Tribunal: STF
Processo: RE 1329296
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-22
Data de publicação: 2022-08-22

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (Doc. 1).



    Cuida-se, na origem, de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo PREFEITO DO MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA em face da Lei Municipal 5.499, de 5 de julho de 2018, de origem parlamentar, que dispõe sobre a divulgação das listagens dos pacientes que aguardam por consultas com especialistas, exames e cirurgias na rede pública do Município de Volta Redonda e da outras providências.



    Eis o teor da norma:



    “Art. 1º Serão divulgadas por meio eletrônico e com acesso irrestrito no sítio eletrônico oficial do Município de Volta Redonda, as listagens dos pacientes que aguardam por consultas com especialistas, exames e cirurgias na rede pública de saúde do Município. 



    Parágrafo único. A divulgação deverá garantir o direito de privacidade dos pacientes, sendo divulgado apenas o número do Cartão Nacional de Saúde - CNS. 



    Art. 2º Todas as listagens disponibilizadas deverão seguir rigorosamente a ordem cronológica de inscrição para a chamada dos pacientes, salvo nos procedimentos emergenciais, de urgência ou de maior gravidade assim atestados por profissional competente. 



    Art. 3º As informações a serem divulgadas, observado o disposto no parágrafo único do art. 1º, devem conter: 



    I - a data de solicitação da consulta, do exame ou da intervenção cirúrgica; 



    II - relação dos inscritos habilitados para o respectivo exame, consultas ou procedimento cirúrgico; 



    III - relação dos pacientes já atendidos.



    Art. 4º As informações disponibilizadas deverão ser especificadas para o tipo de exame, consulta ou cirurgia aguardada e abranger todos os candidatos inscritos nas diversas unidades de saúde do Município e entidades conveniadas. 



    Art. 5º Fica desde já autorizada a alteração da situação dos pacientes inscritos na listagem de espera com base no critério de gravidade do estado clínico. 



    Art. 6º A inscrição em listagem de espera não confere ao paciente ou à sua família o direito subjetivo à indenização se a sua consulta, exame ou cirurgia não se realizar em decorrência de alteração justificada da ordem previamente. 



    Art. 7º O Poder Executivo regulamentará, no que couber, a presente Lei.



    Art. 8º Esta Lei entra em vigor 90 (noventa) dias após a sua publicação. 



    Volta Redonda, 05 de julho de 2018”.



    Sustenta o autor que a norma padece de inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, uma vez que compete ao Poder Executivo dispor sobre a organização da Administração Pública.



    O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro julgou procedente o pedido, declarando a inconstitucionalidade da norma, com efeitos ex tunc, aos fundamentos de que (a) a norma incorre em inconstitucionalidade formal, pois cria nova rotina e atribuições à Administração Pública Municipal; e (b) a norma padece também de inconstitucionalidade material, já que “importa em evidente e indevida interferência do Poder Legislativo na organização do Poder Executivo” (Vol. 1, fl. 6). O acórdão recebeu a seguinte ementa (Vol. 1, fls. 1-2):



    “O Sr. Prefeito do Município de Volta Redonda propôs Representação por Inconstitucionalidade em face da Lei nº 5.499, de 05 de julho de 2018, do Município de Volta Redonda, - dispondo sobre a divulgação das listagens dos pacientes que aguardam por consultas com especialistas, exames e cirurgias na rede pública do Município de Volta Redonda, dando outras providências 



    - Flagrante inconstitucionalidade da Lei Municipal de iniciativa do Poder Legislativo disciplinando matéria típica de gestão pública, inerente ao Poder Executivo. Infração à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Princípio constitucional da separação e independência dos poderes. 



    Ofensa aos artigos 7º, 112, § 1º, inciso II, alínea “d”, e 145, inciso VI, alínea “a”, todos da Constituição Estadual. Procedência da Representação. 



    A referida norma criou uma atribuição para a Administração Pública Municipal, qual seja, a divulgação das listagens dos pacientes que aguardam por consultas com especialistas, exames e cirurgias na rede pública do Município - causando assim Inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa. 



    Quando o legislativo municipal interfere nas competências reservadas ao Prefeito, não apenas incorre em inconstitucionalidade formal propriamente dita - por vício de iniciativa (inconstitucionalidade subjetiva) - senão, também, comete flagrante violação à independência e harmonia dos Poderes componentes do ente federativo, caracterizando a inconstitucionalidade material. 



    PROCEDÊNCIA DA AÇÃO para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 5.499 de 5 de julho de 2018, do Município de Volta Redonda, com efeitos ex tunc”.



    No Recurso Extraordinário (Vol. 3), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a MESA DIRETORA DA CAMARA MUNICIPAL DE VOLTA REDONDA alega que o acórdão recorrido violou os arts. 2º, caput; e 61, § 1º, II, “e”, da Constituição Federal, bem como a tese fixada por esta CORTE no Tema 917. 



    Aduz que houve equívoco na interpretação das normas constitucionais, bem como que Lei Municipal 5.499/2018 não trata da organização da Administração Pública, tampouco cria novas atribuições à Secretaria. 



    Afirma que a Lei Municipal 5.499/2018 debate sobre matéria inserida na competência legislativa concorrente e não viola o rol taxativo de competência privativa do Chefe do Poder Executivo, previsto no art. 61, § 1º, II, “e”, da Constituição Federal, conforme tese fixada por esta SUPREMA CORTE no Tema 917 da repercussão geral. 



    Ao final, requer o provimento do presente recurso a fim de declarar a constitucionalidade da Lei Municipal 5.499/2018.



    Admitido o recurso na origem (Vol. 8), a Presidência desta SUPREMA CORTE determinou o retorno dos autos à origem para observância do Tema 917 da repercussão geral (Vol. 12).



    Em atenção à decisão do STF, o Terceiro Vice-Presidente do do TJRJ determinou o retorno dos autos ao Órgão Julgador para eventual juízo de adequação ao Tema 917 (Vol. 14, fl. 3).



    Em nova análise da matéria, o Tribunal de origem manteve o acórdão recorrido, ao fundamento de que a questão tratada no Tema 917 é diversa da analisada no presente processo. Isso porque no paradigma de repercussão geral houve a determinação legal de instalação de câmeras nas dependências de escolas públicas; logo, apesar de criar despesas, não tratou da estrutura ou das atribuições da Administração Pública. Por outro lado, a Lei Municipal 5.499/2018, do Município de Volta Redonda, interfere nas atribuições da Secretaria de Saúde. O acórdão recebeu a seguinte ementa (Vol. 14, fl. 7):



    “Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente à unanimidade pelo Órgão Especial. Interposto Recurso Extraordinário e admitido pela 3ª Vice-Presidência, por ordem do Exmo. Sr. Presidente do STF, retornaram os autos ao Órgão Especial para realização do juízo de retratação, se constatada divergência no acórdão quanto ao entendimento do STF ou STJ firmado nos regimes de repercussão geral ou de recursos repetitivos à luz do Tema nº 917 do STF. O acórdão deve ser ratificado, afastada a retratação porque incabível, verificado que a hipótese analisada pelo E. Supremo Tribunal Federal, no Tema 917, é diferente da hipótese tratada nesses autos. Aqui a lei impugnada tratava expressamente da estrutura e atribuição de órgãos integrantes do Poder Executivo. E como a devolução restringe-se ao Tema 917 do STF é de ser mantido o Acórdão recorrido porque ausente hipótese para retratação por esse Órgão Especial”.



    Ato contínuo, o Tribunal de origem admitiu o recurso ao fundamento de que há aparente conflito entre o acórdão recorrido e o Tema 917 da repercussão geral (Vol. 14, fl. 21).



    É o relatório. Decido. 



     



    Trata-se de matéria eminentemente constitucional devidamente prequestionada na instância de origem. De outro lado, a repercussão geral está adequadamente demonstrada, razão pela qual passo à análise do mérito do Recurso Extraordinário.



    Assiste razão à parte recorrente.



    No caso, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro declarou a inconstitucionalidade da Lei Municipal 5.499/2018, do Município de Volta Redonda, considerando a existência de vícios formal e material, pelos seguintes os argumentos (Vol. 1, fl. 5):



    “Cumpre observar, em um primeiro momento, a latente inconstitucionalidade formal do texto legal, pois a iniciativa de lei compete privativamente ao Chefe do Executivo quando a norma dispor sobre atribuição de órgãos do Poder Executivo, conforme o artigo 112, § 1º, II, d, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro:



    [...]



    A Lei Municipal combatida cria novas rotinas para o funcionamento do serviço administrativo municipal de saúde.



    Dessa forma, a referida norma criou uma atribuição nova para o órgão administrativo – a divulgação das listagens dos pacientes que aguardam por consultas com especialistas, exames e cirurgias na rede pública do Município de Volta Redonda e dá outras providências - sem que o projeto de Lei tenha sido iniciado pelo chefe do Poder Executivo. Deste modo, patente a inconstitucionalidade formal da norma. 



    Ademais, configurada, também, a inconstitucionalidade material, que ganha corpo quando o teor da legislação em si importa em evidente e indevida interferência do Poder Legislativo na organização do Poder Executivo, como já referido anteriormente. À vista do analisado, patente é a violação à separação dos poderes, que vem assegurada na Constituição do Estado no seu artigo 145. 



    [...]



    Quando o legislativo municipal interfere nas competências que são reservadas à iniciativa privativa do Prefeito – como, no caso, a legislação visa interferir na organização do Poder Executivo municipal – não apenas incorre em inconstitucionalidade formal propriamente dita, por vício de iniciativa (inconstitucionalidade subjetiva), o que já seria suficiente para eliminar a norma do ordenamento jurídico, como também incorre em flagrante violação à independência e harmonia dos Poderes que compõem o ente federativo.



    [...]



    A Lei municipal em exame deixou de observar a competência privativa do Poder Executivo, a quem incumbe, no exercício da função administrativa, concretizar os objetivos constitucionalmente estabelecidos. Em razão do exposto, julgo procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade da A Lei Municipal n.º 5.499, de 05 de julho de 2018, de Volta Redonda, com efeitos ex tunc. 



    Comunique-se”



    A respeito da matéria, o Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do ARE 878.911-RG, Tema 917 da Repercussão Geral, firmou tese no sentido de que:



     “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal)”. 



    A propósito, veja-se a ementa do referido precedente paradigma: 



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido” (ARE 878.911 RG, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 11/10/2016) (grifo nosso). 



    Considerando a identidade da matéria debatida no referido paradigma com a questão veiculada nos presentes autos, vejam-se os seguintes trechos do voto proferido pelo ilustre relator Relator, Ministro GILMAR MENDES:



    “No presente caso, o acórdão recorrido entendeu que apenas ao Prefeito cabe dispor sobre a organização e o funcionamento dos órgãos da rede educacional da Administração Pública municipal (eDOC 1, fls. 4/5). Discute-se, portanto, a aplicação da reserva de iniciativa prevista no art. 61, § 1º, II, da Constituição à legislação que cria obrigações a órgãos do Poder Executivo, com consequente aumento de despesa. 



    O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição, que trata da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo. Não se permite, assim, interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública, mais especificamente, a servidores e órgãos do Poder Executivo. Nesse sentido, cito o julgamento da ADI 2.672, Rel. Min. Ellen Gracie, Redator p/ acórdão Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJ 10.11.2006; da ADI 2.072, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 2.3.2015; e da ADI 3.394, Rel. Min. Eros Grau, DJe 215.8.2008, este último assim ementado, no que interessa: 



    […]



    No caso em exame, a lei municipal que prevê a obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em escolas públicas municipais e cercanias não cria ou altera a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública local nem trata do regime jurídico de servidores públicos, motivo pelo qual não vislumbro nenhum vício de inconstitucionalidade formal na legislação impugnada.”



    Neste caso, verifica-se que a Lei Municipal 5.499/2018, do Município de Volta Redonda, não prevê a criação de qualquer estrutura dentro da Administração Municipal, tampouco interfere no regime jurídico de servidores públicos municipais. A norma em nada altera a organização e o funcionamento dos órgãos da Administração municipal já existentes, de modo que não há que se falar em desrespeito à iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo.



    O fato de a norma impor um encargo para a Administração Pública não significa que somente poderia ser proposta pelo Chefe do Poder Executivo. Ora, a Administração segue inúmeros procedimentos e rotinas, muitos dos quais foram estabelecidos em normas propostas pelos parlamentares.



    No mesmo sentido, citem-se, ainda, os seguintes precedentes:



    “Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. INEXISTÊNCIA. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. 



    1. A Lei 5.978/2015, do Município do Rio de Janeiro, ao estabelecer a instituição de Cadastro Municipal de Imóveis que se destinam a aluguel para fins religiosos, não prevê a criação de qualquer estrutura dentro da Administração Municipal, tampouco interfere no regime jurídico de servidores públicos municipais. A norma em nada altera a organização e o funcionamento dos órgãos da Administração municipal já existentes, de modo que não há que se falar em desrespeito à iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo.



    2. Agravo Interno a que se nega provimento.” (RE 1.298.077-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe de 15/3/2021)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Representação por inconstitucionalidade. Lei 4.718, de 11 de dezembro de 2007, do Município do Rio de Janeiro, que dispõe sobre o cadastro municipal de parceiros do terceiro setor. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de vício de formal de iniciativa. Princípio da publicidade. Precedente. 1. Conquanto seja admissível recurso extraordinário em face de acórdão de tribunal de justiça proferido em ação direta quando o parâmetro da constituição estadual reproduz norma da Constituição Federal de observância obrigatória pelos estados (Rcl nº 383/SP, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 21/5/93), é inviável o conhecimento do recurso pela alínea ‘c’ do inciso III do art. 102 da Constituição Federal quando o acórdão recorrido declarar constitucional lei municipal contestada em face de constituição estadual. Precedentes. 2. Não configura vício formal de inconstitucionalidade o fato de o diploma legislativo questionado ter emanado de proposição de origem parlamentar. A contingência de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Poder Executivo, uma vez que nenhuma das hipóteses contidas no art. 61, § 1º, da Constituição foi objeto de positivação na norma. Esse entendimento está em sintonia com a jurisprudência da Corte no sentido de que não padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre publicidade dos atos e contratos realizados pelo Poder Executivo (ADI nº 2.472/RS-MC, Relator Min. Maurício Corrêa, DJ de 3/5/02). A lei questionada enquadra-se no contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88), não se tratando de matéria de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, mas de iniciativa concorrente. 3. Agravo regimental não provido.” (RE 613.481, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 9/4/2014 – grifo nosso)



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. 1. O entendimento do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é firme no sentido de que “não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos” (ARE 878.911 RG, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 11/10/2016). 2. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 871.658- AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe de 24/08/2018 – grifo nosso)



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, para julgar improcedente a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.



    Publique-se. 



    Brasília, 22 de agosto de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente