Tribunal: STF
Processo: RE 1332983
Classe: RE
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-12
Data de publicação: 2022-05-12

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. SOLIDARIEDADE DOS ENTES PÚBLICOS. FORNECIMENTO, PELO ESTADO, DE MEDICAMENTO. FÁRMACO REGISTRADO NA AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA – ANVISA. MEDICAMENTO NÃO INCORPORADO AO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE – SUS. TEMA Nº 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. EXEGESE. INCLUSÃO DA UNIÃO NO POLO PASSIVO. NECESSIDADE. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. RESSALVA DO ENTENDIMENTO PESSOAL DA RELATORA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE DÁ PROVIMENTO.



    Vistos etc.



    Contra a decisão monocrática, na qual foi negado seguimento ao recurso com fulcro no art. 21, § 1º, do RISTF, maneja agravo interno o Estado do Rio Grande do Sul.



    O Agravante ataca a decisão impugnada ao argumento de que a violação dos preceitos da Constituição Federal se dá de forma direta. Sustenta a competência da União para o fornecimento do fármaco, razão pela qual o cumprimento da prestação deve ser direcionado ao Ente Federal. 



    Aponta dissonância com o Tema nº 793 da repercussão geral. Assevera a competência do Ministério da Saúde e, portanto, da União, para fornecimento do medicamento postulado, Temodal 100mg (Temozolomida), relativo a tratamento oncológico de alto custo. Insiste na afronta aos arts. 194, 196 e 198 da Constituição Federal.



    O Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul deu parcial provimento ao recurso de apelação apenas para isentar o Estado do Rio Grande do Sul do pagamento de honorários advocatícios à Defensoria Pública Estadual e, quanto ao mérito, manteve a sentença que condenou o Estado a fornecer à agravada o medicamento requerido, bem como afastou a alegação de ilegitimidade passiva suscitada pelo agravante. O acórdão recorrido está assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO. SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. AUTORA PORTADORA DE NEOPLASIA MALIGNA DO CÉREBRO (CID 10 C71.6). TEMOZOLOMIDA 100MG. CERCEAMENTO DE DEFESA. INEXISTENTE. ILEGITIMIDADE PASSIVA. ENCAMINHAMENTO A CENTROS DE ALTA COMPLEXIDADE EM ONCOLOGIA. DESNECESSIDADE NO CASO EM TELA. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. ALTO CUSTO. PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL. RESTRIÇÃO ORÇAMENTÁRIA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS DEVIDOS AO FADEP. PREQUESTIONAMENTO.



    1. Não se verifica o aludido cerceamento de defesa quando o produto da prova que se deseja produzir, consistente avaliação médica a fim de verificar a eficácia da medicação requerida, já consta nos autos, estando comprovadamente atestada a necessidade pelo médico que assiste a parte demandante. Ademais, sendo o Juiz o destinatário da prova cabe a ele sopesar da necessidade ou não de maior esclarecimento.



    2. Nos termos do art. 196 da Constituição Federal, a saúde é direito de todos e dever do Estado, sendo assegurado o acesso universal e igualitário às ações e serviços para a promoção, proteção e recuperação da saúde. Compete ao Poder Público, independentemente da esfera institucional a que pertença, a responsabilidade de cuidar do sistema de saúde posto à disposição da população, o que permite ao cidadão direcionar a busca por seus direitos a qualquer dos entes públicos. Dessa forma, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios detêm competência comum, em matéria administrativa, para cuidar da saúde e assistência pública, consoante dispõe o art. 23, inciso II, da Constituição Federal, inexistindo a pretendida ordem na busca dos serviços e ações. No que tange ao funcionamento do Sistema Único de Saúde SUS , vale destacar que há responsabilidade solidária dos entes federativos, detendo, todos, legitimidade passiva para figurar no polo passivo de ações que versem sobre os serviços e ações de saúde. Os entes federativos têm o dever de fornecer os meios indispensáveis à promoção da saúde, direito social assegurado pela Constituição Federal, não se podendo isentar da obrigação que lhe cabe. Os documentos acostados ao presente feito dão conta da real necessidade médica da parte autora. Não é demais ressaltar que são os médicos que acompanham o estado do paciente quem realmente detém condições de avaliar o seu estado clínico, além do tratamento mais adequado ao caso concreto. Quanto à obrigatoriedade do Poder Público de fornecer medicamentos não incorporados em atos normativos do SUS, o Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Tema Repetitivo nº 106, decidiu modular os efeitos da decisão definindo que os critérios e requisitos fixados no acórdão deverão ser exigidos apenas para os processos que foram distribuídos a partir da data da publicação da resolução, ou seja, 04/05/2018. In casu, restam preenchidos os requisitos estabelecidos pelo Superior Tribunal de Justiça, haja vista que há laudo médico fundamentado e circunstanciado acerca da necessidade do medicamento, bem como da ineficácia dos fármacos fornecidos pelo SUS para o caso da autora, que demonstra sua incapacidade financeira para arcar com o custo, estando o medicamento devidamente registrado junto à ANVISA.



    3. Tratamento para câncer. Encaminhamento à uma Unidade de Alta Complexidade em Oncologia. No caso concreto, considerando que a paciente já vem sendo tratada por uma UNACON Hospital de São Vicente de Paulo, descabe a determinação do encaminhamento como em outros casos similares.



    4. Segundo se verifica dos autos, a demandante comprovou ser portadora neoplasia maligna do cérebro (CID 10 C71.6), necessitando fazer uso contínuo do medicamento Temozolomida 100mg, dois comprimidos ao dia, conforme atestados médicos acostados aos autos. Resta demonstrada, ainda, sua situação de hipossuficiência econômica, porquanto assistida pela Defensoria Pública, que por sua própria triagem já verifica a capacidade financeira de seus assistidos. Nesse contexto, a respeito do fornecimento do fármaco requerido para o tratamento de câncer, este órgão fracionário compreende que a obrigação dos entes públicos existe em prol da preservação de um bem maior, intimamente ligado à dignidade da pessoa humana, ou seja, a saúde. Por conseguinte, embora legítimo o interesse dos entes federados na proteção dos recursos públicos, estabelecendo critérios para sua utilização, o alto custo do tratamento não serve de escopo ao afastamento da sua responsabilidade pelo fornecimento, mormente pela proteção constitucional à saúde.



    5. Medicamentos de alto custo. Tema nº 06 do STF, ainda sem tese julgada. Pretensa afronta ao Princípio da Reserva do Possível não confirmada. Não se constata qualquer afronta ou violação ao referido princípio quando se está a resguardar direito tutelado constitucionalmente. Alegações de questões principiológicas, sejam referentes à universalidade ou igualdade de acesso à saúde, ou aquelas meramente econômicas, não se sobrepõem à necessidade de garantir o direito fundamental ameaçado, justificando o julgamento de procedência da ação. Assim, embora legítimo o interesse do Estado na proteção dos recursos públicos, estabelecendo critérios para sua utilização, o alto custo da medicação não serve de escopo ao afastamento da sua responsabilidade pelo fornecimento, mormente pela proteção constitucional à saúde.



    Em outras palavras, a fundamentalidade do direito à saúde faz com que sua garantia seja a expressão de resguardo da própria vida, maior bem de todos.



    6. É pacífico na jurisprudência desta Corte o entendimento de que o Estado não deve pagar honorários ao FADEP, em virtude da aplicação do instituto da confusão entre credor e devedor, regra expressa no artigo 381 do Código Civil.



    7. No que se refere ao prequestionamento, é prescindível a referência aos dispositivos constitucionais e legais invocados pela parte.



    Precedentes deste órgão fracionário. Introdução da tese do prequestionamento ficto no Código de Processo Civil, art. 1.025.



    DERAM PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO. UNÂNIME.”



    Submetido ao juízo de retratação, considerado o Tema nº 793 da repercussão geral, foi mantido o acórdão atacado, consignada a conformidade com o entendimento firmado no referido Tema, verbis:



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO. APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. SAÚDE PÚBLICA. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. RETRATAÇÃO. TEMA 793 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MANUTENÇÃO DO ACORDÃO.



    1. Leitura atenta do inteiro teor do acórdão proferido nos Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário nº 855.178 revela que a solidariedade entre os entes federativos foi reafirmada em matéria de saúde, ou seja, cidadão tem o direito de exigir de todos os entes, ou de qualquer um deles, no todo ou em parte, a prestação dos serviços de saúde perante o Poder Judiciário. Aliás, nem poderia ser diferente, pois a Corte Suprema estava a julgar embargos de declaração sob pena de rejulgamento.



    2. Quando do julgamento do Recurso Extraordinário nº 855.178, ocorrido em 05/03/2015, sob o rito do artigo 543-B do Código de Processo Civil de 1973, o Supremo Tribunal Federal deliberou que os entes federativos podem integrar o polo passivo da relação processual isolada ou conjuntamente.



    Por sua vez, ao serem apreciados Embargos de Declaração opostos pela União no referido Recurso Extraordinário, cujo acórdão restou publicado em 16/04/2020, a referida Corte Superior fixou a seguinte tese, por proposição do Redator do acórdão, Ministro Edson Fachin, verbis: Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.



    3. Portanto, a tese estabelecida confirma o posicionamento já consolidado pelo próprio Supremo Tribunal Federal anteriormente, no que diz com a responsabilidade solidária dos entes federados em matéria de saúde, assegurando a possibilidade de ressarcimento entre os entes públicos coobrigados, de acordo com a competência administrativa de cada um no âmbito do SUS, não afastando do cidadão o direito reconhecido à obrigação solidária, ou seja, de exigir de qualquer um dos entes federados a sua pretensão em matéria de saúde.



    4. Destarte, não há falar em retratação na hipótese. A decisão proferida por este Colegiado está em consonância com o entendimento exposto pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do RE nº 855178 pelo rito dos recursos repetitivos (Tema nº 793).



    EM JUÍZO DE RETRATAÇÃO, MANTIDO O JULGAMENTO PROFERIDO. UNÂNIME.”



    Ante o juízo negativo de retratação e a consequente manutenção do acórdão recorrido, foi admitido o recurso extraordinário.



    Nesta Suprema Corte, neguei seguimento ao apelo extremo considerada a consonância do entendimento adotado no acórdão recorrido com a tese firmada no julgamento do RE 855.178 ED, paradigma do Tema 793 da repercussão geral, no qual fixada a tese de que “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”.



    Intimada, a parte agravada não apresentou contraminuta.



    É o relatório.



    Decido.



    Preenchidos os pressupostos genéricos, conheço do agravo interno e passo ao exame do mérito.



    Assiste razão ao agravante.



    A Primeira Turma desta Suprema Corte, rememoro, sobre o tema da responsabilidade solidária dos Entes Federados quanto ao dever de prestar assistência à saúde, principiou por encampar, à luz do Tema 793 da repercussão geral, a tese de que autorizada a composição do polo passivo, de forma isolada ou conjunta, por qualquer dos entes – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – (Tema 793: “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.”). 



    Nesse sentido, registro o julgamento do RE 1.348.014 e do ARE 963.232, ambos sob a minha relatoria, nos quais esta Primeira Turma adotou, à unanimidade, a compreensão acima explicitada, bem como, sem esgotar o rol de julgados idênticos, do ARE 1.331.310, Rel. Min. Cármen Lúcia, do ARE 944.255, Rel. Min. Dias Toffoli, e do ARE 857623, Rel. Min. Luiz Fux. 



    Em 22.3.2022, ao exame da Rcl 49.909, em que Relator o Ministro Alexandre de Moraes, hipótese na qual o fármaco pleiteado já se encontrava inserido no âmbito das políticas públicas do Sistema Único de Saúde - SUS, a Primeira Turma desta Corte, por maioria, assentou interpretação do Tema 793-RG no sentido de que “a existência de solidariedade entre todos os entes em caso de competência comum … deve observar o direcionamento necessário da demanda judicial ao ente responsável pela prestação específica pretendida, permitindo-se que o cumprimento seja direto e, eventual ressarcimento, eficaz”, razão pela qual, “nesses casos, quando identifica-se a responsabilidade direta da União pelo fornecimento do medicamento ou pelo tratamento pretendido, nos termos da Lei 8.080/1990, sua inclusão no polo passivo da demanda é medida necessária, a ser providenciada pelo juiz da causa, evitando-se o descompasso entre a previsão orçamentária e a concretização da despesas na área da saúde”.



    A tese vencedora igualmente explicitou necessário incluir a União no polo passivo “quando se objetivar a incorporação, a exclusão ou a alteração pelo SUS de novos medicamentos, produtos e procedimentos, bem como a constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica, as quais são atribuições do Ministério da Saúde, assessorado pela Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS, nos termos do art. 19-Q da Lei 8.080/1990”, culminando por, naquele caso concreto, assentar obrigatório incluir a União, observada a “responsabilidade financeira do Ministério da Saúde por estar inserto [o medicamento] no Grupo 1A do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica (CEAF)” (destaquei). Transcrevo o teor da ementa:



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. MUDANÇA JURISPRUDENCIAL. INDEVIDA APLICAÇÃO DO TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL PELO JUÍZO DA ORIGEM. ÔNUS OBRIGACIONAL A SER SUPORTADO PELA UNIÃO. NECESSIDADE DE SUA INCLUSÃO NO POLO PASSIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS COM EFEITOS INFRINGENTES.



    1. O objeto do recurso é a correta interpretação e aplicação da tese fixada no Tema 793 da Repercussão Geral, cujo teor é o seguinte: os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.



    2. A solidariedade atribuída a todos os entes (art. 23, II, da CF) não pode significar possibilidade absoluta de atropelo, por ordens judiciais, da estrutura fixada essencialmente a partir da lógica hierarquizada e sistematizada das ações e serviços públicos de saúde (art. 198, caput e I, da CF), materializada pela divisão de atribuição feita pela Lei 8.080/1990, que instituiu o Sistema Único de Saúde.



    3. A interpretação do Tema 793-RG deve considerar a existência de solidariedade entre todos os entes em caso de competência comum, mas deve observar o direcionamento necessário da demanda judicial ao ente responsável pela prestação específica pretendida, permitindo-se que o cumprimento seja direto e, eventual ressarcimento, eficaz. Nesses casos, quando identifica-se a responsabilidade direta da União pelo fornecimento do medicamento ou pelo tratamento pretendido, nos termos da Lei 8.080/1990, sua inclusão no polo passivo da demanda é medida necessária, a ser providenciada pelo juiz da causa, evitando-se o descompasso entre a previsão orçamentária e a concretização da despesas na área da saúde.



    4. Da mesma forma, quando se objetivar a incorporação, a exclusão ou a alteração pelo SUS de novos medicamentos, produtos e procedimentos, bem como a constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica, as quais são atribuições do Ministério da Saúde, assessorado pela Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS, nos termos do art. 19-Q da Lei 8.080/1990, a inclusão da União também se fará necessária.



    5. No caso concreto, entendeu-se pela desnecessidade da inclusão da União no polo passivo, sob o argumento de tratar-se de obrigação solidária de todos os Entes Políticos. Entretanto, cuida-se de pedido de fornecimento de medicamento que não se encontra padronizado para a finalidade desejada; e, apesar de incluído nas políticas públicas do SUS para tratamento de outra enfermidade, é de responsabilidade financeira do Ministério da Saúde por estar inserto no Grupo 1A do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica (CEAF), o que obriga sua inclusão no polo passivo da demanda.



    6. Embargos de Declaração acolhidos com efeitos infringentes.”



     Assim, embora vencida, juntamente com a Ministra Cármen Lúcia, por ocasião do julgamento da Rcl 49.909, no que diz com a interpretação dada à tese fixada no Tema 793 da Repercussão Geral, em atenção ao princípio da colegialidade e da uniformidade das decisões judiciais, ressalvado meu entendimento pessoal em sentido contrário, à luz da compreensão majoritária da Primeira Turma deste Supremo Tribunal Federal, extraio do referido julgamento necessária a presença da União no polo passivo da demanda quando:



    i) não registrado o medicamento na Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA;



    ii) caso registrado na ANVISA, não incorporado ao SUS;



    iii) incorporado ao SUS, não constante da Relação Nacional de Medicamentos – RENAME;



    iv) contante da RENAME, o medicamento é não padronizado (há prescrição médica para o seu uso, mas o fármaco não consta dos protocolos e diretrizes terapêuticas dos órgãos oficiais); e



    v) caso constante da RENAME e ainda que padronizado, ser a União, via Ministério da Saúde, legalmente responsável por financiar o medicamento – fármacos relacionados nos Grupos 1A (aquisição centralizada pelo Ministério da Saúde e responsabilidade das Secretarias de Saúde dos Estados e do Distrito Federal pelo armazenamento, distribuição e dispensação) ou 1B (aquisição do medicamento pelas Secretarias de Saúde dos Estados e Distrito Federal, com transferência de recursos financeiros pelo Ministério da Saúde, a título de ressarcimento) de Componentes Especializados da Assistência Farmacêutica - CEAF.



    In casu, o medicamento requerido – Temozolamida 100mg, indicado para o tratamento de neoplasia maligna do cérebro -, embora aprovado pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA, não se encontra incorporado ao Sistema Único de Saúde - SUS, e, por conseguinte, deixa de constar da Relação Nacional de Medicamentos Essenciais – RENAME (2022), a tornar obrigatória a inclusão da União no polo passivo da demanda, deslocando-se a competência para a Justiça Federal, sem, contudo, haver interrupção no fornecimento do medicamento, nos exatos moldes do quanto decidido no bojo da Rcl 49.909, verbis: “o fornecimento do medicamento, caso ainda se faça necessário, não poderá ser interrompido até nova determinação pelo Juízo da origem que venha a reapreciar a demanda, nos termos do art. 64, § 4º, do CPC”.



    Ante o exposto, reconsidero a decisão recorrida e, forte no art. 21, §§ 1º e 2º, do RISTF, ressalvado meu entendimento pessoal em sentido contrário, dou provimento ao recurso extraordinário para, cassado o acórdão recorrido, determinar a inclusão da União no polo passivo, deslocada a competência para o julgamento do feito à Justiça Federal e mantido o fornecimento, se o caso, até nova determinação pelo Juízo da origem, do medicamento requerido.



    Publique-se.



    Brasília, 12 de maio de 2022.



Ministra Rosa Weber



Relatora