Tribunal: STF
Processo: Rcl 60792
Classe: Rcl
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-13
Data de publicação: 2023-12-13

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. AUTONOMIA FINANCEIRA DO PODER JUDICIÁRIO E DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS COMANDOS ESTABELECIDOS NA ADI 7.340-MC. OCORRÊNCIA. APROVAÇÃO DE LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS DO ESTADO DO CEARÁ, PARA O EXERCÍCIO DE 2024, CONTENDO INDEVIDA LIMITAÇÃO À EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DAQUELAS INSTITUIÇÕES. EXORTAÇÃO VEICULADA NO ACÓRDÃO PARADIGMA DESCUMPRIDA PELAS AUTORIDADES RECLAMADAS. IMPOSSIBILIDADE DE LIMITAÇÃO ORÇAMENTÁRIA FUNDADA EM DISPOSITIVO DECLARADO INCONSTITUCIONAL NA ADI 7.340-MC. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE.



    Decisão: Trata-se de reclamação, com pedido de medida liminar, ajuizada pela Associação dos Magistrados Brasileiros — AMB e pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público — CONAMP contra atos do Governador do Estado do Ceará e da Assembleia Legislativa daquele Estado consistentes, respectivamente, na apresentação e tramitação de Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) com norma limitativa da execução de despesas previstas em folha complementar do Poder Judiciário e do Ministério Público Estadual, em descompasso com a liminar proferida nos autos da ADI 7.340 ajuizada pelas ora reclamantes.



    Relatam as reclamantes que promoveram ADI, autuada sob o número 7.340, impugnando o dispositivo da Lei de Diretrizes Orçamentárias do Estado do Ceará, do ano de 2023, que limitava o pagamento de despesas com pessoal em folha complementar do Poder Judiciário e Ministério Público cearenses a 1% sobre o valor da folha normal de pagamento destas instituições. Afirmam que referida disposição, por não ter contado com a devida participação das instituições interessadas, viola a autonomia financeira constitucionalmente assegurada ao Poder Judiciário e ao Ministério Público, vez que o art. 99, § 1º da Constituição prevê que “os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias”.



    Em razão destas circunstâncias, postularam a declaração de inconstitucionalidade do dispositivo em tela (art. 74, § 5º, da Lei estadual nº 18.159, Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2023). Noticiam que, naquela ADI, foi proferida liminar, referendada pelo plenário deste Tribunal, que, dentre outras determinações, carreou aos Poderes Executivo e Legislativo do Estado do Ceará o dever de se absterem de incluir norma limitativa da execução de despesas previstas em folha suplementar do Poder Judiciário ou do Ministério Público Estadual do mesmo ente, sem prévia e devida participação destes últimos. Aduzem, que a liminar proferida na ADI 7.340 exortou os Poderes Executivo e Legislativo do Estado do Ceará a não reiterarem “a ilegítima escolha em comento para a LDO de 2024”. 



    Aduzem, então, que, não obstante este comando, o Poder Executivo encaminhou, neste ano de 2023, projeto de lei de diretrizes orçamentárias para o ano de 2024 (Projeto de Lei 41/2023), cujo art. 75, § 5º repete a mesma limitação, em descompasso com o quanto decidido pelo STF na liminar concedida na ADI 7.340, porquanto não contou com a prévia participação do Poder Judiciário e do Ministério Público.



    Requerem, liminarmente, a suspensão da tramitação do art. 75, § 5º do PL 41/2023 e, no mérito, postulam “a nulidade do § 5º do art. 75 do Projeto de Lei da LDO de 2024 do Estado do Ceará”, com a cassação em definitivo da proposta legislativa, “seja o texto submetido à sanção seja até mesmo o texto sancionado, porque exorbitante da decisão proferida na medida cautelar da ADI n. 7340”.



    Após a requisição de informações junto ao Governo e Poder Legislativo cearenses, o eminente Ministro Min. Roberto Barroso, então no exercício da Vice-Presidência, indeferiu a liminar postulada nesta reclamação em decisão datada de 12/07/2023 e que restou assim ementada:



    Ementa: Direito constitucional e financeiro. Medida liminar em reclamação. Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2024, do Estado do Ceará. Violação à ADI 7.340-MC-Ref. Indeferimento.



    1. Reclamação ajuizada contra atos do Governador e da Assembleia Legislativa do Estado do Ceará, consistentes, respectivamente, em encaminhar e dar regular seguimento ao projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para 2024 (Projeto de Lei nº 41/2023), com a repetição de norma limitativa da execução de despesas previstas em folha complementar do Poder Judiciário e do Ministério Público Estadual, sem a participação destes (art. 75, § 5º). 



    2. Alegação de descumprimento de determinação constante da medida cautelar referendada na ADI 7.340 (Rel. Min. André Mendonça), cujo objeto é norma de mesmo conteúdo da ora impugnada, existente na LDO/CE de 2023.



    3. Em cognição sumária, a situação dos autos não se enquadra nas hipóteses de deferimento de liminar. Embora a disposição impugnada efetivamente contrarie o decidido na ADI 7.340-MC-Ref, o projeto de lei em que ela se insere ainda não foi votado pela Assembleia Legislativa estadual e, portanto, está sujeito a alterações no decorrer do processo legislativo. 



    4. A intervenção do Supremo Tribunal Federal nesta fase caracterizaria controle preventivo de constitucionalidade, o que, como regra, não se admite no sistema brasileiro. 



    5. Medida liminar indeferida. 



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela procedência da reclamação em parecer que porta a seguinte ementa:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROJETO DE LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS DO ESTADO DO CEARÁ PARA O EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2024. AUTONOMIA FINANCEIRA DO PODER JUDICIÁRIO E DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL. LIMITAÇÃO DAS DESPESAS PREVISTAS EM FOLHA SUPLEMENTAR EM PERCENTUAL DA FOLHA NORMAL, SEM PARTICIPAÇÃO DO ÓRGÃO AUTÔNOMO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA Parecer pela procedência da reclamação.



    Por despacho de 19/09/2023 (doc. 45), determinei a intimação das autoridades reclamadas para que esclarecessem sobre eventual aprovação da Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2024 e se dela consta dispositivo com a redação do § 5º do art. 75 do projeto de lei original. Tanto a Assembleia Legislativa (doc. 48) quanto o Poder Executivo (doc. 59) locais informaram a aprovação da Lei de Diretrizes Orçamentárias do exercício 2024 (Lei nº 18.430/2023), que reproduziu em seu art. 76, § 5º a disposição impugnada nesta reclamação, convertendo-se em lei a previsão constante do art. 75, § 5º do Projeto de Lei 41/2023.



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, pontuo que a reclamação, por expressa determinação constitucional, destina-se a preservar a competência desta Suprema Corte e a garantir a autoridade de suas decisões, ex vi do artigo 102, inciso I, alínea l, além de salvaguardar a estrita observância de preceito constante em enunciado de Súmula Vinculante, nos termos do artigo 103-A, § 3º, ambos da Constituição Federal. 



    Nada obstante já encontrasse previsão na legislação anterior, a reclamação adquiriu especial relevo no atual Código de Processo Civil, enquanto meio assecuratório da observância da jurisprudência vinculante dos Tribunais Superiores e no afã da criação de um sistema de precedentes no processo civil brasileiro. Nesse sentido, o Código passou a prever, além das hipóteses diretamente depreendidas do texto constitucional (art. 988, I, II e III), o cabimento da reclamação para a garantia da “observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência” (artigo 988, IV).  



    Embora tenha sistematizado a disciplina jurídica da reclamação e ampliado em alguma medida seu âmbito de aplicação, o novo diploma processual não alterou a natureza eminentemente excepcional do instituto. Deveras, a excepcionalidade no manejo da reclamação é depreendida a todo tempo da redação do novo CPC, seja pela vedação de sua utilização como sucedâneo de ação rescisória (art. 988, §5º, I), seja pela exigência de prévio esgotamento das instâncias ordinárias, no caso de reclamação fundada na inobservância de tese fixada em recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida (art. 988, §5º, II). 



    A propósito, a jurisprudência desta Suprema Corte fixou diversas condições para a utilização da via reclamatória, de sorte a manter a logicidade do sistema recursal previsto no CPC e evitar o desvirtuamento do objetivo precípuo do Código, de racionalização e diminuição da litigiosidade em massa pela criação do microssistema de julgamento de casos repetitivos. Afirma-se, destarte, por exemplo, (i) a inviabilidade da reclamação para o revolvimento de fatos e provas adjacentes aos processos de origem, (ii) a necessidade de existência de estrita aderência entre a decisão reclamada e o conteúdo do paradigma invocado e (iii) a necessidade de demonstração de teratologia na aplicação de tese firmada sob a sistemática da repercussão geral. Neste sentido, os seguintes precedentes da Primeira Turma da Corte: 



    “Agravo regimental em reclamação. Alegação de violação do entendimento firmado na ADPF nº 828/DF-MC. Reclamação que objetiva o reexame de decisão fundamentada no conjunto fático-probatório dos autos. Sucedâneo recursal. Impossibilidade. Agravo regimental não provido. 1. Por atribuição constitucional, presta-se a reclamação para preservar a competência do STF e garantir a autoridade de suas decisões (art. 102, inciso I, alínea l, da CF/88), bem como para resguardar a correta aplicação das súmulas vinculantes (art. 103-A, § 3º, da CF/88). 2. A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo de recurso ou de ações judiciais em geral, tampouco para reanálise de fatos e provas. Precedentes. 3. Agravo regimental não provido”. (Rcl 50.238 AgR, Primeira Turma, Rel. Min, Dias Toffoli, DJe 24/05/2022, grifei). 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO TRABALHISTA. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. ALEGADA AFRONTA À ADI 3.395. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. 1. Reclamação ajuizada em face de decisão que declarou a competência da Justiça do Trabalho para julgar ação que versa sobre descumprimento de normas de segurança e medicina do trabalho aplicáveis a trabalhadores que laboram nos hospitais públicos estaduais. 2. Ausência da necessária relação de aderência estrita entre o ato reclamado e o paradigma apontado como violado, tendo em conta que a decisão reclamada se dedica à análise do cumprimento de normas de saúde e segurança do trabalho como forma de proteção à vida, à saúde e à integridade física de trabalhadores, garantindo o direito constitucional a meio ambiente de trabalho hígido e seguro para todos os empregados, independentemente do regime jurídico a que estejam sujeitos. 3. Agravo interno a que se nega provimento”. (Rcl 52.766 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 16/08/2022, grifei). 



    “CONSTITUCIONAL, TRABALHISTA E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. SUPOSTA AFRONTA AO TEMA 932 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUBSTITUTIVO DE RECURSOS DE NATUREZA ORDINÁRIA OU EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Tribunal reclamado decidiu em consonância com as diretrizes fixadas pelo Tema 932, pois assentou que em se tratando de embarcações que operam em alto mar, não pode ser considerada como imprevisível, dado o fato de que faz parte, da prática da navegação, a rotina de manter contato com a Capitania dos Portos, que desempenha a função de manter as embarcações avisadas a respeito dos fenômenos climáticos em curso. Nesse sentido, se a embarcação estava realmente equipada com instrumentos de salvamento, estes deveriam ter sido acionados, não havendo prova nos autos nesse sentido. Logo, caracterizado o risco da atividade a ensejar a responsabilização objetiva da reclamada, a esta incumbe responder pela reparação dos danos havidos. 2. Desse modo, cotejando a decisão reclamada com o paradigma de confronto apontado, e respeitado o âmbito cognitivo deste instrumental, não se constata teratologia no ato judicial que se alega afrontar o precedente deste TRIBUNAL. 3. Dessa forma, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já teve a oportunidade de afirmar que a reclamação tem escopo bastante específico, não se prestando ao papel de simples substituto de recursos de natureza ordinária ou extraordinária (Rcl 6.880-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJe de 22/2/2013). 4. Recurso de agravo a que se nega provimento”. (Rcl 54.142 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 23/08/2022, grifei).



    Fixadas as premissas, verifica-se que a presente reclamação está fundada no alegado descumprimento da liminar proferida na ADI 7.340. Referida decisão, referendada de forma unânime pelo plenário deste Supremo Tribunal Federal, determinou a observância das seguintes providências, consoante se observa do respectivo acórdão:



    Vistos, relatados e discutidos estes autos, na Sessão Virtual de 10 a 17 de março de 2023, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, por unanimidade, em referendar a medida cautelar deferida, com eficácia ex tunc, para: i) declarar a inconstitucionalidade da expressão “e Judiciário, no Ministério Público Estadual” contida no art. 74, § 5º, da Lei estadual nº 18.159, de 18 de julho de 2022, do Ceará; ii) determinar que, até o julgamento definitivo do mérito desta ação, não haja qualquer limitação por parte dos Poderes Executivo e Legislativo que se fundamente no objeto ora impugnado em termos de execução orçamentária do Poder Judiciário e do Ministério Público Estadual, todos do Estado do Ceará, no que se refere às despesas em folha suplementar em função de percentual dos gastos em folha normal de pagamento, inclusive quanto ao mês de janeiro de 2023; iii) determinar aos Poderes Executivo e Legislativo do Estado do Ceará que se abstenham de incluir norma limitativa da execução de despesas previstas em folha suplementar do Poder Judiciário ou do Ministério Público Estadual do mesmo ente, sem prévia e devida participação destes, sob pena de responsabilidade em todas esferas cabíveis de quem der causa ou impedir o cumprimento integral dessa decisão. (destaquei)



    Percebe-se que a decisão apontada como paradigma (i) proclamou a inconstitucionalidade do artigo da LDO cearense do exercício de 2023, (ii) impediu qualquer ato limitativo de gastos com folha suplementar tendo por baliza percentual de gastos em folha norma de pagamento, bem como (iii) atribuiu aos Poderes Executivo e Legislativo do Estado do Ceará o dever de não repetir a norma que restringe a execução da folha suplementar de pagamento do Poder Judiciário e do Ministério Público sem a oitiva destes órgãos.



    Segundo se colhe da fundamentação da decisão invocada como paradigma, referidas determinações decorrem do comando estabelecido no art. 99, § 1º da Constituição, cuja aplicabilidade é estendida ao Ministério Público por força do art. 127, §§ 2º e 3º, da Constituição, verbis:



    Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira.



    § 1º Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.



    Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.



    § 2º Ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo, observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares, provendo-os por concurso público de provas ou de provas e títulos, a política remuneratória e os planos de carreira; a lei disporá sobre sua organização e funcionamento.         



    § 3º O Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.



    Interpretando tais balizas constitucionais, assim se pronunciou o acórdão paradigma:



     A presente controvérsia jurídica refere-se à constitucionalidade do expediente de limitação das despesas previstas em folha complementar pertencentes ao Poder Judiciário e ao Ministério Público, ambos do Estado do Ceará, a percentual do gasto anual da folha normal de pagamento, sem a devida participação efetiva desses órgãos financeiramente autônomo no ato de estipulação em conjunto dessa limitação na Lei de Diretrizes Orçamentárias



    [...] Em juízo eminentemente perfunctório sobre o fumus boni iuris, considero haver significativa plausibilidade das alegações das requerentes. Dito de forma direta, vislumbro grande probabilidade de a legislação em tela não ter oportunizado a devida participação do Poder Judiciário e do Ministério Público no ciclo orçamentário. Com efeito, tal situação significa afronta à sistemática orçamentária e financeira dos arts. 99, § 1º, 127, §§ 2º e 3º, e 168, caput, da Constituição da República.



    No caso dos autos, juntou-se ao processo a Mensagem nº 8.920, de 2022 (e-doc. 9), dando, em uma primeira mirada de olhos, indícios probatórios da ausência de participação do Poder Judiciário e do Ministério Público na espécie, quando do envio do projeto de LDO. 



    Sob as luzes desse quadro, assiste razão às autoras quando afirmaram ‘que os Poderes Executivo e Legislativo do Ceará não têm observado essa norma há anos. São reincidentes nessa afronta ao texto constitucional e, igualmente, ao desrespeito às decisões dessa Corte’ (e-doc. 1, p. 5). Diante da força normativa da Constituição, tal estado da arte no âmbito da unidade cearense exige atuação enérgica por parte deste Supremo Tribunal Federal. Por evidente, esta pressupõe, inclusive, a responsabilização em todas as esferas sancionadoras das altas autoridades desse Estado, que insistem em reiterar conduta patentemente atentatória ao texto constitucional. Em suma, é despiciendo afirmar que no âmbito da instrução definitiva deste feito referidas imputações serão feitas, se necessário, porque se revela imperativo que se esclareça o porquê de dignos agentes políticos insistirem, ano após ano, em ação contrária ao entendimento sedimentado da mais alta Corte do país. No mais a mais, caso provada em definitivo a argumentação da AMB e da Conamp, urge exortar aos Poderes eleitos dessa pessoa política que não reiterem a ilegítima escolha em comento para a LDO de 2024, cujo projeto deverá ser remetido pelo Poder Executivo estadual até 15 de abril de 2023, nos termos do art. 35, § 2º, inc. II, do ADCT.



    [...] Por consequência, determino que, até o julgamento definitivo do mérito desta ação, não haja qualquer limitação por parte dos Poderes Executivo e Legislativo que se fundamente no objeto ora impugnado em termos de execução orçamentária do Poder Judiciário e do Ministério Público Estadual, todos do Estado do Ceará, no que se refere às despesas em folha suplementar em função de percentual dos gastos em folha normal de pagamento, inclusive quanto ao mês de janeiro de 2023.



    Igualmente, urge levar em consideração, de um lado, possível recalcitrância do Poder Público cearense em cumprir orientação hialina e iterativa deste Tribunal quanto ao expediente adequado em termos de devido processo orçamentário para eventualmente limitar a folha suplementar dos Poderes e órgão autônomos e, de outro, a viabilidade, em sede de controle abstrato de constitucionalidade, de expedir tutela inibitória neste momento processual, verbi gratia ADO 59, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 03/11/2022, pendente de publicação. Logo, diante dos prazos para envio do projeto de LDO e LOA, nos termos do art. 35, §2º, II e III, determino aos Poderes Executivo e Legislativo do Estado do Ceará que se abstenham de incluir norma limitativa da execução de despesas previstas em folha suplementar do Poder Judiciário ou do Ministério Público Estadual do mesmo ente, sem prévia e devida participação destes, sob pena de responsabilidade em todas esferas cabíveis de quem der causa ou impedir o cumprimento integral dessa decisão. (destaquei)



    Percebe-se, pois, que a liminar na ADI 7.340, referendada à unanimidade pelo Pleno, determinou ao Poder Executivo e ao Poder Legislativo do Estado do Ceará que se abstivessem de promover qualquer limitação nas folhas suplementares de pagamento do Poder Judiciário e do Ministério Público daquele ente federativo. Para tanto, a decisão proferida na ADI 7.340 considerou que a imposição unilateral da restrição orçamentária da folha suplementar de pagamento do Poder Judiciário e Ministério Público cearenses, limitando-as a 1% (um por cento) da folha normal de pagamento destas instituições, viola a autonomia financeira constitucionalmente assegurada a tais instituições. 



    In casu, não obstante a exortação expressamente veiculada na ADI 7.340, o Executivo e Legislativo locais fizeram aprovar, para o exercício 2024, Lei de Diretrizes Orçamentárias que repete o mesmo dispositivo que vigorou nos anos de 2022 e 2023, e cuja inconstitucionalidade foi expressamente assinalada na decisão paradigma. É de se salientar, no ponto, que tanto o Governo (doc. 59) quanto a Assembleia Legislativa locais (doc. 51) expressamente admitiram ter se portado em descompasso com o comando havido na ADI 7.340, não os eximindo a notícia de que o MPCE teria sido notificado da elaboração do Projeto de Lei da LDO do exercício 2024. A medida é claramente insuficiente, seja porque não alcançou o Poder Judiciário estadual, seja porque a alegação não foi acompanhada de qualquer elemento concreto que demonstre ter havido efetiva participação do Parquet na etapa anterior ao envio do referido projeto de lei ao Poder Legislativo competente.



    Destaco, por fim, que, não obstante tenha indeferido a liminar postulada nestes autos, a decisão proferida em 12/07/2023, da lavra do eminente Ministro Roberto Barroso, então no exercício da Vice-Presidência do Tribunal, asseverou que “se o texto do projeto da LDO/CE para 2024 for aprovado com a previsão ora impugnada, sem a participação dos entes destinatários da norma, ela padecerá da mesma inconstitucionalidade já aventada nas decisões da ADI 7.340-MC-Ref e da ADI 7.073 (ambas de relatoria do Min. André Mendonça) em relação às LDOs para os anos de 2023 e 2022, que tinham por objeto dispositivos legais com o mesmo conteúdo”.



    Neste contexto, tendo sido editada a Lei de Diretrizes Orçamentárias para o ano de 2024 (Lei estadual nº 18.430/2023) contendo, em seu art. 76, § 5º, disposição que caracteriza manifesto descumprimento dos comandos vinculantes exarados no acórdão paradigma, impõe-se a procedência da presente reclamação a fim de garantir a autoridade da decisão que determina a abstenção de quaisquer limitações orçamentárias fundadas na norma reputada inconstitucional.



    Ex positis, JULGO PROCEDENTE A RECLAMAÇÃO, com fundamento no artigo 992 do Código de Processo Civil, para o fim de impedir qualquer limitação, por parte dos Poderes Executivo e Legislativo, fundada no art. 76, § 5º, da Lei estadual 18.430/2023, incidente sobre a execução orçamentária da folha complementar de pessoal do Poder Judiciário e do Ministério Público Estadual, todos do Estado do Ceará. 



    Publique-se.



    Brasília, 13 de dezembro de 2023.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente