Tribunal: STF
Processo: Rcl 52789
Classe: Rcl
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2023-12-09
Data de publicação: 2023-12-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

RECLAMAÇÃO.  BLOQUEIO, PENHORA E SEQUESTRO DE VERBAS PÚBLICAS. ADPFS Nº 485/AP E Nº 664/ES. INOBSERVÂNCIA. LIMINAR CONFIRMADA. PROCEDÊNCIA. 

1.	Trata-se de reclamação, com pedido liminar, formalizada por Pró-Saúde — Associação Beneficente de Assistência Social e Hospitalar, em face de Acórdão proferido pela 21ª Câmara de Direito Privado do Tribunal de Justiça de São Paulo que, nos autos do agravo de instrumento nº 2058087-80.2021.8.26.0000, manteve decisão de primeira instância que determinara a penhora sobre 10% dos recursos recebidos mensalmente pela reclamante em razão de contrato de gestão mantido com o Município de Santos/SP.

2.	A reclamante afirma tratar-se de verba impenhorável, ex vi do art. 833, inc. IX, do CPC, além do que a decisão viola o que decidido por esta Suprema Corte no julgamento das Ações de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPFs) nº 485/AP e nº 664/ES, uma vez que a origem dos recursos penhorados diz com sua finalidade precípua e vinculada de prestar serviços na área da saúde pública.

3.	 Alega que a constrição noticiada vem afetando a Unidade de Pronto Atendimento — UPA Zona Leste de Santos —, ao argumento principal de ser “inviável a Peticionante fazer frente às despesas que possui, tais como: funcionários, insumos, prestadores de serviços e fornecedores, entre outros”. Menciona que é uma instituição 100% pública e que presta atendimento aos pacientes pelo Sistema Único de Saúde (SUS). Ilustra que, inicialmente, atuou como hospital de campanha para atendimento de pacientes com a Covid-19, momento em que integrou o Plano de Contingência Hospitalar Municipal (e-doc. 1, p. 14). 

4.	No mérito, requer a procedência do pedido para que seja garantida a autoridade dos julgados apontados como paradigma do descumprimento, reconhecendo-se a impenhorabilidade dos recursos vinculados ao contrato de gestão mantido com o Poder Público.

5.	Em 11/04/2022, deferi o pedido de medida liminar para suspender os efeitos da decisão reclamada, com a imediata liberação dos recursos bloqueados/penhorados em favor da entidade reclamante, até o julgamento final desta reclamação (e-doc. 24). O Órgão reclamado prestou informações (e-doc. 69).

6.	A Procuradoria-Geral da República manifesta-se pela procedência do pedido, em parecer assim ementado (e-doc. 77):

“Processo civil. Reclamação. Cumprimento de sentença. Penhora de verba pública oriunda de Fundo Estadual de Saúde e destinada ao pagamento de contrato de gestão firmado entre o Município e a Empresa reclamante. Violação à decisão proferida nos autos das ADPF's 664/ES e 485/AP. 1. A reclamação foi ajuizada antes do trânsito em julgado do ato reclamado, atendendo-se ao requisito do I do § 5º do art. 988 do CPC. 2. Tenho a penhora recaído, de forma específica, sobre a verba pública oriunda do Fundo Estadual de Saúde para pagamento de contrato de gestão, a decisão se mostra contrária ao quanto decidido por esta Suprema Corte nos autos da ADPF 664/ES, devendo ser cassada. 3. Parecer pela procedência da reclamação, sendo confirmada a liminar deferida.”

7.	A parte beneficiária, em contestação, assevera que, “apesar de ter natureza de recurso público, os valores penhorados na origem, no momento em que foram bloqueados, já eram de titularidade da reclamante”, o que possibilita a referida constrição (e-doc. 29, p. 4).

É o relatório. 

Decido.

8.	A reclamação, inicialmente concebida como construção jurisprudencial, reveste-se de natureza constitucional, tendo como finalidades a preservação da competência do Supremo Tribunal Federal, a garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, inc. I, al. “l”, da CRFB), além da observância de enunciado de súmula vinculante (art. 103-A, § 3º, da CRFB).

9.	Em sede infraconstitucional, encontra regulação nos arts. 988 a 993 do Código de Processo Civil e, especificamente no âmbito do Supremo Tribunal Federal, nos arts. 156 a 162 do respectivo Regimento Interno.

10.	No caso em tela, alega-se contrariedade da decisão reclamada às decisões proferidas nas Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 485/AP e nº 664/ES, nas quais se discutiram  aspectos normativos do regime institucional das empresas públicas prestadoras de serviços públicos essenciais e se decidiu sobre esses aspectos, exclusivos e não concorrenciais, em temas em que o regime jurídico se inclui nas previsões da Administração Pública, afastando-se das previsões de regimes privados, inclusive, relativamente ao tema da aplicação, para estas empresas, do regime de precatórios.

11.	As decisões proferidas pelo Plenário desta Corte Suprema nas ADPFs nº 485/AP e nº 664/ES foram assim ementadas:
 
“DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSO CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. BLOQUEIO, PENHORA E SEQUESTRO DE VERBAS PÚBLICAS PELA JUSTIÇA DO TRABALHO. CABIMENTO DA ADPF PARA IMPUGNAR ATO JURISDICIONAL. 
1. Arguição proposta pelo Governador do Amapá contra decisões judiciais proferidas sob a jurisdição do TRT-8ª Região que determinaram o bloqueio, a penhora e/ou o sequestro de verbas estaduais, ao fundamento de que os valores em questão constituiriam créditos devidos pelo Estado a empresas que são rés em ações trabalhistas. 
2. As decisões judiciais se enquadram na definição de ‘ato do poder público’ de que trata o caput do art. 1º da Lei nº 9.882/1999, o que as sujeita ao controle concentrado de constitucionalidade via ADPF. A jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de que o requisito da subsidiariedade é satisfeito quando inexiste, no caso, outro meio processual eficaz para sanar a lesão a preceito fundamental de forma ampla, geral e imediata. Precedentes. 
3. Atos de constrição praticados pela Justiça do Trabalho sobre verbas públicas, sob alegação de que as empresas reclamadas deteriam créditos a receber da administração estadual. Violação do contraditório, da ampla defesa, do princípio do juiz natural, do sistema de precatórios e da segurança orçamentária. Precedentes. 
4. Conversão da apreciação da liminar em exame de mérito, para julgar procedente o pedido, com fixação da seguinte tese: ‘Verbas estaduais não podem ser objeto de bloqueio, penhora e/ou sequestro para pagamento de valores devidos em ações trabalhistas, ainda que as empresas reclamadas detenham créditos a receber da administração pública estadual, em virtude do disposto no art. 167, VI e X, da CF, e do princípio da separação de poderes (art. 2º da CF)’.” 
(ADPF nº 485/AP, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 07/12/2020, p. 04/02/2021; grifos nossos).

“CONSTITUCIONAL. ADPF. MEDIDA CAUTELAR. BLOQUEIO DE RECEITAS PÚBLICAS POR DECISÕES JUDICIAIS. RECURSOS DO FUNDO ESTADUAL DE SAÚDE DESTINADOS À EXECUÇÃO DE ATIVIDADES VIA CONTRATOS DE GESTÃO FIRMADOS PELO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO COM ENTIDADES DE TERCEIRO SETOR. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. MEDIDA CAUTELAR REFERENDADA. 
1. Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação, para satisfação de créditos trabalhistas, de receitas públicas oriundas do Fundo Estadual de Saúde objeto de contratos de gestão firmados entre o Estado do Espírito Santo e entidades de terceiro setor, violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175 da CF). Precedentes: ADPF 275, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 17/10/2018, DJe de 27/6/2019; ADPF 556, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 14/2/2020, DJe de 6/3/2020; ADPF 620-MC-Ref, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 3/4/2020, DJe de 12/5/2020; ADPF 484, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 4/6/2020, pendente publicação de acórdão; entre outros julgados. 
2. Medida Cautelar referendada.” 
(ADPF nº 664-MC-Ref/ES, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 22/09/2020, p. 23/11/2020; grifos nossos).
 
12.	Na oportunidade, o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido da impossibilidade de constrição judicial (bloqueio, penhora ou liberação em favor de terceiros) de receitas que estejam sob a disponibilidade do Poder Público. Com efeito, ao julgar procedente as arguições, o Plenário entendeu que o bloqueio de verbas públicas pela Justiça trabalhista viola princípios de envergadura constitucional, tais como o da legalidade orçamentária, da separação de Poderes, da eficiência da Administração Pública e da continuidade dos serviços públicos.

13.	Compulsando os autos, nota-se que o Juízo reclamado deferiu “a penhora de 10% (dez por cento) dos valores recebidos mensalmente pela executada Pró Saúde Associação Beneficente de Assistência Social e Hospitalar (24.232.886/0057-11) em relação ao contrato n. 32/2020 mantido com a Municipalidade de Santos/SP”. Posteriormente, a decisão foi mantida pela 21ª Câmara de Direito Privado do Tribunal de Justiça de São Paulo, à luz da exceção preconizada no art. 833, § 1º, do CPC. Confira-se (e-doc. 21, p. 4-6):

“Não se desconhece a existência de recentíssima decisão do E. Supremo Tribunal Federal, proferida na Medida Cautelar na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 664/ES, na qual o Tribunal Pleno, por maioria de votos, sob relatoria do Min. Alexandre de Moraes, julgou procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade das decisões judiciais que determinaram a constrição de verbas públicas oriundas do Fundo Estadual de Saúde em contas vinculadas a contratos de gestão ou termos de parceria para a execução de ações de saúde pública (Plenário, Sessão Virtual de 9.4.2021 a 16.4.2021, com trânsito em julgado em 12.5.2021).
 
Todavia, a hipótese é de aplicação do disposto no §1º do art. 833, segundo o qual: 

“§ 1º A impenhorabilidade não é oponível à execução de dívida relativa ao próprio bem, inclusive àquela contraída para sua aquisição.’

De mais a mais, não há provas de que a manutenção da penhora, tal qual deferida, poderá prejudicar a consecução dos objetivos sociais da agravante, colocando em risco a saúde e a vida da comunidade de pessoas que se valem de sua prestação de serviços. 

E nem de que possa causar desequilíbrio orçamentário, haja vista que os valores gastos foram, ainda que indiretamente, aplicados justamente no desenvolvimento das atividades essenciais a que estava obrigada. 

Além disso, verifica-se que o contrato de gestão autoriza a agravante a obter receitas de outras fontes (inclusive privadas), além dos valores transferidos pela Municipalidade de Santos. E tais não recebem a proteção legal contra a ação de credores. 

Nesse diapasão, temos pela aplicação da exceção à regra da impenhorabilidade à espécie.”

14.	Ocorre, todavia, conforme bem salientado pelo ilustre membro do Parquet em parecer ofertado nestes autos (e-doc. 77), que “a exceção trazida pela Corte Estadual não se aplica à hipótese prevista no inciso IX do art. 833, relativa a recursos públicos recebidos por instituições privadas para aplicação compulsória em educação, saúde ou assistência social, pois, pela própria literalidade da norma legal, a exceção à regra da  impenhorabilidade diz respeito a dívida relativa ao próprio bem ou dívida contraída  para sua aquisição, o que não se amolda bem a esta hipótese envolvendo verba pública”.

15.	Registro, por oportuno, que a reclamante é entidade civil filantrópica, de caráter assistencial médico-hospitalar, sem fins lucrativos, mantida com verbas públicas, razão pela qual os recursos em questão têm aplicação compulsória na área de saúde.

16.	Destarte, a constrição de verbas públicas destinadas a contrato de gestão, com finalidade específica de custear a administração de unidades hospitalares municipais, além de contrariar os paradigmas vinculantes consubstanciados nas ADPFs nº 485/AP e nº 664/ES, também representa risco à regularidade na prestação de serviço público de natureza essencial, como o de assistência à saúde, desenvolvido pela reclamante.

17.	Quanto à impossibilidade de constrição de recursos em situações análogas à presente, cito:

“AGRAVO REGIMENTAL NOS SEGUNDOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA RECLAMAÇÃO. ADPF’S 114/PI E 275/PB. FUNDO ESTADUAL DE SAÚDE.  CONTRATOS DE GESTÃO. TERCEIRO SETOR. CONSTRIÇÃO JUDICIAL. GARANTIA. PAGAMENTO. DÉBITO TRABALHISTA. IMPOSSIBILIDADE. OFENSA À AUTORIDADE DE DECISÃO DO STF. ADPF 664/ES. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
I – As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. 
II – Esta Corte já decidiu que o bloqueio, penhora ou liberação para satisfação de créditos trabalhistas de receitas públicas oriundas do Fundo Estadual de Saúde, objeto de contratos de gestão firmados entre o Estado do Espírito Santo e entidades de terceiro setor, violam os princípios da legalidade orçamentária, da separação funcional de poderes, da eficiência da Administração Pública e da continuidade dos serviços públicos (art. 175 da CF). Precedentes. 
III – Agravo regimental a que se nega provimento.”
(Rcl nº 41.170-AgR-ED-Segundos/ES, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 14/06/2021, p. 17/06/2021; grifos nossos).

“AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. ORGANIZAÇÃO SOCIAL. BLOQUEIO DE VALORES DEPOSITADOS EM CONTA CORRENTE REFERENTES A REPASSE DE VERBAS PÚBLICAS DA SECRETARIA DE ESTADO DA SAÚDE EM RAZÃO DE CONTRATO DE GESTÃO: DESCUMPRIMENTO DAS DECISÕES PROFERIDAS PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NAS ARGUIÇÕES DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL NS. 664 E 485: PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”
(Rcl nº 52.342-AgR/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 08/08/2022, p. 09/08/2022; grifos nossos).

“Agravo regimental em reclamação. ADPF nº 484/AP e ADPF nº 664/ES. Fundação do ABC. Organização social que atua na área da saúde. Bloqueio de valores determinado pelo Poder Judiciário sem a discriminação das contas sobre as quais recairão a execução. Violação de entendimento vinculante do STF que impede o bloqueio de recursos em conta de entidade do terceiro setor afeita exclusivamente ao repasse de verbas públicas com destinação vinculada constitucionalmente. Agravo regimental provido e reclamação julgada procedente.
1. A ausência de aderência estrita com o julgado na ADPF nº 484/AP e na ADPF nº 664/ES ocorre somente quando é efetivamente desempenhado o ônus argumentativo pelo juízo da execução, fundando-se a decisão de bloqueio de recursos na identificação de contas da referida entidade que não estejam vinculadas ao repasse de verbas públicas da Secretaria de Estado da Saúde.
2. A ordem de bloqueio de valores contra organização social que atue na área da saúde sem a discriminação das contas sobre as quais recairão sua execução vai de encontro à tese que orienta o entendimento vinculante do STF indicado como paradigma, qual seja, impedir o bloqueio de recursos em conta afeita exclusivamente ao repasse de verbas públicas com destinação vinculada constitucionalmente.
3. Agravo regimental provido e reclamação julgada procedente para cassar as decisões reclamadas e determinar que outra seja proferida em observância ao julgado na ADPF nº 484/AP e na ADPF nº 664/ES, bem como às diretrizes da presente reclamação.”
(Rcl nº 49.140-AgR/SP, Rel. Min. Rosa Weber, Red. do Acórdão Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. 26/04/2022, p. 31/08/2022; grifos nossos).

18.	Nessa mesma linha, trago as seguintes decisões monocráticas: Rcl nº 54.350/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 21/09/2022, p. 22/09/2022; Rcl nº 54.012/CE, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 23/06/2022, p. 24/06/2022; Rcl nº 53.303/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 11/05/2022, p. 13/05/2022; Rcl nº 52.401/SP, Rel. Min. Luiz Fux, j. 25/10/2022, p. 26/10/2022; e Rcl nº 46.982/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 28/02/2022, p. 02/03/2022.

19.	Ante o exposto, confirmo a liminar anteriormente concedida e julgo procedente o pedido para cassar a decisão reclamada, a fim de que seja observado o entendimento deste Supremo Tribunal Federal firmado nas Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 485/AP e nº 664/ES e determino a imediata e integral devolução de recursos financeiros eventualmente já constritos. Sem honorários, de acordo com o entendimento prevalente da Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal.

Comunique-se.

Publique-se. 

Brasília, 9 de dezembro de 2023. 


Ministro ANDRÉ MENDONÇA 
Relator