Tribunal: STF
Processo: ARE 1426194
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-07
Data de publicação: 2023-04-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PREQUESTIONAMENTO: AUSÊNCIA. ÓBICES DOS ENUNCIADOS Nº 282 E Nº 356 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO URBANÍSTICO-AMBIENTAL. LOTEAMENTO IRREGULAR. AÇÃO PROPOSTA EM FACE DOS LOTEADORES, DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO E DA ASSOCIAÇÃO DE MORADORES DO LOCAL. PROJETO DE LOTEAMENTO, O QUAL NÃO FOI EXECUTADO NO PRAZO DE 48 MESES PREVISTO PELA LEI PARA SUA CONCLUSÃO (LEI 6766/79, ARTIGOS 6º A 8º). RESPONSABILIDADE DA C & M LTDA, PESSOA JURÍDICA QUE, INEQUIVOCAMENTE, ADQUIRIU OS LOTES DO PRIMEIRO LOTEADOR E ATUOU NO PROCESSO ADMINISTRATIVO EM TELA DESDE O INÍCIO DA IMPLANTAÇÃO DO LOTEAMENTO. RESPONSABILIDADE DA SEVAL. CITAÇÃO VÁLIDA. REVELIA CORRETAMENTE DECLARADA. RÉU QUE, POR SER REVEL, NÃO PODE INVOCAR MATÉRIA DE DEFESA EM SEDE DE APELAÇÃO, SENÃO AQUELAS DE ORDEM PÚBLICA, PORQUANTO OPERADA A PRECLUSÃO. RESPONSABILIDADE, TAMBÉM, DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. APLICAÇÃO DE MECANISMOS DE COERÇÃO NO INTUITO DE IMPEDIR IRREGULARIDADES NO PARCELAMENTO E OCUPAÇÃO DO SOLO QUE DECORREM DO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. INCIDÊNCIA DO ART. 30, INCISO VIII, DA CF. ARTIGO 40 DA LEI 6.766/79 QUE PREVÊ UM PODER-DEVER DO MUNICÍPIO DE REGULARIZAR OS LOTEAMENTOS IRREGULARES OU CLANDESTINOS. INTERVENÇÕES DA EDILIDADE, COM FUNDAMENTO NO PODER DE POLÍCIA, QUE NÃO FORAM SUFICIENTES PARA IMPEDIR A CONSOLIDAÇÃO DO LOTEAMENTO IRREGULAR, O QUAL SE ENCONTRA QUASE TOTALMENTE OCUPADO. PEQUENO REPARO NO DECISUM NO QUE TOCA À NATUREZA DA RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO, A QUAL, EMBORA SEJA SOLIDÁRIA NO QUE SE REFERE AO DANO AMBIENTAL, É SUBSIDIÁRIA NO QUE TANGE À EXECUÇÃO DAS OBRAS DE INFRAESTRUTURA INDISPENSÁVEIS À REGULARIZAÇÃO DO LOTEAMENTO, SEM PREJUÍZO DA AÇÃO REGRESSIVA EM FACE DOS EMPREENDEDORES. PRECEDENTES DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. RESPONSABILIDADE DA ASSOCIAÇÃO DE MORADORES QUE DECORRE DA NATUREZA PROPTER REM DAS OBRIGAÇÕES EM TELA. INCIDÊNCIA, OUTROSSIM, DO ENTENDIMENTO ADOTADO NO RESP 1071741/SP, DE RELATORIA DO MIN. HERMAN BENJAMIN. RESPONSABILIDADE DE NATUREZA OBJETIVA, A DISPENSAR A PROVA DA CULPA, BASTANDO A COMPROVAÇÃO DO DANO E A EXISTÊNCIA DO NEXO CAUSAL. CONCLUSÃO NO SENTIDO DE QUE TODOS OS RÉUS RESTARAM ENVOLVIDOS NO EVENTO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA ATACADA NA PARTE QUE CONDENOU OS DEMANDADOS A PROMOVEREM A REGULARIZAÇÃO DO LOTEAMENTO, COMA RESSALVA DE QUE A RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO, NESSE CASO, É DE NATUREZA SUBSIDIÁRIA. CONDENAÇÃO DOS RÉUS AO PAGAMENTO DE VERBA COMPENSATÓRIA POR DANO MORAL COLETIVO OU AMBIENTAL QUE SE MANTÉM. APURAÇÃO EM LIQUIDAÇÃO DE SENTENÇA. PRIMEIRO, SEGUNDO E TERCEIRO RECURSOS AOS QUAIS SE NEGA PROVIMENTO. QUARTO RECURSO AO QUAL SE DÁ PARCIAL PROVIMENTO.” (e-doc. 20).



    2. Não foram opostos embargos de declaração.



    É o relatório.



    Decido.



    3. Transcrevo, para melhor compreensão da controvérsia, os fundamentos do acórdão recorrido (trecho):



    “DO QUARTO RECURSO – INTERPOSTO PELO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO 



    De fato, no exercício do poder de polícia incumbe ao Município aplicar mecanismos de coerção no intuito de impedir irregularidades no parcelamento e ocupação do solo. 



    Referida competência decorre do próprio texto constitucional, consoante se lê do artigo 30, inciso VIII, in verbis: 



    Art. 30. Compete aos Municípios: 



    (...) 



    VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; 



    Constatadas irregularidades, o art. 40 da Lei 6.766/79 (abaixo reproduzido) prevê um poder-dever do Município de regularizar os loteamentos irregulares ou clandestinos. 



    Art. 40. A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, se desatendida pelo loteador a notificação, poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes. 



    § 1º A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, que promover a regularização, na forma deste artigo, obterá judicialmente o levantamento das prestações depositadas, com os respectivos acréscimos de correção monetária e juros, nos termos do § 1º do art. 38 desta Lei, a título de ressarcimento das importâncias despendidas com equipamentos urbanos ou expropriações necessárias para regularizar o loteamento ou desmembramento. 



    § 2º As importâncias despendidas pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, para regularizar o loteamento ou desmembramento, caso não sejam integralmente ressarcidas conforme o disposto no parágrafo anterior, serão exigidas na parte faltante do loteador, aplicando-se o disposto no art. 47 desta Lei.



    No caso em exame, apresentado projeto de loteamento, não foi concluído no prazo estabelecido pela lei.



    Registre-se que as intervenções da edilidade com fundamento no poder de polícia não foram suficientes para impedir a consolidação do loteamento irregular, o qual, conforme se lê do documento de fl. 75 (indexador 29), trecho abaixo transcrito, emitido pela Secretaria Municipal do Meio Ambiente – SMAC, encontra-se quase totalmente ocupado.



    Conforme solicitado, foi realizada vistoria ao local, constatando-se que no local apontado situa-se loteamento consolidado denominado Residencial Colinas do Magarça.



    O loteamento encontra-se quase totalmente ocupado, possuindo uma via de penetração e seis transversais calçadas em paralelepípedos. Existem poucos lotes ainda sem construção de residências. Em sua maioria, as construções possuem baixo/médio padrão construtivo. Observou-se presença de meios-fios e sistema de escoamento de águas pluviais.



    A cobertura vegetal presente e composta de espécies arbóreas dispersas aleatoriamente nos lotes - nativas e exóticas de médio e grande porte, destacando-se as frutíferas.



    A ocupação encontra-se consolidada e não foram observados aspectos relevantes do ponto de vista ambiental que caracterize dano recente.



    A omissão do município diante da construção de loteamentos irregulares colide com o Estado Democrático de Direito, viola a dignidade do cidadão e o bem-estar da coletividade. 



    Registre-se que o procedimento previsto no art. 40 da Lei nº 6.766/79 é obrigatório (vinculante) para o Município, e não meramente facultativo, pelo que este não pode se eximir do dever de regularizar loteamentos irregulares se os loteadores e responsáveis, devidamente notificados, deixam de proceder com as obras e melhoramentos indicados pelo ente público.



    Consigna-se a jurisprudência:



    PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. URBANÍSTICO. LOTEAMENTO. REGULARIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. 



    I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. 



    II - É subsidiária a responsabilidade do Município pela execução das obras de infraestrutura indispensáveis à regularização de loteamentos clandestinos, sem prejuízo de ação regressiva em face dos empreendedores. Precedentes. 



    III - Não apresentação de argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida. 



    IV - Em regra, descabe a imposição da multa, prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015, em razão do mero improvimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso. 



    V - Agravo Interno improvido. 



    (AgInt no REsp 1403738/SP, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16/03/2020, DJe 23/03/2020)



    (...)



    Todavia, merece pequeno reparo o decisum no que toca à natureza da responsabilidade do Município, a qual, embora seja solidária no que se refere ao dano ambiental, é subsidiária o que tange à execução das obras de infraestrutura indispensáveis à regularização do loteamento, sem prejuízo da ação regressiva em face dos empreendedores.



    (...)



    Em conclusão, como muito bem registrou o juízo a quo, “Todos os réus restaram envolvidos no evento, seja porque exploraram inicial ou consecutivamente o loteamento irregular, seja porque se beneficiaram com seu resultado e produto de venda das parcelas (as duas primeiras rés), seja porque nele exercem posse/domínio (terceiro réu), seja, enfim, porque havida negligente omissão estatal quanto à fiscalização e interrupção do mau aproveitamento do solo urbano (quarto réu), como se constata pelo último ato fiscalizatório municipal (mera e ineficaz publicação de edital de interdição) em meados dos anos 2000, permitindo a concretização do dano ambiental e urbanístico e a degradação do meio ambiente há décadas.” 



    Com base no que se expôs, entende-se pela manutenção da sentença atacada, a qual condenou os demandados a promoverem a regularização do loteamento, mediante o cumprimento das pendências relacionadas pela SMU. 



    Reforma-se a sentença, entretanto, para estabelecer que a responsabilidade do Município do Rio de Janeiro é subsidiária no que tange à execução das obras de infraestrutura indispensáveis à regularização do loteamento, sem prejuízo da ação regressiva em face dos empreendedores. 



    Outrossim, mantém-se a sentença na parte que condenou os réus ao pagamento de verba compensatória por dano moral coletivo ou ambiental, a ser apurado em sede de liquidação de sentença.” (e-doc. 20; grifos acrescidos).



    4. Da leitura do voto acima transcrito, percebe-se que o Colegiado a quo assentou a responsabilidade do Município do Rio de Janeiro por expressa omissão, no tocante à implantação/expansão de loteamento irregular, tendo em vista o estabelecido na Lei nº 6.766, de 1979. Ou seja, confirmou a procedência do pedido unicamente a partir da legislação infraconstitucional de regência.



    5. Em momento algum houve exame da questão controvertida à luz dos dispositivos constitucionais indicados pelo recorrente, não tendo sido opostos embargos de declaração para eventual finalidade de prequestionamento. Ou seja, o Tribunal de origem não foi instado a se manifestar quanto ao que seria versado nas razões do recurso extraordinário — violação ao princípio da separação dos Poderes, autonomia do administrador público para gerir as obras públicas, necessidade de prévia indicação de fonte de custeio, ausência de responsabilidade objetiva do Poder Público para reparação de dano ambiental e impossibilidade jurídica do pedido — pelo que se torna inviável a análise do recurso, ante a ausência de prequestionamento.



    6. O prequestionamento consubstancia a obediência aos estreitos limites em que estabelecida a competência do Supremo Tribunal Federal outorgada pela Constituição da República no art. 102. O prequestionamento é ínsito à natureza do recurso extraordinário, porquanto, ao analisá-lo, o Pretório Excelso deve proceder a cotejo entre o contido no acórdão impugnado e a questão constitucional trazida a debate, a fim de auferir se houve, ou não, correta aplicação do dispositivos constitucionais ditos violados.



    7. Atraída, portanto, a incidência dos óbices dos enunciados nº 282 (relativamente à questão constitucional) e nº 356 da Súmula do STF: 



    E. 282: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada.”



    E. 356: “O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento.”



    8. Registro ser inequivocamente pacífica a jurisprudência da Corte quanto à necessidade de prequestionamento do dispositivo constitucional alegadamente violado, ainda que se trata de matéria de ordem pública. Cito precedentes:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. CARGO DE ODONTÓLOGO. JORNADA DE 40 HORAS SEMANAIS. LEI COMPLEMENTAR N.170/2014. GRATIFICAÇÃO DO PROGRAMA ESTRATÉGIA DE SAÚDE DA FAMÍLIA. POSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO. NATUREZAS DISTINTAS. PRESCRIÇÃO TRIENAL DO CC. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. ENUNCIADOS 279 E 280 DA SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. É inadmissível o recurso extraordinário se a matéria constitucional que nele se alega violada não está devidamente prequestionada. Incidência das Súmulas 282 e 356/STF. 2. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional local, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmulas 280 e 279do STF). 3. Agravo interno DESPROVIDO, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 4. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.”



     (ARE nº 1.302.933-AgR/MG, Rel. Min. Luiz Fux, Pleno, j. 19/04/2021, p. 12/05/2021; grifos acrescidos).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Servidora pública estadual. Pagamento de salários em atraso. Prequestionamento. Ausência. Legislação local. Ofensa reflexa. Precedentes. 1. É inviável o recurso extraordinário quando os dispositivos constitucionais nele apontados como violados carecem do necessário prequestionamento. Incidência das Súmulas nºs 282 e 356/STF. 2. Não se presta o recurso extraordinário para o exame da legislação local. Incidência da Súmula nº 280/STF. 3. Agravo regimental não provido. 4. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.” 



    (ARE nº 1.263.935/RN, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, j. 29/06/2020, p. 15/09/2020; grifos acrescidos).



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DA MATÉRIA CONSTITUCIONAL. SÚMULAS NS. 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INOVAÇÃO DA MATÉRIA EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO JURIDICAMENTE INACEITÁVEL PARA COMPROVAÇÃO DE PREQUESTIONAMENTO. NECESSIDADE DE PREQUESTIONAMENTO DO TEMA CONSTITUCIONAL SUSCITADO, AINDA QUE SE TRATE DE MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” 



    (ARE nº 1.300.990-AgR-Segundo/PI, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 20/09/2021, p. 23/09/2021; grifos nossos).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO CRIMINAL COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 282/STF. ALEGAÇÃO TARDIA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - É inviável o recurso extraordinário cuja questão constitucional nele arguida não tiver sido prequestionada. Incidência da Súmula 282/STF. II - Os embargos de declaração só atendem ao requisito do prequestionamento se efetivamente houver omissão no acórdão embargado. III - Agravo regimental a que se nega provimento.” 



    (ARE nº 1.231.475-AgR/PR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 27/03/2020, p. 12/05/2020; grifos acrescidos).



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DO DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL SUPOSTAMENTE VIOLADO. INADMISSIBILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO ANTE O PRESCRITO NOS ENUNCIADOS N. 282 E 356 DA SÚMULA DO SUPREMO. 1. É inadmissível recurso extraordinário quando a matéria constitucional articulada não foi debatida na origem, ante a ausência do necessário prequestionamento. Incidência dos enunciados n. 282 e 356 da Súmula do Supremo. 2. Agravo interno desprovido.”



    (ARE nº 1.385.975-AgR/SP, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, j. 03/11/2022, p. 11/11/2022).



    9. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).   



    10. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a Justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



     



    11. Do quanto exposto e apreciado, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Considerando não ter havido condenação em honorários advocatícios (e-doc. 12 p. 10), incabíveis os honorários recursais. 



    Publique-se.



    Brasília, 7 de abril de 2023.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator