Tribunal: STF
Processo: RE 1320515
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-15
Data de publicação: 2022-06-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. A União, a Fundação Nacional do Índio – FUNAI e o Ministério Público Federal interpuseram, com fundamento na alínea ‘a’ do permissivo constitucional, recursos extraordinários (eDOC 278, 285 e 281, respectivamente) contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região assim ementado (eDOC 252 e 253):



    IDENTIFICAÇÃO E DELIMITAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. DEMORA NA CONCLUSÃO DO PROCEDIMENTO. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. IMPOSIÇÃO DE PRAZO PARA FINALIZAÇÃO. VIABILIDADE. DANOS MORAIS COLETIVOS. INDENIZAÇÃO. DESCABIMENTO.



    1. A União possui legitimidade passiva em causas como a presente, na medida em que, por força de mandamento constitucional, as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios lhe pertencem (art. 20, XI), competindo-lhe demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens (art. 231, caput).



    2. Não obstante as limitações orçamentárias e de pessoal enfrentadas pela FUNAI, bem como a complexidade do procedimento demarcatório, a demora no seu andamento impõe que se fixe um prazo para a sua conclusão, sendo cabível a intervenção do Judiciário com base no sistema de freios e contrapesos, não havendo falar em ofensa ao princípio da separação dos poderes.



    3. Apesar da mora administrativa, não há falar em violação de direito de maneira injusta e intolerável a ensejar a condenação por danos morais coletivos.



    O ente federativo articula violação aos arts. 2º, 165 e 167 da Constituição Federal para aduzir, em síntese, a impossibilidade de o Judiciário “impor ao Poder Executivo prazos e condições para a conclusão de processos administrativos de demarcação de terras indígenas”.



    A FUNAI assevera violação aos arts. 2º, 5, II, 165 e 167 da Lei Maior e ao art. 67 do Ato das Disposições Constitucionais para explicitar, em suma, que “não pode ser determinado um prazo fixo para que conclua definitivamente procedimento, pois são desconhecidas todas as variáveis que podem influenciar até a solução do processo. Não se poderia deixar de considerar, inclusive, o risco de decisões apressadas e inadequadas, em prejuízo dos próprios indígenas”.



    O Ministério Público, por sua vez, aduz a violação aos arts. 20 e 231 da Carta de 1988 para buscar a condenação da União e da FUNAI à reparação de danos morais coletivos. Relata que a omissão estatal em demarcar a terra indígena “resultou em prejuízos morais relacionados não só a sua própria identificação, em vista da impossibilidade de vida plena em comunidade, mas também à impossibilidade de livre transmissão de seus valores étnico-culturais para outros indivíduos/gerações da mesma etnia, de melhor integração com o meio ambiente e da fruição de melhores meios de subsistência”.



    Aberta vista à Procuradoria-Geral da República, o parecer foi pela negativa de provimento de ambos os recursos, conforme indica a correspondente ementa abaixo transcrita (eDOC 368), com meus grifos:



    Recursos extraordinários. Identificação, delimitação e demarcação de terra indígena. Fixação de prazo para a conclusão do processo administrativo, que já se estende por mais de 12 anos. Danos morais coletivos reputados incabíveis. Irresignações da União, da FUNAI e do MPF. Recurso da União: alegada violação às garantias do acesso à jurisdição, do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, encartadas no artigo 5º, XXXV, LIV e LV, da CF. Ausência de repercussão geral. Tema 660. Alegada violação ao artigo 93, IX, da CF. Fundamentação do acórdão recorrido idônea para a solução da controvérsia. Alinhamento ao Tema 339 da repercussão geral. Suposta ofensa aos artigos 2º, 165 e 167 da CF. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. Hipótese dos autos em que foi reputada incontroversa a mora administrativa na promoção de impulso ao processo de identificação, delimitação e demarcação de território de possível ocupação tradicional da etnia Kaingang em Carazinho/RS. Premissa fática inafastável sem violação ao óbice da Súmula nº 279/STF. Irresignação que esbarra, ademais, em fundamento suficiente para a manutenção do acórdão recorrido e não impugnado pela Recorrente, segundo o qual a mora administrativa reputada incontroversa pelas instâncias ordinárias ofende o disposto no artigo 5º, LXXVIII, da CF. Recurso da FUNAI: inconformismo que padece dos mesmos entraves constatados nas razões recursais da União, porque idênticos os fundamentos, à exceção da alegação de ofensa ao princípio da legalidade, encartado no artigo 5º, II, da CF, em virtude do suposto não cabimento da fixação de astreintes. Possibilidade de fixação de multa em face da Fazenda Pública que se encontra consolidada na jurisprudência do STF. Precedentes. Recurso do MPF: alegada violação aos artigos 20 e 231 da CF. O direito dos índios à ocupação de suas terras tradicionais e à reprodução física e cultural que lhes é peculiar, estritamente atrelado à manutenção do regime de terras indígenas sobre porção do território nacional que constitui patrimônio da União, nos moldes do art. 20, XI, da CF, e concretizado pela competência da União, encartada no artigo 231 da CF, de demarcar as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios, foi tutelado no acórdão recorrido mediante o reconhecimento da mora administrativa na conclusão do processo de demarcação. Pretensão de condenação da União e da FUNAI ao pagamento de indenização por danos morais coletivos que, no entanto, não encontra respaldo imediato no conteúdo normativo dos dispositivos constitucionais reputados violados e que, ademais, esbarra na conclusão das instâncias ordinárias de que “apesar da mora administrativa, não há falar em violação de direito de maneira injusta e intolerável a ensejar a condenação por danos morais coletivos.”. Premissa cujo reexame encontra óbice na Súmula nº 279/STF. Parecer pela negativa de seguimento aos recursos extraordinários. 



    É o relatório. Decido.



    2. Observo não haver a alegada ofensa ao princípio da separação dos poderes (CF, art. 2º), pois o Supremo possui entendimento no sentido de ser “[...] possível ao Poder Judiciário determinar a implementação pelo Estado, quando inadimplente, de políticas públicas constitucionalmente previstas, sem que haja ingerência em questão que envolve o poder discricionário do Poder Executivo” (ARE 1.015.529 AgR, Relator o ministro Ricardo Lewandowski), de tal sorte que dessa orientação não se afastou o tribunal regional.



    Ademais, depreende-se que o colegiado de origem, considerada a possibilidade de determinação judicial para que o Estado implemente políticas públicas constitucionalmente previstas, decidiu a causa sob estrito exame dos fatos e das provas. Incide, portanto, na espécie, o óbice do enunciado n. 279 da Súmula desta Corte.



    A propósito, transcrevo excertos do voto condutor que bem confirmam esse embaraço à admissibilidade dos recursos:



    No caso concreto, a mora administrativa restou bem caracterizada, como analisou detalhadamente o magistrado de origem; a fim de evitar tautologia, transcrevo os trechos pertinentes da sentença, agregando-os às razões de decidir:



    […] 



    Como se vê, a demanda foi levada ao conhecimento da FUNAI em 2005, tendo a autarquia constituído, em 2010, grupo técnico para a realização da primeira etapa dos estudos de natureza etno-histórica, antropológica e ambiental necessários à fundamentação antropológica nas áreas de ocupação do povo Kaingang no município de Carazinho. Ou seja, a autarquia demorou 5 anos para constituir grupo técnico a fim de dar início aos estudos e há pelo menos 8 anos a questão se encontra pendente. Assim, impõe-se admitir a mora administrativa no caso concreto, com ressalvas, pois reconhece-se o esforço que demanda o trabalho de identificar e estudar o pleito de 23 procedimentos da espécie no Rio Grande do Sul.



    […] 



    Por fim, a sentença não merece reforma no que tange à improcedência do pedido de indenização por danos morais coletivos. Segundo o STJ, "o dano moral coletivo é aferível in re ipsa, ou seja, sua configuração decorre da mera constatação da prática de conduta ilícita que, de maneira injusta e intolerável, viole direitos de conteúdo extrapatrimonial da coletividade, revelando-se despicienda a demonstração de prejuízos concretos ou de efetivo abalo moral" (REsp 1487046/MT, Rel. Ministro Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, julgado em 28/03/2017, DJe 16/05/2017). No caso concreto, apesar da mora administrativa, não há falar em violação de direito de maneira injusta e intolerável a ensejar a condenação por danos morais coletivos.



    Em hipóteses fronteiriças, destaco precedentes cujas ementas abaixo cito:



    DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. REFORMA DE ESCOLA EM ESTADO PRECÁRIO DE CONSERVAÇÃO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 07.8.2013.



    (ARE 886.710 AgR, ministra Rosa Weber)



    DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. POLÍTICAS PÚBLICAS. RESERVA INDÍGENA. PRESERVAÇÃO DA POSSE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO CARACTERIZAÇÃO. PRECEDENTES.



    1. O Supremo Tribunal Federal já assentou a possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes.



    2. Hipótese em que, para chegar a conclusão pretendida pelo recorrente de que não houve omissão na preservação das reservas indígenas, seria necessária a reapreciação dos fatos e do material probatório constantes dos autos, procedimento inviável neste momento processual (Súmula 279/STF).



    3. Agravo interno a que se nega provimento.



    (RE 554.446 AgR, ministro Roberto Barroso)



    AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DANOS MORAIS COLETIVOS. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INVIABILIDADE. SÚMULA 279/STF.



    1. No que diz respeito ao dano moral coletivo alegado pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, o Tribunal de origem, amparando-se nas peculiaridades do caso concreto, concluiu por sua inexistência.



    2. Para se concluir de modo contrário ao entendimento formulado no acórdão recorrido, seria necessária a incursão no conteúdo probatório dos autos. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário.



    3. Agravo Interno a que se nega provimento.



    (ARE 1.346.269 AgR, ministro Alexandre de Moraes)



    3. Do exposto, não conheço dos recursos extraordinários.



    Os honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam um acréscimo ao ônus estabelecido previamente. Na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior – como na espécie dos autos –, a sua incidência é indevida. 



    4. Publique-se.



Brasília, 15 de junho de 2022.



Ministro NUNES MARQUES



Relator