Tribunal: STF
Processo: STP 973
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-08
Data de publicação: 2023-08-08

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de tutela provisória. Parte requerente que, a par de não se amoldar ao rol previsto no caput do art. 4º da Lei nº 8.437/1992, figura como autor da ação ordinária subjacente. Inviabilidade de utilizar o incidente de contracautela como sucedâneo recursal, em busca da obtenção de efeito ativo. Negativa de seguimento.



    Vistos etc.



    1. Trata-se de pedido de contracautela deduzido por Bruno Moreno Nunes, com o escopo de sustar a eficácia de ato jurisdicional por meio do qual o Tribunal de Justiça do Estado do Amazonas atribuiu efeito suspensivo ao agravo de instrumento nº 4009733-65.2022.8.04.0000, interposto contra tutela provisória que, deferida pelo Juízo da 2ª Vara de Tabatinga/AM, nos autos do processo nº 0601386-84.2022.8.04.7300, houvera determinado a realização de novas eleições para a Câmara Municipal de Tabatinga.



    2. A decisão cuja eficácia o requerente busca coartar está, na fração de interesse, amparada nos seguintes fundamentos (evento 4, fls. 14, 19 e 20; destaques no original):



    “Não resta dúvida que o STF estabeleceu ser vedada a recondução de forma ilimitada nas Casas Legislativas, privilegiando a alternância no exercício do poder, favorecendo o pluralismo político como fundamento da Constituição Federal. 



    Todavia, o Pretório Excelso, ao complementar o julgamento da ADI 6524, estabeleceu um marco temporal para a vigência da vedação acima exposta, entendendo que a recondução ao mesmo cargo diretivo pode ocorrer, desde que respeitada a data limite, definida como 07 de dezembro de 2021, dia da publicação da referida Ação Direta de Inconstitucionalidade.



    Portanto, pelo que precede, o STF definiu que as eleições às mesas legislativas anteriores a 07/12/2021 não devem ser consideradas como empecilho para a reeleição, ainda que na mesma legislatura.



    No caso destes autos, como dito, o Agravante foi eleito para o biênio 2021/2022 em 1º de janeiro de 2021, portanto muito antes do marco temporal estabelecido pelo STF (07/12/2021), de modo que este mandato não deve ser considerado para efeito de inelegibilidade.



    Diante desta evidência, ao menos em sede de cognição sumária, entendo que a decisão agravada parece não ter observado o entendimento do STF quanto as eleições anteriores ao marco temporal de 07/01/2021, na medida em que o segundo mandato exercido pelo Agravante é anterior ao marco e, portanto não deve ser considerado para efeito de inelegibilidade. 



    Cumpre frisar, que esta forma de contagem do marco temporal foi corroborada pelo próprio Supremo Tribunal Federal, que, repito, não considera para efeito de inelegibilidade nenhuma das eleições ocorridas antes de 07/01/2021. 



    (...)



    Assim sendo, por todo o exposto, defiro o pedido de antecipação da tutela recursal, de modo a suspender os efeitos da decisão agravada, que determinou a realização de novas eleições para a Presidência da Câmara Municipal de Tabatinga, até ulterior decisão.”



    3. No intuito de evidenciar a presença dos requisitos para o deferimento do pedido suspensivo, o requerente articula com: i) o envolvimento de matéria direta e precipuamente constitucional; ii) a existência de grave risco de lesão a valores tutelados pelo microssistema normativo das contracautelas (ordem e economia públicas); e iii) a plausibilidade jurídica da tese esgrimida no processo subjacente. Consigna:



    “A ordem pública foi violada, visto que a decisão combatida permitiu reeleições sucessivas e ilimitadas no âmbito da Câmara Municipal de Tabatinga, em afronta ao disposto na Constituição Federal, nas ADIs nº 6688 e 6524, bem como na própria redação da Lei Orgânica Municipal, o que demonstra caso de grave lesão à ordem pública, desconsiderando a autonomia legislativa, um elemento fundamental para a democracia e o pleno exercício da soberania popular. 



    É nítido que essa decisão impacta diretamente a estabilidade e o correto funcionamento da administração pública, interferindo na execução dos serviços públicos, no andamento regular das obras e no exercício adequado das funções pelas autoridades constituídas. 



    Dessa forma, é imprescindível suspender a decisão impugnada, a fim de preservar os princípios democráticos e a autonomia do poder legislativo municipal, garantindo uma decisão que esteja em harmonia com o interesse público e a vontade da maioria dos parlamentares.”



    4. Com respaldo em tais fundamentos, o requerente pugna pelo deferimento, inclusive liminar, do pedido de contracautela.



    5. O interessado, Paulo Cesar Pereira Bardales, apresentou manifestação (evento 29), em que defendeu o indeferimento do pedido de contracautela, apontando, entre outros argumentos, a ilegitimidade da parte requerente e a ausência de plausibilidade jurídica da tese veiculada no pedido suspensivo.



    6. Dispensado o parecer ministerial, nos termos do art. 52, parágrafo único, do RISTF.



    É o relatório.



    Decido.



    7. A via eleita – suspensão de tutela provisória – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.



    Com efeito, o incidente de contracautela – que se destina apenas a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido de natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p.80), motivo pelo qual, enquanto medida de caráter excepcional, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência.



    Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constituindo em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.).



    Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de tutela provisória, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por derradeiro, que a análise do pedido de contracautela cinge-se à presença dos requisitos previstos em lei, não havendo, portanto, falar em apreciação do mérito do processo subjacente. De todo indispensável, contudo, que a tese sustentada tenha um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), num juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    8. Assentadas essas premissas, observo que o requerente, em rigor, não dispõe de legitimidade ativa para ajuizar pedido de contracautela, incidente que, na dicção do art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1992, apenas pode ser deflagrado “a requerimento do Ministério Público ou da pessoa de direito público interessada”.



    Mesmo os precedentes desta Suprema Corte que excepcionalmente reconhecem a legitimidade pessoal de detentores de mandatos eletivos para a propositura de incidentes de contracautela contra decisões que, em tese, obstem o exercício de seu mandato, ante o ínsito interesse público existente no desempenho de suas funções (SS 444 AgR, Rel. Min. Sidney Sanches, Tribunal Pleno, DJ de 04.09.1992; SS 5581, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 23.06.2022), não dão guarida ao reconhecimento da legitimidade ativa do ora requerente. Isso porque, na espécie, a controvérsia de fundo, veiculada no processo subjacente, não evidencia impedimento ao exercício da vereança por parte do requerente, mas, sim, debate sobre a inviabilidade, à luz dos princípios republicano e democrático, entre outros, de reeleição sucessiva para a Presidência da Câmara Municipal de Tabatinga/AM.



    Observo que o requerente não é o Presidente da Mesa Diretora daquele órgão legislativo municipal, de modo que não pode atuar em defesa das correlatas prerrogativas institucionais, amparado no instituto da personalidade judiciária.



    9. Ainda que assim não fosse, isto é, que se reputasse, na espécie, legitimado o requerente para deduzir pedido de contracautela, outro entrave impediria o seguimento do presente incidente.



    É que a parte ora requerente figura no polo ativo da ação ordinária nº 0601386-84.2022.8.04.7300.



    10. Com efeito, norteada pela hermenêutica restritiva que deve orientar a análise do instituto, compreendo, a despeito das respeitáveis posições doutrinárias em sentido contrário1, que somente se mostra admissível o manejo da via suspensiva pelo ente estatal que figure como réu no processo de origem — ou pelo Ministério Público em cenário equivalente.



    A interpretação explicitada deflui da própria literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, que, ao dispor sobre o instrumento de contracautela, prevê o seu manejo pelas pessoas jurídicas de direito público interessadas e pelo Ministério Público, nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes. 



    A expressão contida no art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, acima transcrita, não comporta, data venia, exegese ampliativa diante dos termos unívocos de que lançou mão o legislador, a amarrarem a atuação do intérprete. De todo inviável, frente à literalidade do texto legal, entender contempladas, onde a lei consigna “ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes”,  “todas as ações que envolvam o Poder Público ou seus agentes”. Não há alternativa: nas ações contra o Poder Público significa o Poder Público no polo passivo da demanda, e não no polo ativo.



    Não pode o julgador desconsiderar os significados mínimos dos dispositivos introduzidos pelo legislador, pois, em assim procedendo, termina por substituir o legislador, na medida em que cria, ele próprio, normas gerais e abstratas, em vez de escolher um dos significados possíveis dos dispositivos postos pelo legislador (ÁVILA, Humberto. Constituição, Liberdade e Interpretação. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2021, p. 28). Inadmissível a ampliação, pela via interpretativa, da legitimação ativa para o instrumento de contracautela, sob pena de subversão da ratio subjacente às leis de regência.



    11. Consabido, ainda, que o instrumento da contracautela, vocacionado à preservação do interesse público primário, tem como finalidade impedir a produção de efeitos de uma decisão judicial, de modo a restabelecer o status quo anterior ao ajuizamento do processo. Vale dizer, o objetivo da via suspensiva, na realidade, é inibir a execução de ato decisório que, proferido sem o devido equacionamento prévio de seus impactos pela Administração Pública, tem o potencial de causar grave lesão aos bens jurídicos tutelados pela legislação de regência. Nessa linha, Marcelo Abelha Rodrigues2 assevera:



    “Tal instituto foi criado como meio processual para que o Poder Público, na condição de réu, possa dele valer-se para impedir que uma decisão judicial, provisoriamente executada, tenha eficácia que cause risco de lesão a determinado interesse público. Por isso, a finalidade do instituto é amordaçar a eficácia executiva de uma decisão proferida contra o Poder Público, para que se mantenha de pé e intacta uma situação jurídica anterior ao processo.



    Exatamente por isso é que se exige que o Poder Público só possa lançar mão do instituto quando figure na posição de réu numa demanda contra si proposta, e, nesta condição, tenha contra si um título provisório com eficácia imediata que poderá causar grave lesão a interesses maiores da sociedade.”



    Assim – considerando que a via suspensiva tem como finalidade a preservação do status quo anterior ao ajuizamento do processo, ante circunstância inesperada decorrente de decisão judicial –, distribuída a petição inicial proposta pelo Poder Público e indeferido pleito de tutela provisória, inviável o pedido de suspensão. 



    Nessa linha, a tentativa de ampliação do espectro de cognoscibilidade do instrumento de contracautela desconsidera a teleologia que informa o instituto, subvertendo, de modo indevido, o sistema recursal como um todo. 



    Cito jurisprudência desta Casa no sentido da inviabilidade do emprego da via suspensiva pelo ente público autor da ação originária: 



    “AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. DECISÃO DE ORIGEM QUE INDEFERE TUTELA PROVISÓRIA RECURSAL EM APELAÇÃO EM EMBARGOS DE TERCEIRO. POTENCIAL CONSTRIÇÃO DE VERBAS MUNICIPAIS PARA A SATISFAÇÃO DE DÉBITOS DE EMPRESA ESTATAL. ALEGADO RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICA. DESCABIMENTO. AÇÃO DE ORIGEM PROPOSTA PELA MUNICIPALIDADE. LITERALIDADE DO CAPUT DO ART. 4º DA LEI 8.437/1992. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. O incidente de contracautela é meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    2. Nos termos da literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, o incidente de contracautela só tem cabimento com vistas à sustação da execução de liminar deferida em “ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes”, do que deflui a legitimidade ativa exclusiva do ente público réu, além do Ministério Público. A admissão do incidente de contracautela em ações promovidas por ente público, com vistas à obtenção de tutela provisória não obtida nas instâncias ordinárias, equivaleria à utilização do instituto da suspensão como sucedâneo recursal, o que não se admite à luz da jurisprudência pacificada deste Supremo Tribunal Federal.



    3. In casu, a ação de origem foi proposta pelo Município autor, do que deflui o não cabimento do pedido de suspensão por ele ajuizado - salientando a natureza de ação de conhecimento dos embargos de terceiro. 



    4. Ademais, a verificação acerca da titularidade das verbas eventualmente constritas e da forma de desenvolvimento da atividade econômica da empresa CINEBASE demandaria dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Precedentes.



    5. Agravo interno a que se nega provimento.”



    (SL 1.496-AgR/PA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 30.6.2022)



    12. É preciso ressaltar, nesse contexto, que a parte autora “busca, agora, não a suspensão de liminar proferida em seu desfavor, como autoriza o art. 4º da Lei Federal 8.437/92, mas a execução de liminar proferida em seu favor, a demonstrar a inequívoca intenção da Requerente de fazer uso da presente suspensão de liminar como sucedâneo recursal” (SL 72/CE, Rel. Min. Ellen Gracie, decisão monocrática, DJ 01.8.2005, v.g.). Em outras palavras, a jurisprudência desta Casa não tem admitido o manejo do instrumento de contracautela com finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado, revogado ou sustado. Dentro dessa conjuntura, por não consubstanciar sucedâneo recursal, inadmissível a suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo: 



    “Agravo regimental em suspensão de segurança. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Ausência de requisitos legais que ensejem a revisão da decisão proferida na origem. Matéria, ademais, já definitivamente assentada em outro processo. Impossibilidade do uso do instituto da suspensão como sucedâneo recursal. Agravo regimental não provido.



    1. O instituto da suspensão de segurança deve ser manejado segundo os requisitos previstos na lei de regência e não para a concessão de efeito ativo.



    2. Questão, ademais, já definitivamente resolvida em autos de ação semelhante (SS nº 5.100), ajuizada pelo Estado de Sergipe. 



    3. Impossibilidade de utilização desta ação como sucedâneo recursal.



    4. Agravo regimental não provido.”



    (SS 5.102-AgR/SE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 04.12.2019)



    “AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR INDEFERIDA. PEDIDO DE EFEITO ATIVO NA SUSPENSÃO. AUSÊNCIA DE DECISÃO A SER SUSPENSA. INADMISSIBILIDADE DO PEDIDO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”



    (SS 5.190-AgR/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 14.3.2018)



    13. Em suma, a adequada interpretação dos dispositivos legais aplicáveis leva à inadmissibilidade do uso do pedido de contracautela quando, como ocorre na espécie, o requerente figura no polo ativo do processo subjacente. 



    14. Ante o exposto, nego seguimento ao presente pedido de contracautela (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 8 de agosto de 2023.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



Documento assinado digitalmente




1  VENTURI, Edson. Suspensão de liminares e sentenças contrárias ao Poder Público. 3. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2017, p. 136-42.




2  RODRIGUES, Marcelo Abelha. Suspensão de segurança. 5. ed. Indaiatuba: Editora Foco, 2022, p. 126-7.