Tribunal: STF
Processo: Rcl 55327
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-05
Data de publicação: 2022-09-05

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de reclamação constitucional com pedido liminar, ajuizada pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária - EMBRAPA, contra decisão proferida pelo Tribunal Regional do Trabalho da 10ª Região, nos autos do Processo 0000254-14.2020.5.10.0019. 



    Na petição inicial, a parte reclamante sustenta, em síntese, que a decisão reclamada viola o decidido pelo Supremo Tribunal Federal nos julgamentos das ADPFs 275, 387, 437, 485, 530, 588 e 789, bem como de outras decisões similares, ao assentar que a Empresa ora reclamante, não faz jus às prerrogativas da Fazenda Pública e, assim, indeferir a aplicação do regime de precatórios.



    Nesses termos, assevera que:



    “(...) o patrimônio, bens e direitos da Embrapa não podem jamais serem submetidos ao regime de execução comum, tal como lamentavelmente restou decidido no r. decisum reclamado, uma vez que o patrimônio desta empresa pública federal é afetado à prestação de serviços públicos, de natureza indisponível, impenhorável, o que autoriza a afirmativa de que o regime de precatórios é de vigência cogente in casu. 



    E nesse mesmo trilhar de ideias, como a Embrapa é uma empresa pública integralmente dependente da União, e como a União é dispensada do recolhimento de custas processuais, conforme assegurado no artigo 790-A/CLT, a cobrança de tal parcela da ora Reclamante flagrantemente também vai na contramão da lógica adotada pelo Supremo Tribunal Federal (ao, de forma unânime, declarar a Embrapa como prestadora de serviços públicos essenciais, exclusivos e não-submetidos ao regime concorrencial). 



    Não é rigor excessivo rememorar também que a Consolidação das Leis do Trabalho dispõe, em seu artigo 790-A, que são isentos do pagamento de custas, além dos beneficiários de justiça gratuita, a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e respectivas autarquias e fundações públicas federais, estaduais ou municipais que não explorem atividade econômica em sentido estrito, como é o caso da Embrapa. 



    Nesses termos, deve ser conhecida e provida a presente Reclamação Constitucional, reformando o posicionamento da d. decisão reclamada nos particulares pretendidos. Afinal, o posicionamento que prevaleceu na apreciação das ADPFs 114, 250, 437 [Emater/CE], 485, 513, 524, 530 [Emater/PA], 542, 556, 616, 670, 789 e 890 (entre outras) deve ser aplicável ao caso da Embrapa, diante a similitude das situações vivenciadas e nos moldes da jurisprudência mansa, pacífica e inquestionável do STF sobre a temática (vide decisões desse c. STF nas Reclamações Constitucionais específicas da Embrapa: 52170, 52791, 52921, 52953, 52956, 52957, 52958, 52959, 53126, 53281, 53284, 53285, 53286, 53310, 53429, 53394, 53638, 54062, 54162, 54193, 54796 e 54928, dentre outras tantas). 



    Aduzindo de outra forma, o patrimônio da ora Reclamante é flagrantemente impenhorável e, por conseguinte, não há que se falar na exigência de depósitos recursais e/ou no recolhimento de custas processuais, devendo tais valores serem restituídos ao erário, com os acréscimos legais. 



    Afinal, se o regime aplicável à Embrapa é o de direito público, em razão das atividades que executa, este regime deve ser aplicado em sua integralidade, na forma do Decreto-Lei 779/1969, sob pena de macular toda a Ordem Constitucional já sedimentada por esse c. STF no que se refere às empresas públicas prestadoras de serviços públicos, tal como demonstra o objeto social da Embrapa (artigo 4º de seu Estatuto) 



    A ratio decidendi constante dos precedentes suscitados alhures é perfeitamente aplicável ao caso em análise, eis que os objetivos sociais da Reclamante revelam que suas atividades e bens estão sabidamente ligados à prestação de serviços públicos essenciais, exclusivos e não-submetidos ao regime concorrencial, conforme já expressamente reconhecido pelo Plenário do STF unanimemente à Embrapa no julgamento da Ação Civil Originária 3469/DF, sendo atingidos pela tônica da indisponibilidade e, igualmente, quanto à necessidade de observância do rito dos precatórios, como preceituam os artigos 100 e seguintes da Constituição Federal e 534 e seguintes do Código de Processo Civil”. (eDOC 1, pp. 17-18)



    Sustenta, assim, a impenhorabilidade de seus bens e a aplicabilidade do regime de precatórios, em razão do reconhecimento expresso pelo STF da aplicação das prerrogativas da Fazenda Pública a esses casos. 



    Desse modo, requer a concessão de medida liminar para suspender os efeitos da decisão reclamada e, ao final, sua cassação, determinando-se à autoridade que “observe a necessidade de expedição de precatório (artigo 100 e seguintes da CF), bem como seja determinada a integral e imediata devolução à Embrapa de todos os recursos financeiros disponibilizados pela ora Reclamante e/ou desconstituídas as penhoras e constrições eventualmente realizadas”. (eDOC 1, p. 34)



    É o relatório. decido.



    Inicialmente, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República, por entender que o processo já está em condições de julgamento (RISTF, art. 52, parágrafo único).



    Conforme disposto na Constituição Federal, compete ao STF processar e julgar originariamente reclamação para a preservação de sua competência, garantia da autoridade de suas decisões e da observância das Súmulas Vinculantes (arts. 102, I, l, e 103-A, § 3º da CF/88). Nesse sentido, o Código de Processo Civil de 2015 também regulamentou a matéria e assentou as seguintes hipóteses de cabimento da reclamação:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;



    IV - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência. (…)”.



    No presente feito não se verifica nenhuma dessas hipóteses.



    Com efeito, conforme jurisprudência da Corte, os atos reclamados devem ajustar-se “com exatidão e pertinência” ao conteúdo das decisões desta Suprema corte indicadas como desrespeitadas. Nesse sentido:



    “Os atos questionados em qualquer reclamação nos casos em que se sustenta desrespeito à autoridade de decisão do Supremo Tribunal Federal hão de se ajustar, com exatidão e pertinência, aos julgamentos desta Suprema Corte invocados como paradigmas de confronto, em ordem a permitir, pela análise comparativa, a verificação da conformidade, ou não, da deliberação estatal impugnada em relação ao parâmetro de controle emanado deste Tribunal.” (Rcl 6534 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe de 17.10.2008).



    Registro que a empresa reclamante sustenta, em síntese, que a decisão reclamada viola o decidido pelo Supremo Tribunal Federal nos julgamentos das ADPFs 275, 437, 789, 890, bem como de outras decisões similares, ao assentar que a EMBRAPA, ora reclamante, não faz jus às prerrogativas da Fazenda Pública e, assim, indeferir a aplicação do regime de precatórios.



    Pois bem.



    Esclareço que no julgamento das referidas ADPFs, esta Corte assentou que a efetividade do sistema financeiro e orçamentário garante que a Administração Pública tenha condições de executar atividades essenciais. Nesse contexto, salientou-se ser o regime de precatórios importante mecanismo de racionalização dos pagamentos das obrigações estatais oriundos de sentenças judiciais, que permite a continuidade da prestação de serviços públicos e, consequentemente, a efetivação dos próprios direitos fundamentais. 



    Por essa razão, a jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de ser aplicável o regime de precatório às sociedades de economia mista e empresas públicas prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não concorrencial. Nesse sentido, confira-se a ementa dos seguintes julgados:



    “CONSTITUCIONAL. ADPF. BLOQUEIO DE RECEITAS PÚBLICAS POR DECISÕES JUDICIAIS. CRÉDITOS TRABALHISTAS DEVIDOS POR ENTE DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO PROCEDENTE. 1. Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação de receitas públicas, sob a disponibilidade financeira de entes da Administração Pública, para satisfação de créditos trabalhistas, violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175, da CF). Precedente firmado no julgamento da ADPF 387 (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 23/3/2017). 2. Arguição conhecida e julgada procedente”. (ADPF 275, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe 27.6.2019)



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LIMINAR DEFERIDA EM PARTE. REFERENDO. EMPRESA DE ASSISTÊNCIA TÉCNICA E EXTENSÃO DO CEARÁ (EMATERCE). ENTIDADE ESTATAL PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO, EM CARÁTER EXCLUSIVO E SEM INTUITO DE LUCRO. ASSISTÊNCIA TÉCNICA E EXTENSÃO RURAL. INSTRUMENTOS DA POLÍTICA AGRÍCOLA. ART. 187, IV, DA CF. ATIVIDADES ESTATAIS TÍPICAS. EXECUÇÃO. REGIME DE PRECATÓRIOS. ARTS. 2º, 84, II, 167, VI E X, E 100 DA CF. CONVERSÃO DO REFERENDO À LIMINAR EM JULGAMENTO DE MÉRITO. PRECEDENTES. PROCEDÊNCIA. 1. É firme a jurisprudência desta Suprema Corte no sentido de que somente as empresas públicas que exploram atividade econômica em sentido estrito estão sujeitas ao regime jurídico próprio das empresas privadas, nos moldes do art. 173, § 1º, II, da Lei Maior. Precedentes. 2. As atividades de assistência técnica e extensão rural, positivadas no art. 187, IV, da Constituição da República como instrumentos de realização da política agrícola do Estado, traduzem atividades estatais típicas. 3. Embora constituída sob a forma de empresa pública, a EMATERCE desempenha atividade de Estado, em regime de exclusividade e sem finalidade de lucro, sendo inteiramente dependente do repasse de recursos públicos. Por não explorar atividade econômica em sentido estrito, sujeita-se, a cobrança dos débitos por ela devidos em virtude de condenação judicial, ao regime de precatórios (art. 100 da Constituição da República). 4. A expropriação de numerário em contas do Estado do Ceará para satisfazer execuções de débitos trabalhistas da EMATERCE traduz indevida interferência do Poder Judiciário na administração do orçamento e na definição das prioridades na execução de políticas públicas, em afronta aos arts. 2º e 84, II, 167, VI e X, da CF. Precedentes. 5. Conversão do referendo à liminar em julgamento definitivo de mérito. 6. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada procedente”. (ADPF 437, Rel. Min. ROSA WEBER, Tribunal Pleno, DJe 5.10.2020)



    Também não se desconhece que a discussão relativa à natureza concorrencial da ora reclamante – EMBRAPA – restou superada por este Tribunal no julgamento da ACO 3.469 AgR, de relatoria da Min. Cármen Lúcia. Na ocasião, esta Corte acabou por reconhecer que a Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural – EMBRAPA é empresa pública prestadora de serviço público essencial de natureza não concorrencial.



    Todavia, no caso vertente, verifico que o caso dos autos não se amolda ao entendimento assentado nas referidas decisões vinculantes, porquanto trata-se, por certo, de determinação de devolução de quantia cobrada e paga indevidamente no valor de R$ 638.608,12 (seiscentos e trinta e oito mil e seiscentos e oito reais e doze centavos), consoante consta de eDOC 37, p. 48. Não há falar, in casu, de pagamento oriundo de sentença judicial, âmbito de incidência, este sim, do regime constitucional de precatórios (art. 100, CF/88).



    Nesses termos, apura-se dos autos que a autoridade reclamada determinou a restituição dos valores diante da verificada inexigibilidade da obrigação financeira imputada pela EMBRAPA no acerto rescisório. Confira-se, pois, o teor desse julgado:



    “A Reclamante/Reconvinda era empregada concursada da Reclamada /Reconvinte e, na qualidade de empregada e pesquisadora científica, foi autorizada a realizar curso de pós-doutorado na Universidade da Geórgia/USA, tendo a Reclamante firmado termo de compromisso e responsabilidade para realização do curso, com duração de 12 meses, com início em 01/08/2013.



    (…)



    No caso, a Reclamante cumpriu devidamente o curso de pós-doutorado, conforme se extrai do memorando da própria Reclamada à fl. 1182, no qual consta que o curso foi realizado de 01/08/2013 a 01/06/2014, não havendo interrupção ou desligamento no período do curso. 



    No tocante à obrigação de permanecer a serviço da Embrapa por um prazo mínimo de um ano, considero, assim como o MM. Juízo de origem, que a obrigação foi cumprida. 



    Conforme consta dos autos, no período em que a Autora cursou o pós-doutorado, seu filho foi diagnosticado com ‘osteosarcoma’, ensejando o devido cuidado e acompanhamento familiar, fato que ensejou o requerimento pela empregada de suspensão do contrato de trabalho a partir de 01/08/2014 (fl. 1182), o que foi deferido pela empresa até 31/07/2016 (fl. 650). 



    Infelizmente, nesse interregno, o filho da Reclamante faleceu, em 28 /03/2016. 



    Após o trágico falecimento do seu filho menor, a Reclamante, sem condições psicológicas para o labor, conforme se constata do relatório médico psiquiátrico de fl. 1175, mesmo podendo requerer licença-médica, houve por bem em solicitar mais um ano de licença sem vencimento, o que foi deferido (fl. 1169). Em 01/07/2017, a Reclamante pediu demissão do emprego. 



    Com efeito, a suspensão do contrato de trabalho não é causa de rompimento do vínculo de emprego. Assim, a despeito das particularidades do caso, certo é que, após a conclusão do curso de pós-doutorado (01/06/2014), a Reclamante permaneceu com seu vínculo de emprego ativo por mais de 12 meses, restando cumprido, portanto, o requisito previsto no ‘termo de compromisso’ firmado com a Reclamada.



    Por fim, cumpre ressaltar que o ressarcimento feito pela Reclamante não impede o ajuizamento de ação judicial para devolução dos valores indevidamente pagos, não havendo falar no caso em violação à ato jurídico perfeito. 



    Pelo exposto, correta a r. sentença ao declarar a inexigibilidade da obrigação financeira imputada pela empresa no acerto rescisório e condenar a Reclamada à devolução dos valores cobrados e recebidos”. (eDOC 47, pp. 7-8)



    Essas especificidades do caso concreto demandam que seja afastada uma aplicação linear do regime do art. 100, CF – nos lindes traçados nas decisões-paradigma desta Reclamação, as ADPFs 275, 437, 789, 890. Exigir que a Beneficiária se submeta à via do precatório ocasionaria um resultado inconstitucional. 



    Trata-se de típica situação que exige um duplo controle de proporcionalidade, isto é, um controle que contemple a dimensão in concreto, consoante prelecionado na práxis da Corte Constitucional alemã. Na jurisprudência de tal Tribunal, entende-se que as decisões tomadas pela Administração ou pela Justiça com base na lei aprovada pelo parlamento submetem-se ao controle de proporcionalidade. Significa dizer que qualquer medida concreta que afete os direitos fundamentais há de mostrar-se compatível com o princípio da proporcionalidade (SCHNEIDER, “Zur Verhältnismässigkeitskontrolle”. In: STARCK, Christian. Bundesverfassungsgericht, p. 403.) 



    Essa solução parece irrepreensível na maioria dos casos, sobretudo naqueles que envolvem normas de conformação extremamente abertas (cláusulas gerais; fórmulas marcadamente abstratas). É que a solução ou fórmula legislativa não contém uma valoração definitiva de todos os aspectos e circunstâncias que compõem cada caso ou hipótese de aplicação. (JAKOBS, Michael. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Colônia: Carl Heymanns, 1985, p. 150.) 



    RICHTER e SCHUPPERT analisam essa questão com base no chamado “caso Lebach”, no qual se discutiu a legitimidade de repetição de notícias sobre fato delituoso ocorrido já há algum tempo e que, por isso, ameaçava afetar o processo de ressocialização de um dos envolvidos no crime. Abstratamente consideradas, as regras de proteção da liberdade de informação e do direito de personalidade não conteriam qualquer lesão ao princípio da proporcionalidade. Eventual dúvida ou controvérsia somente poderia surgir na aplicação in concreto das diversas normas (RICHTER/SCHUPPERT. Casebook Verfassungsrecht, p. 29). 



    Tal expediente metódico não pode ser qualificado de inédito para o Supremo Tribunal Federal. No legado que o Ministro Sepúlveda Pertence deixou à jurisprudência desta Corte estão dois exemplos valiosos de exame de inconstitucionalidade in concreto. 



    O primeiro, na ADI 223 (Rel. Min. Sepúlveda Pertence), ajuizada contra a Medida Provisória n. 173, de 18.3.1990, que vedava a concessão de provimentos liminares ou cautelares contra as medidas provisórias constantes do “Plano Collor” (Medidas Provisórias n. 151, 154, 158, 160, 161, 162, 164, 165, 167 e 168). 



    O voto proferido pelo Ministro Sepúlveda Pertence revela a necessidade de um duplo juízo de proporcionalidade, em especial em face de normas restritivas abertas ou extremamente genéricas. Após enfatizar que o que o chocava na Medida Provisória n. 173 eram a generalidade e a abstração, entendeu Pertence que essas características dificultavam um juízo seguro em sede de cautelar na ação direta de inconstitucionalidade: 



    “(...) essa generalidade e essa imprecisão, que, a meu ver, podem vir a condenar, no mérito, a validez desta medida provisória, dificultam, sobremaneira, agora, esse juízo sobre a suspensão liminar dos seus efeitos, nesta ação direta. 



    Para quem, como eu, acentuou que não aceita veto peremptório, veto a priori, a toda e qualquer restrição que se faça à concessão de liminar, é impossível, no cipoal de medidas provisórias que se subtraíram ao deferimento de tais cautelares, initio litis, distinguir, em tese, – e só assim poderemos decidir neste processo – até onde as restrições são razoáveis, até onde são elas contenções, não ao uso regular, mas ao abuso de poder cautelar, e onde se inicia, inversamente, o abuso das limitações e a consequente afronta à jurisdição legítima do Poder Judiciário. 



    (...) 



    Por isso, (...) depois de longa reflexão, a conclusão a que cheguei, data venia dos dois magníficos votos precedentes, é que a solução adequada às graves preocupações que manifestei – solidarizando-me nesse ponto com as ideias manifestadas pelos dois eminentes Pares – não está na suspensão cautelar da eficácia, em tese, da medida provisória. 



    O caso, a meu ver, faz eloquente a extrema fertilidade desta inédita simbiose institucional que a evolução constitucional brasileira produziu, gradativamente, sem um plano preconcebido, que acaba, a partir da Emenda Constitucional 16, a acoplar o velho sistema difuso americano de controle de constitucionalidade ao novo sistema europeu de controle direto e concentrado. 



    (...) 



    O que vejo, aqui, embora entendendo não ser de bom aviso, naquela medida de discricionariedade que há na grave decisão a tomar, da suspensão cautelar, em tese, é que a simbiose constitucional a que me referi, dos dois sistemas de controle de constitucionalidade da lei, permite não deixar ao desamparo ninguém que precise de medida liminar em caso onde – segundo as premissas que tentei desenvolver e melhor do que eu desenvolveram os Ministros Paulo Brossard e Celso de Mello – a vedação da liminar, porque desarrazoada, porque incompatível com o art. 5º, XXXV, porque ofensiva do âmbito de jurisdição do Poder Judiciário, se mostre inconstitucional. 



    Assim, creio que a solução estará no manejo do sistema difuso, porque nele, em cada caso concreto, nenhuma medida provisória pode subtrair ao juiz da causa um exame da constitucionalidade, inclusive sob o prisma da razoabilidade, das restrições impostas ao seu poder cautelar, para, se entender abusiva essa restrição, se a entender inconstitucional, conceder a liminar, deixando de dar aplicação, no caso concreto, à medida provisória, na medida em que, em relação àquele caso, a julgue inconstitucional, porque abusiva.” 



    Um segundo exemplo foi dado no Habeas Corpus 76.060, no qual se discutia a legitimidade de decisão que obrigava o pai presumido a submeter-se ao exame de DNA, em ação de paternidade movida por terceiro, que pretendia ver reconhecido o seu status de pai de um menor. O Ministro Sepúlveda Pertence, que, na primeira decisão, manifestara-se em favor da obrigatoriedade do exame, tendo em vista o direito fundamental à própria e real identidade genética, conduziu o entendimento do Tribunal em favor da concessão da ordem 



    Tem-se aqui, notoriamente, a utilização da proporcionalidade como “regra de ponderação” entre os direitos em conflito, acentuando-se a existência de outros meios de prova igualmente idôneos e menos invasivos ou constrangedores. Esse julgado deixa claro que a conformação do caso concreto pode revelar-se decisiva para o desfecho do processo de ponderação. 



    Assim, uma valorização da dimensão concreta do juízo de proporcionalidade evidencia o quão desarrazoada se revela a aplicação do regime de precatório em favor da empresa reclamante (EMBRAPA) para satisfazer condenação quando, em verdade, trata-se de restituição de valores pagos espontaneamente pela ora beneficiária, pagamento esse tido por indevido, nos termos da decisão proferida pelo Tribunal de origem. 



    Desse modo, inadmissível a presente reclamação.



    Finalmente, registre-se que o Código de Processo Civil estabelece determinação de citação do beneficiário da decisão impugnada, que terá prazo de 15 (quinze) dias para apresentar a sua contestação (art. 989, III).



    Consoante o art. 319, II, c/c o art. 321 do CPC, é ônus da reclamante indicar o endereço atualizado do beneficiário da decisão impugnada, sob pena de indeferimento da inicial.



    A citação é dispensável em casos, como o presente, de improcedência liminar do pedido. Entretanto, na eventualidade de interposição de recurso, deverá a reclamante fornecer o endereço da parte beneficiária do ato impugnado nesta sede reclamatória, para fins de observância do art. 332, §4º, do Código de Processo Civil.



    Ante o exposto, nego seguimento à reclamação e julgo prejudicado o pedido liminar. (art. 21, § 1º, RISTF).



    Publique-se. 



    Brasília, 5 de setembro de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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