Tribunal: STF
Processo: Rcl 54601
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-07-20
Data de publicação: 2022-07-20

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Reclamação, com pedido liminar, ajuizada pela União, contra decisão proferida pelo Juízo da 17ª Vara Federal da Seção Judiciária de São Paulo, que, ao deferir tutela provisória de urgência, nos autos da Ação Civil Pública 5006898-83.2022.4.03.6100, teria usurpado a competência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 



    Na inicial, a parte autora expõe as seguintes alegações: (a) o Decreto 9.199/2017 foi editado para regulamentar a Lei 13.445/2017 (Lei de Migração), que dispõe sobre os direitos e os deveres do migrante e do visitante; e (b) o art. 48 da Lei 13.445/2017 permite que o delegado de Polícia Federal solicite ao juízo federal a decretação da prisão cautelar para fins de expulsão. Logo, o artigo 211 do Decreto 9.199/2017 não extrapolou a sua função regulamentar e tampouco essa modalidade de prisão cautelar está em descompasso com os preceitos da CRFB/88. 



    Segundo a União, a autoridade reclamada interpretou, de forma equivocada, o art. 48 da Lei 13.445/2017, para concluir que o dispositivo legal não autoriza prisão cautelar para fins de expulsão de estrangeiro.



    Afirma que, “na espécie, o Juízo reclamado não apreciou a constitucionalidade da Lei nº 13.445/2017 e do seu decreto regulamentador, como mera questão prejudicial, necessária para obstar a prisão de determinada pessoa (hipótese em que se afiguraria possível o controle incidental de constitucionalidade).”. 



    Sustenta que “o impedimento de que a União, por meio da Polícia Federal, venha a ‘representar pela prisão de estrangeiros’ era o principal pedido da ação civil pública ajuizada pelo MPF, e atinge não apenas o disposto no decreto regulamentador, mas, de igual forma, a norma contida na lei regulamentada”. 



    Ao final, requer a concessão de medida liminar, “inaudita altera parte, com fulcro no art. 989, II, do Código de Processo Civil, para suspender imediatamente os efeitos da decisão liminar proferida nos autos da Ação Civil Pública nº 5006898-83.2022.4.03.6100, em curso na 17ª Vara Federal da Seção Judiciária de São Paulo”, e, no mérito, “a procedência do pedido formulado nesta reclamação, confirmando a liminar eventualmente concedida, de modo que seja anulada a decisão proferida pelo Juízo da 17ª Vara Federal da Seção Judiciária de São Paulo, nos autos da Ação Civil Pública nº 5006898-83.2022.4.03.6100, a fim de garantir a competência deste Supremo Tribunal Federal” (fl. 16).



    É o relatório. Decido.



    Na presente hipótese é cabível a reclamação, cuja finalidade constitucional é a preservação da competência desta SUPREMA CORTE nos termos do art. 103-A, caput e § 3º, da Constituição Federal e do art. 988, III e § 4º, do Código de Processo Civil de 2015.



    A análise dos autos demonstra assistir total razão à reclamante, pois o juiz de 1º grau, ao deferir a medida liminar suspendendo os efeitos do art. 211 do Decreto 9.199/2017, claramente, usurpou competência constitucional exclusiva do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL na realização do controle abstrato de constitucionalidade das leis e atos normativos perante o texto da Constituição Federal.



    Em sua decisão, o magistrado utilizou-se dos seguintes fundamentos (eDoc. 3, fls. 2-7):



    “Passo a apreciar o pedido de tutela provisória de urgência. 



    As partes são legítimas. 



    A ação civil pública foi precedida de inquérito civil, regularmente instaurado, e versa sobre o direito fundamental à liberdade, cujo zelo é função institucional do Ministério Público (artigo 129 da C.F.). 



    A competência legislativa quanto ao regime jurídico do estrangeiro, em especial a hipótese de expulsão, é da União (art. 22, XV da C.F) e a norma regulamentadora editada é dirigida basicamente aos delegados da polícia federal. Pleiteia-se a abstenção da União. 



    Importante registrar, de início, que o objeto da ação tem natureza cível e não criminal. A prisão questionada não é a cautelar deferida no decorrer do processo penal ou pena aplicada na sua conclusão. Trata-se de medida cautelar para a garantia do cumprimento de ato administrativo sancionatório, portanto, de natureza não penal. 



    No dia a dia forense, é forçoso reconhecer, a prisão administrativa cautelar para fins de expulsão então prevista no Estatuto do Estrangeiro (Lei nº 6.815/80) tem sido mais usada na hipótese de expulsão de estrangeiro após o cumprimento de pena privativa de liberdade decorrente de condenação criminal. No entanto, tal prática não tem o condão de transformá-la em prisão de natureza criminal. 



    A própria União, em sua manifestação, desenvolve toda a sua argumentação partindo do pressuposto da natureza político-administrativa da prisão, cuja legalidade se discute. 



    O pedido formulado na inicial, apesar de envolver uma espécie sui generis de prisão, não tem, portanto, natureza criminal, o que torna este juízo federal cível competente para apreciá-lo. 



    Em sua manifestação, a União argui, em preliminar a inadequação da via eleita por usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal em matéria de controle concentrado de constitucionalidade, pois, a seu ver, a presente ação civil pública está sendo manejada como sucedânea de ação direta de constitucionalidade. 



    A formulação do Ministério Público Federal fundamenta-se na falta de respaldo legal de dispositivo do decreto que regulamentador da Lei de Migração. Alega-se abuso do poder regulamentar do Executivo que regulamentou uma espécie de prisão não prevista em lei. 



    Estamos diante de um controle de legalidade e não de constitucionalidade. A demanda pode ser resolvida pela análise da compatibilidade no artigo 211 do Decreto nº 9.199/17 com os dispositivos da Lei n 13.445/17. 



    A divergência veiculada na presente ação civil pública pode ser solucionada pelo sistema de justiça começando pela primeira instância e no controle da legalidade do poder regulamentar do Executivo. 



    A análise do mérito do pedido de tutela antecipada de urgência requer a análise do histórico deste singular instituto. (…).



    O antigo Estatuto do Estrangeiro, Lei nº 6.815/80, veio a lume, sob a égide da Carta de 1969, em período em que as liberdades sofriam restrições em face da doutrina da segurança nacional então hegemônica. 



    Neste contexto, a Lei nº 6.815/80, em caso de expulsão do estrangeiro, previu, em seu artigo 69, a possibilidade do Ministro da Justiça decretar a prisão do expulsando por noventa dias, sujeitos à prorrogação, para assegurar a execução da medida expulsória. (…).



    Tratava-se de prisão decretada por autoridade administrativa que guardava coerência com a ordem constitucional de então. Dispositivo similar era previsto em relação à deportação (art. 61). 



    Mas com o advento da Constituição Federal de 1988, com a competência exclusiva da autoridade judiciária para decretar as prisões (art. 5, LXI da C. F.), a competência para a decretação da prisão cautelar administrativa do artigo 69 da Lei nº 6.815/80 passou a ser do juiz federal da respectiva circunscrição judiciária. Esta interpretação conforme o novo texto constitucional prevaleceu na prática dos procedimentos de expulsão de estrangeiros, com respaldo da jurisprudência.



    O Estatuto do Estrangeiro manteve-se vigente por mais de quarenta anos, vigendo sob a égide de duas constituições até ser expressamente revogado pela Lei n 13.445/17, também conhecida por Lei de Migração. 



    A Lei de Migração (Lei nº 13.445/2017) estabeleceu novos parâmetros para a política nacional de acolhimento do estrangeiro mais consentânea com os compromissos internacionais firmados pelo país. Os valores e as preocupações norteadores da nova legislação são bastante diversos daqueles que respaldaram o revogado Estatuto do Estrangeiro. 



    A Lei nº 13.445/17 disciplinou o instituto da expulsão do estrangeiro nos seus artigos 54 a 62, assim redigidos: (…).



    Houve uma redução nas hipóteses de expulsão, o que guarda coerência com os valores norteadores do novo estatuto. Em relação especificamente à prisão administrativa cautelar do estrangeiro submetido a processo de expulsão, houve um silêncio eloquente do legislador. A opção legislativa foi pela revogação desta espécie de prisão. 



    O legislador optou pela redundância, quiçá desconfiado da regulamentação superveniente, estabeleceu expressamente a reserva legal em matéria migratória, em seu artigo 123, assim redigido: ‘Art. 123. Ninguém será privado de sua liberdade por razões migratórias, exceto nos casos previstos nesta Lei’. 



    A regulamentação da Lei nº 13.445/17 veio a lume com o Decreto nº 9.199/17 que, extrapolando o poder regulamentar, disciplinou a prisão administrativa cautelar, em seu artigo 211, assim redigido: ‘Art. 211. O delegado da Polícia Federal poderá representar perante o juízo federal pela prisão ou por outra medida cautelar, observado o disposto no Título IX do Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 - Código de Processo Penal. § 1º A medida cautelar aplicada vinculada à mobilidade do imigrante ou do visitante deverá ser comunicada ao juízo federal e à repartição consular do país de nacionalidade do preso e registrada em sistema próprio da Polícia Federal. § 2º Na hipótese de o imigrante sobre quem recai a medida estar preso por outro motivo, o fato deverá ser comunicado ao juízo de execuções penais competente, para determinar a apresentação do deportando ou do expulsando à Polícia Federal. § 3º O deportando ou o expulsando preso será informado de seus direitos, observado o disposto no inciso LXIII do caput do art. 5º da Constituição e, caso ele não informe o nome de seu defensor, a Defensoria Pública da União será notificada’.



     Por meio de um decreto regulamentador, foi mantida uma modalidade de prisão cautelar durante um processo administrativo e não em um processo judicial criminal. No entanto, tal prisão singular foi revogada pela Lei nº 13.445/17, em seu artigo 124. Parece até que, neste particular, o Decreto nº 9.199/17 regulamentou o revogado Estatuto do Estrangeiro ao invés da nova Lei de Migração. 



    Em sua manifestação, a União sustenta que o artigo 211 do Decreto nº 9.199/17 tem fundamento de validade no artigo 48 da Lei de Migração, assim redigido: ‘Art. 48. Nos casos de deportação ou expulsão, o chefe da unidade da Polícia Federal poderá representar perante o juízo federal, respeitados, nos procedimentos judiciais, os direitos à ampla defesa e ao devido processo legal’. 



    No elenco de providências a serem requeridas na representação da Polícia Federal não se encontra a prisão administrativa cautelar não prevista em lei. O dispositivo genérico não tem o condão de dar sobrevida à prisão administrativa revogada. 



    O fim da prisão administrativa cautelar para fins de expulsão após o advento da nova Lei de Migração foi reconhecido pelo Superior Tribunal de Justiça, como podemos atestar pela seguinte decisão: (…).



    Os posicionamentos jurisprudenciais vão ao encontro de toda a fundamentação acima desenvolvida, o que reforça ainda mais a evidente ilegalidade da prisão ora atacada, o que configura forte probabilidade do direito aduzido na inicial. 



    O dano grave e irreversível também está presente na violação dos direitos fundamentais dos estrangeiros submetidos à uma espécie ilegal de prisão administrativa. 



    Em suma, estão presentes os requisitos autorizadores da concessão da tutela provisória de urgência requerida. 



    Por fim, ressalto a abrangência erga omnes em todo território nacional da presente decisão com base entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal, no recurso extraordinário repetitivo n° 1101937, que, ao apreciar o tema 1075, julgou inconstitucional ao artigo 16 da Lei da Ação Civil Pública com redação dada apela Lei nº 9.494/97, fixando a seguinte tese: (…).



    Diante do exposto, defiro tutela provisória de urgência para determinar que a ré, por meio da Polícia Federal, se abstenha, imediatamente, de representar pela prisão de estrangeiros nos termos do ilegal artigo 211 do Decreto nº 9.199/17, sob pena de imposição de multa pecuniária por representação realizada por autoridade policial em contrariedade à obrigação de não fazer ora pleiteada”. 



    O objeto da ação civil pública, movida pelo Ministério Público Federal, é o art. 211, do Decreto 9.199/2017, que regulamentou a Lei 13.445/2017 (Lei de Imigração). Assim dispõe o dispositivo questionado:



    Art. 211. O delegado da Polícia Federal poderá representar perante o juízo federal pela prisão ou por outra medida cautelar, observado o disposto no Título IX do Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 – Código de Processo Penal.



    § 1º A medida cautelar aplicada vinculada à mobilidade do imigrante ou do visitante deverá ser comunicado ao juízo federal e à repartição consular do país de nacionalidade do preso e registrada em sistema próprio da Polícia Federal.



    § 2º Na hipótese de o imigrante sobre quem recai a medida estar preso por outro motivo, o fato deverá ser comunicado ao juízo de execuções penais competente, para determinar a apresentação do deportando ou do expulsando à Polícia Federal.



    § 3º O deportando ou o expulsando preso será informado de seus direitos, observado o disposto no inciso LXIII do caput do art. 5º da Constituição e, caso ele não informe o nome de seu defensor, a Defensoria Pública da União será notificada.



    O dispositivo regulamentador diz respeito diretamente ao comando do art. 48, da Lei 13.445/2017, que prevê medidas de retirada compulsória de estrangeiro do território nacional:



    Art. 48. Nos casos de deportação ou expulsão, o chefe da unidade da Polícia Federal poderá representar perante o juízo federal, respeitados, nos procedimentos judiciais, os direitos à ampla defesa e ao devido processo legal.



    A presente reclamação nos remete à discussão sobre os limites do controle difuso de constitucionalidade em sede de ação popular, ação civil pública e ações coletivas em geral. Conforme tenho sustentado (Direito constitucional. 38. Ed. São Paulo: Atlas, 2022. p. 822), em tese, nada impede o exercício do controle difuso de constitucionalidade nessas hipóteses, seja em relação às leis federais, seja em relação às leis estaduais, distritais ou municipais em face da Constituição Federal. Por exemplo, o Ministério Público ajuíza uma ação civil pública ou o eleitor ingressa com uma ação popular, em defesa do patrimônio público, para anulação de uma licitação baseada em lei municipal incompatível com o art. 37 da Constituição Federal. O Juiz e Tribunal – CF, art. 97 – poderão declarar, no caso concreto, a inconstitucionalidade da citada lei municipal, e anular a licitação objeto da ação civil pública, sempre com efeitos somente para as partes e naquele caso concreto. 



    Embora seja viável a outros órgãos do Poder Judiciário, no julgamento de ações envolvendo específica e concreta relação jurídica, exercer o controle incidental de constitucionalidade de leis ou atos normativos, é certo que “nos casos em que a declaração de inconstitucionalidade não é incidental, mas é o próprio objeto do pedido perante as instâncias inferiores, entende o STF que se configura a usurpação de sua competência” (Rcl. 4.238-MC, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, DJ de 4/4/2006).



    Como destaco em sede doutrinária, quando a decisão do Juiz ou do Tribunal, "declarando a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo - seja municipal, estadual, distrital ou federal -, em face da Constituição Federal gerar efeitos erga omnes, haverá usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal, por ser o único Tribunal em cuja competência encontra-se a interpretação concentrada da Constituição Federal", não sendo, portanto, permitida essa utilização como "sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, a fim de exercer controle concentrado de constitucionalidade de lei ou ato normativo" (Direito Constitucional. 38. ed. São Paulo: Atlas, 2022, capítulo 12, item 9.1.4).



    No caso concreto, conforme se depreende da leitura dos pedidos formulados, trata-se de Ação Civil Pública utilizada como sucedâneo de ações de controle concentrado de constitucionalidade, em que a declaração de inconstitucionalidade do art. 211 do Decreto 9.199/2017 “não é posta como causa de pedir, mas, sim, como o próprio objeto do pedido, configurando hipótese reservada à ação direta de inconstitucionalidade de leis federais, da privativa competência originária do Supremo Tribunal” (Rcl. 2.224, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Pleno, DJ de 10/2/2006). No mesmo sentido: Rcl. 434, Rel. Min. FRANCISCO REZEK, Pleno, DJ de 9/12/1994; Rcl. 2.353, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 20/11/2014; Rcl. 19.662, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe de 1º/8/2017.



    A ação civil pública foi ajuizada com objetivo de determinar à União, por meio da Polícia Federal, que se abstenha de representar pela prisão de estrangeiros para fins de expulsão, nos termos do art. 211 do Decreto 9.199/2017. A medida liminar concedida suspendeu abstratamente os efeitos do art. 211 do Decreto 9.199/2017, o que, inevitavelmente, atribui ao ato reclamado, na prática, alcance e conteúdo semelhante ao produzido por esta CORTE nas ações direta de inconstitucionalidade. Não importa, dessa forma, se o pedido de declaração de inconstitucionalidade consta como principal ou, disfarçadamente, incidenter tantum, pois o objeto principal da referida ação civil pública pretende retirar do ordenamento jurídico o ato impugnado com efeitos erga omnes.



    Além disto, a retirada da eficácia da norma regulamentadora, objeto primário da ação coletiva, impede eficácia específica de dispositivo previsto em lei em sentido estrito, eis que traduz verdadeira interpretação conforme a Constituição dos arts. 48 e 54, da Lei 13.445/2017, limitando os poderes de representação da autoridade policial de forma a impedir, dentre as medidas para expulsão de estrangeiro de território nacional atos de constrição pessoal. Seria afirmar que a medida administrativa de retirada compulsória de migrante ou visitante do território nacional (art. 54, caput, da Lei 13.445/2017) deverá ser cumprida voluntariamente pelo estrangeiro, ausente qualquer medida de força que garanta seu cumprimento.



    Há, portanto, verdadeiro juízo de inconstitucionalidade que recai não só sobre o dispositivo regulamentador, mas do alcance constitucional das próprias medidas legais previstas na Lei de Migração em benefício da segurança nacional.



    Patente, portanto, conforme já pacificado por esta CORTE, a ocorrência de usurpação de competência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, definida no artigo 102, I, “a” da Constituição Federal (Rcl 2.353, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma; Rcl 1.503, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, Rel. p/ Acórdão Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno; Rcl 2.224, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno; Rcl 434, Rel. Min. FRANCISCO REZEK, Tribunal Pleno).



    Diante do exposto, com base no artigo 932, VIII do Código de Processo Civil c/c artigos 21, § 1º e 161, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, JULGO PROCEDENTE o pedido, determinando a cassação da decisão liminar proferida nos autos da Ação Civil Pública 5006898-83.2022.4.03.6100, bem como sua extinção; restabelecendo, por consequência, a plena eficácia do art. 211 do Decreto 9.199/2017.



    Oficie-se, com urgência, a autoridade reclamada.



    Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.



    Publique-se.



    Brasília, 20 de julho de 2022. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente