Tribunal: STF
Processo: SL 1633
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-08-10
Data de publicação: 2023-08-10

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de liminar. Município de Belo Horizonte. Imóveis sujeitos ao tombamento provisório. Demora excessiva e injustificada. Cautelar deferida para determinar à Administração Pública municipal a conclusão final dos atos em até 90 (noventa) dias. Alegação de risco à “gestão do patrimônio cultural municipal”. Suposta incapacidade estrutural e operacional para efetivação da ordem judicial. Ausência de plausibilidade jurídica. Morosidade imputável à própria Administração Pública. Direito dos administrados ao devido processo legal, à lealdade e à confiança administrativa e à duração razoável dos processos.



1. Busca o requerente sustar os efeitos de decisões judiciais que ordenaram ao Município de Belo Horizonte a conclusão final, em até 90 dias, de processos de tombamento provisório estagnados há mais de 17 (dezessete) anos.



2. Demora excessiva e injustificada, ofensiva aos direitos fundamentais das pessoas prejudicadas, destituídas da disponibilidade sobre o patrimônio, mediante atos atentatórios ao devido processo legal, à lealdade e à confiança dos administrados, à duração razoável do processo e ao direito de propriedade.



3. Situação de “caos na gestão do patrimônio cultural municipal” resultante de inércia e desídia imputáveis exclusivamente à própria Administração Pública municipal.



4. A interpretação da legislação municipal sobre tombamento e o exame da política municipal de cultura demandam análise incompatível com a natureza excepcional do instrumento de contracautela, envolvendo exame aprofundado da legislação ordinária e revolvimento do conjunto fático-probatório.



5. Medida liminar indeferida.



    Vistos etc.



    1. Trata-se de suspensão de liminar ajuizada pelo Município de Belo Horizonte visando a concessão de efeito suspensivo ativo aos Agravos de Instrumento nºs 5021226-61.2023.8.13.0024 e 5021278-57.2023.8.13.0024 e 5019910-13.2023.8.13.0024, em curso no Tribunal de Justiça de Minas Gerais, pelos quais mantidas decisões de primeira instância que determinaram ao ente municipal a conclusão final, em até 90 dias, de processos de tombamento de imóveis excessivamente morosos.



    2. Na origem, trata-se de três ações ordinárias nas quais os autores insurgem-se contra a demora excessiva na conclusão do tombamento de imóveis particulares, em tramitação há mais de 17 (dezessete) anos, sem nenhuma perspectiva de conclusão. Afirma-se que as restrições administrativas, instituídas com violação do devido processo legal e da duração razoável do processo, prejudicam excessivamente os direitos legítimos dos proprietários.



    3. A determinação judicial para que Município conclua, em 90 (noventa) dias, os processos de tombamento em referência, apoia-se na legislação estadual de tombamento (Lei estadual nº 3.802/1984, art. 9º) e no princípio da duração razoável do processo.



    4. Sustenta o requerente, que a decisão impugnada interfere indevidamente e fragiliza a competência municipal para “promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local” (CF, art. 30, IX). Alega que “A manutenção do decisum representa grave prejuízo à ordem pública, pois instaura o caos na gestão do patrimônio cultural ao exigir decisão administrativa atabalhoada sem os devidos estudos técnicos. Proteção insuficiente dos bens que possam vir a compor o patrimônio histórico reconhecido, conforme determinação constitucional (§ 1° do art. 216 da CF)”.



    5. Acentua o risco sistêmico à proteção do patrimônio histórico-cultural municipal, pois, “Além dos 20 processos com determinação para conclusão em prazos que variam entre 60 (sessenta) e 120 (cento e vinte) dias, outros 1.700 processos de tombamento se encontram em tramitação junto à Secretaria de Cultura, e muitos ainda aguardam instrução com laudos e pareceres técnicos para a aferição da relevância histórica ou cultural dos bens antes de serem levados à deliberação final do Conselho Deliberativo do Patrimônio Cultural do Município de Belo Horizonte”.



    6. Requer, desse modo, “a urgente concessão liminar inaudita altera parte de contracautela para suspender as tutela provisórias de urgência concedidas nos autos 5021278-57.2023.8.13.0024, 5021226-61.2023.8.13.0024 e 5019910-13.2023.8.13.0024, que impuseram, com violação à vedação da proteção insuficiente, o desproporcional prazo de 60 dias para que fossem concluídos processos de tombamento definitivo, o que ocasionará, pela forma atabalhoada imposta pelas decisões, caos administrativo que levará à rejeição dos tombamentos pela insuficiência de tempo para produção dos estudos técnicos necessários”.



    7. O Procurador-Geral da República opina pelo indeferimento do pedido de contracautela, consoante ementa do parecer:



    SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSO DE TOMBAMENTO. PRAZO PARA CONCLUSÃO. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM PÚBLICA. AUSÊNCIA. PRINCÍPIO DA RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE CONTRACAUTELA. 



    1. O Supremo Tribunal Federal é competente para processar e julgar pedido de suspensão de efeitos de decisões por meio das quais se determina a conclusão de processos de tombamento em prazo razoável, uma vez que o tema ostenta natureza constitucional, envolvendo a interpretação e a aplicação do art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal. 



    2. Inexiste ofensa à ordem pública na decisão que, ao fixar prazo razoável para a conclusão de procedimento de tombamento, apenas privilegia a incidência do princípio da razoável duração do processo na interpretação da lei regente do mencionado procedimento. 



    — Parecer pelo indeferimento da medida de contracautela.



    Feito o relatório. Aprecio a admissibilidade do pedido. 



    Questões preliminares



    8. A via eleita – suspensão de liminar – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    O incidente de contracautela – vocacionado a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). Daí porque, medida de caráter excepcional que é, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência. 



    Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constitui em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.).



    Nessa linha, imprescindível que, nas ações suspensivas, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela se cinge à presença dos requisitos previstos em lei, impertinente cogitar de apreciação meritória do processo subjacente, ainda que de todo indispensável tenha, a tese sustentada, um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), em juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    9. Assentadas tais premissas, reputo configurados os requisitos formais de admissibilidade desta ação suspensiva.



    Aprecio, desse modo, o pedido de medida liminar.



    Excesso de prazo irrazoável na conclusão dos processos administrativos



     10. Entendo não se revestir de plausibilidade jurídica a pretensão cautelar deduzida pelo Município de Belo Horizonte.



    11. Com efeito, parece que o requerente invoca a própria desídia da Administração Pública municipal como justificativa para a sustação dos processos de tombamento em curso. Afirma que, embora A Secretaria de Cultura Municipal possua, atualmente, mais de 1.700 processos de tombamento pendentes de conclusão — muitos, como no caso, em tramitação há mais de 17 (dezessete) anos —, o órgão responsável pela decisão final quanto ao tombamento (Conselho Deliberativo do Patrimônio Cultural do Município de Belo Horizonte) só se reúne uma única vez ao mês (e apenas quando não está de férias).



    12. Segundo o requerente, o Conselho Deliberativo do Patrimônio Cultural — CDPCM/BH encontra dificuldades estruturais e operacionais para decidir com a “celeridade demandada” pelas decisões questionadas. A celeridade a que alude, no entanto, nada mais é do que o prazo estabelecido pela própria legislação estadual (Lei estadual nº 3.802/1984), utilizada como parâmetro pelo magistrado de primeira instância, em sua decisão, para fixar termo à conclusão dos processos de tombamento em causa.



    13. Como se vê, o quadro posto parece sugerir que não foram as decisões judiciais impugnadas a causa do alegado “caos na gestão do patrimônio cultural municipal”, mas a própria inércia da Administração Pública municipal em dar consequência a suas responsabilidades administrativas e cumprir as determinações legais.



    14. Presente desse contexto, não vislumbro nas decisões questionadas nenhum excesso ou abuso capaz de por em risco a ordem pública municipal. Na realidade, mostra-se patente a ocorrência de demora injustificada e excessiva na conclusão dos atos de tombamento. Eventuais problemas operacionais identificados pela Administração Pública municipal na esfera de sua estrutura organizacional devem ser solucionados internamente, pelos órgãos e autoridades administrativas competentes, nunca mediante a negativa de acesso das pessoas prejudicadas à Justiça, ainda mais quando anteriormente negado a essas pessoas, pela própria Administração Pública, o direito ao devido processo administrativo.



    15. No caso, além dos interesses genéricos invocados pelo requerente, há a considerar os direitos das pessoas destituídas de seu patrimônio pessoal, mediante atos atentatórios ao devido processo legal, à lealdade e à confiança dos administrados, à duração razoável do processo e ao direito de propriedade.



    Inadmissibilidade na via excepcional da contracautela da análise aprofundada da legislação infraconstitucional e do revolvimento do conjunto fático-probatório 



     



    16. No mais, a apreciação das alegações fundadas na interpretação da legislação municipal sobre tombamento e nos dados envolvendo a política municipal de promoção da cultura demandaria análise incompatível com a natureza excepcional do instrumento de contracautela, envolvendo exame aprofundado da legislação infraconstitucional e revolvimento do conjunto fático-probatório dos autos.



    Consabido que o rito processual célere e o reduzido espectro de cognoscibilidade das ações suspensivas e dos pedidos de contracautela revela-se incompatível com a produção incidental de provas e com o exame aprofundado de fatos, devendo tais aspectos do litígio serem apreciados no âmbito das vias processuais ordinárias. Nessa linha:



    Suspensão de tutela provisória. Processo seletivo simplificado para a contratação de empregados do Instituto Mirante (Organização Social). Inscrição. Prazo exíguo. Decisão liminar que determina a repetição do certame em prazo compatível com a ampla publicidade. Controvérsia envolvendo legislação infraconstitucional e análise de conjunto fático-probatório. Ausência de demonstração de risco de lesão à ordem jurídica, administrativa e econômica do Estado do Ceará. Negativa de seguimento. Agravo conhecido e não provido. 



    1. A controvérsia envolvendo possível falha na organização de processo seletivo simplificado exaure-se no plano da legislação infraconstitucional e do conjunto fático-probatório dos autos. Seria necessário partir da análise concreta do certame e de suas cláusulas editalícias para que, somente em desdobramento exegético posterior, possa se cogitar de eventual ofensa reflexa, mediata ou indireta às normas constitucionais. Precedentes. 



    2. O exame aprofundado da legislação infraconstitucional refoge aos limites estreitos do processo de contracautela instaurado perante o Supremo Tribunal Federal. Somente diante de controvérsias envolvendo conflito direto e imediato com o ordenamento constitucional justifica-se o cabimento das ações suspensivas (suspensão de liminar, suspensão de segurança, suspensão de sentença e suspensão de tutela provisória). Precedentes. 



    3. Agravo conhecido e não provido.



    (STP 899 AgR, Relator(a): ROSA WEBER (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 03/11/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-225 DIVULG 08-11-2022 PUBLIC 09-11-2022)



    “(...) 1. A natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016), não sendo cabível quando o deslinde da controvérsia dependa do revolvimento conjunto fático e probatório adjacente ao processo de origem. Precedentes: SS 5.333-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/3/20; SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020. 



    …...................................................................................................



    3. In casu, a revisão das decisões provisórias ora impugnadas demandaria necessariamente a análise de cláusulas do contrato de concessão firmado entre o Município autor e a empresa interessada, além de aspectos fático-probatórios constantes do processo na origem. Ademais, não se vislumbra a existência de questão constitucional direta controvertida na origem, porquanto, se existente, apenas se revelaria de forma oblíqua ou indireta, de modo a se revelar incabível o presente pedido de suspensão. 4. Agravo interno a que se nega provimento.



    (STP 762 AgR, Relator(a): LUIZ FUX (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 14/06/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-122 DIVULG 23-06-2021 PUBLIC 24-06-2021)



    “Agravo regimental em suspensão de liminar. Afastamento de prefeito. Revolvimento de fatos e provas. Agravo regimental não provido. 1. O revolvimento de fatos e provas que fundamentam o afastamento cautelar do exercício do mandato eletivo de prefeito em ação de improbidade administrativa é incompatível com a via excepcional da suspensão de liminar. 2. Agravo regimental não provido.”



    (SL 1282 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 20/03/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-087 DIVULG 07-04-2020 PUBLIC 13-04-2020)



    17. Essa diretriz jurisprudencial nada mais reflete senão a orientação consolidada nesta Corte no sentido de que o cabimento das ações suspensivas e dos pedidos de contracautela pressupõe a perspectiva de situação configuradora de ofensa direta ou transgressão imediata a preceitos normativos de extração constitucional.



    18. Ante o exposto, indefiro o pedido de medida liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 10 de agosto de 2023.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



Documento assinado digitalmente