Tribunal: STF
Processo: Rcl 64705
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-19
Data de publicação: 2023-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Cuida-se de reclamação constitucional ajuizada pela Federação dos Consórcios, Associações e Municípios de Santa Catarina (FECAM), por meio da qual objetiva a postergação do prazo fixado em 1º/1/24 para produção de efeitos do julgado na ADPF nº 188 que restou assim ementado:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ART. 15, § 1º, DA LEI FEDERAL 9.424/1996 E ART. 2º, DA LEI FEDERAL 9.766/1998, ALTERADOS PELA LEI 10.832/2003. SISTEMÁTICA DE DISTRIBUIÇÃO AOS ESTADOS E MUNICÍPIOS DOS VALORES ARRECADADOS A TÍTULO DE SALÁRIOEDUCAÇÃO. CRITÉRIO DE REPASSE PROPORCIONAL AO PERCENTUAL DE ARRECADAÇÃO EM CADA ESTADO. OFENSA AO ART. 12, §6º, DA CONSTITUIÇÃO, INCLUÍDO PELA EC 53/2006. CRITÉRIO ÚNICO DE REPARTIÇÃO. QUANTITATIVO DE ALUNOS MATRICULADOS NA EDUCAÇÃO BÁSICA. INTERPRETAÇÃO CONSTITUCIONAL QUE PRESTIGIA OS OBJETIVOS DA REPÚBLICA E A EFETIVAÇÃO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 



    1. Ao vincular o repasse constitucional ao local da fonte arrecadadora, as leis impugnadas terminam por afastar o tributo da sua finalidade – financiamento da educação – porquanto os Estados mais produtivos naturalmente teriam maior repasse, independentemente do número de alunos matriculados. 



    2. A alteração promovida pela Emenda Constitucional 53/2006 resultou na incompatibilidade da regra que prevê a distribuição das cotas do salário-educação proporcionalmente ao Estado onde arrecadadas. 



    3. Interpretação gramatical ou literal da norma constitucional que prestigia a observância do objetivo republicano de redução das desigualdades regionais e confere eficácia ao preceito constitucional de dever do Estado proporcionar educação pública gratuita e de forma igualitária a todos os cidadãos brasileiros, independentemente do Estado ou Município em que resida. 



    4. A repartição igualitária da arrecadação da contribuição social em debate é uma forma de concretização do princípio federativo, com ênfase na cooperação fiscal entre os diversos centros de governo para a progressiva realização da igualdade das condições sociais de vida em todo o território nacional. 



    5. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada procedente para dar interpretação conforme ao conjunto normativo impugnado, com a fixação da seguinte tese: "À luz da Emenda Constitucional 53/2006, é incompatível com a ordem constitucional vigente a adoção, para fins de repartição das quotas estaduais referentes ao salário-educação, do critério legal de unidade federada em que realizada a arrecadação desse tributo, devendo-se observar unicamente o parâmetro quantitativo de alunos matriculados no sistema de edução básica." “



    A parte reclamante destaca que 



    “[a] presente ação não se destina a reverter a decisão de mérito do Supremo Tribunal Federal sobre os dispositivos impugnados na ADPF nº 188. Em dimensão mais modesta, pretende-se apenas aperfeiçoar o decisum de modo que o impacto sobre os municípios catarinenses seja absorvido de forma gradual, planejada e razoável, sem prejuízo abrupto da saúde financeira dos entes municipais representados pela Reclamante.”



    Pondera que a decisão exarada na ADPF nº 188 se deu em 2022, tendo o STF modulado os efeitos da decisão para o início do exercício do ano de 2024 a fim de “amortecer efeitos mais drásticos”. 



    Ressalta que “os municípios catarinenses foram surpreendidos pelos números apresentados em estudo do Governo Federal (Doc. 03), disponibilizado somente em 30/10/2023, que dão conta de uma perda total de R$ 176.902.101,22 para os municípios de Santa Catarina, apenas em 2024”.



    Aduz que o STF, ao julgar a ADPF nº 188, “não reunia elementos informacionais suficientes para estipular um prazo de modulação de efeitos que fosse capaz de realmente amortecer o impacto da mudança de critério do repasse do salário-educação.”



    Afirma que 



    “[o] estudo promovido pelo Governo Federal deixa nítido as consequências econômicas imprevistas da ADPF nº 188, que pode comprometer a saúde financeira de muitos municípios catarinenses. Diferente de grandes centros urbanos, os municípios pequenos e médios – maioria, no caso catarinense – dependem significativamente de repasses federais, diante da centralização massiva de recursos na União, característica do federalismo brasileiro. 19. Assim, o efeito da subtração abrupta desses recursos será drástico, foge da razoabilidade e proporcionalidade e impõe, pelo estrangulamento financeiro, risco real de comprometimento da autonomia municipal, princípio constitucional consagrado na alínea “c” do inciso VII do artigo 34 da Constituição Federal5 amplamente protegido pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:”



    Diz, sob a perspectiva orçamentaria, que



    “levando em consideração que os efeitos da ADPF nº 188 passarão a valer no último ano de mandatos dos gestores públicos municipais catarinenses, quando ainda há programas a serem implementados e serviços a serem continuados, a cessação abrupta de repasses volumosos de recursos da União aos municípios representa uma quebra dos princípios da confiança legítima e segurança jurídica, sobretudo considerando que a modulação dos efeitos projetou a interrupção do repasse no meio de um Plano Plurianual em plena execução, para o início do seu último ano.”



    Assevera, ainda, que, “[m]antida intocada a ADPF nº 188, as perdas financeiras resultantes da decisão se somarão aos prejuízos que os municípios catarinenses já estão enfrentado atualmente em decorrência das chuvas massivas que tem assolado o território de Santa Catarina”, que chegam a somar “um prejuízo de quase R$ 6,5 bilhões em residências, estruturas públicas e privadas, escolas, agricultura, pecuária, comércio, serviço e indústria”



    Defende, assim, que 



    “seja aplicado o mesmo redutor financeiro gradual e escalonado a partir de 2024 até 2034, mantendo-se uma regra de transição de 10 anos em que o critério de arrecadação do Estado de Santa Catarina seja gradativamente abandonado no cálculo de repasse do salário-educação e substituído ao fim pela integralidade do critério de estudantes matriculados em escolas. De modo que o redutor inicie em 10%, numa progressão adicional constante de 10% a cada entrada de um novo exercício financeiro, até que atinja em 100% dentro de uma década.”



    Requer o deferimento do pedido liminar a fim de 



    “40.1. Suspender os efeitos da ADPF nº 188 enquanto não for fixado novo prazo de absorção dos efeitos da alteração dos critérios de repasse do salário-educação, em face dos municípios de Santa Catarina;



    40.2. Determinar que a União se abstenha de realizar a distribuição do salário-educação referente aos municípios de Santa Catarina com base no critério de estudantes matriculados em escolas, mantendo-se a aplicação do critério anterior, previsto no artigo 15 da Lei Federal nº 9.424/1996.”



    No mérito, pede



    “a procedência do pedido para que o Supremo Tribunal Federal estipule novo prazo de absorção dos efeitos da alteração dos critérios de repasse do salário-educação, em face dos municípios de Santa Catarina, de maneira escalonada, gradual e compatível com os prejuízos a serem arcados pelas municipalidades catarinenses.”



    É o relatório. Decido.



    Observo que a parte reclamante tem por pretensão revisitar o acórdão proferido na ADPF nº 188, a fim de que seja fixado novo marco temporal para produção de efeitos do aludido julgado, o que revela o uso da reclamação como sucedâneo de recurso com escopo de alterar a modulação do efeitos determinada na ADPF em questão, hipótese essa vedada nesta via, conforme reiterada jurisprudência do STF:



    “AGRAVO REGIMENTAL. RECLAMAÇÃO. ALEGADA AFRONTA À AUTORIDADE DO DECIDIDO NA ADI 453. TAXA DE FISCALIZAÇÃO DOS MERCADOS DE TÍTULOS E VALORES MOBILIÁRIOS. AUDITORIA DE SOCIEDADES DE CAPITAL FECHADO. AUSÊNCIA DE IDENTIDADE ENTRE O ATO RECLAMADO E O PARADIGMA INVOCADO. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. À míngua de identidade de objeto entre o paradigma invocado e o ato reclamado, não há como divisar a alegada afronta à autoridade de decisão desta Excelsa Corte. Não é possível conferir à reclamação a natureza de sucedâneo recursal ou de meio viabilizador do reexame do conteúdo do ato reclamado. Agravo regimental conhecido e não provido” (Rcl nº 6.140/RJ-AgR, Primeira turma, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 14/4/16).



    “RECLAMAÇÃO – DECISÃO QUE NEGA TRÂNSITO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO PORQUE NÃO RECONHECIDA A EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL DA MATÉRIA CONSTITUCIONAL NELE SUSCITADA – ALEGADA USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE – INOCORRÊNCIA – INADMISSIBILIDADE DO USO DA VIA RECLAMATÓRIA COMO INSTRUMENTO DESTINADO A QUESTIONAR A APLICAÇÃO, PELO TRIBUNAL DE ORIGEM, DO SISTEMA DE REPERCUSSÃO GERAL – PRECEDENTES FIRMADOS PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (RCL 7.547/SP, REL. MIN. ELLEN GRACIE – RCL 7.569/SP, REL. MIN. ELLEN GRACIE – AI 760.358-QO/SE, REL. MIN. GILMAR MENDES) – ALEGADO DESRESPEITO A DECISÃO PROFERIDA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM PROCESSO DE ÍNDOLE SUBJETIVA, QUE VERSOU CASO CONCRETO NO QUAL A PARTE RECLAMANTE NÃO FIGUROU COMO SUJEITO PROCESSUAL – INADMISSIBILIDADE – INADEQUAÇÃO DO EMPREGO DO INSTRUMENTO RECLAMATÓRIO COMO SUCEDÂNEO DE AÇÃO RESCISÓRIA, DE RECURSOS OU DE AÇÕES JUDICIAIS EM GERAL – INCOGNOSCIBILIDADE DA RECLAMAÇÃO RECONHECIDA PELA DECISÃO AGRAVADA – LEGITIMIDADE – CONSEQUENTE EXTINÇÃO ANÔMALA DO PROCESSO – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO” (Rcl nº 23.157/BA-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 7/4/16).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. A RECLAMAÇÃO NÃO É SUCEDÂNEO DE RECURSO PRÓPRIO. RECURSO IMPROVIDO. I - A reclamação constitucional não pode ser utilizada como sucedâneo de recurso próprio para conferir eficácia à jurisdição invocada nos autos da decisão de mérito. II - Não impugnação de todos os fundamentos da decisão agravada. Fundamentação recursal deficiente (Súmula 287). III - Reclamação improcedente. IV - Agravo regimental improvido” (Rcl nº 5.684/PE-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 15/8/08). 



    ‘AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA RECLAMAÇÃO. ADERÊNCIA ESTRITA: AUSÊNCIA. USO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL: IMPOSSIBILIDADE. 1. Este Supremo Tribunal Federal tem jurisprudência consolidada quanto à exigência, para o cabimento da reclamação constitucional, da aderência estrita entre o objeto do ato reclamado e o conteúdo do paradigma tido como violado. 2. Revela-se imprópria a formalização de reclamação com intuito de servir como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.’ (Rcl nº 43708 ED-AgR, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Tura, DJe de 5/8/22)



    Ainda que superado tal óbice, não seria passível de conhecimento do presente feito, sob pena de subverter as regras processuais tal como a legitimidade de interpor recurso em sede de ação do controle concentrado de constitucionalidade. Nesse sentido:



     “AGRAVO REGIMENTAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. INTERPOSIÇÃO DE RECURSO POR AMICUS CURIAE. ILEGITIMIDADE ATIVA RECURSAL. 1. De acordo com a jurisprudência da Corte, não é cabível a interposição de recursos por terceiros estranhos à relação processual nos processos objetivos de controle de constitucionalidade. 2. Embora os recorrentes tenham sido admitidos nos autos como amici curiae, não possuem legitimidade para interpor agravo regimental. 3. Agravos Regimentais não conhecidos. (ADPF 518 AgR-segundo, Tribunal Pleno,. Min. Rel. Edson Fachin DJe de 19/04/2023)



    Outrossim, eventual conhecimento da matéria em sede reclamatória - cuja eficácia é subjetiva - teria o condão de gerar insegurança jurídica, subvertendo o efeito erga omnes próprio das ações de controle concentrado e a previsibilidade de ordenação que se pretendeu conferir ao se decidir, mediante acórdão publicado no DJe de 22/9/22, pela modulação dos efeitos do julgado na ADPF nº 188.



    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do RI/STF, nego seguimento à reclamação.



    Publique-se.



    Brasília, 19 de dezembro de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente