Tribunal: STF
Processo: AO 2634
Classe: AO
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-14
Data de publicação: 2022-02-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Ação Originária, com pedido de liminar, ajuizada por José Carlos de Lima Azambuja em face da União e do Estado do Mato Grosso do Sul, na qual se requer a procedência da ação para “(i) condenar a UNIÃO e o ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL a se absterem de exigir: (a) a aplicação do art. 37, XI, da Constituição da República, aos valores percebidos pelo Autor no desempenho da atividade notarial e de registro no NO Cartório do 1º Ofício Extrajudicial da Comarca de Maracajú – MS (1º Serviço Notarial de Registro de Imóveis, Títulos e Documentos e Civil das Pessoas Jurídicas e Tabelionato de Protesto de Maracajú), tal como determina os itens 6.1 a 6.3 e 6.6 da decisão do CORREGEDOR NACIONAL DE JUSTIÇA, publicada no Diário de Justiça do dia 12 de julho de 2010; ou, subsidiariamente, (b) que o recolhimento do superávit obtido no desempenho desse serviço extrajudicial, deduzido da remuneração do Autor, seja depositado em conta designada como ‘Receitas do Serviço Público Judiciário’, salvo se se tratar de conta única do ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL. (ii) reconhecer, pelos mesmos fundamentos jurídicos, o direito subjetivo de o Autor: (a) não se submeter ao ‘teto remuneratório’ do art. 37, XI, da Constituição da República, por força da percepção dos emolumentos cobrados pelo desempenho da atividade notarial e de registro no Cartório do 1º Ofício Extrajudicial da Comarca de Maracajú – MS (1º Serviço Notarial de Registro de Imóveis, Títulos e Documentos e Civil das Pessoas Jurídicas e Tabelionato de Protesto de Maracajú) ou, na hipótese de se submeter ao referido ‘teto’, (b) que esses valores sejam recolhidos em favor da Fazenda do ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL”. 



    A presente ação foi originalmente ajuizada perante a Primeira Vara Federal de Dourados/MS. O autor narra que “em 20/2/1992 o Autor foi efetivado, sem a prévia realização de concurso público, no cargo de Tabelião e Oficial da referida serventia extrajudicial (atualmente denominada 1º Serviço Notarial e de Registro de Imóveis, Títulos e Documentos e Civil das Pessoas Jurídicas e Tabelionato de Protesto)”.



    Relata que “em 15/05/2007 o CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA (CNJ), nos autos do Procedimento de Controle Administrativo (PCA) 395, determinou (i) a desconstituição do ato de investidura do Autor na serventia extrajudicial por ele titularizada; e (ii) a abertura de concurso público para provimento dessas serventias. E isso porque as sobreditas investiduras foram realizadas sem a prévia realização de concurso público, ao arrepio do art. 236, § 3º, da Constituição da República”.



    Noticia que impetrou o MS 26.860 perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no entanto, após o Min. LUIZ FUX cassar a liminar proferida naqueles autos, o "ÓRGÃO ESPECIAL DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL (TJ/MS) fez publicar a Resolução n° 59, de 18/1/2012, por meio da qual, (i) desconstituiu o sobredito ato de investidura do Autor; (ii) declarou a vacância da serventia por ele titularizada; e (iii) designou-o interino até que essa serventia seja provida mediante concurso público".



    Informa que “o i. CORREGEDOR NACIONAL DE JUSTIÇA determinou que, até que sejam realizados os concursos para provimento das serventias extrajudiciais declaradas vagas por meio dessa decisão, (i) essas delegações são revertidas ao Poder Público; (ii) os substitutos que responderem provisoriamente pelo desempenho daquelas atividades não podem receber remuneração em valor superior ao ‘teto remuneratório’, previsto no art. 37. XI. da Constituição da República; e (iii) o superávit obtido no desempenho dos serviços extrajudiciais, deduzido da remuneração do seu dirigente, será revertido em favor do Poder Público e depositado em conta designada como ‘Receites do Serviço Público Judiciário’”. 



    Afirma que "os itens 6.1 a 6.3 e 6.6 da referida decisão do CNJ, que instituíram o referido ‘teto remuneratório’, inovam (i) o teor da Resolução 80 do CNJ - que não previa a aludida limitação remuneratória -; bem como (ii) a própria ordem jurídica (a) ao criar nova gama de agentes públicos supostamente encartados no ‘teto remuneratório’ fixado pelo art. 37, XI, da Constituição da República; (b) por prever a reversão de serviço extrajudicial ao Poder Público, o que nem ao menos foi concebido pela Constituição da República; e (c) ao assinalar que o superávit decorrente da prestação do serviço público extrajudicial será revertido em favor do Poder Judiciário". 



    Assevera que “se os notários e registradores são particulares em colaboração com a administração, não lhes é aplicável o "teto remuneratório" a que alude o 37, XI, da Constituição da República, eis que a disciplina jurídica ali assinalada é dirigida aos agentes políticos e servidores estatais (servidores e empregados públicos)”.



    Defende que “se os valores percebidos pela prestação dos ‘serviços’ de notas e registro públicos não são constitucionalmente qualificáveis como recursos públicos — mas, pelo contrário, como recursos particulares decorrentes do desempenho de uma atividade pública —, é ilegitima a aplicação do ‘teto remuneratório’ à hipótese em que não se versa sobre estipêndios públicos”. 



    Aduz que "se as atividades em pauta são públicas e o seu desempenho deve se dar, segundo o art. 236 da Constituição da República, apenas pelo particular, é manifestamente contrária à ordem jurídica a aludida reversão referida pelo i. CORREGEDOR NACIONAL DE JUSTIÇA. É dizer, na matéria em pauta não se reverte o serviço (porque este nunca saiu da órbita do Estado) nem tampouco o seu desempenho (que, por injunção constitucional, sempre será desempenhado pelo particular)".



    Sustenta que "caso se pretendesse submeter o interino ao ‘teto remuneratório’ do art. 37, XI, da Constituição da República, então haveria necessidade de que estes particulares em atividade colaborada com o Poder Público fossem transpostos para, uma das seguintes categorias: agentes políticos ou servidores estatais. Isso porque o referido comando constitucional se volve, numeri clausi, a esses agentes públicos (e não a outros, tais como os particulares em atividade colaborada com a Administração)”.



    Alega que, "assim como ocorre com todos os demais funcionários das serventias, (i), o substituto mantém vínculo funcional alheio à estrutura orgânica do Estado (não integrando a Administração Direta nem tampouco Indireta); (ii) os recursos auferidos pela prestação desses serviços são privados; (iii) o serviço é prestado sob regime jurídico de direito privado, por conta e risco do seu responsável; e (iv) não há possibilidade jurídica de transformar um núcleo de empregado privado em um emprego público ou cargo público, (v) segue-se que não se aplica ao Autor o 'teto remuneratório' a que alude o art. 37, XI, da Constituição da República".



    Salienta que “não tendo sido expressamente assinalada qual a pessoa política que detém competência sobre a atividade notarial e de registro, aplica-se a regra da competência residual dos Estados (art. 25, § 1°, da Constituição da República). Como ao Poder Judiciário dos Estados só cabe a fiscalização dessas atividades (art. 256, § 1°, da Constituição da República), aí não se compreendendo, por óbvio, a própria titularidade da atividade, os recursos acaso devido pelo exercício dessa competência deve ser destinado ao ente titular dessa competência pública. Ou seja: o suposto superávit, acaso devido, deve ser recolhido em favor da conta única do Estado (à Fazenda Pública Estadual) que, se assim entender, poderá posteriormente revertê-lo em favor do Poder Judiciário por meio de dotação própria consignada em lei orçamentária".



    A União, em contestação, sustentou, preliminarmente, a incompetência da Justiça Federal de primeira instância para processar e julgar a demanda e impugnou o valor da causa. 



    No mérito, afirmou que “o responsável interino por serventia vaga não é titular de delegação de notas ou de registro, mas apenas preposto do Estado, pois o serviço, quando fica vago, é revertido automaticamente ao delegante. Assim, mesmo o interino não sendo regido pelo regime estatutário, fica sujeito ao limite remuneratório vigente, devendo assim permanecer até nova delegação a candidato aprovado em concurso público de provas e títulos”. 



    O Estado do Mato Grosso do Sul, por sua vez, arguiu preliminares de incompetência absoluta do juízo, ilegitimidade passiva ad causam e falta de interesse de agir. No mérito, sustentou, em síntese, que o requerente não se encontra investido regularmente na função, o que acarreta a sua submissão ao teto remuneratório. 



    O juízo de primeiro grau indeferiu o pedido de antecipação dos efeitos da tutela. 



    Após, em cumprimento à decisão judicial, o autor retificou o valor da causa para R$ 114.332,37 (cento e quatorze mil, trezentos e trinta e dois reais e trinta e sete centavos), recolhendo as custas.



    Em seguida, o juízo da 1ª Vara Federal de Dourados/MS, em razão da determinação contida nos autos da ADI 4412/DF, Rel. Min. GILMAR MENDES, declinou da competência para o julgamento da ação em favor deste SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.



    É o Relatório. Decido.



    Remetidos os autos a esta CORTE, necessário se faz chamá-lo à ordem.



    De início, com base no entendimento firmado pelo Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, quando do julgamento da ADI 4412, Rel. Min. GILMAR MENDES, Sessão Plenária de 18/11/2020, no qual se fixou a tese de que “Nos termos do artigo 102, inciso I, r, da Constituição Federal, é competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, todas as ações ajuizadas contra decisões do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público proferidas no exercício de suas competências constitucionais, respectivamente, previstas nos artigos 103-B, § 4º, e 130-A, § 2º, da Constituição Federal”, assento a competência da CORTE para julgar a presente ação.



    Reconhecida a incompetência das instâncias ordinárias, cumpre observar a norma contida no artigo 64, § 4º, do Código de Processo Civil, transcrita a seguir: 



    “Art. 64. A incompetência, absoluta ou relativa, será alegada como questão preliminar de contestação.



     […]



    § 4º. Salvo decisão judicial em sentido contrário, conservar-se-ão os efeitos de decisão proferida pelo juízo incompetente até que outra seja proferida, se for o caso, pelo juízo competente.” 



    Portanto, presentes os requisitos autorizadores, ratifico a decisão que determinou a emenda à inicial para retificação do valor da causa. No mais, declaro nulas as demais decisões anteriormente proferidas no âmbito deste processo. Além disso, em observância ao princípio da celeridade processual, considerando que as partes rés já apresentaram contestação nos autos, considero válidas as citações já realizadas pelo douto Juízo da instância ordinária, bem como as manifestações apresentadas pelas partes durante a instrução dos autos no Juízo de origem.



    Superados todos esses pontos, diante do atual estágio procedimental e considerando o princípio da celeridade processual, ante a desnecessidade de produção de novas provas, entendo que o presente caso comporta julgamento antecipado da lide, em conformidade com o artigo 355, I, do CPC/2015. Importante destacar que o julgamento antecipado da lide não representa, por si só, hipótese de cerceamento de defesa ou ofensa ao contraditório. Como previsto expressamente na legislação processual em vigor, é possível o julgamento sem o percurso de todas as etapas do procedimento quando a questão de mérito for unicamente de direito, ou, sendo de direito e de fato, não houver necessidade de produzir novas provas, além daquelas já apresentadas nas peças vestibulares (artigo 355 do CPC 2015), como no presente caso. 



    A pretensão central do autor é voltada à declaração de nulidade da determinação do CNJ de aplicar o artigo 37, inciso XI, da CF/88, como limitador do recebimento da totalidade dos emolumentos cobrados como remuneração pelos serviços prestados na delegação, bem como do ato administrativo do Presidente do TJ/MS que destinou as receitas das serventias excedentes ao teto constitucional para os cofres públicos. Logo, verifica-se que coube ao Tribunal de Justiça do respectivo Estado-membro o simples cumprimento da decisão administrativa do Conselho Nacional de Justiça, sem qualquer possibilidade de valoração do seu conteúdo, o que lhe retira pertinência subjetiva para integrar a relação jurídica processual, razão pela qual reconheço a ilegitimidade do Estado do Mato Grosso do Sul para figurar no polo passivo da ação. 



    No mérito, a pretensão da parte autora não encontra guarida nesta CORTE. Vejamos. 



    O Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, ao apreciar o RE 808.202, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tema 779 da repercussão geral, fixou a seguinte tese: “Os substitutos ou interinos designados para o exercício de função delegada não se equiparam aos titulares de serventias extrajudiciais, visto não atenderem aos requisitos estabelecidos nos arts. 37, inciso II; e 236, § 3º, da Constituição Federal para o provimento originário da função, inserindo-se na categoria dos agentes estatais, razão pela qual se aplica a eles o teto remuneratório do art. 37, inciso XI, da Carta da República.” Por oportuno, trago à colação a ementa do referido julgado:



    “Direito Constitucional. Notários e registradores. Titulares e substitutos. Equiparação. Inviabilidade. Inteligência dos arts. 37, inciso II; e 236, § 3º, da CF/88. Remuneração dos interinos designados para o exercício de função delegada. Incidência do teto remuneratório do art. 37, inciso XI, da CF/88. Obrigatoriedade. Recurso extraordinário provido. 1. Os substitutos ou interinos designados para o exercício de função delegada não se equiparam aos titulares de serventias extrajudiciais, visto não atenderem aos requisitos estabelecidos nos arts. 37, inciso II; e 236, § 3º, da Constituição Federal, para o ingresso originário na função. Jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal. 2. Diferentemente dos titulares de ofícios de notas e registros, que se classificam como agentes delegados, os substitutos ou interinos de serventias extrajudiciais atuam como prepostos do Estado e se inserem na categoria genérica dos agentes estatais, razão pela qual se aplica a eles o teto remuneratório do art. 37, inciso XI, da Carta da República. 3. Tese aprovada: ‘os substitutos ou interinos designados para o exercício de função delegada não se equiparam aos titulares de serventias extrajudiciais, visto não atenderem aos requisitos estabelecidos nos arts. 37, inciso II; e 236, § 3º, da Constituição Federal para o provimento originário da função, inserindo-se na categoria dos agentes estatais, razão pela qual se aplica a eles o teto remuneratório do art. 37, inciso XI, da Carta da República.’ 4. Recurso extraordinário provido.”



    Naquela oportunidade, esta CORTE assentou que “os notários e registradores interinos são prepostos do Estado, agentes públicos compreendidos no gênero servidor público lato sensu e não contam com previsão explícita de regime remuneratório diferenciado, esses também se submetem ao teto remuneratório constitucional”.



    Dessa forma, os notários e registradores interinos atuam como prepostos do Poder Público e, nessa condição, devem se submeter ao teto remuneratório previsto no art. 37, XI, da Constituição Federal. Seguindo essa orientação, destaco, ainda, os seguintes julgados:



    “Agravo regimental em mandado de segurança. Serventia extrajudicial. Provimento originário sem prévia aprovação em concurso público. Submissão da remuneração do responsável interino pela serventia extrajudicial ao teto constitucional. Agravo regimental não provido. 1. Autoaplicabilidade do art. 236, § 3º, da CF/88. Após a promulgação da Constituição Federal de 1988, é inconstitucional o acesso aos serviços notarial e de registro sem prévia aprovação em concurso público. 2. O titular interino não atua como delegado do serviço notarial e de registro porque não preenche os requisitos para tanto; age, em verdade, como preposto do Poder Público e, nessa condição, deve-se submeter aos limites remuneratórios previstos para os agentes estatais, não se lhe aplicando o regime remuneratório previsto para os delegados do serviço público extrajudicial (art. 28 da Lei nº 8.935/1994). Precedente: MS nº 29.192/DF, Relator o Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 10/10/14. 3. Agravo regimental não provido. (MS 30.180-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 21/11/2014)”.



    “Agravo regimental em embargos de declaração em embargos de declaração em mandado de segurança. Petição de desistência. Intuito de recusa à observância da jurisprudência da Corte. Não homologação. Mérito recursal. Serventia extrajudicial. Permuta. Necessidade de concurso público. Decadência. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei nº 9.784/99. Interinidade. Aplicação do teto de remuneração. Precedentes. Petição de desistência não homologada e agravo regimental não provido. 1. Nas hipóteses em que demonstrado o mero intuito de se recusar observância a Jurisprudência pacífica da Corte, o Supremo Tribunal tem afastado o entendimento firmado no RE 669.367 RG (Relatora para o acórdão a Ministra Rosa Weber, Pleno, DJe de 30/10/14), segundo o qual pode a parte impetrante manifestar desistência da ação mandamental a qualquer tempo, mesmo após a sentença, independentemente da concordância da parte impetrada. Precedentes. Pedido de desistência não homologado. 2. A Jurisprudência da Corte se consolidou no sentido da autoaplicabilidade do art. 236, § 3º, da CF/88, e, portanto, de que, após a promulgação da Constituição Federal de 1988, é inconstitucional o acesso a serviços notarial e de registro, inclusive por remoção ou permuta, sem prévia aprovação em concurso público. 3. O Plenário do STF, em reiterados julgamentos, assentou o entendimento de que o prazo decadencial de 5 (cinco) anos, de que trata o art. 54 da Lei 9.784/1999, não se aplica à revisão de atos de delegação de serventias extrajudiciais editados após a Constituição de 1988, sem o atendimento das exigências prescritas em seu art. 236. 4. Aplica-se a quem detém interinamente a serventia extrajudicial a limitação do teto prevista no art. 37, XI, da Constituição. Precedentes. 5. Petição de desistência não homologada e agravo regimental não provido” (MS 29.083-ED-ED-AgR, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Rel. p/ Acórdão: Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe de 6/10/2017).



    Em relação alegação da parte autora no sentido de que os valores excedentes aos teto remuneratório devem ser recolhidos em favor da Fazenda do Estado do Mato Grosso do Sul, verifica-se a ausência de interesse de agir do autor, no ponto, tendo em vista que eventual conflito quanto a destinação deveria ser resolvido entre o Estado e a União ou entre o Estado e o próprio poder Judiciário local que detém competência processual para defender suas prerrogativas institucionais.



    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: 



    a) JULGO RESOLVIDO O PROCESSO, SEM EXAME DO MÉRITO, em relação ao Estado do Mato Grosso do Sul, em razão de sua ilegitimidade passiva, nos termos do artigo 485, VI c/c § 3º, do CPC/2015; 



    b) no mérito, JULGO IMPROCEDENTE A AÇÃO. 



    No que concerne aos honorários advocatícios, tem-se que o autor atribuiu à causa o valor de R$ 114.332,37 (cento e catorze mil, trezentos e trinta e dois reais e trinta e sete centavos), valor que, corrigido monetariamente pelo IPCA-E de 07/2013 até 12/2021 (extraído da calculadora do cidadão no sítio do Banco Central do Brasil na internet), corresponde a R$ 187.898,04 (cento e oitenta e sete mil, oitocentos e noventa e oito reais e quatro centavos). Caracterizada a sucumbência, condeno o autor ao pagamento de honorários sucumbenciais, a ser pago, em partes iguais, em favor das partes rés, que ora arbitro em R$ 18.789,80 (dezoito mil, setecentos e oitenta e nove reais e oitenta centavos), com base no artigo 85, § 3º, I, c/c § 6º, do CPC de 2015. 



    Oficie-se ao Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso do Sul sobre o inteiro teor desta decisão. 



    Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispensa-se remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República. 



    Publique-se.



    Brasília, 14 de fevereiro de 2022. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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