Tribunal: STF
Processo: SL 1603
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-29
Data de publicação: 2022-12-29

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de liminar. Controvérsia sobre a alteração do procedimento de eleição da Mesa Diretora da Câmara Municipal. Liminar deferida na origem. Decisão que confere efeito suspensivo ao agravo de instrumento. Ilegitimidade do requerente, por não se amoldar ao rol previsto no caput do art. 4º da Lei nº 8.437/1992. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade, por não consubstanciar, a via suspensiva, sucedâneo recursal. Negativa de seguimento.



    Vistos etc.



    1. Trata-se de suspensão de liminar, ajuizada por Carlos Antonio da Silva, vereador do Município de Rialma (GO), com o fim de sobrestar a decisão proferida na Medida Cautelar nº 5769644-09.2022.8.09.0000, em regime de plantão, em que concedido efeito suspensivo ao Agravo de Instrumento nº 5756105-53.2022.8.09.0136 (Tribunal de Justiça do Estado de Goiás).



    2. O requerente narra que, na origem, ajuizou ação em que questiona a validade formal (i) da lei ordinária que alterou a Lei Orgânica do Município para antecipar a data da eleição da Mesa Diretora da Câmara Municipal e possibilitar a reeleição e (ii) da respectiva eleição, realizada em 24.3.2022 (autos nº 5701732-72.2022.8.09.0136, Vara da Fazenda Pública da Comarca de Rialma).



    Explicita deferida, em primeiro grau, a medida liminar, para sobrestar os efeitos da eleição ocorrida em 24.3.2022. Interposto o Agravo de Instrumento nº 5756105-53.2022.8.09.0136, por outro vereador interessado, concedido efeito suspensivo ao recurso pelo magistrado do plantão judiciário do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, na Medida Cautelar nº 5769644-09.2022.8.09.0000, ato ora impugnado.



    Diz, o requerente, que a suspensão da tutela de urgência originalmente deferida gera grave instabilidade jurídica no Município, a configurar lesão à ordem jurídica a ser inibida na via suspensiva.



    Rebate os fundamentos da decisão contestada, a demonstrar a invalidade da alteração do procedimento da eleição da Mesa Diretora e o não preenchimento dos requisitos necessários à concessão de efeito suspensivo ao recurso.



    Requer, em sede liminar e no mérito, a suspensão da decisão proferida na Medida Cautelar nº 5769644-09.2022.8.09.0000, referente ao Agravo de Instrumento nº 5756105-53.2022.8.09.0136, de modo a revigorar a eficácia de tutela de urgência concedida em primeiro grau e permitir a realização de nova eleição para a Mesa Diretora da Câmara Municipal.



    É o relatório.



    Decido. 



    3. A via eleita – suspensão de liminar – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    O incidente de contracautela – vocacionado a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). Daí porque, medida de caráter excepcional que é, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência. 



    Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constitui em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.). 



    Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela se cinge à presença dos requisitos previstos em lei, impertinente cogitar de apreciação meritória do processo subjacente, ainda que de todo indispensável tenha, a tese sustentada, um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), em juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    4. Assentadas tais premissas, verifico que o requerente não possui legitimidade para o pedido de contracautela, incidente que, na dicção do art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1992, apenas pode ser deflagrado “a requerimento do Ministério Público ou da pessoa de direito público interessada”, como visto.



    Note-se que os precedentes desta Suprema Corte que, excepcionalmente, reconhecem a legitimidade pessoal de detentores de mandatos eletivos para a propositura de pedidos da espécie contra decisões que, em tese, obstam o exercício de seu mandato, ante o ínsito interesse público existente no desempenho de suas funções (SS 444-AgR, Rel. Min. Sidney Sanches, Tribunal Pleno, DJ de 04.9.1992, v.g.), não dão guarida ao reconhecimento da legitimidade ativa neste caso. 



    Aqui, a controvérsia de fundo, veiculada no processo subjacente, não evidencia impedimento ao exercício da vereança por parte do requerente, mas debate sobre as modificações havidas no procedimento de eleição da Mesa Diretora da Câmara Municipal, com destaque para a sua antecipação.



    5. Existente, ademais, óbice processual objetivo ao conhecimento do pedido.



    Consoante relatado, a pretensão do requerente volta-se ao sobrestamento de decisão proferida em medida cautelar em agravo de instrumento, que suspendeu a tutela de urgência concedida em primeiro grau, em ação por ele ajuizada em face do Município de Rialma e da Câmara Municipal.



    Evidenciado, nesses moldes, o caráter ativo do pedido, por visar a restabelecer a eficácia da tutela provisória concedida na origem, e não suspendê-la. Em outras palavras, objetiva sobrestar o efeito suspensivo deferido em segundo grau para, exatamente, alçar o resultado concessivo de tutela provisória contra o Poder Público. Pretensões da espécie, contudo, carecem de cognoscibilidade.



    6. Norteada pela hermenêutica restritiva que deve orientar a análise do instituto, compreendo, a despeito de respeitáveis posições doutrinárias em sentido contrário1, que somente se mostra admissível o manejo da via suspensiva pelo ente estatal que figure como réu no processo de origem, o que não se tem no presente caso, dado que o requerente é o autor da ação de origem.



    A interpretação explicitada deflui da própria literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, que, ao dispor sobre o instrumento de contracautela, prevê o seu manejo pelas pessoas jurídicas de direito público interessadas e pelo Ministério Público, nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes. 



    A expressão contida no art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, não comporta exegese ampliativa. O legislador valeu-se de termos unívocos que amarram a atuação do intérprete. De todo inviável, diante da literalidade do texto legal, endossar o entendimento de que aplicável o instituto em todas as ações que envolvam o Poder Público ou seus agentes quando a própria lei alude às ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes. Não se oferece alternativa: o Poder Público deve estar no polo passivo da demanda, jamais no polo ativo.



    7. Consabido, ainda, que o instrumento da contracautela, vocacionado à preservação do interesse público primário, tem como finalidade impedir a produção de efeitos de uma decisão judicial, de modo a restabelecer o status quo anterior ao ajuizamento do processo. Vale dizer, o objetivo da via suspensiva, na realidade, é inibir a execução de ato decisório que, proferido sem o devido equacionamento prévio de seus impactos pela Administração Pública, tem o potencial de causar grave lesão aos bens jurídicos tutelados pela legislação de regência. Nessa linha, Marcelo Abelha Rodrigues2 assevera:



    Tal instituto foi criado como meio processual para que o Poder Público, na condição de réu, possa dele valer-se para impedir que uma decisão judicial, provisoriamente executada, tenha eficácia que cause risco de lesão a determinado interesse público. Por isso, a finalidade do instituto é amordaçar a eficácia executiva de uma decisão proferida contra o Poder Público, para que se mantenha de pé e intacta uma situação jurídica anterior ao processo.



    Exatamente por isso é que se exige que o Poder Público só possa lançar mão do instituto quando figure na posição de réu numa demanda contra si proposta, e, nesta condição, tenha contra si um título provisório com eficácia imediata que poderá causar grave lesão a interesses maiores da sociedade.



    Assim – como a via suspensiva tem como finalidade a preservação do status quo anterior ao ajuizamento do processo, ante circunstância inesperada decorrente de decisão judicial –, não alçada a tutela provisória pela parte autora, impossível o pedido de suspensão, porquanto inexistente decisão a sustar e situação prévia contra o Poder Público a conservar. 



    Por essa razão, entendo que a tentativa indevida de ampliação do espectro de cognoscibilidade do instrumento de contracautela acarreta desconsideração da teleologia que informa o instituto, subvertendo de modo indevido o sistema processual como um todo. 



    8. Cito precedente desta Suprema Corte, no sentido da inviabilidade de emprego da via suspensiva pelo ente público autor da ação originária (ou por quem lhe pretenda fazer as vezes, como se tem na hipótese): 



    AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. DECISÃO DE ORIGEM QUE INDEFERE TUTELA PROVISÓRIA RECURSAL EM APELAÇÃO EM EMBARGOS DE TERCEIRO. POTENCIAL CONSTRIÇÃO DE VERBAS MUNICIPAIS PARA A SATISFAÇÃO DE DÉBITOS DE EMPRESA ESTATAL. ALEGADO RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICA. DESCABIMENTO. AÇÃO DE ORIGEM PROPOSTA PELA MUNICIPALIDADE. LITERALIDADE DO CAPUT DO ART. 4º DA LEI 8.437/1992. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. O incidente de contracautela é meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    2. Nos termos da literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, o incidente de contracautela só tem cabimento com vistas à sustação da execução de liminar deferida em “ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes”, do que deflui a legitimidade ativa exclusiva do ente público réu, além do Ministério Público. A admissão do incidente de contracautela em ações promovidas por ente público, com vistas à obtenção de tutela provisória não obtida nas instâncias ordinárias, equivaleria à utilização do instituto da suspensão como sucedâneo recursal, o que não se admite à luz da jurisprudência pacificada deste Supremo Tribunal Federal.



    3. In casu, a ação de origem foi proposta pelo Município autor, do que deflui o não cabimento do pedido de suspensão por ele ajuizado - salientando a natureza de ação de conhecimento dos embargos de terceiro. 



    4. Ademais, a verificação acerca da titularidade das verbas eventualmente constritas e da forma de desenvolvimento da atividade econômica da empresa CINEBASE demandaria dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Precedentes.



    5. Agravo interno a que se nega provimento. (SL 1.496-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 30.6.2022)



    Em outras palavras, não se admite o manejo do instrumento de contracautela com a finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado ou revogado. Inadmissível, por não consubstanciar sucedâneo recursal, a suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo: 



    Agravo regimental em suspensão de segurança. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Ausência de requisitos legais que ensejem a revisão da decisão proferida na origem. Matéria, ademais, já definitivamente assentada em outro processo. Impossibilidade do uso do instituto da suspensão como sucedâneo recursal. Agravo regimental não provido.



    1. O instituto da suspensão de segurança deve ser manejado segundo os requisitos previstos na lei de regência e não para a concessão de efeito ativo.



    2. Questão, ademais, já definitivamente resolvida em autos de ação semelhante (SS nº 5.100), ajuizada pelo Estado de Sergipe. 



    3. Impossibilidade de utilização desta ação como sucedâneo recursal.



    4. Agravo regimental não provido. (SS 5.102-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 04.12.2019)



    AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR INDEFERIDA. PEDIDO DE EFEITO ATIVO NA SUSPENSÃO. AUSÊNCIA DE DECISÃO A SER SUSPENSA. INADMISSIBILIDADE DO PEDIDO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (SS 5.190-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 14.3.2018)



    9. Na hipótese, em síntese, o requerente carece de legitimidade para a suspensão de liminar, e incabível a medida para o fim pretendido, qual seja, revigorar a tutela provisória concedida na origem e suspensa em segundo grau.



    10. Ante o exposto, nego seguimento à presente suspensão de liminar (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 29 de dezembro de 2022.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



Documento assinado digitalmente




1  VENTURI, Edson. Suspensão de liminares e sentenças contrárias ao Poder Público. 3. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2017, p. 136-42.




2  RODRIGUES, Marcelo Abelha. Suspensão de segurança. 5. ed. Indaiatuba: Editora Foco, 2022, p. 126-7.