Tribunal: STF
Processo: SL 1594
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-28
Data de publicação: 2022-12-28

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de Liminar. Repartição de royalties do petróleo. Incidente manejado pelo Município autor do processo originário. Inadmissibilidade. Precedentes. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade por não consubstanciar sucedâneo recursal. Via suspensiva. Imprescindibilidade, para conhecimento do incidente de contracautela, que eventual recurso extraordinário a ser interposto seja admissível. Violação dos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Necessidade de prévia interpretação da legislação infraconstitucional aplicável à espécie. Ausência de transgressão direta à Constituição Federal. ARE 748.371-RG/MT (Tema 660). Negativa de seguimento. 



    Vistos etc.



    1. Trata-se de suspensão de liminar, com pedido de medida liminar, ajuizada pelo Município de Ilhabela/SP, visando a sustar os efeitos de acórdão exarado pelo Tribunal Regional Federal da 3ª Região nos autos do Processo nº 5011686-10.2022.4.03.0000, por meio do qual concedida antecipação dos efeitos da tutela recursal, para determinar a expedição de alvará para levantamento de todos os valores consignados à ordem do Juízo em favor do Município de São Sebastião.



    2. Consta dos autos que, na origem, o Município de Ilhabela/SP ajuizou ação declaratória de nulidade em face da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IGBE, do Município de São Sebastião/SP e do Município de Caraguatatuba/SP, em razão de suposta nulidade, por inobservância do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, de processo administrativo que resultou na alteração de critérios de partilha de royalties, devido à criação de nova linha geodésica ortogonal e paralela pelo IBGE. 



    O Juízo da 1ª Vara Federal de Caraguatatuba/SP, ao apreciar a pretensão formulada, julgou improcedente o pedido (eDOC. 53, fls. 16-40), mantendo, em consequência, a nova sistemática instituída pelo IBGE. No entanto, em seu ato sentencial, conservou a ordem anterior de depósito judicial dos valores controvertidos até o trânsito em julgado do processo. 



    Em face de referida decisão, tanto a ANP quanto o IBGE manejaram apelação impugnando tão somente o tópico atinente à condenação em honorários advocatícios sucumbenciais. 



    O Município de São Sebastião/SP, ora interessado, por sua vez, interpôs o recurso previsto no art. 1.009 do Código de Processo Civil, pugnando pela reforma da sentença em dois tópicos, quais sejam (i) a manutenção da ordem de depósito judicial e (ii) a condenação em honorários advocatícios sucumbenciais, sendo certo que, em relação ao primeiro item, requereu a concessão de antecipação dos efeitos da tutela recursal. 



    De outro lado, o Município de Ilhabela/SP, ora requerente, apelou à alegação de perda superveniente de objeto da ação, requerendo, em decorrência, a reforma da sentença, para extinguir o feito sem resolução de mérito. 



    A Desembargadora Federal Marli Ferreira, Relatora, ao apreciar monocraticamente o pedido de antecipação dos efeitos da tutela recursal deduzido pelo Município de São Sebastião/SP, negou o pleito. Contudo, manejado agravo interno, seguindo o voto da Relatora, a Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região deu provimento ao recurso e determinou a expedição de alvará para levantamento de todos os valores consignados à ordem do Juízo em favor do Município de São Sebastião.



    Em razão de tal acórdão, o Município de Ilhabela/SP buscou, perante a Presidência do TRF da 3ª Região, a concessão de efeito suspensivo a recurso especial ainda não interposto. O Vice-Presidente daquela Corte, Desembargador Federal Antonio Carlos Cedenho, ao apreciar o pedido, deferiu a tutela jurisdicional requerida para condicionar o levantamento dos depósitos realizados no bojo dos autos da Apelação 5000825-58.2020.4.03.6135 apenas após decisão definitiva naqueles autos. Na sequência, entretanto, referido magistrado veio a revogar a liminar antes concedida. 



    3. Na petição inicial, para amparar seu pedido, o autor sustenta, preliminarmente, o cabimento desta suspensão de liminar, a sua legitimidade ativa ad causam e, também, a natureza constitucional da matéria subjacente à decisão ora impugnada.



    Argumenta que o IBGE, ao demarcar novas linhas de projeção dos limites territoriais dos Municípios de Ilhabela/SP e São Sebastião/SP, redefinindo o Percentual Médio de Confrontação (PMC) utilizado para determinar as compensações financeiras (Royalties e Participação Especial), desrespeitou os princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório. Além disso, defende que a nova metodologia utilizada acarretou redução em 50% (cinquenta por cento) dos Royalties e da Participação Especial até então percebidos pelo Município de Ilhabela/SP.



    Afirma que, nos termos de acórdão exarado por esta Suprema Corte, a controvérsia formalizada na origem diz com matéria de índole constitucional, qual seja, a mudança dos critérios de partilha dos royalties do petróleo pelo IBGE e seus limites administrativos.



    Assevera que a nova conformação realizada pelo IBGE para projeção dos limites fronteiriços do Município de Ilhabela/SP importa em violação dos princípios da legalidade e da segurança jurídica, bem como em redução de receita originária do ente municipal. 



    Aponta que o levantamento iminente de valores depositados em juízo, alinhado à irreversibilidade da medida, fere sobremaneira o princípio da segurança jurídica, abalando gravemente a economia e a ordem públicas do Município de Ilhabela.



    4. Requerida, em síntese, a sustação dos efeitos da decisão que, exarada pelo Tribunal Regional Federal da 3ª Região, permitiu o levantamento de valores depositados em juízo antes do trânsito em julgado do processo principal.



    5. Determinei, em 13.12.2022, antes de apreciar o pleito formulado, a intimação da parte interessada e a abertura de vista ao Procurador-Geral da República.



    6. Em 14.12.2022, o Município de Ilhabela/SP, autor da presente suspensão de liminar, apresentou manifestação por meio da qual trouxe a conhecimento desta Suprema Corte fato novo (eDOC. 64), consistente na determinação, pela Desembargadora Federal Relatora da apelação, em 13.12.2022, de imediata expedição de alvará de levantamento em favor do Município de São Sebastião dos valores consignados à ordem do Juízo, depositados nos autos da ApCiv nº 5000825-58.2020.4.03.6135.



    7. Na mesma data, com fundamento no poder geral de cautela, deferi o pedido, para sustar os efeitos do acórdão proferido nos autos do Processo nº 5011686-10.2022.4.03.0000, de modo a manter a ordem exarada pelo Juízo da 1ª Vara Federal da Caraguatatuba/SP no Processo nº 5000825-58.2020.4.03.6135, no sentido de a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP continuar depositando em juízo os valores controvertidos.



    8. O Município de São Sebastião/SP, ora interessado, apresentou manifestação (eDOC. 68) na qual, em resumo, advoga (i) o não cabimento da presente suspensão de liminar, tendo em vista que, em realidade, se objetiva, com este incidente, ser beneficiado por tutela provisória não obtida nas instâncias ordinárias, em nítida utilização da contracautela como sucedâneo recursal; (ii) a adoção, pelo autor, de uma postura de litigância desmedida, a patentear o assédio processual e a litigância de má-fé; (iii) a atuação, pelo requerente, em juízo de forma contraditória, em manifesta transgressão à regra do venire contra factum proprium, porquanto – apesar do manejo de apelação contra a sentença de primeiro grau com vista tão somente à extinção do processo sem resolução de mérito –, na presente sede processual reitera o desrespeito a princípios constitucionais; (iv) a inocorrência, na hipótese, de violação dos princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório; e (v) a inexistência de risco aos valores protegidos pela legislação de regência, a evidenciar a impossibilidade de sustação dos efeitos do ato decisório questionado. 



    Pleiteado, por fim, o não conhecimento desta suspensão de liminar e, sucessivamente, o indeferimento da medida.



    Após o deferimento, forte no poder geral de cautela, da medida liminar, o Município de São Sebastião/SP apresentou pedido de reconsideração (eDOC. 90). 



    Em sua petição argumenta (i) que, não obstante o Município de Ilhabela/SP tenha menos habitantes que o Município de São Sebastião/SP, os royalties a ele distribuído são 04 (quatro) vezes maiores do que os percebidos pelo seu vizinho, a configurar odiosa desigualdade; (ii) que o ente municipal, ora interessado, sofre impactos socioambientais diretos pela exploração de petróleo e gás natural, sem perceber os valores devidos; (iii) que inexiste risco de interrupção de serviços públicos e de prejuízo ao autor; (iv) que há previsão na Lei Orçamentária Anual de 2023 de ingresso das receitas decorrentes dos royalties de petróleo; e (v) que a grave crise econômico-financeira pela qual passa o ente federativo peticionante seria suficiente para revogar a liminar concedida. 



    Postulada, ao final, a reconsideração da decisão liminar. 



    9. O Município de Caraguatatuba/SP, ora interessado, asseverou não se opor ao pedido formulado nos autos (eDOC. 97).



    10. A Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, ora interessados, ao se pronunciarem (eDOC. 118), em síntese, defendem (i) o respeito, em âmbito administrativo, dos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa; (ii) a adoção, no procedimento instaurado no IBGE, de critérios técnicos e isonômicos para projeção dos limites intermunicipais, em observância aos postulados norteadores da Administração Pública; e (iii) a presunção de legitimidade dos atos administrativos. 



    Pedido o reconhecimento da correta aplicação da legislação vigente à situação controvertida no que se refere aos critérios legítimos de repartição de royalties do Petróleo. 



    11. A Procuradora-Geral da República em exercício manifesta-se pelo deferimento do pedido, consoante a seguinte ementa (eDOC. 122):



    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. ALTERAÇÃO DA SISTEMÁTICA DE DIVISÃO ROYALTIES DO PETRÓLEO. DEVIDO PROCESSO LEGAL E AMPLA DEFESA. RISCO DE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. DEMONSTRAÇÃO. IRREVERSIBILIDADE DA MEDIDA. PARECER PELO DEFERIMENTO DO PEDIDO. 



    1. É cabível o pedido de contracautela contra a decisão que, em agravo regimental, conferiu tutela recursal para permitir o levantamento de valor controvertido em demanda ainda não transitada em julgado, quando evidenciado o risco da irreversibilidade da medida. 



    2. Inexiste violação à ordem econômica na manutenção da sentença proferida em primeiro grau que determinou o depósito dos valores controvertidos até o trânsito em julgado, quando o Município não chegou a receber qualquer quantia derivada dos novos critérios de repartição das compensações financeiras de hidrocarbonetos, após a revisão feita pelo IBGE. 



    3. As quantias oriundas da revisão da sistemática da divisão de royalties estão sendo resguardadas com os depósitos judicias feitos pela ANP, de modo que após o trânsito em julgado do processo estarão disponíveis para levantamento a quem de direito. 



    — Parecer pelo deferimento do pedido de suspensão.”



    É o relatório.



    Decido.



    12. A via eleita – suspensão de liminar – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    O incidente de contracautela – vocacionado a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). Daí porque, medida de caráter excepcional que é, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência. 



    Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constitui em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.). 



    Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela se cinge à presença dos requisitos previstos em lei, impertinente cogitar de apreciação meritória do processo subjacente, ainda que de todo indispensável tenha, a tese sustentada, um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), em juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    12. Assentadas tais premissas, passo a apreciar o pedido deduzido nesta sede processual.



    13. Preliminarmente, reputo incabível a presente suspensão de liminar, na linha da manifestação do Município de São Sebastião/SP, conforme acentuei ao exame da SL 1.591/DF.



    14. Norteada pela hermenêutica restritiva que deve orientar a análise do instituto, compreendo, a despeito das respeitáveis posições doutrinárias em sentido contrário1, que somente se mostra admissível o manejo da via suspensiva por ente estatal que figure como réu no processo de origem. 



    14.1. A interpretação explicitada deflui da própria literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, que, ao dispor sobre o instrumento de contracautela, prevê o seu manejo pelas pessoas jurídicas de direito público interessadas e pelo Ministério Público, nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes. 



    A expressão contida no art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, acima transcrita, com o devido respeito às posições diversas, não comporta exegese ampliativa, diante dos termos unívocos de que lançou mão o legislador, a amarrar atuação do intérprete. De todo inviável, frente à literalidade do texto legal, compreender, onde a própria lei consigna ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, abrangidas todas as ações que envolvam o Poder Público ou seus agentes Não há alternativa: a interpretação que se impõe é a de que o Poder Público deve estar no polo passivo da demanda, jamais no polo ativo.



    Não pode o julgador desconsiderar os significados mínimos dos dispositivos introduzidos pelo legislador, pois, em assim procedendo, termina (...) por substituir o legislador, na medida em que cria, ele próprio, normas gerais e abstratas, em vez de escolher um dos significados possíveis dos dispositivos postos pelo legislador (ÁVILA, Humberto. Constituição, Liberdade e Interpretação. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2021, p. 28). Inadmissível a ampliação, na hipótese, pela via interpretativa, da legitimação ativa para o instrumento de contracautela, sob pena de subversão da ratio subjacente às leis de regência.



    14.2. Consabido, ainda, que o instrumento da contracautela, vocacionado à preservação do interesse público primário, tem como finalidade impedir a produção de efeitos de uma decisão judicial, de modo a restabelecer o status quo anterior ao ajuizamento do processo. Vale dizer, o objetivo da via suspensiva, na realidade, é inibir a execução de ato decisório que, proferido sem o devido equacionamento prévio de seus impactos pela Administração Pública, tem o potencial de causar grave lesão aos bens jurídicos tutelados pela legislação de regência. Nessa linha, Marcelo Abelha Rodrigues2 assevera:



    “Tal instituto foi criado como meio processual para que o Poder Público, na condição de réu, possa dele valer-se para impedir que uma decisão judicial, provisoriamente executada, tenha eficácia que cause risco de lesão a determinado interesse público. Por isso, a finalidade do instituto é amordaçar a eficácia executiva de uma decisão proferida contra o Poder Público, para que se mantenha de pé e intacta uma situação jurídica anterior ao processo.



    Exatamente por isso é que se exige que o Poder Público só possa lançar mão do instituto quando figure na posição de réu numa demanda contra si proposta, e, nesta condição, tenha contra si um título provisório com eficácia imediata que poderá causar grave lesão a interesses maiores da sociedade.”



    Assim – como a via suspensiva tem como finalidade a preservação do status quo anterior ao ajuizamento do processo, ante circunstância inesperada decorrente de decisão judicial –, distribuída a petição inicial pelo Poder Público e indeferido pleito de tutela provisória, inviável o pedido de suspensão, porquanto inexistente decisão a sustar e situação prévia contra o Poder Público a conservar. 



    Por essa razão, entendo que a tentativa de ampliação do espectro de cognoscibilidade do instrumento de contracautela acarreta desconsideração da teleologia que informa o instituto, subvertendo, de modo indevido, o sistema processual como um todo. 



    14.3. A corroborar o entendimento de que incabível o manejo da via suspensiva pelo Poder Público autor da ação originária, destaco que, em razão do atributo da autoexecutoriedade dos atos administrativos – expressão do privilège d’action d’office –, a Administração Pública não precisa recorrer à tutela jurisdicional para efetivar suas próprias deliberações (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 35. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2022, p. 213). 



    Desse modo, como regra, a Administração Pública executa suas funções pelos meios coercitivos próprios, sem necessidade de interferência, para tanto, do Poder Judiciário. Evidencia-se, assim, uma vez mais, que, ao atuar na condição de autora, não há circunstância jurídica anterior ao processo a preservar, tendo em vista a especial qualidade dos atos administrativos que permite sua execução independentemente de ato jurisdicional reafirmando o direito.



    14.4. Nesse linha, cito jurisprudência desta Casa no sentido da inviabilidade de emprego da via suspensiva pelo ente público autor da ação originária: 



    “AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. DECISÃO DE ORIGEM QUE INDEFERE TUTELA PROVISÓRIA RECURSAL EM APELAÇÃO EM EMBARGOS DE TERCEIRO. POTENCIAL CONSTRIÇÃO DE VERBAS MUNICIPAIS PARA A SATISFAÇÃO DE DÉBITOS DE EMPRESA ESTATAL. ALEGADO RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICA. DESCABIMENTO. AÇÃO DE ORIGEM PROPOSTA PELA MUNICIPALIDADE. LITERALIDADE DO CAPUT DO ART. 4º DA LEI 8.437/1992. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. O incidente de contracautela é meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    2. Nos termos da literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, o incidente de contracautela só tem cabimento com vistas à sustação da execução de liminar deferida em “ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes”, do que deflui a legitimidade ativa exclusiva do ente público réu, além do Ministério Público. A admissão do incidente de contracautela em ações promovidas por ente público, com vistas à obtenção de tutela provisória não obtida nas instâncias ordinárias, equivaleria à utilização do instituto da suspensão como sucedâneo recursal, o que não se admite à luz da jurisprudência pacificada deste Supremo Tribunal Federal.



    3. In casu, a ação de origem foi proposta pelo Município autor, do que deflui o não cabimento do pedido de suspensão por ele ajuizado - salientando a natureza de ação de conhecimento dos embargos de terceiro. 



    4. Ademais, a verificação acerca da titularidade das verbas eventualmente constritas e da forma de desenvolvimento da atividade econômica da empresa CINEBASE demandaria dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Precedentes.



    5. Agravo interno a que se nega provimento.”



    (SL 1.496-AgR/PA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 30.6.2022)



    É preciso ressaltar, nesse contexto, que a parte autora busca, agora, não a suspensão de liminar proferida em seu desfavor, como autoriza o art. 4º da Lei Federal 8.437/92, mas a execução de liminar proferida em seu favor, a demonstrar a inequívoca intenção da Requerente de fazer uso da presente suspensão de liminar como sucedâneo recursal (SL 72/CE, Rel. Min. Ellen Gracie, decisão monocrática, DJ 01.8.2005, v.g.). Em outras palavras, a jurisprudência desta Casa não tem admitido o manejo do instrumento de contracautela com finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado ou revogado. Nessa trilha, inadmissível, por não consubstanciar sucedâneo recursal, a suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo: 



    “Agravo regimental em suspensão de segurança. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Ausência de requisitos legais que ensejem a revisão da decisão proferida na origem. Matéria, ademais, já definitivamente assentada em outro processo. Impossibilidade do uso do instituto da suspensão como sucedâneo recursal. Agravo regimental não provido.



    1. O instituto da suspensão de segurança deve ser manejado segundo os requisitos previstos na lei de regência e não para a concessão de efeito ativo.



    2. Questão, ademais, já definitivamente resolvida em autos de ação semelhante (SS nº 5.100), ajuizada pelo Estado de Sergipe. 



    3. Impossibilidade de utilização desta ação como sucedâneo recursal.



    4. Agravo regimental não provido.”



    (SS 5.102-AgR/SE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 04.12.2019)



    “AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR INDEFERIDA. PEDIDO DE EFEITO ATIVO NA SUSPENSÃO. AUSÊNCIA DE DECISÃO A SER SUSPENSA. INADMISSIBILIDADE DO PEDIDO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”



    (SS 5.190-AgR/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 14.3.2018)



    14.5. Em suma, com a vênia dos que entendem de outra forma, a adequada interpretação dos dispositivos legais incidentes leva à compreensão de que inadmissível a utilização, pelo Poder Público (pessoa jurídica de direito público interessada e Parquet), do incidente de contracautela quando ocupar o polo ativo do processo principal. 



    15. De outro lado, ainda que possível fosse superar o óbice apontado, melhor sorte não assistiria ao ora requerente.



    15.1. Isso porque indispensável, à admissibilidade da suspensão de liminar, que o recurso extraordinário a ser interposto seja viável (SL 1.430-AgR/RJ, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 26.5.2021; SS 4.306-AgR-Segundo/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2015; SS 2.210-AgR/SE, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 19.12.2003, v.g.). Vale dizer, o ato decisório cujos efeitos se busca suspender deve estar sujeito à reforma por esta Suprema Corte pela via recursal. Caso incognoscível o recurso extraordinário, inadmissível, da mesma forma, a suspensão de liminar.



    É por essa razão que a competência para apreciação do incidente de contracautela, caso a ofensa a preceitos constitucionais somente possa ser constatada a partir da análise da legislação infraconstitucional aplicada, em face de decisão de Tribunal de Justiça estadual ou de Tribunal Regional Federal, incumbe ao Superior Tribunal de Justiça: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. SERVIÇO DE DRAGAGEM. DISPENSA DE LICITAÇÃO. LEI 8.666/93. INTERPRETAÇÃO DE MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA DO PRESIDENTE DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA PARA APRECIAR O PEDIDO DE SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CAUSA DE PEDIR FUNDADA EM PRECEITOS CONSTITUCIONAIS GENÉRICOS. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO IMPROCEDENTE. 



    1. Norma infraconstitucional. Suspensão de segurança. Competência. É pacífico nesta Corte o entendimento de que compete ao Presidente do Superior Tribunal de Justiça apreciar pedido de suspensão de segurança quando a decisão proferida estiver fundamentada em normas infraconstitucionais. 



    2. Reclamação. Liminar concedida pelo Superior Tribunal de Justiça. Causa de pedir fundada em princípios constitucionais genéricos, que encontram sua concreta realização nas normas infraconstitucionais que disciplinam as múltiplas atividades da Administração Pública. Usurpação da competência desta Corte. Inexistência. 



    Agravo regimental a que se nega provimento.” 



    (Rcl 2.371-AgR/RS, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, j. 24.3.2004, DJ 16.4.2004)



    15.2. No caso vertente, o Município de Ilhabela/SP, ora autor, ajuizou ação ordinária perante o Juízo de primeiro grau à alegação de violação dos princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório. Consabido que, em regra, para análise da transgressão de referidos preceitos constitucionais imprescindível prévia interpretação da legislação infraconstitucional incidente. 



    Nesse sentido, o Plenário desta Suprema Corte, ao exame do ARE 748.371-RG/MT, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 06.6.2013, DJe 01.8.2013, assentou inexistir questão constitucional na hipótese de a suposta violação do contraditório, ampla defesa, limites da coisa julgada ou devido processo legal, como na espécie, depender de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Eis a ementa do paradigma mencionado:



    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral.”



    (ARE 748.371-RG/MT, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 06.6.2013, DJe 01.8.2013)



    15.3. É preciso pontuar que o exame das normas infraconstitucionais em geral refoge aos limites estreitos das ações suspensivas ajuizadas perante o Supremo Tribunal Federal, pois, como dito, somente diante de controvérsias envolvendo conflito direto e imediato com o ordenamento constitucional justifica-se a instauração do incidente de contracautela (SL 552-AgR/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 20.8.2015; SL 1.223-AgR/MA, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 10.12.2019; SS 5.564-AgR/CE, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 27.6.2022, v.g.). Nessa linha, colho precedentes desta Casa, o primeiro de minha lavra:



    “Suspensão de tutela provisória. Processo seletivo simplificado para a contratação de empregados do Instituto Mirante (Organização Social). Inscrição. Prazo exíguo. Decisão liminar que determina a repetição do certame em prazo compatível com a ampla publicidade. Controvérsia envolvendo legislação infraconstitucional e análise de conjunto fático-probatório. Ausência de demonstração de risco de lesão à ordem jurídica, administrativa e econômica do Estado do Ceará. Negativa de seguimento. Agravo conhecido e não provido.



    1. A controvérsia envolvendo possível falha na organização de processo seletivo simplificado exaure-se no plano da legislação infraconstitucional e do conjunto fático-probatório dos autos. Seria necessário partir da análise concreta do certame e de suas cláusulas editalícias para que, somente em desdobramento exegético posterior, possa se cogitar de eventual ofensa reflexa, mediata ou indireta às normas constitucionais. Precedentes.



    2. O exame aprofundado da legislação infraconstitucional refoge aos limites estreitos do processo de contracautela instaurado perante o Supremo Tribunal Federal. Somente diante de controvérsias envolvendo conflito direto e imediato com o ordenamento constitucional justifica-se o cabimento das ações suspensi