Tribunal: STF
Processo: ADC 77
Classe: ADC
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-30
Data de publicação: 2023-03-30

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de ação declaratória de constitucionalidade com pedido de medida cautelar ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil – CFOAB com o objetivo de declarar a constitucionalidade dos arts. 5° e 9° da Lei 9.964/2000, que dispõem sobre as hipóteses de exclusão do Programa de Recuperação Fiscal – Refis I e a edição de normas regulamentadoras necessárias à sua execução, reconhecendo a impossibilidade da supressão de contribuintes nos casos em que os valores recolhidos sejam insuficientes para amortizar a dívida – situação que ficou conhecida como “parcelas ínfimas ou impagáveis”.  



     



    Eis o teor dos referidos dispositivos:  



     



    “Art. 5º A pessoa jurídica optante pelo Refis será dele excluída nas seguintes hipóteses, mediante ato do Comitê Gestor:



    I – inobservância de qualquer das exigências estabelecidas nos incisos I a V do caput do art. 3º;



    II – inadimplência, por três meses consecutivos ou seis meses alternados, o que primeiro ocorrer, relativamente a qualquer dos tributos e das contribuições abrangidos pelo Refis, inclusive os com vencimento após 29 de fevereiro de 2000;



    III – constatação, caracterizada por lançamento de ofício, de débito correspondente a tributo ou contribuição abrangidos pelo Refis e não incluídos na confissão a que se refere o inciso I do caput do art. 3º, salvo se integralmente pago no prazo de trinta dias, contado da ciência do lançamento ou da decisão definitiva na esfera administrativa ou judicial;



    IV – compensação ou utilização indevida de créditos, prejuízo fiscal ou base de cálculo negativa referidos nos §§ 7º e 8º do art. 2º;



    V – decretação de falência, extinção, pela liquidação, ou cisão da pessoa jurídica;



    VI – concessão de medida cautelar fiscal, nos termos da Lei no 8.397, de 6 de janeiro de 1992;



    VII – prática de qualquer procedimento tendente a subtrair receita da optante, mediante simulação de ato;



    VIII – declaração de inaptidão da inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica, nos termos dos arts. 80 e 81 da Lei no 9.430, de 1996;



    IX – decisão definitiva, na esfera judicial, total ou parcialmente desfavorável à pessoa jurídica, relativa ao débito referido no § 6o do art. 2º e não incluído no Refis, salvo se integralmente pago no prazo de trinta dias, contado da ciência da referida decisão;



    X – arbitramento do lucro da pessoa jurídica, nos casos de determinação da base de cálculo do imposto de renda por critério diferente do da receita bruta;



    XI – suspensão de suas atividades relativas a seu objeto social ou não auferimento de receita bruta por nove meses consecutivos.



    § 1º A exclusão da pessoa jurídica do Refis implicará exigibilidade imediata da totalidade do crédito confessado e ainda não pago e automática execução da garantia.



    [...] 



    Art. 9º O Poder Executivo editará as normas regulamentares necessárias à execução do Refis, especialmente em relação:



    I – às modalidades de garantia passíveis de aceitação;



    II – à fixação do percentual da receita bruta a ser utilizado para determinação das parcelas mensais, que poderá ser diferenciado em função da atividade econômica desenvolvida pela pessoa jurídica;



    III – às formas de homologação da opção e de exclusão da pessoa jurídica do Refis, bem assim às suas consequências;



    IV – à forma de realização do acompanhamento fiscal específico;



    V – às exigências para fins de liquidação na forma prevista nos §§ 7º e 8º do art. 2º.” (págs. 4-5 da inicial).  



     



    O CFOAB relata que,  



     



    “[...] em outubro de 1999, foi editada a Medida Provisória nº 1.923/99, instituindo o Programa de Recuperação Fiscal – ‘REFIS I’, com o especial desiderato de restaurar a capacidade operacional das empresas que, em um momento de crise, encontravam-se sufocadas pelo passivo tributário acumulado e incapazes de gerar novos empregos (crise da moratória Russa de 1998, no final do Governo FHC). 



    [...]



    Assim, após diversas reedições, em 13/03/00, foi publicada a Medida Provisória nº 2.004-6, convertida na Lei nº 9.964/00, publicada em 11 de abril de 2000. 



    [...] conforme disposto no §4º do art. 2º, foi possibilitado o pagamento via parcelamento, sem número de parcelas previamente definidas, em que os pagamentos mensais e sucessivos, vencíveis no último dia útil de cada mês, teriam o seu valor determinado em função de percentual da receita bruta do mês imediatamente anterior.” (pág. 2 da inicial; grifos no original).  



     



    Prossegue, assinalando que  



     



    “[a]pesar da clareza do texto da Lei nº 9.964/00 e após decorridos treze anos da sua edição, foi lavrado o Parecer PGFN/CDA nº 1.206/2013 (doc. anexo), pela Fazenda Nacional, por meio do qual restou firmado o entendimento de que, se os valores recolhidos pelos contribuintes de acordo com o critério legal (porcentagem da receita bruta) forem insuficientes para amortizar a dívida, estes pagamentos não podem ser considerados válidos, configurando-se a inadimplência da empresa prevista como causa de exclusão do parcelamento no art. 5º, II, da Lei nº 9.964.



    Com base na aludida orientação, diversos contribuintes foram excluídos do REFIS I e tiveram seus débitos restabelecidos em patamares exorbitantes (face aos juros e correção monetária incidentes sobre o original), o que ocasionou a instauração de controvérsias judiciais que culminaram na atual jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (sob a ótica exclusivamente infraconstitucional) no sentido de ser possível a exclusão de contribuinte do Programa de Recuperação Fiscal - REFIS, com fulcro no art. 5º, II da Lei nº 9.964/2000 (inadimplência), se restar demonstrada a ineficácia do parcelamento como forma de quitação do débito, considerando-se o valor do débito e o valor das prestações efetivamente pagas (parcelas ínfimas).” (pág. 5 da inicial; grifos no original).  



     



    Aduz, em síntese, que  



     



    “[a] controvérsia que se espera ver sanada por esta Corte Constitucional reside, portanto, em aferir e declarar a constitucionalidade, por interpretação conforme, do art. 5º da Lei nº 9.964/00 c/c o art. 9º da mesma norma, para a exclusão de contribuinte do REFIS I, uma vez que, diferentemente da interpretação dada pela Fazenda Nacional e pelo Superior Tribunal de Justiça, inexiste margem constitucional para que, em exercício de hermenêutica, o Poder Judiciário venha a criar hipótese de exclusão não prevista no texto legal.” (pág. 6 da inicial; grifos no original).  



     



    Sustenta a existência de controvérsia judicial relevante, apta a autorizar o ajuizamento da ADC, diante  



     



    “[...] do potencial multiplicador da discussão decorrente do atual entendimento emanado Superior Tribunal de Justiça que, após anos de divergência em seus posicionamentos, acabou por posicionar-se favoravelmente aos argumentos sustentados pela Fazenda Nacional. Contudo, não tendo sido editada Súmula ou mesmo a fixação de tese por Recurso Repetitivo nos termos do art. 1.036 do CPC, impõe-se a manifestação dessa Suprema Corte a fim de afastar a insegurança jurídica em torno da matéria.” (pág. 9 da inicial).  



     



    Citou os seguintes precedentes do Superior Tribunal de Justiça – STJ: REsps 1.187.845/ES e 1.447.131/RS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques; e AgInt no AREsp 942.390/RS, Rel. Min. Regina Helena Costa.  



     



    Alega, ainda, que  



     



    “[...] a edição do Parecer PGFN/CDA nº 1.206/2013 pela Fazenda Nacional e o posicionamento adotado atualmente pelo Superior Tribunal de Justiça puseram em dúvida a constitucionalidade dos arts. 5º e 9º da Lei nº 9.964/2000, ao firmar o entendimento no sentido de que, se os valores recolhidos pelos contribuintes de acordo com o critério legal (porcentagem da receita bruta) forem insuficientes para amortizar a dívida, estes pagamentos não podem ser considerados válidos, configurando-se a inadimplência da empresa prevista como causa de exclusão do parcelamento.



    [...]



    Corroborando o exposto, é possível constatar que o Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Recurso Especial nº 1.447.131/RS, de forma expressa, destacou a prevalência da interpretação teleológica para concluir pela possibilidade de exclusão de contribuinte do REFIS I por parcela irrisória. Confira-se: 



    ‘PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. REFIS. PARCELAMENTO. PESSOA JURÍDICA OPTANTE PELO SIMPLES. RECOLHIMENTO COM BASE EM 0,3% DA RECEITA BRUTA. POSSIBILIDADE DE EXCLUSÃO DO PROGRAMA DE PARCELAMENTO SE RESTAR DEMONSTRADA A SUA INEFICÁCIA COMO FORMA DE QUITAÇÃO DO DÉBITO. ART. 2º, §4º, II E ART. 5º, II, DA LEI N. 9.964/2000. 



    [...]



    3. Caso em que o valor do débito originalmente parcelado era de aproximadamente R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) e após dez anos de parcelamento aumentou para valor superior a R$ 390.000,00 (trezentos e noventa mil reais), já que o valor irrisório da parcela, que variava entre R$ 30,00 (trinta e cinco reais) e R$ 57, 00 (cinquenta e sete reais), sequer era suficiente para quitar os encargos mensais do débito (TJLP) que chegavam a aproximadamente R$ 1.000,00 (mil reais), de modo que o valor devido, acaso seja mantido o parcelamento, tenderá a aumentar com o tempo, não havendo previsão para a sua quitação, contrariando a teleologia dos programas de parcelamento. 4. Recurso especial não provido’.” (pág. 10 da inicial).  



     



    Indica, em acréscimo, que  



     



    “[...] a interpretação realizada pela Fazenda Nacional e pelo Superior Tribunal de Justiça esbarram no fato de que a hipótese de exclusão do parcelamento com base no ‘pagamento de valor irrisório’, ou seja, de montante insuficiente para amortizar o débito em tempo razoável, não encontra previsão legal específica. A aplicação dessa interpretação malfere o texto constitucional, não apenas por uma enviesada declaração de inconstitucionalidade da norma, mas principalmente por desconsiderar princípios constitucionais estruturantes, como segurança jurídica e boa-fé do contribuinte. 



    Na realidade, a Lei nº 9.964, ao tratar das causas de exclusão de contribuintes apresenta, em seu art. 5º, um rol limitado de hipóteses, inexistindo qualquer previsão que faça referência ao valor da dívida consolidada no parcelamento, ao valor mínimo da parcela e, muito menos, à definição de prazo máximo para a duração do REFIS.” (pág. 11 da inicial; grifos no original).  



     



    Na sequência, aponta que  



     



    “[...] os contribuintes optantes foram obrigados a parcelar todos os débitos existentes ao tempo da adesão e, ao serem excluídos do REFIS, não apenas tiveram tais débitos restabelecidos pela Fazenda Nacional, como também se encontram impedidos de discuti-los judicialmente, uma vez que são considerados confessados. É dizer: afora a inquestionável insegurança jurídica a posição adotada pelo Fisco Federal acabou por transformar a opção pela adesão ao Parcelamento em uma verdadeira armadilha, um resultado inesperado e prejudicial aos contribuintes de boa-fé.” (págs. 17 e 18 da inicial; grifos no original).    



     



    Subsidiariamente, à luz da fungibilidade entre a ADC e a ADI, pede que o presente caso seja recebido  



     



    “[...] como ação direta de inconstitucionalidade (procedimento perfeitamente possível, considerando serem ações de controle concentrado ‘com sinais trocados’), para reconhecer como inconstitucional qualquer interpretação das normas aqui tratadas de molde a excluir, do parcelamento Refis, contribuintes que aderiram regularmente a essa especial moratória e vinham adimplindo as parcelas tal qual previsto na lei. A interpretação a permitir a exclusão dos contribuintes por pagamento de suposta parcela ínfima é inteiramente inconstitucional e deve ser afastada.” (pág. 36 da inicial).  



     



    Justifica a necessidade da concessão de medida cautelar, uma vez que “a probabilidade do direito foi exaustivamente demonstrada” e “a manifesta insegurança jurídica causada pela edição do Parecer PGFN/CDA nº 1.206/2013 e pelos precedentes do Superior Tribunal de Justiça acerca da matéria, expuseram os contribuintes à situação danosa e capaz de causar graves lesões.”(pág. 37 da inicial).    



     



    Por fim, requer  



     



    “a) a concessão de medida cautelar, com base no art. 21 da Lei nº 9.868/99, por decisão monocrática, ad referendum do Plenário, ou mediante a pronta inclusão do feito em pauta, para que (i) sejam suspensos os julgamentos dos processos (administrativos ou judiciais) que discutam a exclusão de contribuintes do REFIS I, com base na ‘tese da parcela ínfima’, bem como que, (ii) sejam também suspensas as cobranças e execuções fiscais de débitos restabelecidos pela Fazenda Nacional, decorrente da exclusão de contribuintes fundada na aludida ‘tese da parcela ínfima’, até o definitivo julgamento desta ADC;



    [...]



    d) por fim, a procedência desta Ação Declaratória de Constitucionalidade dos arts. 5º e 9º da Lei nº 9.964/00, gerando efeitos vinculantes para ser acatado por todo o Poder Judiciário desse país, inclusive com interpretação conforme para afirmar não ser possível a exclusão de contribuintes do REFIS I por fundamento em situação de parcelas ínfimas ou impagáveis.



    e) e caso entenda a Corte não ser hipótese de ação declaratória de constitucionalidade, que receba e julgue a ação como ação direta de inconstitucionalidade, para o fim de declarar a inconstitucionalidade da interpretação que permitiu e permite a exclusão dos contribuintes que, aceitos no programa de parcelamento, vinham adimplindo-o em estrita conformidade com as normas existentes do programa (afastada a tese da parcela ínfima).” (pág. 39 da inicial).  



     



    Solicitei informações prévias ao Presidente da República e ao Congresso Nacional, assim como a manifestação da Advocacia-Geral da União – AGU e da Procuradoria-Geral da República – PGR (documento eletrônico 11).  



     



    A Presidência da República arguiu inexistir ofensa direta à Constituição e controvérsia judicial relevante. No mérito, defendeu a improcedência da ação (documento eletrônico 18).  



     



    O Senado Federal manifestou-se pelo não conhecimento da ação e destacou que o STJ já se posicionou quanto à interpretação das normas impugnadas (documento eletrônico 21).  



     



    A Câmara dos Deputados deixou de apresentar as informações solicitadas, conforme certificado no documento eletrônico 24.  



     



    A AGU opinou pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência dos pedidos, em parecer assim ementado:  



     



    “Tributário. Artigos 5º e 9º, da Lei nº 9.964/2000, que estabelecem hipóteses de exclusão de pessoa jurídica optante do Programa de Recuperação Fiscal e o poder regulamentar do Poder Executivo para a execução do benefício. Pedido de interpretação conforme para que se declare a impossibilidade de exclusão de contribuintes do Refis em razão do pagamento de parcelas ínfimas ou impagáveis. Alegação de violação aos artigos 2º; 5º, incisos II, XXXVI e LIV; 37, caput; e 150, inciso I, da Constituição Federal. Preliminares. Inexistência de controvérsia judicial relevante. Ausência de ofensa direta ao texto constitucional. Mérito. A Lei nº 9.964/2000, ao instituir o Programa de Recuperação Fiscal, destina-se a promover a regularização de créditos da União, o que implica conceder o benefício do parcelamento fiscal às pessoas jurídicas, mas também possibilitar o recebimento dos créditos respectivos pelo ente central. A protelação indefinida da dívida, através do pagamento de parcelas ínfimas, possibilita a subsunção da hipótese ao artigo 5º, inciso II, da Lei nº 9.964/2000, de modo a acarretar a exclusão da empresa optante do Programa. A interpretação conferida pela Fazenda Pública à matéria, amplamente respaldada na lei de regência, bem como em pacífica jurisprudência firmada pelo Poder Judiciário, demonstra a inexistência de afronta à separação dos poderes, à segurança jurídica, à legalidade e à confiança legítima dos contribuintes. Manifestação pelo não conhecimento da ação declaratória e, no mérito, pela improcedência do pedido formulado pelo requerente.” (documento eletrônico 26).  



     



    Por sua vez, a PGR manifestou-se pelo não conhecimento da demanda, nos termos da ementa a seguir:  



     



    “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE. PROGRAMA DE RECUPERAÇÃO FISCAL – REFIS. LEI 9.964/2000. PARCELAS ÍNFIMAS. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL RELEVANTE. INEXISTÊNCIA. INTERPRETAÇÃO DE LEI. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO.



    1. A ausência de pronunciamentos judiciais antagônicos sobre a constitucionalidade do ato normativo, que gerem estado de incerteza quanto à validade jurídica da norma, impede o conhecimento de ação de controle concentrado que vise à declaração de constitucionalidade de lei ou de ato normativo. Precedentes.



    2. Inviável o enfrentamento, em controle concentrado de constitucionalidade, de questão relativa à interpretação de lei em que a alegada inconstitucionalidade se dá de modo reflexo.



    — Parecer pelo não conhecimento da ação.” (documento eletrônico 29).  



     



    O CFOAB reiterou os pedidos da exordial (documentos eletrônicos 31, 34, 39 e 41). Nesta última oportunidade, instou pelo  



     



    “[...] deferimento da cautelar com o objetivo de (i) reincluir os contribuintes no programa de Parcelamento - REFIS I que estavam adimplentes, nos termos da Lei nº 9.964/00, até a data da publicação do Parecer PGFN/CDA nº 1206/2013; (ii) caso assim não entenda Vossa Excelência, o deferimento da cautelar para reincluir no programa de Parcelamento - REFIS I ao menos os contribuintes que, mesmo sem acesso ao sistema do Programa de Recuperação Fiscal, até hoje permanecem apurando as parcelas e, por meio de documento fiscal (DARF), recolhendo aos cofres públicos os valores devidos nos termos da Lei nº 9.964/00, até o definitivo julgamento desta ADC.” (pág. 4 do documento eletrônico 41; grifei).  



     



    É o relatório. Decido.  



     



    De início, reputo necessária a conversão da presente ação declaratória de constitucionalidade – ADC em ação direta de inconstitucionalidade – ADI.  



     



    Com efeito, nos termos do art. 24 da Lei 9.968/1999, a ADI e a ADC são ações de natureza dúplice ou ambivalente, ou seja, acarretam os mesmos efeitos, já que a procedência de uma equivale à improcedência da outra e vice-versa. Dessa forma, é possível afirmar que são “ações de sinais trocados”, cujo objetivo é garantir a estabilidade e a higidez da ordem constitucional.  



     



    Esta Suprema Corte, no julgamento da ADI 875/DF, que uniu as ADIs 1.987/DF, 2.727/DF e 3.243/DF, todas de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, entendeu que  



     



    "[é] preciso reconhecer que, em nosso sistema abstrato de controle de constitucionalidade, deve existir uma natural fungibilidade entre os diversos tipos de ação. A ação direta de inconstitucionalidade (ADI) e a ação declaratória de constitucionalidade (ADC) já possuem um claro caráter dúplice ou ambivalente, que as tornam, praticamente, uma mesma ação com sinal trocado. [...]



    No STF, atualmente, todas as ações possuem uma classe específica de autuação: ação direta de inconstitucionalidade (ADI); ação declaratória de constitucionalidade (ADC); ação direta de inconstitucionalidade por omissão (ADO); e arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF). Portanto, ante a aparente confusão inicialmente verificada nos diversos pedidos, como demonstrado, e tendo em vista a patente defasagem da jurisprudência até então adotada pelo Tribunal, temos aqui uma valiosa oportunidade para superarmos o antigo entendimento e reconhecermos o caráter fungível entre as ações.” (grifei).  



     



    Ainda, no voto condutor da Rcl 2.256/RN (Rel. Min. Gilmar Mendes), o relator asseverou o seguinte:  



     



    “Aceita a ideia de que a ação declaratória configura uma ADI com sinal trocado, tendo ambas caráter dúplice ou ambivalente, afigura-se difícil admitir que a decisão proferida em sede de ação direta de inconstitucionalidade seria dotada de efeitos ou consequências diversos daqueles reconhecidos para a ação declaratória de constitucionalidade. Argumenta-se que, ao criar a ação declaratória de constitucionalidade de lei federal, estabeleceu o constituinte que a decisão definitiva de mérito nela proferida -- incluída aqui, pois, aquela que, julgando improcedente a ação, proclamar a inconstitucionalidade da norma questionada – ‘produzirá eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e do Poder Executivo" (Art. 102, § 2º, da CF de 1988). Portanto, sempre se me afigurou correta a posição de vozes autorizadas do STF, como a de Sepúlveda Pertence, segundo a qual, ‘quando cabível em tese a ação declaratória de constitucionalidade, a mesma força vinculante haverá de ser atribuída à decisão definitiva da ação direta de inconstitucionalidade’.” (grifei).  



     



    Nesse sentido, o Ministro Teori Zavascki, em âmbito doutrinário, lecionou que:  



     



    “A natureza dúplice das ações de controle concentrado evidencia, destarte, que qualquer delas é, ao mesmo tempo, instrumento para afirmação do direito, quando se declara a constitucionalidade de suas normas, e de ‘autopurificação’ do direito, quando declara a sua inconstitucionalidade.”1 



     



    É certo também que o Supremo Tribunal Federal admite, excepcionalmente e à luz do princípio da fungibilidade, a conversão entre ações de controle abstrato de constitucionalidade quando presentes os requisitos de admissibilidade e a relevância da matéria, conforme se observa dos seguintes julgados:  



     



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Impropriedade da ação. Conversão em Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF. Admissibilidade. Satisfação de todos os requisitos exigidos à sua propositura. Pedido conhecido como tal. Aplicação do princípio da fungibilidade. Precedentes. É lícito conhecer de ação direta de inconstitucionalidade como argüição de descumprimento de preceito fundamental, quando coexistentes todos os requisitos de admissibilidade desta, em caso de inadmissibilidade daquela.”(ADI 4.180 MC-Ref/DF, Rel. Min. Cezar Peluso; grifei).  



     



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Impropriedade da ação. Conversão em Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF. Admissibilidade. Satisfação de  todos os requisitos exigidos à sua propositura. Pedido conhecido, em parte, como tal. Aplicação do princípio da fungibilidade. Precedente. É lícito conhecer de ação direta de inconstitucionalidade como arguição de descumprimento de preceito fundamental, quando coexistentes todos os requisitos de admissibilidade desta, em caso de inadmissibilidade daquela.”(ADI 4.163/SP, Rel. Min. Cezar Peluso; grifei).  



     



    “QUESTÃO DE ORDEM EM ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. PORTARIA No 156, DE 05.05.05, DA SECRETARIA EXECUTIVA DA FAZENDA DO ESTADO DO PARÁ. FIXAÇÃO, PARA FINS DE ARRECADAÇÃO DE ICMS, DE NOVO VALOR DE PREÇO MÍNIMO DE MERCADO INTERESTADUAL PARA O PRODUTO CARVÃO VEGETAL. ARTS. 150, I, II E V, 152 E 155, § 2º, XII, i, TODOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 



    1. O ato normativo impugnado é passível de controle concentrado de constitucionalidade pela via da ação direta. Precedente: ADI 349, rel. Min. Marco Aurélio Incidência, no caso, do disposto no art. 4o, § 1º, da Lei no 9.882/99; 



    2. Questão de ordem resolvida com o aproveitamento do feito como ação direta de inconstitucionalidade, ante a perfeita satisfação dos requisitos exigidos à sua propositura (legitimidade ativa, objeto, fundamentação e pedido), bem como a relevância da situação trazida aos autos, relativa a conflito entre dois Estados da Federação.”(ADPF 72 QO/PA, Rel. Min. Ellen Gracie; grifei).  



     



    Em sentido análogo: ADI 6.407 MC-Ref/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes; ADPF 378/DF, Red. do Acórdão Min. Roberto Barroso; ADI 239/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli; ADPF 708, Rel. Min. Roberto Barroso; e ADI 4.105 MC/DF, Rel. Min. Marco Aurélio.  



     



    Além dessas condições, a fungibilidade entre ADI e ADC há de observar, tal como no sistema recursal, o critério da dúvida objetiva e aceitável a respeito da ação apropriada, a fim de não legitimar erro grosseiro (ADPF 314 AgR/DF, Rel. Min. Marco Aurélio e ADPF 451 AgR/MA, Rel. Min. Alexandre de Moraes).  



     



    Na presente demanda, as circunstâncias que evidenciam tal dúvida sobre o instrumento cabível são: (i) o requerente, embora tenha optado por ajuizar ADC, apresentou requerimentos tanto de declaração de constitucionalidade (i.e., de natureza positiva) como de interpretação conforme à Constituição – cujo pressuposto é a existência da inconstitucionalidade (i.e., caráter negativo); e (ii) o pedido subsidiário de conversão da ação declaratória de constitucionalidade em ADI. Confira-se:  



     



    “Pelo exposto, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil requer:



    [...] 



    d) por fim, a procedência desta Ação Declaratória de Constitucionalidade dos arts. 5º e 9º da Lei nº 9.964/00, gerando efeitos vinculantes para ser acatado por todo o Poder Judiciário desse país, inclusive com interpretação conforme para afirmar não ser possível a exclusão de contribuintes do REFIS I por fundamento em situação de parcelas ínfimas ou impagáveis. 



    [...] que receba e julgue a ação como ação direta de inconstitucionalidade, para o fim de declarar a inconstitucionalidade da interpretação que permitiu e permite a exclusão dos contribuintes que, aceitos no programa de parcelamento, vinham adimplindo-o em estrita conformidade com as normas existentes do programa (afastada a tese da parcela ínfima).” (pág. 39 da inicial).  



     



    Especificamente com relação à cumulação de pedidos típicos de ADI e ADC em uma única demanda de controle concentrado, destaco o posicionamento recente desta Suprema Corte sobre a matéria:  



     



    “MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 88/2015. CUMULAÇÃO DE AÇÕES EM PROCESSO OBJETIVO. POSSIBILIDADE. ART. 292 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA. [...]



    [...]



    6. A cumulação simples de pedidos típicos de  ADI  e de ADC é processualmente cabível em uma única demanda de controle concentrado de constitucionalidade, desde que satisfeitos os requisitos previstos na legislação processual civil (CPC, art. 292).” (ADI 5.316/DF, Rel. Min. Luiz Fux).  



     



    No voto condutor desse precedente acima citado, o relator consignou o seguinte:  



     



    “Assento de plano a admissibilidade da cumulação de ações de controle concentrado de constitucionalidade. Há ao menos duas razões para esse entendimento.



    Em primeiro lugar, a cumulação de ações é não só compatível como também adequada à promoção dos fins a que se destina o processo objetivo de fiscalização abstrata de constitucionalidade, vocacionado que é ‘à defesa, em tese, da harmonia do sistema constitucional’ (ADI-MC nº 1.434, rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 29/08/1996, DJ de 22-11- 1996). Em doutrina, o professor e Ministro Gilmar Mendes já teve a oportunidade de registrar, na esteira da doutrina germânica, o que se compreende por ‘processo objetivo’:



    ‘[...] [Trata-se de] um processo sem sujeitos, destinado, pura e simplesmente, à defesa da Constituição (Verfassungsrechtsbewahrungsverfahren). Não se cogita, propriamente, da defesa de interesse do requerente (Rechtsschutzbedürfnis), que pressupõe a defesa de situações subjetivas. Nesse sentido, assentou o [Tribunal Constitucional Federal alemão] Bundesverfassungsgericht que, no controle abstrato de normas, cuida-se fundamentalmente, de um processo unilateral, não contraditório, isto é, de um processo sem partes, no qual existe um requerente, mas inexiste requerido’. (MENDES, Gilmar Ferreira. Constitucionalidade – Aspectos jurídicos e políticos. São Paulo: Saraiva, 1990, p. 250-251) 



    [...]



    Não há nada na noção de ‘processo objetivo’ que seja inconciliável com a cumulação objetiva de demandas de fiscalização abstrata, em particular ADI e ADC. Pelo contrário, a tutela da higidez da ordem constitucional é fortalecida com a possibilidade de conhecimento e julgamento conjunto de ADIs e ADCs relacionadas entre si.



    Em segundo lugar, destaco que a cumulação objetiva de demandas consubstancia categoria própria à teoria geral do processo; qualquer processo que seja, independente de adjetivação. Enquanto instrumento, o processo existe para viabilizar finalidades materiais que lhes são externas. Ora, a cumulação objetiva apenas fortalece tal aptidão na medida em que permite o enfrentamento judicial coerente, célere e eficiente de questões minimamente relacionadas entre si. Não seria legítimo que o processo de controle abstrato fosse diferente.



    [...] A competência do Supremo Tribunal Federal para julgar ambas as postulações é evidente, dado o comando categórico do art. 102, I, a, da CRFB. De igual modo, os procedimentos da ADI e da ADC não guardam peculiaridades que impeçam a cumulação de pedidos. Em verdade, sequer é nova na Corte a vinculação de ADIs e ADCs, como ocorreu, por exemplo, em pelo menos quatro ocasiões: ADC nº 1 e ADI nº 913, rel. Min. Moreira Alves; ADC nº 19 e ADI nº 4.424, rel. Min. Marco Aurélio; ADC nº 27 e ADI nº 4.437, rel. Min. Marco Aurélio; e ADC nº 30 e ADI nº 4.578, rel. Min. Luiz Fux. Em todas essas oportunidades as demandas foram apensadas para tramitação e julgamento em conjunto, evidenciando a plena adequação de rito para todas as demandas.



    [...] Obviamente, no cúmulo objetivo, cada postulação deverá observar os requis