Tribunal: STF
Processo: ADI 4743
Classe: ADI
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-13
Data de publicação: 2022-05-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: 



    Vistos.



    Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de liminar, ajuizada pelo Governador do Estado de Rondônia contra o art. 136-A, caput e §§ 1º e 2º, da Constituição Estadual, inserido pela Emenda n. 21, de 31/7/2001.



    Eis o teor do dispositivo impugnado:



     



    “Art. 136-A. Programação constante da lei orçamentária anual, decorrente de Emendas de parlamentares é de execução obrigatória, até o limite estabelecido em lei.



    § 1º As dotações decorrentes de emendas de parlamentares serão identificadas na lei orçamentária anual.



    § 2º. São vedados o cancelamento ou o contingenciamento, total ou parcial, por parte do Poder Executivo, de dotação constante da lei orçamentária anual, decorrente de emendas de parlamentares”.



    Alega o autor que referida norma, ao impor a execução obrigatória das normas da lei orçamentária anual decorrentes de emendas parlamentares, teria incorrido em violação ao princípio constitucional da Separação de Poderes (CF, art. 2º), “que assegura a independência e harmonia que deve haver entre os Poderes”. Sustenta, ainda, que esse dispositivo frustra a atividade do Poder Executivo na “função precípua de implementar as políticas públicas através dos respectivos investimentos públicos”, o qual, assim, “ficaria refém do Poder Legislativo no que tange a execução orçamentária”, cabendo a ele, nos termos do art. 165, § 3º, da Constituição, o dever de “publicar relatório resumido da execução orçamentária após o encerramento de cada bimestre, o que evidência a sua função de executor do orçamento”. 



    A ação foi distribuída à relatoria do Ministro Luiz Fux, o qual, identificando que a controvérsia suscitada na presente demanda guardava especial conexão com o tema apreciado na ADIn-MC nº 4.663/RO, de sua relatoria, cujo julgamento encontrava-se pendente pelo colegiado da Corte, determinou a adoção do art. 10 da Lei nº 9.868/99.



    A Assembleia Legislativa do Estado de Rondônia prestou informações em que sustenta a constitucionalidade da lei questionada (doc. eletrônico nº 5). 



    O Advogado-Geral da União manifestou-se pelo deferimento parcial da medida cautelar (doc. eletrônico nº 9). 



    O Procurador-Geral da República, por seu turno, opinou pela procedência parcial do pedido. Destaco a ementa do seu parecer:



     



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Dispositivos que tornam obrigatória a execução orçamentária apenas quanto às normas decorrentes das emendas, em detrimento de outras metas e prioridades da Administração Pública. Parecer pela procedência parcial do pedido”. (doc. eletrônico nº 13). 



     



    O Ministro relator, constatando que as normas da Constituição do Estado de Rondônia impugnadas nos autos foram alteradas pela Emenda Constitucional nº 95, de 25/03/2015, determinou a manifestação do autor sobre a persistência do interesse de agir. Ademais, adotou o rito previsto no art. 12 da Lei nº 9.868/99. 



    O Governador do Estado de Rondônia, por sua vez, aditou a inicial e defendeu o prosseguimento do feito visto que, “embora alterado o dispositivo, restou inalterada a persistência do interesse de agir, uma vez que mantidos os argumentos na peça inaugural”. (doc. eletrônico nº 19)



    A Assembleia Legislativa do Estado de Rondônia, contudo, sustentou a prejudicialidade da ação em razão da alteração superveniente da norma impugnada (doc. eletrônico nº 28). Nesse sentido também se manifestou o Advogado-Geral da União (doc. eletrônico nº 34) e a Procuradoria-Geral da República (doc. eletrônico nº 38).



    Os autos foram a mim distribuídos, nos termos do artigo 38 do RISTF.



    É o relatório. 



     



    Decido. 



    Com razão o Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República ao sustentarem a perda do objeto da presente ação direta. Com efeito, o dispositivo impugnado (artigo 136-A, §§ 1º e 2º, da Constituição do Estado de Rondônia) foi alterado pela Emenda Constitucional nº 95, de 25/03/2015, que passou a vigorar da seguinte forma: 



     



    "Art. 136-A. As emendas individuais ao Projeto de Lei Orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo. 



    § 1°. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o caput deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada 110 exercício anterior. 



    § 2°. As dotações decorrentes de emendas de parlamentares serão identificadas na Lei Orçamentária Anual. 



    § 3°. São vedados o cancelamento ou o contingenciamento, total ou parcial, por parte do Poder Executivo, de dotação constante da Lei Orçamentária Anual, decorrente de emendas de parlamentares. 



    § 4°. No caso de impedimento de ordem técnica ou jurídica, no empenho de despesa que integre a programação, na forma do § I° deste artigo, os recursos serão remanejados por ato do Poder Executivo mediante solicitação do autor da emenda parlamentar, sendo mantida a sua obrigatoriedade de execução. 



    § 5°. Se o ocorrido no disposto no § 4°, deste artigo ocasionar atrasos na execução da despesa, os valores de que trata o § 1°, quando não pagos no exercício financeiro correspondente ficarão inscritos em restos a pagar com o respectivo valor em conta bancária, não onerando o limite d emendas individuais do exercício financeiro subsequente. 



    § 6°. Os valores das emendas parlamentares de bancada ou coletiva serão definidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias."



     



    Verifica-se, no caso concreto, a alteração substancial do dispositivo impugnado pela Emenda Constitucional nº 95, de 25/03/2015, sobretudo ao estabelecer novos parâmetros, limites, exceções e destinações obrigatórias para a execução de emendas parlamentares ao orçamento do Estado de Rondônia. 



    Destaca-se que o autor, ao aditar a inicial, não apresentou fundamentos aptos a justificar a necessidade do prosseguimento do feito com argumentos relacionados à alteração legislativa posterior, limitando-se a ratificar as mesmas questões aduzidas na inicial, senão vejamos:



     



    “(...) o dispositivo impugnado ao estabelecer a execução obrigatória das emendas parlamentares da Lei Orçamentária Anual impede a atuação do Poder Executivo na gerência dos recursos públicos, ferindo, assim, a própria finalidade das emendas parlamentares constantes na Lei Orçamentária Anual que são consideradas ferramentas de articulação política entre governo e parlamento; 



    Portanto, embora alterado o dispositivo, restou inalterada a persistência do interesse de agir, uma vez que mantidos os argumentos na peça inaugural, consubstanciados na assertiva de que há evidente lesão ao artigo 2º da Constituição Federal, assim como a possibilidade do ESTADO DE RONDÔNIA sofrer incalculáveis prejuízos orçamentários e imensuráveis prejuízos ao interesse público”. (doc. eletrônico nº 19). 



    A jurisprudência desta Corte é firme quanto à prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade quando houver modificação substancial da norma por legislação superveniente, admitindo, contudo, aditamento da inicial e prosseguimento do feito somente quando a alteração do texto for meramente formal. 



    Nesse sentido, destaco os seguintes julgados:



    “Ação direta de inconstitucionalidade e reedição de medidas provisórias: evolução da jurisprudência: aditamento da petição inicial: pressuposto de identidade substancial das normas. A possibilidade do aditamento da ação direta de inconstitucionalidade de modo a que continue, contra a medida provisória reeditada, o processo instaurado contra a sua edição original, pressupõe necessariamente a identidade substancial de ambas: se a norma reeditada é, não apenas formal, mas também substancialmente distinta da originalmente impugnada, impõe-se a propositura de nova ação direta”. (ADI 1753 QO, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 23/10/98)



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RECURSO INTERPOSTO CONTRA DECISÃO MONOCRÁTICA. PRINCÍPIO DA FUNGIBILIDADE. RECEPÇÃO COMO AGRAVO REGIMENTAL. ARTIGO 1º DO DECRETO nº 3.070/1999 E ARTIGO 153 DO DECRETO nº 4.544/2002. REVOGAÇÃO DAS NORMAS IMPUGNADAS. PERDA DE OBJETO DA AÇÃO E CONSECTÁRIA PREJUDICIALIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Prima facie, o Supremo Tribunal Federal tem conhecido os embargos de declaração opostos objetivando a reforma da decisão do relator como agravo regimental, que é o recurso cabível, por força do princípio da fungibilidade. 2. Diante da revogação das normas impugnadas, o objeto da pretensão inicial não mais subsiste, revelando-se inviável o exame de sua compatibilidade com a Carta Maior por meio do controle abstrato de constitucionalidade. 3. A jurisprudência dessa Suprema Corte é pacífica quanto à prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade, por perda superveniente de objeto, quando sobrevém a revogação ou alteração substancial da norma questionada em sua constitucionalidade. Precedentes: ADI 1.454/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 3.8.2007; ADI 1.445-QO/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 29.4.2005; ADI 519-QO/MT, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 28.6.2002; ADI 2.515-MC/CE, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 1º.3.2002; ADI 2.290-QO/DF, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2001; ADI 1.859-QO/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 26.11.1999; ADI 2.001-MC/DF, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 3.9.1999; ADI 520/MT, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 6.6.1997; ADI 709/PR, Rel. Min. Paulo Brossard, Tribunal Pleno, DJ 24.6.1994 e ADI 2.118/AL, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJE nº 145, de 06/08/2010. 4. Agravo regimental a que se nega provimento”. (ADI 4061 ED, Relator o Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJ de 17/9/15)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA 1.442, DE 10.05.1996, E SUAS SUCESSIVAS REEDIÇÕES. CRIAÇÃO DO CADASTRO INFORMATIVO DE CRÉDITOS NÃO QUITADOS DO SETOR PÚBLICO FEDERAL - CADIN. ARTIGOS 6º E 7º. CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 6º RECONHECIDA, POR MAIORIA, NA SESSÃO PLENÁRIA DE 15.06.2000. MODIFICAÇÃO SUBSTANCIAL DO ART. 7º A PARTIR DA REEDIÇÃO DO ATO IMPUGNADO SOB O NÚMERO 1.863-52, DE 26.08.1999, MANTIDA NO ATO DE CONVERSÃO NA LEI 10.522, DE 19.07.2002. DECLARAÇÃO DE PREJUDICIALIDADE DA AÇÃO, QUANTO AO ART. 7º, NA SESSÃO PLENÁRIA DE 20.06.2007. 1. A criação de cadastro no âmbito da Administração Pública Federal e a simples obrigatoriedade de sua prévia consulta por parte dos órgãos e entidades que a integram não representam, por si só, impedimento à celebração dos atos previstos no art. 6º do ato normativo impugnado. 2. A alteração substancial do art. 7º promovida quando da edição da Medida Provisória 1.863-52, de 26.08.1999, depois confirmada na sua conversão na Lei 10.522, de 19.07.2002, tornou a presente ação direta prejudicada, nessa parte, por perda superveniente de objeto. 3. Ação direta parcialmente prejudicada cujo pedido, no que persiste, se julga improcedente”. (ADI 1454, Relator a Ministra Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 3/8/07)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI ESTADUAL Nº 12.910/2008, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL (ART. 2º) – DIPLOMA LEGISLATIVO QUE FIXA O SUBSÍDIO DA MAGISTRATURA DAQUELE ENTE FEDERATIVO – MODIFICAÇÃO SUPERVENIENTE, DE CARÁTER SUBSTANCIAL, INTRODUZIDA NO TEXTO DA NORMA ESTATAL IMPUGNADA – HIPÓTESE DE PREJUDICIALIDADE – EXTINÇÃO ANÔMALA DO PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA – PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – AÇÃO DIRETA JULGADA PREJUDICADA – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO”. (ADI 4177 AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe  de 29/8/14)



    Demais disso, destaca-se possível alteração no parâmetro de controle de constitucionalidade da norma impugnada, tendo em vista que, no momento do ajuizamento da ação, a matéria atinente à distinção da origem institucional das dotações orçamentárias era estranha à Constituição Federal, cuja previsão específica sobre a matéria foi introduzida posteriormente pela Emenda Constitucional nº 86, de 17 de março de 2015, que trouxe modificações ao artigo 166 da Constituição Federal.



    Assim, tendo em vista a alteração substancial do artigo 136-A, caput e §§ 1º e 2º, da Constituição do Estado de Rondônia pela Emenda Constitucional nº 95, de 25/03/2015, é evidente a prejudicialidade desta ação direta de inconstitucionalidade por perda superveniente do seu objeto. 



    Do exposto, julgo extinto o processo, sem julgamento de mérito, nos termos do artigo 21, inciso IX, do RISTF.



    Publique-se.



    Brasília, 13 de maio de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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