Tribunal: STF
Processo: RE 1386784
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-17
Data de publicação: 2022-06-17

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto pela Mesa Diretora da Câmara Municipal de Volta Redonda em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (Doc. 2).



    No origem, cuida-se de Representação por Inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito do Município de Volta Redonda em face da Lei Municipal 5.482, de 21 de maio de 2018, que dispõe sobre a implantação de torneiras econômicas em todas as escolas públicas municipais.



    Eis o inteiro teor da norma municipal contestada, de iniciativa parlamentar, objeto da presente ação (fl. 2, Doc. 1):



     “LEI MUNICIPAL Nº 5.482



    Ementa: Dispõe sobre a implantação de torneiras econômicas em todas as escolas públicas municipais.



    A Câmara Municipal de Volta Redonda aprova e eu, em conformidade com o § 8º do Artigo 60 da Lei Orgânica do Município promulgo a seguinte Lei:



    Art. 1º Fica instituída, por meio da presente Lei, a obrigatoriedade de torneiras econômicas em escolas municipais, em defesa do meio ambiente na cidade de Volta Redonda.



    Art. 2º A implantação de torneiras econômicas caberá à Secretaria Municipal de Meio Ambiente e à Secretaria Municipal de Educação, em parceria com a comunidade escolar.



    Art. 3º A conservação das torneiras caberá à comunidade escolar, que estimulará a participação dos alunos, pais e professores na promoção de núcleos ambientais para a melhoria da qualidade da água e economicidade da mesma.



    4º As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão à conta das dotações próprias, suplementadas se necessárias, ficando o Poder Executivo Municipal autorizado a realizar Parcerias Público-Privadas, para o inteiro cumprimento do teor desta Lei.



    Art. 5º Esta Lei entra em vigor a partir de sua publicação.



    Volta Redonda, 21 de maio de 2018”



    Alega o Prefeito que a referida Lei municipal, de origem parlamentar, violou os arts. 112, §1º, II, “d”, e 145, VI, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, por invadir a competência reservada ao Chefe do Poder Executivo local para editar leis que versem sobre criação, estruturação e atribuições dos órgãos da Administração Direta e Indireta do Município. 



    Desse modo, entende que é do Poder Executivo a competência para instituição de normas sobre atividade administrativa típica, bem como daquelas que criam obrigações para os seus órgãos. 



    Sustenta que “a divisão de competências estabelecidas tanto pela Constituição Federal quanto pela Constituição Estadual visa concretizar o princípio fundamental do Estado Democrático de Direito, qual seja, o Princípio da Separação e Independência entre os Poderes, descrito no art. 7º da CERJ e no artigo 2º da CRFB” (fls. 4-5, Doc. 1).



    Aduz, ainda, ser pacífica a jurisprudência pátria quanto à inconstitucionalidade de leis de iniciativa do Legislativo que criem serviços públicos e novas atribuições aos órgão e servidores públicos municipais.



    Ressalta que “a presente lei cria despesa não prevista para a Administração Pública Municipal, uma vez que será necessária a alocação de recursos, pessoas e contratação de pessoal para viabilizar a implantação das torneiras econômicas” (fl. 6, Doc. 1).



    Requer a concessão de liminar para suspensão da eficácia da lei impugnada e, no mérito, a procedência desta representação para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal 5.482/2018, com efeitos ex tunc. 



    O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro julgou procedente a ação e declarou a inconstitucionalidade formal da lei impugnada, em acórdão assim ementado (fls. 1-2, Doc. 2):



    “Representação Por Inconstitucionalidade. Lei Municipal nº 5482, de 21 de maio de 2018, promulgada pela Câmara Municipal, após veto do Prefeito de Volta Redonda. Vício de Inconstitucionalidade formal e material. Obrigatoriedade da implantação de torneiras econômicas em escolas municipais. Ao dispor sobre atribuição de órgãos da administração e despesas que impactam o orçamento anual e as diretrizes orçamentárias, ao contrário do alegado, invadiu-se a competência exclusiva no Prefeito Municipal - art. 53 da Lei Orgânica. Inconstitucionalidade orgânica formal, que se traduz na inobservância da regra de competência para edição do ato. Vício formal de iniciativa - violação aos artigos 7º; 112, §1º, II, alínea “d”, e 145, VI, todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. PROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE, COM EFICÁCIA EX TUNC.”



    No Recurso Extraordinário (Doc 4), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a parte recorrente sustenta, em síntese, que o acórdão recorrido, ao julgar procedente a ação direta para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei Municipal 5.482/2018, conferiu inadequada interpretação ao disposto nos arts. 7º, caput; 112, § 1º, II, “d”; e 145 II e VI, da Constituição Estadual – os quais reproduzem normas dos arts. 2º; 61, § 1º, II, “e”; e 84, VI, da Constituição Federal -, tendo em vista que “não se trata, in casu, de norma de organização da Administração Pública, muito menos de uma lei municipal que cria novas atribuições à secretaria, cuja iniciativa é privativa do Chefe do Poder Executivo” (f. 7, Doc. 4).



    Para tanto, assevera que a norma local impugnada trata de matéria de iniciativa concorrente entre os membros do Poder Legislativo e o Chefe do Poder Executivo, inexistindo qualquer violação ao rol taxativo de competência deste previsto no § 1º do art. 61 da Constituição Federal (fl. 7, Doc. 4).



    Ressalta, ainda, que esta SUPREMA CORTE, no julgamento do ARE 878.911-RG/RJ, Tema 917 da Repercussão Geral, fixou tese no sentido de que “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal).”



    Afirma que “embora a lei municipal declarada inconstitucional crie obrigação de instalação de torneiras econômicas nas escolas públicas do Município, (…) não trata da estrutura ou atribuição de órgãos do Poder Executivo, nem tampouco regime jurídico de servidores públicos, o que afasta de plano a inconstitucionalidade formal subjetiva, ou seja, o vício de iniciativa” (fl. 9, Doc. 4).



    Realça que “[…] a Lei Municipal impugnada não afronta a regra disposta nos art. 112, § 1º, II, “d”; e 145 II e VI, da CERJ, pois (…) veicula matéria relacionada ao meio ambiente equilibrado, de responsabilidade do Estado (art. 225, caput da CRF/88), na medida em que obriga a implantação de torneiras econômicas em escolas públicas do Município, buscando defender e preservar o meio ambiente local ao conferir o melhor tratamento possível a este tão importante e escasso recurso natural que é a água”(fl. 9, Doc. 4).



    Acrescenta que “a lei do Município de Volta Redonda, ao estabelecer a obrigatoriedade de instalação das torneiras econômicas nas escolas, não cria novas atribuições para órgãos do Poder Executivo, pois já se encontra inserida na competência destes órgãos tal atividade, ou seja, é ínsito à Administração a prestação do serviço de educação e meio ambiente” (fl. 10, Doc 4).



    Ao final, requer, o conhecimento e provimento do Recurso Extraordinário para reformar o acórdão recorrido e declarar a constitucionalidade da Lei 5.482/2018 do Município de Volta Redonda.



    Em contrarrazões, o recorrido postulou a manutenção do acórdão recorrido ao argumento de que “o E. Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro apresentou correta solução ao processo, reconhecendo a inconstitucionalidade da lei municipal, por entender ser competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo matérias que dispõem sobre atribuição de órgãos da administração e despesas que impactam o orçamento anual e as diretrizes orçamentárias” (fl. 4, Doc. 6).



    É o relatório. Decido. 



     



    Preenchidos os pressupostos constitucionais de admissibilidade do Recurso Extraordinário, passo à análise do mérito.



    Assiste razão à recorrente.



    Conforme acima relatado, o Órgão Especial do Tribunal local julgou procedente a Ação Direta para declarar a inconstitucionalidade da Lei 5.482/2018, do Município de Volta Redonda/RJ, que dispõe sobre a obrigatoriedade de implantação de torneiras econômicas em todas as escolas públicas municipais, ao fundamento de que houve usurpação da competência privativa do Chefe do Poder Executivo para legislar sobre normas de organização e funcionamento da Administração Pública, com consequente violação ao princípio da separação dos poderes.



    Em que pesem os fundamentos do acórdão recorrido, entendo que deve ser reformado.



    Quanto ao art. 61, parágrafo 1º, I e II, e suas alíneas, da Constituição Federal – que trata de matérias cuja iniciativa é privativa do Chefe do Poder Executivo –, possui o seguinte teor:



    “Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.



    § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:



    I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;



    II - disponham sobre:



    a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;



    b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;



    c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;



    d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;



    e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;



    f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.”



    Sobre o tema, esta SUPREMA CORTE tem entendimento sedimentado no sentido de que o rol constante da referida norma constitucional é taxativo, por restringir a competência do Poder Legislativo. 



    No caso concreto, não há falar em violação ao princípio da separação dos poderes, pois a norma em análise não tratou sobre organização e funcionamento da Administração Pública.



    Nesse sentido, vejam-se precedentes desta CORTE, na parte que interessa:



    “3. A iniciativa parlamentar e suas limitações estão previstas em numerus clausus no artigo 61, § 1º, da Constituição Federal (ADI 3.394, rel. min. Eros Grau, Plenário, DJe de 15/8/2008). […] 7. A lei sub examine não padece de vício de iniciativa, porquanto não criou cargos nem dispôs sobre servidores públicos, organização ou funcionamento dos Conselhos Regionais de Corretores de Imóveis. (ADI 4.174/DF, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 17/10/2019)



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 1º, 2º E 3º DA LEI N. 50, DE 25 DE MAIO DE 2.004, DO ESTADO DO AMAZONAS. TESTE DE MATERNIDADE E PATERNIDADE. REALIZAÇÃO GRATUITA. EFETIVAÇÃO DO DIREITO À ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE CRIA DESPESA PARA O ESTADO-MEMBRO. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL NÃO ACOLHIDA. CONCESSÃO DEFINITIVA DO BENEFÍCIO DA ASSISTÊNCIA JUDICÁRIA GRATUITA. QUESTÃO DE ÍNDOLE PROCESSUAL. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO I DO ARTIGO 2º. SUCUMBÊNCIA NA AÇÃO INVESTIGATÓRIA. PERDA DO BENEFÍCIO DA ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO III DO ARTIGO 2º. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA DECISÃO JUDICIAL QUE DETERMINAR O RESSARCIMENTO DAS DESPESAS REALIZADAS PELO ESTADO-MEMBRO. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO IV DO ARTIGO 2º. AFRONTA AO DISPOSTO NO ARTIGO 61, § 1º, INCISO II, ALÍNEA "E", E NO ARTIGO 5º, INCISO LXXIV, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. Ao contrário do afirmado pelo requerente, a lei atacada não cria ou estrutura qualquer órgão da Administração Pública local. Não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil --- matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Precedentes. (ADI 3.394/AM, Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJe. 24/08/2007)



    A respeito da criação de despesa para a Administração por lei de iniciativa parlamentar, esta SUPREMA CORTE, no julgamento do ARE 878.911-RG, de relatoria do ilustre Min. GILMAR MENDES, julgado sob o rito da repercussão geral (Tema 917), em que se contestava a constitucionalidade de lei de iniciativa da Câmara de Vereadores que determinou a instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias, fixou a seguinte tese:



    Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal).



    Veja-se a ementa do precedente paradigma:



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido”.



    Examinando situação rigorosamente simétrica, o acórdão recorrido divergiu desse entendimento, devendo, portanto, ser reformado.



    No mesmo sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE DETERMINA A FIXAÇÃO DE PLACA EDUCATIVA. TEMA 917 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INICIATIVA PRIVATIVA OU À COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. 



    II - Norma de origem parlamentar que determina a fixação de placa educativa, por não criar, extinguir ou alterar órgão da Administração Pública, não ofende a regra constitucional de iniciativa privativa do Poder Executivo para dispor sobre essa matéria. 



    III - O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 878.911-RG/RJ, Tema 917 da sistemática da Repercussão Geral, fixou tese no sentido de que “[N]ão usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal).” 



    IV - Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 1.338.645-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 26/1/2022)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. INEXISTÊNCIA. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. 



    1. A Lei 5.978/2015, do Município do Rio de Janeiro, ao estabelecer a instituição de Cadastro Municipal de Imóveis que se destinam a aluguel para fins religiosos, não prevê a criação de qualquer estrutura dentro da Administração Municipal, tampouco interfere no regime jurídico de servidores públicos municipais. A norma em nada altera a organização e o funcionamento dos órgãos da Administração municipal já existentes, de modo que não há que se falar em desrespeito à iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo.



    2. Agravo Interno a que se nega provimento.” (RE 1.298.077-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe de 15/3/2021)



    Citem-se, ainda, as decisões monocráticas proferidas no RE 1.227.510/RJ (Rel. Min. LUIZ FUX, DJe de 11/10/2019); e no RE 1.256.172/SP (Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJe de 2/3/2020), esta última assim ementada: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. LEI MUNICIPAL N. 5.479/2019, QUE DISPÕE SOBRE A OBRIGATORIEDADE DE DIVULGAÇÃO DE LISTAGENS DE PACIENTES QUE AGUARDAM CONSULTAS COM MÉDICOS ESPECIALISTAS, EXAMES E CIRURGIAS NA REDE PÚBLICA DE SAÚDE. VÍCIO DE INICIATIVA PARLAMENTAR INEXISTENTE. OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO.”



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para julgar improcedente a ação, declarando a constitucionalidade da Lei 5.482/2018, do Município de Volta Redonda.



    Publique-se. 



    Brasília, 17 de junho de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente