Tribunal: STF
Processo: RE 1248938
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-27
Data de publicação: 2023-10-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, ementado nos seguintes termos: 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MUNICÍPIO DE ARAGUARI – § 4º DO ARTIGO 97 DA LEI COMPLEMENTAR N. 41/2006 – APOSTILAMENTO – DIFERENÇA ENTRE O VENCIMENTO DO CARGO EFETIVO E DO CARGO COMISSIONADO ANTERIORMENTE EXERCIDO – INCORPORAÇÃO – VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA MORALIDADE – SERVIDOR PÚBLICO – ESTABILIDADE FINANCEIRA E IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTO – TEMA N. 41/STF – DIREITOS ASSEGURADOS PELO PARÁGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 1º DA EMENDA À LEI ORGÂNCIA N. 44/2018 – REPRESENTAÇÃO PARCIALMENTE ACOLHIDA. A continuidade da percepção dos valores correspondentes ao exercício de cargo de provimento em comissão em virtude do preenchimento de critério meramente temporal não se harmoniza com o princípio da eficiência, porquanto causa significativo impacto nos gastos do setor público com pessoal, sem qualquer exigência de resultados do agente público, bem como viola o princípio da moralidade e as regras da boa administração, pois se autoriza por meio dele que servidores aufiram remuneração incompatível com a complexidade e a responsabilidade das atribuições do cargo efetivo e com a escolaridade exigida para o seu desempenho, em inobservância aos valores éticos e de justiça, contrariando os anseios da coletividade. Mesmo diante da inconstitucionalidade do § 4º do artigo 97 da Lei Complementar n. 44/2006, esta, por si só, não possui o condão de desfazer todos os atos concretos consolidados no período de vigência da lei que veio a ser declarada inconstitucional, devendo ser respeitada a estabilidade financeira e o princípio da irredutibilidade de vencimento, na forma prevista pelo parágrafo único do artigo 1º da Emenda à LOM n. 44/2018. V.V: Considerando que o STF deu provimento ao Recurso Extraordinário interposto, deve ser proferido novo julgamento. Não há que se falar em inconstitucionalidade formal quando a legislação local observou todas as normas que regem o processo legislativo, notadamente iniciativa do Chefe do Executivo. A Emenda Constitucional nº 57, de 15.07.2003, que extinguiu o apostilamento no âmbito do Estado de Minas Gerais, não alcança a autonomia municipal para legislar sobre a matéria. Nas linhas das decisões do STF, esse regime jurídico é constitucional. A previsão de lapso temporal de dez anos para ter direito ao apostilamento mostra-se fundada nos princípios da razoabilidade, proporcionalidade e moralidade administrativa.” (eDOC 35, p. 147)



    Na origem, trata-se de representação de inconstitucionalidade movida pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de Minas Gerais, com o objetivo de ter declarada a inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 1º da Emenda à Lei Orgânica Municipal 44/2018 – que revogou o apostilamento previsto nesta norma e resguardou o recebimento do benefício para quem já havia adquirido o direito na data da promulgação da emenda –, e do § 4º do art. 97 da Lei Complementar 41/2006 – que prevê o apostilamento de gratificações na remuneração dos servidores –, ambos do Município de Araguari/MG



    Em um primeiro momento, o Tribunal de origem havia declarado a inconstitucionalidade de ambos os dispositivos impugnados, de maneira a afastar tanto a previsão jurídica do apostilamento, como também a possibilidade de os servidores que já haviam adquirido o direito na data da promulgação da emenda a continuarem a receber a quantia incorporada.



    Interposto recurso extraordinário, cassei o acórdão do Tribunal de origem, a fim de que fosse realizado novo julgamento para adequar o teor do acórdão aos precedentes desta Corte que asseguram a constitucionalidade da estabilidade financeira e a irredutibilidade de vencimentos, na forma fixada no julgamento do tema 41 da repercussão geral. 



    Remetidos os autos à origem, foi proferido novo julgamento, no qual foi julgado parcialmente procedente o pedido formulado na representação de inconstitucionalidade, de maneira a declarar a inconstitucionalidade unicamente do § 4º, do art. 97, da Lei Complementar 41/2006.



    Interposto novo recurso extraordinário contra essa decisão, com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 1º; 5º, XXXVI; 18, caput; 29, caput; 30, I; e 37, caput, XV, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que o acórdão do Tribunal de origem diverge parcialmente da orientação do Supremo Tribunal Federal, sob o fundamento de que o art. 97, § 4º, da Lei Complementar 041/2006 – que prevê a estabilidade financeira – não seria inconstitucional, segundo orientação desta Corte constitucional (eDOC 29, p. 10).



    Argumenta-se que, uma vez que os servidores municipais que ainda não tenham implementadas as condições de incorporação em sua remuneração do valor da vantagem pessoal decorrente da estabilidade financeira, por conta da decisão atacada, que declarou inconstitucional o §4º do art. 97 da Lei Complementar Municipal n. 041, de 30 de junho de 2006, poderão ter frustradas as suas respectivas aspirações, mesmo depois de anos de dedicação a função para a qual foram designados (eDOC 29, p. 28).



    Sustenta-se que o instituto da estabilidade financeira, previsto no § 4º do art. 97 da Lei Complementar nº 041, de 2006, não afronta o interesse público, e nem mesmo o princípio da eficiência, na medida em que objetiva premiar o servidor efetivo que por longos anos exerceu com afinco atribuição de maior responsabilidade, em funções de confiança ou gratificada de direção, chefia e assessoramento (eDOC 29, p. 45).



    Requer-se, assim, seja dado provimento ao presente recurso extraordinário, para julgar improcedente o pedido deduzido na representação de inconstitucionalidade. 



    A Procuradoria-Geral da República se manifesta pelo não provimento do recurso em parecer assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE ARAGUARI. SERVIDOR PÚBLICO. APOSTILAMENTO. ADEQUAÇÃO DO JULGADO AO DETERMINADO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ASSEGURADA EXPRESSAMENTE A ESTABILIDADE FINANCEIRA E IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.” (eDOC 40, ID: 17e03427, p. 1)



    É o relatório. 



    Decido.



    Conforme relatado, o Tribunal de origem, ao reapreciar a matéria nos termos determinados por esta Corte, julgou parcialmente procedente o pedido formulado na representação de inconstitucionalidade. Na ocasião, reconheceu a incompatibilidade dos dispositivos legais que previam o apostilamento com os princípios constitucionais da eficiência e da moralidade administrativa, mas garantiu o recebimento dos valores objeto de apostilamento aos servidores que já haviam preenchido os requisitos previstos na legislação em vigor. Nesse sentido, confira-se o seguinte trecho do acórdão recorrido:



    “Por meio dos citados atos normativos observo que o Município de Araguari, no exercício de sua competência e autonomia para dispor sobre o regime jurídico de seus servidores, passou a admitir, a partir do ano de 2006, a instituição do apostilamento a todo servidor que exercer função gratificada por 10 (dez) anos consecutivos, e, uma vez encerrado este período poderá retornar ao seu cargo de origem, mas com direito de perceber a vantagem da função gratificada, que passará ser denominada de “vantagem pessoal”.



     O instituto do apostilamento constitui uma garantia de percepção da remuneração ao servidor efetivo que tenha sido nomeado para exercer cargo em comissão e que tenha retornado ao desempenho das funções do seu cargo efetivo, desde que preenchido determinados requisitos legais, conforme acima ressaltado.



    Ao apreciar normas municipais concessivas do denominado apostilamento, minha posição é firme no sentido de declarar a sua inconstitucionalidade por violação de princípios norteadores da atividade administrativa, previstos no ‘caput’ do artigo 37 da Constituição da República, bem como no ‘caput’ do artigo 13 da Constituição Estadual (ADI n. 1.0000.13.091486-4/000, n. 1.0000.16.044556-5/000, n. 1.0000.16.045005-2/000, entre outros).



    O princípio da eficiência submete a Administração Pública a uma noção de administração gerencial, na qual se privilegia a produtividade e a economicidade, exigindo-se presteza e rendimento funcional e a redução do desperdício de recursos públicos, ao passo que também prioriza o sistema de mérito, a exemplo do adicional de desempenho previsto no artigo 31 da Constituição do Estado de Minas Gerais. 



    A continuidade da percepção dos valores correspondentes ao exercício de cargo de provimento em comissão em virtude do preenchimento de critério meramente temporal não se harmoniza com o princípio da eficiência, porquanto causa significativo impacto nos gastos do setor público com pessoal, sem qualquer exigência de resultados do servidor público. 



    Com efeito, o apostilamento não assegura melhores resultados na prestação do serviço público. O incremento remuneratório será pago ao servidor sem garantia de que as habilidades e experiência adquiridas no exercício das atribuições de direção, chefia ou assessoramento sejam aplicadas no exercício das atribuições do cargo efetivo e impliquem em reais vantagens para a Administração Pública e os administrados, ao passo que o impacto financeiro é certo, ainda que exigido um lapso temporal de dez anos para a concessão do benefício, comprometendo ainda mais as receitas do Município. 



    O apostilamento viola o princípio da moralidade e as regras da boa administração, pois se autoriza por meio dele que servidores aufiram remuneração incompatível com a complexidade e a responsabilidade das atribuições do cargo efetivo e com a escolaridade exigida para o seu desempenho, em inobservância aos valores éticos e de justiça, contrariando os anseios da coletividade. 



    O apostilamento apenas premia aqueles servidores que exerceram atribuições de maior complexidade e responsabilidade durante determinado período, valorizando-os de forma diferenciada dos demais servidores que exercem as mesmas atribuições do cargo efetivo, ainda que todos atuem com a mesma dedicação e deles sejam demandadas idênticas habilidades e conhecimento. 



    Ademais, tal situação, em que o desempenho das mesmas atribuições pelos servidores é remunerado com vencimentos diferenciados em razão apenas do exercício de cargo comissionado por determinado tempo, também não se encontra em sintonia com o interesse público por aumentar os gastos com despesa de pessoal sem que tal medida resulte em claros benefícios para a coletividade, o que não condiz com as práticas que devem ser adotadas para o alcance da excelência na gestão pública.



    (...) 



    Diante desse quadro, evidencio que o disposto no § 4º da Lei Complementar n. 41/2006 encontra-se em desconformidade com os princípios norteadores da Administração Pública, previstos no ‘caput’ do artigo 37 da Constituição da República e também no ‘caput’ do artigo 13 da Constituição Estadual (em especial os da eficiência e da moralidade) cuja inconstitucionalidade não deixa de observar o que restou decidido no RE n. 1.248.938/MG, uma vez que, nesta decisão, afastou-se a possibilidade de qualquer norma superveniente, em que pese a possibilidade de o Poder Público alterar o regime jurídico e a composição remuneratória de seus servidores, violar o instituto da estabilidade financeira e o princípio da irredutibilidade de vencimentos.



    (...)



    Com essas considerações, pedindo vênia para divergir do judicioso voto proferido pelo eminente Desembargador Relator, acolho a representação para JULGAR PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO e, em consequência,declaro a inconstitucionalidade § 4º do artigo 97 da Lei Complementar n. 41/2006 do Município de Araguari, resguardados os direitos dos servidores que já tenham incorporado ou que tenham implementados os requisitos para implementação do benefício aos vencimentos até a data do presente julgamento colegiado, preservadas a estabilidade financeira e a irredutibilidade de vencimentos, conforme determinado pelo colendo Supremo Tribunal Federal.” (eDOC 35, p. 164-177)



    Assim, verifica-se que o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, após juízo de retratação, insiste em inobservar a determinação por mim exarada e em descumprir o entendimento firmado por este Supremo Tribunal Federal, em especial quanto ao julgamento do Tema 41 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 563.965, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 20.03.2009, ementado nos seguintes termos:



    “DIREITOS CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ESTABILIDADE FINANCEIRA. MODIFICAÇÃO DE FORMA DE CÁLCULO DA REMUNERAÇÃO. OFENSA À GARANTIA CONSTITUCIONAL DA IRREDUTIBILIDADE DA REMUNERAÇÃO: AUSÊNCIA. JURISPRUDÊNCIA. LEI COMPLEMENTAR N. 203/2001 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE: CONSTITUCIONALIDADE. 1. O Supremo Tribunal Federal pacificou a sua jurisprudência sobre a constitucionalidade do instituto da estabilidade financeira e sobre a ausência de direito adquirido a regime jurídico. 2. Nesta linha, a Lei Complementar n. 203/2001, do Estado do Rio Grande do Norte, no ponto que alterou a forma de cálculo de gratificações e, conseqüentemente, a composição da remuneração de servidores públicos, não ofende a Constituição da República de 1988, por dar cumprimento ao princípio da irredutibilidade da remuneração. 3. Recurso extraordinário ao qual se nega provimento.” (RE 563.965, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 20.03.2009)



    Nesse julgado definiu-se a constitucionalidade do instituto da estabilidade financeira – apostilamento – como regra geral, mas não impediu que os entes federados eliminasse a benesse, haja vista a ausência de direito adquirido a regime jurídico, desde que assegurada a irredutibilidade de vencimentos. Nesse sentido, confira-se trecho do voto da Ministra Cármen Lúcia, Relatora, no tema 41:



     



    “Trata-se do instituto apelidado pela jurisprudência de estabilidade financeira, adotada pelo Direito Administrativo antes mesmo do sistema constitucional de 1988. Entretanto, apenas com o advento deste é que passou a ser objeto de discussões judiciais, sob alegação de choque entre a vedação de vinculação entre acréscimos pecuniários à remuneração de servidores públicos e a garantia da irredutibilidade da remuneração, conforme, respectivamente, os incisos XIV e XV do art. 37 da Constituição da República.



    2. O Supremo Tribunal inicialmente examinou a estabilidade financeira tendo em vista o extinto instituto da agregação (também chamado apostilamento em algumas legislações), que consistia na manutenção dos valores devidos a servidor que exercia, por determinado período, cargo em comissão. Mesmo após a saída desse cargo, mantinha ele tais valores que se somavam aos que lhe eram devidos por força de provimento de cargo efetivo. Quer dizer: o servidor continuava a perceber valores remuneratórios que lhe eram devidos por ter exercido, durante certo período, o cargo em comissão, e não o que lhe corresponderia pelo cargo de provimento efetivo de que era titular.



    (...)



    3. Esse tipo de benefício, ou seja, a incorporação de valores correspondentes ao exercício de função ou cargo comissionado, sem desligamento do cargo efetivo ocupado pelo servidor público, persistiu mesmo com o advento da Constituição de 1988, e reafirmou o Supremo Tribunal a sua constitucionalidade em outros julgamentos, como na Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.264, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, DJ 30.6.1995, segundo o qual:



    ‘O instituto da denominada ‘estabilidade financeira’ – que garante a servidor efetivo, após determinado tempo de exercício de cargo em comissão ou assemelhado – a continuidade da percepção dos vencimentos dele, ou melhor, da diferença entre estes e o seu cargo efetivo -, constitui vantagem pessoal (RE 141.788, Pertence, 6.5.93), que, embora tenha por base a remuneração de cargo diverso daquele que o servidor ocupa em caráter efetivo, não constitui a vinculação vedada pelo art. 37, XIII, da Constituição’.



    Esse julgamento foi confirmado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no momento do exame definitivo da Ação Direta, em 29.11.2007, oportunidade na qual afirmei que a estabilidade financeira consiste em ‘previsão legal que não iguala ou equipara vencimentos, apenas reconhece o direito dos que exerceram cargos ou funções comissionadas por certo período de tempo em continuar percebendo esses valores como vantagem pessoal’.



    4. A União, o Distrito Federal e a grande maioria dos Estados e Municípios acolhem aquele instituto em suas respectivas legislações. 



    Esse quadro foi alterado apenas à medida que o número de servidores públicos beneficiários do instituto aumentou em excesso, como resultado de fatores diversos, entre eles interpretações que surgiram e facilitaram a incorporação de parcelas e várias distorções no serviço público, como, por exemplo, rodízios anuais de funções e cargos comissionados, de modo a que todos os servidores lotados em determinado órgão administrativo tivessem a oportunidade de incorporar uma parcela, ao menos, a suas respectivas remunerações.”



    Ressalto que o Plenário deste Supremo Tribunal Federal, após o julgamento do tema 41, tem reiteradamente assentado a constitucionalidade do instituto da estabilidade financeira, também conhecido como apostilamento, pelo que não se vislumbra qualquer violação aos princípios norteadores da Administração Pública, tais como da eficiência, da moralidade e da impessoalidade. Nesse sentido, confira-se o seguinte precedente:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDORES PÚBLICOS. LEIS DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ESTABILIDADE FINANCEIRA. RESTABELECIMENTO, PARA SERVIDORES DO PODER LEGISLATIVO, DO JUDICIÁRIO, DO MINISTÉRIO PÚBLICO E DO TRIBUNAL DE CONTAS, DE VANTAGEM SUPRIMIDA DO ESTATUTO DOS SERVIDORES DO ESTADO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DE ATOS INFRALEGAIS QUE CONCEDERAM VANTAGEM VENCIMENTAL (ART. 37, X, CF). AUSÊNCIA DE VÍCIO FORMAL POR VIOLAÇÃO A REGRA DE RESERVA DE INICIATIVA (ART. 61, § 1º, II, E). CÔMPUTO DO TEMPO DE SERVIÇO ANTERIOR À EDIÇÃO DAS LEIS. INCONSTITUCIONALIDADE. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E DA VEDAÇÃO DE COMPORTAMENTOS CONTRADITÓRIOS. 1. Proposta de conversão de referendo de medida cautelar em julgamento definitivo de mérito, considerando a não complexidade da questão de direito em discussão e a instrução dos autos, nos termos do art. 12 da Lei 9.868/1999. 2. A revogação da norma impugnada, após a concessão de medida cautelar pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, bem como a alteração de parte do parâmetro de controle pela Emenda Constitucional 103/2019, que incluiu o § 9º ao art. 39 da Constituição Federal e preservou a percepção de vantagens já incorporadas (art. 13 da Emenda), não afastam o conhecimento do mérito da Ação Direta pelo Plenário da CORTE. Precedentes. 3. Não se admite a concessão de vantagens remuneratórias por atos internos de Assembleia Legislativa, no caso, resoluções da Mesa Diretora, em decorrência da exigência de lei em sentido formal veiculada no art. 37, X, da CF. Igualmente não prevalece a tentativa de convalidação legislativa desses atos normativos por lei em sentido formal posteriormente editada. Precedentes. 4. A jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL reconhece aos chefes de cada Poder, bem como aos chefes de órgãos com autonomia financeira e administrativa, a exclusividade de iniciativa para a proposição de leis que tratem dos vencimentos de seus servidores. Precedentes. 5. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL firmou a constitucionalidade de benefícios funcionais que concedem a incorporação de valores recebidos a título de cargo em comissão ou função gratificada, visando à valorização e profissionalização do serviço público (ADI 1.264/SC, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJ de 15/2/2008; RE 563.965/RN, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJ de 20/3/2009). 6. A contagem de tempo de exercício de cargo em comissão ou função de confiança correspondente a período anterior ao restabelecimento das vantagens de estabilidade financeira e adicional de exercício, para efeito de incorporação dos valores então recebidos aos vencimentos atuais do servidor, importa em concessão arbitrária e desproporcional de benefício remuneratório, uma vez que ausente vínculo lógico entre o exercício pretérito da função e os fins perseguidos pela norma. Vício de excesso legislativo, violação ao princípio da razoabilidade, do devido processo legal substantivo e da vedação de comportamentos contraditórios. 7. Medida Cautelar confirmada e Ação Direta julgada parcialmente procedente.” (ADI 5.441, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 19.11.2020)



    Desse modo, o Tribunal de origem, ao declarar a inconstitucionalidade do apostilamento, transgrediu frontalmente a jurisprudência desta Suprema Corte, bem como a determinação anteriormente externada no sentido de adequação ao entendimento sedimentado no tema 41 de repercussão geral. 



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário (art. 932, VIII, do CPC c/c art. 21, § 1º, do RISTF), para, no ponto ora questionado, reformar o acórdão recorrido e, em consequência, julgar improcedente o pedido, em ordem a reconhecer a constitucionalidade do § 4º do art. 97 da Lei Complementar 41/2006 do Município de Araguari/MG. Mantido, quanto ao mais, o ato decisório, especialmente no tocante à improcedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade do art. 1º da Emenda à Lei Orgânica Municipal 44/2018.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de outubro de 2023.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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