Tribunal: STF
Processo: ARE 1385498
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-31
Data de publicação: 2022-05-31

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Vistos.



    Trata-se de agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto contra acórdão da 10ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “Obrigação de não fazer - Abstenção - Aplicação de multa - Valor confiscatório - Lei municipal - Inconstitucionalidade: 



    – Persistindo a vigência da lei no tocante ao valor das multas, está sujeito o município a autuar as irregularidades nas obras executadas nas vias públicas pela concessionária de gás canalizado.”



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento nas alíneas “a” e “d” do permissivo constitucional, sustenta-se violação dos artigos 5º, incisos II, LIV e LV, 22, inciso IV, 25, § 2º, 37, caput e § 1º, 84, inciso IV, e 93, inciso IX, da Constituição Federal, bem como contrariedade aos princípios constitucionais da finalidade, razoabilidade e proporcionalidade.



    Decido.



    Anote-se, inicialmente, que não procede a alegada violação do artigo 93, inciso IX, da Constituição, haja vista que a jurisdição foi prestada, no caso, mediante decisões suficientemente motivadas, não obstante contrárias à pretensão da parte recorrente. Anote-se que o Plenário deste Supremo Tribunal Federal reconheceu a repercussão geral desse tema e reafirmou a orientação de que a referida norma constitucional não exige que o órgão judicante manifeste-se sobre todos os argumentos de defesa apresentados, mas que fundamente, ainda que sucintamente, as razões que entendeu suficientes à formação de seu convencimento (AI nº 791.292/PE-RG-QO, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 13/8/10 - Tema 339).



    Ademais, o Plenário da Corte, nos autos do ARE nº 748.371/MT, Relator o Ministro Gilmar Mendes (Tema 660), reafirmou o entendimento de que a afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional que dependa, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal, o que não enseja reexame da questão em recurso extraordinário. 



    No caso dos autos, o Tribunal de origem, com fundamento em legislação infraconstitucional e em extensa análise dos fatos e provas que compõem a lide, manteve a improcedência do pedido autoral de abstenção de aplicação da multa em questão. Nesse aspecto, extrai-se do voto condutor do acórdão recorrido a seguinte fundamentação:



    “1. A Lei Municipal nº 13.614/03, dentre outras diretrizes, estabelece regras para a utilização das vias públicas municipais, inclusive dos respectivos subsolo e espaço aéreo, e das obras de arte de domínio municipal, para a implantação e instalação de equipamentos de infraestrutura urbana destinados à prestação de serviços públicos e privados.



    Em sua redação original, fixava as seguintes multas aos infratores de suas disposições:



    (...)



    A Lei Municipal nº 15.244/10 deu nova redação ao dispositivo, atualizando os valores, a saber:



    (...)



    A Companhia de Gás de São Paulo - COMGÁS, inconformada com a atualização dos valores, ajuizou demanda, objetivando que ‘a Municipalidade se abstenha de aplicar essas altíssimas penalidades à COMGÁS pelo suposto desatendimento de suas exigências, tendo em vista a inconstitucionalidade do artigo 31, da Lei 13.614/2003, alterado pela Lei nº 14.648, de 2007 e, posteriormente, pela Lei nº 15.244, de 2010, inclusive com efeitos ex tunc, em razão do aumento exorbitante do valor das multas aplicadas por descumprimento da legislação na realização de obras pública (...).’ 



    A sentença, entendendo que a legislação municipal não disciplina a prestação e/ou o fornecimento de gás canalizado, cuja competência é exclusiva da União, mas apenas regulamenta a ordenação do espaço público e, ainda, que os valores, embora elevados, são necessários para que a lei não se torne tabula rasa, principalmente considerando a cultura da nossa nação, julgou improcedente o pedido (fls.308/324).



    2. Em setembro de 2014 foi julgada uma arguição de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 13.614/10, na qual a Eletropaulo alegava afronta à competência exclusiva da União para legislar sobre ‘energia elétrica’. 



    O incidente foi suscitado pela Décima Quarta Câmara de Direito Público em demanda ajuizada pela Eletropaulo Telecomunicações Ltda. em face de Prefeitura Municipal de São Paulo, objetivando o reconhecimento da ilegalidade da cobrança de “retribuição pelo uso do solo”, bem como de medidas restritivas de sua atividade, instituídos por intermédio da Lei Municipal n° 13.614 de 02 de julho de 2003, sob o fundamento de que a legislação municipal invadia a competência privativa da União para legislar sobre ‘energia elétrica’. 



    A Câmara suscitante requereu ‘fosse analisada suposta inconstitucionalidade da Lei em comento, que estabelece as diretrizes para a utilização das vias públicas municipais, inclusive dos respectivos subsolo e espaço aéreo, e das obras de arte de domínio municipal, para a implantação e instalação de equipamentos de infraestrutura urbana destinados à prestação de serviços públicos e privados; delega competência ao Departamento de Controle de Uso de Vias Públicas da Secretaria de Infraestrutura Urbana para outorgar a permissão de uso; disciplina a execução das obras dela decorrentes, e dá outras providências, contrariando os artigos 145, inciso II, 2ª parte, da Constituição Federal, artigo 77 do Código Tributário Nacional e artigos 1º, 111 e 144 da Constituição Estadual.’ 



    O Órgão Especial, entendendo que houve invasão da competência legislativa da União, conheceu do incidente e o acolheu parcialmente “para declarar inconstitucional a Lei 13.614/2003 do Município de São Paulo, na parte em que impõe condicionamentos e retribuição pelo uso do solo para a implantação e instalação de equipamentos de infraestrutura urbana destinados a prestação de serviços públicos.” (Arguição de Inconstitucionalidade nº 0044554-35.2014.8.26.0000, relatada pelo Desembargador Antônio Carlos Malheiros, julgada em 17.9.14).



    Restrita a declaração de inconstitucionalidade à parte em que impõe ‘condicionamentos e retribuição pelo uso do solo para a implantação e instalação de equipamentos de infraestrutura urbana, destinados a prestação de serviços públicos’, sem pronunciamento expresso acerca dos valores da multa aqui discutidos.



    3. E não há inconstitucionalidade da lei, no que tange à matéria dos presentes autos. 



    Como ressaltado no julgamento do agravo de instrumento nº 0181715-58.2012.8.26.0000, se a lei está em vigor não pode o município deixar de acatar a sua eficácia ao autuar a concessionária de gás canalizado pelas irregularidades nas obras que executa nas vias públicas. 



    A legalidade da autuação imposta pela Municipalidade por descumprimento das disposições da Lei Municipal nº 13.614/03 vem sendo reconhecido por este Tribunal com mostra a ementa abaixo:



    (...)



    Conforme também observado no julgamento do agravo de instrumento, eventual efeito confiscatório da multa por superar o valor do serviço ou onerar em demasia o patrimônio da autora não foi provado com a inicial, peça genérica que alude a algumas autuações apenas a título de exemplo e nem demonstra o efeito que causaram na situação financeira da concessionária.



    Não provou a autora com a inicial que o valor que vem pagando pelas multas deixou seu patrimônio desfalcado, ou tão onerado que não poderá prosseguir normalmente com suas atividades. 



    Também não provou que as multas invariavelmente superam o valor dos serviços prestados. 



    Não bastam alguns exemplos para que se suspenda a aplicação de uma lei vigente desde 2010, em todas as obras realizadas pela autora. 



    Em que pese o julgamento antecipado, não foi juntada qualquer prova de que o valor da multa supera o valor do serviço, dos efeitos que as multas causaram na situação financeira da concessionária, a oneração ou desfalque patrimonial a ponto de impedir a continuidade da prestação do serviços, tampouco que as multas superam invariavelmente o valor dos serviços prestados. 



    E a multa, quando penalidade pecuniária, deve ser elevada uma vez que se destina a punir e desestimular a infração à lei, o que não se obteria com penalidade de valor inferior.”



    Nesse contexto, verifica-se que para examinar a pretensão recursal e rever o entendimento adotado pelo Tribunal de origem acerca da razoabilidade e proporcionalidade da multa imposta, seria imprescindível a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis Municipais nºs 13.614/03 e 15.244/10) e o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, o que é inadmissível em recurso extraordinário, podendo configurar apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal. Incidência da Súmulas nºs 279 e 280 desta Corte. Nesse sentido, anote-se:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Multa. Deveres da concessionária. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise da legislação infraconstitucional local, tampouco para o reexame do conjunto fático-probatório da causa. Incidência da Súmula nº 280/STF. 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE nº 1.240.110/SP-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Presidente - Dias Toffoli, DJe de 24/10/2019)



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Sanção imposta pela Administração Pública contra empresa prestadora de serviço de recepcionista em razão do não reajustamento da remuneração de seus funcionários. Alegação de violação aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade na fixação do quantum da multa. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de reexame do acervo probatório e das cláusulas contratuais. Súmulas 279 e 454 do STF. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental. Verba honorária majorada em 10%” (ARE nº 1.300.725/SP-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 04/04/2022).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. EXAME DE DIREITO LOCAL. SÚMULA 280/STF. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. TEMA 272. 1. Esta CORTE, no julgamento do RE 610.221 (Tema 272, STF, Tribunal Pleno, Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJe de 18/10/2010), fixou orientação no sentido de que compete ao Município legislar sobre assuntos de interesse local, entre eles incluindo-se a fixação de medidas de segurança, conforto e rapidez aos usuários de serviços bancários. 2. No tocante à alegada ausência de proporcionalidade e razoabilidade do valor da multa fixada pelo descumprimento da lei municipal em questão, a solução da controvérsia depende da análise de fatos e da legislação local que rege a matéria, o que é incabível em recurso extraordinário, conforme consubstanciado nas Súmulas 279 (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário) e 280/STF (Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário) desta CORTE. 3. Agravo interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final)” (ARE nº 1.334.590/GO-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 24/09/2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AMBIENTAL. NULIDADE DE AUTO DE INFRAÇÃO E DE MULTA. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. VERBA HONORÁRIA MAJORADA EM 1%, PERCENTUAL QUE SE SOMA AO FIXADO NA ORIGEM, OBEDECIDOS OS LIMITES DOS §§ 2º, 3º E 11 DO ART. 85 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL/2015, E MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME O § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE nº 1.097.796/SC-AgR, Tribunal Pleno, Relatora a Ministra Presidente - Cármen Lúcia, DJe de 25/04/2018).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. DÍVIDA ATIVA NÃO TRIBUTÁRIA. MULTA AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE CIVIL. 1. A controvérsia relativa à correção de auto de infração correspondente à responsabilidade civil da parte por dano ambiental cinge-se ao âmbito infraconstitucional. Súmulas 279, 280 e 636 do STF 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação de multa de 5% (cinco por cento) sobre o valor da causa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC, e majoração de honorários advocatícios em 1/4 (um quarto), nos termos do art. 85, § 11, do CPC” (ARE 1,089.511/SP-AgR, Segunda Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 16/05/2018).



    “Agravo regimental no agravo de instrumento. Princípios do contraditório e da ampla defesa. Prequestionamento. Ausência. Infração à legislação ambiental. Multa. Anulação. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Reexame de fatos e provas. Impossibilidade. Precedentes. 1. Não se admite o recurso extraordinário quando os dispositivos constitucionais que nele se alega violados não estão devidamente prequestionados. Incidência das Súmulas nºs 282 e 356/STF. 2. Inadmissível, em recurso extraordinário, a análise da legislação infraconstitucional e o reexame dos fatos e das provas dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 3. Agravo regimental não provido” (AI nº 799.644/GO-AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, DJe de 3/2/14).



    Ressalte-se, por fim, que a análise do recurso extraordinário interposto pela alínea “d” do permissivo constitucional, depende da configuração nos autos de conflito de competência legislativa entre os entes da federação, não sendo cabível, no entanto, quando há mera pretensão de revisão da interpretação dada à norma infraconstitucional. 



    No julgamento da Questão de Ordem no Agravo de Instrumento 132.755, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, do qual fui o redator para o acórdão, o Ministro Marco Aurélio esclareceu que: 



    Na alínea d, Presidente, não está essa explicitação e, então, em visão primeira, admitir-se-ia recurso extraordinário desde que contestada lei local em face de lei federal, inclusive quanto ao mérito em si. Foi quando imaginamos que o alcance desse preceito não é outro senão submeter ao Supremo a competência legiferante, ou seja, apenas quando em discussão - na Corte de origem e formalizado o acórdão impugnado mediante o extraordinário -, em termos de competência, se cabe ao Poder Legislativo local ou federal disciplinar a matéria, é que se abre a porta para chegar ao Supremo. Fora isso, o Supremo ficará inviabilizado se admitirmos todo e qualquer conflito entre a lei local e a federal (DJe 25/2/2010). 



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. 



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se. 



    Brasília, 31 de maio de 2022.



Ministro Dias Toffoli



Relator



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