Tribunal: STF
Processo: ARE 1452144
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-12
Data de publicação: 2023-09-12

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, assim ementado (Doc. 19, fls. 13-14):



    “EMENTA: DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO. DUPLO APELO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONCESSÃO DE TUTELA CAUTELAR. VIABILIDADE. SATISFATIVIDADE E PERDA DO OBJETO. NÃO OCORRÊNCIA. PRELIMINARES AFASTADAS. RECUPERAÇÃO, MANUTENÇÃO E RECUPERAÇÃO DE RODOVIA ESTADUAL. PROCEDÊNCIA DO PLEITO INICIAL. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. MULTAS COMINATÓRIAS. DEVIDAS. VALORES. PROPORCIONAIS. PRAZO DE CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO. MANTIDO. 1. Não há se falar em nulidade da sentença que concede tutela cautelar, determinando aos réus a realização do serviço provisório de preenchimento de buracos na camada asfáltica (tapa-buraco), sobretudo porque o autor pretendeu, em tutela antecipada de urgência a realização de tais providências, o que lhe foi deferido na decisão liminar, de modo que a ordem cautelar tem o condão de proteger a efetividade do direito já reconhecido. 2. A tutela cautelar concedida na sentença não é satisfativa, pois visa tão somente que a Administração Pública realize os serviços urgentes de tapar buracos da Rodovia GO -114, com a finalidade de proteger o provimento de mérito. Ao passo que a determinação definitiva objetiva sua recuperação, manutenção e conservação. 3. Afastada a alegação de perda do objeto da presente ação, pois embora iniciado o cumprimento da ordem cautelar, os documentos colacionados aos autos demonstram que há trechos da rodovia não contemplados e que necessitam dos serviços para melhorar as condições de trafegabilidade. 4. Demonstrada nos autos a necessidade de realizar obras de recuperação, manutenção e conservação da Rodovia GO-114, sobretudo diante da inércia da Administração Pública, superior há 05 anos, correta a sentença que julga procedente o pleito inicial, determinando aos réus a promoção de tais serviços. 5. Ao Poder Judiciário cabe fiscalizar e velar pelo fiel cumprimento dos objetivos constitucionais e, por isso, não há falar em vulneração ao princípio da separação de poderes. 6. Acerca das multas cominatórias impostas a ambos os demandados, solidariamente, de R$ 2.000,00 até o máximo de R$ 200.000,00 no caso de descumprimento meritório; e R$ 1.000,00, limitada a R$ 100.000,00, no descumprimento da tutela cautelar, noto que têm o escopo de garantir a efetividade da ordem judicial, traduzindo instrumento válido e eficaz, do qual se vale o Julgador para compelir o atendimento do comando judicial, razão pela qual entendo adequadas e proporcionais a este mister. 7. Em que pese o esforço argumentativo do autor/primeiro apelante, não logra êxito em seu único pleito recursal, de majoração dos valores das multas diárias, pois como já mencionado, razoáveis e proporcionais ao fim a que se destinam. 8. Não demonstrada a impossibilidade do cumprimento da ordem judicial, deve ser rejeitado o pleito da ré/segunda apelante, de dilação do prazo para dar início às obras da mencionada rodovia. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÕES CÍVEIS CONHECIDAS E DESPROVIDAS”.



    Opostos Embargos de Declaração, foram rejeitados (Doc. 25).



    No RE (Doc. 31), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a AGÊNCIA GOIANA DE INFRAESTRUTURA E TRANSPORTES (GOINFRA) alega que o acórdão recorrido, ao confirmar sentença que julgou procedente o pedido para determinar que a recorrente promova a recuperação, manutenção e conservação da Rodovia Estadual GO-114, sob pena de multa diária, violou o princípio da separação dos poderes (art. 2º da CF/1988).



    Sustenta, em síntese, que Sem qualquer análise técnica do planejamento da recuperação da malha rodoviária do Estado de Goiás como um todo, o douto relator simplesmente determinou que sejam restaurados e recuperados extensos trechos de rodovia estadual, o que significa impor à Administração Pública um custo de dezenas de milhões de reais, sem qualquer previsão de disponibilidade orçamentária e financeira (Doc. 31, fl. 5).



    Aduz que não cabe ao Poder Judiciário substituir-se ao administrador público, adentrando no mérito administrativo. 



    O RE foi inadmitido na origem ao fundamento de que para se chegar à conclusão diversa da exarada na origem seria necessário averiguar os fatos e provas, o que encontra óbice na Súmula 279 do STF (Doc. 38).



    No Agravo (Doc. 42), a parte recorrente refuta a incidência do referido óbice sumular.



    É o relatório. Decido. 



    Na origem, o Ministério Público do Estado de Goiás ajuizou Ação Civil Pública em face da Agência Goiana de Transportes e Obras e do Estado de Goiás querendo a recuperação, manutenção e conservação de toda a Rodovia Estadual GO 114, que liga o município de Flores de Goiás à BR 020, ao fundamento de que a estrada estaria em péssimas condições de tráfego.



    O Juízo Singular julgou procedente o pedido, determinando que os requeridos, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, a contar da intimação desta decisão, realizem o serviço provisório de preenchimento dos buracos na camada asfáltica (tapa-buraco), sob pena de multa diária de R$ 1.000,00, limitada a R$ 100.000,00 (cem mil reais), em caso de descumprimento desta decisão, incidente a partir do primeiro dia do decurso do prazo fixado para cumprimento do dessa decisão (Doc. 9, fl. 8).



    Interposta Apelação, o Tribunal de origem negou provimento ao recurso pelos seguintes fundamentos (Doc. 19, fl. 5):



    “Ao compulsar os autos, evidencia-se que as medidas administrativas só passaram a ser tomadas em razão da propositura da presente demanda. 



    Ora, esta ação civil pública foi proposta em 04/04/2018 (mov. 01), há mais de três anos, mas o inquérito civil público para apuração dos fatos que resultaram na propositura desta demanda foi instaurado no âmbito do Ministério Público, em 2016 (mov. 01). 



    Clarividente que há mais de 05 (cinco) anos verifica-se estar o ente público estadual omisso quanto à manutenção/conservação da Rodovia GO -114, de modo não há que se falar em improcedência da ação, como sustenta a segunda recorrente. 



    Passo seguinte, pontua-se que a possibilidade de o Poder Judiciário intervir em atos realizados pela Administração Pública é medida excepcional, sendo permitida apenas nos casos de flagrante ilegalidade, sob pena de intromissão no mérito dos atos administrativos e afronta ao princípio da separação de poderes consagrado na Constituição Federal. Desta forma, cabe ao Poder Judiciário exercer a função jurisdicional sempre que não for observada a legalidade no ato da Administração Pública. 



    Assim, não há se falar em afronta ao princípio da separação de poderes consagrado pela Constituição Federal, pois é perfeitamente cabível a intervenção do Poder Judiciário, a fim de realizar o controle jurisdicional de legalidade de atos administrativos. 



    Com efeito, observa-se a possibilidade do controle judicial, haja vista que se trata de direito social, direito a prestação estatal positiva, direito à saúde e à vida humana, consistentes na mínima segurança de trafegabilidade na única estrada de acesso ao município de Flores de Goiás. 



    Acrescente-se que as estradas, em seu sentido genérico, incluindo ruas e rodovias, nos termos do art. 66, inciso I do Código Civil são "bens públicos de uso comum de todos", sendo evidente a necessidade em mantê-las, visando a segurança pública, caracterizando-se o interesse coletivo. 



    In casu, restou comprovada a existência do fato narrado na petição inicial, com documentos que ratificam a caótica situação da Rodovia GO-114 e, claramente, a omissão/inércia da Administração Pública de conservação e manutenção da mencionada rodovia, restando ainda configurado o grave risco à integridade física de seus usuários, não oferecendo condições seguras para o tráfego de veículos automotores. Portanto, a parte autora se desincumbiu de seu ônus probatório, nos termos do art. 373, I, do CPC. 



    […]



    Em reforço, é inconcebível que os direitos previstos na Constituição Federal estejam à mercê da eterna boa vontade dos administradores, que pela temporariedade da gestão à frente do Poder Executivo, acabam elegendo outras prioridades que, em suas compreensões, são mais úteis ou necessárias, relegando a ordem imposta pelo poder constituinte originário, na implementação de segurança e bem-estar. 



    Os requeridos (apelante e Estado de Goiás) não se desincumbiu de seu ônus probandi (art. 373, inciso II do Código de Processo Civil), pois deixaram de coligir provas tendentes a demonstrar a dotação orçamentária da autarquia, bem como suas alocações, com receitas e despesas devidamente especificadas, para fins de aferição da viabilidade de seus argumentos. 



    Em palavras outras, dada a prolongada omissão estatal, não procede possível alegação de intromissão da sentença nas prioridades estatais e de que haveria ingerência indireta no orçamento do estado. 



    Isso porque, como dito, os réus não apresentaram efetivo plano estatal das possíveis prioridades das estradas a serem recuperadas ou conservadas, havendo meras alegações nesses sentidos. 



    […]



    Sobre as multas cominatórias impostas a ambos os demandados, solidariamente, de R$ 2.000,00 até o máximo de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) no caso de descumprimento meritório; e R$ 1.000,00, limitada a R$ 100.000,00, no descumprimento da tutela cautelar, noto que têm o escopo de garantir a efetividade da ordem judicial, traduzindo instrumento válido e eficaz, do qual se vale o Julgador para compelir o atendimento do comando judicial, razão pela qual são adequadas e proporcionais a este mister, atingindo sua finalidade, conforme entendimento jurisprudencial firmado por este Tribunal de Justiça”.



    No caso, o Tribunal de origem, ao determinar a implementação de política pública, divergiu da jurisprudência desta CORTE, no sentido de que, no âmbito do mérito administrativo, cabe ao administrador público o exercício de sua conveniência e oportunidade. 



    Nesse sentido, em caso análogo: 



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. defensoria pública. Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 636.686-AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe de 16/8/2013)



     Também no sentido de que não cabe ao Poder Judiciário intervir na discricionariedade do administrador, vejam-se os seguintes precedentes: 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Portaria ministerial que estabeleceu direito antidumping provisório na forma de sobretarifa ao imposto de importação (II), relativamente à importação de fosfato monoamônico (MAP) procedente da Rússia. Exclusão da região Nordeste. Adequação da fundamentação do ato normativo. Matéria fática. Súmula nº 279/STF. Análise de legislação infraconstitucional. Afronta reflexa. Pretensão fundada em isonomia que transformaria o Poder Judiciário em legislador positivo. 



    (...) 



    2. Não cabe ao Poder Judiciário adentrar no exame da oportunidade e da conveniência de ato do Poder Executivo (sobretarifa antidumping) no exercício de sua discricionariedade, sob pena de violação do princípio da separação de poderes, mormente quando não demonstrada ausência de razoabilidade ou de proporcionalidade da medida, como ocorreu no caso dos autos. Precedentes.



    (…)



    4. Agravo regimental não provido.” (RE 475.954-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 9/9/2013)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DECRETO N. 420/92. LEI N. 8.393/91. IPI. ALÍQUOTA REGIONALIZADA INCIDENTE SOBRE O ACÚCAR. ALEGADA OFENSA AO DISPOSTO NOS ARTS. 150, I, II e § 3º, e 151, I, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. CONSTITUCIONALIDADE.



    (...) 



    3. A concessão do benefício da isenção fiscal é ato discricionário, fundado em juízo de conveniência e oportunidade do Poder Executivo, cujo controle é vedado ao Judiciário. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 480.107-AgR, Rel. Min. EROS GRAU, Segunda Turma, DJe de 27/3/2009)



    Como recorrentemente destaco, apesar de independentes, os poderes de Estado devem atuar de maneira harmônica, privilegiando a cooperação e a lealdade institucional e afastando as práticas de guerrilhas institucionais, que acabam minando a coesão governamental e a confiança popular na condução dos negócios públicos pelos agentes políticos. Para tanto, a CONSTITUIÇÃO FEDERAL consagra um complexo mecanismo de controles recíprocos entre os três poderes, de forma que, ao mesmo tempo, um Poder controle os demais e por eles seja controlado. Esse mecanismo denomina-se teoria dos freios e contrapesos (WILLIAM BONDY. The Separation of Governmental Powers. In: History and Theory in the Constitutions. New York: Columbia College, 1986; JJ. GOMES CANOTILHO; VITAL MOREIRA. Os Poderes do Presidente da República. Coimbra: Coimbra Editora, 1991; DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO. Interferências entre poderes do Estado (Fricções entre o executivo e o legislativo na Constituição de 1988). Revista de Informação Legislativa, Brasília: Senado Federal, ano 26, nº 103, p. 5, jul./set. 1989; JAVIER GARCÍA ROCA. Separación de poderes y disposiciones del ejecutivo com rango de ley: mayoria, minorías, controles. Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, São Paulo: Revista dos Tribunais, ano 7, nº 27, p. 7, abr./jun. 1999; JOSÉ PINTO ANTUNES. Da limitação dos poderes. 1951. Tese (Cátedra) Fadusp, São Paulo; ANNA CÂNDIDA DA CUNHA FERRAZ. Conflito entre poderes: o poder congressual de sustar atos normativos do poder executivo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1994. p. 2021; FIDES OMMATI. Dos freios e contrapesos entre os Poderes. Revista de Informação Legislativa, Brasília: Senado Federal, ano 14, nº 55, p. 55, jul./set. 1977; JOSÉ GERALDO SOUZA JÚNIOR. Reflexões sobre o princípio da separação de poderes: o parti pris de Montesquieu. Revista de Informação Legislativa , Brasília: Senado Federal, ano 17, nº 68, p. 15, out./dez. 1980; JOSÉ DE FARIAS TAVARES. A divisão de poderes e o constitucionalismo brasileiro. Revista de Informação Legislativa, Brasília: Senado Federal, ano 17, nº 65, p. 53, jan./mar. 1980). 



    Tendo por parâmetros hermenêuticos esses núcleos axiológicos extraídos da Constituição Federal - separação dos poderes (independência) e sistema de freios e contrapesos (harmonia) -, por mais louvável que seja a implementação judicial de medidas impostas ao gestor da coisa pública, a fim de se evitar a fricção entre os poderes republicanos, a intromissão há de ser afastada dentro de um contexto fático-normativo operado pela regra e não pela exceção, essa evidenciada quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter impositivo, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, assinala nosso decano, o eminente Ministro CELSO DE MELLO (ARE 1.170.694/AC, DJe de 7/11/2018). 



    Nessa linha de consideração, concluí, exemplificativamente, não caber ao Poder Judiciário determinar ao Executivo (a) a adoção de medidas necessárias ao suprimento de carência de professores em colégio estadual do Rio de Janeiro (ARE 1.169.331/RJ); (b) a completa restauração de imóvel tombado administrativamente no município de São Cristóvão/SE (ARE 1.161.181/SE); (c) a contratação de professores interlocutores de LIBRAS, visando ao atendimento de alunos portadores de deficiência auditiva matriculados na rede estadual de ensino do Município de Itatiba/SP (ARE 759.755/SP); e (d) o fornecimento de atendimento a aluno portador de deficiência intelectual e com transtorno comportamental, durante o período de atividade acadêmica, seja de caráter curricular ou extracurricular (ARE 1.145.501/SP). 



    O cenário estabelecido pelas instâncias ordinárias não se revelava apto a legitimar a prestação jurisdicional pretendida no sentido de fazer executar determinada atividade pública, já que, repise-se, “não se inclui, ordinariamente, no âmbito das funções institucionais do Poder Judiciário e nas desta Suprema Corte, em especial a atribuição de formular e de implementar políticas públicas (JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, p. 207, item n. 05, 1987, Almedina, Coimbra), pois, nesse domínio, o encargo reside, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo.” (RE 1.165.054/RN, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJe de 9/11/2018), haja vista que, do contrário, a ingerência do Poder Judiciário no Poder Executivo estaria, evidentemente, desorganizando a implementação das políticas públicas. 



    Em suma, ao impor uma determinada conduta à Administração Pública, a correição do ato judicial se notabiliza por respeitar o conteúdo programático da República Federativa do Brasil, previamente definido na Constituição Federal de 1988, bem como por não intervir no programa de governo estabelecido pelo gestor da res publica, responsável pela gerência do erário e estipular as diretrizes governamentais, essas revestidas de discricionariedade, pautadas pela conveniência e oportunidade administrativa, características insindicáveis do ato (RE 475.954-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 9/9/2013; e RE 480.107-AgR, Rel. Min. EROS GRAU, Segunda Turma, DJe de 27/3/2009). 



    A convivência harmônica dos poderes republicanos é mantida em demandas nas quais os aparentes conflitos são marcados pela atividade judicial excepcional, emergencial e tópica, com vistas a garantir o gozo de direitos de estatura constitucional. Nesse sentido, recentemente decidiu a 1ª Turma deste TRIBUNAL : 



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA PELO JUDICIÁRIO. EXCEPCIONALIDADE. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279/STF. JURISPRUDÊNCIA. RECURSO PROTELATÓRIO. IMPOSIÇÃO DE MULTA. 1. A jurisprudência desta Corte afirma a possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes. 2. Para dissentir do acórdão recorrido quanto à morosidade do Estado para a execução da política pública, seria imprescindível a análise do material fático-probatório dos autos, procedimento vedado em instância extraordinária. Súmula 279/STF. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985). 4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.” (ARE 1.123.139 AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 12/11/2018). 



    E, em contexto análogo ao que ora se examina, reconsiderando decisão de minha lavra, após melhor refletir sobre o caso, dei provimento ao RE 638.510-AgR, cuja controvérsia tratava-se da adoção de medidas voltadas à restauração de rodovias, o que determinado pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Por pertinência, cito o seguinte trecho do decisum já transitado em julgado (DJe de 27/11/2018): 



    “Quanto ao mais, a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL vem rejeitando as teses colocadas no presente Recurso Extraordinário. Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados: 



    Ementa: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EMBARGOS CONHECIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. ART. 1.024, § 3°, DO CPC. AUSÊNCIA. OFENSA. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. DETERMINAÇÃO. PODER JUDICIÁRIO. POLÍTICAS PÚBLICAS. RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS. AGRAVO A QUE SE NEGA provimento. MULTA APLICADA. I Não merece prosperar o agravo regimental, quando a decisão agravada houver sido proferida de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. II - Consoante a jurisprudência deste Tribunal, o Poder Judiciário possui legitimidade para, excepcionalmente, determinar a concretização de políticas públicas constitucionalmente previstas, quando houver omissão da administração pública, o que não configura violação do princípio da separação dos poderes. III Embargos de declaração conhecidos como agravo regimental, a que se nega provimento, com aplicação de multa (art. 1.021, § 4°, do CPC).(ARE 1043740 ED, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 27/3/2018) 



    E M E N T A: RECURSO EXTRAORDINÁRIO POLÍTICAS PÚBLICAS RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES OFENSA NÃO CONFIGURADA SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.(RE 826254 AgR, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, DJe de 22/2/2017) “ 



    Logo, excepcionalmente, em havendo inércia pontual e específica da Administração Pública, para fins de assegurar o exercício de direitos fundamentais, nada obsta que, provocado, o Poder Judiciário atue de modo emergencial visando ao restabelecimento da plena fruição desses direitos que se encontram em estado de comprometimento. 



    Consoante se constata da jurisprudência desta CORTE, não é suficiente para revelar o quadro propício à efetivação da medida sua mera requisição perante o Poder Judiciário, sob o risco de não se atentar às balizas que são postas ao Poder Judiciário quando examina atos do Poder Executivo dotados de discricionariedade, os quais se amparam nos critérios da oportunidade e conveniência no momento de sua execução. 



    Desse modo, merece ser reformado o acórdão recorrido. 



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, CONHEÇO DO AGRAVO E DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para julgar improcedente o pedido inicial.



    Publique-se. 



    Brasília, 12 de setembro de 2023. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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