Tribunal: STF
Processo: ARE 1360527
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-04-28
Data de publicação: 2022-04-28

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins, assim ementado (eDOC 4, pp. 18/19):



    “PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGENTES PÚBLICOS CONTRATADOS PELO ESTADO DE GOIÁS. ESTABILIDADE ADQUIRIDA. ART. 19 DO ADCT. AUSÊNCIA DE EFETIVIDADE. TRANSFERÊNCIA PARA O ESTADO DE TOCANTINS. DIREITOS PREVIDENCIÁRIOS: IGUALDADE ENTRE OS SERVIDORES ESTÁVEIS NÃO EFETIVOS E OS EFETIVOS. DESVINCULAÇÃO DO RPPS E VINCULAÇÃO AO RGPS. CONTRIBUIÇÕES VERTIDAS. DIREITO DE PERMANÊNCIA NO RPPS. COMPENSAÇÃO ENTRE REGIMES. 1. A pretensão deduzida nesta ação é sobre a possibilidade de a parte autora permanecer vinculada ao Instituto de Previdência do Estado do Tocantins - IPETINS, atual Instituto de Gestão Previdenciária do Tocantins — IGEPREV. 2. Não há falar em prescrição do fundo de direito nas relações de trato sucessivo, como no caso de aposentadoria, prescrevendo-se tão somente as parcelas vencidas antes do quinquênio que precede ao ajuizamento da ação, nos termos do parágrafo único do art. 103 da Lei de Benefícios, da Súmula 85/STJ e da jurisprudência desta Corte, assim como no Decreto n. 20.910, de 1932, que estabelece a prescrição das ações contra a Fazenda Pública. 3. O INSS tem legitimidade para figurar no processo, porquanto ainda se cuidam de segurados a ele vinculados, de modo que é necessário, para retomo ao RPPS, o desfazimento do vínculo com o RGPS, com as compensações pecuniárias entre os regimes, assim como ocorreu quando tais servidores foram incluídos no regime geral. Portanto, há litisconsórcio necessário entre o INSS e o Estado do Tocantins, tendo ambos legitimidade passiva. 4. O ADCT, em seu art. 19, assegurou a estabilidade excepcional no Serviço Público aos empregados públicos contratados sem concurso público, que estivessem em exercício há pelo menos cinco anos na data da promulgação da Constituição de 1988. 5. Os servidores que ingressaram mediante concurso público tiveram os empregos transformados em cargos efetivos, com o advento do Regime Jurídico Único, previsto no art. 37, na sua redação original, conforme lei de cada entidade política (União, Estados, Distrito Federal e Municípios); os que não ingressaram mediante concurso público, adquiriram estabilidade, mas não a efetividade, tudo conforme o regime jurídico adotado supervenientemente pelo respectivo ente político. 6. No caso dos autos, os servidores foram contratados inicialmente pelo Estado de Goiás, na década de 1970, sendo estabilizados nos respectivos empregos por força do art. 19 do ADCT, em outubro de 1988, e posteriormente transferidos para o recém-instalado Estado de Tocantins, em 1989, vertendo, desde então, contribuições para o Regime Próprio do Estado de Tocantins (RPPS-TO). Depois de muitos anos de contribuição ao sistema de Previdência do Estado, precisamente em junho de 2001, a Lei Estadual n. 1.246 excluiu os servidores remanescentes do Estado de Goiás não efetivos, estabilizados ou não, do seu regime próprio, transferindo-os para o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), pelo qual muitos servidores se aposentaram. 7. Como houve contribuição ao regime próprio de previdência do Estado de Tocantins por, pelo menos, 12 anos, é evidente que esses servidores, ainda que não efetivados, mas estáveis no serviço público, vinculam-se a esse regime, porque, de outro modo, as contribuições seriam vertidas sem sequer haver expectativa de contraprestação de benefício. Essa situação jurídica de vinculação a um instituto de previdência não poderia ser desconsiderada, com a transferência pura e simples de todos esses servidores para o Regime Geral da Previdência Social, sem que tivessem a oportunidade de aderir ou manifestar sua vontade de se vincularem a tal regime geral. A transferência do RPPS para o RGPS não poderia operar sem a aquiescência do segurado, porque isso importa violar o principio da segurança jurídica, mais especificamente o princípio da confiança objetiva. 8. Devem ser aplicados aos servidores estáveis não efetivos os mesmos direitos dos efetivos, como bem se pronunciou a Advocacia Geral da União, no Parecer N° - GM — 030, no Processo N° - 00001.005869/2001-20, de Origem do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, e aprovado com efeito vinculativo pelo Presidente da República. 9. A Lei Estadual n. 1.246/2001 do Estado de Tocantins, posteriormente revogada pela Lei n. 1.614/2005, que simplesmente transferiu todos os servidores estabilizados para o Regime Geral da Previdência Social, é malferidora desse direito de permanência no Regime Próprio de Previdência do Estado do Tocantins. Atualmente, a Lei Estadual n. 2.726/2013 de Tocantins, incluiu como segurados do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS-TO), os servidores remanescentes do serviço público de Goiás em exercício no Estado de Tocantins, incluindo o servidor público estabilizado, o que tenha adquirido este status por efeito do art. 19 do ADCT. 10. Essa é mais uma razão para julgar-se procedente o pedido formulado na inicial, porque a injustiça da transferência de servidores ao RGPS voltou a ser corrigida, mas não alcançou significativo número de servidores que, no RGPS, se aposentaram, com proventos desvinculados da remuneração do cargo (ou emprego) público, sobre o qual contribuíram ao IGPREV e nele deveriam permanecer, porque a submissão ao RPPS não dependia da efetividade no cargo (ou emprego), mas da estabilidade no serviço público, que lhes foi assegurada por disposição de quilate constitucional. 11. Tal como o instituto de previdência do Tocantins e o INSS procederam às compensações financeiras com a transferência dos servidores do RPPS para o RGPS, assim devem proceder às compensações nesse retorno. 12. Apelação do IGEPREV/TO e do Estado de Tocantins, apelação do INSS e remessa oficial desprovidas.”



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados. (eDOC 6, p. 6)



    No recurso extraordinário, interposto com base no art. 102, III, a, da Constituição da República, alega-se violação aos arts. 5º, XXXVI; 37, II; e 40, § 13, da Constituição da República, bem como ao art. 19 do ADCT. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que:



     “Esse Colendo Supremo Tribunal Federal já decidiu que o servidor que preenche as condições exigidas pelo art. 19 do ADCT é estável no emprego para o qual foi contratado pela Administração, mas não é efetivo, por Isso não pode ser equiparado ao servidor público efetivo no que diz respeito aos efeitos legais decorrentes desse regime jurídico estatutário.” (eDOC 8, p. 6).



    Assevera, ainda, que:



    “os servidores alcançados pelo referido comando constitucional, embora estáveis no serviço público, não eram efetivos, e, portanto, não tiveram transformados seus cargos em cargos públicos, nos termos do art. 243 da Lei n. 8.112, de 1990. Apenas os servidores ocupantes de empregos efetivos e que ingressaram mediante concurso público é que poderiam ter seu regime jurídico convertido, de celetista para estatutário.” (eDOC 8, p. 7)



     



    O Tribunal de origem admitiu o recurso extraordinário, quanto à alegada violação ao art. 37, II, e 40, § 13, da Constituição Federal, bem como ao art. 19 do ADCT. (eDOC 10).



    Instada, a Procuradoria-Geral da República manifesta-se em parecer assim ementado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. SERVIDORA DO ESTADO DE TOCANTINS. ESTABILIDADE EXCEPCIONAL – ART. 19 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS – ADCT. APOSENTADORIA PELO RGPS. VINCULAÇÃO AO REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL. IMPOSSIBILIDADE DE OBTENÇÃO DAS VANTAGENS INERENTES AO CARGO EFETIVO. OFENSA AO ART. 37, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL EVIDENCIADO. PRECEDENTES DO STF. PARECER PELO PROVIMENTO DO RECURSO .” (eDOC 20, p. 1) 



    É o relatório. Decido.



    A irresignação merece prosperar. 



    O Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, assim asseverou: (eDOC 4, pp. 3-42)



    “(...)



    A vinculação de agentes à Administração Pública no sistema anterior à Constituição da República de 1988 podia se dar pelo regime jurídico estatutário ou pelo regime da Consolidação das Leis do Trabalho. A primeira investidura em cargo público dependia de aprovação em concurso público, atendidos os demais requisitos previstos em lei, nos termos do art. 97 da Constituição de 1967. Porém, para os empregos públicos, muitas foram as contratações independentemente de concurso e tais se fizerem sob o regime celetista, embora muitos fossem os concursos públicos também para contração pela CLT. Diante da profusão de contratação, sem concurso público, pelas diversas entidades da Administração Pública, de todos os níveis, sob o regime da CLT, o certo é que o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, em seu art. 19, assegurou a estabilidade excepcional no Serviço Público àqueles servidores contratados que estivessem em exercício há pelo menos cinco anos na data da promulgação da Constituição de 1988, nestes termos: 



    (...)



    Com essa disposição constitucional transitória, conferiu-se estabilidade no Serviço Público aos empregados públicos que nele ingressaram há mais de cinco anos e sem que tenham sido aprovados em concurso público. Os que ingressaram mediante concurso público tiveram os empregos transformados em cargos efetivos, com o advento do Regime Jurídico Único, previsto no art. 37, na sua redação original, conforme lei de cada entidade política (União, Estados, Distrito Federal e Municípios); os que não ingressaram mediante concurso público, adquiriram estabilidade, mas não a efetividade, e foram posteriormente disciplinados pelo regime jurídico adotado supervenientemente pelos respectivos entes políticos. IV — Estabilidade e Efetividade 4111 É pacifica a distinção entre estabilidade e efetividade. A estabilidade é no serviço público; a efetividade é no cargo. A estabilidade excepcional, garantida pelo art. 19 do ADCT, aos referidos servidores não se confunde com a efetividade no cargo público que está condicionada ao ingresso mediante concurso (art. 37, II). A estabilidade obtida pelos referidos servidores garantiu o direito de permanecerem no serviço público, somente vindo a perder o cargo ou emprego em virtude de sentença judicial transitada em julgado, processo administrativo disciplinar ou procedimento de avaliação de desempenho, em todos garantindo-se a ampla defesa (CF, art. 41, §10). A efetividade somente é obtida pelos servidores ocupantes de cargos de provimento efetivo, com investidura mediante aprovação em concurso público, enquanto a estabilidade abrange tanto os servidores ocupantes de cargos efetivos, regidos pela Lei n°8.112, de 1990, quanto os empregados públicos da Administração Direta, Autárquica e Fundacional, também aprovados em concurso público. lo art. 19 do ADCT é estável no emprego para o qual foi contratado pela Administração, mas não é efetivo, por isso que não pode ser equiparado ao servidor público efetivo no que diz respeito aos efeitos legais decorrentes desse regime jurídico estatutário. 



    (...)



    Encontram-se julgados, porém, que se inclinam pela inclusão do servidor que adquiriu a estabilidade no serviço público por força do referido ADCT no regime estatutário, como os que se declinam adiante, o primeiro do Superior Tribunal de Justiça, e o segundo, deste Tribunal, verbis:



    (...)



    Porém, na hipótese dos autos, mesmo que não tenham sido transformados os empregos ocupados por esses servidores em cargos públicos, o fato é que tais servidores ingressaram e permaneceram no regime previdenciário próprio do Estado do Tocantins, e isso é que é relevante. Com efeito, a Lei n. 8.213, de 1991, dispõe, em seu art. 12, que o servidor civil ocupante de cargo efetivo ou o militar da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, bem como o das respectivas autarquias e fundações, são excluídos do Regime Geral de Previdência Social consubstanciado nesta Lei, desde que amparados por regime próprio de previdência social. Esta mesma regra está positivada no art. 13 da Lei 8.212, também de 1991, no sentido de que os servidores efetivos, ocupantes de cargos efetivos, são excluídos do Regime Geral, desde que amparados por regime próprio de previdência social. O regime jurídico entre a Administração Pública e seus servidores deve ser único (art. 39 da CF/88), e com o advento da Emenda Constitucional n. 20, de 1998, determinou-se que aos servidores titulares de cargo efetivo, nos termos do art. 40, caput, o regime de previdência passa a ser de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, mas isso apenas a partir da referida emenda, que, como todo ato legislativo superveniente, deve respeitar o ato jurídico perfeito, como foi a inclusão anterior dos servidores estabilizados pelo art. 19 do ADCT no regime próprio de previdência de Tocantins.



    (...)



    Na redação original da Constituição, no referido art. 40, havia previsão de que a lei disporia sobre a aposentadoria em cargos ou empregos temporários (§ 2°), não se inferindo, daí, que o servidor estável, mas não efetivo e beneficiário do art. 19 do ADCT devesse ser excluído do regime próprio e, portanto, de que estivesse submetido ao regime geral da Previdência Social. Assim, devem ser aplicados aos estáveis não efetivos os mesmos direitos dos efetivos, como bem se pronunciou a Advocacia Geral da União, no Parecer N° - GM — 030, no Processo N° - 00001.005869/2001-20, de Origem do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, da lavra do Ministro GILMAR FERREIRA MENDES, quando ocupante da titularidade da AGU, e aprovado com efeito vinculativo pelo Presidente da República.



    (...)



    A discussão sobre a distinção entre a efetividade e estabilidade perde a relevância, mas pode-se acrescentar, na hipótese dos autos, que os servidores foram contratados inicialmente pelo Estado de Goiás, na década de 1970, e posteriormente transferidos para o Estado de Tocantins, com a instalação desse Estado em 1989. Entretanto, tais servidores já haviam sido estabilizados nos respectivos empregos por força do art. 19 do ADCT, em outubro de 1988. Depois de muitos anos de contribuição ao sistema de Previdência do Estado, precisamente em junho de 2001, a Lei Estadual n. 1.246 excluiu os servidores remanescentes do Estado de Goiás não efetivos, estabilizados ou não, do seu regime próprio, transferindo-os para o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), pelo qual muitos servidores se aposentaram. Ocorre que desde a data da transferência do Estado de Goiás para o Estado do Tocantins, verteram esses servidores contribuições para o Regime Próprio do Estado de Tocantins (RPPS-TO). Assim, foram pelo menos 12 anos de contribuição e, como houve contribuição ao regime próprio de previdência do Estado de Tocantins, é evidente que esses servidores, ainda que não efetivados, mas estáveis no serviço público, vinculavam-se a esse regime, porque, de outro modo, as contribuições seriam vertidas ao RPPS sem sequer haver expectativa de contraprestação de benefício pelo mesmo sistema. Essa situação jurídica de vinculação a um instituto de previdência não poderia ser desconsiderada, com a transferência pura e simples de todos esses servidores para o Regime Geral da Previdência Social. Com efeito, como há demonstração do efetivo recolhimento ao regime próprio de previdência, com o recolhimento das contribuições realizadas em folha de pagamento e para cuja retenção não haveria sequer possibilidade de se furtar, não poderiam ser tais servidores simplesmente remetidos a outro regime sem que tivessem a oportunidade de aderir ou manifestar sua vontade de se vincularem ao Regime Geral da Previdência Social. 



    (...).” 



    Quanto ao tema, observo que esta Corte possui entendimento consolidado no sentido de que os servidores abrangidos pela estabilidade excepcional prevista no art. 19 do ADCT não se equiparam aos servidores efetivos, e, portanto, possuem somente o direito de permanecer no serviço público nos cargos em que foram admitidos, não tendo direito aos benefícios privativos dos servidores efetivos. 



    Nesse sentido:



    “EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Servidores públicos detentores da estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT. Inclusão no regime próprio de previdência social. Impossibilidade. Precedentes. 1. Os servidores abrangidos pela estabilidade excepcional prevista no art. 19 do ADCT não se equiparam aos servidores efetivos, os quais foram aprovados em concurso público. Aqueles possuem somente o direito de permanecer no serviço público nos cargos em que foram admitidos, não tendo direito aos benefícios privativos dos servidores efetivos. 2. Conforme consta do art. 40 da Constituição Federal, com a redação dada pela EC nº 42/2003, pertencem ao regime próprio de previdência social tão somente os servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, incluídas suas autarquias e fundações. 3. Agravo regimental não provido. 4. Majoração da verba honorária em valor equivalente a 10% (dez por cento) do total daquela já fixada (art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do CPC), observada a eventual concessão do benefício da gratuidade da justiça.” (ARE 1069876 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 13.11.2017).



    A Procuradoria-Geral da República, em seu parecer, assim manifestou: (eDOC 20)



    “(...)



    10. A questão de fundo, como visto, envolve a possibilidade de servidora pública estadual com estabilidade adquirida por força do artigo 19 do ADCT, e aposentada por tempo de contribuição pelo RGPS (INSS), retornar ao RPPS (IGEPREV/TO), do qual foi excluída com base na Leis Estadual nº 1.246/01. 11. O acórdão recorrido acolheu a pretensão da servidora ao fundamento de que “não se trata de desaposentação, como foi muitíssimo debatido em incontáveis casos e afinal resolvido pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário n. 661256/SC, mas de simplesmente se fazer retornar ao RPPS do Tocantins quem foi indevidamente transferido para o RGPS, a cargo do INSS”. 12. De fato, trata-se de hipótese diversa do Tema nº 503 (RE 661.256- RG), cuja tese estabelece: “No âmbito do Regime Geral de Previdência Social – RGPS, somente lei pode criar benefícios e vantagens previdenciárias, não havendo, por ora, previsão legal do direito à 'desaposentação' ou à ‘reaposentação’, sendo constitucional a regra do art. 18, § 2º, da Lei nº 8.213/91”. 13. E quanto à alegada afronta ao inciso XXXVI do art. 5º da Constituição da República, esse Pretório Excelso tem a firme orientação de que “Não ostenta repercussão geral a alegação de ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, do direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada quando a aferição da violação pressuponha a revisão de legislação infraconstitucional. Precedente: RE 748.371-RG, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe 1º.08.2013. Tema 660.” (ARE 1293192 AgR, Rel. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe-027 de 12/2/2021). 14. Não prevalecem, pois, as razões apresentadas no agravo, devendo ser mantida a inadmissão do recurso extraordinário por contrariedade a garantia constitucional do respeito ao ato jurídico perfeito e ao direito adquirido, esculpida no artigo 5°, inciso XXXVI, da Constituição Federal. 15. No entanto, no tocante à violação aos arts. 37, II; 40, §13, da CF e 19 do ADCT, o recurso extraordinário merece provimento. 16. O acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região concluiu que “Na redação original da Constituição, no referido art. 40, havia previsão de que a lei disporia sobre a aposentadoria em cargos ou empregos temporários (§ 2°), não se inferindo, daí, que o servidor estável, mas não efetivo e beneficiário do art. 19 do ADCT devesse ser excluído do regime próprio e, portanto, de que estivesse submetido ao regime geral da Previdência Social. Assim, devem ser aplicados aos estáveis não efetivos os mesmos direitos dos efetivos (...)” (fl. 36). 17. O entendimento adotado no acórdão recorrido está em dissonância com a jurisprudência firmada neste Supremo Tribunal Federal no sentido de que os servidores abrangidos pela estabilidade excepcional prevista no art. 19 do ADCT não se equiparam aos servidores efetivos, e, portanto, possuem somente o direito de permanecer no serviço público nos cargos em que foram admitidos, não tendo direito aos benefícios privativos dos servidores efetivos. Confira-se:



    (...)



    20. Ante o exposto, manifesta-se o Ministério Público Federal pelo desprovimento do agravo e pelo provimento do recurso extraordinário, na parte em que foi admitido na origem.” 



     Sendo assim, verifica-se que o entendimento adotado pelo acórdão recorrido diverge da jurisprudência sedimentada desta Corte.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso, nos termos do art. 21, § 2º, do RI/STF.



    Deixo de aplicar o art. 85, § 11, do CPC, tendo em vista que não houve prévia fixação de honorários na origem 



    Publique-se. 



    Brasília, 28 de abril de 2022.



Ministro Edson Fachin



Relator



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