Tribunal: STF
Processo: Rcl 60740
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-07-03
Data de publicação: 2023-07-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Cuida-se de reclamação constitucional ajuizada pela CTIS Tecnologia Ltda (CTIS), com pedido de liminar, contra decisão proferida nos autos do Processo nº 0700143-92.2018.8.07.0018, por meio da qual o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (TJDFT) teria desrespeitado o entendimento obrigatório firmado pelo STF na sistemática da repercussão geral no RE nº 669.069 (Tema 666 RG).



    A CTIS informa que o Processo nº 0700143-92.2018.8.07.0018 consiste em “Ação Anulatória de ato administrativo da Controladoria-Geral do Distrito Federal”, mediante a qual defende a tese de ser indevida “a penalidade de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública prevista no art. 87, IV, da Lei nº. 8.666/1993” aplicada contra si no âmbito administrativo (Processo administrativo nº 0480-001103/2011).



    Relata que, 



    “[n]a petição inicial da Ação Anulatória, a CTIS sustentou, dentre diversas outras matérias, a ocorrência de prescrição intercorrente, uma vez que, no caso vertente, houve absoluta inércia da Administração Pública Distrital entre 15.5.2013 e 23.1.2017 – isto é, quase 4 (quatro) anos –, período durante o qual não se praticou qualquer ato tendente à apuração do fato.



    Sobreveio, entretanto, sentença, julgando improcedente a pretensão da Reclamante. Essa decisão foi mantida pelo acórdão reclamado, que negou provimento à apelação da CTIS. A Reclamante opôs Embargos de Declaração, que foram rejeitados pelo TJDFT.” (grifo nosso)



    A CTIS faz referência ao julgado no RE nº 669.069, para defender que,



    “como assentado por esse STF, o ordenamento jurídico-constitucional brasileiro apenas admite a imprescritibilidade em caso de previsão expressa pelo texto constitucional, não sendo ela passível de extensão em situações concretas, sob a escusa de suposta inexistência de regramento estadual.



    No caso específico de prescrição intercorrente na esfera administrativa, há, na esfera federal, o art. 1º, § 1º, da Lei nº. 9.873/1999, a determinar que ‘incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada [...]’, que poderia ser aplicado por analogia pelo TJDFT, mas cuja norma foi afastada pelo acórdão reclamado sob a alegação de que teria sua aplicação restrita a esfera federal.



    Com isso, o ato reclamado aplicou entendimento de que, na prática, não haveria prescrição intercorrente nos processos administrativos sancionadores distritais, violando frontalmente o entendimento desse Supremo Tribunal Federal no paradigma do RE-RG nº. 669.069/MG, que é dotado de efeitos erga omnes.”



    A reclamante aduz que



    “No caso vertente, a prescrição intercorrente é evidente pela absoluta inércia da Administração Pública Distrital entre 15.5.2013 e 23.1.2017 – isto é, quase 4 (quatro) anos –, período durante o qual não se praticou qualquer ato tendente à apuração do fato. 



    Afinal, em 15.5.2013, foi expedido o Ofício nº. 679/2013-CAB/STC (Doc. 4, ID nº. 12551546, p. 125) solicitando à presidência do Tribunal de Contas do Distrito Federal o compartilhamento de informações relativas ao caso. Após a expedição de tal ofício, o processo permaneceu completamente paralisado até 3.7.2015, quando foi proferido o despacho (Doc. 4, ID nº. 12551546, p. 133) determinando o retorno dos autos à Coordenação de Processos Administrativos de Fornecedores (‘COPAF’) ‘para que emita Nota Técnica, na qual esclareça pormenorizadamente acerca das razões pelas quais o processo se encontra sem andamento’.



    Logo em seguida, em 15.7.2015, a COPAF apresentou a Nota Técnica nº. 32/2015-COPAF (Doc. 4, ID nº. 12551546, pp. 135-138), por meio da qual se sugeriu que fosse constituída ‘nova comissão de processos de fornecedores para dar prosseguimento à apuração das supostas irregularidades atribuídas à empresa’ (Doc. 4, ID nº. 12551546, p. 133), o que se deu por meio da Portaria nº. 170/2015. Nada obstante, a referida comissão processante somente veio a novamente movimentar o processo em 23.1.2017, ocasião na qual se determinou a notificação da Reclamante para apresentação de nova defesa escrita (Doc. 4, ID nº. 12551546, p. 144).



    Dessa forma, percebe-se que o feito administrativo permaneceu paralisado entre 15.5.2013 e 23.1.2017 sem que tenha sido praticado, nesse período, nenhum ato que importasse em apuração do fato – não tendo sido verificada, igualmente, nenhuma outra causa interruptiva ou suspensiva da prescrição intercorrente no período.”



    A CTIS indica o julgado no RMS nº 28517 e no MS 32937, para defender que 



    “o acórdão reclamado também é teratológico sob diversas outras circunstâncias, porque, por exemplo:



    (i) validou decisão administrativa que se baseia exclusivamente na palavra de delatores premiados e em prova emprestada de processo judicial do qual a Reclamante não foi parte e no qual ficou caracterizado que os serviços foram prestados, que não houve sobrepreço e que as propostas apresentadas estavam em valor de mercado;



    (ii) faltou com razoabilidade e proporcionalidade ao manter a penalidade de inabilitação contra a CTIS, uma vez que a suposta beneficiária direta da alegada fraude na celebração do contrato, a empresa Politec, jamais veio a ser apenada com qualquer sanção administrativa gravosa, do ponto de vista licitatório, além de que não houve sobrepreço e que as propostas apresentadas estavam em valor de mercado, a justificar, se fosse o caso de manutenção de sanção à Reclamante, uma pena mais branda;



    (iii) de todo modo, a suposta beneficiária direta da alegada fraude na celebração do contrato, a empresa Politec, promoveu ressarcimento ao erário; ou seja, o erário já foi ressarcido pecuniariamente pela empresa imputada como beneficiária; e



    (iv) desde o final do ano de 2017 a Reclamante não conta com nenhum acionista, dirigente ou membro do conselho vinculado aos antigos sócios e gestores da empresa brasiliense que eram responsáveis pela empresa na época do suposto ato ilícito, o que afasta os motivos determinantes (art. 87, IV, da Lei nº. 8.666/1993) que tornariam a empresa supostamente inidônea para a Administração Pública, pelo menos desde 2014 deixaram de existir.



    Esse tipo de procedimento adotado pelo acórdão reclamado viola o devido processo legal, na esteira da jurisprudência desse Supremo Tribunal Federal, que assegura a necessidade de observância do devido processo legal nos procedimentos administrativos e judiciais, além do direito das partes de ampla produção probatória, do contraditório e da ampla defesa.”



    A parte reclamante requer que seja deferido o pedido liminar 



    “para que seja determinada a suspensão da eficácia do acórdão reclamado, com a consequente determinação de que a Controladoria Geral do Distrito Federal exclua da inscrição da Reclamante nos sistemas SICAF, CEIS e SIAFI a sanção de inidoneidade para licitar e contratar com a Administração Pública”.



    No mérito, pede que seja julgada procedente a reclamação 



    “a fim de que seja cassada a parte do acórdão que afastou o reconhecimento da prescrição intercorrente da pretensão punitiva do Distrito Federal de aplicar à Reclamante a sanção de inidoneidade para licitar e contratar com a Administração Pública.”



    É o relatório. Decido.



    De início, registro que não conheço da alegada “viola[ção d]o devido processo legal, na esteira da jurisprudência desse Supremo Tribunal Federa [...], além do direito das partes de ampla produção probatória, do contraditório e da ampla defesa”, o que a CTIS apresenta a esta Corte, na presente via reclamatória, tendo indicado o julgado pelo STF no RMS nº 28517 e no MS 32937 para fins de confrontação.



    Incide, no ponto, reiterada jurisprudência do STF no sentido de não se admitir o uso da reclamação por alegada ofensa à autoridade do STF e à eficácia de decisão proferida em processo de índole subjetiva quando a parte reclamante não figurar como sujeito processual no caso concreto versado no paradigma. Vide:



    “(...) Não cabe reclamação por suposta ofensa à autoridade de decisão proferida em processo subjetivo, do qual não é nem foi parte o reclamante” (Rcl nº 5.335/MG-ED, Relator o Ministro Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe de 8/5/08).



    “[...] Não se conhece de reclamação fundada em precedentes sem eficácia geral e vinculantes, de cuja relação processual a reclamante e a interessada não fizeram parte. [...]” (Rcl 3.197/SP, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJ de 20/4/07)



    “RECLAMAÇÃO - ALEGADO DESRESPEITO A DECISÕES PROFERIDAS PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM PROCESSOS DE ÍNDOLE SUBJETIVA, VERSANDO CASOS CONCRETOS NOS QUAIS A PARTE RECLAMANTE NÃO FIGUROU COMO SUJEITO PROCESSUAL - INADMISSIBILIDADE - INADEQUAÇÃO DO EMPREGO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE AÇÃO RESCISÓRIA, DE RECURSOS OU DE AÇÕES JUDICIAIS EM GERAL - EXTINÇÃO DO PROCESSO DE RECLAMAÇÃO - PRECEDENTES - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - Não se revela admissível a reclamação quando invocado, como paradigma, julgamento do Supremo Tribunal Federal proferido em processo de índole subjetiva que versou caso concreto no qual a parte reclamante sequer figurou como sujeito processual. Precedentes. - Não cabe reclamação quando utilizada com o objetivo de fazer prevalecer a jurisprudência desta Suprema Corte, em situações nas quais os julgamentos do Supremo Tribunal Federal não se revistam de eficácia vinculante, exceto se se tratar de decisão que o STF tenha proferido em processo subjetivo no qual haja intervindo, como sujeito processual, a própria parte reclamante. - O remédio constitucional da reclamação não pode ser utilizado como um (inadmissível) atalho processual destinado a permitir, por razões de caráter meramente pragmático, a submissão imediata do litígio ao exame direto do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. - A reclamação, constitucionalmente vocacionada a cumprir a dupla função a que alude o art. 102, I, “l”, da Carta Política (RTJ 134/1033), não se qualifica como sucedâneo recursal nem configura instrumento viabilizador do reexame do conteúdo do ato reclamado, eis que tal finalidade revela-se estranha à destinação constitucional subjacente à instituição dessa medida processual. Precedentes.” (Rcl nº 4.381/RJ-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 5/8/11 - grifo nosso)



    “[...] II - A decisão indicada como paradigma nestes autos foi proferida em um processo de índole subjetiva, no qual o ora embargante não figura como parte. Daí porque tal pleito se mostra manifestamente incabível, uma vez que não se pode buscar prevalecer a autoridade de uma decisão proferida em processo de natureza subjetiva à parte estranha à relação processual paradigma. III- Esta Suprema Corte tem entendido não ser legítimo o oferecimento de reclamação constitucional por sujeito que não integrou a relação jurídica processual paradigma, nos casos em que o precedente foi proferido em processo de natureza subjetiva, sem efeitos erga omnes. IV - Embargos de declaração rejeitados.” (Rcl nº 46630 AgR-ED, Segunda Turma, Min. Rel. Ricardo Lewandowski, DJe de 05/07/2021 grifo nosso)



    “AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. TRABALHISTA. BLOQUEIO DE CRÉDITOS EM INCIDENTE DE EXECUÇÃO. ALEGAÇÃO DE OFENSA A PROCESSOS DE ÍNDOLE SUBJETIVA DE CUJA RELAÇÃO PROCESSUAL NÃO PARTICIPOU O RECLAMANTE. RECLAMAÇÃO MANIFESTAMENTE INCABÍVEL. CARÁTER EMINENTEMENTE EXCEPCIONAL DA RECLAMAÇÃO, QUE NÃO SE PRESTA AO PAPEL DE SUCEDÂNEO RECURSAL. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO QUANTO DECIDIDO NA ADC 43. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. (Rcl nº 40758 AgR, Primeira Turma, Min. Rel. Luiz Fux, DJe de 06/07/2020).



    A CTIS propõe a presente reclamação também por alegada “teratologia” na aplicação da tese do Tema nº 666 da repercussão geral pelo TJDFT, cuja tese tem a seguinte redação:



    “É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil.”



    Quanto à reclamação constitucional com fundamento em tese de repercussão geral, a jurisprudência do STF desenvolveu-se no sentido de exigir o esgotamento de instância como requisito de admissibilidade, sobrevindo a edição da Lei nº 13.105/2015 (CPC/2015), que positivou a condição no art. 988, § 5º, II, in verbis:



    “Art. 988. […]



    § 5º É inadmissível a reclamação: 



    […]



    II – proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias.”



    Vide precedentes do STF, no sentido de que o esgotamento de instância ocorre somente em sede de decisão colegiada da origem que, em sede de agravo interno, aprecia a negativa de seguimento de recurso extraordinário pela repercussão geral:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. PROCESSUAL CIVIL. INTEMPESTIVIDADE. NÃO INTERPOSIÇAO DO AGRAVO INTERNO DO § 2º DO ART. 1.030 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE ESGOTAMENTO DE INSTÂNCIA NA ORIGEM. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE RECURSO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA: INVIABILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL NÃO CONHECIDO” (Rcl nº 41.920/SC-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 25/9/2020).



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL ALEGAÇÃO DE AFRONTA A TESE EM REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE ESGOTAMENTO DE INSTÂNCIAS. RECLAMAÇÃO INVIÁVEL. 1. O CPC/2015 prevê como requisito para o ajuizamento de reclamação por alegação de afronta a tese firmada em repercussão geral o esgotamento das instâncias ordinárias (art. 988, § 5º, II, do CPC/2015). 2. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, em caso de decisão unânime” (Rcl nº 34.827/SP-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 13/9/2019).



    “Agravo regimental na reclamação. Repercussão geral. Ausência de esgotamento de instância. Agravo regimental não provido. 1. O reconhecimento da repercussão geral tem por precisa consequência esgotar a cognição nesta Corte acerca da matéria em “recursos com fundamento em idêntica controvérsia” (art. 543-B, caput, do CPC) e recomendar todos os processos, principais ou acessórios, à respectiva origem, a fim de aguardarem pronunciamento do STF , após o que competirá à Corte de origem proceder de acordo com a disciplina processual editada a fim de regulamentar a nova sistemática introduzida ao art. 102, §3º, da CF/88 pela EC nº 45/2004. 2. A reclamação constitucional com fundamento na erronia de aplicação de entendimento do STF firmado de acordo com a sistemática da repercussão geral admite como objeto tão somente decisão judicial proferida no exercício da competência conferida à Corte de origem quanto à apreciação de recurso extraordinário pelo Código de Processo Civil, sob pena de se subverter o instituto e tornar inócua a inovação normativa introduzida pela EC nº 45/04. Precedente plenário. 3. Agravo regimental não provido” (Rcl nº 20.892/RJ-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe de 18/4/2016).



    A CTIS não logrou demonstrar o esgotamento da instância recursal para fins de conhecimento da reclamatória cujo paradigma é tese firmada pelo STF em repercussão geral, tendo indicado como decisão reclamada o acórdão formado no âmbito do TJDFT no julgamento de recurso de apelação, o qual está assim ementado:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO. DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE PARA LICITAR OU CONTRATAR COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRESCRIÇÃO NÃO CONSUMADA. PROVA EMPRESTADA. ADMISSIBILIDADE. CONLUIO PARA BURLAR LICITAÇÕES E DIRECIONAR CONTRATAÇÕES DO PODER PÚBLICO. SANÇÃO VÁLIDA E PROPORCIONAL À GRAVIDADE DOS ATOS ILÍCITOS APURADOS. PENALIDADE MANTIDA. 



    I. À falta de regramento legal específico e ante a inaplicabilidade da Lei Federal 9.873/1999, a pretensão do Distrito Federal de aplicar sanção de declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública prescreve no prazo de cinco anos previsto no Decreto 20.910/1932. 



    II. Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da razoável duração do processo, é possível cogitar de prescrição intercorrente apenas na hipótese em que o processo administrativo fica paralisado por mais de cinco anos por desídia da Administração Pública. 



    III. Desde que submetidas ao contraditório na origem e no destino, provas produzidas em processos judiciais podem ser aportadas ao processo administrativo como prova emprestada, ainda que haja distinção de partes, na esteira do que prescrevem os artigos 15 e 372 do Código de Processo Civil. 



    IV. Constatada no processo administrativo a existência de conluio para burlar licitações e direcionar contratações do Poder Público, não pode ser acolhido pleito de invalidação ou abrandamento da penalidade de declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública aplicada com fundamento nos artigos 87, inciso IV, e 88, incisos II e III, da Lei 8.666/1993. 



    V. Se o processo administrativo foi pautado pelo devido processo legal e a aplicação da pena de “declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública” guarda proporcionalidade com a gravidade dos atos ilícitos apurados, não há espaço jurídico para a sua anulação, modificação ou atenuação no plano judicial. 



    VI. Recurso conhecido e desprovido.” (eDoc. 19, pp. 2 e 3)



    Ainda que fosse possível superar o óbice formal acima delineado, persistiria a negativa de seguimento à presente reclamação, ante a ausência de aderência estrita entre a tese do Tema nº 666 RG (referente à prescritibilidade de ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil) e a decisão no Processo nº 0700143-92.2018.8.07.0018 (em referência nesta ação constitucional), na qual, 



    i) além de a fundamentação apontar que, em sede administrativa, restou apurada a “existência de conluio para burlar licitações e direcionar contratações do Poder Público”, de modo a persistir o debate a luz da tese do Tema nº 897 RG;



    ii) o debate se instaura sobre a pretensão da CTIS de ver reconhecida a prescrição intercorrente no Processo administrativo nº 0480-001103/2011 - o que pressupõe não apenas a incidência do art. 1º, § 1º, da Lei Federal 9.873/1999 no caso concreto, mas também a análise dos atos de 3/7/15 e 15/7/15 e da Portaria nº 170/2015 para fins de configuração ou não da inércia da Administração Pública no exercício da pretensão punitiva -, com o objetivo de afastar a sanção de inidoneidade para contratar com o poder público.



    Acerca do instituto da reclamatória, a jurisprudência do STF desenvolveu parâmetros para sua utilização, tais como o caráter estrito da competência do STF no conhecimento das reclamações e a obrigatoriedade de aderência estrita do objeto da decisão reclamada com o conteúdo das decisões paradigmáticas do STF. Nesse sentido, vide precedentes: 



    “A competência originária do Supremo Tribunal Federal não comporta a possibilidade de ser estendida a situações que extravasem os limites fixados pelo rol exaustivo inscrito no art. 102, I, da Constituição. Precedentes (Rcl nº 5.411/GO-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski , DJe-152 de 15/8/08). 



    “Os atos questionados em qualquer reclamação - nos casos em que se sustenta desrespeito à autoridade de decisão do Supremo Tribunal Federal - hão de se ajustar, com exatidão e pertinência, aos julgamentos desta Suprema Corte invocados como paradigmas de confronto, em ordem a permitir, pela análise comparativa, a verificação da conformidade, ou não, da deliberação estatal impugnada em relação ao parâmetro de controle emanado deste Tribunal (Rcl nº 6.534/MG-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe-197, de 17/10/08). 



    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, §1º, do RISTF, nego seguimento à reclamação. Prejudicada a apreciação do pedido liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de julho de 2023.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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