Tribunal: STF
Processo: MS 38071
Classe: MS
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-01
Data de publicação: 2023-02-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



 



    1. Oreni Campelo Braga da Silva formalizou mandado de segurança, com pedido de liminar, contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU) consubstanciado no acórdão n. 1.663/2021-2ª Câmara (tomada de contas especial), mantido pelo acórdão n. 11.693/2021-2ª Câmara (embargos de declaração), que julgou irregulares as contas por ela apresentadas e a condenou ao ressarcimento de valores ao erário (TC n. 006.091/2016-4).



    Segundo narra, a condenação ocorreu no âmbito de ajuste firmado entre a Empresa Estadual de Turismo Amazonastur e o Ministério do Turismo (MTur) com a finalidade de incentivar o “turismo no Estado do Amazonas, mediante a execução de ações do projeto denominado ‘Manifestações Culturais – Fator de Atração Turística do Amazonas’” (Convênio n. 255/2006). O Tribunal Administrativo, ao examinar as contas alusivas ao convênio, identificou irregularidades na execução física e financeira do pactuado.



    Relata que “a referida Tomada de Contas Especial (TCE) fora instaurada no início do ano de 2016, sendo que a interessada fora citada aos dias 04 de setembro de 2018, conforme carta de aviso de recebimento positiva (Anexo IV), logo, 12 anos depois dos fatos ocorridos entre 28/6/2006 a 9/2/2007”.



    Sustenta que “o ato coator resulta em grave violação às garantias fundamentais estabelecidas no art. 5º da Constituição Federal, em especial à segurança jurídica. Trata-se de questão de ordem pública, cognoscível de ofício, eis que impõe à ora Impetrante a obrigatoriedade de se defender sobre fatos ocorridos há quinze anos, lapso que enseja a extinção da pretensão de ressarcimento, porque prescritos”.



    Destaca o prazo de cinco anos para a prescrição da pretensão sancionatória. Evoca jurisprudência do Supremo.



    Requer, ao fim:



    a. Concessão liminar da segurança, inaudita altera pars, EM SEDE DE PLANTÃO JUDICIAL (art. 5º, inciso II, da Resolução nº 449/2010-STF) para que seja concedido efeito suspensivo ao teor da condenação constante no Acórdão nº 1663/2021, da 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União, formalizado em processo de Tomada de Contas Especial nº 006.91/2016-4, até o julgamento do mérito do presente writ;



    [...]



    d. Ao final, que seja concedida a segurança para reconhecer a violação dos direitos líquidos e certos da Impetrante, para anular o Acórdão 1663/2021, da 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União, formalizado em processo de Tomada de Contas Especial nº 006.91/2016-4, e reconhecer:



    i. A prescrição sancionatória, no prazo quinquenal e não decenal, com a consequente a exclusão da Impetrante do rol da lista de gestores com contas julgadas irregulares pelo TCU, em razão do sobredito Acórdão; e



    ii. A prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário, quanto aos débitos decorrentes da Tomada de Contas Especial nº 006.91/2016-4.



    Foram prestadas informações.



    A União postulou a participação no processo.



    A Procuradoria-Geral da República opina pela denegação da segurança. Eis a ementa do parecer:



    MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONVÊNIO. IRREGULARIDADE DAS CONTAS RECONHECIDA EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL.



    CONDENAÇÃO PELA CORTE DE CONTAS AO RESSARCIMENTO DO DANO. PRESCRIÇÃO. PRAZO QUINQUENAL. LEI Nº 9.873/99. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO QUE NÃO SE RECONHECE NA ESPÉCIE. PRESENÇA DE MARCOS INTERRUPTIVOS. PARECER PELA DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA.



    É o relatório. Decido.



    2. Inicialmente, defiro o pedido de ingresso da União.



    No mais, entendo que a segurança deve ser denegada.



    No que se refere à pretensão punitiva do Tribunal de Contas, não verifico interesse do autor em impugná-la, porquanto foi reconhecida a prescrição nos seguintes termos:



    […]



    33. Deixa-se de aplicar a multa proporcional ao débito, prevista no art. 57 da LO/TCU, devido ao transcurso de mais de dez anos entre a consumação da irregularidade e o ato que ordenou a citação, fato que acarreta a incidência da prescrição da pretensão punitiva, conforme orientação fixada no Acórdão 1.441/2016-Plenário. Como este Tribunal tem decidido que, nos casos de não comprovação da regular aplicação dos recursos repassados, o dies a quo para a contagem do prazo prescricional é a data da apresentação da prestação de contas do ajuste, e tem-se que essa data ocorreu em 3/4/2007 (peça 1, p. 102), bem como que o despacho ordinatório da primeira citação dos responsáveis foi exarado em 25/5/2018 (peça 76), transcorreram mais de dez anos desde as irregularidades constatadas, portanto, resta configurada a prescrição da pretensão punitiva.



    (Grifei)



    Quanto ao ressarcimento ao erário, observo que o Supremo assentou a prescritibilidade dos pedidos, excetuados os decorrentes de atos de improbidade cometidos com dolo ou aqueles a envolverem matéria penal versada nos arts. 5º, XLII e XLIV; e 231, § 4º, da Carta da República.



    Nessa linha foi o entendimento firmado, em sede de repercussão geral, no julgamento dos REs 669.069 (Tema n. 666), 852.475 (Tema n. 897) e 636.886 (Tema n. 899). Nesse último, o Tribunal Pleno abordou, sobretudo, a prescrição de execução fundada em acórdão do Órgão de Contas. Na oportunidade, o Colegiado reafirmou compreensão anterior pela incidência da prescrição quinquenal.



    Embora o prazo prescricional relativo à formação do débito não tenha sido foco da controvérsia, foram feitas observações secundárias a respeito. Exemplificativamente, cito a discussão acerca da possível ocorrência de prescrição quinquenal no que toca a valores analisados nos processos de tomada de contas especial, ou seja, aspectos da prescrição relacionados à formação de débito objeto de cobrança. Naquele caso, assim como no presente, não havia previsão legal do prazo de prescrição para que a autoridade administrativa apurasse os fatos e instaurasse tomada de contas.



    O ministro Gilmar Mendes, ao proferir voto-vogal no referido paradigma, indicou os marcos interruptivos da prescrição, decorrentes da interpretação sistemática da legislação infraconstitucional sobre o exercício de ação de ressarcimento, pela Administração Pública (Lei n. 9.873/1999), da Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (Lei n. 8.443, de 16 de julho de 1992), da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992) e da Lei de Execução Fiscal (Lei n. 6.830, de 22 de setembro de 1980).



    Sua Excelência assentou (i) a prescrição quinquenal entre a data da prestação de contas e o início da fase preliminar da tomada de contas, definida por decisão na qual determinada a citação ou notificação do interessado/responsável; (ii) a interrupção da prescrição (ii.1) com fundamento em decisão que implique a citação ou notificação do interessado/responsável ou em qualquer ato inequívoco que deságue na apuração do fato e (ii.2) por provimento judicial recorrível ou qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória na Administração Pública federal; e (iii) a suspensão da prescrição, enquanto durar a fiscalização preliminar realizada em sede de controle interno, diante da inexistência de inércia estatal na averiguação do ato.



    Adiro ao aludido entendimento que afasta a imprescritibilidade do direito de ressarcimento da Administração Pública e fixa o prazo prescricional de 5 (cinco) anos.



    Anoto que a proposição de voto do Relator do acórdão impugnado, ao tempo em que reconheceu a prescrição punitiva, condenou a impetrante a devolver valores ao erário. Eis trecho do pronunciamento:



    Trago à apreciação deste Colegiado a Tomada de Contas Especial instaurada pelo Ministério do Turismo – MTur, em razão de irregularidades na execução física e financeira do Convênio 255/2006 (Siafi 564417), celebrado com a Empresa Estadual de Turismo – Amazonastur, cujo objeto era o incentivo ao turismo no Estado do Amazonas, mediante a execução de ações do projeto denominado “Manifestações Culturais – Fator de Atração Turística do Amazonas”, conforme o Plano de Trabalho aditivado (peça 1, pp. 11 a 28), com vigência para o período de 28/6/2006 a 9/2/2007 (peça 1, p. 61 e 68).



    […] 



    7. Citados os responsáveis, tanto a Sra. Oreni Campelo Braga da Silva quanto o espólio do Sr. Francisco de Souza Rodrigues, apresentaram suas alegações de defesa, respectivamente às peças 103 e 104. A empresa Amazonastur, contudo, não encaminhou documento ao TCU em resposta ao ofício citatório que lhe foi remetido, nem recolheu o valor do débito, situação que caracteriza sua revelia e autoriza o prosseguimento do feito, a teor da disposição do art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992.



    8. No mérito, os pareceres da SecexTCE e do Ministério Público/TCU são pela exclusão da responsabilidade do Sr. Francisco de Souza Rodrigues e pela irregularidade das contas da Empresa Estadual de Turismo Amazonastur e de sua então Presidente, a Sra. Oreni Campelo Braga da Silva, fundamentada no art. 16, inciso III, alínea c, da Lei 8.443/1992, com a condenação solidária ao pagamento do débito, restando afastada a aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 por ter sido constatada a prescrição da pretensão punitiva.



    9. Assiste razão à unidade técnica e ao Parquet, consoante os motivos que passo a expor.



    […] 



    32. Assim, considerando que constitui, pois, ônus daquele que recebe verba pública evidenciar a boa e regular aplicação dos recursos federais que lhe foram confiados, e tendo em vista a falta de comprovação do correto emprego dos recursos públicos no objeto da avença, acolho integralmente a proposta da unidade técnica e do Ministério Público junto ao TCU no sentido de julgar irregulares as contas da Empresa Estadual de Turismo – Amazonastur e de sua então Presidente, Sra. Oreni Campelo Braga da Silva, atribuindo-lhes solidariamente o débito apurado.



    33. Deixa-se de aplicar a multa proporcional ao débito, prevista no art. 57 da LO/TCU, devido ao transcurso de mais de dez anos entre a consumação da irregularidade e o ato que ordenou a citação, fato que acarreta a incidência da prescrição da pretensão punitiva, conforme orientação fixada no Acórdão 1.441/2016-Plenário. Como este Tribunal tem decidido que, nos casos de não comprovação da regular aplicação dos recursos repassados, o dies a quo para a contagem do prazo prescricional é a data da apresentação da prestação de contas do ajuste, e tem-se que essa data ocorreu em 3/4/2007 (peça 1, p. 102), bem como que o despacho ordinatório da primeira citação dos responsáveis foi exarado em 25/5/2018 (peça 76), transcorreram mais de dez anos desde as irregularidades constatadas, portanto, resta configurada a prescrição da pretensão punitiva.



    (Com meus grifos)



    O Colegiado acolheu as proposições do Relator.



    A leitura da transcrição permite inferir que o Tribunal de Contas concluiu pela imprescritibilidade do direito ao ressarcimento, o que não pode ser acatado, conforme entendimento por mim evocado.



    Tal compreensão advém do fato de ter sido acolhida a prescrição da pretensão punitiva pela Corte Administrativa com fundamento no Código Civil – 10 (dez) anos. Ora, a manutenção do desejo de ressarcimento após esse tempo somente tem razão de ser se aplicada a orientação que o TCU vem adotando a respeito da controvérsia posta em seus julgamentos, a imprescritibilidade.



    Segundo consta das informações, ainda que se considere o prazo de 5 (cinco) anos relativamente à devolução de valores, “a partir do termo inicial para contagem da prescrição quinquenal, avalia-se a presença de causas interruptivas constantes do art. 2º da Lei 9.873/1999”. É dizer, a ocorrência de fatos com força de interceptar o decurso da prescrição.



    Verifico, todavia, que tal não se deu.



    Os documentos juntados aos autos revelam a celebração do Convênio n. 255/2006, entre a Empresa Estadual de Turismo – Amazonastur e o Ministério do Turismo (MTur), com o objetivo de incentivar o “turismo no Estado do Amazonas, mediante a execução de ações do projeto denominado ‘Manifestações Culturais – Fator de Atração Turística do Amazonas’” (eDoc 35, fls. 57/65). O prazo de vigência inicial seria de 30 de dezembro de 2006, “a partir da data de sua assinatura” (28 de junho do mesmo ano). A impetrante à época exercia a função de Presidente da empresa de turismo.



    Aponto alguns documentos aptos a demonstrar que a autora atuou durante todo o procedimento administrativo instaurado para apurar o cumprimento da avença pactuada e, posteriormente, as irregularidades.



    De início, destaco a Carta n. 404/2007-GP/AMAZONASTUR, de 3 de abril de 2007, assinado pela impetrante, que encaminhou “a prestação de contas da parcela única do Convênio Nº 0255/2006, celebrado entre o Ministério do Turismo e a AMAZONASTUR — Empresa Estadual de Turismo, no valor de R$ 2.159.657,94 (Dois milhões, cento e cinqüenta e nove mil, seiscentos e cinqüenta e sete reais e noventa e quatro centavos), referente ao Projeto ‘Manifestações Culturais — Fator de Atração Turística do Amazonas’, projeto este de grande valia para o fortalecimento da cultura local” (eDoc 35, fl. 102).



    Das fls. 104 e 105 do eDoc 35 consta o “Ofício nº 959/2007/SPOA/SE/MTur (doc. 1, p. 103-104), de 11/6/2007, recebido em 18/7/2007 (peça 1, p. 112), que encaminhou a Nota Técnica de Análise nº 429/2010 (doc. 1, p. 105-110), a qual apontou impropriedades na prestação de contas e propôs diligência à convenente, sendo este um ato inequívoco que importou a apuração do fato (art. 2º, II, da Lei 9.873/1999)”. O documento foi recebido na empresa pública de turismo, presidida pela autora desta ação, em 18 de julho de 2007 (eDoc 35, fl. 112).



    Em 4 de setembro e 2 de outubro de 2007, foram remetidas, respectivamente, as Cartas n. 120/07-GP/AMAZONASTUR e 1477/2007-GP/AMAZONASTUR para o Ministério do Turismo, insurgindo contra a alegação de prestação de contas irregular e enviando novos documentos (eDoc 35, fls. 113 e 116). Logo depois, em 18 de setembro de 2007, nova correspondência foi enviada ao MTur pela dirigente maior da Amazonastur (eDoc 35, fl. 115).



    Cito, ainda, o Ofício n. 598/2008/SPOA/SE/MTur, de 18 de abril de 2008 (eDoc 35, fl. 122), remetido à então presidente da Amazonastur, no qual se solicitava a “devolução do valor de R$199.900,00 referente a não comprovação do material promocional, conforme parecer técnico fls. 212 a 215”.



    Registro, também, que a impetrante assinou a Carta n. 1060/2010, de 18 de agosto de 2010, e a enviou ao órgão federal responsável, esclarecendo fatos acerca do pagamento de valores recebidos do Convênio n. 0255/2006.



    Ressalto o Ofício n. 1019/2011/CEAPC/DGE/SE/MTur, de 3 de maio de 2011 (eDoc 36, fl. 21), “que encaminhou a Nota Técnica de Reanálise nº 679/2011 (doc. 1, p. 161-169), a qual concluiu pela reprovação da execução física do convênio, sendo este um ato inequívoco que importou a apuração do fato (art. 2º, II, da Lei 9.873/1999”.



    Anoto que, em 2 de junho de 2011, a ora impetrante, enquanto Presidente da Amazonastur, enviou ao MTur a Carta n. 448/2011 (eDoc 36, fls. 31/32), informando a realização de atos para resolver pendências relacionadas ao Convênio n. 0255/2006 e solicitando prorrogação de prazo, antes da instauração da respectiva tomada de contas especial.



    Nova correspondência foi encaminhada ao Ministério (Carta n. 601/20117-GP/AMAZONASTUR) em 12 de julho seguinte, apresentando ressalvas ao contido na Nota Técnica de Reanálise n. 679/2011 (eDoc 36, fls. 56-57).



    Em 7 de outubro de 2014, foi expedido o “Ofício nº 2148/2014CGCV/SPOA/SE/MTur (doc. 1, p. 213), de 7/10/2014, recebido em 14/10/2014 (doc. 1, p. 240), que encaminhou a Nota Técnica de Reanálise Financeira nº 556/2014 (doc. 1, p. 215-221), a qual concluiu pela rejeição das contas do convênio, sendo este também um ato inequívoco que importou a apuração do fato (art. 2º, II, da Lei 9.873/1999)” (eDoc 36, fls. 74/75).



    No dia 23 imediato, a Presidência da Amazonastur protocolou, no Ministério do Turismo, recurso de reconsideração “contra a r. decisão encaminhada nos Ofícios n. 214/2014 e 2147/CGCV/SPOA/SE/MTUR”.



    Houve remessa do Ofício n. 0242/2015/ CGCV/SPOA/SE/MTUR, de 5 de fevereiro de 2015, à Presidente da Amazonastur, para informar a “instauração de Tomada de Contas Especial e/ou inscrição do nome do responsável no Cadastro Informativo dos Créditos não Quitados de Órgãos e Entidades Federais” (eDoc 38, fls. 4-5). O documento foi recebido em 26 de fevereiro de 2015 (AR – eDoc 38, fl. 6).



    O Aviso de Recebimento (eDoc 40, fl. 16) comprova a citação da autora deste mandamus, em 6 de setembro de 2018, bem como as informações prestadas (eDoc 33, fl. 12).



    Aludidos escritos, entre outros anexados a estes autos e ao processo administrativo, demostram que a imperante sempre foi comunicada dos atos levados a efeito pela Administração no sentido de apurar irregularidades. Todos eles tiveram o condão de interromper o prazo prescricional.



    Ademais, entre as datas informadas, constato que o procedimento não sofreu interrupção, porquanto inúmeras outras providências internas foram tomadas pelo órgão público nesse ínterim.



    Diante desse contexto, tenho como não caracterizada a prescrição.



    Ainda, mostra-se legal a citação do interessado em tomada de contas especial no TCU, se o procedimento na fase interna nunca permaneceu parado e se foi dada ciência dos atos direcionados à apuração de eventuais irregularidades a ele, bem como se o ato de conhecimento de tomada de contas se deu dentro do prazo prescricional.



    É certo e está dentro do dever de agir da Corte de Contas que ela investigue e apure indícios de irregularidades na execução de algum contrato ou convênio, ou mesmo na respectiva prestação de contas ou na ausência de seu fornecimento. Em sequência, deve o agente responsável por dinheiro público ser instado a manifestar-se e, demonstrada sua desídia, ser condenado a devolver valores e/ou penalizado dentro do prazo prescricional de 5 (cinco) anos reconhecido pelo Supremo, ou após esse tempo se regularmente interrompido, como foi o caso.



    3. Ante o exposto, denego a segurança, ficando prejudicado o pedido de liminar.



    Sem honorários advocatícios (Lei n. 12.016/2009, art. 25; e enunciado n. 512 da Súmula do Supremo).



    4. Dê-se ciência à autoridade impetrada.



    5. Preclusas as vias impugnatórias, arquive-se.



    6. Intime-se. Publique-se. 



     



Brasília, 1º de fevereiro de 2023.



 



Ministro NUNES MARQUES



Relator