Tribunal: STF
Processo: ARE 1349983
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-07-12
Data de publicação: 2022-07-12

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Cuida-se de embargos de declaração (eDOC 69) opostos em face de decisão monocrática em que neguei provimento ao recurso, nestes termos (eDOC 67):



    “Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, assim ementado (eDOC 13, p. 146-147):



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA - PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA - NÃO CONHECIMENTO - INADEQUAÇÃO, DA VIA ELEITA E LITISPENDÊNCIA - INOCORRÊNCIA - OCUPANTE DE CARGO EM COMISSÃO - APOSENTADORIA ANTES DA EC N°. 20/- REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS - IMPOSSIBILIDADE - SENTENÇA MANTIDA. 



    1) - Não se conhece de preliminar de ilegitimidade ativa quando a questão já está acobertada pela coisa julgada.



    2) - Não induz litispendência a eventual existência de ação individual com o mesmo objeto de ação coletiva proposta.



    3) - Buscando a ação civil pública defender a ordem jurídica, preservando a observância ao princípio da legalidade nos atos administrativos, caracterizado está o direito coletivo que enseja a adequação da ação proposta, principalmente quando vigora em matéria coletiva o princípio da não taxatividade.



    4) - Não há que se falar na concessão de aposentadoria pelo Regime Próprio dos servidores públicos efetivos para quem ocupava cargo em comissão' na Administração Pública do Distrito Federal antes da EC n° 20/98.



    5) - Inexistindo previsão legal quanto a cargos em comissão na época da concessão da aposentadoria, inviável a concessão do benefício pelo Regime Próprio, uma vez que vigora, na Administração Pública, o princípio da legalidade em sentido estrito.



    6) - Recurso parcialmente conhecido e não provido. Preliminares rejeitadas.”



    Os embargos de declaração foram parcialmente providos, mas sem efeitos infringentes (eDOC 3, p. 165).



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos artigos 5º, LIV e LV; 37, caput; e 40, § 2º; e 93, IX, da Constituição Federal.



    Nas razões recursais, sustenta-se, que o recorrente, ocupante exclusivamente em cargo de comissão, faz jus à aposentadoria na mesma forma que o servidor efetivo. Defende, ainda, que (eDOC 15, p. 120-121):



    “O princípio da legalidade, contudo, não impede a aposentadoria pelo regime público. Servidor público é aquele titular de cargo de provimento efetivo ou em comissão. O regramento dos servidores efetivos deve ser aplicado, na falta da edição da lei específica. Não há qualquer ausência de lei. Não há, desse modo, ofensa ao mencionado princípio. Referido como fundamento para dar ensejo ao julgado, quando, porém, não poderia, na espécie, incidir, o julgamento lastreado, erroneamente, na incidência do princípio da legalidade, para negar o direito à aposentadoria, acabou por violar, também, o próprio princípio da legalidade.”



    A Presidência do TJDFT inadmitiu o recurso extraordinário em virtude de incidir na hipótese a Súmula 282 do STF, além de entender que não houve ofensa direta à Constituição Federal (eDOC 16, p. 23-25).



    É o relatório. Decido. 



    A irresignação não merece prosperar.



    O Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, assim asseverou (eDOC 13, p. 156-159):



    “Ao questionar a legalidade do ato administrativo, está o Ministério Público exercendo a sua função de defesa da ordem jurídica e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, visto que a legalidade é princípio de observância obrigatória pela Administração Pública na forma do art. 37 da Constituição Federal. 



    Passo ao mérito.



    Correta a sentença. 



    Dou os motivos. 



    Descabida a concessão de aposentadoria pelo Regime Próprio dos servidores públicos efetivos para quem ocupava cargo em comissão na Administração Pública do Distrito Federal. 



    O recorrente ocupou cargo em comissão de consultor jurídico do Tribunal de contas do Distrito Federal (TCDF), sendo que em 04 (quatro) de dezembro de 1992 teve um derrame cerebral que o incapacitou para o trabalho. 



    Em razão de sua incapacidade definitiva para o trabalho, o TCDF o exonerou e o encaminhou ao INSS para concessão de aposentadoria pelo Regime Geral de Previdência Social, que se negou a conceder a aposentadoria por entender que ela deveria se dar pelo regime dos servidores públicos, tendo então o TCDF convolado em 31 de agosto de 1995 o ato de exoneração em aposentadoria. 



    (…)



    A Constituição Federal, na época, não tratava da aposentadoria de cargos em comissão, tendo se limitado a dispor que lei infraconstitucional trataria da matéria. 



    Este o teor do § 2º do art. 40 da redação original da Constituição: 



    "§ 2º A lei disporá sobre a aposentadoria em cargos ou empregos temporários." 



    A Lei 8.112/90, que era aplicada ao recorrente na época por força da Lei Distrital 211/91, não continha previsão relativa à aposentadoria dos cargos em comissão. 



    O vínculo dos cargos em comissão sempre foi diferente daquele existente nos cargos efetivos. 



    (…)



    Assim, a natureza dos cargos é motivo suficiente para se concluir não ser razoável que um servidor contratado a título precário, sem vínculo de estabilidade, com a Administração Pública, aposente com proventos integrais com ônus para o Tesouro Nacional quando, na verdade, exerceu a função por um período aproximado de apenas 03 (três) anos. 



    A questão veio a ser resolvida com a edição da Lei Federal 8.647/93 e da Emenda Constitucional nº 20/98, que dispuseram expressamente que a aposentadoria dos servidores ocupantes de cargo em comissão dar-se-ia pelo Regime Geral de Previdência Social (RGPS). 



    A alteração legislativa somente definiu uma situação que já estava consolidada, pois a diferença existente quanto à natureza dos cargos já era considerada naquela época.



    (…)



    Vigora para a Administração Pública o princípio da legalidade em sentido estrito, de modo que, inexistindo previsão legal, a questão deve ser interpretada no sentido de ser inviável a concessão do benefício pelo Regime Próprio.”



    Conforme se depreende dos fundamentos que constam no acórdão recorrido, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que concerne ao período de exercício em cargo comissionado exigido para fazer jus ao benefício de aposentadoria, demandaria o reexame da legislação infraconstitucional (Leis Federais 8.112/1990 e 8.647/1993). Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo. 



    Ademais, ressalta-se que o Supremo Tribunal Federal já assentou a inexistência da repercussão geral quando a alegada ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, da legalidade e dos limites da coisa julgada é debatida sob a ótica infraconstitucional (ARE-RG 748.371, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 1º.08.2013, tema 660 da sistemática da RG). 



    Por fim, no tocante à alegada afronta ao art. 93, IX, da C.F., verifica-se que o acórdão recorrido inequivocamente prestou jurisdição, e enfrentou as questões suscitadas com a devida fundamentação, ainda que com ela não concorde os ora Agravantes. 



    Nesse sentido, ao julgar o AI-QO-RG 791.292, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe 13.8.2010, o Plenário desta Corte assentou a repercussão geral do tema 339 referente à negativa de prestação jurisdicional por ausência de fundamentação e reafirmou a jurisprudência segundo a qual o art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. 



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, b, do Código de Processo Civil. 



    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985)”.



    Nas razões dos presentes embargos, afirma-se, em suma, que há contradição entre o relatório, a fundamentação e o dispositivo da decisão ora embargada, tendo em vista que a discussão dos autos se refere à “possibilidade de aposentadoria em cargo em comissão, pelo Regime Público dos Servidores, ante acidente vascular cerebral que teve o funcionário antes da Emenda Constitucional nº 20/98” (eDOC 69, p. 3). 



    Ressalta-se que na fundamentação da decisão “julgou-se outra coisa. Considerou-se, em contradição com o relatório, que se debatia um suposto prazo para que houvesse direito à aposentadora; tema que nunca foi discutido” (eDOC 69, p. 4). 



    Após destacar trechos do acórdão recorrido, afirma-se que não se trata “de tempo de serviço para que viesse a haver o benefício da aposentadoria dos servidores públicos”, concluindo-se que “esses trechos apontam é para o descabimento de tal aposentadoria à míngua de cargo efetivo” (eDOC 69, p. 6).



    No ponto, menciona julgado desta Corte no RE 382.931-AgR, de relatoria do Min. Carlos Velloso, Segunda Turma, DJ 30.09.2005, no sentido de que “na ausência de lei regulamentadora da aposentadoria dos ocupantes de cargo de provimento em comissão, serão aplicadas as mesmas regras estabelecidas para os servidores públicos em geral”. 



     Ao final, pleiteia-se o provimento do recurso para que sejam afastadas a contradição e a omissão apontadas, reconhecendo-se o direito à aposentadoria em cargo em comissão pelo Regime dos Servidores Públicos, independentemente, do tempo de permanência no cargo pelo Servidor, de acordo com a jurisprudência do STF. (grifos nossos)



    A parte Recorrida, devidamente intimada, manifestou-se nos presentes autos (eDOC 75). 



    É o relatório. Decido.



    Nos termos do art. 1.024, §2º, do CPC/15, “Quando os embargos de declaração forem opostos contra decisão de relator ou outra decisão unipessoal proferida em tribunal, o órgão prolator da decisão embargada decidi-los-á monocraticamente.” 



    Registre-se, inicialmente, que, conforme o artigo 1.022 do Código de Processo Civil, os embargos de declaração são cabíveis nos casos de obscuridade, contradição ou omissão da decisão impugnada, bem como para corrigir eventual erro material. 



    Entendo assistir, em parte, razão ao Embargante. 



    É que, no caso, constato a necessidade de prestar alguns esclarecimentos quanto à fundamentação da decisão embargada, especialmente, em relação à questão envolvendo a aposentadoria e o regime de previdência aplicável a servidor ocupante de cargo exclusivamente em comissão, na hipótese de ausência de lei regulamentadora, no período anterior à EC 20/98, considerando o precedente do STF apontado pelo ora Recorrente: RE 382.931-AgR, de relatoria do Min. Carlos Velloso, julgado pelo Segunda Turma.



    Com efeito, o Tribunal de origem por ocasião do julgamento da apelação, assentou (eDOC 13, p. 158-159):



    “A Lei 8.112/90, que era aplicada ao recorrente na época por força da Lei Distrital 211/91, não continha previsão relativa à aposentadoria dos cargos em comissão. O vínculo dos cargos em comissão sempre foi diferente daquele existente nos cargos efetivos.



    (...)



     Assim, a natureza dos cargos é motivo suficiente para se concluir não ser razoável que um servidor contratado a título precário, sem vínculo de estabilidade, com a Administração Pública, aposente com proventos integrais com ônus para o Tesouro Nacional quando, na verdade, exerceu a função por um período aproximado de apenas 03(três) anos. 



    A questão veio a ser resolvida com a edição da Lei Federal 8.647/93 e da Emenda Constitucional n° 20/98, que dispuseram expressamente que a aposentadoria dos servidores ocupantes de cargo em comissão dar-se-ia pelo Regime Geral de Previdência Social (RGPS). A alteração legislativa somente definiu uma situação que já estava consolidada, pois a diferença existente quanto à natureza dos cargos já era considerada naquela época.



    (...)



     Vigora para a Administração Pública o princípio da legalidade em sentido estrito, de modo que, inexistindo previsão legal, a questão deve ser interpretada no sentido de ser inviável a concessão do benefício pelo Regime Próprio”. 



    Com efeito, neguei provimento ao recurso de agravo por entender que, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que concerne ao período de exercício em cargo comissionado exigido para fazer jus ao benefício de aposentadoria, demandaria o reexame da legislação infraconstitucional (Leis Federais 8.112/1990 e 8.647/1993). 



    No caso, o Tribunal de origem, ao analisar tais legislações, concluiu que não havia nos textos legais previsão, na situação descrita pelo ora Embargante, de aposentadoria no regime próprio de previdência. 



    Veja-se, a respeito, o seguinte julgado:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. APOSENTADORIA DE OCUPANTE DE CARGO COMISSIONADO. SITUAÇÃO ANTERIOR À EC 20/1998. REGULAMENTAÇÃO PELA LEI MUNICIPAL COMPLEMENTAR Nº 133/1985. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279, 280 E 284/STF. PRECEDENTES. 1. Hipótese em que o Tribunal de origem, interpretando normas locais e o conjunto fático-probatório dos autos, entendeu que a parte recorrente não faz jus à aposentadoria com base nas regras do Regime Próprio dos Servidores Públicos. Incidência das Súmulas 279 e 280/STF. 2. A parte recorrente não apontou, de forma clara e concreta, as razões pelas quais seria cabível a interposição do recurso extraordinário pelo art. 102, III, c, da Constituição. Incidência da Súmula 284/STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE 555.350-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 23.04.2015). 



    Dessa forma, não restou demonstrada, no caso, a ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabilizou o processamento do apelo extremo.



    No que diz respeito ao precedente citado pelo Embargante (RE 382.931-AgR, registro que é certo que esta Suprema Corte, antes do advento da EC 20/98, fixou orientação no sentido de que na ausência de lei regulamentadora da aposentadoria de cargos em comissão seriam aplicadas as mesmas regras estabelecidas para os servidores públicos em geral. A propósito, aponto o seguinte julgado:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. APOSENTADORIA. CARGO EM COMISSÃO. Este Tribunal, no julgamento do RE n. 382.931-AgR, Relator o Ministro Carlos Velloso, DJ de 30.9.05, fixou entendimento segundo o qual na ausência de lei regulamentadora da aposentadoria dos ocupantes de cargo de provimento em comissão, serão aplicadas as mesmas regras estabelecidas para os servidores públicos em geral. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE 602.409-AgR, Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, DJe 21.05.2010). 



     



    No entanto, tal hipótese, não dispensava o preenchimento dos requisitos necessários para a concessão da aposentadoria de acordo com as mesmas regras estabelecidas para os servidores públicos em geral. 



    Veja-se a ementa do RMS 25.039, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Segunda Turma, DJe 18.04.2008:



    “ADMINITRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. CARGO EM COMISSÃO. APOSENTADORIA. LEI 8.647/1993. IMPOSSIBILIDADE DE CONCESSÃO DE APOSENTADORIA PRÓPRIA DOS SERVIDORES OCUPANTES DE CARGO EFETIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA DESPROVIDO. O sistema previdenciário dos ocupantes de cargos comissionados foi regulado pela lei 8.647/1993. Posteriormente, com a Emenda Constitucional 20/1998, o art. 40, § 13 da Constituição Federal determinou a filiação obrigatória dos servidores sem vínculo efetivo ao Regime Geral de Previdência. Como os detentores de cargos comissionados desempenham função pública a título precário, sua situação é incompatível com o gozo de quaisquer benefícios que lhes confira vínculo de caráter permanente, como é o caso da aposentadoria. Inadmissível, ainda, o entendimento segundo o qual, à míngua de previsão legal, não se deva exigir o preenchimento de requisito algum para a fruição da aposentadoria por parte daqueles que desempenham a função pública a título precário, ao passo que, para os que mantêm vínculo efetivo com a Administração, exige-se o efetivo exercício no cargo por cinco anos ininterruptos ou dez intercalados (art. 193 da Lei 8.112/1990). Recurso ordinário a que se nega provimento.” 



    Nesse mesmo sentido:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Servidor Público. Aposentadoria. Cargo em comissão. 3. Não tem direito à aposentadoria estatutária o servidor detentor de cargo em comissão se não preenchidos os requisitos necessários para tal aposentadoria antes do advento da Emenda Constitucional nº 20, de 16 de dezembro de 1998. 4. A legislação estadual não ultrapassou o limite de competência legislativa prevista na Constituição para dispor sobre regras previdenciárias. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 408.674-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 6/12/2005) 



    Extraio, ainda, da decisão monocrática exarada no AI 741.941, de relatoria do Min. Dias Toffoli, DJ 04.03.2013, os seguintes trechos:



    “Trata-se, na origem, de ação ordinária em que o autor pretende aposentar-se no regime de previdência especial do Estado por ter sido ocupante de cargos exclusivamente em comissão antes da Emenda Constitucional nº 20/98. O § 2º do artigo 40 da Constituição Federal, na sua redação original, que dispunha que “a lei disporá sobre a aposentadoria em cargos e empregos temporários”, permitia que leis locais criassem regras específicas para os servidores detentores de cargo em comissão. Nesse ensejo, a jurisprudência desta Corte fixou entendimento de que as referidas legislações poderiam exigir requisitos específicos para a concessão de aposentadoria a esses servidores comissionados. Sobre o tema, anote-se: 



    (...)



    Desse modo, registrou-se que, na ausência da lei regulamentadora a que aludia o § 2º do artigo 40 da Constituição Federal (redação original) e desde que preenchidos os requisitos exigidos para a referida aposentação, aos ocupantes exclusivamente de cargos em comissão seriam aplicadas as mesmas regras de aposentadoria adotadas para os servidores públicos em geral. 



    Ressalte-se que após o advento da Emenda Constitucional nº 20, de 16 de dezembro de 1998, os servidores nessa condição passaram a submeter-se exclusivamente ao regime geral da previdência social, o que não é o caso dos autos. Nesse sentido, anote-se (...)”.



    No caso dos autos, o Tribunal de origem, além de concluir que não havia previsão legal, naquele momento, de aposentadoria no regime próprio, entendeu que não estariam preenchidos tais requisitos, ao enfatizar que “a natureza dos cargos é motivo suficiente para se concluir não ser razoável que um servidor contratado a título precário, sem vínculo de estabilidade, com a Administração Pública, aposente com proventos integrais com ônus para o Tesouro Nacional quando, na verdade, exerceu a função por um período aproximado de apenas 03(três) anos” (eDOC 13, p. 158).



    Assim, acrescento ao fundamento da decisão embargada que, para divergir da conclusão da Corte de origem, no que tange ao preenchimento de tais requisitos, seria necessário o reexame de fatos e provas, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário, nos termos da Súmula 279 do STF. 



    Nesse sentido:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. PREVIDENCIÁRIO. SERVIDORA PÚBLICA ESTADUAL OCUPANTE EXCLUSIVAMENTE DE CARGO EM COMISSÃO. INCAPACIDADE PERMANENTE PARA O EXERCÍCIO DE ATIVIDADE LABORATIVA. APOSENTADORIA POR INVALIDEZ. REGIME DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DO SERVIDOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE – IPERN. REQUISITOS PARA A APOSENTAÇÃO. LEI 8.633/2005 E LEI COMPLEMENTAR 122/1994 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. SÚMULA 280 DO STF. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. REITERADA REJEIÇÃO DOS ARGUMENTOS EXPENDIDOS PELA PARTE NAS SEDES RECURSAIS ANTERIORES. MANIFESTO INTUITO PROTELATÓRIO. MULTA DO ARTIGO 1.021, § 4º, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (RE 977.540-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 17.09.2018). 



     



    Assim, acolho os embargos de declaração apenas para prestar esclarecimentos e acrescentar fundamentos à decisão recorrida, sem atribuir-lhes efeitos infringentes. 



    Publique-se. 



    Brasília, 12 de julho de 2022.



Ministro Edson Fachin



Relator



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