Tribunal: STF
Processo: Rcl 56702
Classe: Rcl
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-04
Data de publicação: 2022-11-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. RECLAMAÇÃO. MEDIDA CAUTELAR. REPARTIÇÃO DO PRODUTO DA ARRECADAÇÃO DO ICMS ENTRE MUNICÍPIOS. ALEGAÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DO DECIDIDO NO RE 401.953.



    1. Reclamação ajuizada pelo Município do Rio de Janeiro em face do Estado do Rio de Janeiro, tendo por objeto o envio, pelo Governador do Estado, de projeto de lei à Assembleia Legislativa dispondo sobre a distribuição do produto da arrecadação do ICMS aos municípios.



    2. Alegação de afronta ao decidido no RE 401.953, em que esta Corte (i) reconheceu, incidentalmente, a inconstitucionalidade de trechos dos Anexos I e III da Lei nº 2.664/1996, que fixavam índice zero de participação do Município do Rio de Janeiro na parcela de receita de ICMS indicada no art. 158, parágrafo único, inciso II, da CF e (ii) determinou a edição de nova lei estadual que recalculasse os coeficientes de participação dos municípios no produto da arrecadação do imposto, atribuindo ao Município do Rio de Janeiro a cota que lhe era devida nos termos dos critérios já definidos pela Lei nº 2.664/1996 (tais como população, área geográfica, entre outros).



    3. O ato reclamado silencia sobre o índice de compensação do Município do Rio de Janeiro pelas perdas experimentadas desde 1997 e faz remissão aos “critérios estabelecidos na Lei nº 2664, de 27 de dezembro de 1996”, cujos Anexos I e III foram objeto de declaração incidental de inconstitucionalidade no RE 401.953, apontado como paradigma.



    4. Plausibilidade do direito alegado. Em cognição sumária, parece ter havido afronta ao decidido no RE 401.653. A proposição legislativa estabelece índice único de participação para todos os entes locais, não adotando nenhum tipo de medida compensatória em favor do Município do Rio de Janeiro. Numa análise preliminar, dado o tempo transcorrido desde o trânsito em julgado do acórdão paradigma, era razoável esperar que o projeto de lei remetido à Assembleia Legislativa para disciplinar a exata matéria objeto de decisão do STF tivesse por objetivo dar cumprimento à ordem judicial.



    5. Perigo na demora configurado, ante a possibilidade de a Assembleia Legislativa vir a deliberar a qualquer momento sobre o tema, já que o projeto de lei foi incluído na ordem do dia, em regime de urgência.



    6. Medida liminar deferida, para suspender qualquer deliberação legislativa referente ao Projeto de Lei nº 6.358/2022, até que, prestadas as informações, o caso venha a ser reexaminado.



    1. Trata-se de reclamação, com pedido liminar, ajuizada pelo Município do Rio de Janeiro em face do Estado do Rio de Janeiro, tendo por objeto o envio, pelo Governador do Estado, do Projeto de Lei nº 6.358/2022 à Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. Tal projeto de lei dispõe sobre “a distribuição aos municípios de parcela de 25% (vinte e cinco por cento) do produto da arrecadação do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS”.  



    2. O reclamante alega afronta à decisão desta Corte no RE 401.953/RJ. Em tal recurso, movido pelo mesmo Município contra o Estado do Rio de Janeiro, o Supremo Tribunal Federal reconheceu, incidentalmente, a inconstitucionalidade de trechos dos Anexos I e III da Lei nº 2.664/1996 que excluíam por completo o ente local do produto da arrecadação do ICMS referido no art. 158, parágrafo único, inciso II, da CF/1988. Determinou, ainda, a edição de lei pelo Estado que recalculasse os coeficientes de participação dos municípios nessa receita tributária, “atribuindo ao Município do Rio de Janeiro a cota que lhe é devida nos termos dos critérios já definidos pela Lei 2.664/1996 e desde o início da vigência da referida lei”.  



    3. Nesta reclamação, o Município alega que (i) o acórdão paradigma foi prolatado em 2007 e transitou em julgado em 2019, sendo certo que, desde então, o ente vem buscando pelas vias ordinárias a execução do julgado; (ii) foi formado um Grupo de Trabalho com o Estado, que concluiu o cálculo do índice de participação a ser destinado ao Município do Rio de Janeiro para sanar a inconstitucionalidade da Lei nº 2.664/1996 e compensar o ente local pelas perdas, de forma parcelada, nos próximos 52 (cinquenta e dois) anos; e (iii) o Projeto de Lei nº 6.358/2022, encaminhado pelo Governador à ALERJ, repete o vício de inconstitucionalidade contido na Lei nº 2.664/1996, pois não sana o problema do índice zero do Município do Rio de Janeiro daqui em diante, nem cria índice compensatório para o ente federado.  



    4. O reclamante aduz, ainda, haver urgência na apreciação da medida liminar requerida, em razão de o projeto de lei ora impugnado ter sido incluído na ordem do dia de 03.11.2022, em regime de urgência para votação única. Afirma, ainda, que o prejuízo acumulado pelos cofres municipais ultrapassa R$ 8 bilhões em valores históricos e alcança meio milhão de reais por dia nos repasses atuais e futuros.  



    5. Pede, assim, o seguinte:  



    “(...) [que se] determine ao Estado do Rio de Janeiro, quer seja na pessoa do Chefe do seu Poder Executivo, quer seja pelos representantes de seu Poder Legislativo, que dê cumprimento à decisão proferida pelo STF no RE 401.953/RJ, adequando o PL 6.358/2022, ora em tramitação na Casa Legislativa, para que ele passe IMEDIATAMENTE E ANTES DE QUALQUER NOVO ATO DE TRAMITAÇÃO LEGISLATIVA a: 



    (i) Contemplar para os anos vindouros índice de IPM para o Município do Rio de Janeiro que siga os mesmos critérios objetivos que forem estabelecidos para os demais municípios fluminenses (tais como densidade, população, critérios de qualidade educacional, etc.); 



    (ii) contemplar, acrescido ao índice do item (i), índice de IPM que permita a compensação ao Município do Rio de Janeiro, nos próximos 26 anos (mesmo período em que este ente passou em prejuízo), dos valores que deixaram de ser recebidos por esta capital desde 1997 e que por consequência foram distribuídos a maior aos demais municípios fluminenses, valor esse cujos montantes históricos já se encontram apurados nas conclusões do GT criado para esse fim (SEI - 040080/000049/2020) e que devem ser acrescidos de atualização monetária e juros de mora.



    Em caso de descumprimento dos itens (i) e (ii) acima, e para garantia da efetividade e autoridade da decisão desse E. Tribunal, o Município vem requerer a imposição de (i) multa diária de R$ 500 mil caso o Projeto de Lei não seja adequadamente corrigido e; (ii) a declaração judicial da mora legislativa do Estado caso a referida lei, após a adequação, não seja aprovada pelo Poder Legislativo Estadual no prazo máximo de 90 (noventa) dias, hipótese em que se requer, ainda, seja estabelecida multa diária de R$ 800 mil até que a lei adequada ao RE 401.953/RJ seja aprovada e passe a vigorar.



    (...)



    Assim, o Município vem pleitear sejam as medidas acima determinadas em sede de tutela liminar de urgência ou, subsidiariamente, seja suspensa de imediato a tramitação do PL 6.358/2022 – que já se encontra na Pauta do Dia 03/11/2022 e em regime de urgência – até que seja proferida decisão definitiva na presente Reclamação, como forma de assegurar a efetividade do futuro provimento jurisdicional a ser aqui proferido, eis que há grande risco de a presente Reclamação perder seu objeto caso o referido PL seja definitivamente votado”. (grifos no original)  



    6. É o relatório. Decido o pedido liminar.  



    7. Em 16.05.2007, no julgamento do RE 401.953-RJ, movido pelo Município do Rio de Janeiro contra o Estado do Rio de Janeiro, esta Corte reconheceu incidentalmente a inconstitucionalidade de trechos dos Anexos I e III da Lei estadual nº 2.664/1996 que excluíam por completo o então recorrente da partilha da receita do ICMS indicada no art. 158, parágrafo único, inciso II, da Constituição. Confira-se o teor da ementa do acórdão apontado como violado:  



    “EMENTA: FINANCEIRO. IMPOSTO SOBRE CIRCULAÇÃO DE MERCADORIAS - ICMS. PARTILHA E REPASSE DO PRODUTO ARRECADADO. ART. 158, IV, PAR. ÚN., II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. LEGISLAÇÃO ESTADUAL. EXCLUSÃO COMPLETA DE MUNICÍPIO. INCONSTUTICIONALIDADE.



    1. Com base no disposto no art. 3º, III, da Constituição, lei estadual disciplinadora do plano de alocação do produto gerado com a arrecadação do ICMS, nos termos do art. 157, IV, par. ún., II, da Constituição, pode tomar dados pertinentes à situação social e econômica regional como critério de cálculo.



    2. Contudo, não pode a legislação estadual, sob o pretexto de resolver as desigualdades sociais e regionais, alijar por completo um Município da participação em tais recursos. Não obstante a existência, no próprio texto legal, de critérios objetivos para o cálculo da cota para repasse do produto arrecadado com a cobrança do imposto, a Lei 2.664/1996 atribui ao Município do Rio de Janeiro valores nulos.



    3. São inconstitucionais as disposições que excluem por completo e abruptamente o Município do Rio de Janeiro da partilha do produto arrecadado com o ICMS, constantes nos Anexos I e III da Lei do Estado do Rio de Janeiro 2.664/1996, por violação do art. 158, IV, par. ún., I e II, ponderados em relação ao art. 3º, todos da Constituição.



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ALCANCE DA DECISÃO.



    4. Recurso extraordinário conhecido e provido, para que o Estado do Rio de Janeiro recalcule os coeficientes de participação dos municípios no produto da arrecadação do ICMS (parcela de ¼ de 25%, art. 158, IV, par. ún., II, da Constituição), atribuindo ao Município do Rio de Janeiro a cota que lhe é devida nos termos dos critérios já definidos pela Lei 2.664/1996 e desde o início da vigência de referida lei.



    5. Uma vez que o recálculo do quadro de partilha poderá implicar diminuição da cota de participação dos demais municípios do Estado do Rio de Janeiro, com eventual compensação dos valores recebidos com os valores relativos aos exercícios futuros, a execução do julgado não poderá comprometer o sustentáculo financeiro razoável e proporcional dos municípios.



    6. Logo, a lei que irá normatizar o recálculo e a transferência ao recorrente dos créditos pertinentes aos períodos passados deverá prever, ainda, compensação e parcelamento em condições tais que não impliquem aniquilamento das parcelas futuras devidas aos demais municípios”.  



    8. Como se vê, a decisão proferida pelo Plenário desta Corte determinou ao Estado a edição de nova lei que (i) recalculasse os coeficientes de participação dos municípios no produto da arrecadação do ICMS e (ii) atribuísse ao Município do Rio de Janeiro a cota que lhe era devida nos termos dos critérios já definidos pela Lei nº 2.664/1996 (tais como população, área geográfica, entre outros) e desde o início da vigência de referida lei. Todavia, antevendo impacto severo nos demais municípios, o STF afirmou que a execução do julgado não poderia comprometer a sustentabilidade financeira desses entes. Exigiu, assim, que a lei a ser promulgada para cumprimento da decisão judicial previsse a compensação ao Município do Rio de Janeiro de forma parcelada, em condições que não aniquilassem as parcelas futuras devidas aos demais municípios.  



    9. Em petição anexada aos autos desta reclamação (doc. 11), o Estado do Rio de Janeiro confirma a constituição de um Grupo de Trabalho para dar cumprimento ao acórdão prolatado por esta Corte (v. Decreto estadual nº 47.531/2021 – doc. 5). Informa, ainda, ter sido concluída a elaboração de minuta de projeto de lei, em conjunto com o Município, para ser encaminhada ao Governador e submetida à Assembleia Legislativa. Confira-se:  



“Feitas as devidas reuniões, após nomeação dos procuradores e servidores responsáveis pelas negociações junto ao Município do Rio de Janeiro, em observância ao determinado pelo d. juízo á fl. 660, foi concluído o trabalho de acordo com o estipulado pelo Decreto no 47.531, de 19 de março de 2021, nos termos de seu art. 2º, I, "a".



A proposta legislativa alteradora da Lei nº. 2.664/1996 levou em conta os efeitos prospectivos e retrospectivos emanados no acórdão da Suprema Corte: 



(i) incluiu o Município do Rio de Janeiro em novel cálculo de repasse de ICMS, de modo a abarcar conjuntamente todos os municípios fluminenses, demandando a correlata proporção de índices, nos moldes apontados pela Lei nº. 2.664/1996; e 



(ii) o repasse de créditos pertinentes aos períodos passados, atribuindo-se ao Município do Rio de Janeiro a cota que lhe é devida, nos termos dos critérios já definidos pela Lei nº. 2.664/1996, a contar do início da vigência da referida lei (01/01/1997), com eventual compensação, por meio de parcelamento, dos valores recebidos com os valores relativos aos exercícios futuros das cotas dos demais municípios fluminenses, em condições tais que não impliquem aniquilamento das parcelas futuras devidas aos demais municípios.



Diante de todo o exposto, após parecer da Subsecretaria de Assuntos Jurídicos e análise da Procuradoria Tributária (PG-03), não foi detectado qualquer óbice jurídico, seja de cunho material ou formal, a inviabilizar o prosseguimento da minuta de projeto de lei que estabelece critérios para atribuição, ao Município do Rio de Janeiro, dos valores devidos nos termos do art. 158, parágrafo único, II, e do art. 159, II, da Constituição Federal, e do art. 9º da Lei Federal nº 7.990/89, e não distribuídos, em razão dos índices previstos na Lei nº 2.664/96, em atendimento à decisão do STF no RE 401.953”. (doc. 11, fl. 2)  



    10. Nada obstante, a íntegra do Projeto de Lei nº 6.358/2022 (doc. 17), encaminhado pelo Governador do Estado à ALERJ, dispõe o seguinte:  



    “EMENTA: DISPÕE SOBRE A DISTRIBUIÇÃO AOS MUNICÍPIOS DE PARCELA DE 25% (VINTE E CINCO POR CENTO) DO PRODUTO DA ARRECADAÇÃO DO IMPOSTO SOBRE OPERAÇÕES RELATIVAS À CIRCULAÇÃO DE MERCADORIAS E SOBRE PRESTAÇÕES DE SERVIÇOS DE TRANSPORTE INTERESTADUAL E INTERMUNICIPAL E DE COMUNICAÇÃO – ICMS  



    Art. 1º A parcela de 25% (vinte e cinco por cento) da receita do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS - pertencentes aos Municípios e mencionada no inciso IV do art. 158 da Constituição Federal, de 05 de outubro de 1988, serão creditadas conforme os seguintes critérios: 



    I - 65% (sessenta e cinco por cento), na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios, conforme preconiza o inciso I do parágrafo único do art. 158 da Constituição Federal; 



    II – dos 35% (trinta e cinco por cento) estabelecidos no inciso II do parágrafo único do art. 158 da Constituição Federal, 25 (vinte e cinco) pontos percentuais serão distribuídos pelos critérios estabelecidos na Lei nº 2664, de 27 de dezembro de 1996 e 10 (dez) pontos percentuais conforme índice de melhoria da educação, calculado com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o nível socioeconômico dos educandos.  



    Parágrafo único. O critério do índice de melhoria da educação mencionado no inciso II do art. 1º será estabelecido e apurado pelos órgãos competentes da Secretaria de Estado de Educação e fixados por meio de decreto.  



    Art. 2º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, produzindo efeitos a partir do ano-base 2023, apurados em 2024 e repassados a partir de 2025”.  



    11. Note-se que a proposição legislativa ajusta os critérios de repartição do produto da arrecadação do ICMS ao disposto na Emenda Constitucional nº 108/2020, que alterou o art. 158, parágrafo único, da Constituição[1]. No entanto, silencia sobre o índice de compensação do Município do Rio de Janeiro pelas perdas experimentadas desde 1997 e faz remissão aos “critérios estabelecidos na Lei nº 2664, de 27 de dezembro de 1996”, cujos Anexos I e III foram objeto de declaração incidental de inconstitucionalidade no RE apontado como paradigma.  



    12. Ainda que se entenda que, ao fazer referência “aos critérios estabelecidos” na Lei estadual nº 2.664/1996, o projeto de lei não abranja os seus Anexos I e III – nos quais se encontrava o índice zero declarado inconstitucional pelo STF –, parece estar configurada a afronta ao decidido no RE 401.953. Isso porque a proposição estabelece índice único de participação para todos os entes locais, não adotando nenhum tipo de medida compensatória em favor do Município do Rio de Janeiro.  



    13. Numa análise preliminar, parece-me que, dado o tempo transcorrido desde o trânsito em julgado do acórdão paradigma (mais de três anos) e a conclusão do objeto do Grupo de Trabalho instituído, era razoável esperar que o projeto de lei remetido à Assembleia Legislativa para disciplinar a exata matéria objeto de decisão do STF tivesse por objetivo dar cumprimento à ordem judicial, e não apenas adequar a legislação à emenda constitucional promulgada em 2020.  



    14. Por essas razões, entendo estar presente a plausibilidade do direito alegado. Também verifico haver perigo na demora, ante a possibilidade de a Assembleia Legislativa vir a deliberar a qualquer momento sobre o tema, já que o projeto de lei foi incluído na ordem do dia, em regime de urgência.  



    15. Diante do exposto, defiro o pedido liminar, para suspender qualquer deliberação legislativa referente ao Projeto de Lei nº 6.358/2022, até que, prestadas as informações, o caso venha a ser reexaminado.  



    16. Notifique-se a autoridade reclamada para: (i) prestar as informações; e (ii) intimar a parte beneficiária do ato reclamado acerca da presente decisão, para que, querendo, impugne o pedido, nos autos da presente reclamação. Intime-se, também, o Exmo. Presidente da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro.  



    Publique-se. Comunique-se, com urgência.



[1] CF/1988, art. 158. Pertencem aos Municípios: (...)



IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.



Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas no inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios:



I - 65% (sessenta e cinco por cento), no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios; 



II - até 35% (trinta e cinco por cento), de acordo com o que dispuser lei estadual, observada, obrigatoriamente, a distribuição de, no mínimo, 10 (dez) pontos percentuais com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o nível socioeconômico dos educandos.



    Brasília, 4 de novembro de 2022.



Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO



Relator



Documento assinado digitalmente