Tribunal: STF
Processo: RE 1439939
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-06-15
Data de publicação: 2023-06-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, ementado nos seguintes termos:  



    “ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO: SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS. EXERCÍCIO DE FUNÇÃO DE DIREÇÃO, CHEFIA OU ASSESSORAMENTO. QUINTOS. INCORPORAÇÃO. 1. O reconhecimento administrativo do pedido, por meio da decisão proferida pelo Ministro Presidente dor Conselho da Justiça Federal, em 17/12/2004, nos autos do Processo 2004.164940, interrompeu o prazo prescricional quinquenal, o qual ainda não recomeçou sua contagem, tendo em vista o que dispõe o ar. 46 do Decreto 20.910/32, relativamente à demora no pagamento da total dívida, fato corroborado pelos pagamentos parciais, do valor devido em dez/2004, e dez/2006, no âmbito do Tribunal e das Seções Judiciárias da 4ª Região, que representam inequívoca renuncia à prescrição. 2. O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento, no âmbito da Terceira Seção, no sentido de que é possível a incorporação de quintos, em relação ao exercício da função comissionada, no Período de 08/04/1998 - data do início da Vigência da Lei nº 9.624/98 – até 05/09/2001 – data referente ao início da vigência da MP nº 2.225-45/01.” (eDOC 10 – ID: 26575c64, p. 7).  



    Na origem, trata-se de ação movida com o objetivo de pleitear o pagamento de valores reconhecidos administrativamente a título de incorporação de quintos, mas pagos apenas parcialmente.



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, XXXV, LIV e LV; 37, X; e 40, § 8º, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se, preliminarmente, que o prazo prescricional aplicável à espécie não é o prazo quinquenal previsto no Decreto 20.910/1932, mas sim o trienal previsto no Código Civil (eDOC 17 – ID: 8785d274, p. 13).



    Argumenta-se que a aplicação do prazo trienal se justifica “seja porque visa reparar uma suposta lesão que teria sido causada pela Ré ao patrimônio da parte autora (inciso V), seja porque o não pagamento da remuneração no valor que se alega ser devido configura suposto enriquecimento sem causa do indigitado devedor (inciso IV)” (eDOC 17 – ID: 8785d274, p. 16).



    Aduz-se, ainda, que, mesmo que se considere a prescrição quinquenal, o prazo fora interrompido em dezembro de 2004, por força de processo administrativo instaurado com o objetivo de reconhecer o direito às diferenças relativas à incorporação dos quintos, tendo o prazo começado a correr pela metade do tempo (eDOC 17 – ID: 8785d274, p. 18).



    No mérito, alega-se que “a interpretação administrativa jamais poderá servir de base para fixar critérios de remuneração, não gerando qualquer espécie de direito adquirido” (eDOC 17 – ID: 8785d274, p. 21).



    Com base nisso, afirma-se que “a concessão de quintos somente é possível até 28 de fevereiro de 1995 (Lei n° 9.624/98, art. 3°, I), enquanto que, de 1° de marco de 1995 a 11 de novembro de 1997, a incorporação devida é a de décimos (Lei n° 9.624/98, art. 3°, II e parágrafo único), sendo indevida qualquer concessão após 11 de novembro de 1997 (MP n° 1.595-14, art. 14 - data de publicação - e Lei n° 9.527/97, art. 15)” (eDOC 17 – ID: 8785d274, p. 41).



    Argumenta-se, também, que inexiste previsão orçamentária para despesas decorrentes de direitos reconhecidos administrativamente e que a incorporação concedida em sede administrativa foi reconhecida sem previsão legal (eDOC 17 – ID: 8785d274, p. 46).



    Por fim, sustenta-se o equívoco na definição da base de cálculo dos honorários advocatícios, ao fundamento de que deveria ter sido limitada aos valores devidos vencidos e apenas a 12 prestações vincendas (eDOC 17 – ID: 8785d274, p. 52).



    O feito foi suspenso, a fim de aguardar o julgamento do tema 395 da repercussão geral (eDOC 22 – ID: 0d3203e0).



    Determinado o retorno dos autos, pela Vice-Presidência do Tribunal, para juízo de retratação, o órgão julgador ratificou o acórdão impugnado, ao fundamento de que a decisão se encontra alinhada ao que definido no tema 395 da repercussão geral, posto que inserida em uma das hipóteses de modulação realizada nos embargos de declaração (eDOC 28 – ID: eaeba6c1).



    Em complementação às razões do recurso extraordinário, alega-se que a modulação não atinge a hipótese dos autos, ao argumento de que “a modulação de efeitos alcançou, como já dito, apenas a continuidade, de forma temporária, do pagamento das parcelas mensais de quintos incorporados entre 1998 e 2001. Não autorizou, de forma alguma, novas incorporações que ainda não tenham sido realizadas, nem, tampouco, o pagamento de valores retroativos” (eDOC 34 – ID: 5bc48132, p. 11).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação merece prosperar. 



    Inicialmente, rememoro que o feito foi originariamente movido com o objetivo de pleitear o pagamento de valores retroativos referentes à incorporação de quintos, reconhecidos administrativamente, mas não pagos. 



    No ponto, o Tribunal de origem consignou, em um primeiro momento, (1) que o pagamento na via administrativa representou renúncia ao prazo prescricional e (2) que a jurisprudência do STJ e daquela Corte, à época em que proferido o acórdão impugnado, autorizava a incorporação dos quintos. 



    Após longo período de suspensão, julgado o RE 638.115 – paradigma do tema 395 –, o Tribunal de origem, em juízo de retratação, registrou que o caso dos autos se encontra abrangido pela modulação de efeitos realizada no precedente indicado, de maneira a manter-se o acórdão impugnado e, consequentemente, o direito ao pagamento de valores retroativos de quintos incorporados. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “O Supremo Tribunal Federal, em decorrência da sistemática da modulação de efeitos da decisão, manteve o pagamento de quintos em determinadas situações. 



    Consoante determinado pela Corte Suprema ao modular os efeitos da decisão prolatada no RE 638.115/CE, o servidor que estivesse recebendo a parcela julgada inconstitucional até 18/12/2019 (data do julgamento dos últimos embargos de declaração), em razão de decisões judiciais sem trânsito em julgado ou de decisões administrativas, teria o pagamento mantido até sua absorção integral por quaisquer reajustes posteriores. 



    Conforme referido, trata-se de ação de cobrança objetivando o pagamento do restante dos valores reconhecidos administrativamente, e não a implantação da parcela mensal de quintos/décimos na forma de VPNI, não sendo o caso de retratação do julgado, pois a parte autora se encontra em uma das situações abrangidas pela modulação de efeitos da decisão paradigmática (Tema 395), devendo sua condição ser resguardada, nos exatos termos em que determinado pelo STF, em atenção ao princípio da segurança jurídica.” (eDOC 28 – ID: eaeba6c1, p. 7).  



    Pois bem.



    Anoto que, no julgamento do tema 395 da repercussão geral, fixou-se a tese de que ofende o princípio da legalidade a decisão que concede a incorporação de quintos pelo exercício de função comissionada no período de 8.4.1998 até 4.9.2001, ante a carência de fundamento legal.



    Por sua vez, no julgamento dos embargos de declaração nos embargos de declaração no RE 638.115, modularam-se os efeitos da decisão anterior, de maneira a assegurar-se a manutenção no pagamento dos quintos incorporados de quem o estava recebendo por força de decisão administrativa. Assentou-se, assim, que a continuidade do pagamento se fundamenta no princípio da segurança jurídica. Nesse sentido, confira-se novamente a ementa do RE-ED-ED 638.115: 



    “Embargos de declaração nos embargos de declaração no recurso extraordinário. 2. Repercussão Geral. 3. Direito Administrativo. Servidor público. 4. É inconstitucional a incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225-48/2001. 5. Cessação imediata do pagamento dos quintos incorporados por força de decisão judicial transitada em julgado. Impossibilidade. Existência de mecanismos em nosso ordenamento aptos a rescindir o título executivo, ou ao menos torná-lo inexigível, quando a sentença exequenda fundamentar-se em interpretação considerada inconstitucional pelo STF. Embargos acolhidos neste ponto. 6. Verbas recebidas em decorrência de decisões administrativas . Manutenção da decisão. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/99. Dispositivo direcionado à Administração Pública, que não impede a apreciação judicial. Necessidade de observância do princípio da segurança jurídica. Recebimento de boa-fé. Decurso do tempo. 7. Modulação dos efeitos da decisão. Manutenção do pagamento da referida parcela incorporada em decorrência de decisões administrativas, até que sejam absorvidas por quaisquer reajustes futuros a contar da data do presente julgamento. 8. Parcelas recebidas em virtude de decisão judicial sem trânsito em julgado. Sobrestados em virtude da repercussão geral. Modulação dos efeitos para manter o pagamento àqueles servidores que continuam recebendo os quintos até absorção por reajustes futuros. 9. Julgamento Virtual. Ausência de violação ao Princípio da Colegialidade. 10. Embargos de declaração parcialmente acolhidos, com efeitos infringentes, para reconhecer indevida a cessação imediata do pagamento dos quintos quando fundado em decisão judicial transitada em julgado. Quanto às verbas recebidas em virtude de decisões administrativas, apesar de reconhecer-se sua inconstitucionalidade, modulam-se os efeitos da decisão, determinando que o pagamento da parcela seja mantida até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores. Por fim, quanto às parcelas que continuam sendo pagas em virtude de decisões judiciais sem trânsito em julgado, também modulam-se os efeitos da decisão, determinando que o pagamento da parcela seja mantida até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores.” (RE 638.115 ED-ED, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 8.5.2020) (grifo nosso)



    Confira-se também trecho do voto do citado paradigma quanto ao ponto:  



    “Todavia, após detida análise dos autos e das consequências decorrentes de tal decisão, entendo que seja necessário analisar o caso também à luz do princípio da segurança jurídica.



    Em verdade, a segurança jurídica, como subprincípio do Estado de Direito, assume valor ímpar no sistema jurídico, cabendo-lhe papel diferenciado na realização da própria ideia de justiça material.



    É certo que o STF, no âmbito do presente paradigma, declarou a inconstitucionalidade da incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225-48/2001, ante a ausência de lei que o amparasse. 



    Na ocasião, em razão da segurança jurídica, modularam-se os efeitos da decisão para obstar a repetição de indébito em relação aos servidores que receberam a referida parcela até a data daquele julgamento.



    Todavia, é sabido que milhares de servidores públicos federais incorporaram a mencionada vantagem também em decorrência do reconhecimento do direito pela própria Administração Pública, de modo que a devolução das quantias recebidas da data do julgamento de mérito até a presente data, bem como a cessação imediata do pagamento acarretaria impactos econômicos enormes aos afetados.



    Dessa forma, apesar do reconhecimento da inconstitucionalidade do pagamento da verba é necessário que se privilegie o princípio da segurança jurídica.



    (...)



    Dessa forma, deve ser mantido o pagamento da referida parcela àqueles servidores que até a presente data ainda os mantém incorporados aos seus vencimentos por força de decisão administrativa.”



    Embora o referido paradigma tenha assentado a necessidade de observância do princípio da segurança jurídica e o recebimento de boa-fé por parte dos servidores, o pagamento da referida parcela decorrente de decisão administrativa deve se manter até que seja absorvido por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores.



    Além disso, também restou expresso que a manutenção do pagamento seria restrita àqueles servidores que na data do julgamento estavam recebendo a parcela por força de decisão administrativa.



    Acrescente-se ainda que novos embargos declaratórios foram opostos contra esse acórdão, os quais foram rejeitados nos termos da seguinte ementa:



    “Embargos de declaração nos embargos de declaração nos embargos de declaração no recurso extraordinário. 2. Repercussão geral. 3. Direito Administrativo. Servidor público. 4. Incorporação de quintos. Modulação de efeitos. Súmula Vinculante 37. 5. Inexistência de omissão, contradição, obscuridade ou erro material. 6. Efeitos infringentes. Não configuração de situação excepcional. 7. Embargos de declaração rejeitados.”



    Sobre esse último julgado, cito trechos do que restou decidido:



    “De fato, conforme consignado na decisão, a cessação imediata do pagamento dos quintos incorporados por força de decisão judicial transitada em julgado, por esta via, não se coaduna com a legislação e com a jurisprudência desta Corte. Ademais, não se pode desconsiderar os processos sobrestados de servidores que continuavam recebendo a citada parcela e os milhares de servidores que incorporaram a vantagem em decorrência de decisão judicial sem trânsito em julgado ou de decisão administrativa. 



    Destaco que, nos autos, ficou assentado que ‘é inconstitucional a incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225-48/2001’. No entanto, apesar da inconstitucionalidade do pagamento, foi medida de rigor a modulação de efeitos da decisão, de modo que aqueles que continuavam recebendo a verba até a data do julgamento dos últimos embargos de declaração (18.12.2019) – em razão de decisão administrativa ou de decisão judicial ainda não transitada em julgado – tivessem o pagamento mantido até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores. 



    Resta claro, portanto, que a modulação não restabeleceu a incorporação da parcela ilegítima ou determinou que a Administração pagasse parcelas retroativas, mas apenas resguardou a situação dos servidores que, na citada data, ainda continuavam a receber a vantagem, em proteção ao princípio da segurança jurídica. 



    Por se tratar de manutenção de pagamento de vantagem inconstitucional, a modulação de efeitos há de ser interpretada restritivamente, e não retroativamente à data de julgamento do mérito do RE 638.115, como pleiteiam a Confederação e os Sindicatos embargantes.De maneira alguma, pode ser restabelecido o pagamento de parcelas já extintas em razão de sua inconstitucionalidade, não havendo vício, no acórdão, que possa levar a tal conclusão.



    Por fim, não se pode olvidar que, nos termos da Súmula Vinculante 37, ‘não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia’. Assim, a isonomia não pode acarretar extensão da decisão aos servidores que, na data dos últimos embargos, não mais auferiam a parcela inconstitucional. Confiram-se os precedentes desta Corte: 



    (...)



    Ante o exposto, rejeito os embargos de declaração.”



    Em outras palavras, a referida decisão enfatizou mais uma vez a premissa de que a modulação não restabeleceu a incorporação da parcela ilegítima ou determinou que a Administração implementasse o pagamento para quem não vinha recebendo em seu contracheque a parcela ou ainda pagasse parcelas retroativas.



    Em todas as oportunidades, assegurou-se àqueles que já estavam recebendo a parcela, em virtude de decisão administrativa, a manutenção do pagamento por questões de segurança jurídica, o que não alcança os servidores que ainda não recebiam a verba ou que já haviam tido os quintos excluídos de seus contracheques.



    Portanto, deve ser afastada qualquer interpretação que conduza ao entendimento de que o servidor amparado por decisão administrativa e que possuía débito em aberto contra a Administração Pública ao tempo do julgamento dos embargos de declaração no processo destacado como paradigma, em razão do inadimplemento de parcelas do quinto incorporado, tenha direito de pleitear judicialmente o pagamento dos valores retroativos não pagos. 



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso, para cassar o acórdão do Tribunal de origem (eDOC 10 – ID: 26575c64) e determinar que seja realizado novo julgamento, de acordo com as diretrizes fixadas no tema 395 da repercussão geral e com os esclarecimentos realizados nesta decisão.



    Publique-se.



    Brasília, 15 de junho de 2023.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente