Tribunal: STF
Processo: ARE 1467112
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-11-20
Data de publicação: 2023-11-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DO ART. 2º E DO INC. XIV DO ART. 24 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DIREITO CIVIL E CONSUMIDOR. FISCALIZAÇÃO DE CENTROS COMERCIAIS. ESTACIONAMENTO PRIVADO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. VAGAS RESERVADAS PARA PESSOAS COM DEFICIÊNCIA E IDOSOS. ANULAÇÃO DE AUTOS DE INFRAÇÃO APLICADOS PELO PROCON. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES: INOCORRÊNCIA. ADEQUAÇÃO E PROPORCIONALIDADE DAS MEDIDAS FISCALIZATÓRIAS: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro:



    “APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRETENSÃO DE DECLARAÇÃO DE NULIDADE DOS AUTOS DE CONSTATAÇÃO E/OU INFRAÇÃO LAVRADOS CONTRA OS ASSOCIADOS DA IMPETRANTE. ATOS RELACIONADOS COM A FISCALIZAÇÃO DO CUMPRIMENTO DA LEI ESTADUAL Nº 6.642/2013, QUE IMPÔS AOS SHOPPINGS CENTERS O DEVER DE CERCAREM COM CORRENTES AS VAGAS DE ESTACIONAMENTO DESTINADAS ÀS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA E IDOSOS, ALÉM DE IMPOR A INSTALAÇÃO DE CAMPAINHA DE FÁCIL ACESSO E PRESENÇA DE EMPREGADOS PARA AUXILIAREM E FISCALIZAREM A ENTRADA E SAÍDA DOS VEÍCULOS AUTOMOTORES. PEDIDO DE DECLARAÇÃO INCIDENTAL DA INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI ESTADUAL Nº 6.642/2013. 1 - SENTENÇA QUE CONCEDE PARCIAL SEGURANÇA, APENAS PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL DE PARTE DOS DISPOSITIVOS LEGAIS DA LEI ESTADUAL Nº 6.642/2013, ANULANDO OS AUTOS DE CONSTATAÇÃO E/OU INFRAÇÃO CONTESTADOS NOS AUTOS. 2 – INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE ARGUIDO PELA TURMA JULGADORA. 3 – ÓRGÃO ESPECIAL QUE, POR MAIORIA DE VOTOS, ACOLHEU PARCIALMENTE O INCIDENTE PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO 1º, CAPUT, DO ARTIGO 2º, I, II, III, E § 1º, E DO ARTIGO 5º DA LEI ESTADUAL Nº 6.642/2.013. EFEITO VINCULANTE. APLICAÇÃO DO DISPOSTO NO ARTIGO 103 DO REGIMENTO INTERNO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. 4 – RETORNO DOS AUTOS PARA A CONTINUIDADE DO JULGAMENTO DAS APELAÇÕES. 5 - ADEQUAÇÃO DO WRIT PARA IMPUGNAR OS EFEITOS CONCRETOS DECORRENTES DA APLICAÇÃO DE LEI ESTADUAL. NÃO INFRINGÊNCIA AO ENTENDIMENTO FIRMADO PELO TEOR DA SÚMULA 266 DO STF. PRELIMINAR AFASTADA. 6 – ACOLHIMENTO PARCIAL DO PEDIDO DEDUZIDO NO MANDAMUS. IMPOSIÇÕES CONSTANTES NO DIPLOMA ESTADUAL QUE TRAZEM REGRAMENTOS QUE ESCAPAM DE SIMPLES NATUREZA ADMINISTRATIVA, CONFIGURANDO INVASÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO, JÁ QUE TRATAM DE MATÉRIA AFETA AO DIREITO CIVIL. FALTA DE PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE NA IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÕES QUE EXTRAPOLAM AS GARANTIAS JÁ PREVISTAS NOS ESTATUTOS DO IDOSO E DA PESSOA COM DEFICIÊNCIA, BEM COMO NA LEI 10.098/2000 (ACESSIBILIDADE), COM A REGULAMENTAÇÃO DADA PELO DECRETO Nº 5.296/04. OBRIGAÇÕES INEQUIVOCAMENTE ONEROSAS, QUE IMPÕEM A AQUISIÇÃO DE EQUIPAMENTOS E CONTRATAÇÃO DE PESSOAL PARA FISCALIZAREM A ENTRADA E SAÍDA DE VEÍCULOS, COIBINDO O EVENTUAL USO INDEVIDO DAS VAGAS DE ESTACIONAMENTO. 7 - REFORMA PARCIAL DA SENTENÇA, PARA DETERMINAR QUE AS AUTORIDADES COATORAS SE ABSTENHAM DE FISCALIZAR E AUTUAR OS ASSOCIADOS DA IMPETRANTE COM BASE NO ARTIGO 1º, CAPUT, NO ARTIGO 2º, I, II, III E § 1º, E NO ARTIGO 5º DA LEI ESTADUAL Nº 6.642/2.013, BEM COMO PARA DECLARAR NULOS OS AUTOS DE CONSTATAÇÃO E/OU INFRAÇÃO LAVRADOS COM FUNDAMENTO NOS REFERIDOS DISPOSITIVOS DA LEI ESTADUAL. PRIMEIRO E TERCEIRO RECURSOS CONHECIDOS E DESPROVIDOS. SEGUNDO RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO” (fls. 13-15, e-doc. 27).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º e o inc. XIV do art. 24 da Constituição da República. Assevera que “não se justifica o pretendido afastamento das disposições veiculadas Lei Estadual 6.642/2013 e nem a anulação dos autos de infração constituídos pelo Procon Carioca, à míngua de inconstitucionalidade qualquer nos dispositivos increpados de inconstitucionais pela sentença, o artigo 2º, inciso II e o art. 5º. ambos da Lei Estadual nº 6.642/2013” (fl. 14, e-doc. 25).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência das Súmulas ns. 279, 282, 284 e 356 deste Supremo Tribunal e pela insuficiência da preliminar formal de repercussão geral (e-doc. 31).



    4. No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, o agravante sustenta ter sido “devidamente prequestionada toda a matéria constitucional suscitada no Recurso Constitucional, de forma expressa, bem como houve o devido detalhamento das razões da violação ao art. 24 XIV e §2º da CF/88, não sendo aplicáveis as Súmulas 282, 284 e 356 do STF” (fl. 8, e-doc. 33).



    Assinala haver “tópico específico demonstrando as razões da existência de Repercussão Geral no recurso, fls. 571/572” (fl. 8, e-doc. 33).



    Assevera “não h(aver) que se falar em reexame de matéria fática. Ao revés, a questão em tela é somente jurídica. Logo, absolutamente inaplicável o Enunciado de Súmula nº 279 do STF” (fl. 13, e-doc. 33).



    Ressalta que “o Recurso Extraordinário trata de afronta direta a dispositivo constitucional (art 2º da CF/88; art. 24 XIV e §2º da CF/88), é inaplicável o entendimento de óbice fundado no Enunciado da Súmula de nº 279 do STF” (fl. 13, e-doc. 33).



    Enfatiza que “a decisão de inadmissão merece ser reformada, uma vez que (i) foi demonstrado que houve prequestionamento da matéria, não incidindo os Enunciados de Súmulas nº 282, 284 e 356 do STF; (ii) foi demonstrada a existência de repercussão geral; (iii) ofendeu o art. 489, §1º, inciso V e o art. 93, inciso IX da CF/88, porque se caracterizou com uma decisão não fundamentada; (iv) não incide o Enunciado de Súmula nº. 279 do STF por se tratar de discussão meramente jurídica e (v) se caracteriza como usurpação da Competência Constitucional atribuída ao Supremo Tribunal Federal a análise feita pelo Tribunal de Origem, ainda que reflexa, do mérito do recurso interposto pela Municipalidade” (fl. 14, e-doc. 33).



    Pede “seja o presente Agravo conhecido e integralmente provido a fim de que seja admitido seu Recurso Extraordinário com o seu posterior provimento” (fl. 14, e-doc. 33).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste ao agravante.



    6. A alegada contrariedade ao art. 2º e ao inc. XIV do art. 24 da Constituição da República, suscitada no recurso extraordinário, não foi objeto de debate e decisão prévios pelo Tribunal de origem, tampouco tendo sido opostos embargos de declaração com a finalidade de comprovar ter havido, no momento processual próprio, o prequestionamento. Incidem na espécie as Súmulas ns. 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO: SÚMULAS 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME O § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.108.060-AgR, de minha relatoria, Plenário, DJe 6.6.2018).



    “O Juízo de origem não analisou a questão constitucional veiculada, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada) e 356 (O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento), ambas desta CORTE SUPREMA” (ARE n. 1.452.028-ED, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 10.10.2023).



    Não tendo sido opostos embargos de declaração contra o acórdão recorrido, não se atendeu, nos termos do art. 1.025 do Código de Processo Civil, ao requisito do prequestionamento. Incidem, na espécie vertente, as Súmulas ns. 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal, por ter sido a questão constitucional suscitada apenas no recurso extraordinário interposto, como assinalado na decisão agravada.



    Esse óbice processual inviabiliza a análise dos argumentos deduzidos no presente recurso extraordinário com agravo.



    7. Ainda que fosse possível superar esse óbice processual do presente recurso, o que não se dá na espécie, melhor sorte não assistiria ao agravante.



    8. Na espécie vertente, o Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro resolveu a controvérsia sobre fiscalização e segurança de vagas em estacionamentos privados, destinadas às pessoas com deficiência e aos idosos, nestes termos:



    “Há nos dispositivos ora afastados a configuração de obrigações efetivamente desproporcionais e desarrazoadas aos estabelecimentos comerciais privados, demonstrando indevida e excessiva intervenção do Estado no exercício da atividade econômica.



    Isso porque submetem aos estacionamentos privados a responsabilização pela fiscalização contínua e presencial, imputando ao particular a função de polícia administrativa, a ser exercido através de monitoramento das vagas especiais do parqueamento, com a coibição do uso indevido desses espaços, tudo a ser feito por mão de obra com atribuição específica, sob pena de, em caso de descumprimento dos protocolos e procedimentos estabelecidos na lei, os mencionados estabelecimentos sofrerem penalidades previstas no Código de Defesa do Consumidor, como inclusive já havia sido iniciado pelos impetrados, conforme se verifica das Notificações de fls. 93/100 (indexador 000092), e cujos atos são objeto do presente mandamus.



    Ora, não se desconhece a importância de se incutir na população a necessidade de respeito e atenção à acessibilidade das pessoas com deficiência de locomoção e dos idosos, principalmente contando com a participação dos grandes centros comerciais e outros espaços que tenham elevada circulação de gente, que, nesse caso, poderiam aplicar políticas internas e espontâneas que visassem à implantação de logísticas para propiciar um bom atendimento às necessidades dos mencionados grupos da sociedade na hora que fossem estacionar os veículos em que se encontram, já que, não há dúvida, são mais vulneráveis e necessitam de cuidados especiais. Entretanto, tais idealizações não podem ser impostas sem observância da estrita legalidade. (...)



    Como foi também mencionado no julgamento do agravo de instrumento acima referido, que apreciou o acerto da decisão liminar que havia determinado a suspensão dos atos praticados pelos impetrados com base na Lei Estadual nº 6.642/2013, é inusitado como o próprio ente público não adota as obrigações que por lei impôs ao particular no que tange às vagas existentes nos logradouros públicos. 



    Diante de todo o contexto acima, deve ser reconhecido o direito dos associados do impetrante de operarem os estacionamentos que administram sem que tenham que cumprir as obrigações impostas no artigo 1º, caput, no artigo 2º, I, II, III e §1º, e no artigo 5º da Lei Estadual nº 6.642/2013, com base na declaração de inconstitucionalidade declarada pelo Órgão Especial, tornando nulos os Autos de Constatação e/ou Infração lavrados com fundamento nas mencionadas normas da lei estadual” (fls. 15-17, e-doc. 27).



    Pelos fundamentos expostos no acórdão recorrido, inexiste a alegada contrariedade ao art. 2º da Constituição da República, pois o Tribunal de origem, ao aplicar o direito ao caso concreto, decidiu em sintonia com a orientação jurisprudencial deste Supremo Tribunal, no sentido de que “não há falar em ofensa ao princípio da separação dos poderes quando o Poder Judiciário desempenha regularmente a função jurisdicional” (AI n. 732.188-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 1º.8.2012). 



    9. Sobre a competência para legislar sobre vagas em estacionamento de estabelecimento comercial privado, no voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador relator assentou: 



    “(...) cabe aqui reiterar o entendimento declinado no julgamento do agravo de instrumento nº 0059945- 20.2017.8.19.0000, de minha relatoria, quando restou firmado no acórdão que, em que pese a relevância do escopo da norma, no que tange à tentativa de coibir o uso indevido das vagas reservadas a pessoas com deficiência de locomoção e idosos, a jurisprudência do Órgão Especial deste E. Tribunal e do Supremo Tribunal Federal, em hipóteses análogas, firmou-se no sentido da inconstitucionalidade formal de leis estaduais que imponham obrigações aos estacionamentos privados, por invadirem a competência privativa da União para legislar sobre Direito Civil, além de, no plano material, aviltarem o princípio da livre iniciativa” (fl. 17, e-doc. 27).



    Esse fundamento utilizado pelo Tribunal de origem harmoniza-se com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de a norma estadual pela qual regulamentada a criação e a disponibilização de vagas em estacionamento em locais privados configura invasão da competência da União para legislar sobre Direito Civil. Assim, por exemplo:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM SINTONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1. A jurisprudência desta Corte é pacífica quanto à competência privativa da União para legislar sobre direito civil e, em específico, sobre a regulamentação da taxa de estacionamentos em estabelecimentos privados. Precedentes. 2. Assentou-se, em sede de repercussão geral, que os “Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados” (RE 650.898/RS, Tribunal Pleno,do qual fiquei como redator para o acórdão). 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência. 4. Agravo a que se nega provimento” (ARE n. 1.447.562-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 18.10.2023).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI ESTADUAL. GRATUIDADE EM ESTACIONAMENTOS PRIVADOS. MATÉRIA DE DIREITO CIVIL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO. ART. 22, I, DA LEI MAIOR. LEGITIMIDADE DA ASSOCIAÇÃO AUTORA. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. AGRAVO INTERNO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal, no sentido de que a regulação de preço de estacionamento é matéria de direito civil, inserindo-se na competência legislativa privativa da União, descrita no art. 22, I, da Lei Maior. 2. Na esteira da jurisprudência desta Suprema Corte, a Associação Brasileira de Shopping Centers (ABRASCE) possui legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade questionando dispositivos do interesse e com impacto direto na situação jurídica de setores dos shopping centers. 3. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 4. Agravo interno conhecido e não provido” (RE n. 1.325.864-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 11.11.2021).



    Nessa linha jurisprudencial, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 451/RJ, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, este Supremo Tribunal fixou as seguintes teses em processo objetivo de controle de constitucionalidade:



    “I - Lei estadual que impõe a prestação de serviço segurança em estacionamento a toda pessoa física ou jurídica que disponibilize local para estacionamento é inconstitucional, quer por violação à competência privativa da União para legislar sobre direito civil, quer por violar a livre iniciativa; 



    II - Lei estadual que impõe a utilização de empregados próprios na entrada e saída de estacionamento, impedindo a terceirização, viola a competência privativa da União para legislar sobre direito do trabalho” (DJe 8.3.2018).



    10. Rever o entendimento adotado nas instâncias ordinárias, quanto à adequação e à proporcionalidade da anulação dos autos de infração aplicados pelo Procon, exigiria análise do conjunto probatório constante dos autos, procedimento incabível em recurso extraordinário, como se tem na Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO DO CONSUMIDOR. AUTO DE INFRAÇÃO. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO E DE LEGISLAÇÃO LOCAL. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO STF. DESPROVIMENTO. 1. É inviável o processamento do recurso extraordinário quando seu exame implica rever a interpretação de norma local que fundamentou a decisão a quo. Incidência da Súmula 280 do STF. 2. Para divergir da conclusão adotada pelo Tribunal de origem quanto à regularidade e legalidade da multa imposta ao recorrente, seria necessário o reexame de fatos e provas, o que é vedado na via extraordinária, nos termos da Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com fixação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC” (ARE n. 1.152.438-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 9.10.2019).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. PROCON. DESRESPEITO A NORMAS CONSUMERISTAS. AUTUAÇÃO. DISCUSSÃO ACERCA DA LEGALIDADE E PROPORCIONALIDADE. OFENSA REFLEXA NÃO ENSEJA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere ao óbice da Súmula nº 279 do STF. 2. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem e a reelaboração da moldura fática delineada, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, ‘a’, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte. 3. A teor do art. 85, § 11, do CPC, o “tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento”. 4. Agravo interno conhecido e não provido” (ARE n. 1.415.026-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Plenário, DJe 28.6.2023).



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    11. Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 20 de novembro de 2023.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora