Tribunal: STF
Processo: MS 39276
Classe: MS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-10-16
Data de publicação: 2023-10-16

Ementa:

Inteiro teor:
MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. REVISÃO DE PENSÃO MILITAR. INCIDÊNCIA DO TEMA 445 DA REPERCUSSÃO GERAL. SEGURANÇA DENEGADA.



     DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado por Gessi Maria Soares de Medeiros de Oliveira contra ato do Tribunal de Contas da União consubstanciado no acórdão 259/2023 da Segunda Câmara do Tribunal de Contas da União nos autos do Processo n° TC 011.996/2022-6, que considerou ilegal o ato de melhoria da pensão militar por impossibilidade de nova elevação do posto militar do instituidor da pensão, ante o entendimento fixado no Acórdão 2.225/2019-TCU-Plenário, de 18/09/2019.



    Preliminarmente, a impetrante requer o benefício da justiça gratuita. Alega, em síntese, que possui direito líquido e certo à melhoria da sua pensão, pois o entendimento utilizado como fundamentação do acórdão que a declarou como sendo ilegal foi prolatado posteriormente à concessão do benefício. Nesse sentido alega violação à segurança jurídica, uma vez que o entendimento vigente à época do pedido permitia o aumento.



    Fundamenta o pedido liminar com base no fato de que todo o processo de alteração na base de cálculo da pensão já havia sido aprovado por parte do comando militar, bem como, o registro da concessão no TCU deu-se em 19/8/2019. O periculum in mora estaria consubstanciado na natureza alimentar do benefício ora recebido, ante a dependência econômica da impetrante do mesmo.



    O Tribunal de Contas prestou as seguintes informações: 



    “Mandado de Segurança, com pedido de liminar, impetrado contra o Acórdão 259/2023-TCU-2ª Câmara, por meio do qual este Tribunal julgou ilegal o ato de alteração de pensão militar instituída em favor da Impetrante e recusou-lhe registro, em razão da impossibilidade de nova elevação do posto militar do instituidor da pensão, já contemplado com proventos em posto superior ao da ativa quando da passagem para a reserva, com fundamento na Lei 6.880/1980.



    1.Contraditório e ampla defesa (devido processo legal): não violação. O Tribunal efetivamente julgou o ato de alteração da pensão militar da Impetrante dentro do prazo de cinco anos contados da entrada do processo na Corte, em perfeita consonância com o entendimento do STF acerca do tema. Envio do ato para análise do TCU em 28/9/2021 e julgamento em 7/2/2023.



    2. Decadência: não ocorrência: a) atos de aposentadoria, reforma e pensão possuem natureza complexa e somente se aperfeiçoam com o registro pelas Corte de Contas; b) dada a referida natureza complexa, não incide prazo decadencial quinquenal previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999 quando o TCU exercita a competência constitucional de registro de atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão; e c) esse prazo apenas começa a fluir após o registro pela Corte de Contas, ou seja, há a necessidade de observância do prazo quinquenal para a denominada revisão de ofício dos atos já registrados. Precedentes do STF.



    3. Ato de alteração de aposentadoria/pensão. O STF equipara o ato de alteração de aposentadoria/pensão ao ato de concessão inicial para efeitos da fluência do prazo quinquenal decadencial. 



    4. Precedente do STF específico de inaplicabilidade de prazo decadencial quinquenal no caso de registro de ato de alteração de aposentadoria/pensão: MS 25.612.



    5. Ao julgar o RE 636.553, o STF, além de reafirmar a natureza complexa do registro do ato de concessão de aposentadoria e a inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 a essa apreciação pelas Cortes de Contas, inovou e criou a figura do “registro tácito e automático” dos atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão.



    6.Decidiu-se que, após cinco anos, contados após a entrada do ato de concessão no TCU, esse  “ato restará automaticamente estabilizado”. Nesse momento,  “abre-se, a partir daí, a possibilidade de sua revisão, nos termos do art. 54 da Lei 9.873/1999” (voto do Ministro-Relator no RE 636.553 ED).



    7.No caso concreto, apreciação do ato de concessão se deu antes da fluência do prazo quinquenal de registro tácito estabelecido no RE 636.553. Dessa forma, ainda que analisado sob os estritos e inovadores parâmetros do citado julgamento no RE 636.553, não houve qualquer ofensa à decadência na apreciação do ato de concessão pelo TCU.



    8.Não há ofensa a direito adquirido, a ato jurídico perfeito ou  à segurança jurídica (aspecto objetivo) antes que o ato complexo de concessão de pensão militar esteja definitivamente registrado pelo TCU, consoante consolidada jurisprudência do STF.



    9.Inexistência de ofensa ao aspecto subjetivo da segurança jurídica (princípio da proteção da confiança), uma vez que o ato de alteração da pensão militar foi julgado em menos de 5 anos após a entrada no TCU. Jurisprudência do STF.



    10.Legalidade e legitimidade do Acórdão 259/2023-TCU-2ª Câmara, o qual está devidamente fundamentado nas normas legais e na jurisprudência mais atualizada.



    11.Inexistência do fumus boni juris e do periculum in mora, necessários à concessão da medida liminar. 



    12.Parecer pelo indeferimento da medida liminar e, no mérito, pela denegação da segurança pretendida.” (doc. 19) 



    A Procuradoria Geral da República emitiu parecer, manifestando-se pela denegação da segurança, nos termos da ementa a seguir transcrita:



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ALTERAÇÃO DE PENSÃO MILITAR. PAGAMENTO INDEVIDO RECONHECIDO PELO TCU. NEGATIVA DE REGISTRO. DECADÊNCIA (ART. 54 DA LEI9.784/1999). NÃO OCORRÊNCIA. RE 636.553 (TEMA 445). VIOLAÇÃO  À SEGURANÇA JURÍDICA. INOCORRÊNCIA. AUSENTE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PARECER PELA DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA” (doc. 24)



    A União, por intermédio da Advocacia Geral da União, requereu o ingresso no feito. Sustentou, em síntese, que o entendimento firmado no Tema 445 da repercussão geral aplica-se tanto ao ato que registra a concessão de aposentadoria, quanto ao ato que realiza alterações na mesma e que, por decorrência de sua natureza jurídica complexa, não haveria no presente caso violação ao princípio da segurança jurídica (doc. 28).



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, concedo a gratuidade de justiça à impetrante, nos termos do art. 98 do CPC.



    De plano, observo que não merece acolhimento a alegação do impetrante concernente a violação à segurança jurídica. É que o Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que não viola o direito adquirido, a segurança jurídica e a garantia da irredutibilidade de vencimentos a correção de ilegalidades na composição dos proventos de servidores públicos (nesse sentido: RE 418.402-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, MS 33.432, Rel. Min. Marco Aurélio; e MS 27.722 AgR, Rel. Min. Teori Zavascki). Dessa forma, não vislumbro, no caso, qualquer abuso ou ilegalidade na conduta do Tribunal de Contas da União. No mesmo sentido destaco:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROVENTOS. APOSENTADORIA. REGISTRO. ACÓRDÃO DO TCU QUE DETERMINOU A IMEDIATA INTERRUPÇÃO DO PAGAMENTO DA URP DE FEVEREIRO DE 1989 (26,05%). NATUREZA DE ANTECIPAÇÃO SALARIAL. PREVISÃO LEGAL. DECISÃO JUDICIAL. ALCANCE. PRAZO DECADENCIAL. ARTIGO 54 DA LEI Nº 9.784/99. INAPLICABILIDADE. COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL ATRIBUÍDA À CORTE DE CONTAS. MODIFICAÇÃO DE FORMA DE CÁLCULO DA REMUNERAÇÃO. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA, COISA JULGADA, SEGURANÇA JURÍDICA E IRREDUTIBILIDADE DOS VENCIMENTOS. INOCORRÊNCIA. PLANOS ECONÔMICOS. REAJUSTES SALARIAIS. VANTAGEM SALARIAL RECONHECIDA POR DECISÃO JUDICIAL TRANSITADA EM JULGADO. REMUNERAÇÃO. ALCANCE. INEXISTÊNCIA DE OFENSA A DIREITO ADQUIRIDO. INOCORRÊNCIA DE VIOLAÇÃO À COISA JULGADA. SEGURANÇA DENEGADA. 1. O processo de registro de aposentadoria, desde que não tenha transcorrido período de tempo superior a cinco anos entre o início do processo no TCU e o indeferimento do registro, não impõe o contraditório nesse lapso de tempo, nos termos da Súmula Vinculante nº 03 do Supremo Tribunal Federal, verbis: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”. 2. A decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99 não se consuma no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União – que consubstancia o exercício da competência constitucional de controle externo (CRFB/88, art. 71, III) -, porquanto o respectivo ato de aposentação é juridicamente complexo, que se aperfeiçoa com o registro na Corte de Contas. Precedentes: MS 30916, Rel. Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 08.06.2012; MS 25525, Rel. Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 19.03.2010; MS 25697, Rel. Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 12.03.2010. 3. As URPs – Unidade de Referência de Preço - foram previstas visando a repor o poder aquisitivo de salários e vencimentos até a data-base da categoria, quando verificado o acerto de contas; entendimento sumulado pelo egrégio Tribunal Superior do Trabalho, verbis: “Súmula 322: Os reajustes salariais decorrentes dos chamados "Gatilhos" e URP's, previstos legalmente como antecipação, são devidos tão-somente até a data-base de cada categoria.” 4. A alteração por lei do regramento anterior da composição da remuneração do agente público, assegura-se-lhes somente a irredutibilidade da soma total antes recebida, assim concebido: os vencimentos e proventos constitucionais e legais. Precedentes: RE 563.965/RN-RG, Rel. Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 20.03.2009; MS 24.784, Rel. Ministro Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJe 25.06.2004; RE 185255, Rel. Ministro Sydney Sanches, Primeira Turma, DJ 19.09.1997. 5. A boa-fé na percepção de parte imotivada de vencimentos, reconhecido no acórdão do TCU, conjura o dever de devolução. 6. A garantia fundamental da coisa julgada (CRFB/88, art. 5º, XXXVI) não resta violada nas hipóteses em que ocorrerem modificações no contexto fático-jurídico em que produzida - como as inúmeras leis que reestruturam as carreiras dos servidores do Poder Judiciário da União e fixam novos regimes jurídicos de remuneração. 7. In casu, restou demonstrado nos autos a improcedência do pedido de continuidade do pagamento da URP, tendo em vista, sobretudo, os reajustes salariais advindos após à sua concessão, com destaque ao aumento salarial provocado pela reestruturação de carreira dos docentes em universidades federais - verbi gratia, Lei nº 11.784/2008 -, que vieram a incorporar o valor que era pago em separado a título de antecipação salarial. 8. Segurança denegada.” (MS 31642, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 23/09/2014)



    Nesse sentido, não há que se falar em ofensa a direito adquirido, a ato jurídico perfeito ou à segurança jurídica antes mesmo de o ato de concessão de pensão militar ou de alteração da sua base de cálculo esteja definitivamente registrado pelo TCU, porquanto trata-se de ato complexo, nos termos do Tema 445 da sistemática da repercussão geral.



    Inclusive, via de regra, a anulação de vantagens supostamente indevidas por determinação do TCU é atuação inerente ao exercício da sua função de registro e independe da observância do contraditório e da ampla defesa, nos termos do que predica a parte final da Súmula Vinculante 3 do STF, verbis:



    “Nos processos perante o tribunal de contas da união asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.



    Com efeito, somente nos casos em que transcorre prazo maior que cinco anos a contar do recebimento do processo administrativo pelo TCU, e a função de registro ainda não foi exercida, é que exige-se a observância do contraditório e da ampla defesa previamente à supressão do pagamento de determinada parcela ilegal. Essa é a conclusão extraída dos seguintes precedentes, verbis:



    “PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ALEGAÇÃO DE CONTRADIÇÃO. REJEIÇÃO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO DO IMPETRANTE E ACOLHIMENTO, EM PARTE, DOS EMBARGOS DA UNIÃO. 1. Ausência de omissão, contradição e obscuridade quanto à alegada necessidade de esclarecimento sobre a extensão da ordem concedida, porquanto o acórdão impugnado, ao conceder a segurança, expressamente anulou o acórdão do Tribunal de Contas da União que negou registro ao ato de aposentadoria, sem impedir que novo julgamento seja realizado, com obrigatória observância do contraditório e da ampla defesa. 2. O termo inicial do prazo de cinco anos, após o qual será obrigatória a instauração de procedimento com ampla defesa e contraditório do ex-servidor junto ao Tribunal de Contas da União, para efeito de registro de aposentadoria, é a data de recebimento, pelo TCU, do ato concessivo de aposentadoria. Embargos de declaração da União acolhidos, portanto, para substituição da expressão a contar da aposentadoria, constante dos itens 3 e 5 da ementa, por a contar do recebimento, pelo Tribunal de Contas da União, do ato concessivo de aposentadoria, em razão de contradição com o conteúdo decisório do acórdão embargado. 3. Embargos de declaração do impetrante rejeitados. Embargos de declaração da União acolhidos, em parte, sem efeitos infringentes”. (MS 25.116 ED-segundos, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe de 13/6/2014);



    “Mandado de Segurança. 2. Acórdão da 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União (TCU). Competência do Supremo Tribunal Federal. 3. Controle externo de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões. Inaplicabilidade ao caso da decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99. 4. Negativa de registro de aposentadoria julgada ilegal pelo TCU. Decisão proferida após mais de 5 (cinco) anos da chegada do processo administrativo ao TCU e após mais de 10 (dez) anos da concessão da aposentadoria pelo órgão de origem. Princípio da segurança jurídica (confiança legítima). Garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa. Exigência. 5. Concessão parcial da segurança. I Nos termos dos precedentes firmados pelo Plenário desta Corte, não se opera a decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99 no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União que consubstancia o exercício da competência constitucional de controle externo (art. 71, III, CF). II A recente jurisprudência consolidada do STF passou a se manifestar no sentido de exigir que o TCU assegure a ampla defesa e o contraditório nos casos em que o controle externo de legalidade exercido pela Corte de Contas, para registro de aposentadorias e pensões, ultrapassar o prazo de cinco anos, sob pena de ofensa ao princípio da confiança face subjetiva do princípio da segurança jurídica. Precedentes. III Nesses casos, conforme o entendimento fixado no presente julgado, o prazo de 5 (cinco) anos deve ser contado a partir da data de chegada ao TCU do processo administrativo de aposentadoria ou pensão encaminhado pelo órgão de origem para julgamento da legalidade do ato concessivo de aposentadoria ou pensão e posterior registro pela Corte de Contas. IV Concessão parcial da segurança para anular o acórdão impugnado e determinar ao TCU que assegure ao impetrante o direito ao contraditório e à ampla defesa no processo administrativo de julgamento da legalidade e registro de sua aposentadoria, assim como para determinar a não devolução das quantias já recebidas. V Vencidas (i) a tese que concedia integralmente a segurança (por reconhecer a decadência) e (ii) a tese que concedia parcialmente a segurança apenas para dispensar a devolução das importâncias pretéritas recebidas, na forma do que dispõe a Súmula 106 do TCU”. (MS 24.781, Rel. Min. Ellen Gracie, Rel. p/ Acórdão: Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 9/6/2011).



    Ou seja, tem-se um prazo de cinco anos, contado da entrada do ato na Corte de Contas, após o qual se operaria o registro tácito e outro prazo de cinco anos para que se adote qualquer medida voltada à apreciação da revisão de ofício. 



    Assim, a jurisprudência desta Corte reconhece que, em se tratando de ato complexo, não se aplica ao TCU, no exercício do controle da legalidade de aposentadorias, a decadência prevista na Lei nº 9.784/1999, devendo, no entanto, ser assegurado o contraditório e a ampla defesa se decorridos mais de cinco anos desde a entrada do processo na Corte de Contas (MS 27.296-AgR, Rel. Min. Rosa Weber), o que não é o caso.



    In casu, o ato de alteração da pensão militar deu entrada no TCU em 28/09/2021. A apreciação desse ato se deu em 07/02/2023, por meio do Acórdão 259/2023 –TCU – 2ª Câmara, ou seja, antes da fluência do prazo quinquenal de registro tácito, nos termos do Tema 445 da sistemática da repercussão geral.



    Assim, embora a impetrante entenda ser titular de direito líquido e certo à melhora da pensão estabelecida em favor de seu falecido marido, o Tribunal de Contas da União, valendo-se de sua prerrogativa constitucional prevista no art. 71, III da CF/88 declarou a melhoria como sendo indevida por intermédio de decisão devidamente fundamentada.



    Ainda que a impetrante entenda que a violação teria ocorrido em decorrência do tribunal, no ato de revisão “valer-se de nova interpretação inexistente à época da concessão da melhoria” constato que, à luz do que fora definido pelo Tema 445 da Sistemática de Repercussão Geral, o entendimento aplica-se igualmente a concessão e a revisão da aposentadoria.



    Verifico que também não há indícios de irregularidade ou teratologia no acórdão impugnado, que aplicou entendimento jurídico com base em parecer elaborado pela unidade técnica da corte de contas devidamente fundamentado.



    Em conclusão, não vislumbro, no caso concreto, fundamentos aptos a autorizar a interferência judicial monocrática no núcleo de atuação do Tribunal de Contas da União, cuja autonomia jurídica decorre da posição eminente de que desfruta na estrutura constitucional brasileira. É, certamente, necessária uma postura de deferência para com os órgãos autônomos especializados em geral, especialmente àqueles que a Constituição da República outorgou assento constitucional de competência técnica para determinadas matérias.



    Ex positis, DENEGO A SEGURANÇA, nos termos do art. 205 do RI/STF. Prejudicado o pedido liminar. 



    Custas pela impetrante, ora suspensas em razão da concessão da justiça gratuita.



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 16 de outubro de 2023.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente