Tribunal: STF
Processo: RE 1365728
Classe: RE
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-24
Data de publicação: 2022-02-24

Ementa:

Inteiro teor:
DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS. EFICÁCIA SUJEITA AO CRIVO PARLAMENTAR. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA JULGAMENTO DAS CONTAS DE GOVERNO E DE GESTÃO. TEMAS Nº 157 E 835 DA REPERCUSSÃO GERAL. EXECUÇÃO FUNDADA APENAS EM PARECER TÉCNICO DO TRIBUNAL DE CONTAS. AUSÊNCIA DE EXEQUIBILIDADE. PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE DÁ PROVIMENTO.



    Vistos etc.



    Contra o acórdão prolatado pelo Tribunal de origem, maneja recurso extraordinário, com base no art. 102, III, da Lei Maior, Erivelto Sinval Velho. Aparelhado o recurso na ofensa aos arts. 5º, XXXV, 37, X, e 71, I, da Constituição Federal.



    Na origem, o Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul manteve a sentença que julgou improcedente pedido de anulação de ato do Tribunal de Contas estadual que, ao julgamento das contas anuais relativas ao ano de 2009, prestadas pelo recorrente, ex-Prefeito do Município de São José dos Ausentes, aplicou sanção pecuniária e multa por entender que o reajuste da remuneração, a título de revisão geral anual, em favor do Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais, foi concedido em desacordo com a legislação vigente. O acórdão recebeu a ementa que segue:



    “APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. PROCESSO DE CONTAS. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO. REVISÃO GERAL ANUAL DE SUBSÍDIOS. IRREGULARIDADES. REVISÃO DO MÉRITO ADMINISTRATIVO PELO PODER JUDICIÁRIO. IMPOSSIBILIDADE. CONTROLE DE LEGALIDADE/ABUSIVIDADE. 



    1. In casu, a questão de fundo foi devidamente examinada, considerando-se entregue a prestação jurisdicional, não sendo identificável fundamentação genérica apta para acarretar a nulidade sentencial arguida pela parte recorrente. A sentença descreve suficientemente os fundamentos pelos quais concluiu pela ausência de ilegalidade na decisão do Tribunal de Contas do Estado, não incidindo nenhuma das hipóteses do artigo 489, § 1°, do Código de Processo Civil. Consolidado no Superior Tribunal de Justiça o entendimento de que é dever do julgador apenas enfrentar as questões capazes de infirmar a conclusão adotada na decisão recorrida. Rejeição da preliminar de ausência de fundamentação da sentença. 



    2. Nos termos do artigo 71, § 3º, da Constituição Federal, não cabe ao Poder Judiciário revisar as decisões do Tribunal de Contas do Estado, em razão de que foge à sua competência. A fiscalização jurisdicional restringe-se ao controle da legalidade/abusividade sobre os atos da Administração Pública, sendo vedada a ingerência no campo da discricionariedade administrativa. 



    3. Situação fática posta em discussão que se refere a valores pagos a título de subsídio do próprio Prefeito, do Vice e dos Secretários Municipais a maior do que previsto na legislação municipal, no que toca aos meses de janeiro e fevereiro de 2009. De efeito, havia duas leis municipais de que resultava determinado patamar de subsídios, ao passo que os valores pagos foram superiores ao definido na legislação local. A superveniência da Lei Municipal 800/2009, de 26 de fevereiro de 2009, não altera a situação dos meses de janeiro e fevereiro, pois expressa ao dispor, em seu artigo 3°: ‘Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, tendo seus efeitos a partir de 01 de março de 2009’. Da mesma forma, o artigo 1° da Lei Municipal referida determinava reajuste dos subsídios do Prefeito, do Vice e dos Secretários e outros agentes políticos, expressamente, ‘a partir do mês de março de 2009’. Sendo assim, a superveniência da Lei Municipal n. 800/2009 não altera o quadro fático referente aos meses de janeiro e fevereiro, que foram aqueles sobre os quais versou a glosa do Tribunal de Contas. A toda evidência, houve pagamento de reajuste em janeiro e fevereiro de forma ilegal, porquanto a Lei Municipal que permitiu esse acréscimo sobreveio apenas ao fim de fevereiro e com efeitos prospectivos, de março em diante. Manutenção da sentença. Aplicação de honorários advocatícios recursais. 



    NEGARAM PROVIMENTO À APELAÇÃO. UNÂNIME.” 



    Submetido a juízo de retratação considerados os Temas nº 157 e 835 da repercussão geral, a Corte a quo manteve o decisum impugnado em acórdão assim ementado:



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO. APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. CERTIDÃO EMITIDA PELO DO TRIBUNAL DE CONTAS. CONTAS DE GESTÃO. EX-PREFEITO MUNICIPAL. EXECUTIVIDADE MANTIDA INDEPENDENTEMENTE DO RESULTADO DO JULGAMENTO DAS CONTAS PELO PODER LEGISLATIVO. TEMAS 157 E 835 DO STF. 



    1. Controvérsia a respeito da orientação do Supremo Tribunal Federal por repercussão geral, na direção de que compete exclusivamente ao Poder Legislativo julgar as contas do Poder Executivo, tanto as de governo quanto as de gestão, não para todo e qualquer efeito, mas sim apenas para fins do artigo 1°, inciso I, alínea ‘g’, da Lei Complementar n. 65/90, com redação dada pela Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar n. 135/10). Observado isso, subsiste o entendimento de que, para os demais fins, a aprovação pelo Poder Legislativo não afeta a decisão do Tribunal de Contas que impõe multa ou decide pelo ressarcimento ao erário, eis que, enquanto o julgamento do Poder Legislativo se baseia em critério político, o julgamento do Tribunal de Contas funda-se em critério técnico. Por consequência, a executividade da certidão emitida pelo Tribunal de Contas se mantém, independentemente do resultado do julgamento pela Câmara Municipal, nada obstando, por decorrência, a inscrição em dívida ativa para fins de execução fiscal. 



    2. Conquanto algumas oscilações em julgamentos desta espécie, inclusive neste órgão fracionário, não sejam desconhecidas, esta Câmara firmou a posição de que, sobre as contas de gestão, prevalece a competência do Tribunal de Contas para a imposição de multa e ressarcimento independentemente do resultado do julgamento das contas pelo Poder Legislativo. Nesse sentido, o Tema 835 da Corte Superior não se aplica ao caso concreto, mas apenas para fins do artigo 1°, inciso I, alínea ‘g’, da Lei Complementar n. 65/90, com redação dada pela Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar n. 135/10). Outrossim, não se aplica à hipótese a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 157, relativo a recurso interposto pelo Ministério Público Eleitoral, no qual assentou que a inelegibilidade pela rejeição das contas do Prefeito Municipal é ato de competência exclusiva da Câmara Municipal, não se admitindo o julgamento ficto das contas pelo decurso de prazo. Por tudo isso, prevalece a competência do Tribunal de Contas do Estado para a imposição de multa e ressarcimento independentemente de manifestação da casa legislativa. Manutenção do julgamento anterior. 



    EM JUÍZO DE RETRATAÇÃO, MANTIVERAM O JULGAMENTO ANTERIOR. UNÂNIME. ”



    Nas razões do extraordinário, Erivelto Sinval Velho alega que o entendimento adotado pelo Tribunal a quo está em dissonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Sustenta, em síntese, que:



    “[...] contrariedade ao art. 71, inciso I, da Constituição Federal se deu ao fato da 2ª Câmara Cível do TJRS não verificar que o Tribunal de Contas é um órgão meramente opinativo, não tendo legitimidade, tampouco atribuição, para julgar as contas dos Prefeitos Municipais, impondo débito e multa. 



    […]



    E, apesar de ser demonstrado ao longo de todo o feito a interferência indevida do Tribunal de Contas, a Câmara Julgadora, no acórdão recorrido, violou gravemente o dispositivo constitucional ao surpreendentemente entender: não haver qualquer ilegalidade na atuação do TCE ao emitir parecer, imputar débito e multa e emitir título executivo extra judicial – usurpando visivelmente a competência exclusiva da Câmara de Vereadores. 



    […]



    restou contrariado também o art. 5º, inciso XXXV da Magna Carta. A violação a esse dispositivo se deu ao fato da Câmara Julgadora não verificar que o Poder Judiciário tem o poder/dever de apreciar questões que foram objeto de pronunciamento pelo Tribunal de Contas, especialmente quando os atos foram manifestamente ilegais e inconstitucionais, como no presente caso. 



    [...]



    ocorreu também violação ao Artigo 37, inciso X, da CF, visto que o texto constitucional é preciso ao determinar que a REVISÃO GERAL ANUAL será, SEMPRE, concedida na MESMA DATA e SEM DISTINÇÃO DE ÍNDICES, independente de ser aplicado aos Servidores ou aos Agentes Políticos. 



    […]



    de acordo com o disposto no art. 71, inciso I, da CF, bem como os Temas 835 e 157 do STF, o Tribunal de Contas é um órgão meramente opinativo, não possuindo competência para julgar as contas do Gestor, tampouco imputar débito e aplicar multa, já que essa competência é exclusiva da Câmara Municipal. Assim, não sendo verificado pela Câmara Julgadora a interferência indevida do TCE/RS ao julgar as contas do recorrente no exercício de 2009, imputando débito e multa, flagrante a violação ao art. 71, inciso I, da Constituição Federal, bem como às decisões dos Temas 835 e 157 do STF [...]”



    Ante o juízo negativo de retratação e a consequente manutenção do acórdão recorrido, foi admitido o presente recurso extraordinário.



    É o relatório.



    Decido.



    Preenchidos os pressupostos extrínsecos.



    Da detida análise dos fundamentos adotados pelo Tribunal de origem, por ocasião do julgamento do apelo veiculado na instância ordinária, em confronto com as razões veiculadas no extraordinário, concluo assistir razão ao recorrente.



    O entendimento adotado no acórdão recorrido diverge da jurisprudência firmada neste Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral, no sentido de que compete exclusivamente às Câmaras Municipais julgar as contas dos chefes do Poder Executivo local.



    Com efeito, ao julgamento do RE 729.744-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 28.3.2017, Tema nº 157 da repercussão geral, o Plenário fixou a Tese de que: “O parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo”.



    Na mesma linha, o julgamento do RE 848.826-RG, Redator para o acórdão o Min. Ricardo Lewandowski, DJe 24.8.2017, Tema nº 835, no qual fixada a tese de que: “a apreciação das contas de prefeitos, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores”.



    Os paradigmas receberam as ementas abaixo transcritas:



    “Repercussão Geral. Recurso extraordinário representativo da controvérsia. Competência da Câmara Municipal para julgamento das contas anuais de prefeito. 2. Parecer técnico emitido pelo Tribunal de Contas. Natureza jurídica opinativa. 3. Cabe exclusivamente ao Poder Legislativo o julgamento das contas anuais do chefe do Poder Executivo municipal. 4. Julgamento ficto das contas por decurso de prazo. Impossibilidade. 5. Aprovação das contas pela Câmara Municipal. Afastamento apenas da inelegibilidade do prefeito. Possibilidade de responsabilização na via civil, criminal ou administrativa. 6. Recurso extraordinário não provido” (RE 729744, Relator(a): Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, Repercussão Geral - Mérito DJe 23.8.2017).



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS. EFICÁCIA SUJEITA AO CRIVO PARLAMENTAR. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA O JULGAMENTO DAS CONTAS DE GOVERNO E DE GESTÃO. LEI COMPLEMENTAR 64/1990, ALTERADA PELA LEI COMPLEMENTAR 135/2010. INELEGIBILIDADE. DECISÃO IRRECORRÍVEL. ATRIBUIÇÃO DO LEGISLATIVO LOCAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO. I - Compete à Câmara Municipal o julgamento das contas do chefe do Poder Executivo municipal, com o auxílio dos Tribunais de Contas, que emitirão parecer prévio, cuja eficácia impositiva subsiste e somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da casa legislativa (CF, art. 31, § 2º). II - O Constituinte de 1988 optou por atribuir, indistintamente, o julgamento de todas as contas de responsabilidade dos prefeitos municipais aos vereadores, em respeito à relação de equilíbrio que deve existir entre os Poderes da República (checks and balances). III - A Constituição Federal revela que o órgão competente para lavrar a decisão irrecorrível a que faz referência o art. 1°, I, g, da LC 64/1990, dada pela LC 135/ 2010, é a Câmara Municipal, e não o Tribunal de Contas. IV - Tese adotada pelo Plenário da Corte: ‘Para fins do art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores’. V - Recurso extraordinário conhecido e provido” (RE 848826, Relator: Roberto Barroso, Relator p/ Acórdão: Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, Repercussão Geral - Mérito DJe 24.8.2017).



    Cristalizado, portanto, nesta Suprema Corte, o entendimento de que compete às Câmaras Municipais julgar as contas anuais dos Prefeitos, com o auxílio dos Tribunais de Contas, que emitirão parecer prévio. 



    Nesse cenário, a execução fundada apenas em parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas, sem a participação da Câmara de Vereadores, não encontra amparo na jurisprudência deste Supremo Tribunal, razão pela qual deve ser provido o recurso extraordinário. Nesse sentido: RE 1.269.564, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 16.6.2020; RE 1.204.212, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 23.4.2021; RE 1339751, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 20.9.2021; e RE 1.203.926-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 2ª Turma, DJe 1º.9.2020, assim ementado:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS. EX-PREFEITO. IMPOSIÇÃO DE MULTA E RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. INCOMPETÊNCIA. ART. 71, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I Os Tribunais de Contas, na apreciação de contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo, dispõem de competência limitada à emissão de parecer prévio sujeitando-o à respectiva Casa Legislativa. Precedentes. II - Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa (art. 1.021, § 4°, do CPC).”



    Ante o exposto, forte no art. 21, §§ 1º e 2º, do RISTF, dou provimento  ao recurso extraordinário para cassar o acórdão recorrido e determino o retorno dos autos à Corte de origem para novo julgamento da apelação, considerada a orientação jurisprudencial acima exposta, firmada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgamento dos Temas nº 157 (729.744-RG) e 835 (RE 848.826-RG) da repercussão geral.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de fevereiro de 2022.



Ministra Rosa Weber



Relatora