Tribunal: STF
Processo: Pet 11841
Classe: Pet
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-28
Data de publicação: 2023-09-28

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de petição com pedido de tutela provisória com a finalidade de obter efeito suspensivo em recurso extraordinário interposto nos autos de processo, em trâmite no Tribunal Regional Federal da 3ª Região, que possui a seguinte ementa:



    “PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MÁFIA DAS SANGUESSUGAS. LEI 14.230/21. ALTERAÇÕES NA LEI 8.429/92. LEI MAIS BENÉFICA. APLICAÇÃO A PROCESSOS EM CURSO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. INOCORRÊNCIA. TIPO CULPOSO. EXTINÇÃO. TEMA 1199 STF. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. ART. 37, §5º, CF/88. TEMA 897 STF. FRAUDE COMPROVADA. APELAÇÕES DE D.M. E F.A. PROVIDAS. APELAÇÕES DE G.S., A.G., E.S. E T.L. PARCIALMENTE PROVIDAS. EFEITOS ESTENDIDOS A R.P.M. E A L.A.T.V., NOS TERMOS DO ART. 580 CPP. 1. A improbidade administrativa, tipificada na Lei 8.429/92, consistiu em direcionamento de licitação e em superfaturamento na execução do Convênio 2163/04, celebrado em 22.07.2004, para a compra de ambulâncias e equipamentos hospitalares para a Santa Casa de Santo Amaro. 2. Ocorre, todavia, que com o advento da Lei 14.230/21, modificou-se sobremaneira a tipificação dos atos de improbidade administrativa constantes da Lei 8.429/92. 3. O legislador dispôs expressamente, no artigo 1º, § 4º, da Lei 8.429/92, que se aplicam ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. 4. O STF já trazia em seus precedentes a comunicabilidade de princípios de direito penal ao direito administrativo sancionador. ADI 2975. 5. Assim decidiu o Supremo Tribunal Federal quanto ao Tema 1199 (ARE 843.989), fixada a seguinte tese: ‘1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei’. 6. Os atos de improbidade administrativa – direcionamento de licitação e superfaturamento, tal como tipificados na Lei 8.429/92 –foram praticados na execução do Convênio 2163/04, celebrado em 22.07.2004. 7. Considerando que A.R.G. era deputado federal à época dos fatos, e que seu mandato findou em 31.01.2007, a ação de improbidade poderia ser proposta no prazo de 5 (cinco) anos após o término do mandato, nos termos do art. 23, I, da Lei 8.429/92; como a presente ação foi ajuizada em 28.03.2011, não há que se falar em prescrição.8. Para os demais corréus, como a fraude no Convênio 2163/04 veio a lume em 07.11.2007 (data do Relatório de Fiscalização n° 195114/2007, da CGU), e como a presente ação foi ajuizada em 28.03.2011, não houve prescrição, nos termos do art. 23, II, da Lei 8.429/92, c/c os arts. 132 e 142 da Lei 8112/90. 9. No que tange ao ressarcimento ao erário, o STF, interpretando o artigo 37, § 5º, da CF/88, assentou que ‘São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa’. Tese 897/STF, firmada no RE 852.475, julgado com repercussão geral e Precedentes do STJ. 10. O STJ entende que, nos termos do disposto na Lei 8.429/92, têm legitimidade passiva todos os agentes públicos que tenham violado o patrimônio público, bem como os particulares que tenham induzido ou concorrido para a prática do ato apontado como ímprobo ou dele tenham auferido qualquer benefício, direto ou indireto, havendo responsabilidade solidária entre o agente público que praticou o ato e as pessoas, inclusive as jurídicas, que concorreram para o ato ou dele se beneficiaram direta ou indiretamente. Precedentes. 11. Todos os corréus possuem legitimidade para figurar no polo passivo da presente ação, que – reconhecida a prescrição de parte da pretensão punitiva após o advento da Lei 14.230/21 – prossegue apenas no que tange ao ressarcimento ao erário. 12. É cediço que a absolvição por falta de provas e o prévio ressarcimento de valores em processo administrativo de Tomada de Contas Especial não impedem a instauração de ação de improbidade administrativa, devido à independência entre as instâncias penal, cível e administrativa. 13. A. R. G., então deputado federal eleito pelo Estado de São Paulo, elaborou emendas orçamentárias para destinação dos recursos públicos federais na área da saúde em favor de Municípios do Estado de São Paulo e de instituições filantrópicas, mediante acordo com L.A.T.V., R.P.M. e T. C. I. e E. Ltda., que pertenciam ao núcleo empresarial da organização criminosa. 14. A Santa Casa de Misericórdia de Santo Amaro, valendo-se dos recursos orçamentários obtidos por meio de uma dessas emendas, sob a alegação de necessidade de adquirir equipamentos, medicamentos e material de enfermagem, celebrou com o Ministério da Saúde os convênios 2163/2004 e 2164/2004. 15. O Convênio 2163/2004 padeceu dos seguintes vícios: i) apresentou vício de motivação; ii) foi assinado antes da aprovação do plano de trabalho; iii) houve sobrepreço e direcionamento da licitação decorrente do Convênio. 16. O Convênio 2164/04 foi executado sem a correspondente licitação. 17. Dos recursos transferidos para a Santa Casa de Santo Amaro, quase a sua totalidade – 68,79%, ou R$ 729.455,00 – foi destinada a uma das empresas integrantes da associação criminosa, a F.I. e C. M. H., do corréu R.P.M.; o percentual restante – 31,21% ou R$ 309.403,00– foi direcionada à empresa T. C. I. e E. Ltda. , que também é corré na presente ação e que pertence ao sobrinho do então Diretor Adjunto Administrativo da Santa Casa.18. É sabido que, uma vez firmado convênio com a União, a entidade que recebe verbas federais assume a responsabilidade pelo uso probo dos montantes recebidos, e que o mau uso das verbas federais acarreta um prejuízo econômico direto à União. Também por isso há fiscalização das verbas repassadas por meio de auditorias da Controladoria Geral da União, do Ministério da Saúde e do Tribunal de Contas da União. 19. G.W.S.C. compactuou com a ilicitude, pois permitiu que as licitações decorrentes do Convênio 2163/04 fossem realizadas com fraude à licitação, que o Convênio 2164/04 fosse executado sem licitação, bem como que pessoas físicas e jurídicas utilizassem verbas federais sem a observância das formalidades legais, incorrendo, de modo doloso, nos atos de improbidade tipificados no artigo 10, II e VIII, da Lei 8.429/92. 20. A participação de A.R.G. também restou comprovada, pois ele foi o responsável pela apresentação das emendas parlamentares que culminaram com a celebração dos Convênios, atuando na primeira fase do esquema da Máfia das Sanguessugas; valendo-se de sua condição de parlamentar, agiu com dolo e incorreu em ato de improbidade administrativa tipificado no artigo 9º, IX, da Lei 8.429/92, apresentando emendas orçamentárias a fim de obter, em prol da Máfia das Sanguessugas, a liberação de verbas públicas que seriam destinadas à área da saúde, o que majora a reprovabilidade de sua conduta. 21. Ao assinar o Convênio em 07.2004 – antes da aprovação do Plano de Trabalho, que ocorreu apenas em 09.2004 – a corré E.S. atuou em desacordo com o artigo 116, § 1°, da Lei n° 8.666/93, com o artigo 4° da Instrução Normativa da Secretaria do Tesouro Nacional n° 01/97 e com a Portaria n° 447/GM, do Ministério da Saúde, e, em unidade de desígnios com A. R. G., frustrou a licitude do processo licitatório. 22. A atuação de R.P.M., de L.A.T.V. e de T. C. I. e E. Ltda. também quedou fartamente comprovada, sendo de rigor a condenação por ato administrativo de fraude à licitação, nos termos do artigo 10, VIII, da Lei 8.429/92 23. A empresa P. era a líder do ramo empresarial da Máfia das Sanguessugas, e orquestrava o processo de direcionamento das licitações; a empresa F., por seu turno, era uma empresa de fachada, constituída apenas para participar dos processos licitatórios decorrentes dos Convênios 2163/04 e 2164/04; e a empresa T. era de propriedade do sobrinho do Diretor Adjunto administrativo da Santa Casa. 24. No que tange aos demais corréus, as alterações trazidas pela Lei 14.230/21 à Lei 8.429/92 impactaram na tipificação de suas condutas. 25. Ainda que D. M., ao firmar os Convênios irregulares, tenha agido de modo culposo, em desconformidade com os preceitos da Lei 8.666/93 e com os princípios da legalidade e da moralidade administrativa, resta claro que, à luz da Lei 8.429/92 com as modificações introduzidas pela Lei 14.230/21, ele não cometeu nenhum ato de improbidade administrativa. 26. F. A., que era Diretor Técnico da Santa Casa, e que executou os Convênios 2163/04 e 2164/04, também agiu com culpa ao deixar de alertar D.M. acerca das irregularidades existentes nos certames e, consoante o disposto na Lei 8.429/92 com as alterações operadas pela Lei 14.230/21, tampouco cometeu ato de improbidade administrativa. 27. Considerando o disposto na Lei 8.429/92 com as alterações operadas pela Lei 14.230/21, os corréus D.M. e F. A. deixam de ser responsabilizados. 28. Quanto a G.W.S., A.R.G., E. S. e T. C. I. e E. Ltda., por terem praticado atos dolosos de improbidade administrativa que causaram lesão ao erário, cabe sua condenação à integral reparação do dano, com esteio no artigo 12, caput, da Lei 8.429/1992. 29. O montante a ser pago a título de ressarcimento ao Erário deve corresponder ao sobrepreço praticado na aquisição dos equipamentos pela Santa Casa no decorrer do Convênio. O montante correspondia a R$ 336.830,00 (trezentos e trinta e seis mil, oitocentos e trinta reais) em 07.11.2007, ao qual devem ser acrescidos os juros de mora e correção monetária incidentes desde 07.11.2007, calculados nos termos do Manual de Cálculos da Justiça Federal. 30. Deve ser rechaçada a alegação de litigância de má-fé, uma vez que o Parquet não agiu com deslealdade nem exerceu de forma abusiva seus direitos e faculdades processuais. 31. Negado provimento ao agravo retido. Apelações de D.M. e F. A. providas. Apelações de G.W.S., A.R.G., E.G.S. e T.C.I. e E. Ltda. parcialmente providas. Efeitos estendidos A R.P.M. E A L.A.T.V., nos termos do art. 580 CPP.” (doc. eletrônico 7, p. 29-32 - grifei)



    O requerente narra que, no bojo do referido processo, foi determinada a indisponibilidade de seus bens.



    Aduz que tal medida deve ser revogada, tendo em vista:



    “[a] absoluta ausência dos pressupostos jurídicos para a manutenção da indisponibilidade de bens [...] ante as disposições e requisitos específicos para a [sua] decretação; e, em seguida, com relação à própria probabilidade de provimento do Recurso Extraordinário, ante a patente necessidade de extinção da ação de improbidade administrativa [...].” (doc. eletrônico 1, p. 5)



    Assevera que a manutenção da indisponibilidade de seus bens viola o art. 5º, LIV, da Constituição Federal, uma vez que o Ministério Público, ao solicitá-la: (i) não teria exposto, de forma clara, os requisitos autorizadores da constrição patrimonial; e (ii) faltaria substrato à decisão que concedeu a medida. 



    Sustenta que o montante dos bens bloqueados é desproporcional “a maior, ao dano ao erário imputado, não existindo nenhuma razão para que se mantenha a constrição ilegal e desnecessária dos bens do REQUERENTE”. (doc. eletrônico 1, p. 9) 



    Alega, por fim, que nem “sequer está presente a probabilidade do direito também necessária para a manutenção da medida de constrição: há evidente necessidade de extinção/improcedência da ação”. (doc. eletrônico 1, p. 9)



    É o relatório. Decido.



    Bem examinados os autos, verifico que o pedido não merece prosperar.



    Isso porque, consoante narra o próprio requerente, o pedido formulado na inicial consiste em atribuir efeito suspensivo a recurso extraordinário, cujo juízo de admissibilidade ainda encontra-se pendente no tribunal de origem.



    Com efeito, a ausência do juízo positivo de admissibilidade do recurso extraordinário inviabiliza a própria tramitação de medida cautelar nesta Suprema Corte, uma vez que ainda não instaurada a sua jurisdição cautelar. 



    Por oportuno, transcrevo trecho da decisão proferida pelo Ministro Ricardo Lewandowski na PET 8.211/RJ, publicada no DJe de 11/9/2019:



    “[A] ausência do juízo positivo de admissibilidade de recurso extraordinário inviabiliza a própria tramitação de medida cautelar nesta Corte, uma vez que ‘a instauração da jurisdição cautelar do Supremo Tribunal Federal supõe, em caráter necessário, além de outros requisitos (RTJ 174/437-438), a formulação, na instância judiciária de origem, de juízo positivo de admissibilidade’ (RTJ 191/123-124, Rel. Min. Celso de Mello).”



    Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal editou as Súmulas 634 e 635, que assim dispõem:



    “Súmula nº 634: Não compete ao Supremo Tribunal Federal conceder medida cautelar para dar efeito suspensivo a recurso extraordinário que ainda não foi objeto de juízo de admissibilidade na origem.”



    “Súmula nº 635: Cabe ao presidente do tribunal de origem decidir o pedido de medida cautelar em recurso extraordinário ainda pendente do seu juízo de admissibilidade.”



    Registre-se que o Código de Processo Civil, no art. 1.029, § 5º, III, consagra essa orientação:



    “Art. 1.029. 



    [...]



    § 5° O pedido de concessão de efeito suspensivo a recurso extraordinário ou a recurso especial poderá ser formulado por requerimento dirigido: 



    […]



    III – ao presidente ou ao vice-presidente do tribunal recorrido, no período compreendido entre a interposição do recurso e a publicação da decisão de admissão do recurso, assim como no caso de o recurso ter sido sobrestado, nos termos do art. 1.037.”



    Na mesma linha do entendimento ora exarado, cito os seguintes precedentes:



    “AGRAVO INTERNO NA PETIÇÃO. CONCESSÃO DE EFEITO SUSPENSIVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AUSÊNCIA DE JUÍZO POSITIVO DE ADMISSIBILIDADE DO RECURSO NA ORIGEM. INTELIGÊNCIA DAS SÚMULAS 634 E 635 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NATUREZA TAXATIVA DA COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ARTIGO 102, I, DA CRFB/88. INCOMPETÊNCIA DO STF. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Os casos que justificam a competência do Supremo Tribunal Federal para processamento e julgamento originário estão previstos no artigo 102, I, da CRFB/88. 2. Dentre as disposições taxativas do mencionado dispositivo constitucional não há qualquer previsão de competência desta Corte para analisar, originariamente, pedido de concessão de efeito suspensivo a recurso, cujo juízo de admissibilidade ainda se encontra pendente na Corte de origem. 3. Incidem, na espécie, as Súmulas 634 e 635 do STF, que dispõem, respectivamente, que ’Não compete ao Supremo Tribunal Federal conceder medida cautelar para dar efeito suspensivo a recurso extraordinário que ainda não foi objeto de juízo de admissibilidade na origem’, e que ‘Cabe ao presidente do tribunal de origem decidir o pedido de medida cautelar em recurso extraordinário ainda pendente do seu juízo de admissibilidade’. 4. Agravo interno a que se nega provimento.” (Pet 8.426 AgR/PI, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 19/12/2019).



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA PETIÇÃO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. PEDIDO DE EFEITO SUSPENSIVO A RECURSO EXTRAORDINÁRIO PENDENTE DE JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE NA ORIGEM. NÃO CONHECIMENTO. SÚMULAS NS. 634 E 635 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NÃO DEMONSTRAÇÃO DE EXCEPCIONALIDADE A JUSTIFICAR O ABRANDAMENTO DOS ÓBICES SUMULARES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (Pet 8.182 ED/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 25/11/2019)



    “’AÇÃO CAUTELAR INOMINADA’ - RECURSO EXTRAORDINÁRIO AINDA NÃO ADMITIDO - PRETENDIDA OUTORGA DE EFICÁCIA SUSPENSIVA - INADMISSIBILIDADE - PROCEDIMENTO EXTINTO - RECURSO IMPROVIDO. PRESSUPOSTOS ESSENCIAIS À OUTORGA DE EFICÁCIA SUSPENSIVA A RECURSO EXTRAORDINÁRIO .



    - A concessão de medida cautelar, pelo Supremo Tribunal Federal, quando requerida na perspectiva de recurso extraordinário interposto pela parte interessada, supõe, para legitimar-se, a conjugação necessária dos seguintes requisitos: (a) que tenha sido instaurada a jurisdição cautelar do Supremo Tribunal Federal (existência de juízo positivo de admissibilidade do recurso extraordinário, consubstanciado em decisão proferida pelo Presidente do Tribunal de origem ou resultante do provimento do recurso de agravo), (b) que o recurso extraordinário interposto possua viabilidade processual, caracterizada, dentre outras, pelas notas da tempestividade, do prequestionamento explícito da matéria constitucional e da ocorrência de ofensa direta e imediata ao texto da Constituição, ( c ) que a postulação de direito material deduzida pela parte recorrente tenha plausibilidade jurídica e (d) que se demonstre, objetivamente, a ocorrência de situação configuradora do ‘periculum in mora’. Precedentes .



    - Ausente o necessário juízo positivo de admissibilidade (RTJ 110/458 - RTJ 112/957 - RTJ 140/756 - RTJ 172/419), revela-se inviável a outorga de efeito suspensivo ao recurso extraordinário e, também, ao agravo de instrumento deduzido contra a decisão que negou processamento ao apelo extremo. Precedentes.” (AC 2.798 ED/PR, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 12/4/2011)



    Posto isso, nego seguimento à presente petição (art. 21, § 1º, do RISTF). Prejudicado o pedido de tutela provisória.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de setembro de 2023.



Ministro Cristiano Zanin



Relator