Tribunal: STF
Processo: Rcl 54521
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-07-29
Data de publicação: 2022-07-29

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão 



    Trata-se de Reclamação contra acórdão proferido pela 4ª Turma Recursal dos Juizados Especiais do Paraná, processo 0000892-77.2021.8.16.0186, que teria violado o Enunciado Vinculante 4. 



    Na inicial, o município de Ampére expõe o seguinte contexto fático (fls. 2-3):



    Ajuizou a Reclamada AÇÃO DE COBRANÇA autos nº 0000892-77.2021.8.16.0186, objetivando a cobrança do pagamento do adicional de insalubridade tomando como base de cálculo o vencimento efetivo do servidor, e as consequentes diferenças salariais dos últimos cinco anos. 



    O douto Magistrado singular julgou procedentes os pedidos formulados na inicial, reconhecendo como devido o pagamento do adicional de insalubridade tomando como base de cálculo o vencimento efetivo do servidor, independente da fundamentação em sede de contestação acerca da impossibilidade de o judiciário atuar como legislador positivo, afirmando que o artigo 2º. do Decreto Municipal n. 001/1998 é inconstitucional, por prever o salário mínimo como base de cálculo da vantagem; é ilegal, devendo-se, portanto, utilizar o vencimento do cargo efetivo como base de cálculo do adicional de insalubridade nos exatos termos do art. 69 da Lei nº 495/90 do município de Ampére, em razão do efeito repristinatório decorrente da declaração de inconstitucionalidade da norma posterior.



    Irresignado, o Município interpôs Recurso Inominado, pugnando pela reforma do decisum, e sua total improcedência, o qual lhe foi negado provimento, mantendo a sentença, nos exatos termos da fundamentação.



    Assim, e diante de todo o exposto, viu-se o Reclamante obrigado a interpor a Presente Reclamação Constitucional, tendo em vista tratar-se de uma questão de JUSTIÇA.



    Na sequência, apresenta as seguintes alegações de direito (fls. 5-6):



    Nos termos do art. 7º, XXII, da Constituição Federal, o adicional de remuneração para as atividades penosas, insalubres ou perigosas, deverá ser pago na forma da lei, se tratando de servidores municipais, na forma da Lei Municipal.



    Com efeito, diante do não reconhecimento da vigência do decreto 001/98, devem ser validadas as disposições da Lei Municipal 1.807 de 13 de março de 2018, que dispõe sobre o Regime Jurídico e Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Ampére, Estado do Paraná e dá outras providências, e entrou em vigor na data de sua publicação em 13 de março de 2018. 



    Em 13 de março de 2018, o Estatuto do Servidor passou a ter nova redação, através da Lei nº 1.807, que disciplinou então em seus artigos 69 e 72, as disposições referentes ao adicional de insalubridade, fixando na própria lei os percentuais e a base de cálculo sobre o salário mínimo;



    (...)



    Portanto, a respeitável decisão de primeiro grau ao julgar procedente o pedido do Reclamado, incorreu em usurpação de competência ao substituir o indexador do adicional de insalubridade (vencimento do cargo), pois, mesmo que se reconheça a inconstitucionalidade do dispositivo ou não reconheça a vigência da nova redação do art. 69 da Lei Municipal 495/1990 dada pela Lei Municipal 1.807 de 13 de março de 2018, no seu art. 72, é de se aguardar a alteração do mesmo através do devido processo legislativo.



    (...)



    Nesse sentido, o poder Judiciário estaria se imiscuindo em matéria que não é de sua competência, em ofensa ao princípio da separação dos poderes, haja vista que sua atribuição constitucional é exatamente fazer cumprir a lei e a todos que se sentirem lesados é garantido o acesso à jurisdição.



    Ao final, requer a procedência da presente reclamação, para cassar a decisão proferida pelo Juiz relator da 4ª Turma Recursal dos Juizados Especiais do TJPR, processo nº 0000892-77.20121.8.16.0186, para afastar qualquer possibilidade de alteração da base de cálculo do adicional de insalubridade (fl. 25).



     É o relatório. Decido. 



    A respeito do cabimento da reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, dispõe os arts. 102, I, l, e 103-A, caput e § 3º, ambos da Constituição Federal: 



    Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: 



    I - processar e julgar, originariamente: 



    [...]



    l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;



    Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. 



    [...]



    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.



     



    Veja-se também o art. 988, I, II e III, do Código de Processo Civil: 



    Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para: 



    I - preservar a competência do tribunal; 



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal; 



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; 



    Inicialmente, registro que a presente Reclamação foi protocolada nesta CORTE em 10/6/2022. Desse modo, é inaplicável, ao caso sob exame, o art. 988, § 5º, inciso I, do CPC, assimilação, pelo novo código processual, de antigo entendimento do STF, enunciado na Súmula 734 (Não cabe reclamação quando já houver transitado em julgado o ato judicial que se alega tenha desrespeitado decisão do Supremo Tribunal Federal), uma vez que, segundo informações obtidas no sítio eletrônico do Tribunal de Justiça do Paraná, os atos do processo encontram-se em tramitação. 



    O paradigma invocado é a Súmula Vinculante 4, com a seguinte redação: “Salvo nos casos previstos na Constituição, o salário mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado, nem ser substituído por decisão judicial (RE 565.714-RG, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Pleno, DJe 8/8/2008).



    A reclamação é manifestamente improcedente, pois o ato impugnado não se ajusta ao contexto do parâmetro de controle invocado. 



    A fixação dos exatos limites da tese vinculante exige a verificação da matéria julgada no Recurso Extraordinário paradigma. Ali decidiu-se a não recepção, pela Constituição Federal, de norma local que indexa ao salário mínimo vantagem de servidor público do Estado de São Paulo, no caso, policiais militares; ainda, não se autorizou sua substituição por decisão judicial que estabeleça outra base de cálculo, pena de ofensa à separação dos poderes em relação ao Poder Legislativo, mas apenas se ponderou, ante a previsão constitucional da remuneração diferenciada de trabalho insalubre, a necessidade de manutenção do salário mínimo como base de cálculo do adicional, até atuação do legislador local a criar nova norma que substitua aquela declarada não recepcionada.



    A decisão de julgamento do RE 565.714, de relatoria da Min. CÁRMEN LÚCIA, pelo Pleno desta CORTE é específica para o caso concreto: “O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto da relatora, negou provimento ao recurso extraordinário, declarando a não-recepção, pela Constituição Federal, do § 1º e da expressão ‘salário mínimo’, contida no caput do artigo 3º da Lei Complementar nº 432/1985, do Estado de São Paulo, fixando a impossibilidade de que haja alteração da base de cálculo em razão dessa inconstitucionalidade.”



    Colhe-se do voto da E. Relatora:



    “13. Tenho que haverá de ser declarada a não-recepção do § 1º e da expressão ‘salário mínimo’ contida no caput do art. 3º da Lei Complementar paulista 432/1985. Não persistindo parâmetro constitucional para a fixação da nova base de cálculo para o adicional de insalubridade, e tendo a legislação garantido aos ora Recorrentes tal direito, que não lhes pode ser suprimido, a solução ortodoxa que poderia, inicialmente, ser aventada para aplicação ao presente caso seria a determinação de retorno dos autos à origem para que lá fosse examinada a legislação infraconstitucional.



    Todavia, o Tribunal a quo já concluiu não haver parâmetro infraconstitucional a ser aplicado ao caso ao afirmar que ‘preceituando a lei que a vantagem incida sobre o salário mínimo, não poderia o Judiciário estabelecer nova base de cálculo para o adicional de insalubridade eis que não pode legislar já que tal competência é privativa do Poder Executivo, sob penas de desrespeitar os artigos 37, caput, e 5º, II, da Constituição Federal’.



    14. De outra parte, não é juridicamente possível, diante do reconhecimento da não recepção da norma paulista, manter o cálculo do adicional de insalubridade com base no salário mínimo.



    Também não me parece juridicamente plausível estabelecer que a base de cálculo do adicional de insalubridade será a remuneração ou o vencimento, sob pena de estarmos a atuar como legislador positivo. Nessa última hipótese haveria ainda a circunstância de que alguns dos Recorrentes não têm remuneração inferior a dois salários mínimos, ou seja, se adotarmos como base de cálculo a remuneração ou o vencimento será imposto uma condição pior do que a do acórdão recorrido.



    Pior do que as duas hipóteses acima seria concluir que os policiais militares não têm direito ao adicional de insalubridade, por ausência de base de cálculo, uma vez que há lei a lhes assegurar tal parcela remuneratória e que a sua só previsão não agride a Constituição. Ao contrário, atende-a. a desconformidade restringe-se ao critério indexador fixado e que a vinculou ao salário-mínimo.



    15. Tenho, pois, que em face dos princípios constitucionais e do regime jurídico a prevalecer para os Recorrentes a solução jurídica possível no caso – e sempre tendo em vista que o Estado de São Paulo, mesmo após quase vinte anos de vigência do art. 7º, inc. IV, da Constituição da República, manteve na legislação o salário mínimo como base de cálculo do adicional de insalubridade, a base de cálculo do adicional de insalubridade a ser pago aos Recorrentes – haverá de ser o equivalente ao total do valor de dois salários-mínimos segundo o valor vigente na data do trânsito em julgado deste recurso extraordinário, atualizando-o na forma da legislação estabelecida para a categoria, até que seja editada lei fixando nova base de cálculo, respeitada a garantia constitucional da irredutibilidade da remuneração.”



    Ou seja, decidiu-se pela impossibilidade de substituição por decisão judicial da base de cálculo declarada inconstitucional, como forma de integração de lacuna legislativa. Manteve-se a base de cálculo declarada inconstitucional sem efeitos indexadores, eis que determinada a correção por critérios gerais para a categoria de servidores, até que seja substituída por ato do legislador ordinário, isto em respeito à separação de poderes, o que ensejou a edição da SV 4, impedindo o Poder Judiciário de atuar em substituição ao Poder Legislativo.



    Bem observadas as bases do julgamento de formação do paradigma, verifica-se que o caso em questão não possui aderência para a incidência do precedente vinculante, o que impede o acolhimento da reclamação.



    Discute-se nos autos originários o efeito repristinatório decorrente da declaração de inconstitucionalidade da norma que revogou a norma anterior. No caso concreto, lei anterior previa, como base de cálculo do adicional de insalubridade, o vencimento base do servidor, sendo a previsão substituída por norma posterior declarada inconstitucional em controle difuso, que fixou a base de cálculo em salário mínimo, em desrespeito ao art. 7º, IV, da Constituição Federal.



    O ato impugnado é Acórdão da 4ª Turma Recursal dos Juizados Especiais do Paraná, que manteve o entendimento fixado na sentença que, após declarar a inconstitucionalidade da norma que adotou o salário mínimo como base de cálculo do adicional, determinou a incidência da norma vigente anterior, reconhecendo o efeito repristinatório da declaração de inconstitucionalidade. Eis o teor da emenda do acórdão atacado (doc. 28):



    DECISÃO MONOCRÁTICA. RECURSO INOMINADO. SEVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. MUNICÍPIO DE AMPÉRE. BASE DE CÁLCULO DO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. VENCIMENTO BÁSICO DO SERVIDOR. PAGAMENTO RETROATIVO DAS DIFERENÇAS. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DO SALÁRIO MÍNIMO COMO BASE DE CÁLCULO. APLICABILIDADE DA SÚMULA VINCULANTE Nº 04 DO STF. RECÁLCULO DO ADICIONAL DEVIDO. SENTENÇA MANTIDA POR SEUS PRÓPRIOS FUNDAMENTOS. Recurso conhecido e desprovido.



    Consta da sentença mantida pelo Acórdão reclamado (doc. 25):



    Como se vê, inicialmente, o art. 69, da Lei-Ampére n.º 495/90 (que trata do Regime Jurídico dos Servidores Públicos Municipais), dispõe que: “os funcionários que trabalhem com habitualidade em locais insalubres ou em contato permanente com substâncias tóxicas ou com risco de vida fazem jus a um adicional sobre os vencimentos do cargo efetivo, a ser-lhes pago a partir da data do requerimento devidamente protocolado”.



    Logo após, em seu art. 71, prescreve que na concessão dos adicionais de insalubridade, penosidade e periculosidade serão observadas as situações especificadas em tabela própria aprovada por ato do Executivo.



    A tabela acima mencionada foi estabelecida pelo Decreto n.º 001/98 do Município de Ampére, asseverando que o adicional incidirá sobre o salário mínimo constitucional de acordo com a Lei nº 6.514/77 e Portaria Ministerial nº 3.214/78.



    (...)



    Referido julgamento resultou na edição da súmula vinculante n.º 4 do STF:



    Salvo nos casos previstos na Constituição, o salário mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado, nem ser substituído por decisão judicial.



    Em sendo assim, é inconstitucional a previsão contida no art. 2º do Decreto 001/98 do Município de Ampére, no ponto em que previu o salário mínimo como base de cálculo do adicional de insalubridade, já que materialmente contrária à previsão do art. 7º, IV, da CF/88, e ao que consta na Súmula Vinculante acima mencionada.



    Não bastasse isso, a questão ainda pode ser enfrentada sob outra ótica: a da impossibilidade de que, por meio de decreto (ato unilateral do Administrador Público) possa ser alterada ou modificada previsão legal.



    Nada há na norma municipal (e, houvesse, seria flagrantemente inconstitucional), nem na Constituição Federal que autorize o Chefe do Poder Executivo a decidir e deliberar, por vontade própria, qual será a base de cálculo de determinados valores que possuem fundamento em norma primária que estabelece - aí sim - os parâmetros de pagamento dos quinhões devidos aos servidores municipais. 



    Pensar isto poderia levar à conclusão de que o Prefeito, Governador ou o Presidente poderiam, por ato unilateral, sem aval o Legislativo, alterar o pagamento e os vencimentos dos servidores para toda e qualquer situação.



    A questão aqui não é, necessariamente, não poder o Poder Executivo decidir e deliberar percentuais para fins de pagamento do adicional. Não é disso que se trata.



    O que não possível é que, por meio de Portaria ou Decreto, possa o Poder Executivo Municipal, deliberar, fixar, alterar ou determinar base de cálculo de valores que possuem previsão expressa em norma primária. Pensar que isso seria possível ofenderia, também, o princípio do "paralelismo das formas" segundo o qual um ato jurídico (como a edição de uma lei) somente pode ser alterado com a utilização de meios ou instrumentos idênticos àqueles utilizados para sua elaboração (vide, dentre outros, o que ensina Paulo Bonavides in Curso de Direito Constitucional, 18ª ed., Malheiros: São Paulo, 2006, pág. 206).



    Pesa, no particular, também mencionar que a disposição (quase autoritária) do Decreto acaba por derribar e ofender, também, embora de modo mais reflexo, o que consta no art. 5º, II, da CF/88.



    No mais, e embora não se ignore a existência do poder de regulamentar determinadas normas, essa prerrogativa não autoriza que o ato regulamentar seja editado e promulgado contra legem, e também não tem o condão de criar novos direitos ou obrigações sem respaldo na norma primária. O que podem fazer é criar meios de efetivação e aplicação, e nada mais.



    (...)



    Não se trata aqui, ademais, de reconhecimento ou aplicação de qualquer princípio de parcelaridade ou vedação à criação de lex tertia porque, como se vê acima, a previsão legal que regulamenta a base de cálculo dos pagamentos nunca foi modificada ou alterada por meio do mesmo processo legislativo (e, portanto, pelo mesmo diploma legal) que lhe deu gênese. O reconhecimento de inconstitucionalidade, portanto, atinge somente o art. 2º do mencionado Decreto que, no ponto, por ato unilateral do Poder Executivo Municipal buscou derrogar parte do art. 69, da norma municipal que previa o quinhão sobre o qual incidiria o adicional ora objeto de debate.



    (...)



    Veja-se que, no caso em comento, a previsão legal é expressa em dizer que o adicional de insalubridade e o adicional de periculosidade incidirão sobre o vencimento do servidor, e não sobre o salário mínimo. Repito, aqui, novamente, a redação do dispositivo legal:



    Art. 69º - Os funcionários que trabalhem com habitualida (SIC) de em locais insalubres ou em contato permanente com substâncias tóxicas ou com risco de vida fazem jus a um adicional sobre os vencimentos do cargo efetivo, a ser-lhes pago a partir da data do requerimento devidamente protocolado. (grifos meus).



    Não se trata, portanto, de substituir a base de cálculo prevista legalmente (i.e., em norma primária, lei em sentido estrito) por decisão judicial, mas, sim, de reconhecer a inconstitucionalidade e ilegalidade de que decreto (a) fixe o salário mínimo como base de cálculo e (b) derrogue a legislação municipal na parte em que estabelece que a base para incidência do adicional será o vencimento, e não o salário mínimo, por ofensa aos limites do poder regulamentar e ao paralelismo das formas.



    Para que não haja dúvidas: não há aqui, no caso, omissão acerca da base de cálculo do adicional que se encontra plasmado de modo inequívoco no art. 69, da Lei-Ampére n.º 495/90. A norma municipal prevê que o adicional incidirá sobre os vencimentos do cargo efetivo. O decreto, porém, modificou essa norma estabelecendo, tão somente para o adicional de insalubridade base de cálculo diversa (o salário mínimo).



    Deve-se, portanto, utilizar o vencimento do cargo efetivo como base de cálculo do adicional de insalubridade nos exatos termos do art. 69 da Lei nº 495/90 do município de Ampére, em razão do efeito repristinatório decorrente da declaração de inconstitucionalidade da norma posterior. 



    Portanto, a discussão havida na origem não passa pela substituição judicial de base de cálculo de adicional pago a servidor público, mas sim pelo efeito repristinatório da norma local substituída por outra posterior declarada inconstitucional pelo Poder Judiciário.



    Nessas circunstâncias, em que não se tem presente o contexto específico da Súmula Vinculante 4, não há estrita aderência entre o ato impugnado e o paradigma invocado. É, portanto, inviável a presente reclamação.



    Desta forma, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já teve a oportunidade de afirmar que a reclamação tem escopo bastante específico, não se prestando ao papel de simples substituto de recursos de natureza ordinária (Rcl 6.880-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJe de 22/2/2013).



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO À RECLAMAÇÃO.



    Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.



    Publique-se.



    Brasília, 29 de julho de 2022. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente