Tribunal: STF
Processo: RE 1391296
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-23
Data de publicação: 2022-08-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. MINISTÉRIO PÚBLICO DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. AUTONOMIA FUNCIONAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REQUISIÇÃO DE DOCUMENTOS. DESNECESSIDADE DE AUTORIZAÇÃO DO PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto pelo Ceará, com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra o seguinte julgado no Recurso em Mandado de Segurança n. 51.841/CE, do Superior Tribunal de Justiça:



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ARTS. 73, § 2º, I, E 130 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. MEMBROS DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO TRIBUNAL DE CONTAS. ATUAÇÃO FUNCIONAL. AUTONOMIA. AUSÊNCIA DE SUBORDINAÇÃO AO PRESIDENTE DA CORTE DE CONTAS. RECURSO ORDINÁRIO PROVIDO. I – Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. II – A Constituição da República, em seu art. 73, § 2º, I, prevê a existência do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União, outorgando aos seus membros, nos termos do art. 130, as mesmas prerrogativas, vedações e forma de investidura relativas ao Parquet, enquanto função essencial à Justiça. III – O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas é órgão de extração constitucional, cuja existência jurídica tem sua gênese na Lei Maior. O legislador constituinte deferiu ‘status jurídico especial’ aos membros do Parquet de Contas, possibilitando que sua atuação funcional se dê de modo exclusivo e autônomo, em relação a tal Corte. Precedentes. IV – Os Recorrentes possuem direito líquido e certo ao exercício de suas atribuições funcionais sem subordinação ao Presidente do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, sendo, portanto, de rigor a anulação do despacho de arquivamento proferido no Processo n. 00197/2013-6, pelo Plenário dessa Corte de Contas. V – Recurso Ordinário em Mandado de Segurança provido” (fl. 1, e-doc. 53). 



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 72).



    2. O Ceará interpôs recurso contra o acórdão do Superior Tribunal de Justiça pelo qual provido o recurso ordinário interposto por Associação Nacional do Ministério Público de Contas – AMPCON. Alega contrariado o inc. VI do art. 129 da Constituição da República.



    Assevera que “foi impetrado em 08/03/2013, no Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, Mandado de Segurança Coletivo com Pedido Liminar pela Associação Nacional do Ministério Público de Contas – AMPCON; Associação Cearense do Ministério Público – ACMP; e pelo Ministério Público de Contas do Estado do Ceará, em face do Presidente do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, a fim de defender suposto direito líquido e certo do Parquet especial de requisitar documentos e informações diretamente aos órgãos públicos estaduais” (fl. 2, e-doc. 79).



    Sustenta que “o ato coator teria se materializado na deliberação plenária do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, ao encampar despacho da Presidência da Corte no Processo administrativo nº 00197/2013-6, que considerou inválida a requisição feita pelo Procurador-Geral do MP de Contas diretamente ao Secretário de Esporte do Estado do Ceará, por meio do Ofício MPC/TCE-CE nº 56/2012, solicitando cópias do Convênio SIC nº 769856, celebrado com a Associação Brasileira de Windsurf. No writ, os impetrantes aduziram que tal ato teria tolhido a atuação ministerial, mormente no que diz respeito ao seu poder-dever de requisição e o direito de acesso à informação, fundado na Lei nº 12.527/2011, violando, assim, suas prerrogativas funcionais” (fl. 2, e-doc. 79).



    Argumenta que “os Ministérios Públicos de Contas integram a estrutura dos Tribunais de Contas aos quais se encontram vinculados, não sendo cabível lhes estender, de forma automática, os poderes juridicamente conferidos aos membros do Ministério Público da União e dos Ministérios Públicos dos Estados” (fl. 8, e-doc. 79).



    Salienta que “importa ainda distinguir a atuação judicial do Ministério Público comum da atuação do Ministério Público especial perante os Tribunais de Contas, a fim de compreender a lógica que permite àqueles – e não a estes – requisitar documentos e informações diretamente e instaurar procedimentos e inquéritos públicos como medida prévia ao aforamento de demandas perante o Poder Judiciário” (fl. 11, e-doc. 79).



    Ressalta que, “ao contrário do que ocorre nos Tribunais Judiciários, os quais somente podem agir por impulso de uma das partes – inclusive do MP comum – os Tribunais de Contas possuem competência constitucionalmente estabelecida para agir por conta própria, sem qualquer atuação do MP especial ou quaisquer outros interessados” (fl. 11, e-doc. 79).



    Assinala que “tais garantias – conferidas aos representantes do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas a fim de proteger-lhes sua independência e imparcialidade – revestem-se, contudo, de caráter ‘meramente subjetivo’, não possuindo o condão de revestir o Parquet especial de perfil institucional próprio, com plena autonomia jurídica e com as mesmas garantias de ordem objetiva concedidas ao Ministério Público comum pela Carta Magna” (fl. 14, e-doc. 79).



    Enfatiza que “a requisição de informações e documentos não se configura como uma ‘prerrogativa de ordem subjetiva’, mas na verdade é uma função institucional (objetiva) do Ministério Público, nos termos do inciso VI, do art. 129, da Constituição Federal de 1988” (fl. 20, e-doc. 79).



    Este o pedido: “após amplamente demonstrado que o Acórdão prolatado pela Primeira Turma do STJ violou frontalmente os dispositivos constitucionais apontados e a jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal Federal, o Estado do Ceará requer a admissão e o recebimento do presente Recurso Extraordinário, para que, devidamente processado, seja integralmente provido, para reformar a decisão recorrida, e, consequentemente, manter a decisão exarada pelo Tribunal de Justiça do Estado do Ceará por denegar a segurança pleiteada” (fl. 21, e-doc. 79).



    3. Foram apresentadas contrarrazões ao recurso em 12.4.2022 (e-doc. 88).



    4. Em 9.8.2022, determinei vista à Procuradoria-Geral da República (e-doc. 102), que opinou pelo não provimento deste recurso:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ARTS. 73, § 2º, I, E 130 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. MEMBROS DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO TRIBUNAL DE CONTAS. ATUAÇÃO FUNCIONAL. AUTONOMIA. AUSÊNCIA DE SUBORDINAÇÃO AO PRESIDENTE DA CORTE DE CONTAS. - Parecer pelo não provimento do recurso extraordinário” (fl. 1, e-doc. 106).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste ao recorrente.



    6. O Superior Tribunal de Justiça decidiu:



    “(...) consolidado o entendimento de que o legislador constituinte, ao assegurar aos membros do Ministério Público de Contas as robustas garantias do Ministério Público comum, deferiu àqueles um ‘status jurídico especial’, de modo a possibilitar que sua atuação funcional se dê de modo exclusivo e autônomo, em relação a tal Corte (…) não obstante a ausência de estrutura institucional própria, o Ministério Público do Tribunal de Contas goza de destacada importância, mormente no que toca à atuação de seus membros” (fls. 9-10, e-doc. 54).



    Este Supremo Tribunal tem reafirmado a jurisprudência sobre a garantia constitucional da autonomia institucional do Ministério Público especial em sua atuação independente nos Tribunais de Contas estaduais. 



    O Supremo Tribunal Federal concluiu que “somente o Ministério Público especial tem legitimidade para atuar junto aos Tribunais de Contas dos Estados” (ADI n. 3.192, Relator o Ministro Eros Grau, Plenário, DJ 18.8.2006).



    No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.884/RJ, Relator o Ministro Celso de Mello, ao examinar a legitimidade do Ministério Público estadual para atuar nos Tribunais de Contas estaduais, o Supremo Tribunal Federal decidiu:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – A QUESTÃO PERTINENTE AO MINISTÉRIO PÚBLICO ESPECIAL JUNTO AO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL: UMA REALIDADE INSTITUCIONAL QUE NÃO PODE SER DESCONHECIDA – CONSEQUENTE IMPOSSIBILIDADE CONSTITUCIONAL DE O MINISTÉRIO PÚBLICO ESPECIAL SER SUBSTITUÍDO, NESSA CONDIÇÃO, PELO MINISTÉRIO PÚBLICO COMUM DO ESTADO-MEMBRO – AÇÃO DIRETA JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. OS ESTADOS-MEMBROS, NA ORGANIZAÇÃO E COMPOSIÇÃO DOS RESPECTIVOS TRIBUNAIS DE CONTAS, DEVEM OBSERVAR O MODELO NORMATIVO INSCRITO NO ART. 75 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. – Os Tribunais de Contas estaduais deverão ter quatro Conselheiros eleitos pela Assembleia Legislativa e três outros nomeados pelo Chefe do Poder Executivo do Estado-membro. Dentre os três Conselheiros nomeados pelo Chefe do Poder Executivo estadual, apenas um será de livre nomeação do Governador do Estado. Os outros dois deverão ser nomeados pelo Chefe do Poder Executivo local, necessariamente, dentre ocupantes de cargos de Auditor do Tribunal de Contas (um) e de membro do Ministério Público junto à Corte de Contas local (um). Súmula 653/STF. – Uma das nomeações para os Tribunais de Contas estaduais, de competência privativa do Governador do Estado, acha-se constitucionalmente vinculada a membro do Ministério Público especial, com atuação perante as próprias Cortes de Contas. O MINISTÉRIO PÚBLICO ESPECIAL JUNTO AOS TRIBUNAIS DE CONTAS NÃO SE CONFUNDE COM OS DEMAIS RAMOS DO MINISTÉRIO PÚBLICO COMUM DA UNIÃO E DOS ESTADOS-MEMBROS. – O Ministério Público especial junto aos Tribunais de Contas – que configura uma indiscutível realidade constitucional – qualifica-se como órgão estatal dotado de identidade e de fisionomia próprias que o tornam inconfundível e inassimilável à instituição do Ministério Público comum da União e dos Estados-membros. – Não se reveste de legitimidade constitucional a participação do Ministério Público comum perante os Tribunais de Contas dos Estados, pois essa participação e atuação acham-se constitucionalmente reservadas aos membros integrantes do Ministério Público especial, a que se refere a própria Lei Fundamental da República (art. 130). – O preceito consubstanciado no art. 130 da Constituição reflete uma solução de compromisso adotada pelo legislador constituinte brasileiro, que preferiu não outorgar, ao Ministério Público comum, as funções de atuação perante os Tribunais de Contas, optando, ao contrário, por atribuir esse relevante encargo a agentes estatais qualificados, deferindo-lhes um ‘status’ jurídico especial e ensejando-lhes, com o reconhecimento das já mencionadas garantias de ordem subjetiva, a possibilidade de atuação funcional exclusiva e independente perante as Cortes de Contas. A QUESTÃO DA EFICÁCIA REPRISTINATÓRIA DA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE ‘IN ABSTRACTO’. – A declaração final de inconstitucionalidade, quando proferida em sede de fiscalização normativa abstrata, importa - considerado o efeito repristinatório que lhe é inerente - em restauração das normas estatais anteriormente revogadas pelo diploma normativo objeto do juízo de inconstitucionalidade, eis que o ato inconstitucional, por juridicamente inválido (RTJ 146/461-462), não se reveste de qualquer carga de eficácia derrogatória. Doutrina. Precedentes (STF)” (ADI n. 2.884, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 20.5.2005).



    Consta do parecer da Subprocuradora-Geral da República:



    “13. Os artigos 70 e seguintes da Constituição Federal versam sobre a fiscalização contábil, financeira e orçamentária da União e da Administração direta e indireta, aplicando-se aos Estados as mesmas normas constitucionais segundo o art. 75 da Lei Maior. 14. Assim, o Tribunal de Contas é o órgão técnico especializado no controle das contas da Administração Pública em cada uma das esferas de poder. Presta auxílio no controle externo realizado pelo legislativo, estendendo-se a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial para as entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade e economicidade das despesas realizadas com os recursos públicos. 15. O Texto Constitucional prevê a existência do Ministério Público junto à Corte de Contas, garantindo a seus membros as mesmas prerrogativas, vedações e forma de investidura relativas ao Parquet, enquanto função essencial à Justiça (artigos 73, § 2º, I e 130, da CF)” (fl. 4, e-doc. 106).



    No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 328, o Ministro Ricardo Lewandowski, Relator, ressaltou:



    “O Plenário do Supremo Tribunal Federal, de seu turno, firmou entendimento no sentido de que tais dispositivos, aplicáveis também aos Tribunais de Contas dos Estados, destinam-se a assegurar que os membros desse Parquet especial possam atuar com plena autonomia. Essa garantia é reforçada pela previsão de que integrem um órgão dotado de estrutura própria, que não se confunde com a de outras carreiras do serviço público.



    Ao debruçar-se sobre o tema, o Relator da ADI 789, Ministro Celso de Mello, intitulou o art. 130 da CF de ‘cláusula de garantia’, assentando que ela se acha ‘vocacionada, no âmbito de sua destinação tutelar, a proteger os membros do Ministério Público especial no relevante desempenho de suas funções perante os Tribunais de Contas’” (DJe 6.3.2009).



    Confiram-se também os seguintes julgados:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE DO EXERCÍCIO DE SUAS FUNÇÕES POR MEMBROS DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL. SIMETRIA OBRIGATÓRIA COM O MODELO NACIONAL. 1. A Lei Complementar mato-grossense n. 11/1991 foi revogada pela Lei Complementar n. 269, que estabeleceu a organização do Tribunal de Contas daquele Estado. Prejuízo, neste ponto, da Ação. 2. O Ministério Público Especial, cujas atividades funcionais sejam restritas ao âmbito dos Tribunais de Contas, não se confunde nem integra o Ministério Público comum. 3. É obrigatória a adoção, pelos Estados, do modelo federal de organização do Tribunal de Contas da União e do Ministério Público que perante ele atua. Aplicação do princípio da simetria. 4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada parcialmente julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da expressão ‘exercício privativo das funções do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas’, constante do art. 106, inc. VIII, da Constituição do Mato Grosso e do art. 16, § 1º, inc. III, da Lei Complementar n. 27/1993 daquele mesmo Estado” (ADI n. 3.307, de minha relatoria, Plenário, DJe 29.5.2009).



    “Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Art. 138, XVI, da Constituição do Estado da Bahia; art. 66, caput e parágrafo único, da LC 5/1991; art. 30 da LC 6/1991; e art. 91, caput e parágrafos 1º e 2º, da LC 11/1996, todas do Estado da Bahia, que atribuem ao Ministério Público Estadual competência para atuar junto aos Tribunais de Contas do Estado e dos Municípios do Estado da Bahia. 3. Revogação dos artigos 66 da LC 591 e 30 da LC 6/1991 por legislação superveniente. Perda de objeto. 4. Impossibilidade de o Ministério Público Estadual atuar junto aos Tribunais de Contas. Necessidade de criação de Ministério Público especial. Precedentes. 5. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, nessa parte, julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade do inciso XIV do art. 138 da Constituição do Estado da Bahia e do art. 91, caput e §§ 1º e 2º, da Lei Complementar 11/1996” (ADI n. 3.191, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 2.12.2019).



    O julgado recorrido harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal quanto à atuação funcional dos membros do Ministério Público de Contas estadual.



    7. Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso extraordinário (al. b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 23 de agosto de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora