Tribunal: STF
Processo: ARE 1429319
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-07
Data de publicação: 2023-06-07

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 



    Vistos. 



    Município de Mogi das Cruzes interpõe agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto contra acórdão proferido pela 8ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “APELAÇÃO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - ÁREA DE RISCO, PROTEÇÃO AMBIENTAL, REGULARIZAÇÃO DA ÁREA - Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo visando regularização do uso e ocupação do solo no Município de Mogi das Cruzes (área delimitada pelas ruas Francisco Vilela, Antônio Gonçalves e João de Pina, abrangendo cerca de 120 construções na várzea do rio Tietê) - Sentença de procedência parcial - Responsabilidade do Município quanto à ocupação e ordenação do solo Artigo 30, inciso VIII da Constituição Federal e artigo 40 da Lei Federal nº 6.766/79 - Limitações orçamentárias afastadas - Desnecessidade de dilatação do prazo para cumprimento das medidas - Não violação ao art. 2º, da CF - Precedentes - Recurso não provido.”



    Sustenta o recorrente, nas razões de seu apelo extremo, violação dos artigos 2º, 165, 166 e 167 da Constituição Federal.



    Aduz que “não resta dúvida de que as determinações contidas no V. Acórdão violam o Princípio da Separação dos Poderes, porquanto é o Poder Executivo que, segundo a Constituição Federal, fixa as prioridades de sua administração, regendo suas decisões pelos princípios vetores da Administração, notadamente o da legalidade”. 



    Alega que “o impacto financeiro exigido para se implementar as medidas determinadas pela sentença e mantidas pelo V. Acórdão ora recorrido, representam valores muito superiores ao que já se gasta atualmente na área objeto dos autos, considerando a necessidade de elaboração de estudos, abertura de licitações para contratação de empresas para a realização de obras que assegurem a proteção dos corpos d’água e o afastamento de esgoto das áreas de proteção ambiental”.



    Ressalta que “a Constituição Federal determina expressamente que todas as atividades de realização de fatos concretos pela Administração necessitam de dotação orçamentária prévia e de programa de prioridade e metas estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias e no plano plurianual de iniciativa do Poder Executivo”. 



    Opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra da ilustrada Subprocuradora-Geral da República Dra. Maria Caetana Cintra Santos, pelo “não provimento do agravo em recurso extraordinário”. Referida manifestação porta a seguinte ementa:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO TRAZIDO AOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. POLÍTICAS PÚBLICAS. INTERVENÇÃO DO JUDICIÁRIO. EXCEPCIONALIDADE QUE SE JUSTIFICA NO CASO SUB EXAMEN. PRECEDENTES. -Parecer pelo não provimento do agravo em recurso extraordinário.”



    Decido.



    A irresignação não merece prosperar, uma vez que a orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. Sobre o tema, destaco os seguintes precedentes:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. POLÍTICAS PÚBLICAS. SANEAMENTO BÁSICO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO CARACTERIZAÇÃO. PRECEDENTES. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. NECESSIDADE DE REEXAME DO MATERIAL FÁTICO PROBATÓRIO. RECURSO PROTELATÓRIO, IMPOSIÇÃO DE MULTA. 1. O acórdão recorrido está alinhado com a jurisprudência desta Corte que afirma a possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. 2. O Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu pela inexistência de repercussão geral da controvérsia relativa à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal (Tema 660 – RG, Rel. Min. Gilmar Mendes). 3. Para dissentir do acórdão recorrido quanto ao laudo produzido pelo Ministério Público, seria imprescindível a análise do material fático-probatório dos autos, o que é vedado nesse momento processual. (Súmula 279/STF). 4. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18 da Lei nº 7.347/1985). 5. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (ARE nº 1.215.692/RJ-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Moreira Alves, DJe de 16/10/2019).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Alegação de fundamentação deficiente. Tema 339. 3. Ação civil pública. Implementação de políticas públicas. Inércia da administração provada. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de reexame do acervo probatório. Súmula 279 do STF. Violação ao princípio da separação dos poderes. Inocorrência. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 1.182.443/SP-AgR-Segundo, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 06/08/2019).



    No caso dos autos, a sentença de 1º Grau, confirmada pelo Tribunal de origem, julgou parcialmente procedente o pedido formulado na ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo “para o fim de determinar ao MUNICÍPIO DE MOGI DAS CRUZES que: I – vede a abertura de novas ruas, ou a criação de loteamentos naquela região; II – realize obras que assegurem a proteção dos corpos d'água, nascentes e cursos d'água; III – realize obras que afastem das áreas de proteção ambiental os efluentes dos sistemas de esgotos sanitários; IV – realize periodicamente a limpeza das galerias de águas pluviais”.



    Do voto condutor do acórdão atacado destaca-se a seguinte fundamentação: 



    “Por oportuno, ainda, deve-se mencionar que é inquestionável a responsabilidade do Município quanto ao adequado parcelamento do solo com vistas a obstar ocupação irregular. Neste ponto, o artigo 30, inciso VIII da Constituição Federal dispõe que compete ao Município ‘promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano’. 



    Complementando a disposição constitucional e viabilizando o ordenamento da ocupação do solo urbano pelo Município, estabelece o artigo 40 da Lei Federal nº 6.766/79 estabelece: ‘Art. 40. A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, se desatendida pelo loteador a notificação, poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes.’



    Essa regra, consoante pacífica jurisprudência, evidencia o dever do Município de controlar o uso do solo em seu território, e não uma mera faculdade. Trata-se de poder-dever, uma atuação vinculada da municipalidade para o fim de regularizar o parcelamento clandestino ou irregular, consoante entendimento do Colendo Superior Tribunal de Justiça:



    (...)



    A responsabilidade resta evidente, pois, como consta dos autos, foi demonstrada a situação de risco existente na área, ensejadora da adoção de medidas por parte do Município a fim de evitar eventuais danos à segurança daqueles que ali residem, bem como novos danos ambientais e urbanísticos.



    Nesse sentido, como destacado na r. sentença, apesar de o local possuir infraestrutura, com prestação de diversos serviços públicos, e apesar do baixo risco de inundação, o que afastaria a necessidade de retirada dos ocupantes da área, no entanto, ‘Remanesce, contudo, o dever do Poder Público Municipal em proteger as áreas de preservação ambiental no entorno do aludido Jardim Ponte Grande. Como consignou o perito judicial, houve a abertura de uma rua, denominada Francisco Vilela, ainda sem pavimentação, e que dista menos de 30 m do rio Tietê (f. 306). 



    Reitere-se que, apesar de o risco de inundação ser baixo, como constatado no laudo pericial, este não deixou de consignar que ‘ainda existem áreas para obras de drenagem se necessário, mas o fato do local ter um nível não muito acima do rio, mesmo com os bueiros, em épocas de enchentes a agua do rio não permitirá o escoamento das aguas das ruas de forma eficiente’ (fl. 307). 



    Assim, as medidas determinadas na r. sentença - vedação à abertura de novas vias, realização de obras para assegurar a proteção dos corpos d'água, bem como controle sobre os efluentes dos sistemas de esgotos sanitários, limpeza das galerias de águas pluviais, etc. -, são todas medidas pertinentes que não extrapolam as obrigações do Município.



    Em acréscimo, deve-se salientar que, quanto à implementação das medidas fixadas no r. decisum, não há limitações de ordem orçamentária, como pretende a Municipalidade ré. O Superior Tribunal de Justiça já se posicionou sobre o tema, proclamando que:



    (...)



    Assim, ao se constatar a flagrante omissão da administração municipal, eis que, ao não exercer seu poder de fiscalização, acabou por indiretamente chancelar desordenada ocupação da área e edificação de moradias irregulares, exatamente na várzea do rio, terreno necessário ao livre curso das águas das enchentes, deve arcar com as consequências desta negligência que perdurou por vários anos, sem que isto implique em indevida ingerência do Judiciário em ofensa ao artigo 2º da Constituição Federal.



    A propósito de o prazo de 4 (quatro) anos ser exíguo para cumprimento das medidas, requerendo uma dilatação desse termo para 8 (oito) anos, anote-se que não foi determinado nada além do razoável, porque, primeiro, trata-se, primacialmente, de obrigação de não fazer, de vedar, obligatio ad non faciendum, segundo, já transcorreu lapso temporal suficientemente longo desde que constatado em 2013 risco de alagamento, para que a Municipalidade tomasse singelas medidas de regularização da área.”



    Nesse contexto, verifica-se que o acolhimento da pretensão recursal não prescinde da análise da legislação infraconstitucional em que se amparou o acórdão recorrido (Leis nº 6.766/79) e do reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. Assim, a afronta aos dispositivos constitucionais suscitados no recurso extraordinário seria, se ocorresse, indireta ou reflexa, o que é insuficiente para amparar o apelo extremo. Incidência da Súmula nº 279 desta Corte. Nesse sentido:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ambiental. Ação civil pública. Loteamento irregular em antigo aterro sanitário. Risco concreto à integridade física dos moradores. Danos ambientais. Recuperação. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes inserto no art. 2º da Constituição Federal. 2. É inviável, em recurso extraordinário, o exame da legislação infraconstitucional e dos fatos e das provas dos autos. Incidência das Súmulas nºs 280 e 279/STF. 3. Agravo regimental não provido, sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem” (ARE nº 1.375.629/SP-AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, DJe de 03/05/2023).



    “AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA: INOCORRÊNCIA. IMPLEMENTAÇÃO DE INFRAESTRUTURA ADEQUADA E PREVENÇÃO DE DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVOS REGIMENTAIS DESPROVIDOS” (ARE nº 1.412.280/GO-AgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 17/04/2023).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. RISCO DE DANO AMBIENTAL. DEVER DO PODER PÚBLICO DE FISCALIZAÇÃO. POSSIBIBILIDADE DE O JUDICIÁRIO DETERMINAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PREVISTAS CONSTITUCIONALMENTE. LIMITAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. NECESSIDADE DE DEMONSTRAR MOTIVO OBJETIVAMENTE MENSURÁVEL. PRECEDENTE. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE NÃO SE AFASTA DESSE ASSENTIMENTO E, MAIS AINDA, RESOLVE A CAUSA EM INTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO LOCAL E EM EXAME DO ACERVO FÁTICO-PROBATÓRIO. ENUNCIADOS 279 E 280 DA SÚMULA/STF. MANIFESTA IMPROCEDÊNCIA DO RECURSO. CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO DE MULTA. 1. O Supremo Tribunal Federal tem firme entendimento acerca da possibilidade de o Judiciário determinar, ao Poder Público, quando inadimplente e em situações excepcionais, a implementação de políticas públicas constitucionalmente previstas, de modo que disso não se afastou o Tribunal de origem. 2. Quanto à questão acerca da limitação orçamentária para o cumprimento da obrigação de fazer determinada na sentença da ação civil pública, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal também se consolidou no sentido de que “o Poder Público, ressalvada a ocorrência de motivo objetivamente mensurável, não pode se furtar à observância de seus encargos constitucionais”. (RE 820.910-AgR/CE, relator o ministro Ricardo Lewandowski). 3. O Tribunal de origem, para concluir, no caso, pelo dever do poder público municipal de fiscalização e regularização do loteamento, além do risco de dano ambiental, amparou-se na análise legislação local e na apreciação do acervo fático-probatório dos autos, o que atrai a aplicação, na espécie, dos óbices dos Enunciados n.s 279 e 280 da Súmula/STF. 4. Ante a manifesta improcedência do recurso, mostra-se cabível a condenação do agravante ao pagamento da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, conforme previsto no § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 5. Agravo interno desprovido” (ARE nº 1.329.243/SP-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Nunes Marques, DJe de 17/12/2023).



    “AGRAVOS REGIMENTAIS EM RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. INTERPOSIÇÃO, RESPECTIVAMENTE, EM 17.07.2018 E 31.07.2018. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E URBANÍSTICA. REASSENTAMENTO DE MORADORES. OBRAS DE INFRAESTRUTURA. REPARAÇÃO DE DANOS AMBIENTAIS. RESPONSABILIDADE. OFENSA REFLEXA. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. ILEGITIMIDADE PASSIVA. DECRETO ESTADUAL 48.029/2011. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO STF. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. AGRAVOS REGIMENTAIS A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, no que concerne à discussão relativa às obrigações de cuidado do proprietário ensejadoras da responsabilidade da FASE e de ilegitimidade do Estado do Rio Grande do Sul, seria necessário o reexame dos fatos e provas dos autos, além da legislação local e infraconstitucional aplicáveis à espécie. Incidência das Súmulas 279 e 280 do STF. 2. Relativamente ao recurso do Estado Agravante, no que tange à questão de deficiência na prestação jurisdicional, o Plenário desta Corte, ao julgar o AI-QO-RG 791.292, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe 13.8.2010, assentou a repercussão geral do Tema 339 referente à negativa de prestação jurisdicional por ausência de fundamentação e reafirmou a jurisprudência segundo a qual o art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. 3. Quanto à alegação do Estado do Rio Grande do Sul de ofensa ao art. 2º da Constituição Federal, a jurisprudência desta Corte é harmoniosa no sentido de que o Poder Judiciário, excepcionalmente, pode determinar a implantação de políticas públicas, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. 4. Agravos regimentais a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública” (ARE nº 1.129.433/RS-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 1º/02/2019).



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 7 de junho de 2023.  



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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