Tribunal: STF
Processo: MS 38695
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-02-03
Data de publicação: 2023-02-03

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado por Maria da Costa Pessoa, contra o Acórdão 3.397/2022 da Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União, que negou o registro do ato de concessão inicial de pensão (em que a impetrante figura como beneficiária) e assinou prazo para que o Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia da Paraíba fizesse cessar o pagamento de verbas referentes às parcelas judiciais de plano econômico, nos termos do art. 262, caput, do Regimento Interno do TCU, art. 8º, caput, da Resolução-TCU 206/2007 e art. 19, caput, da Instrução Normativa-TCU 78/2018. Essa ordem repercutiu na percepção, pela impetrante, de pensão por morte.



    Eis o teor da ementa do ato coator:



    “PENSÃO CIVIL. CENTRO FEDERAL DE EDUCAÇÃO TECNOLÓGICA DA PARAÍBA. PARCELA JUDICIAL REFERENTE A PLANOS ECONÔMICOS. NEGATIVA DE REGISTRO. PEDIDO DE REEXAME. CONHECIMENTO. ELEMENTOS INCAPAZES DE MODIFICAR O JUÍZO FORMADO. NEGATIVA DE PROVIMENTO”. (eDOC 8, p. 9)



    A impetrante alega existir título judicial transitado em julgado, proferido pela Justiça Federal de João Pessoa, de modo que sua intangibilidade não poderia ser infirmada por decisão posterior do TCU, em sentido diverso.



    Sustenta que o acórdão proferido pelo TCU viola os princípios da segurança jurídica, do direito adquirido, do ato jurídico perfeito, da coisa julgada, da boa-fé, da irredutibilidade de vencimentos e da razoabilidade. 



    Afirma que o próprio acórdão entende que as parcelas salariais em análise devem ser mantidas se a sentença judicial que as fixou expressamente determinar a incorporação desses valores à remuneração dos servidores. 



    Aduz que, com a simples leitura do dispositivo da sentença no ano de 1989, que posteriormente transitou em julgado, é possível constatar que a decisão expressamente determinou a incorporação dos reajustes salariais à remuneração dos servidores do IFPB, para todos os efeitos legais.



    Ao final, requer:



    “a) a concessão de medida liminar, inaudita altera parte para suspender os efeitos do Acórdão TCU nº 3.397/2022-1C que determinou a exclusão do pagamento da quantia decorrente de planos econômicos da pensão civil da impetrante, tendo em vista as especificidades do presente caso, com a finalidade de preservar o direito líquido e certo em perceber os valores assegurados por decisão transitada em julgado até a prolação da decisão final de mérito na presente demanda, determinando, ainda, que o Tribunal de Contas da União por meio de comunicação ao IFPB restabeleça imediatamente o pagamento; 



    (...)



    d) que ao final seja julgado o presente writ, através de sentença concessiva da ordem de segurança para: 



    d.1) declarar, em definitivo, o direito da impetrante à pensão com implantação das rubricas decorrentes de decisões judiciais transitadas em julgado (26,05% e 26,06%; 



    d.2) determinar o restabelecimento do pagamento dos planos econômicos pagos há anos à impetrante, sendo a parte impetrada condenada ao pagamento das diferenças devidas após a impetração deste mandado de segurança, caso tenha efetivamente ocorrido a suspensão do pagamento, devidamente corrigidos e atualizados;



    (...)



     f) que seja deferido o benefício da justiça gratuita em conformidade com o art. 4° da lei 1.060/50”. (eDOC 1, p. 31/32)



    A tutela provisória de urgência foi deferida para suspender os efeitos do Acórdão TCU 3.397/2022-1C, que determinou a exclusão do pagamento da quantia decorrente de planos econômicos da pensão civil da impetrante, nos termos do art. 300 do CPC, até o julgamento do mérito da presente ação. (eDOC 11)



    Autoridade coatora prestou informações resumidas na seguinte ementa:



    “Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Maria da Costa Pessoa, objetivando a anulação do Acórdão 6.621/2019, inalterado pelo Acórdão 3.397/2022 (pedido de reexame, ambos proferidos pela 1ª Câmara do TCU, que julgou ilegal a concessão de pensão da impetrante, negando registro ao ato correspondente, em razão do pagamento irregular de vantagens oriundas de sentenças judiciais decorrentes de planos econômicos não absorvidas por posteriores reajustes gerais do funcionalismo (URP, no caso). 



    1. Decadência: não ocorrência: a) atos de aposentadoria, reforma e pensão possuem natureza complexa e somente se aperfeiçoam com o registro pelas Corte de Contas; b) dada a referida natureza complexa, não incide prazo decadencial quinquenal previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/1999 quando o TCU exercita a competência constitucional de registro de atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão; e c) esse prazo apenas começa a fluir após o registro pela Corte de Contas, ou seja, há a necessidade de observância do prazo quinquenal para a denominada revisão de ofício dos atos já registrados. Precedentes do STF. 



    2. Ao julgar o RE 636.553, o STF, além de reafirmar a natureza complexa do registro do ato de concessão de aposentadoria e a inaplicabilidade do art. 54 da Lei nº 9.784/1999 a essa apreciação pelas Cortes de Contas, inovou e criou a figura do ‘registro tácito e automático’ dos atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão. 



    3. Decidiu-se que, após cinco anos, contados após a entrada do ato de concessão no TCU, esse ‘ato restará automaticamente estabilizado’. Nesse momento, ‘abre-se, a partir daí, a possibilidade de sua revisão, nos termos do art. 54 da Lei 9.873/1999’ (voto do Ministro-Relator no RE 636.553 ED). 



    4. No caso concreto, conquanto a apreciação do ato de concessão tenha ultrapassado o prazo de cinco anos após a entrada do ato no TCU, o julgamento se deu em 30/7/2019, ou seja, antes de 6/3/2020, data da publicação da ata de julgamento com a tese firmada no RE 636.553 (Ata 75/2020, DJE 129). Dessa forma, a deliberação do TCU precedeu a inovação operada pelo STF e encontrava-se com consonância com a jurisprudência pacificada daquela Corte à época. 



    5. Não há ofensa a direito adquirido, a ato jurídico perfeito ou à segurança jurídica (aspecto objetivo) antes que o ato complexo de aposentadoria/pensão civil esteja definitivamente registrado pelo TCU, consoante consolidada jurisprudência do STF. 



    6. Inexistência de ofensa ao aspecto subjetivo da segurança jurídica (princípio da proteção da confiança), uma vez que o processo foi julgado em menos de 5 anos após a entrada no TCU. Jurisprudência do STF. 



    7. Inexistência de ofensa à coisa julgada. Ilegalidade de atos administrativos que, a pretexto de cumprir decisão judicial, transformaram mera antecipação salarial em rubrica remuneratória eterna, na forma de percentual que sobrevive a quaisquer alterações legais na estrutura remuneratória dos servidores, além de incidir sobre todas as novas parcelas. 



    8. Mudança de regime. Vantagem salarial relativa ao regime celetista não estende seus efeitos após o enquadramento do servidor no regime jurídico único, ressalvada a irredutibilidade dos salários, verificada à época da mudança do regime. Inexiste direito adquirido a regime de vencimentos ou ofensa à segurança jurídica. Precedentes do STF. 



    9. Exaurimento da eficácia temporal da sentença, que permanece apenas enquanto se mantiverem os pressupostos que lhe davam suporte, o que não ocorre no presente caso, em que a estrutura remuneratória do servidor foi alterada. Jurisprudência do STF. 



    10. Absorção das parcelas pelos reajustes posteriores. As diversas leis de reajuste geral dos servidores federais aumentaram os vencimentos básicos do servidor e, consequentemente, absorveram as parcelas relativas aos planos econômicos. Precedentes do STF. 



    11. Inexistência do fumus boni juris e do periculum in mora, necessários à concessão da medida liminar. 



    12. Parecer pelo indeferimento da medida liminar e, no mérito, pela denegação da segurança pretendida. (eDOC 23)



    A União interpôs agravo contra a decisão que deferiu a liminar e requereu seu ingresso no feito. (eDOC 28)



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento da ação mandamental ante a falta de indicação correta da autoridade coatora. (eDOC 34)



    É o relatório. 



    Decido. 



    Conforme relatado, a impetrante insurge-se contra decisão do TCU que considerou ilegal a inclusão da parcela relativa a planos econômicos concedida por decisão transitada em julgado, negando registro ao ato de sua pensão civil instituído por Alci de Holanda Chacon.



    Inicialmente, cumpre registrar que a jurisprudência do STF havia se firmado no sentido de que, caso a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria ou pensão pelo TCU se desse após 5 anos da entrada do processo naquela Corte, seria necessária apenas a abertura de contraditório e ampla defesa em favor do beneficiário. Nesse sentido, segue o teor da Súmula Vinculante 3:



    “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão". 



    Todavia, destaco que o Pleno do STF revisitou a matéria ao apreciar o tema 445 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 636.553, de minha relatoria, DJe 26.5.2020, oportunidade em que assentou a seguinte tese de repercussão geral: 



    “Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas”. 



    Confira-se a ementa do referido julgado:



    “Recurso extraordinário. Repercussão geral. 2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto. 3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas. 5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada. 6. TESE: ‘Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas’. 7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos. 8. Negado provimento ao recurso”. (RE 636.553, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 26.5.2020, grifei)



    A União interpôs embargos de declaração em face do referido acórdão, requerendo o acolhimento do pedido de modulação dos efeitos da decisão, para que a tese firmada fosse aplicada apenas às concessões de aposentadoria, reforma ou pensão, que ingressarem nos Tribunais de Contas a partir da publicação do acórdão embargado. 



    Os embargos, no entanto, foram rejeitados pelo Plenário da Corte, de modo que esse entendimento se aplica, inclusive, aos casos pendentes de apreciação no TCU, antes do julgamento do tema 445 da repercussão geral, acima citado. Nesse sentido, confiram-se:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PRAZO PARA A ADMINISTRAÇÃO ANULAR SEUS PRÓPRIOS ATOS. TEMA 445 DA REPERCUSSÃO GERAL. PENSÃO POR MORTE. DECADÊNCIA. 1. O Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 636.553-RG (Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 26/5/2020), em que se discutia a incidência do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999 para a Administração anular ato de concessão de aposentadoria, fixou a seguinte tese: Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas. 2. Dessa forma, considerando que a mãe da recorrente faleceu em 27/5/2006, e a pensão por morte foi deferida em 24/1/2007, tendo a Administração Pública instaurado o procedimento de revisão do ato de concessão do benefício previdenciário de pensão por morte apenas em 13/12/2012, mostra-se evidenciado o transcurso do prazo decadencial para a Administração Pública rever seus atos. 3. Embargos de Declaração recebidos como Agravo Interno, ao qual se nega provimento”. (ARE 1.398.506 ED, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 16.12.2022; grifei)



    “Agravo regimental em mandado de segurança. 2. Direito Administrativo. 3. Tribunal de Contas da União. Glosa de aposentadoria. Aluno-aprendiz. 4. Decadência. Ultrapassagem de 13 anos desde a instauração do processo. Precedente: RE-RG 636.553, de minha relatoria (tema 445). 5. Pretensão de eficácia prospectiva à nova orientação jurisprudencial. Improcedente. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Negado provimento ao agravo regimental”. (MS 36883 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 1º.7.2022; grifei)



    Feitas essas considerações, o caso é de confirmação da medida liminar, conforme passo a expor.



    Extrai-se dos autos que, em 30.7.2019, a 1ª Câmara do TCU, ao analisar o ato de concessão inicial da pensão concedida à impetrante, proferiu o Acórdão 6.621/2019, no qual considerou ilegal a concessão do benefício e recusou-lhe o registro, determinando ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia da Paraíba as seguintes providências:



    “9.3.1. faça cessar os pagamentos decorrentes dos atos impugnados, excluindo as parcelas judiciais de plano econômico na pensão instituída em favor de Maria da Costa Pessoa, e realizando o devido ajuste na rubrica judicial de quintos nos proventos da pensão instituída em favor de Iolanda Cortes de Araujo, comunicando ao TCU, no prazo de quinze dias as providências adotadas, nos termos do art. 262, caput, do Regimento Interno do TCU, art. 8º, caput, da Resolução-TCU 206/2007 e 19, caput, da Instrução Normativa-TCU 78/2018;



    9.3.2. cadastre novos atos, livres das irregularidades apontadas, submetendo-os ao TCU no prazo de trinta dias, nos termos dos arts. 262, § 2º, do Regimento Interno do TCU e 19, § 3º, da Instrução Normativa-TCU 78/2018”. (eDOC 8, p. 10)



    Inconformada, a impetrante apresentou pedido de reexame, o qual teve o provimento negado, em 21.6.2022, por intermédio do Acórdão 3.397/2022, nos seguintes termos:



    “6.1. A recorrente aduz que teria havido violação aos princípios da segurança jurídica, da boa-fé, da razoabilidade e do direito adquirido, com base nos seguintes argumentos:



    6.2 No caso em tela, cabe saber se é possível rever ato praticado há mais de vinte e dois anos, considerando que o pagamento da pensão se deu início no ano de 1996.



    6.3. A presença da boa-fé da recorrente é manifesta e decorre do fato de que o pagamento da pensão concedida a viúva sempre foi feito com recebimento da rubrica judicial, exatamente na forma como determinado por sentença judicial. Entretanto, tal forma passou a ser revista pelo TCU mais de 10 anos depois. 



    (...)



    6.14. Cabe lembrar que a sedimentada jurisprudência da Suprema Corte é no sentido de classificar como ato complexo a concessão de aposentadoria, reforma ou pensão, consoante os seguintes julgados (RMS 3881/SP, MS 19875/DF, RE 195861/ES e MS 23665/DF). 



    6.15. Assim, sendo o ato de pensão civil complexo, este somente passa a estar plenamente formado (perfeito), válido (aferição da legalidade com reflexo de definitividade perante a Administração) e eficaz (plenamente oponível a terceiros, deixando de apresentar executoriedade provisória) quando recebe o registro pela Corte de Contas. Tal entendimento decorre do disposto no inciso III do art. 71 da Constituição Federal, que estabelece que compete ao Tribunal de Contas da União apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão, assim como a concessão de aposentadoria, reforma ou pensão. 



    6.16. Nessa perspectiva, impõe-se reconhecer que referido ato possui natureza precária, razão pela qual, até que haja o efetivo julgamento e o consequente registro pela Corte de Contas, não há que se falar em direito adquirido, ato jurídico perfeito, proteção da confiança, ou em irredutibilidade dos proventos, tendo em vista a ausência de aperfeiçoamento e definitividade do ato. 



    (...)



    6.20. Como o ato de aposentadoria da recorrente deu entrada no TCU há mais de 5 anos, foi promovida a oitiva da interessada (peça 2, p. 4), visando oferecer oportunidade para ampla defesa, nos termos do Acórdão 587/2011-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Valmir Campelo. Observa-se que a recorrente apresentou a defesa constante da peça 5. 



    6.21. Quanto à boa-fé da recorrente, tenha-se presente que foi considerada ao se dispensar a devolução dos valores indevidamente recebidos, nos termos do subitem 9.2 do acórdão recorrido. 



    (...)



    6.23. Nesse sentir, é de se propor a rejeição dos argumentos apresentados pela recorrente”. (eDOC 8, p. 13, grifei) 



    Em breve consulta ao sítio eletrônico do TCU, verifica-se que o processo em questão (011.783/2011-7) foi protocolado, naquela Corte, em 2012. Ademais, extrai-se do trecho acima transcrito, que o próprio TCU confirma haver o processo da ora impetrante chegado à Corte há mais de cinco anos da data de sua apreciação.



    Nesses termos, conforme entendimento assentado nesta Corte no julgamento do RE-RG 636.553 – Tema 445, de minha relatoria, resta configurada, no caso, violação ao direito líquido e certo da impetrante, a dar ensejo à concessão da segurança.



    Em igual sentido, cito ainda, o seguinte precedente:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRAZO. TRIBUNAL DE CONTAS. JULGAMENTO. ATO DE CONCESSÃO DE APOSENTADORIA. JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. TEMA 445-RG. 1. A orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que, ‘[e]m atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas.’ (Tema 445 da repercussão geral). 2. O acórdão recorrido divergiu desse entendimento. 3. Decisão que determina o retorno dos autos, para que o Tribunal de origem proceda a novo julgamento, com aplicação do entendimento desta Corte firmado no julgamento do RE 636.553-RG (paradigma do Tema 445), deve ser mantida. 4. Agravo interno a que se nega provimento”. (RE 1.307.821 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 15.12.2021, grifei)



    Assim, tendo em vista a afronta à decisão proferida por esta Corte em sede de repercussão geral no RE 636.553 – tema 445, em razão da determinação de que haja implementação dos descontos referentes às parcelas consideradas como ilegais pelo TCU, após mais de cinco anos da entrada dos autos naquela Corte de Contas, entendo assistir razão à impetrante.



    Ante o exposto, confirmando a decisão liminar, concedo a segurança pleiteada. Prejudicado o agravo interposto pela União (eDOC 28). 



    Publique-se. 



    Brasília, 3 de fevereiro de 2023.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



Documento assinado digitalmente