos suspensivos e serão avaliados pela equipe Jurídica da Seção de Veteranos e Pensionistas. Decorrido o prazo estabelecido e não havendo manifestação por parte da pensionista ou o não acolhimento do recurso administrativo, seguindo as orientações do TCU, este Órgão Pagador providenciará a suspensão do pagamento da pensão militar, como forma de atender aos limites dispostos na lei em questão e regularizar a situação junto à Corte de Contas.” (e-doc. 9, p. 11).



    19. Como se vê, não se divisa ato emanado de autoridade submetida à competência desta Corte passível de impactar o direito líquido e certo vindicado pela impetrante. O justo receio de violação, na presente hipótese, não poderia advir senão do órgão promotor das medidas de regularização dos pagamentos percebidos, ainda que para conformá-los a orientação geral emanada do Tribunal de Contas da União.



    20. Nos termos do art. 6º, § 3º, da Lei nº 12.016, de 2009, “considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática”, evidenciada a ilegitimidade passiva da autoridade apontada como coatora, na espécie.



    21. Com efeito, consoante entendimento consolidado neste Supremo Tribunal Federal, se o TCU não for responsável por comando concreto e individualizado relativo à suspensão de pagamento de aposentadorias e pensões, a competência para apreciar e julgar o respectivo mandado de segurança não será desta Suprema Corte. Nesse sentido, cito:



    “EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO CONTRA O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - ILEGITIMIDADE PASSIVA ‘AD CAUSAM’ DO ÓRGÃO APONTADO COMO COATOR - ATO EMANADO DA CHEFIA DO SERVIÇO DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO INCRA - AUSÊNCIA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - NÃO-CONHECIMENTO DO MANDADO DE SEGURANÇA - AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. - Não assiste, ao Supremo Tribunal Federal, competência originária para processar e julgar mandado de segurança impetrado contra ato que emanou, não do Tribunal de Contas da União, mas, sim, de outro órgão estatal absolutamente estranho ao rol exaustivo inscrito, em ‘numerus clausus’, no art. 102, I, ‘d’, da Constituição da República. Encaminhamento dos autos a órgão judiciário competente para apreciar a causa mandamental. Precedentes. - Não assume relevo, para efeito de reconhecimento da competência originária da Suprema Corte, o fato de o órgão estatal - concretamente responsável pela prática do ato supostamente lesivo - haver invocado, como reforço de fundamentação, razões jurídicas constantes de deliberação proferida pelo Tribunal de Contas da União em procedimento que constituiu, para a parte impetrante, ‘res inter alios acta’”. 



    (MS nº 27.498-AgR/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 25/06/2009, p. 18/09/2009; grifos nossos).



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. IMPETRAÇÃO CONTRA ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. AUSÊNCIA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA JULGAMENTO DO WRIT. Constatado que a alegada supressão remuneratória não decorreu de ato concreto e individualizado praticado pelo Tribunal de Contas da União, ausente a legitimidade do referido órgão para figurar no polo passivo do mandado de segurança. A competência do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar, originariamente, mandado de segurança contra ato do Tribunal de Contas da União decorre de expressa previsão no art. 102, I, “d”, da Constituição da República. Emanado o ato impugnado de autoridade outra, não referida no rol taxativo do texto constitucional, a consequência é a não inserção do presente mandamus no âmbito da competência originária do Supremo Tribunal Federal. Agravo regimental conhecido e não provido.



    (MS nº 31.987-AgR/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, j. 02/09/2014, p. 17/09/2014; grifos nossos).



    22. Nessa mesma toada, as seguintes decisões: MS nº 32.651/DF, Rel. Min. Luiz Fux; MS nº 33.188/DF, Rel. Min. Rosa Weber; MS nº 36.933/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia; MS nº 37.909/AP, Rel. Min. Dias Toffoli; MS 36.342/DF; e MS nº 36.559/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes.



    23. De se destacar que, na linha dos precedentes deste Supremo Tribunal, “eventual utilização de entendimento do Tribunal de Contas da União como fundamento da decisão adotada por órgão administrativo, por mais preciso que se constate o cotejo analítico entre o(s) precedente(s) da Corte de Contas e a situação concreta sob exame do órgão administrativo, não desnatura a competência decisória deste para edição do ato; e, em consequência, respeitar-se-á, sempre, a interpolação segundo a qual o elemento de conexão constitucional adotado não é o conteúdo do ato administrativo, mas quem o pratica” (MS nº 32.366-AgR/DF, Rel. Min Rosa Weber, j. 18/08/2015, p. 1º/09/2015).



    24. Ressalte-se que, ainda quando em caráter preventivo, a impetração não prescinde da demonstração, de plano, por meio de prova imediata e inequívoca, da existência de direito ameaçado por ilegalidade ou abuso da autoridade apontada como coatora. 



    25. Na hipótese, resulta claro que não há comando impositivo emanado do TCU no sentido da cessação do pagamento de proventos da impetrante. Tal cessação do pagamento dos proventos, sob a justificativa de evitar suposta cumulação indevida, decorre de atuação de autoridade vinculada ao Estado-Maior da 7ª Região Militar, não se revestindo da qualidade de mero executor de ordem proveniente do Tribunal de Contas da União, circunstância que atrairia a competência desta Suprema Corte.



    26. Além disso, ainda que se cogitasse, aqui, de mero cumprimento, pela autoridade militar, do Acórdão nº 8.721/2017 – TCU – Segunda Câmara, prolatado no curso do Processo TC nº 013.906/2017-8, e, como consequência disso, se compreendesse que o ato coator seria, de fato, esse julgado do TCU, é de se frisar que o mesmo data de 2017, sendo que a tomada de contas na qual ele foi proferido foi encerrada em setembro de 2021, como se pode observar em consulta junto ao site do Tribunal de Contas da União. Qualquer pretensão mandamental para sindicar referido Acórdão do Tribunal de Contas da União esbarra, portanto, no prazo decadencial do art. 23 da Lei nº 12.016, de 2009.



Dispositivo



    27. Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do RISTF, não conheço do writ, ficando prejudicada a análise do pedido liminar. 



    Publique-se.



    Preclusas as vias impugnatórias, arquive-se.



    Brasília, 7 de novembro de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator