Tribunal: STF
Processo: MS 38561
Classe: MS
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-25
Data de publicação: 2023-04-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Paulo Roberto Dias Morales formalizou mandado de segurança, com pedido de liminar, contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU), consubstanciado no acórdão n. 3.179/2020-Plenário (tomada de contas especial), confirmado pelos acórdãos n. 996/2021-Plenário (embargos de declaração), 2.379/2021-Plenário (embargos de declaração), e 495/2022-Plenário (embargos de declaração), que julgou irregulares as contas e condenou o impetrante ao recolhimento de valores aos cofres públicos e pagamento de multa (TC n. 005.782/2015-5). 



    Sustenta, em suma, a ocorrência da prescrição ressarcitória e punitiva, violação ao princípio da legalidade, ausência de citação na tomada de contas especial, onde apurados os fato, e a necessária aplicação do Tema 899 aos autos.



    Diz não ser extensível à pretensão punitiva da Administração o prazo prescricional de 10 (dez) anos previsto no Código Civil. 



    Afirma que deve ser aplicado a este mandamus o entendimento firmado pelo STF – Tema 666 –, no sentido de ser prescritível a ação de ressarcimento à Fazenda Pública, exceção feita a débito decorrente de ato de improbidade administrativa praticado com dolo, o que não é o caso dos autos.



    Aponta que os atos tidos como lesivos ocorreram entre os anos de 2002 e 2006 e que “o impetrante jamais foi ouvido na TCE do IME, e nem tinha conhecimento do que estava sendo investigado, pois como técnico e acadêmico do IME (Instituto Militar de Engenharia) jamais participou da área administrativa daquela Organização Militar e sua atuação restringiu-se tão somente à área técnica e científica dos convênios. Essa situação é que, com toda a certeza, resultou na notificação do impetrante somente em 21 de fevereiro de 2017”, quando transcorridos mais de 11 (onze) anos. 



    Requer, ao fim:



    [...]



    B. Liminarmente, inaldita altera pars, seja concedido efeito suspensivo ao teor da condenação constante no Acórdão nº 495/2022, formalizada nos autos administrativos TC Nº 05.782/2015-5; 



    [...]



    E. Em análise de mérito, seja concedida a segurança pretendida para anular os acórdãos lavrados pelo TCU no âmbito da TCE nº 05.782/2015-5, sedimentando o entendimento desta Suprema Corte quanto a incidência do lapso temporal de prescrição quinquenal para atuação de controle externo exercido pelo Tribunal de Contas em processos relacionados às Tomadas de Contas Especiais, reconhecendo, no caso, a manifesta ocorrência da prescrição para a imposição de qualquer sanção ao impetrante; 



    F. Impor a decisão do tema 899 do STF já julgado e que subordina a todas as cortes do País, por ter sido de repercussão geral; 



    G. Adicionalmente ao entendimento quanto a ocorrência de prescrição quinquenal, ou uma vez superado, roga-se pela reconhecimento da prescrição da atuação do Tribunal de Contas da União no tocante à imputação de débitos relacionados a ocorrências manifestamente prescritas, eis que a utilização da parte final do art. 37, §5º da Constituição Federal é clara no sentido de que somente as ações (judiciais) são cobertas pelo manto da imprescritibilidade, ou seja, no caso, após devidamente formalizado o título executivo extrajudicial no 49 âmbito do TCU e não, propriamente, dos procedimentos administrativos inerentes às Cortes de Contas; 



    H. Seja declarada a nulidade do processo 05.782/2015-5 por ter iniciado com carência do suporte legal de constituição normatizados pela IN 71/2012-TCU em especial o inciso IV, parágrafo 1º., alínea “b”, do Art 10 da Norma Administrativa no que tange à falta da notificação ao impetrante no processo de Tomada de Conta Especial, que deu origem ao processo em questão, sendo que nessa TCE do IME, jamais foi ouvido. ( conforme peça 333 do processo e Relatório e Voto do Acórdão 3778/2015);



    I. Ao fim, requer-se a condenação do impetrado em custas processuais e honorários Advocatícios no importe de 10% do valor da causa. Confere-se à causa o valor de R$ 398.498,69 ( Trezentos e noventa e oito mil, quatrocentos e noventa e oito Reais e sessenta e nove centavos) para fins procedimentais.



    Foram prestadas informações. 



    A União pediu o ingresso no feito.



    A Procuradoria-Geral da República opina pela denegação da segurança. Eis a ementa do parecer:



    Mandado de segurança. TCU. Licitação. Instituto Militar de Engenharia – IME. Imputação de débito solidário e aplicação de multa individual. Alegada nulidade por ausência de notificação na fase de Tomada de Contas Especial. Alegada prescrição da pretensão ressarcitória e punitiva. 



    Possibilidade de mitigação das exigências de contraditório na fase interna da tomada de contas especial. Entendimento do STF. 



    Aplicação da Lei 9.873/1999 quanto ao prazo prescricional. Entendimento do STF. Interrupção do prazo prescricional. A Lei 9.873/1999, em seu art. 2º, estabelece como marcos interruptivos da prescrição a “notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital” (inciso I) e a prática de “qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato” (inciso II). Indicação de marcos interruptivos pela Autoridade apontada coatora. 



    Não houve superação do prazo quinquenal entre o marco inicial da contagem e o primeiro marco interruptivo, nem entre os demais marcos interruptivos e a data do acórdão recorrido. 



    A via mandamental não comporta discussão sobre a efetiva adequação dos marcos indicados como “atos inequívocos que importem apuração do fato” para efeito de interrupção do prazo prescricional. 



    Entendimento do STF: “A pretensão do recorrente, fundada na discussão sobre os fatos apontados como marcos interruptivos da prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública, refoge aos estreitos limites do mandamus, ante a ausência de liquidez e certeza do direito pleiteado”. 



    Parecer pela denegação da segurança.



    É o relatório. Decido.



    2. Inicialmente, defiro o pedido formulado pela União de participação no mandado de segurança.



    No mais, entendo que a segurança deve ser concedida.



    No âmbito do Supremo, observo haver jurisprudência consolidada no sentido da prescritibilidade do pedido de ressarcimento ao erário, exceção feita aos atos de improbidade praticados com dolo e aos temas penais versados na Constituição Federal (arts. 5º, XLII e XLIV; e 231, § 4º). Nessa linha, destaco o RE 669.069 (Tema n. 666/RG), o RE 852.475 (Tema n. 897/RG) e o RE 636.886 (Tema n. 899/RG).



    Anoto que, nesse último, foi debatida, sobretudo, a prescrição de execução fundada em acórdão da Corte de Contas. Na oportunidade, o Plenário reiterou a ótica anteriormente adotada pela incidência da prescrição quinquenal.



    Embora a questão do prazo prescricional no tocante à formação do débito não tenha sido foco da controvérsia objeto do piloto da repercussão geral, foram feitas observações laterais sobre a possibilidade de ocorrência da prescrição quinquenal relativamente a valores discutidos nos processos de tomada de contas especial, ou seja, aspectos da prescrição alusivos à formação de débito objeto de cobrança, mesmo porque, como no caso à época apreciado, inexiste lei que disponha acerca de prazo prescricional para apuração de fatos e instauração de tomada de contas por autoridade administrativa.



    Ainda por ocasião do julgamento do RE 636.886, observo que o ministro Gilmar Mendes, em voto-vogal, indicou os marcos interruptivos da prescrição, decorrentes da análise sistemática de norma infraconstitucional sobre o exercício de ação de ressarcimento, pela Administração Pública federal (Lei n. 9.873/1999), da Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (Lei n. 8.443, de 16 de julho de 1992), da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992) e da Lei de Execução Fiscal (Lei n. 6.830, de 22 de setembro de 1980).



    Na oportunidade, Sua Excelência reconheceu (i) a prescrição quinquenal entre a data da prestação de contas e o início da fase preliminar da tomada de contas, definida por decisão que implicou a citação ou notificação do interessado/responsável; (ii) a interrupção da prescrição (ii.1) com base em pronunciamento no qual determinada a citação ou notificação do interessado/responsável ou em qualquer ato inequívoco que implique apuração do fato e (ii.2) por decisão recorrível ou qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória na Administração Pública federal; e (iii) a suspensão da prescrição, enquanto durar a fase fiscalizatória preliminar realizada em sede de controle interno, diante da inexistência de inércia estatal na averiguação do ato.



    Pois bem. Esse entendimento afasta a imprescritibilidade do direito de ressarcimento da Administração Pública e fixa o prazo prescricional de 5 (cinco) anos.



    No que se refere à pretensão punitiva da Corte de Contas, aplicação da multa prevista nos arts. 57 e 58 da Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, o Supremo tem assentado que a referida prescrição ocorre em 5 (cinco) anos, presente interpretação sistemática das disposições dos arts. 1º e 2º da Lei n. 9.873/1999. Consolidou, ainda, ótica no sentido do descabimento da adoção do prazo de 10 (dez) anos, disposto no art. 205 do Código Civil (MS 35.940, ministro Luiz Fux, DJe de 14 de junho de 2020; e MS 32.201, ministro Roberto Barroso, DJe de 7 de agosto de 2017), observada a ocorrência de eventuais marcos interruptivos.



    Ressalto, por oportuno, que o próprio TCU, curvando-se a entendimento jurisprudencial desta Corte, aprovou a Resolução n. 344, de 11 de outubro de 2022, que disciplina a prescrição nos processos de controle de externo, fixando-a em cinco anos, exceto os de apreciação, para fins de registro, da legalidade dos atos de admissão de pessoal ou de concessão de aposentadorias, reformas e pensões, apontando os marcos interruptivos e os casos de prescrição intercorrente.



    Um ponto digno de destaque é o fato de a resolução ter feito alusão à aplicação no âmbito do TCU da Lei n. 9.783/1999, norma que estabelece prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, consolidando internamente a posição jurisprudencial do Supremo sobre a pretensão punitiva.



    Na hipótese dos autos, em 17 de maio de 2010 foi instaurada tomada de contas especial no Instituto Militar de engenharia (IME), com vistas a verificar/apurar e pronunciar-se conclusivamente sobre os procedimentos licitatórios conduzidos por essa entidade, com dispensa e inexigibilidade de licitação, relacionadas à contratações realizadas no período de 2002 a 2006 com as entidades que lista (Relatório de Tomada de Contas especial, de 5 de dezembro de 2011 - eDoc 38 e 39, fls. 1-18). No caso o impetrante foi apontado como fiscal de alguns contratos (eDoc 39, fl. 19).



    Em 20 de novembro de 2014, o relatório da auditoria da tomada de contas especial concluiu que, “a verificação dos elementos constitutivos da presente Tomada de Contas Especial, a correta identificação dos responsáveis e a quantificação do dano ao Erário, foram considerados instrumentos balizadores da avaliação dos autos da TCE” e concordou “com a equipe da TCE quanto à existência de prejuízo à Fazenda Nacional apurados no presente processo”.



    O Ministro da Defesa, em 6 de março de 2015, atestou haver tomado conhecimento da aludida tomada de contas e encaminhou o procedimento ao Tribunal de Contas da União para julgamento(eDoc 41).



    A área técnica do TCU apresentou, em 17 de novembro de 2016, como uma das sugestões, a citação dos responsáveis que discrimina, entre eles, o impetrante (eDoc 43).



    Por meio do Ofício n. 0126/2017-TCU/SecexDefesa, de 21 de fevereiro de 2017, o autor foi citado para apresentar alegações de defesa (eDoc. 44). O Ofício n. 71.148/2020-TCU/Seproc , por sua vez, notificou o requerente do teor do acórdão n. 3.179/2020-Plenário, por meio do qual o Tribunal julgou irregulares as contas apreciadas e o condenou ao pagamento de valores e multa (eDoc 24). 



    A leitura dos acórdãos n. 3.179/2020-Plenário, confirmado pelos acórdãos n. 996/2021-Plenário, 2.379/2021-Plenário e 495/2022-Plenário (TC n. 005.782/2015-5), permite aferir que a Corte de Contas entendeu pela imprescritibilidade do direito de ressarcimento ao erário e que não decorreu o prazo da prescrição punitiva, que apontou ser de 10 (dez) anos.



    As informações, de 2 de janeiro de 2023, justifica a não ocorrência da prescrição ao informar que “com a aplicação à tomada de contas especial em foco da tese firmada no RE 636.886 pela prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, e diante da impossibilidade de aplicação, no caso concreto, da solução concreta dada naquele RE, deve-se, por imperativo lógico e sistêmico, utilizar o entendimento firmado pela 1ª Turma do STF no MS 32.201, igualmente aplicado pela 2ª Turma no MS 36.067” (eDoc 33, fl. 1).



    O Ministério Público Federal, por sua vez, diz que houveram marcos interruptivos da prescrição (eDoc 50).



    Sucede que os fatos tidos como irregulares, os quais foram objeto da tomada de contas especial, ocorreram entre o ano de 2002 e 3 de maio de 2006.



    Observo não haver nos autos documento comprobatório da ciência do impetrante quanto à existência de procedimento administrativo em tramitação, seja no Instituto Militar de engenharia (IME), seja no TCU antes da citação ocorrida no ano de 2017, referente à verificação das eventuais irregularidades tratadas TC n. 005.782/2015-5.



    Logo, tenho como caracterizada a prescrição.



    Não se mostra razoável que o ex-gestor, a quem se imputa a prática de atividades tidas por ilegítimas, cujo último ato se deu em 3 maio de 2006, venha a ser citado, quase onze anos depois, para prestar esclarecimentos e, em sequência, condenado ao ressarcimento de valores e ao pagamento de multa, sem que tenha tomado conhecimento da existência de qualquer ato do órgão administrativo responsável no sentido de promover a apuração. 



    O não conhecimento pelo agente público das ações voltadas a apurar irregularidades que a ele podem ser imputadas por seis, dez, vinte, trinta anos ou mais, antes da entrada ou instauração de procedimento administração no Tribunal de Contas da União, deve ser considerado para fins de liberação da responsabilidade perante a Corte de Contas. 



    Entendimento em sentido outro privilegiará o interesse público secundário do ressarcimento ao erário em detrimento do interesse primário da segurança jurídica. 



    Aqui não se está a afirmar a impossibilidade de o TCU investigar possíveis anomalias no que toca à execução de algum contrato ou convênio, ou, ainda, no que diz respeito à prática de atos tidos por ilegais, bem como acerca da respectiva prestação de contas, quando houver. No entanto, é preciso ter em mente que apenas deve ser instado a manifestar-se, devolver valores ou ser penalizado aquele que teve ciência de qualquer ato propenso à apuração de fatos a si atribuídos, desde que no prazo prescricional reconhecido pelo Supremo.



    Do mesmo modo, a afirmativa da União segundo a qual a interrupção da prescrição ocorre por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato somente me parece válida quando o interessado tem conhecimento de que a Administração deu início ou praticou algum ato vocacionado a apurar fatos a ele ligados, conforme já asseverei. Nesse sentido, cito a orientação adotada pela Primeira Turma no MS 38.288 AgR, de cujo acórdão extraio a ementa:



    [...] MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ACÓRDÃOS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRESCRIÇÃO DAS PRETENSÕES PUNITIVA E DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO: CARACTERIZAÇÃO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (MS 38.288 AgR, ministra Cármen Lúcia, DJe de 9 de agosto de 2022)



    Transcrevo, ainda, para elucidação do quadro, trecho do voto condutor do acórdão em que a ilustre Relatora ressalta não incidirem os marcos interruptivos da prescrição alegados pelo TCU e pela União, em razão de o impetrante não haver tido ciência dos atos da Administração Pública voltados à apuração de supostas irregularidades ocorridas no período de 2002 a 3 de maio de 2006.



    [...]



    7. Na espécie vertente, o Convênio de Cooperação n. 431/2006 (SIAFI/SICONV n. 578.904) foi firmado com o Ministério da Cultura, quando o impetrante era presidente da União Nacional dos Estudantes (mandato de 7.10.2005 a 10.8.2007), para implantação do projeto Atividade de Cultura e Arte da UNE.



     […] 



    8. Da recapitulação dos fatos ocorridos desde o fim do Convênio n. 431/2006, depreende-se que, entre a data do alegado ilícito (25.1.2007, conforme apontam os acórdãos do Tribunal de Contas da União e-docs. 7 e 8) e o primeiro ato praticado pela administração capaz de interromper a prescrição, transcorreu prazo superior a cinco anos, pelo que evidenciada a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva e de ressarcimento ao erário, nos termos da consolidada jurisprudência deste Supremo Tribunal. 9. Na espécie vertente, não incidiram os marcos interruptivos da prescrição alegados pela agravante e pelo Tribunal de Contas da União em suas informações. Os atos praticados pela Administração Pública no período de 25.1.2007 a 2.6.2015 deram-se sem a ciência do impetrante e não o apontavam como possível responsável pelas irregularidades em apuração. 



    Desde o primeiro ofício encaminhado pelo Ministério da Cultura, pelo qual concedido prazo adicional para prestação das contas do Convênio n. 431/2006, o impetrante sequer era mais presidente daquela instituição estudantil. Não há qualquer comprovação de que tenha sido notificado de ato que devesse praticar para os fins de apuração das contas relacionadas àquele convênio ou de esclarecimento do que ocorrido. 



    [...]



    A comunicação entre a concedente e a convenente ocorreu por ofícios encaminhados apenas ao Tesoureiro-Geral da União Nacional dos Estudantes, na data da assinatura do convênio e do sucessor do impetrante na Presidência da UNE (e-doc. 21). 



    Não compondo mais Presidência da União Nacional dos Estudantes em 10.8.2007, o impetrante de nada tomou ciência. O seu conhecimento sobre as alegadas irregularidades na prestação das contas do Convênio n. 431 / 2006 deu-se apenas em 2015, quando citado na Tomada de Contas Especial n. 029.080/2014-2.



    [...] Em casos análogos, quando o fato em apuração é diferente daquele que justificaria a sanção ou os atos investigativos não chegaram ao conhecimento do apontado responsável, os Ministros deste Supremo Tribunal não têm reconhecido a aplicabilidade dos marcos interruptivos da prescrição eventualmente invocados pela Administração. Nesse sentido, por exemplo, as seguintes decisões monocráticas: MS n. 38.534, Relator o Ministro Roberto Barroso (DJe 3.6.2022) e MS n. 37.751, Relator o Ministro Nunes Marques (DJe 22.3.2022). 



    Na assentada de 11.4.2022, a Primeira Turma deste Supremo Tribunal confirmou decisão monocrática proferida pelo Ministro Roberto Barroso no Mandado de Segurança n. 37.834, na qual não foram considerados os marcos interruptivos da prescrição indicados pelo Tribunal de Contas da União, ao fundamento de que, para haver efetivamente uma causa interruptiva, o fato inequivocamente apurado deve ser quele que 8 Revisado MS 37941 AGR / DF justificou a aplicação da sanção, e não qualquer outro . [...] 



    (Grifei)



    No presente feito, ficou comprovado o decurso de prazo superior a 5 (cinco) anos entre a data do fato ou fatos tidos por ilegais (ocorridos entre 2002 a 3 maio de 2006) e a notificação, ciência ou citação do interessado (em março de 2017). Logo, ante a inexistência de quaisquer marcos comprovadamente aptos a interromper o prazo prescricional, constata-se que se perdeu no tempo o direito da Administração de punir o agente faltoso ou pleitear o ressarcimento de valores.



    Por outro lado, o interesse público também estará protegido, visto que, acaso seja demonstrada a prática de ato doloso de improbidade, nos termos da Lei n. 8.429/1992, Lei de Improbidade, com suas atualizações, a punição e/ou o ressarcimento poderão vir a ser requeridos e apurados judicialmente, conforme consignado no Tema n. 897 do repertório da repercussão geral.



    3. Ante o exposto, concedo a segurança para anular a decisão do TCU proferida na TC n. 005.782/2015-5, em relação ao impetrante, ante a ocorrência da prescrição da pretensão de ressarcimento e da aplicação de multa, prejudicado o pedido de liminar.



    Sem honorários advocatícios (Lei n. 12.016/2009, art. 25; e enunciado n. 512 da Súmula do Supremo). 



    4. Dê-se ciência à autoridade impetrada. 



    5. Preclusas as vias impugnatórias, arquive-se. 



    6. Intime-se. Publique-se.



    Brasília, 25 de abril de 2023.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente