Tribunal: STF
Processo: STP 138
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-17
Data de publicação: 2022-08-17

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. ESTABELECIMENTO PENITENCIÁRIO. TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS. DECISÃO QUE DETERMINA QUE O ESTADO SE ABSTENHA DE ADMITIR TRABALHADORES PARA PRESTAR SERVIÇOS PRÓPRIOS DE AGENTES PENITENCIÁRIOS. ALEGADO RISCO À ORDEM E À SEGURANÇA PÚBLICAS. OCORRÊNCIA. DÉFICIT DE MÃO DE OBRA NO SISTEMA PENITENCIÁRIO. MEDIDA EXCEPCIONAL QUE PERMITE O FUNCIONAMENTO DE UNIDADES PRISIONAIS, SEM PREJUÍZO DA NECESSÁRIA REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. ATUAÇÃO ESTATAL DESTINADA À SUPERAÇÃO DO ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL IDENTIFICADO NA ADPF 347. CONFIRMAÇÃO DA MEDIDA LIMINAR. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA PARCIALMENTE PROCEDENTE.



    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória ajuizado pelo Estado da Bahia contra decisão proferida nos autos da Ação Civil Pública nº 0000331-45.2016.5.05.0005, em trâmite na 5ª Vara do Trabalho de Salvador, restabelecida pelo Órgão Especial do Tribunal Regional do Trabalho da 5ª Região, que deu provimento ao Agravo Regimental na Suspensão de Liminar e de Tutela Provisória (SLAT) nº 0000776-78.2016.5.05.0000, e mantida pelo Tribunal Superior do Trabalho nos autos da SLAT nº 1000628-20.2018.5.00.0000.



    Narra o requerente que o Ministério Público do Trabalho ingressou com ação civil pública, alegando que o Estado da Bahia estaria promovendo ilegalmente a contratação de empresas privadas para gerir unidades prisionais estatais e a terceirização da atividade de agente penitenciário e do poder de polícia. Relata que o pedido liminar foi deferido pelo juízo de origem para que o Estado se abstivesse de admitir novos trabalhadores para prestar serviços próprios de agentes penitenciários em unidades prisionais. 



    Sustenta que a decisão cuja suspensão se requer causa grave lesão à ordem e à segurança públicas estatais, apontando fatos novos posteriores ao ajuizamento da STP 90. Assinala que já transcorreram mais de 3 (três) anos da referida decisão e que, nesse interregno, foram construídas 2 (duas) novas unidades prisionais, localizadas nos Municípios de Brumado e Irecê, as quais se encontram impedidas de seguir sua destinação em decorrência da antecipação de tutela deferida na decisão impugnada. Assevera que há gasto dispendioso de recursos públicos na segurança e manutenção de equipamentos dessas unidades, o que deveria estar a cargo das empresas contratadas para administrá-las. Aduz que as pretendidas contratações justificam-se pela necessidade excepcional de interesse público na prestação de serviços relativos ao sistema penitenciário. 



    Argumenta que teria ocorrido indevida interferência no exercício do juízo discricionário da Administração Pública, destacando que “não há delegação do poder de polícia e da atividade principal dos agentes penitenciários, mas apenas de atividades secundárias”. Acrescenta que a decisão “afeta, de forma muito grave, a segurança pública, na medida em que impede que sejam supridas, mesmo que provisoriamente, e até a nomeação dos candidatos de um concurso ainda não programado, numerosas vagas que a Administração declara serem de necessidade urgente para lotação no sistema prisional”. 



    Requer, por estes fundamentos, que “se suspenda parcialmente a eficácia da decisão fustigada, em preservação à ordem pública, à segurança e economia do Estado, ainda que de forma excepcional, às duas unidades prisionais recém-construídas, localizadas nos municípios de Irecê e Brumado, pedido este que não constou na STP 90”.



    Em decisão proferida em 9 de setembro de 2019, o Ministro Dias Toffoli, Presidente, deferiu liminar no presente incidente “para suspender parcialmente a antecipação dos efeitos da tutela concedida nos autos da ACP nº 0000331-45.2016.5.05.0005, mantida na SLAT nº 1000628-20.2018.5.00.0000, especificamente no que diz respeitos às duas unidades prisionais recém-construídas, localizadas nos Municípios de Irecê e Brumado” (doc. 19).



    A Procuradoria-Geral da República apresentou contrariedade ao pedido de suspensão, sustentando, em síntese, a inexistência de fatos supervenientes a ensejar o novo pedido de suspensão, considerando a análise já entabulada que levou ao indeferimento do pedido de suspensão da STP 90, o que teria operado a preclusão consumativa da matéria. Aduz que se mantém a imprescindibilidade de realização de concurso para suprir a necessidade do Estado relativamente a novos servidores ocupantes de cargos de Agentes Penitenciários (doc. 23).



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, consigno que a legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15, caput, da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:



    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996)



    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, Rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/2/2020)



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782-AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei 8.038/1990.



    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão provisória proferida em ação civil pública e mantida no âmbito do Tribunal Regional do Trabalho da 5ª Região e do Tribunal Superior do Trabalho, através da qual determinou-se ao Estado da Bahia que se abstivesse de admitir novos trabalhadores para prestar serviço próprio de agentes penitenciários em unidades prisionais. Haja vista ter havido manifestação sobre a decisão impugnada em sede de Tribunal e considerada a natureza constitucional da controvérsia de origem, assento ser cabível o presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal. 



    Prosseguindo na análise, verifica-se, dos elementos constantes nos autos e nos estritos limites da cognição possível em sede de incidente de contracautela, a existência de plausibilidade na argumentação do Estado autor de que o imediato cumprimento da decisão impugnada seria capaz de gerar risco à ordem e à segurança públicas estatais, a ensejar a procedência parcial da contracautela pleiteada. Isto porque, em primeiro lugar, há de se consignar que o Plenário deste Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento da ADPF 347, declarou a existência de estado de coisas inconstitucional no sistema penitenciário nacional, ante a superlotação carcerária e a violação a direitos fundamentais de custodiados que dela decorre. Eis o acórdão da mencionada ADPF: 



    “CUSTODIADO – INTEGRIDADE FÍSICA E MORAL – SISTEMA PENITENCIÁRIO – ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – ADEQUAÇÃO. Cabível é a arguição de descumprimento de preceito fundamental considerada a situação degradante das penitenciárias no Brasil. 



    SISTEMA PENITENCIÁRIO NACIONAL – SUPERLOTAÇÃO CARCERÁRIA – CONDIÇÕES DESUMANAS DE CUSTÓDIA – VIOLAÇÃO MASSIVA DE DIREITOS FUNDAMENTAIS – FALHAS ESTRUTURAIS – ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL – CONFIGURAÇÃO. Presente quadro de violação massiva e persistente de direitos fundamentais, decorrente de falhas estruturais e falência de políticas públicas e cuja modificação depende de medidas abrangentes de natureza normativa, administrativa e orçamentária, deve o sistema penitenciário nacional ser caraterizado como “estado de coisas inconstitucional”. 



    FUNDO PENITENCIÁRIO NACIONAL – VERBAS – CONTINGENCIAMENTO. Ante a situação precária das penitenciárias, o interesse público direciona à liberação das verbas do Fundo Penitenciário Nacional. 



    AUDIÊNCIA DE CUSTÓDIA – OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA. Estão obrigados juízes e tribunais, observados os artigos 9.3 do Pacto dos Direitos Civis e Políticos e 7.5 da Convenção Interamericana de Direitos Humanos, a realizarem, em até noventa dias, audiências de custódia, viabilizando o comparecimento do preso perante a autoridade judiciária no prazo máximo de 24 horas, contado do momento da prisão”. (ADPF 347-MC, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 19/2/2016)



    À luz do referido julgado e tendo em vista o contexto de elevado número de presos no sistema penitenciário do Estado da Bahia, que excede à capacidade das unidades prisionais existentes, e de déficit de mão de obra para o exercício das funções de agente penitenciário, entendo deva ser preservada medida administrativa, de caráter precário, voltada ao fornecimento de mão de obra necessária ao funcionamento das novas unidades prisionais construídas pelo Estado, as quais se encontravam inativas por falta de pessoal. 



    Assentada, destarte, a plausibilidade da tese sustentada pelo Estado no presente incidente, a ela se soma o ínsito risco à ordem e à segurança pública que decorre da obstaculização de adoção de medida urgente para equacionar a questão da superlotação carcerária, de que decorrem graves violações da dignidade dos custodiados, de modo a revelar-se imperiosa a parcial concessão da contracautela no presente caso concreto, haja vista a verificação dos requisitos legais previstos no art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1992. 



    Ressalte-se por fim que, tal como consignado na decisão liminar do Eminente Ministro Dias Toffoli, proferida em setembro/2019 e que ora se confirma, a contracautela deferida nestes autos não afasta o dever do Estado requerente de realizar concurso público para superar em definitivo o caráter precário da medida, provendo as vagas necessárias ao funcionamento das unidades prisionais de Irecê e Brumado, no prazo que ora se fixa em 18 (dezoito) meses. 



    Ex positis, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido de suspensão, confirmando a medida liminar deferida, para suspender parcialmente a antecipação dos efeitos da tutela concedida nos autos da ACP nº 0000331-45.2016.5.05.0005, especificamente no tocante às unidades prisionais localizadas nos Municípios de Irecê e Brumado, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1992. 



    Ficam prejudicados os embargos de declaração opostos contra a decisão provisória proferida nestes autos. 



    Publique-se. Int..



    Brasília, 17 17 de agosto de 2022.



Ministro LUIZ FUX



Presidente



Documento assinado digitalmente