Tribunal: STF
Processo: ADPF 1088
Classe: ADPF
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-09-26
Data de publicação: 2023-09-26

Ementa:

Inteiro teor:
MEDIDA CAUTELAR NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONSTITUCIONAL. EXECUÇÃO. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO DE NATUREZA NÃO CONCORRENCIAL. CONSTRIÇÃO JUDICIAL DE VALORES. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES E AO REGIME DE PRECATÓRIOS. FUMUS BONI IURIS. SÉRIE DE PRECEDENTES DO PLENÁRIO. PERICULUM IN MORA INERENTE. RISCO À PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS ESSENCIAIS À COLETIVIDADE. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA, AD REFERENDUM DO PLENÁRIO. 



    DECISÃO: Trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Governadora do Estado de Pernambuco, tendo por objeto decisões proferidas pela Justiça Estadual de Pernambuco (TJPE) e pela Justiça do Trabalho (TRT da 6ª Região) que resultaram no bloqueio judicial das contas da sociedade de economia mista estadual Pernambuco Participações e Investimentos S/A - PERPART.



    Como parâmetro de controle, foram indicados os artigos 2º (princípio da separação dos poderes), 37, caput (princípio da eficiência), 167, VI, CF/1988 (princípio da legalidade orçamentária), bem como o art. 100, que trata do sistema de precatórios. 



    Sustenta a requerente, em síntese, ser a PERPART empresa estatal que atua em regime de exclusividade e sem fins lucrativos, mantida pelo repasse de recursos públicos, haja vista ser “controlada pelo Estado de Pernambuco, que é detentor de mais de 99% de suas ações, sendo 98,24% de sua titularidade de modo direto e outros 1,7% de modo indireto, através de outras sociedades”.



    Argui que tal condição ensejaria na sua submissão ao regime de execução mediante a sistemática de precatórios ou requisições de pequenos valores, “não podendo os recursos públicos vinculados ao seu orçamento ser bloqueados ou sequestrados por decisões judiciais para o pagamento de suas dívidas”, como ocorreu nas decisões que menciona. Cita precedentes deste Supremo Tribunal Federal. 



    Aduz haver periculum in mora na manutenção das decisões impugnadas, haja vista o comprometimento do patrimônio e das receitas da empresa e do próprio Estado de Pernambuco, requerendo, por estas razões, “a concessão de medida liminar, com fundamento no art. 5º, §§ 1º e 3º, da Lei nº 9.882/99, para suspender os efeitos das decisões judiciais relacionadas no anexo a esta petição, que promoveram constrições judiciais por bloqueio, penhora, arresto ou sequestro sobre o patrimônio da Pernambuco Participações e Investimentos S/A - PERPART, e determinar a sujeição da supracitada entidade da administração indireta estadual ao regime constitucional de precatórios.”



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, assento ser cabível, neste juízo não exauriente, a presente arguição, vez que presentes os requisitos. Em primeiro lugar, há alegação de ofensa a preceitos de especial relevância na ordem constitucional brasileira, com destaque para o princípio da separação de poderes. Tem-se, a seguir, que as decisões impugnadas estão abrangidas no conceito de “ato do poder público” e, por fim, verifica-se o pressuposto da subsidiariedade, insculpido do §1º do art. 4º da Lei 9.882/1999, haja vista não haver outro instrumento processual apto à impugnação conjunta de uma série de decisões judiciais, como se dá no caso concreto. 



    Isto posto, consigno que a jurisdição constitucional presta-se a verificar a compatibilidade de leis e de atos normativos em relação à Constituição, com o objetivo precípuo de resguardar a autoridade das normas constitucionais no âmbito da vida social, gerando segurança jurídica, estabilidade institucional e previsibilidade de condutas presentes e futuras dos agentes políticos e sociais.



    A presente decisão tem caráter liminar e julga, ad referendum do Plenário do Supremo Tribunal Federal, o pedido cautelar formulado pela parte autora. 



    A processualística constitucional e a jurisprudência desta Corte impõem como requisitos de concessão da medida cautelar também no controle concentrado de constitucionalidade, na forma prevista no artigo 5º, caput e §1º, da Lei 9.882/1999, a comprovação de fumus boni iuris e de periculum in mora - requisitos os quais, saliento desde logo, verifico presentes no caso concreto. 



    Isto porque, em primeiro lugar, o Plenário deste Supremo Tribunal têm uma série de decisões em que se afirma a submissão de empresas estatais prestadoras de serviços públicos essenciais e natureza não concorrencial, tal qual a PREPART, ao regime de precatórios. Nesse sentido, por exemplo, a ADPF 556, in verbis:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. DECISÕES JUDICIAIS DE BLOQUEIO, PENHORA, ARESTO E SEQUESTRO DE RECURSOS PÚBLICOS DA COMPANHIA DE ÁGUAS E ESGOTOS DO RIO GRANDE DO NORTE – CAERN. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO ESSENCIAL. APLICABILIDADE DO REGIME DE PRECATÓRIOS. PRECEDENTES. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES. LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESTA PARTE, JULGADA PROCEDENTE. 



    1. Não autoriza análise de ato questionado por arguição de descumprimento de preceito fundamental quando se cuidar de ofensa reflexa a preceitos fundamentais. Precedentes. 



    2. A Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte – CAERN é sociedade de economia mista, prestadora de serviço público em regime não concorrencial e sem intuito primário de lucro: aplicação do regime de precatórios (art. 100 da Constituição da República). Precedentes. 



    3. Decisões judiciais de bloqueio, penhora, aresto e outras formas de constrição do patrimônio público de empresa estatal prestadora de serviço público em regime não concorrencial: ofensa à legalidade orçamentária (inc. VI do art. 167 da Constituição), à separação funcional de poderes (art. 2º da Constituição) e à continuidade da prestação dos serviços públicos (art. 175 da Constituição). Precedentes. 



    4. Arguição parcialmente conhecida e, nesta parte, julgada procedente para determinar a suspensão das decisões judiciais que promoveram constrições patrimoniais por bloqueio, penhora, arresto, sequestro e determinar a sujeição ao regime de precatórios à Companhia de Água e Esgoto do Rio Grande do Norte – CAERN”. (ADPF 556, Rel.ª Min.ª Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 6/3/2020 - grifei).



    Como se vê, neste precedente, a Corte fixou o entendimento de que decisões judiciais de constrição de verbas de titularidade destas estatais ofendem os princípios da separação dos poderes, da legalidade orçamentária e da continuidade da prestação dos serviços públicos.



    No mesmo sentido se deram, por exemplo, os acórdãos proferidos na ADPF 437 (Tribunal Pleno, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 05/10/2020) e na ADPF 387 (Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 25/10/2017), tendo o Eminente Relator, Min. Gilmar Mendes, em seu voto neste último feito, externado os riscos da aplicação de medidas constritivas de bens às empresas prestadoras de serviços essenciais ao Estado, pontuando que “ordens de bloqueio, penhora e liberação de valores da conta única do estado de forma indiscriminada, fundadas em direitos subjetivos individuais, podem significar retardo/descontinuidade de políticas públicas ou desvio da forma legalmente prevista para a utilização de recursos públicos”. O referido julgado restou assim ementado: 



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 



    2. Ato lesivo fundado em decisões de primeiro e de segundo graus do Tribunal Regional do Trabalho da 22ª Região que determinaram bloqueio, penhora e liberação de valores oriundos da conta única do Estado do Piauí, para pagamento de verbas trabalhistas de empregados da Empresa de Gestão de Recursos do Estado do Piauí S/A (EMGERPI).



    3. Conversão da análise do pedido de medida cautelar em julgamento de mérito. Ação devidamente instruída. Possibilidade. Precedentes.



    4. É aplicável o regime dos precatórios às sociedades de economia mista prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não concorrencial. Precedentes.



    5. Ofensa aos princípios constitucionais do sistema financeiro e orçamentário, em especial ao da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), aos princípios da independência e da harmonia entre os Poderes (art. 2º da CF) e ao regime constitucional dos precatórios (art. 100 da CF).



    6. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada procedente.” (ADPF 387, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 25/10/2017 - grifei).



    Por outro lado, na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 275, impugnava-se decisão judicial proferida pela Justiça do Trabalho, que determinou o bloqueio de valores disponíveis ao Estado da Paraíba, recebidos em razão de convênio firmado com a União, para a satisfação de crédito trabalhista em favor de empregado público vinculado a ente da Administração Indireta estadual. 



    Naquela oportunidade, o Plenário desta Corte conheceu da arguição e julgou-a procedente, para afirmar a impossibilidade de constrição judicial (bloqueio, penhora ou liberação em favor de terceiros) de receitas que estejam sob a disponibilidade do Poder Público. Transcrevo, por oportuno, excerto do voto proferido pelo relator, Min. Alexandre de Moraes, na ocasião do referido julgamento, in verbis:



    “Conforme alinhavado pelo eminente Min. TEORI ZAVASCKI, na decisão concessiva de medida cautelar proferida nestes autos, e como assentado pela Corte no recentemente julgamento da ADPF 387, já mencionado, não se admite a constrição indiscriminada de verbas públicas por meio de decisões judiciais, sob pena de afronta ao preceito contido no art. 167, VI, da CF, e ao modelo constitucional de organização orçamentária das finanças públicas. Além disso, a decisão impugnada na presente arguição afronta o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175 da CF). 



    A possibilidade de constrição judicial de receita pública é absolutamente excepcional. O texto constitucional o permite apenas em hipóteses que envolvem o pagamento de dívidas do Poder Público mediante o sistema de precatórios, conforme o art. 100, § 6º, da CF, ao tratar da possibilidade de sequestro de verbas em caso de preterição da ordem de pagamento. Conforme apreciado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da já mencionada ADI 1662 (Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, DJ de 19/9/2003), é inconstitucional a ampliação dessas hipóteses constitucionais de sequestro, tal como pretendido na hipótese.” (Grifei)



    Assim, impende destacar, que o entendimento consolidado neste Supremo Tribunal Federal é no sentido de que os privilégios das Fazendas Públicas são extensíveis às empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviço público em regime não concorrencial e sem finalidade lucrativa, restando, portanto, evidente o fumus boni iuris das alegações ora formuladas.



    No que concerne ao segundo requisito, destaco que, nos precedentes acima citados, sempre se assentou a existência de periculum in mora inerente ao bloqueio indevido de recursos públicos para a satisfação de créditos individuais, na medida em que referidas constrições podem comprometer a prestação de serviços públicos essenciais para a coletividade em geral. Trata-se de entendimento corolário da constatação de que a garantia de direitos sociais a prestações materiais demanda, como regra, custos elevados e de que os recursos estatais são, por definição, escassos, de modo que a realização destes direitos fica submetida invariavelmente a escolhas alocativas.



    Dessa forma, nesta análise ainda perfunctória da controvérsia e sem prejuízo de um exame mais apurado do caso quando do recebimento das informações, verificam-se presentes os requisitos para a concessão de medida cautelar.



    Ex positis, com fundamento no art. 5º, §1º, da Lei nº 9.882/1999, DEFIRO A MEDIDA CAUTELAR requerida, ad referendum do Plenário, a fim de determinar a suspensão de todas as ordens judiciais de constrição de valores de titularidade da empresa estatal PERPART e a submissão das execuções contra ela em curso ao regime de precatórios, até ulterior decisão nestes autos.



    Comunique-se imediatamente o teor desta decisão ao Tribunal de Justiça de Pernambuco e ao Tribunal Regional do Trabalho da 6ª Região, solicitando informações (Lei nº 9.882/1999, art. 6º, caput).



    Após, dê-se vista dos autos à Procuradoria-Geral da República (Lei nº 9.882/1999, art. 7º, caput).



    Publique-se. 



    Brasília, 26 de setembro de 2023.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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