Tribunal: STF
Processo: ARE 1456207
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-31
Data de publicação: 2023-10-31

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto contra acórdão da 10ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Prefeito, vice-prefeito e secretário do Município de Mauá. Propaganda pessoal com emprego de recursos públicos. Pretexto institucional utilizado para dissimular propaganda política pessoal. Autopromoção desvinculada do interesse público. Improbidade caracterizada na figura da violação dos princípios da administração pública. Sentença de procedência em relação ao prefeito e secretário e de improcedência em relação ao vice-prefeito. Recurso do Ministério Público provido. Recurso de apelação dos corréus parcialmente provido para excluir a condenação ao pagamento de honorários advocatícios. Agravo regimental não provido e pedido de incidente de uniformização de jurisprudência indeferido.”



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.



    Sustentam os recorrentes, nas razões de seus apelo extremo, violação dos artigos 5º, incisos II, XLVI, LIV, LV e LIII, 37, § 1º, 93, inciso IX, 127, § 1º, da Constituição Federal.



    Aduzem, em síntese, que:



    “i) restou-se demonstrado o requisito da repercussão geral, ante o impacto jurídico e político das questões abrangidas nestas razões recursais; 



    ii) a Lei de Improbidade Administrativa não é aplicável aos agentes políticos, na esteira do precedente deste E. STF (RCL 2138) ou, conforme posição do E. SJT (RCL 2290), não se admite a competência do primeiro grau para processamento de ação de improbidade para autoridade com prerrogativa de foro em matéria penal. Por consequência lógica, o parquet oficiante perante o primeiro grau não possuía 0 atribuição para provocar a jurisdição; 



    iii) há violação ao art. 127, 5°, da Constituição, pela duplicidade de manifestação do Ministério Público nos autos; 



    iv) há violação quanto ao princípio do juiz natural (CF, art. 5°, LIII), porquanto os autos foram à conclusão para sentença do Dr. Marcelo Rimolo doze dias antes de sua designação formal; 



    v) há violação ao art. 93, IX, da CF, pelo abrupto sentenciamento do feito, sem produção probatória tempestivamente requerida e tampouco houve fundamentação bastante para a negativa de provas; 



    vi) há violação ao art. 37, §1°, da CF, utilizado como fundamento para reconhecer a improbidade administrativa, vez que a publicidade institucional debatida não se distanciou do preceito constitucional, matéria amplamente debatida na instância eleitoral e por este E. STF nos autos do REXT n° 454.130-1; 



    vii) há violação ao princípio da proporcionalidade (CF, art. 5º, LIV), porquanto a decisão atacada desconsiderou o fato devidamente apreciado pelas instâncias ordinárias de que a publicidade em comento foi aprovada pelo E. TRESP.” 



    Opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra do ilustrado Subprocurador-Geral da República Dr. Luiz Augusto Santos Lima, pelo “não provimento do agravo”. 



    Decido.



    No que diz respeito à possibilidade de processamento e julgamento de prefeitos, por atos de improbidade administrativa, com base na Lei nº 8.429/92 (art. 5º, inciso II, CF) e à exigência constitucional de fundamentação das decisões judiciais (art. 93, inciso IX, CF), verifica-se que a decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário está amparada, nestes pontos, em precedentes firmados com base na sistemática da repercussão geral (Temas nº 339 e 576).



    Todavia, o art. 1.042 do Código de Processo Civil é expresso sobre o não cabimento de agravo dirigido ao STF nas hipóteses em que a negativa de seguimento do recurso extraordinário ocorreu exclusivamente com base na sistemática da repercussão geral, sendo essa decisão passível de impugnação somente por agravo interno (art. 1.030, § 2º, do CPC/2015). Sobre o tema, destaque-se: 



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. PROCESSUAL CIVIL. APLICAÇÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL NA ORIGEM: AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL DE RECURSO PARA O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE nº 1.109.295/RS-ED-ED, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia (Presidente), DJe de 25/9/18). 



    Assim, não conheço do recurso quanto aos capítulos acima mencionados. 



    Anote-se que o Plenário da Corte, nos autos do ARE nº 748.371/MT, Relator o Ministro Gilmar Mendes (Tema 660), reafirmou o entendimento de que a afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional que dependa, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal, o que não enseja reexame da questão em recurso extraordinário. 



    Ressalte-se, também, que esta Suprema Corte, em sessão realizada por meio eletrônico, concluída em 16/6/11, no exame do ARE nº 639.228/RJ, Relator o Ministro Cezar Peluso, Presidente, concluiu pela ausência de repercussão geral do tema relativo à suposta violação dos princípios do contraditório e da ampla defesa nos casos de indeferimento de produção de provas no âmbito de processo judicial, dado o caráter infraconstitucional da matéria. Este julgado restou assim ementado:



    “Agravo convertido em Extraordinário. Inadmissibilidade deste. Produção de provas. Processo judicial. Indeferimento. Contraditório e ampla defesa. Tema infraconstitucional. Precedentes. Ausência de repercussão geral. Recurso extraordinário não conhecido. Não apresenta repercussão geral recurso extraordinário que, tendo por objeto a obrigatoriedade de observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa, nos casos de indeferimento de pedido de produção de provas em processo judicial, versa sobre tema infraconstitucional” (DJe de 31/8/11).



    No tocante às demais questões suscitadas no recurso extraordinário, colhem-se os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “Não houve violação do princípio do juiz natural. Por força do artigo 536 c/c o artigo 132 do Código de Processo Civil, o juiz prolator da sentença é quem deve proferir a decisão dos embargos de declaração. E foi isso o que ocorreu no caso concreto. Não há vício de nulidade. 



    (...)



    É fato incontroverso nos autos que os réus promoveram propaganda institucional denominada ‘Túnel do Tempo’, no período de três meses que antecedeu as eleições municipais. O mero fato de ter ela sido realizada em tal período implica ilegalidade diante do disposto no artigo 73, inciso VI, “b”, da Lei nº 9.504/97. Aliás, a ilegalidade já foi reconhecida pela Justiça Eleitoral (fls. 952/998 e fls. 620/645). 



    O que importa indagar, aqui, é se está caracterizada a improbidade. 



    A referida propaganda consistia em uma tenda montada em área pública no período de junho de 2004 a agosto de 2004 , a qual ostentava inúmeras fotos e informes sobre projetos públicos que enalteciam o governo do então prefeito Oswaldo e de seu vice Márcio. Isso era feito sob o pretexto de informar os munícipes a respeito dos cinquenta anos da emancipação municipal, que só ocorreria em dezembro daquele ano. Ressalte-se que Márcio era candidato a prefeito naquelas eleições. 



    Diversamente do afirmado pelos réus, não se tratava de propaganda institucional. Tratava-se, sim, de propaganda enaltecendo os então governantes municipais. Para assim se concluir, basta atentar para o contido no encarte de jornal denominado ‘50 Anos de Mauá Polo da cidadania e de desenvolvimento’ (fls. 33/49), que era distribuído gratuitamente aos munícipes que visitavam o local. Também com o mesmo objetivo de promoção pessoal e partidária, o panfleto de fls. 31/32, que, indisfarçavelmente, sugeria aos visitantes que votassem no vice-prefeito, ao empregar a frase ‘Mauá deve continuar no rumo certo’. 



    Tudo isso demonstra que a propaganda não teve o apregoado objetivo institucional. Os réus visaram à promoção pessoal partidária. Embora veiculada às custas do erário, ela não se destinava a atender ao interesse público, mas aos interesses políticos pessoais dos réus. O caráter informativo e educativo, exigido pelo artigo 37, parágrafo 1º, da Constituição, serviu apenas para dissimular a real e pessoal finalidade da campanha publicitária. 



    Disso tudo se conclui que a infração aos princípios da impessoalidade e moralidade do ato administrativo é manifesta, pois a publicidade não passou de agressiva propaganda do governo realizado pelos réus. Tal conduta colide frontalmente com o referido dispositivo constitucional. 



    Não pode ser acolhida a alegação de que não agiram com dolo. Como prefeito, vice-prefeito e secretário, não se pode aceitar que ignorassem a proibição constitucional de propaganda pessoal. A autorização anterior do Tribunal Regional Eleitoral para a execução de publicidade institucional não elide o dolo. É inegável a má-fé.”



    Nesse contexto, verifica-se que o acolhimento das pretensões recursais não prescinde da análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis nºs 8.429/92 e 9.504/97 e Código de Processo Civil) e do reexame dos fatos e provas dos autos. Assim, a afronta aos dispositivos constitucionais suscitados no recurso extraordinário seria, se ocorresse, indireta ou reflexa, o que é insuficiente para amparar o apelo extremo. Incidência da Súmula nº 279 desta Corte. Nesse sentido:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL. MÉDICA. BOLETINS DE ATENDIMENTO DE URGÊNCIA. PACIENTES LISTADOS NÃO ATENDIDOS. LEI 8.429/1992. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DO JUIZ NATURAL. RESOLUÇÃO 05/2012 DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. NECESSIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. INCURSIONAMENTO NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. REITERADA REJEIÇÃO DOS ARGUMENTOS EXPENDIDOS PELA PARTE NAS SEDES RECURSAIS ANTERIORES. MANIFESTO INTUITO PROTELATÓRIO. MULTA DO ARTIGO 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE nº 1.251.036/ES-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 06/05/2020).



    AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 08.07.2022. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. EX-PREFEITA. DESPESAS COM PUBLICIDADE E PROPAGANDA ACIMA DO LIMITE PERMITIDO PELAS LEIS 9.504/97 e 4.320/64. ALEGADO CERCEAMENTO DE DEFESA. TEMAS 424 e 660. INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1199. CARACTERIZAÇÃO DE DOLO PELA INSTÂNCIA DE ORIGEM. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE TODOS OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. ARTS. 1.021, §1º, CPC, E 317, § 1º, do RISTF. 1. É ônus do recorrente impugnar de modo específico todos os fundamentos da decisão agravada. Art. 1.021, § 1º, CPC. 2. Inaplicável, ao caso concreto, o Tema 1199 da repercussão geral, tendo em vista que o Tribunal de origem entendeu que restou caracterizado o dolo na conduta da Recorrente, enquanto no referido Tema 1199 cuidou-se da modalidade culposa. Precedentes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa do art. 1.021, §4º, CPC c/c art. 81, § 2º, do CPC. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985)” (ARE nº 1.275.059/SP-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 09/02/2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PUBLICIDADE. PROMOÇÃO PESSOAL. ART. 37, §1º, DA CF E ART.11, INC. I, DA LEI Nº 8.429/92. BENS MÓVEIS E IMÓVEIS DO MUNICÍPIO PINTADOS COM AS CORES DA CAMPANHA ELEITORAL. SANÇÕES APLICADAS. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. 1. Para a análise da alegada afronta ao art. 37, § 1º, da Constituição Federal e aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade quanto às penas aplicadas e concluir que não houve promoção pessoal, na hipótese dos autos, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos (Súmula 279), além da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei 8.429/92), o que é vedado em sede de recurso extraordinário. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública” (ARE nº 1.158.085/PB-AgR-Segundo, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 05/11/2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SANÇÕES ADMINISTRATIVAS E PECUNIÁRIAS. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE: AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. SÚMULAS NS. 279 E 636 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGADA CONTRARIEDADE AOS INCS. XXXV, LIV E LV DO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. TEMAS 660 E 895. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE nº 1.351.279/BA-AgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 17/12/2021).



    Corroborando essa conclusão, o seguinte trecho da fundamentação do parecer da douta Procuradoria-Geral da República, que adoto como razões de decidir, ao estilo do que é praxe na Corte, quando a qualidade das razões permitem sejam subministradas pelo relator (Cf. ACO 804/RR, Relator Ministro Ayres Britto, DJ 16/06/2006; AO 24/RS, Relator Ministro Maurício Corrêa, DJ 23/03/2000; RE 271771/SP, Relator Ministro Néri da Silveira, DJ 01/08/2000):



    “Os Agravantes não demonstraram a repercussão geral exigida para admissibilidade do extraordinário, porque a matéria posta não transcende os interesses das partes. O recurso interessa exclusivamente à posição processual dos réus, sem qualquer transcendência. As teses de defesa, ainda que recheadas de referências a texto constitucional, tratam, na verdade, de matéria probatória quanto à existência ou não de dolo para caracterização do ato improbo, que dizem respeito à situação particular dos réus nestes autos. Ausente, portanto, o interesse geral necessário para admissão do recurso extraordinário interposto. 



    Ainda que indicados vários dispositivos constitucionais, tido como violados, o eventual acolhimento da pretensão recursal, quanto à alegada violação à ampla defesa e ao contraditório, dependeria de análise de legislação infraconstitucional – no caso, a Lei 8.429/1992, a Lei 9.504/1997 e o Código de Processo Civil – e o extraordinário exige que a violação apontada seja direta e frontal a dispositivo da Constituição. 



    Nesse sentido, essa Suprema Corte já decidiu que “as alegações de violação a incisos do artigo 5º da Constituição Federal – legalidade, prestação jurisdicional, direito adquirido, ato jurídico perfeito, limites da coisa julgada, devido processo legal, contraditório e ampla defesa –, podem configurar, quando muito, situações de ofensa meramente reflexa ao texto da Constituição, circunstância essa que impede a utilização do recurso extraordinário”, AI 822570 AgR, Relator Min. ELLEN GRACIE, Segunda Turma, DJe 29-06-2011.



    Considere-se, ainda, que a alegada irregularidade na designação do juízo sentenciante, a nulidade da sentença em razão do indeferimento de prova requerida pela defesa, e ausência de caracterização do ato improbo, nos termos como apresentados no recurso extraordinário e já exaustivamente rebatidos em sede de apelação, demandaria reexame de matéria fático probatória em seu confronto com as conclusões alcançadas pelo Tribunal de origem, o que impede o conhecimento do recurso também nessa parte.”



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem. 



    Publique-se.



    Brasília, 31 de outubro de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente