Tribunal: STF
Processo: Rcl 55753
Classe: Rcl
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-14
Data de publicação: 2022-09-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS E TRATAMENTO MÉDICO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 855.178-RG/SE (TEMA 793). EQUÍVOCO NA APLICAÇÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL NA ORIGEM. MEDICAMENTOS OU TRATAMENTOS CENTRALIZADOS NO MINISTÉRIO DA SAÚDE. POLÍTICAS PÚBLICAS IMPLEMENTADAS PELO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE – SUS. MEDICAMENTO INCLUÍDO NO GRUPO 1A DA LISTA DO COMPONENTE ESPECIALIZADO DA ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA - CEAF. NECESSIDADE DE A UNIÃO COMPOR O POLO PASSIVO DA AÇÃO. PRECEDENTES. RECLAMAÇÃO PROCEDENTE.



Relatório



    1. Reclamação, com requerimento de medida liminar, ajuizada pelo Estado de Goiás, em 12.9.2022, contra acórdão prolatado pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de Goiás no Processo n. 5461603- 63.2021.8.09.0000, pelo qual teria sido desrespeitada a tese de repercussão geral firmada por este Supremo Tribunal no Recurso Extraordinário n. 855.178-RG, Tema 793.



O caso



    2. O Ministério Público de Goiás impetrou mandado de segurança contra ato do Secretário de Saúde de Goiás pleiteando o medicamento Somatropina para a criança Caio Silva Nicacio de Medeiros. A medida liminar foi deferida (e-doc. 2, fl. 49). 



    O Tribunal de Justiça de Goiás julgou o mandado de segurança nos seguintes termos:



     “MANDADO DE SEGURANÇA. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERATIVOS. ADEQUAÇÃO DA VIA. OITIVA DA CÂMARA DE SAÚDE. PRESENÇA DE PROVA PRÉCONSTITUÍDA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO EVIDENCIADO. MULTA COMINATÓRIA. RENOVAÇÃO PERIÓDICA DO RELATÓRIO. 1. Não procede a preliminar de competência da Justiça Federal para processar a demanda que verse sobre o fornecimento de medicamento, porquanto, consoante a Constituição Federal e o próprio Estatuto do Sistema Único de Saúde - SUS (Lei nº 8.080/1990), a saúde é direito fundamental de todo ser humano que se encontre no território nacional, sendo a União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios solidariamente responsáveis por prestar assistência e implementar recursos capazes de garantir a saúde da população. 2. A partir dessa obrigação solidária, é que o ente estadual poderá, administrativamente, proceder à eventual repartição/ressarcimento dos valores de compra dos medicamentos, haja vista ser medida de cunho administrativo que não deve ser resolvido na esfera judicial, mas na executiva. 3. A prévia oitiva da Câmara de Saúde do Judiciário é desnecessária, devendo ser observado o prudente arbítrio do juiz. 4. A ação de mandado de segurança é via adequada para reclamar o controle jurisdicional de atos comissivos ou omissivos, ilegais e eivados de abuso de poder, praticados por autoridade da Administração Pública. 5. Restando comprovada a existência da doença, a necessidade do medicamento e a omissão do Poder Público Estadual em atender os reclamos do paciente, mostra-se inegável a presença da prova pré-constituída e do direito líquido e certo. 6. A omissão da autoridade pública em disponibilizar o medicamento necessário ao paciente, conforme prescrito pelo médico, constitui ofensa a direito líquido e certo, amparado via mandamus. 7. Segundo Enunciado nº 02, da 1ª Jornada de Saúde Pública do Conselho Nacional de Justiça, para a concessão da prestação de medicamentos, é necessário a fixação de prazo para a renovação da prescrição medicamentosa, a critério do julgador. SEGURANÇA CONCEDIDA” (fls. 108-109, e-doc. 2).



    O reclamante interpôs recurso extraordinário inadmitido pelo Tema 793 da repercussão geral (fls. 169-171, e-doc. 2). Contra essa decisão, o reclamante interpôs agravo regimental julgado nos seguintes termos:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DECISÃO DENEGATÓRIA FUNDAMENTADA EM REPERCUSSÃO GERAL. APLICAÇÃO DO ARTIGO 1.030, INCISO I, ALÍNEA ‘A’, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. Uma vez que a matéria versada no feito amolda-se àquela apreciada pelo STF no julgamento representativo da controvérsia (RE n. 855.178/SE – Tema 793), e tendo o acórdão objeto do recurso extraordinário julgado no mesmo direcionamento do acórdão paradigma, nega-se provimento ao agravo interno interposto da decisão que negou seguimento àquele recurso constitucional. AGRAVO INTERNO CONHECIDO E DESPROVIDO” (fl. 212, e-doc. 2).



    3. O reclamante relata “trata[r]-se mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado em desfavor do Secretário de Estado da Saúde de Goiás. Em síntese, o Ministério Público alega que o substituído é portador de CID E23.0 - Déficit de GH, razão pela qual requer a dispensação de Somatropina” (fl. 1).



    Noticia que “a autoridade judicial não cumpriu corretamente o seu dever de direcionar a obrigação para a União, conforme as regras de repartição de competência do SUS, nem determinou o ressarcimento ao Estado de Goiás. Ignorou, inclusive, o fato de que o medicamento Somatropina integra o Componente Especializado, no grupo 1A, de forma que a compra deve ser feita mediante financiamento do ente federal, através do repasse de recursos” (fl. 4).



    Realça que, “considerando que a União, por meio da CONITEC, é a responsável pela análise de incorporação de medicamentos no SUS e pela respectiva alteração do PDCT, competindo unicamente a ela definir os critérios para fornecimento do medicamento, cabia ao órgão julgador de origem direcionar a obrigação ao ente federal e determinar que ele ressarça o ente estadual pelos custos dos medicamentos dispensados judicialmente” (fl. 5).



    Requer “seja liminarmente sustado o andamento do processo de n. 5461603-63.2021.8.09.0000” (fl. 9).



    No mérito, pede “a procedência desta Reclamação, cassando-se a decisão da Vice-Presidência do TJGO que negou seguimento ao recurso extraordinário interposto pelo Estado de Goiás, para que o órgão julgador exerça o juízo de retratação e aplique ao caso a íntegra da tese sedimentada no julgamento do RE 855.178” (fl. 9). 



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 



    4. No parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispõe-se que “o Relator poderá julgar a reclamação quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal”, como ocorre na espécie em exame. 



    5. Põe-se em foco nesta reclamação se, ao negar provimento ao agravo interno em recurso extraordinário interposto pelo reclamante, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça de Goiás teria desrespeitado a tese de repercussão geral firmada por este Supremo Tribunal no Recurso Extraordinário n. 855.178-RG, Tema 793.



    6. Ao julgar o Recurso Extraordinário n. 855.178-RG, Tema 793, este Supremo Tribunal reafirmou a jurisprudência dominante sobre a matéria e fixou a seguinte tese de repercussão geral:



    “O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, sendo responsabilidade solidária dos entes federados, podendo figurar no polo passivo qualquer um deles em conjunto ou isoladamente” (Redação da tese aprovada nos termos do item 2 da Ata da Décima Segunda Sessão Administrativa do Supremo Tribunal Federal, realizada em 9.12.2015).



    No julgamento dos embargos de declaração opostos contra essa decisão, o Plenário deste Supremo Tribunal decidiu:



    “Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE DE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. 1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente. 2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser propostas em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes. 4. Embargos de declaração desprovidos” (RE 855.178-RG-ED, Redator para o acórdão o Ministro Edson Fachin, DJe 16.4.2020).



    No voto condutor desse julgado, o Ministro Edson Fachin propôs a consolidação do entendimento firmado nesse precedente de repercussão geral, para definir-se com precisão alguns aspectos da responsabilidade solidária dos entes federados nas ações prestacionais na área de saúde e o seu alcance:



    “[Q]uando se trata de pedido de dispensa de medicamento ou de tratamento padronizado na rede pública sem dúvida está-se diante de demanda cujo polo passivo e consequente competência são regulados por lei ou outra norma; e disso não deve se desviar o autor na propositura da ação até para que seu pedido, se deferido, seja prestado de forma mais célere e mais eficaz. 



    É preciso, assim, respeitar a divisão de atribuições: esteja ela na própria lei ou decorra (também por disposição legal – art. 32 do Decreto 7.508/11) de pactuação entre os entes, deve figurar no polo passivo a pessoa política com competência administrativa para o fornecimento daquele medicamento, tratamento ou material. (…)



    Ainda que se admita possa o cidadão, hipossuficiente, direcionar a pretensão contra a pessoa jurídica de direito público a quem a norma não atribui a responsabilidade primária para aquela prestação, é certo que o juiz deve determinar a correção do polo passivo da demanda, ainda que isso determine o deslocamento da competência para processá-la e julgá-la a outro juízo (arts. 284, par. único c/c 47, par. único, do CPC). Dar racionalidade, previsibilidade e eficiência ao sistema é o que impõe o respeito ao direito dos usuários. 



    Nessas circunstâncias, a melhor solução parece ser o magistrado não excluir de plano o ente político a quem se dirigiu a pretensão, sobretudo se houve pedido de ampliação da garantia, isto é: de que um ente federativo seja “garante” de outro(s), no caso de falha no cumprimento da obrigação. (…)



    2ª espécie de pretensão: a que veicula pedido de medicamentos, tratamentos, procedimentos ou materiais não constantes das políticas públicas instituídas. A respeito desta espécie, constou na STA 175 uma subdivisão, nas subespécies (1), (2) e (3): ‘Se a prestação de saúde pleiteada não estiver entre as políticas do SUS, é imprescindível distinguir se a não prestação decorre de (1) uma omissão legislativa ou administrativa, (2) de uma decisão administrativa de não fornecê-la ou (3) de uma vedação legal a sua dispensação.’ 



    Como regra geral, nas três “subespécies” apontadas, a União comporá o polo passivo da lide. 



    Isso porque, segundo a lei orgânica do SUS, é o Ministério da Saúde, ouvida a CONITEC (Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS) que detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90). 



    A União poderá, assim, esclarecer, entre outras questões: a) se o medicamento, tratamento, produto etc. tem ou não uso autorizado pela ANVISA; b) se está ou não registrado naquela Agência; c) se é ou não padronizado para alguma moléstia e os motivos para isso; d) se há alternativa terapêutica constante nas políticas públicas, etc. 



    Aplicando essas considerações genéricas às subespécies (1), (2) e (3) referidas na STA 175, supratranscritas, apresentam-se as seguintes consequências processuais: 



    - Se houver alegação de (1) omissão administrativa ou legislativa na incorporação do tratamento pretendido, a União (pelas mesmas razões supra) poderá estar na demanda, ainda que eventual condenação não lhe seja diretamente dirigida, por haver prévia definição da responsabilidade financeira pelo seu fornecimento a outro ente, pactuada na Comissão Intergestores Tripartite (artigo 19-U, Lei 8.080/90). 



    - A mesma lógica se aplica ao caso de (3) vedação legal a sua dispensação: como regra geral, a União comporá a lide, ainda que para esclarecer o motivo do uso vedado pela ANVISA ou a ausência de registro na mesma Agência. 



    - Por fim, a situação (2): de haver uma decisão administrativa de não fornecer o medicamento ou o tratamento, normalmente está ligada aos itens (1) ou (3) retro: porque o objeto do pedido ou não está padronizado (o medicamento ou tratamento) para dispensa na rede pública, mas possui registro na ANVISA; ou, sobre ele incide a vedação legal de dispensa administrativa, pela incidência do artigo 19-T, Lei 8.080/90 (…)



    VI) DIANTE DE TODO O EXPOSTO: (…)



    1) Conheço dos embargos opostos pela União para o seguinte fim dúplice: a) atribuir ao conhecimento do recurso, sem repercussão no juízo de mérito da pretensão recursal, efeito de desenvolvimento do tema da solidariedade e de detalhamento do sentido e do alcance de precedentes, especialmente quanto aos termos enunciados na STA n. 175; (…)



    3) Quanto ao desenvolvimento da tese da solidariedade enuncia-se o seguinte: (…)



    i) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF);



    ii) Afirmar que ‘o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente’ significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específica; (…)



    iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico-processual, compete a autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro, sem prejuízo do redirecionamento em caso de descumprimento;



    v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação. (…)



    Tese fixada: ‘Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro’ (DJe 16.4.2020, grifos nossos).



    7. A necessidade de tornar claros os termos do precedente de repercussão geral pelos Tribunais pátrios, em especial sobre o alcance da responsabilidade solidária dos entes federados pelo fornecimento de medicamentos e tratamentos não incorporados às políticas públicas implementadas pelo SUS (não padronizados), conduziu ao ajuizamento de plúrimas reclamações neste Supremo Tribunal. Nelas, os reclamantes sustentam má aplicação do precedente de repercussão geral e pretendem a inclusão da União no polo passivo da demanda. 



    8. Na assentada de 22.3.2022, a Primeira Turma deste Supremo Tribunal solucionou aparentes obscuridades sobre a adequada aplicação do Tema 793 da repercussão geral e, por unanimidade, dirimiu a controvérsia nos termos seguintes:



    “Ementa: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. INDEVIDA APLICAÇÃO DO TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL PELO JUÍZO DA ORIGEM. ÔNUS OBRIGACIONAL A SER SUPORTADO PELA UNIÃO. NECESSIDADE DE SUA INCLUSÃO NO POLO PASSIVO. AGRAVO INTERNO A QUE SE DÁ PROVIMENTO. 1. O objeto do Agravo é a correta interpretação e aplicação da tese fixada no Tema 793 da Repercussão Geral, cujo teor é o seguinte: ‘os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro’. 2. A solidariedade atribuída a todos os entes (art. 23, II, da CF) não pode significar possibilidade absoluta de atropelo, por ordens judiciais, da estrutura fixada essencialmente a partir da lógica hierarquizada e sistematizada das ações e serviços públicos de saúde (art. 198, caput e I, da CF), materializada pela divisão de atribuição feita pela Lei 8.080/1990, que instituiu o Sistema Único de Saúde. 3. A interpretação do Tema 793-RG deve considerar a existência de solidariedade entre todos os entes em caso de competência comum, mas deve observar o direcionamento necessário da demanda judicial ao ente responsável pela prestação específica pretendida, permitindo-se que o cumprimento seja direto e, eventual ressarcimento, eficaz. Nesses casos, quando identifica-se a responsabilidade direta da União pelo fornecimento do medicamento ou pelo tratamento pretendido, nos termos da Lei 8.080/1990, sua inclusão no polo passivo da demanda é medida necessária, a ser providenciada pelo juiz da causa, evitando-se o descompasso entre a previsão orçamentária e a concretização da despesas na área da saúde. 4. Da mesma forma, quando se objetivar a ‘incorporação, a exclusão ou a alteração pelo SUS de novos medicamentos, produtos e procedimentos, bem como a constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica’, as quais são atribuições do Ministério da Saúde, assessorado pela Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS, nos termos do art. 19-Q da Lei 8.080/1990, a inclusão da União também se fará necessária. 5. No caso concreto, entendeu-se pela desnecessidade da inclusão da União no polo passivo, sob o argumento de tratar-se de obrigação solidária de todos os Entes Políticos. Entretanto, trata-se de pedido de fornecimento de medicamentos para tratamento oncológico, não incluído nas políticas públicas do SUS, o que obriga a sua participação na demanda. 6. Agravo Interno a que se dá provimento” (Rcl 50.715-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 23.5.2022, grifos nossos).



    Na mesma linha de entendimento, foram julgadas, naquela assentada, as Reclamações ns. 50.481-AgR, 49.909-AgR-ED, 49.919-AgR-ED, 50.458-AgR, 50.649-AgR, 50.726-AgR, 50.866-AgR e 50.907-AgR, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes; e as Reclamações ns. 49.890-AgR e 50.414-AgR, de relatoria do Ministro Dias Toffoli.



     



    9. Nesse contexto, a adequada aplicação do Tema 793 da repercussão geral exige seja a União incluída no polo passivo das ações obrigacionais quando os medicamentos ou tratamentos de saúde pleiteados: a) não tiverem seu uso ou aplicação aprovados pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária - Anvisa; b) forem solicitados para o tratamento de enfermidades diversas daquelas para as quais inicialmente prescritos pelos fabricantes e pelos órgãos de saúde (uso off label); c) não forem padronizados pela Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS – Conitec nem incluídos na Relação Nacional de Medicamentos Essenciais – Rename ou na Relação Nacional de Ações e Serviços de Saúde – Renases; d) embora padronizados, tiverem seu financiamento, aquisição e dispensação atribuídos à União, segundo critérios de descentralização e hierarquização do SUS previstos no ordenamento jurídico vigente.



    10. Na espécie vertente, busca-se a condenação do reclamante ao fornecimento do fármaco Somatropina. Esse medicamento obteve registro junto à Agência Nacional de Vigilância Sanitária - Anvisa e foi incluído na Relação Nacional de Medicamentos Essenciais de 2022 (Rename). Foi, assim, padronizado e incorporado às políticas públicas executadas pelo Sistema Único de Saúde – SUS.



    Entretanto, o fármaco em questão está classificado no grupo 1A, medicamentos com aquisição centralizada pelo Ministério da Saúde para o tratamento das doenças contempladas no CEAF (Anexo III da Rename de 2022 - Relação Nacional de Medicamentos do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica).



    Assim, aplicando-se o entendimento consolidado neste Supremo Tribunal sobre o tema, impõe-se reconhecer a necessidade de inclusão da União no polo passivo da ação subjacente, na forma do julgamento do Tema 793 da repercussão geral, com o consequente deslocamento da competência para a Justiça Federal.



    11. Pelo exposto, julgo procedente a presente reclamação para cassar a decisão reclamada e determinar a observância do decidido por este Supremo Tribunal no julgamento do Recurso Extraordinário n. 855.178-RG (Tema 793 da repercussão geral), incluindo-se a União no polo passivo da ação originária e declinando-se a competência para a Justiça Federal, mantido o fornecimento do medicamento determinado pelo juízo estadual até o reexame da matéria pela autoridade judiciária competente.



    Publique-se.



    Brasília, 14 de setembro de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora