Tribunal: STF
Processo: ARE 1430849
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-04-25
Data de publicação: 2023-04-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de agravo contra decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto contra acórdão da 4ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:  



    “APELAÇÃO - AÇÃO POPULAR. Pretensão do Autor à declaração de nulidade da Lei Complementar Municipal nº 10/2020, do Município de Salesópolis, que fixou nova remuneração aos ocupantes dos cargos de Procurador Jurídico Legislativo e de Contador Legislativo perante a Câmara Municipal - Inexistência de ato lesivo ao patrimônio público passível de anulação ou declaração de nulidade Insurgência contra o conteúdo da Lei Complementar Municipal nº 10/2020 - Controle de constitucionalidade na norma municipal de modo principal Impossibilidade Sentença de improcedência mantida Apelação desprovida.”  



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.



    Aponta-se, no apelo extremo, a existência de repercussão geral da matéria, alegadamente já reconhecida por esta Corte no âmbito do ARE 824.781-RG, em que se fixou o Tema 836 deste Supremo Tribunal.



    Sustenta-se, no mérito, violação ao artigo 5º, inciso LXXIII da Constituição Federal.  



    Decido.



    Assento, de início, a existência de repercussão geral da matéria em debate, haja vista sua indubitável relevância econômica, política, social e jurídica, extrapolando os interesses subjetivos do processo. Ademais, a repercussão geral foi alegada em tópico próprio e suficientemente fundamentado.  



    Do voto condutor do acórdão atacado, destaca-se a seguinte fundamentação adotada pela Corte de origem para manter a sentença de improcedência dos pedidos formulados nesta ação:  



    “Como bem afirmado na r. sentença, não restou demonstrada a lesividade do ato impugnado, uma vez que os vencimentos pagos aos ocupantes dos cargos de Contador Legislativo e de Procurador Legislativo destinam-se à remuneração pelos serviços por eles prestados, evitando-se o enriquecimento ilícito da Administração. 



    Além disso, verifica-se que o Autor se insurge, por meio da Ação Popular, contra a própria Lei Complementar Municipal nº 10/2020, que fixou a remuneração dos cargos de Contador Legislativo e de Procurador Legislativo, sendo o pagamento dos vencimentos o mero cumprimento da determinação legal. 



    Portanto, sob o argumento de pretender a anulação do pagamento dos vencimentos, questiona-se de modo direto o próprio conteúdo normativo trazido pela Lei Complementar Municipal nº 10/2020. 



    Ocorre que, como corretamente apontado pela PROCURADORIA GERAL DE JUSTIÇA em seu parecer, a Ação Popular visa à anulação de atos administrativos, não sendo possível o controle abstrato de constitucionalidade da norma municipal. 



    Deste modo, embora seja possível o controle de constitucionalidade de forma incidental em Ação Popular, no presente caso o Autor argumenta tão somente pela inconstitucionalidade da própria Lei Complementar Municipal nº 10/2020, tratando-se, em verdade, de indevido controle de constitucionalidade abstrato e principal de tal norma. (...) “  



    De início, importa pontuar que, para ultrapassar o entendimento firmado no acórdão recorrido, no sentido da inexistência do binômio ilegalidade e lesividade ao patrimônio público do ato impugnado, seria necessária a análise da legislação infraconstitucional pertinente e do conjunto fático-probatório dos autos, fim para o qual não se presta o recurso extraordinário. Há, portanto, in casu, notória incidência das Súmulas nºs 279, 280 e 636 do Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido, anotem-se:  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO POPULAR. ADMINISTRATIVO. DISPENSA DE LICITAÇÃO. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO CARREADO AOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA Nº 279 DO STF. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (ARE nº 885.050/MG, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 22/8/16).  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. PUBLICIDADE VEICULADA PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA LOCAL. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS: INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (ARE nº 889.979/RJ, Segunda Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 20/10/15). 



    “Embargos de declaração em agravo de instrumento. 2. Decisão monocrática. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental. 3. Ação popular. Licitação. Alegação de inexistência de irregularidades (inclusive quanto ao superfaturamento em contratação de serviço de reforma de hospital). Necessidade de reexaminar o conjunto fático-probatório. Enunciado 279. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (AI nº 783.659/SP-ED, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 20/9/13).   



    De igual modo, nos termos da jurisprudência pacífica desta Corte, a discussão em torno dos requisitos de cabimento da Ação Popular possui natureza eminentemente processual, o que enseja a análise prévia da legislação infraconstitucional aplicável à espécie – notadamente a Lei nº 4.717/65 – , bem assim dos fatos em discussão nos autos, não configurando, portanto, ofensa direta à Constituição Federal.  
          A propósito, confiram-se os seguintes julgados: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – ALEGADA VIOLAÇÃO A PRECEITO INSCRITO NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA – AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO – INVIABILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO – AGRAVO IMPROVIDO. – A situação de ofensa meramente reflexa ao texto constitucional, quando ocorrente, não basta, só por si, para viabilizar o acesso à via recursal extraordinária.” (RE nº 935302 AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe de 06/04/2016) 




    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO POPULAR. REQUISITOS. LESIVIDADE AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DEVOLUÇÃO DOS PAGAMENTOS REALIZADOS. SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS. PRINCÍPIO DA VEDAÇÃO DO ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA. 1. Reexame de fatos e provas. Inviabilidade do recurso extraordinário. Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. 2. No caso dos autos, a devolução dos pagamentos realizados pela Municipalidade a título de remuneração por serviços efetivamente prestados implicaria em locupletamento indevido da Administração. Princípio da vedação do enriquecimento sem causa. Agravo regimental a que se nega provimento (RE nº 594.354/SP-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Eros Grau, DJe de 11/9/09). 
 
AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO POPULAR. PUBLICIDADE. PROMOÇÃO PESSOAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA STF Nº 279. 
1. Para a reforma do acórdão da apelação e o provimento do recurso extraordinário, é imprescindível o reexame de fatos e provas, a fim de concluir que a publicidade realizada pela Prefeitura de São Paulo não representou promoção pessoal de seu prefeito. Incidência da Súmula STF nº 279. 
2. Agravo regimental improvido (RE nº 242.546/SP-AgR, Segunda Turma, Relatora a Ministra Ellen Gracie, DJ de 18/11/05).  



    Ainda que superado o óbice supraexposto, ad argumentandum tantum, a inadequação da via processual eleita é evidente, tendo-se em vista que o recorrente protocolou Ação Popular pugnando pela nulidade dos pagamentos das remunerações dos Cargos de Contadores e Procuradores Legislativos e pela declaração de inconstitucionalidade da Lei Complementar Municipal nº 10/2020, que dispõe, de forma geral e abstrata – aplicando-se, nessa lógica, indistintamente a todos os agentes públicos que possam vir a assumir funções junto à Câmara Municipal de Salesópolis –, acerca da modificação dos valores dos vencimentos pagos aos ocupantes dos cargos de Contador Legislativo e de Procurador Legislativo no âmbito municipal. 



    Nessa linha, conforme exaustivamente apontado nos autos, o cerne de sua pretensão consiste em invalidar a referida norma municipal, que entende inconstitucional. Portanto, consoante destacou o Tribunal local, o recorrente utilizou-se indevidamente de Ação Popular para impugnar lei em tese, não sendo suficientemente demonstrada a ocorrência de ato ilegal e lesivo a ensejar a propositura do referido instrumento constitucional. Eventuais vícios que inquinem o ato normativo em liça, pois, devem ser apurados em ação de controle concentrado de constitucionalidade.



    Outrossim, releva assentar que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a afronta aos princípios constitucionais da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório, motivação dos atos decisórios, dos limites da coisa julgada e da prestação jurisdicional, se dependente de reexame prévio de normas infraconstitucionais, seria indireta ou reflexa. Nesse sentido, anotem-se:



     
 
AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE COBRANÇA. DESPESAS CONDOMINIAIS. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Impossibilidade da análise da legislação infraconstitucional e do reexame de provas na via do recurso extraordinário. 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que as alegações de afronta aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório, dos limites da coisa julgada e da prestação jurisdicional, se dependentes de reexame de normas infraconstitucionais, podem configurar apenas ofensa reflexa à Constituição da República (AI nº 594.887/SPAgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJ de 30/11/07). 
 
AGRAVO DE INSTRUMENTO - ALEGAÇÃO DE OFENSA AO POSTULADO DA MOTIVAÇÃO DOS ATOS DECISÓRIOS - INOCORRÊNCIA - AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO - RECURSO IMPROVIDO. O Supremo Tribunal Federal deixou assentado que, em regra, as alegações de desrespeito aos postulados da legalidade, do devido processo legal, da motivação dos atos decisórios, do contraditório, dos limites da coisa julgada e da prestação jurisdicional podem configurar, quando muito, situações de ofensa meramente reflexa ao texto da Constituição, circunstância essa que impede a utilização do recurso extraordinário. Precedentes (AI nº 360.265/RJ-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Celso de Mello, DJ de 20/9/02).  



    Afasta-se, ainda, a alegação de ofensa ao disposto no Tema nº 836  deste Supremo Tribunal Federal, fixado no bojo do ARE 824.781-RG, assim ementado:  



    “EMENTA. Direito Constitucional e Processual Civil. Ação popular. Condições da ação. Ajuizamento para combater ato lesivo à moralidade administrativa. Possibilidade. Acórdão que manteve sentença que julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, por entender que é condição da ação popular a demonstração de concomitante lesão ao patrimônio público material. Desnecessidade. Conteúdo do art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal. Reafirmação de jurisprudência. Repercussão geral reconhecida. 1. O entendimento sufragado no acórdão recorrido de que, para o cabimento de ação popular, é exigível a menção na exordial e a prova de prejuízo material aos cofres públicos, diverge do entendimento sufragado pelo Supremo Tribunal Federal. 2. A decisão objurgada ofende o art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal, que tem como objetos a serem defendidos pelo cidadão, separadamente, qualquer ato lesivo ao patrimônio material público ou de entidade de que o Estado participe, ao patrimônio moral, ao cultural e ao histórico. 3. Agravo e recurso extraordinário providos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência.  



    Eis, para melhor compreensão do ponto, a redação da referida Tese de Repercussão Geral:



    “Tema 836 –  Exigência de comprovação de prejuízo material aos cofres públicos como condição para a propositura de ação popular.  



    Tese 



    Não é condição para o cabimento da ação popular a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos, dado que o art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal estabelece que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular e impugnar, ainda que separadamente, ato lesivo ao patrimônio material, moral, cultural ou histórico do Estado ou de entidade de que ele participe.”  



    Com efeito, distintamente do sustentado pelo recorrente, verifica-se que a Ação Popular não deixou de ser conhecida pelo Tribunal a quo em razão da ausência de demonstração de prejuízo material ao erário. Em verdade, ela foi julgada integralmente improcedente, entre outras razões, pela constatação de inexistência de ato lesivo ao patrimônio do Município e pela inadequação da via eleita. O caso em comento, portanto, não se enquadra à situação jurídica retratada no precedente invocado, o que obstaculiza a importação da tese nele fixada a estes autos.



    Ante o exposto, com arrimo no artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Destaco, por último, ser de rigor o indeferimento do efeito suspensivo ao recurso, eis que ao apelo extremo, por força do disposto no artigo 995 do Código de Processo Civil, não se atribui efeito suspensivo. Registra-se, nessa esteira, que o preceito contido no § 5º do artigo 1.029 do Código de Processo Civil reserva-se a situações excepcionalíssimas, às quais não se amolda o recorrente.



    Publique-se.



    Brasília, 25 de abril de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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