Tribunal: STF
Processo: RE 1388610
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-07-27
Data de publicação: 2022-07-27

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto pela ANDAV - ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS DISTRIBUIDORES DE INSUMOS AGRÍCOLAS E VETERINÁRIOS e de Agravo em Recurso Extraordinário apresentado pelo ESTADO DE SÃO PAULO, ambos em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (Vol. 9, fl. 2):



    “APELAÇÃO CÍVEL - MANDADO DE SEGURANÇA - ICMS - Impetração contra lei em tese - Não ocorrência - Preliminar rejeitada - Decreto Estadual n.º 64.213/2019 - Operações internas de insumos agropecuários - Exigência de estorno de crédito de ICMS - Revogação de isenção prevista no artigo 41, Anexo I, do RICMS - Caracterização de aumento imediato e indireto de carga tributária - Ofensa ao princípio constitucional da anterioridade nonagesimal - Exegese do artigo 150, inciso III, alínea “c”, da Constituição Federal - Entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal - Inexistência de ofensa ao princípio da legalidade - Benefício que foi instituído por decreto, tendo sido revogado por diploma de igual hierarquia - Segurança concedida - Reforma parcial da sentença - Reexame necessário e recurso de apelação providos em parte.”



    Opostos Embargos de Declaração pela Associação (Vol. 12), foram rejeitados (Vol. 13).



    Irresignada, a Associação interpôs Recurso Extraordinário (Vol. 16), com amparo no art. 102, III, “a” e “c”, da Constituição Federal, em que alega violação aos arts. 150, III, “b”, da CF/1988.



    Aduz que a jurisprudência do STF “já consolidou seu posicionamento sobre a matéria, entendendo especificamente em relação ao ICMS, que a revogação de benefício fiscal por decretos deve respeitar princípio da anterioridade, geral e nonagesimal” (Vol. 16, fl. 8). 



    Todavia, no caso concreto, afirma que “o Tribunal entendeu que o Decreto 64.213/19 [que revogou a possibilidade da manutenção de créditos de ICMS relativos à aquisição de insumos quando da venda de produtos que possuem a saída beneficiada pela isenção], poderia ser aplicado no mesmo exercício financeiro – 2019, sendo observada apenas o lapso determinado pela anterioridade nonagesimal” (Vol. 16, fl. 6).



    Anota que o referido Decreto determinou “o estorno imediato dos créditos já registrados, causando assim, aumento de carga tributária sem observância do princípio constitucional da anterioridade anual e nonagesimal” (Vol. 16, fl. 2). 



    Sustenta que a medida implicou “estornar os créditos de ICMS de suas operações”. Assim, conclui “que a medida implica majoração da carga tributária, porque, entre as contas de débito e crédito, o contribuinte passa a recolher um montante maior resultante desse encontro, implicando em aumento do imposto a ser pago” (Vol. 16, fl. 10). 



    Quanto ao Recurso Extraordinário interposto pelo ESTADO DE SÃO PAULO (Vol. 17), com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, alega-se violação ao art. 150, III, “c”, da CF/1988, já que o acórdão recorrido concedeu parcialmente a segurança para que fosse observada a anterioridade nonagesimal em relação à revogação de benefício fiscal que fora concedido por prazo determinado (Vol. 17).



    Defende que o Decreto estadual 64.213/2019 não violou o princípio da anterioridade, haja vista que “o benefício fiscal (não estorno dos creditamentos de ICMS) de qualquer forma expiraria em 30 de abril de 2019, pois fora concedido por prazo determinado pelo imprescindível Convênio interestadual, motivo pelo qual o Decreto em questão, ao retirar do regulamento a norma respectiva, não ofendeu o referido princípio constitucional“ (Vol. 17, fl. 3). 



    Ressalta que, uma vez exaurido o prazo respectivo, é possível “reconhecer a perda de eficácia ou revogar o benefício fiscal concedido por prazo determinado, sem necessidade de observância do princípio anterioridade” (Vol. 17, fl. 5). 



    Pondera que o dito benefício, além de ter sido concedido por prazo determinado – até 30 de abril de 2019, ao final do período, não foi mesmo renovado, o que já se sabia desde 2017 (Vol. 17, fls. 7; e 12).



    Assim, ao argumento de que “a possibilidade de manutenção dos créditos de ICMS fora concedida excepcionalmente e por prazo determinado e que a determinação veiculada pelo Decreto 64.213/2019, longe de implicar instituição ou majoração de tributo, limitou-se a disciplinar a forma de apuração do ICMS, restabelecendo a necessidade de estorno de créditos escriturais já determinada pela própria Constituição Federal e também pela Lei Complementar editada sob nº 87/96”, conclui que “não se pode cogitar de infringência ao princípio da anterioridade nonagesimal, contemplado no artigo 155, inciso III, alínea “c”, da Lei Maior” (Vol. 17, fl. 25). 



    Em juízo de admissibilidade, a Presidência do TJSP admitiu o RE da Associação (Vol. 19); e inadmitiu o do Estado, ao argumento de que “o posicionamento alcançado pelos doutos Julgadores, embora contrário às pretensões da recorrente, não traduz desrespeito à legislação enfocada a ponto de permitir seja o presente alçado à instância superior”, além de incidir, na hipótese, o óbice da Súmula 280/STF (Vol. 20). 



    No Agravo, a parte sustenta que não se aplica aquele Enunciado sumular. Ratifica, ainda, as razões do apelo extremo (Vol. 22).



    É o relatório. Decido. 



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito dos recursos.



     



    Dada a semelhança dos fundamentos e a identidade dos dispositivos constitucionais apontados como violados, os apelos serão analisados conjuntamente.



    No caso concreto, trata-se de Mandado de Segurança coletivo impetrado pela ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS DISTRIBUIDORES DE INSUMOS AGRÍCOLAS E VETERINÁRIOS (ANDAV) visando à declaração de ineficácia dos efeitos decorrentes da alteração do art. 41, §3º, Anexo I do RICMS, por meio do qual houve a revogação de benefícios fiscais sem o respeito anterioridade nonagesimal e anual. 



    Alega a impetrante que as suas associadas comercializam insumos agrícolas e veterinários, produtos isentos da obrigação tributária, todavia, foi surpreendida com a revogação do benefício do crédito de ICMS em relação a tais produtos pelo Decreto 64.213/2019, em evidente afronta ao princípio da anterioridade tributária, tendo em vista a majoração indireta de tributo.



    A sentença concedeu a segurança postulada, “a fim de assegurar que os efeitos financeiros da majoração indireta do tributo em apreço só ocorram após o decurso da anterioridade geral e anual, a contar da data da alteração do RICMS” (Vol. 7, fl. 7).



    O Tribunal de Justiça de São Paulo, por sua vez, reformou em parte a sentença para conceder apenas parcialmente a ordem mandamental, assegurando aos substituídos processuais representados pela Associação o direito de utilizarem os créditos de ICMS, observando-se somente a anterioridade nonagesimal, e não a anual.



    Na parte que interessa, vejam-se os seguintes trechos do acórdão recorrido (Vol. 9, fls. 6-9):



    “A impetrante, que é uma associação, em sede de mandado de segurança coletivo, postula que a autoridade impetrada se abstenha de aplicar o Decreto Estadual n.º 64.213/2019 em relação às suas associadas, aplicando-se apenas a partir de 1.º de janeiro de 2020, ante o princípio da anterioridade. 



    (...)



    Com efeito, o Decreto Estadual n.º 64.213/19 estabeleceu, em seu artigo 1.º, a revogação do § 3.º do artigo 41 do Anexo I do Regulamento do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação RICMS, aprovado pelo Decreto Estadual n.º 45.490/2000, com efeitos a partir de 1.º de maio de 2019 (artigo 2.º). O aludido § 3.º do artigo 41 do Anexo I (Isenções) do RICMS/SP assim dispõe:



    (…)



    O mencionado Decreto Estadual n.º 64.213/19, que passou a exigir o estorno do crédito de ICMS relativo às mercadorias beneficiadas com a isenção prevista no artigo 41, Anexo I, do RICMS/SP operações internas realizadas com insumos agropecuários, caracteriza aumento imediato e indireto da carga tributária para os associados da impetrante, em transgressão ao princípio da anterioridade nonagesimal previsto no artigo 150, inciso III, alínea “c”, da Constituição Federal.



    É oportuno lembrar que o Supremo Tribunal Federal já perfilhou o entendimento de que: “(...) não apenas a majoração direta de tributos atrai a eficácia da anterioridade nonagesimal, mas também a majoração indireta decorrente da revogação de benefícios fiscais” (RE 1.053.254/RS recurso julgado em 26/10/18). 



    (…)



    Nessa linha de raciocínio, a proibição do aproveitamento de crédito de ICMS quanto às operações objeto da ação operações internas realizadas com insumos agropecuários, implica em aumento imediato e indireto de carga tributária para os contribuintes associados da impetrante, o que esbarra no princípio constitucional da anterioridade nonagesimal, consoante o artigo 150, inciso III, alínea “c”, da Constituição Federal.



    O tema tem sido objeto de constante enfrentamento por esta Seção de Direito Público, a qual vem sustentando a posição de que a edição do Decreto Estadual n.º 64.213/2009, com eficácia imediata, ofende aos princípios constitucionais da anterioridade: 



    (…)



    Esta Turma Julgadora tem entendimento firmado no sentido de conceder apenas parcialmente a segurança e assegurar aos substituídos processuais representados pela impetrante o direito de utilizarem os créditos de ICMS relativos aos insumos relacionados às operações de saídas de insumos agropecuários decorrentes da aplicação da regra do artigo 41, § 3.º, do Anexo I, do RICMS, observando-se, para tanto, o comando constitucional da anterioridade nonagesimal e não anual. ”



    Sobre a matéria, o Plenário desta CORTE, no julgamento da ADI 4016-MC (Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 244/2009), em que se discutia se a Lei 15.747//2007, do Estado do Paraná, ao reduzir ou extinguir descontos relativos ao pagamento do IPVA, previstos anteriormente na Lei Estadual 14.260/2003, poderia ter vigência e eficácia imediatas, a partir de sua publicação, ou se teria que respeitar a anterioridade tributária, prevista pelo art. 150, III, alíneas “b” e “c”, da Constituição da República, indeferiu a medida cautelar, ao fundamento de que a redução ou a extinção de desconto para pagamento de tributo sob determinadas condições previstas em lei não pode ser equiparada à majoração de tributo, não incidindo o princípio da anterioridade tributária. Eis a ementa do julgado: 



    “Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. 2. Art. 3º da Lei nº 15.747, de 24 de dezembro de 2007, do Estado do Paraná, que estabelece como data inicial de vigência da lei a data de sua publicação. 3. Alteração de dispositivos da Lei nº 14.260/2003, do Estado do Paraná, a qual dispõe sobre o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores - IPVA. 4. Alegada violação ao art. 150, III, alínea "c", da Constituição Federal. 5. A redução ou a extinção de desconto para pagamento de tributo sob determinadas condições previstas em lei, como o pagamento antecipado em parcela única, não pode ser equiparada à majoração do tributo em questão, no caso, o IPVA. Não-incidência do princípio da anterioridade tributária. 6. Vencida a tese de que a redução ou supressão de desconto previsto em lei implica, automática e aritmeticamente, aumento do valor do tributo devido. 7. Medida cautelar indeferida.” (ADI 4016-MC, Rel. Minl. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe de 24/4/2009) 



    Em seu voto, o ilustre Relator Ministro GILMAR MENDES, indeferiu a medida cautelar postulada aos seguintes fundamentos: 



    “Discute-se nessa ação se a Lei n. 15.747/2007, do Estado do Paraná, ao reduzir ou extinguir descontos relativos ao pagamento do Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotor – IPVA, previstos anteriormente pela Lei Estadual do IPVA (Lei n. 14.260/2003), poderia ter vigência e eficácia imediatas, a partir de sua publicação em 24 de dezembro de 2007, ou se teria que respeitar a anterioridade tributária, prevista pelo art. 150, III, alíneas “b” e “c”, da Constituição da República. 



    (…) 



    Assim dispõe o art. 150, III, alíneas “b” e “c”, da Constituição: 



    “art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: 



    (…) 



    III – cobrar tributos: b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou os aumentou; c) antes que decorridos noventa dias da data em que haja sido publicado a lei que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na alínea b;” 



    Na alínea “b” está estabelecida a regra segundo a qual é terminantemente proibido à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios cobrarem tributos no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou os aumentou. Trata-se da regra constitucional da anterioridade tributária, na qual este Supremo Tribunal Federal vem reconhecendo a qualidade de garantia fundamental do contribuinte (ADI n. 939/DF, Rel. Min. Sidney Sanches, DJ 18.3.1994). Nas palavras do Ministro Celso de Mello, “o princípio da anterioridade da lei tributária, além de constituir limitação ao pode impositivo do Estado, representa um dos direitos fundamentais mais relevantes outorgados pela Carta da República ao universo dos contribuintes”. 



    Assim, conforme o entendimento desta Corte – independentemente da posição que se adote ante a controvérsia sobre a interpretação da expressão “cobrar tributos” contida no dispositivo constitucional, ou seja, se a regra da anterioridade atinge apenas a eficácia ou, por outro lado, a própria vigência da lei tributária -, a lei que institui ou aumenta tributo, invariavelmente, só tem eficácia no exercício financeiro seguinte ao que foi publicada (RE n. 146.733/SP, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 6.11.1992). Por exercício financeiro deve-se entender o ano civil entre 1º de janeiro e 31 de dezembro, conforme dispõe o art. 34 da Lei n. 4.320/1964. 



    A EC n. 42, de 2003, pretende evitar a burla à regra da anterioridade por meio da publicação de leis tributárias nos últimos dias do ano civil, inseriu a alínea “c” do inciso III do art. 150 da Constituição, para exigir, além da anterioridade da lei ao exercício financeiro de sua aplicação, o prazo de 90 (noventa dias) da publicação para o início de sua incidência. Esse prazo nonagesimal, como parece óbvio, só te aplicação nos casos em que a lei foi publicada no último trimestre do ano. As leis publicadas até o fim do mês de setembro terão incidência coincidente com o início do exercício seguinte (1º de janeiro). 



    Assim, as normas de anterioridade tributária previstas nas alíneas “b” e “c” do art. 150, inciso III, da Constituição, são interdependentes e recebem interpretação e aplicação sistemáticas, em conjunto. Em ambas as hipóteses (alíneas “b” e “c”), a incidência da regra da anterioridade está condicionada a dois requisitos: 



    1) o preenchimento do suporte fático essencial: a instituição ou aumento de tributo;



    2) a não configuração de nenhuma das exceções previstas no § 1º do art. 150, da Constituição.



    Sobre o que constitui a instituição ou o aumento de tributos, o Código Tributário Nacional dá algumas pistas em seu art. 104, ao dispor que eles abrangem: I – a instituição ou majoração de tributos; II – a definição de novas hipóteses de incidência; IIII – a extinção ou redução de isenções. 



    Também o art. 97 do Código Tributário dispõe, em seu § 1º, que “equipara-se à majoração do tributo a modificação de sua base de cálculo, que importa em torná-lo mais oneroso”. Esclarece, ainda, em seu § 2º, que “não constitui majoração de tributo (…) a atualização do valor monetário da respectiva base de cálculo”. 



    Este Supremo Tribunal Federal, nas oportunidades em que teve de resolver sobre a aplicação da regra da anterioridade tributária, também fixou algumas balizas, a saber: 



    1) a modificação dos fatores de indexação, simples atualização monetária, não se confunde com majoração de tributo (RE 200.844-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 16-8- 02);



    2) alteração do prazo de recolhimento da obrigação tributária não se sujeita ao princípio da anterioridades (Súmula 669);



    3) “Revogada a isenção, o tributo torna-se imediatamente exigível. Em caso assim, não há que se observar o princípio da anterioridade, dado que o tributo já é existente.” (RE 204.062. Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 27-9-96, DJ de 19-12- 96);



    Esses parâmetros já parecem ser suficientes para a análise da controvérsia constitucional debatida nesta ação. 



    A Lei 15.747/2004, do Estado do Paraná, extinguiu e reduziu descontos anteriormente concedidos ao contribuinte pela Lei estadual do IPVA (Lei n. 14.260/2003). 



    A questão está em saber, portanto, se a redução ou a extinção de descontos para o cumprimento da obrigação tributária sob determinadas condições constitui instituição ou majoração de tributo para fins de incidência da regra da anterioridade. 



    A possibilidade da concessão legal de descontos aos contribuintes para o pagamento antecipado de tributos, sob certas condições previstas na lei, está disposta no Código Tributário, no art. 160, parágrafo único. 



    Entende o partido político requerente que a hipótese é de aumento, ainda que indireto, do IPVA. Segundo defendido na petição inicial: 



    “(...) qualquer diminuição de redução (desconto) quando do pagamento do tributo, acarreta, necessariamente, aumento do valor a pagar do tributo. Portanto, as modificações aqui atacadas acarretam, necessariamente, em aumento da carga tributária, em majoração de quantum a ser pago em dinheiro pelos contribuintes. Não fossem as modificações trazidas, o IPVA poderia ser pago, de janeiro a março de 2008 (observada a noventena), com reduções de 5% a 15%, o que se torna impossível com a nova lei.” (…) 



    Esse entendimento, no entanto, parece não se coadunar com a interpretação que este Tribunal tem dado ao dispositivo do art. 150, inciso III, alíneas “b” e “c”, da Constituição. 



    Destarte, se até mesmo a revogação de isenção não tem sido equiparada pelo Tribunal à instituição ou majoração de tributo – ou sejam não se considera válida a assertiva segundo a qual a revogação da isenção equivale à edição de norma de incidência tributária -, parece certo, seguindo essa lógica, que a redução ou a extinção de um desconto para pagamento do tributo sob determinadas condições previstas em lei, como o pagamento antecipado em parcela única (a vista), não pode ser equiparada à majoração do tributo em questão, no caso, o IPVA. 



    Não se pode argumentar, por outro lado, que qualquer alteração na forma de pagamento do tributo equivale à sua majoração, ainda que de forma indireta. Se tal argumento pode ter guarida em setores da doutrina, sua plausibilidade ainda não foi reconhecida por esta Corte, apesar de sua força persuasiva. Como já analisado, este Tribunal possui entendimento assentado no sentido de que a alteração do prazo de recolhimento da obrigação tributária não se sujeita ao princípio da anterioridade (Súmula 669). 



    Portanto, devem ser levados em consideração, pelos menos nesse juízo próprio do julgamento da medida cautelar, os argumentos expendidos nas informações da Assembleia Legislativa e do Governador do Estado do Paraná, no sentido de que as alterações promovidas pela Lei n. 15.747/2007 “visam a promover o ajustamento de descontos do IPVA paranaense com os de outros Estados, sem que tais mudanças importem em qualquer aumento do valor total do tributo a ser pago pelo contribuinte”. 



    Há que se ressaltar, ademais, que, no caso do IPVA, o art. 150, § 1º, da Constituição, expressamente excetua a aplicação da regra da anterioridade na hipótese da fixação da base de cálculo desse tributo, ou seja, do valor venal do veículo. 



    Dessa forma, seguindo em raciocínio semelhante, se nem a fixação da base de cálculo do IPVA está submetida à incidência da regra da anterioridade, é certo que a extinção ou a redução de um desconto condicional para pagamento desse tributo poderá ter efeitos imediatos. 



    Essas razões são suficientes para fundamentar esse juízo sumário de delibação. 



    (…) 



    Ante o exposto, voto pelo indeferimento da medida cautelar.” 



    Assim, embora já tenha adotado outra orientação, tanto em decisões monocráticas, como em votos na 1ª Turma, após nova reflexão sobre o tema, prefiro decidir na linha da ADI 4016 MC, em contexto ligeiramente diverso, no sentido de que “a redução ou a extinção de desconto para pagamento de tributo sob determinadas condições previstas em lei, como o pagamento antecipado em parcela única, não pode ser equiparada à majoração do tributo em questão, no caso, o IPVA. Não incidência do princípio da anterioridade tributária.” 



    O acórdão recorrido divergiu desse entendimento, devendo, portanto, ser reformado. 



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, conheço do Agravo para, desde logo, DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO DO ESTADO DE SÃO PAULO para denegar a segurança. 



    Custas pela impetrante. Sem honorários advocatícios.



    Fica prejudicado o RE da ANDAV - ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS DISTRIBUIDORES DE INSUMOS AGRÍCOLAS E VETERINÁRIOS.



    Publique-se. 



    Brasília, 27 de julho de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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