Tribunal: STF
Processo: Rcl 54813
Classe: Rcl
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-03-02
Data de publicação: 2023-03-02

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação proposta pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) contra decisão da lavra da Terceira Turma Recursal da Seção Judiciária do Ceará, Justiça Federal da 5ª Região, nos autos do Recurso Inominado 2000118-53.2018.4.05.8109.



    O reclamante alega ocorrência de equívoco na aplicação do precedente firmado por esta Suprema Corte no julgamento de mérito do RE 631.240/MG (Tema 350 da Repercussão Geral).



    Narra que



    “[o] INSS foi condenado a conceder, em favor da parte autora, o benefício de auxílio-acidente, correspondente a 50% (cinquenta por cento) do salário de benefício, com DIB em 2/9/2017 (dia imediatamente posterior à cessação do benefício auxílio-doença nº 6188853757).



    A autarquia apresentou recurso inominado alegando ausência de interesse de agir da parte autora. Com efeito, no caso, não apresentou a promovente ao INSS nem pedido de prorrogação do benefício de auxílio-doença nem requerimento para concessão de auxílio-acidente.



    A Turma Recursal deu apenas parcial provimento ao recurso do INSS para fixar a data de início do benefício na data da citação, mesmo reconhecendo não ter havido pedido de prorrogação do benefício ou requerimento administrativo de auxílio-acidente e mesmo reconhecendo que a permanência da incapacidade constituiu fato novo não apreciado pela administração, recaindo em situação que o STF entendeu pela necessidade de prévio requerimento administrativo.



    O INSS interpôs, então, embargos de declaração prequestionatórios, seguido de recurso extraordinário, sustentando a ausência de interesse de agir da promovente e desrespeito do acórdão recorrido ao que restou decidido pelo Eg. STF quando do julgamento do Tema 350 (RE 631240). Destacou que o STF pronunciou-se favoravelmente à tese do INSS, que defendia o prévio requerimento administrativo como condição da ação e que a concessão na forma estabelecida nos autos estaria na situação descrita no item 4, pois envolve “análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da administração”. Sustentou o réu, ainda, que a decisão recorrida violou dispositivos da Constituição – em especial aos arts. artigos 2º e 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal, e a decisão do STF no RE 632140.



    O recurso extraordinário do réu foi inadmitido, sob o fundamento de que os dispositivos constitucionais não foram levantados no acórdão, que não haveria matéria constitucional a ser debatida, assentando-se a lide na interpretação conferida a leis federais e que, ainda que se considerasse a existência de violação, esta se daria de forma reflexa.



    Tendo o réu apresentado agravo nos próprios autos para o seguimento de seu recurso extraordinário, o Supremo Tribunal Federal determinou a devolução dos autos para observância dos procedimentos previstos no art. 1.030 do CPC, considerando que o referido tema já foi objeto de apreciação no Recursos Extraordinários nº. RE 631.240/MG: 



    […]



    Inobstante tal despacho do STF, houve nova decisão da origem entendendo que teria restado prejudicado o recurso extraordinário. O INSS interpôs agravo regimental em face desta decisão que julgou prejudicado o Recurso Extraordinário mas ele não foi provido.” (págs. 2-4 da petição inicial).



    Sustenta a aplicação do entendimento fixado no julgamento do Tema 350 da Repercussão Geral afirmando o seguinte:



    “Lendo atentamente a decisão da Eg. Corte, verificamos que, segundo ela, na hipótese de pretensão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido, considerando que o INSS tem o dever legal de conceder a prestação mais vantajosa possível, o pedido poderá ser formulado diretamente em juízo – salvo se depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração –, uma vez que, nesses casos, a conduta do INSS já configura o não acolhimento ao menos tácito da pretensão.



    O limite médico se trata de uma técnica administrativa adotada pelo Instituto Nacional do Seguro Social, consistindo na fixação de uma data, na ocasião da concessão do benefício de auxílio-doença, a partir da qual supostamente não existiria mais a moléstia incapacitante. Ou seja, o prazo fixado pelo INSS como sendo suficiente para a recuperação da capacidade laboral do autor é, via de regra, suficiente.



    Esta estipulação não é arbitrária, nem irrecorrível, apenas servindo como indicativo ao segurado de que, em se sentindo ainda impossibilitado de trabalhar quando do advento do termo fixado, deve ele retornar para nova perícia e eventual prorrogação do benefício.



    A Autarquia Previdenciária, assim, ao fixar um prazo limite para o usufruto do benefício, não tem ciência ainda de que, ao fim do prazo, o autor não se recuperou efetivamente para retomar seu trabalho. Esta ciência tem que lhe ser dada pelo segurado. Daí porque é imprescindível a comunicação de tal fato ao INSS pelo segurado por meio do pedido de prorrogação do benefício. 



    A concessão na forma estabelecida nos autos estaria na situação descrita no item 4, pois envolve “análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da administração”. 



    Qualquer solução diferente seria contrária ao entendimento consagrado pelo STF no RE 631240. Nada dispensa a análise prévia pelo INSS, pois é necessário interesse de agir quanto à nova causa de pedir constatada no processo.



    É verdade que o STF consagrou a tese da reafirmação da DER ao se referir, no item 4 da ementa, ao dever legal do INSS em conceder a prestação mais vantajosa possível. Todavia, esse entendimento pressupõe que toda a matéria de fato tenha sido previamente levada ao conhecimento do INSS, entendimento compatível com toda a regulamentação prevista na IN 45 e no Decreto 3.048. No caso, a continuidade da incapacidade laboral do autor não foi levada ao conhecimento da Autarquia Previdenciária.” (págs. 7-8 da petição inicial – grifos no original).



    Ao final, pede a procedência da reclamação



    “[...] a fim [de] que seja determinado que a Turma Recursal do Ceará adeque a sua decisão ao julgado proferido pelo STF quando do julgamento do Tema 350.” (pág. 8 da petição inicial).



    Em 12/9/2022, determinei a instrução do feito.



    O Juízo reclamado apresentou informações (documento eletrônico 14).



    Devidamente citado, o beneficiário do ato reclamado deixou transcorrer em branco o prazo para a contestação (documentos eletrônicos 21 e 22).



    O Ministério Público Federal, em parecer da lavra do Subprocurador-Geral da República Juliano Baiocchi Villa-Verde de Carvalho, opinou pela procedência do pedido formulado na reclamação (documento eletrônico 25).



    É o relatório. Decido.



    Bem examinados os autos, vê-se que a pretensão não merece acolhida.



    Inicialmente, destaco que a reclamação perante o Supremo Tribunal Federal será sempre cabível para: (i) preservar a competência do Tribunal; (ii) garantir a autoridade de suas decisões; e (iii) garantir a observância de enunciado de Súmula Vinculante e de decisão desta Corte em controle concentrado de constitucionalidade, nos termos do art. 988 do Código de Processo Civil/2015.



    Ademais, o § 5° do mesmo artigo, no inciso II, informa que a reclamação não será admitida quando



    “[...] proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias.” (grifei).



    Além de condicionar o conhecimento da reclamação ao exaurimento de todas as instâncias recursais, esta Suprema Corte não admite a reclamação ajuizada com o específico propósito de corrigir eventuais equívocos na aplicação, pelos Tribunais, do instituto da repercussão geral, salvo evidente teratologia. Nesse sentido, vejam-se os seguintes julgados:



    “AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. APLICAÇÃO DO ART. 317, § 1º, DO RISTF. INADMISSIBILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. INCIDÊNCIA DO TEMA 796 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL (RE 796.376). ITBI. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA (ART. 156, § 2º, DA CF/88). HIPÓTESE DE INCIDÊNCIA SOBRE O VALOR EXCEDENTE DOS BENS INCORPORADOS AO CAPITAL SOCIAL DA SOCIEDADE EMPRESÁRIA. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. AGRAVO MANIFESTAMENTE INCABÍVEL. CERTIFICAÇÃO DO TRÂNSITO EM JULGADO. AGRAVO INTERNO NÃO CONHECIDO. 1. Ausência de regularidade formal do recurso em apreço, ante a inexistência de impugnação específica dos fundamentos da decisão agravada, nos termos do art. 317, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, do art. 1.021, § 1º, do CPC e da jurisprudência desta Casa. 2. Firme a jurisprudência desta Suprema Corte quanto à excepcionalidade do cabimento da reclamação constitucional para observância da finalidade do sistema de repercussão geral. Além do esgotamento das instâncias ordinárias, constitui pressuposto de cabimento a demonstração de teratologia na decisão reclamada quanto à subsunção do caso individual […] 3. A decisão reclamada foi proferida em harmonia com a tese jurídica firmada ao julgamento do RE 796.376 (Tema 796). Teratologia não identificada. 4. Agravo interno não conhecido com determinação de certificação imediata do trânsito em julgado e arquivamento destes autos, independentemente da publicação do presente acórdão.” (Rcl 53.149-AgR/MG, Relatora Ministra Rosa Weber, Primeira Turma - grifei).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL PROPOSTA PARA GARANTIR A OBSERVÂNCIA DE DECISÃO DESTA SUPREMA CORTE PROFERIDA SOB A SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. APLICAÇÃO PELA PRESIDÊNCIA DO TRIBUNAL DE ORIGEM DO INSTITUTO DA REPERCUSSÃO GERAL. DECISÃO PROFERIDA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO JULGAMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 718.874-RG/RS – TEMA 1.010 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. INVIABILIDADE. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - Esta Suprema Corte não admite a reclamação ajuizada com o específico propósito de corrigir eventuais equívocos na aplicação, pelos Tribunais, do instituto da repercussão geral, salvo evidente teratologia. II - Inexistiu usurpação de competência do STF pela decisão reclamada, que observou estritamente a competência estabelecida pelo art. 1.030, I, a, e § 2º, do CPC/2015. III - A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo recursal. IV - Agravo regimental a que se nega provimento.” (Rcl 47.676-AgR/SP, de minha relatoria, Segunda Turma – grifei).



    No caso sob exame, verifico que houve o esgotamento das instâncias ordinárias, dado que o feito foi objeto de recurso extraordinário, o qual, por sua vez, foi devolvido por esta Suprema Corte para o juízo de adequação ao Tema 350 da Repercussão Geral.



    A propósito, eis a ementa do paradigma indicado nesta reclamação:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO E INTERESSE EM AGIR.



    1. A instituição de condições para o regular exercício do direito de ação é compatível com o art. 5º, XXXV, da Constituição. Para se caracterizar a presença de interesse em agir, é preciso haver necessidade de ir a juízo.



    2. A concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento do interessado, não se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise. É bem de ver, no entanto, que a exigência de prévio requerimento não se confunde com o exaurimento das vias administrativas.



    3. A exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado.



    4. Na hipótese de pretensão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido, considerando que o INSS tem o dever legal de conceder a prestação mais vantajosa possível, o pedido poderá ser formulado diretamente em juízo salvo se depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração, uma vez que, nesses casos, a conduta do INSS já configura o não acolhimento ao menos tácito da pretensão.



    5. Tendo em vista a prolongada oscilação jurisprudencial na matéria, inclusive no Supremo Tribunal Federal, deve-se estabelecer uma fórmula de transição para lidar com as ações em curso, nos termos a seguir expostos.



    6. Quanto às ações ajuizadas até a conclusão do presente julgamento (03.09.2014), sem que tenha havido prévio requerimento administrativo nas hipóteses em que exigível, será observado o seguinte: (i) caso a ação tenha sido ajuizada no âmbito de Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não deverá implicar a extinção do feito; (ii) caso o INSS já tenha apresentado contestação de mérito, está caracterizado o interesse em agir pela resistência à pretensão; (iii) as demais ações que não se enquadrem nos itens (i) e (ii) ficarão sobrestadas, observando-se a sistemática a seguir.



    7. Nas ações sobrestadas, o autor será intimado a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção do processo. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado a se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, prazo dentro do qual a Autarquia deverá colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão. Se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a ação. Do contrário, estará caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir.



    8. Em todos os casos acima itens (i), (ii) e (iii) , tanto a análise administrativa quanto a judicial deverão levar em conta a data do início da ação como data de entrada do requerimento, para todos os efeitos legais.



    9. Recurso extraordinário a que se dá parcial provimento, reformando-se o acórdão recorrido para determinar a baixa dos autos ao juiz de primeiro grau, o qual deverá intimar a autora que alega ser trabalhadora rural informal a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado para que, em 90 dias, colha as provas necessárias e profira decisão administrativa, considerando como data de entrada do requerimento a data do início da ação, para todos os efeitos legais. O resultado será comunicado ao juiz, que apreciará a subsistência ou não do interesse em agir.” (grifei). 



     A seu turno, colho do ato reclamado:



    “[...]



    Ressalte-se que o(a) agravante [INSS] pretende com o presente recurso rediscutir questões de mérito devidamente abordadas pelo acórdão recorrido, onde restou consignado, in verbis: ‘Em sendo assim, reconhecida a legitimidade da alta programada, independentemente da data da incapacidade, bem como diante do fato de ser simples à parte autora, se assim entender, fazer um novo requerimento, aliado ao fato de que a eventual permanência da incapacidade constitui fato novo não apreciado pela administração, recaindo em situação que o STF entendeu pela necessidade de prévio requerimento administrativo, conclui-se ser necessária a postulação administrativa de prorrogação do benefício para que reste caracterizado o interesse de agir.



    Contudo, considerando que o processo encontra-se plenamente instruído, inclusive com perícia médica realizada, na qual restou demonstrada a incapacidade parcial e definitiva do demandante para suas atividades laborativas habituais (Id. 14677), deve-se em observância aos princípios da celeridade e economia processual, considerar o ajuizamento da ação como novo requerimento autoral e, por conseguinte, os efeitos financeiros de decisão favorável ao pleito do autor terão por termo inicial a data da citação do réu (DIB), por ser este o ato que constitui em mora a autarquia previdenciária.” (pág. 3 do documento eletrônico 5 - grifei).



    Da leitura do juízo de adequação levado a efeito pela Turma Recursal, não verifico negativa injustificada em aplicar precedente desta Corte, mas tão somente a utilização de fundamentação diversa, no caso, os princípios da celeridade e da economia processual para a solução definitiva do conflito.



    Ainda que se possa sustentar que a decisão atacada de algum modo inova na interpretação do precedente, entendo que é insuficiente para caracterizar uma situação de teratologia, que é a condicionante imposta pelo Supremo Tribunal Federal para a correção de eventuais equívocos na aplicação da sistemática da repercussão geral.



    É de se destacar que a lógica subjacente a esse sistema busca conferir maior racionalidade à gestão processual e reduzir os excessos de recursos e ações em trâmite no STF.



    A perpetuação de conflitos como o presente, em que se traz novamente a discussão a esta Corte, além de banalizar o uso da reclamação, concorre precisamente para a inversão dessa lógica, e contraria outros princípios processuais de igual relevância, como o da cooperação entre as partes e a celeridade na solução dos litígios.



    A recusa do reclamante a resignar-se diante de uma decisão final, ainda que não integralmente ajustada ao precedente do STF, mas, razoável, justa e aceitável em seu conteúdo, possivelmente revela aquilo que o reclamante busca impugnar, ou seja, a existência do interesse de agir do segurado da Previdência Social.



    Tal conclusão, porém, não cabe a esta instância superior, onde não há espaço para o revolvimento exaustivo do contexto fático-probatório e para a interpretação de normas infraconstitucionais. Em sentido análogo, vejam-se os seguintes julgados: RE 1.360.846-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma; e RE 1.300.031-AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma.



    Nesse mesmo contexto, o Tribunal Pleno voltou a examinar a matéria do paradigma desta reclamação, ao julgar o Tema 1.105 da Repercussão Geral, e consignou o seguinte:



    “Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. TEMA 350 DA REPERCUSSÃO GERAL. MÉRITO JULGADO PELO PLENÁRIO, NOS AUTOS DO RE 631.240. CONTROVÉRSIA ACERCA DA NECESSIDADE DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO PARA PLEITEAR EM JUÍZO AUXÍLIO-ACIDENTE PRECEDIDO POR AUXÍLIO-DOENÇA DE NATUREZA ACIDENTÁRIA. ARTIGO 86, § 2º, DA LEI 8.213/1991. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. APLICAÇÃO DO ARTIGO 1.033 DO CPC/2015. REMESSA AO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA.” (RE 1.287.510-RG/ PR, Rel. Ministro Presidente - grifei)



    A tese jurídica ficou assim redigida:



    “É infraconstitucional, a ela se aplicando os efeitos da ausência de repercussão geral, a controvérsia relativa à necessidade de requerimento administrativo, perante o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), considerado o entendimento firmado no RE 631.240 (Tema 350), como requisito para postular em juízo a concessão do benefício de auxílio-acidente precedido de auxílio-doença acidentário.” (grifei). 



    Em um caso ainda mais recente, ao analisar o Tema 1.225 (RE 1.382.897-RG, Rel. Min. Presidente), novamente confirmou o entendimento de que questões dessa natureza não têm repercussão geral, como se lê da tese:



    “É infraconstitucional, a ela se aplicando os efeitos da ausência de repercussão geral, a controvérsia relativa à definição do termo inicial do auxílio-acidente decorrente da cessação do auxílio-doença, na forma dos artigos 23 e 86, § 2º, da Lei 8.213/1991.”



    Por todas essas, concluo que não cabe a rediscussão da presente lide por esta via processual.



    Isso posto, nego seguimento a esta reclamação (art. 21, § 1°, do RISTF). Em consequência, fica prejudicado o exame do pedido de liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 2 de março de 2023.



Ministro Ricardo Lewandowski



Relator