Tribunal: STF
Processo: ARE 1366378
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-03
Data de publicação: 2022-03-03

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, que declarou a inconstitucionalidade formal e material da Lei Complementar 188, de 11 de maio de 2018, do Município do Rio de Janeiro, a qual alterou dispositivos das Leis Complementares Municipais 160/2015 e 161/2015, ambas de 15 de dezembro de 2015, e da Lei Complementar Municipal 165, de 19 de maio de 2016.



    Na origem, o Procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio de Janeiro e o Prefeito do Município do Rio de Janeiro ajuizaram Representações de Inconstitucionalidades, com pedido de liminar, em face da LCM 188/2018, do Município do Rio de Janeiro, de iniciativa parlamentar (promulgada mesmo após o veto do Chefe do Poder Executivo), que traz as seguintes disposições:



    “LEI COMPLEMENTAR Nº 188, DE 11 DE MAIO DE 2018. 



    Altera dispositivos das Leis Complementares nº 160 e 161, ambas de 15 de dezembro de 2015, e da Lei Complementar nº 165, de 19 de maio de 2016 e dá outras providências. 



    Art. 1º Ficam alterados os arts. 1º das Leis Complementares nº 160/2015 e nº 161/2015, ambas de 15 de dezembro de 2015, que passam a ter a seguinte redação:



    "Art. 1º Fica permitida, nas condições definidas nesta Lei Complementar, a regularização do uso e ocupação do solo, o seu parcelamento e a posterior legalização da construção das edificações residenciais unifamiliares e bifamiliares, em todo o território da Cidade, com exceção da AP 1 e 2.1.



    § 1º Para efeitos de aplicação das disposições desta Lei Complementar, considerar-se-ão existentes os lotes e as respectivas edificações que constem do levantamento da ortofoto, obtida em 2013, pelo Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos - IPP, ajustada à escala cartográfica de um para cinco, sendo que, em caso de parcelamento sem construção, deverá o contribuinte apresentar documento hábil que comprove a existência do fracionamento da propriedade com data anterior à ortofoto de 2013.



    § 2º …



    § 3º ...



    § 4º ...



    § 5º …



    § 6º Será tolerado o uso não residencial em parcelamentos e áreas de uso e ocupação do solo situados em logradouros em CB - Centro de Bairro, desde que a atividade comercial não interfira no uso residencial e que a porção do lote esteja voltada para o logradouro.



    § 7º As áreas objeto da legalização, caso tenham mais de dez mil metros quadrados, e estejam abaixo da cota sessenta metros, não precisarão apresentar análise prévia da Secretaria Municipal de Conservação e Meio Ambiente - SECONSERMA." (NR)



    Art. 2º Ficam alterados os arts. 2º das Leis Complementares nº 160/2015 e nº 161/2015 de 15 de dezembro de 2015 bem como acrescenta os §§ 1º e 2º, que passam a ter a seguinte redação:



    "Art. 2º O terreno objeto de parcelamento ou uso e ocupação do solo deverá, para a sua regularização, ter frente para logradouro público, e no caso específico de parcelamento de solo, via interna ou servidão que sejam acessíveis através de logradouro público.



    § 1º Se a porção do lote tiver vaga de garagem exclusiva e separada, a área desta vaga será computada para totalizar os cento e vinte metros quadrados.



    § 2º Em caso caracterizado como vila, a área mínima da porção do lote será de quarenta e cinco metros com testada de cinco metros." (NR)



    Art. 3º Ficam acrescentados parágrafos únicos aos arts. 4º das Leis Complementares nºs 160/2015 e nº 161/2015, de 15 de dezembro de 2015, que passam a ter a seguinte redação:



    "Art. 4º (...)



    …............................



    Parágrafo único. As edificações construídas que não atenderem aos requisitos acima poderão ser legalizadas mediante o pagamento de contrapartida, de acordo com os parâmetros estabelecidos na Lei Complementar nº 165 de 2016." (NR)



    Art. 4º Ficam alterados os incisos I e os §§ 2º e ficam acrescentados os §§ 3º, 4º, 5º e 6º aos arts. 9º das Leis Complementares nº 160/2015 e nº 161/2015, ambas de 15 de dezembro de 2015, que passam a ter a seguinte redação:



    "Art. 9º (...)



    I - para a regularização do parcelamento e do uso e ocupação do solo:



    (...)



    § 1º (…)



    § 2º A emissão da licença de aprovação do pedido de legalização, será precedida da definição, por parte da Secretaria Municipal de Urbanismo, Infraestrutura e Habitação - SMUIH, do tipo de uso e ocupação ou parcelamento do solo: loteamento, grupamento ou vila, além da respectiva numeração de cada parcela do solo.



    § 3º No caso do uso e ocupação do solo ou parcelamento estar situado em mais de um lote, deverá ser solicitado, no requerimento inicial, a interligação dos lotes, sendo emitida a licença de aprovação condicionando a emissão da certidão, à apresentação do remembramento dos mesmos.



    § 4º Na impossibilidade de apresentação da certidão de ônus reais do competente serviço registral, serão aceitos o PAL - Projeto Aprovado de Alinhamento ou a Planta Cadastral, com a marcação do lote, sendo emitida a licença de aprovação, mas condicionando a apresentação da certidão de aprovação quando for completada a documentação com a certidão de ônus reais.



    § 5º Na impossibilidade da apresentação de cem por cento das titularidades constantes do competente serviço registral, será emitida a licença de aprovação do parcelamento ou uso e ocupação do solo, condicionada à apresentação de uma Escritura Declaratória passada por instrumento público, expondo as titularidades faltantes, não mais que um terço do total, assinada pelos titulares administradores do empreendimento (Síndico e/ou Subsíndico ou Presidente e/ou Vice-presidente de associação), acompanhada da Ata de Fundação do condomínio ou associação e da Ata de eleição dos dirigentes, devidamente registradas no Cartório de Títulos e Documentos.



    § 6º Os lotes onde existam duas edificações e estejam situados dentro da abrangência desta Lei Complementar, poderão legalizar tais construções dentro dos parâmetros desta Lei, bastando que, para isso, seja feita, apenas, a parte relativa às construções. " (NR)



    Art. 5º O art. 1º da Lei Complementar nº 165, de 19 de maio de 2016, passa a vigorar com a seguinte redação no § 3º:



    "§ 3º As quantias fixadas para as contrapartidas terão seus valores atualizados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo Especial - IPCA-E ou outro índice que vier substituí-lo, podendo ser parceladas em até sessenta parcelas iguais e sucessivas. " (NR)



    Art. 6º Ficam convalidados todos os processos que tenham sido formados com os benefícios das Leis Complementares nº 160 e 161, ambas de 15 de dezembro de 2015, bem como os benefícios da Lei Complementar nº 165 de 19 de maio de 2016 e mesmo que indeferidos, sejam beneficiados sob os auspícios da nova redação desta Lei Complementar.



    Art. 7º Ficam alterados os arts. 8º das Leis Complementares nºs 160 e 161, ambas de 15 de dezembro de 2015, que passam a ter a seguinte redação:



    "Art. 8º A regularização das áreas de uso e ocupação do solo e dos loteamentos que não disponham, total ou parcialmente, de urbanização e implantação de infraestrutura básica e os loteamentos que adicionalmente não tenham cumprido com a obrigação de doação de lote para equipamentos públicos, está condicionada ao pagamento de contrapartida necessária para garantir a execução das obras e reserva de áreas públicas para a implantação de equipamentos." (NR)



    Art. 8º Ficam prorrogados por trezentos e oitenta dias, a contar da data da publicação desta Lei Complementar, os prazos constantes nos arts. 9º das Leis Complementares nºs 160 e 161, ambas de 15 de dezembro de 2015, e da Lei Complementar nº 165, de 19 de maio de 2016.



    Art. 9º Ficam revogados os arts. 10. das Leis Complementares nºs 160/2015 e nº 161/2015, ambas de 15 de dezembro de 2015.



    Art. 10 Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação.



    Câmara Municipal do Rio de Janeiro, 12 de junho de 2018”.



    Inicialmente, a parte autora sustenta que a LCM 188/2018 padece de inconstitucionalidade formal e material, bem como viola os (a) artigos 7º; 9º, § 4º; 77, caput; 112, § 1º, inciso II, alínea “d” c/c art. 145, incisos II, III e VI, alínea “a”; 229, caput; 230, inciso II; 231, caput e § 1º; 234, incisos I, III, V e VIII; 235; 236; 239; 261, caput, § 1º, incisos I, II, III, IV, V, IX, X, XXIV e XXV, e § 2º; 266, § 1º; 268; 269, incisos I, II, V e VI; 345, caput e inciso VII; e 359, caput, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro; e (b) artigos 2º; 5º, inciso LIV; 29, caput, e inciso XII; 37, caput; 61, § 1º, inciso II, alínea “e” c/c 84, incisos II, III e VI, alínea “a”; 182, caput, e § 1º; 225, caput, § 1º, incisos I, II, III, IV, V e VII, e § 2º, da Constituição da República. 



    Quanto à inconstitucionalidade formal, alega-se que (a) a LCM 188/2018 advém de projeto de lei de iniciativa de vereadores, ao passo que a Constituição Local e a Constituição da República conferem competência legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo para iniciar o processo legislativo de leis que versem sobre regularização fundiária; (b) o vício de iniciativa também encontra-se presente nos artigos 1º (na parte em que acrescentou o § 7º ao artigo 1º das LCM 160/2015 e 161/2015) e 4º da LCM 188/2018, uma vez que modificaram a estrutura de órgãos do Poder Executivo, pois enquanto “o primeiro liberou da apresentação de análise prévia da Secretaria Municipal de Conservação e Meio Ambiente (SECONSERMA), as áreas objeto de legalização que tenham mais de 10.000 m2 e que estejam abaixo da cota 60 m”, (...) “ o segundo estabeleceu que a emissão da licença de aprovação do pedido de legalização, será precedida da definição, por parte da Secretaria Municipal de Urbanismo, Infraestrutura e Habitação (SMUIH), não apenas do tipo de parcelamento, como preceituava a redação anterior do § 2º do artigo 9º das Leis Complementares n.ºs 160/2015 e 161/2015, mas também do tipo de uso e ocupação do solo” (Vol. 1, fl. 14); e (c) a iniciativa parlamentar viola o princípio da separação dos poderes, já que “ao avocar para si a iniciativa para legislar sobre planejamento urbano, a Edilidade não apenas interferiu no regular desempenho de atividade tipicamente executiva, mas também no necessário equilíbrio entre os Poderes, fazendo prevalecer, de forma preocupante, a vontade e a força legislativas” (Vol. 1, fl. 16).



    No que se refere à inconstitucionalidade material, sustenta que a norma local violou a regra de participação popular no planejamento municipal, conforme preveem o artigo 29, XII, da CF/1988 (Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: […] XII - cooperação das associações representativas no planejamento municipal) e o Estatuto da Cidade (Lei Nacional 10.257/2001, artigo 2º, II), pois não houve prévia realização de audiência pública.



    Aponta “violação à regra de necessidade de realização de estudos técnicos no planejamento municipal e ao princípio da eficiência” (Vol. 1, fl. 19), conforme preveem os artigos 29, inciso XII; 37, caput; e 225, § 1º, inciso IV, da Constituição da República, ao argumento de que “a Lei Complementar em análise não se mostra fundamentada em levantamentos e estudos técnicos, incluindo a avaliação dos impactos urbanísticos, ambientais e sociais ocorridos, nem apresenta uma avaliação prévia dos impactos que possam surgir em decorrência do processo de regularização” (Vol. 1, fl. 20).



    Afirma que a norma impugnada viola os princípios da função social da cidade e da proporcionalidade, pois não obstante as LCM 160/2015 e 161/2015 tenham sido criadas para regularizar o parcelamento do solo e edificações criadas de forma irregular ou clandestina, a LCM 188/2018, ao acrescentar o termo “uso e ocupação do solo” entre seus objetivos, “ampliou a oferta de regularização para além dos parcelamentos e para além do uso residencial unifamiliar e bifamiliar” (Vol. 1, fl. 24), passando “a tolerar, mediante pequenas restrições, o uso ‘não residencial’ em parcelamentos e áreas situadas em Centro de Bairro, estendendo a possibilidade de regularização a estabelecimentos comerciais e industriais, fora do contexto coletivo de um parcelamento irregular ou clandestino” (Vol. 1, fl. 25).



    Ressalta que a LCM 188/2018, ao estender sua aplicação a quase totalidade do Município do Rio de Janeiro, violou o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e saudável, conforme determina o artigo 225, caput, da CF/1988, destacando, entre os principais impactos negativos daí decorrentes “(i) a impermeabilização do solo; (ii) a alteração da hidrologia local, propiciando inundações em áreas vizinhas; (iii) a alteração do regime hidrológico; (iv) a alteração do microclima local; (v) o aumento do escoamento superficial e do carreamento de sedimento, propiciando assoreamento dos corpos hídricos a jusante (como, por exemplo o sistema lagunar da baixada de Jacarepaguá); (vi) a supressão de habitat da fauna e flora, entre outros” (Vol. 1, fl. 31).



    Pondera que ao suprimir o § 1º do artigo 8º das LCM 160/2015 e 161/2015, “que previa o depósito em conta específica do valor arrecadado a título de contrapartida pela regularização de áreas que não disponham de urbanização e infraestrutura básica”, a LCM 188/2018 reduziu a garantia de que os valores arrecadados serão, efetivamente, utilizados na construção da infraestrutura necessária” (Vol. 1, fl. 33).



    Assevera que, ao revogar o artigo 10 das LCM 160/2015 e 161/2015, que previa a publicação no Diário Oficial do Município dos loteamentos e grupamentos que não se enquadrem na norma local, o artigo 9º da LCM 188/2018, viola o princípio da publicidade, insculpido no artigo 37, caput, da CF/1988.



    Ao final, postulou-se (a) “seja concedida medida cautelar, na forma do artigo 105 e seus parágrafos, do Regimento Interno deste Tribunal, para o fim de suspensão da eficácia da Lei Complementar n.º 188, de 11 de maio de 2018, do Município do Rio de Janeiro, em razão do seu conteúdo flagrantemente inconstitucional e do evidente prejuízo decorrente dos efeitos danosos à coletividade que a norma gerará”; e (b) “seja julgado procedente o pedido pelo Colendo Órgão Especial, declarando, com eficácia ex tunc e efeitos erga omnes, a inconstitucionalidade da Lei Complementar n.º 188, de 11 de maio de 2018, do Município do Rio de Janeiro, por violação aos artigos 7º, 9º, § 4º, 77, caput, 112, § 1º, inciso II, alínea “d” c/c art. 145, incisos II, III e VI, alínea “a”, 229, caput, 230, inciso II, 231, caput e § 1º, 234, incisos I, III, V e VIII, 235, 236, 239, 261, caput, § 1º, incisos I, II, III, IV, V, IX, X, XXIV e XXV, e § 2º, 266, § 1º, 268, 269, incisos I, II, V e VI, 345, caput e inciso VII, e 359, caput, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro” (Vol. 1. fl. 42).



    Indeferida a liminar postulada, o Procurador Geral de Justiça interpôs Agravo Regimental o qual fora provido “para suspender os efeitos da lei impugnada até o julgamento final da ação” (Vol. 1, fl. 2). Veja-se a ementa do julgado (Vol. 1, fl. 1):



    “AGRAVO REGIMENTAL – Indeferimento da cautelar de suspensão dos efeitos da Lei Complementar nº 188, de 11 de maio de 2018, do Município do Rio de Janeiro, que alterou os dispositivos das Leis Complementares n.ºs 160 e 161, ambas de 15 de dezembro de 2015, e da Lei Complementar n.º 165, de 19 de maio de 2016. 



    Após uma análise mais detida dos autos, verifica-se que a enorme abrangência territorial da LC nº 188, de 2018, compreendendo quase todo o Município do Rio de Janeiro, inclusive áreas de preservação ambiental permanente - áreas que danificadas, podem ser de difícil regeneração, como os manguezais e nascentes. Presente, portanto, o risco pela demora.



     Verifica-se, ainda, possível invasão da Câmara Municipal da esfera de competência privativa do Chefe do Executivo. As Leis Complementares n.ºs 160 e 161 de 2015 e 165 de 2016, alteradas pela LC nº 188/2018, tratam de parcelamento e uso de solo urbano. Logo, dizem respeito à gestão da cidade, função essencialmente vinculada à atividade realizada pelo Chefe do Executivo municipal. Presente a fumaça do bom direito. 



    Nesse contexto, reconsideramos a decisão atacada. Recurso provido para suspender os efeitos da LC nº 188/2018 até o julgamento final da ação. 



    Na sequência, o Órgão Especial do TJRJ julgou procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade formal e material da Lei Complementar Municipal 188/2018, do Município do Rio de Janeiro. O acórdão encontra-se ementado nos seguintes termos (Vol. 2, fls. 1-2):



    “Representações Por Inconstitucionalidade. Lei Complementar nº 188, de 11 de maio de 2018, promulgada pela Câmara Municipal, após veto do Prefeito do Rio de Janeiro. Altera dispositivos das LC 160 e 161, ambas de 19 de maio de 2016. Vício de Inconstitucionalidade formal e material. 



    O ato impugnado, ao dispor sobre o loteamento do solo de quase todo o Município do Rio de Janeiro, interferiu no âmbito das atividades do Poder Executivo. O uso e parcelamento do solo são atividades administrativas, representativa de atos de gestão, exclusivos do Poder Executivo, no exercício de seu poder discricionário. Inconstitucionalidade orgânica formal, que se traduz na inobservância da regra de competência para edição do ato. Vício formal de iniciativa. A lei questionada promoveu o ordenamento territorial, usurpou a função do chefe do Executivo e feriu a Constituição do Estado do Rio de Janeiro. As leis complementares 160/2015 e 161/2015, abrangiam, ao todo, 13 (treze) bairros. A LC 188/2018 estendeu sua aplicação a 162 (cento e sessenta e dois bairros) de todo o Rio de Janeiro, incluídas áreas de preservação ambiental e lotes sequer ocupados, o que seria um incentivo à especulação imobiliária de áreas dominadas por milícias, por exemplo. Como se não bastasse, foi editado sem qualquer estudo ou planejamento a lhe conferir um mínimo de legitimidade. Vício Formal e Material - violação aos arts. 7º, 145, II, e 211, I, 229, §3º, 230, caput, 231, §1º, 2º, 3º, 4º e 6º, 234, 235, 239 e 261, todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. PROCEDÊNCIA DAS REPRESENTAÇÕES POR INCONSTITUCIONALIDADE, COM EFICÁCIA EX TUNC”.



    Opostos Embargos de Declaração pela MESA DIRETORA DA CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO (Vol. 5, fl. 1), foram rejeitados nos seguintes termos (Vol. 6):



    “Embargos de Declaração nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 0004161-87.2019.8.19.0000 e 0051844-57.2018.8.19.0000. Lei Complementar nº 188/2018, que dispôs sobre o loteamento do solo de quase todo o Município do Rio de Janeiro. Vicio formal e material reconhecido por este Órgão Especial. Preliminar de nulidade afastada. Prejuízo não comprovado pela inversão na ordem de sustentação oral no julgamento. Via inadequada. Omissão. Inocorrência. Pretensão de rediscussão de questões já decididas. EMBARGOS REJEITADOS.”



    Opostos Embargos de Declaração pelo MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO (Vol. 7, fl. 2), foram desprovidos monocraticamente (Vol. 7, fl. 24).



    No Recurso Extraordinário (Vol. 9), interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da CF/1988, a MESA DIRETORA DA CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO alega, inicialmente, a repercussão geral da matéria. 



    Quanto ao mais, afirma o equívoco do acórdão recorrido, na medida em que declarou a inconstitucionalidade formal da LCM 188/2018, do Município do Rio de Janeiro, por vício de iniciativa, sem analisar, contudo, o artigo 61, § 1º, II, da CF/1988. 



    Aduz que diversamente do pontuado pelo acórdão recorrido, o Chefe do Poder Executivo não é o único legitimado para iniciar projeto de lei que verse sobre direito urbanístico, pois as hipóteses que limitam a competência parlamentar para iniciativa de leis estão taxativamente previstas no artigo 61 da CF/1988.



    Pondera que o fato de as LCM 160/2015, 161/2015 e 165/ 2015 terem sido deflagradas por projeto de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, não significa que apenas esse possa legislar sobre matéria urbanística.



    Ressalta, por fim, que “a própria Lei Orgânica carioca especifica a única hipótese que, para além da regra do artigo 71, confere exclusivamente ao Prefeito a iniciativa legislativa; trata-se da elaboração do Plano Diretor, a teor do que dispõe o seu artigo 452, §2º” (Vol. 9, fl. 17).



    Em contrarrazões (Vol. 11, fl. 1), o MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO alegou, preliminarmente, a incidência da Súmula 283/STF, haja vista que o RE se limitou a sustentar a inexistência de vício formal, nada dizendo a respeito da constitucionalidade material da Lei Complementar 188/2018. No mérito, requer a manutenção do acórdão recorrido.



    Remetidos os autos ao Órgão Julgador para eventual juízo de retratação ao Tema 917/STF (Competência para iniciativa de lei municipal que preveja a obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em escolas públicas municipais e cercanias), fora mantido o acórdão recorrido nos termos da seguinte ementa (Vol. 8, fls. 1-2):



    “Juízo de retratação nos termos do inciso II, do artigo 1030, do Código de Processo Civil, com base no tema nº 917 do STF: 



    - Representação de Inconstitucionalidade. Lei Complementar nº 188, de 11 de maio de 2018, promulgada pela Câmara Municipal, após veto do Prefeito do Rio de Janeiro. Inconstitucionalidade formal e material. Acórdão unanime. O ato impugnado ao dispor sobre o loteamento do solo de quase todo o Município do Rio de Janeiro, interferiu no âmbito das atividades do Poder Executivo. O uso e parcelamento do solo são atividades administrativas, representativa de atos de gestão, exclusivos do Poder Executivo, no exercício de seu poder discricionário. Inconstitucionalidade orgânica formal, que se traduz na inobservância da regra de competência para edição do ato. Vício formal de iniciativa. A lei questionada promoveu o ordenamento territorial, usurpou a função do chefe do Executivo e feriu a Constituição do Estado do Rio de Janeiro. 



    - O tema 927 do STF, em repercussão geral, trata de questão distinta – instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias, que em nada se confunde com a matéria tratada na presente representação - parcelamento de solo urbano que atinge a própria estrutura administrativa e de políticas públicas municipais, de competência privativa do Chefe do Executivo, como explicitado no acórdão impugnado. 



    - Inaplicável ao caso considerado o Tema 927 do STF, não sendo caso de juízo de retratação. Retorno dos autos a Terceira Vice-Presidência, nos termos do artigo 1030, inciso V, alínea c, do Código de Processo Civil”.



    Em juízo de admissibilidade, a Terceira Vice-Presidência do TJRJ, preliminarmente, afastou a aplicação do Tema 917 à hipótese dos autos e, no mais, negou seguimento ao apelo extremo aos fundamentos de que (a) a parte recorrente não indicou, com precisão, o dispositivo constitucional supostamente violado, o que atrai a incidência da Súmula 284/STF; (b) o acórdão recorrido decidiu a questão baseando-se em legislação local – Constituição do Estado do Rio de Janeiro -, o que leva a aplicação da Súmula 280/STF; e (c) o acórdão recorrido está em conformidade com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE (Vol. 13).



    No Agravo, a parte refutou os óbices acima apontados, aduzindo que (a) “a fundamentação do recurso extraordinário aponta – expressamente – violação ao artigo 61, I, §2º da Constituição Federal”; (b) a jurisprudência destacada na decisão agravada não se adéqua à hipótese dos autos; e (c) não há falar em análise de direito local, pois artigos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro citados no acórdão sobre o tema foi feita de forma absolutamente superficial (Vol. 15).



    É o relatório. Decido. 



     



    O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade formal e material da Lei Complementar 188/2018, do Município do Rio de Janeiro, a qual promoveu alterações substanciais na Leis Complementares Municipais 160/2015 e 161/2015, ambas de 15 de dezembro de 2015, e da Lei Complementar Municipal 165, de 19 de maio de 2016, aos seguintes fundamentos (Vol. 2, fl. 13):



    “O ato impugnado, ao dispor sobre o loteamento do solo de quase todo o Município do Rio de Janeiro, interferiu no âmbito das atividades do Poder Executivo. 



    Ao tratar da estrutura política do Estado brasileiro, a Constituição da República correlacionou os Poderes Orgânicos a suas respectivas funções, ainda que não de forma exclusiva, as três funções básicas.



    As exceções ou interferências funcionais são constitucionalmente expressas e devem ser interpretadas restritivamente de modo a preservar a independência e harmonia orgânica e funcional, nos termos do artigo 2º, da Constituição da República e artigo 7º, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. 



    Aos Municípios, como entidades federativas indispensáveis ao sistema federativo, a Constituição Federal também consagrou sua autonomia dando-lhe capacidade de auto administrar, de auto governar e auto legislar - artigos 29, caput, e 30, artigo 34, VII, c, da Constituição Federal.



    Com efeito, nos exatos termos do artigo 229 a 231 e 238, VIII, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, questões como ocupação do solo urbano, delimitação de áreas e alteração gabaritos dizem respeito à política urbana, com vistas à garantia e melhoria da qualidade de vida de seus munícipes. 



    É da essência da autonomia municipal dada pela Constituição da República, primordialmente, a capacidade decisória de se auto administrar quanto aos interesses locais, sem delegação ou aprovação hierárquica. 



    A competência atribuída aos Municípios pelo artigo 30, VIII, da Constituição Federal é de natureza material/administrativa, de inciativa reservada ao Chefe do Executivo, que não comporta delegação. Tanto assim, que todas as hipóteses do inciso II ao IX, deste artigo, iniciam por um verbo, cabendo ao chefe do Executivo propor leis e editar regulamentos de modo a melhor cumprir tais funções. 



    Ao Chefe do Executivo Municipal é reservada a iniciativa de promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, regra reproduzida no inciso VIII do artigo 358, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. 



    O uso e parcelamento do solo são atividades administrativas, representativas de atos de gestão. Assim, é exclusiva do Poder Executivo, no exercício de seu poder discricionário. 



    A Lei Complementar nº 188, de 11 de maio de 2018, ora questionada, promoveu o ordenamento territorial, usurpou a função do chefe do Executivo e feriu a Constituição do Estado do Rio de Janeiro (arts. 229, 358 e 3599 da Constituição Estadual Do Estado do Rio de Janeiro).



    [...]



    A usurpação de iniciativa se traduz em vício de origem, vez que a violação à regra de reserva de iniciativa vicia, de forma irremediável, o ato legislativo, acarretando a nulidade da lei, que resta insanável até mesmo pela sua sanção e promulgação.



    [...]



    Como se não bastasse, a enorme abrangência territorial da Lei Complementar nº 188, de 2018, repise-se, incluindo quase todo o Município do Rio de Janeiro, abarcou áreas de preservação ambiental permanente e de relevante interesse ecológico, previstas nos arts. 268 e 269 da Constituição Do Estado do Rio de Janeiro.



    Ao contrário do que pretende nos levar a crer a municipalidade, a LC 188 não trata, tão somente, de alterar, em alguma porção, o texto das outras leis complementares. 



    A ocupação do solo urbano é um dos aspectos substanciais do planejamento urbano. Para tanto, torna-se necessária uma série de diretrizes individualizadas para fins de elaboração e aprovação de um Plano Diretor, que visa a ocupação ordenada do meio urbano. 



    O Estatuto das Cidades - Lei Nacional n.º 10.257/2001, em seu artigo 4º, e §3º14, exige que a política urbana seja orientada pela gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano, a fim de garantir uma gestão democrática, através de vários instrumentos como debates, audiências e consultas públicas.



    O art. 182 da Constituição Federal estabelece que: 



    “a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes. 



    §1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana 



    §2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”.



    A prevalecer a lei complementar nº 188, de 11 de maio de 2018, aprovada, diversas áreas que possuem, inclusive, ocupações irregulares e clandestinas, estariam, do dia para a noite, devidamente regularizadas, o que dificultaria a desocupação. 



    Conforme estudo técnico, as leis complementares 160/201515 e 161/201516, abrangiam, ao todo, 13 (treze) bairros, mas a LC 188/2018 estendeu sua aplicação a 162 (cento e sessenta e dois) bairros de todo o Rio de Janeiro, excluídas apenas poucas localidades (pasta 146 – processo 51844-57). 



    Assim, foram violados os arts. 77, caput, 231, 234, III, 236, 241, da Constituição Estadual do Estado do Rio de Janeiro. E também houve violação