Tribunal: STF
Processo: Rcl 51988
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-15
Data de publicação: 2022-03-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Reclamação, com pedido de medida liminar, proposta pelo Município de Poço Redondo-SE contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe (Processo 0004158-04.2018.8.25.0000), que teria violado o que decidido por esta CORTE nas ADIs 4.357 e 4.425.



    Na inicial, a parte autora afirma, em síntese, o seguinte:



    Inicialmente, temos que o Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Sergipe, bem como o Juiz Gestor dos Precatórios solicitaram plano de pagamento de precatórios para o exercício devidos de 2022, nos termos do artigo 64 da Resolução nº 303/2019 do Conselho Nacional de Justiça.



    Neste interim, após referida apresentação, levando em consideração a média do quanto despendido com precatórios entre os anos de 2012 e 2014, índice para comprometimento da RCL, não só houve despacho informando que os valores não assegurariam a disponibilização do importe total devido no período do ano de 2022, como se determinou que o percentual a ser observado em relação à Receita Corrente Liquida do município deveria ser no importe de 1,38% (um vírgula trinta e oito por cento) da Receita Corrente Liquida municipal.



    (...)



    Perceba agora, o ato ordinatório onde se impõe o percentual que o ente público deve aplicar:



    (...)



    Ato seguinte, restou homologado, de ofício, o plano de pagamento para 2022, nos seguintes termos:



    (...)



    Ora, a previsão da RCL de 2022 será de R$90.000,00 (noventa milhões de reais), e diluindo nos seus 12 meses, teremos uma receita líquida mensal de R$7.500.000,00 (sete milhões e quinhentos mil reais), ou seja, quando aplicado o percentual de 1,38% (uma vírgula trinta e oito por cento) sobre a Receita Corrente Líquida Mensal, teremos um bloqueio mensal no montante de R$103.500,00 (cento e três mil e quinhentos reais). 



    Diante disto, verifica-se que os aportes mensais determinado de ofício, no valor de R$739.868,05 (setecentos e trinta e nove mil, oitocentos e sessenta e oito reais e cinco centavos), equivalem a 9,86% (nove virgula oitenta e seis por cento) da Receita Corrente Líquida Mensal!



    Da mesma forma, o percentual mencionado de 1,38% (um vírgula trinta e oito por cento), é superior à média do período entre 2012 a 2014, sem nem mencionar o efetivo percentual que se determinou, de 9,86% (nove virgula oitenta e seis por cento), tendo em vista o seguinte:



    (...)



    Concluímos, assim, que a média do comprometimento das Receitas Correntes Liquidas para custeio de precatórios referentes aos exercícios de 2012, 2013 e 2014 fora de 1,32% (um virgula cinquenta e quatro por cento), conforme documentos comprobatórios anexos. 



    Diante dessa situação, resta claro que a homologação, de ofício, pelo presidente deste TJ/SE se apresenta completamente destoante e com ordem de percentual superior ao comprometimento da receita corrente líquida (decidida por esta Corte Superior, sem prejuízo de sua suplantação posterior, nos termos das ECs 94/2016, 99/2019 e 109/2021, cujo comando ordena o pagamento de precatórios no valor correspondente a 1/12 (um doze avos) do comprometimento da Receita Corrente Líquida apurada a partir da média resultante do somatório dos índices de verificados nos exercícios de 2012, 2013 e 2014.



    Ou seja, postula-se pela vertente via, o reconhecimento do vilipêndio às diretrizes estabelecidas por esse Supremo Tribunal Federal nos autos das ADIs n°s 4.357 e 4.425, sem prejuízo de sua suplantação posterior, nos termos das ECs 94/2016, 99/2019 e 109/2021, conforme já exposto.



    Ao final:



    requer seja conhecida a presente reclamação, seja concedida a liminar, para, reconhecendo a incompatibilidade da ordem de pagamento no percentual mínimo de 1,38%, e muito menos de 9,86% (nove virgula oitenta e seis por cento) da Receita Corrente Líquida Mensal!, em desconformidade com o decidido nas ADI’s nº 4.357 e 4.425, e assim, suspender a ordem de pagamento com valores já denotados exorbitantes, enquanto não sobrevier regulamentação normativa para acesso aos instrumentos financeiros de financiamento trazidos pelas ECs n° 94/2016 e 99/2017, determinando-se, portanto, seja aplicado o pagamento de precatórios na forma no montante equivalente ao percentual médio da RCL dos anos de 2012-2014, o que se apresentou como sendo de 1,32% (um virgula trinta e dois por cento) sobre a previsão da RCL 2022. 



    (...)



    Requer, por fim, a ratificação da liminar e o julgamento procedente da reclamação, a fim de que seja determinada a suspensão de pagamentos/sequestros que ultrapassem o percentual da Receita Corrente Líquida decidido nas ADI’s nº 4.357 e 4.425, o que no caso em mote representa 1,32% (um virgula trinta e dois por cento), totalizando o valor para 2022 de R$1.188.000,00 (um milhão, cento e oitenta e oito mil reais) com base na previsão da RCL 2022, e com valor mensal de R$99.000,00 (noventa e nove mil reais). 



    Em 23/2/2022, concedi parcialmente a medida liminar para suspender a ordem de pagamento e o plano de pagamentos homologado pelo TJSE e determinar que a municipalidade apresentasse um novo plano, no prazo estabelecido pelo TJSE, em que conste todos os valores em aberto, a fim de formar um único montante global, de forma a serem pagos até o prazo final determinado pela EC 109/2021, sem limite ou restrição no que se refere a percentual da RCL, a ser imediatamente analisado por aquele Tribunal. 



    Instado a se manifestar, o TJSE prestou as informações que julgou pertinentes a respeito da matéria, acrescentando que (doc. 16, fls. 5/6):



    De qualquer forma, esta presidência, embora tenha prestado - até esse ponto - informações nos limites do que consta contra si na reclamação, confere ciência a um aspecto adicional considerado pelo eminente relator em vossa decisão liminar. 



    Trata-se do registro feito no sentido de que “...o ato reclamado parece constar cálculo em descompasso com as determinações oriundas da EC 109/2021...”, o qual deveria “...compilar o montante total devido em um único plano de pagamento, independentemente de os valores serem anteriores ou posteriores à EC 109/2021...”. 



    Nesse aspecto, a presidência do TJSE esclarece ter de fato feito essa distinção temporal, e o fez ao entendimento do que dispunha o art. 7º, da referida emenda (“Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação, exceto quanto à alteração do art. 29-A da Constituição Federal, a qual entra em vigor a partir do início da primeira legislatura municipal após a data de publicação desta Emenda Constitucional”). 



    É dizer, afastou da espécie a retroatividade do comando, estando agora, no entanto, ciente da compreensão diversa do eminente relator quando pontua questões relacionadas à sua eficácia social, e que a gestão desta presidência, importante enfatizar, nem de longe ousou limitar, ou muito menos esvaziar os objetivos da atuação congressual. 



    Assim, em cumprimento ao comando liminar, será dada ao ente devedor reclamante ciência sobre prazo para cumprimento do que foi determinado pelo eminente relator. E caso não cumpra, também em cumprimento à liminar, o TJSE estabelecerá um plano de ofício, refazendo a conta “...em que conste todos os valores em aberto, a fim de formar um único montante global, de forma a serem pagos até o prazo final determinado pela EC 109/2021, sem limite os restrição no que se refere a percentual da RCL...”. 



    Em seu parecer (doc. 18), o Ministério Público Federal opinou pela improcedência da reclamação, sob fundamento de ausência de aderência dos paradigmas ao caso proposto nos autos.



    É o breve relatório.



    A respeito do cabimento de Reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a Constituição da República dispõe o seguinte:



    Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:



    I - processar e julgar, originariamente:



    (...)



    l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;



    Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei;



    (...)



    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.



    Com a publicação do novo Código de Processo Civil, ampliaram-se as hipóteses de cabimento da Reclamação, passando a ser possível a utilização do instituto nas seguintes hipóteses:



    Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;



    IV - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência.



    Os paradigmas invocados são os julgados proferidos em Questão de Ordem na ADI 4.357 e ADI 4.425 (ambas de relatoria do Min. LUIZ FUX), afirmando o reclamante o seu desrespeito. No julgamento das referidas Questões de Ordem, foi estabelecida a modulação temporal dos efeitos das decisões declaratórias de inconstitucionalidade prolatadas na ADI 4.357 e na ADI 4.425. Na ocasião, o Plenário deste TRIBUNAL, entre outras providências, resolveu “manter a vigência do regime especial de pagamento de precatórios instituído pela Emenda Constitucional nº 62/2009 por 5 (cinco) exercícios financeiros a contar de primeiro de janeiro de 2016”.



    O Tribunal de Justiça de Sergipe interpretou a modulação no sentido de que a fixação do percentual mínimo de comprometimento da RCL deveria levar em conta o necessário para a quitação do estoque de precatórios até 2024. Assim informou o Tribunal Reclamado (doc. 16):



    Com efeito, a gestão do sistema, conforme sustentou em todas essas oportunidades, reitera aqui que o Supremo Tribunal Federal, ao ensejo em que proclamou inconstitucionalidades nas disposições da EC nº 62/09, e posteriormente modulou efeitos da declaração (Questão de Ordem nas ADI’s 4357/DF e 4425/DF), não examinou e muito menos firmou posição acerca dessa questão de alíquotas desse ou daquele exercício financeiro dos entes devedores. Havia, quando muito, na EC em questão, uma referência média de percentual nesses períodos para o que o legislador reformador, na ocasião, tinha como prognóstico suficiente para o resgate da dívida dos precatórios no prazo originalmente estabelecido. 



    Feita a referida modulação dos efeitos pelo STF, e dessa linha firmada se seguiu um gesto de deferência institucional do parlamento, justamente por meio de outras emendas constitucionais (94/16 e 99/17), desaparece essa referência específica de períodos (2012-2014). E a razão parece óbvia, a considerar as novas realidades dos estoques de dívidas, daí que foi mantido, na essência, o ponto nuclear inspirador do regime especial de pagamento, vale dizer, a exigência do cálculo “...em percentual suficiente para a quitação de seus débitos...” (art. 101, caput, da CF). No mesmo comando, considerada a situação de variação, essa referência do percentual praticado na data da entrada em vigor do regime aparece, claramente, apenas como uma garantia adicional, ou seja, a de servir como mínimo, diante da eventualidade do cálculo apontar outro inferior, ainda que igualmente suficiente a zerar o estoque da dívida no prazo. O mesmo sucedeu, rigorosamente, com a recente EC nº 109/21, ampliativa do prazo para dezembro de 2029. 



    Portanto, exatamente nessa linha foi que o CNJ editou a Resolução nº 303/19, iniciativa igualmente respaldada no pronunciamento do STF, estabelecendo a sistemática de elaboração dos planos de pagamentos dos entes devedores, necessariamente atrelada ao já reportado objetivo primordial: aplicação na RCL de percentuais suficientes à quitação do débito até 31 de dezembro de 2024, atualmente estendido para 2029 com vigência em 2021. Assim, se esse percentual se apresenta elevado, trata-se de efeito provocado por comportamentos anteriores dos(as) próprios(as) entes/entidades devedores(as), e o mais saliente deles é o inadimplemento de obrigações que vão se acumulando no tempo. 



    Com isso se pode concluir que, se suposta ilegalidade existe nesse processo, certamente não pode ser atribuída ao órgão que por incumbência da CF tem a obrigação de velar pelo fiel cumprimento dos sistemas de precatórios, monitorando e supervisionando os pagamentos, pouco importando o regime a que se refira, o Tribunal de Justiça. Fora disso, tipo abaixar percentuais ao sabor das conveniências dos(as) entes/devedores(as), ainda que por impulso de argumentos engenhosamente construídos, significa que o estoque da dívida, além de aumentar exponencialmente, escapa da condição de quitação no prazo constitucional. E nesse caso, constituindose uma típica moratória, convenhamos, é assunto afeto ao Congresso Nacional, estando muito longe da alçada de atribuições de gestão deste tribunal. 



    Assim, nos termos regulamentados pelo CNJ (Res. 303/19), a proposta do(a) ente/entidade devedor(a), claramente, não assegura a disponibilização do importe total devido no período (art. 64, II). E como tal, há de se aguardar os trâmites dentro do lapso regulamentar (art. 64, §1º) e na forma supletiva autorizada (art. 64, §2º) [...] 



    Debruçando-me sobre o processo, entendo, inicialmente, não ser o caso de reconhecer a ausência de estrita aderência com os paradigmas invocados diante da superveniência das Emendas Constitucionais sobre a temática (ECs 94/2016, 99/2017 e 109/2021).



    A Reclamação tem se apresentado, cada vez mais, como importante instrumento de garantia da higidez constitucional. Se, por uma lado, não se presta à função de substitutivo de ações já previstas no ordenamento jurídico – sejam recursos, ações desconstitutivas ou ações concentradas –; por outro, tem servido à finalidade de permitir verdadeira evolução interpretativa quanto aos temas constitucionais já discutidos por esta CORTE, em especial no que concerne àqueles que envolvam Conflitos Federativos e Separação dos Poderes. Assim, nos dizeres no Min. GILMAR MENDES:



     A tendência atual é que a reclamação assuma cada vez mais o papel de ação constitucional, voltada à proteção da ordem constitucional como um todo. Os vários óbices à aceitação da reclamação em sede de controle concentrado vêm sendo superados, estando agora o Supremo Tribunal Federal em condições de ampliar o uso desse importante e singular instrumento da jurisdição constitucional brasileira. Não me parece racional que o STF feche os olhos para uma afronta direta às suas decisões, em virtude de questão meramente formal. Ademais, também devemos levar em consideração os princípios da celeridade e da economia processual, norteadores do nosso processo constitucional. (Rcl 40.402 AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 8/9/2020)



    Não está aqui a se defender, obviamente, a utilização da Reclamação como panaceia jurídica, servindo como instrumento de resolução para todas as controvérsias de cunho constitucional que surjam. Entretanto, no que se refere às discussões envolvendo precatórios – e consequente possibilidade de sequestro de verbas públicas ou de intervenção judicial nos planos de pagamentos apresentados –, parece trazer mais risco ao ordenamento jurídico e à harmonia institucional entre os Poderes a não manifestação desta CORTE quanto ao caso concreto. Portanto, excepcionalmente, supero o óbice da ausência de aderência alegado pelo Relator. 



    Observa-se da petição inicial, bem como do teor do ato reclamado (doc. 11), que o Tribunal de Justiça de Sergipe, a partir do inadimplemento de parte do estoque de precatórios que haveria de ser pago pela municipalidade no ano de 2021, inclui tal valor no cálculo necessário para o ano de 2022, calculando, então, o percentual de comprometimento da RCL necessário para o cumprimento de suas obrigações. E, por conta disto, fixou determinado montante a ser pago mensalmente (doc. 11, fl. 4), o que, segundo o município Reclamante, ofenderia a modulação de efeitos determinada nas ADIs 4.357 e 4.425, notadamente quanto ao alongamento da eficácia do regime especial previsto na EC 62, bem como o percentual a ser fixado com base na média de comprometimento para os anos de 2012 a 2014. 



    Quanto à temática jurídica, conforme já tive a oportunidade de me manifestar (por exemplo no MS 36.035), diante da substituição do Regime Especial de pagamentos oriundo da EC 62/2009, não só pelas ECs 94/2016 e 99/2017, mas em especial pela EC 109/2021, que permitiu o recálculo do percentual da RCL a ser depositado mensalmente na conta especial do Tribunal de Justiça, em montante suficiente para a quitação de seus débitos até 31/12/2029, permitindo a inclusão de “seus débitos vencidos e os que vencerão dentro desse período”, a melhor solução a ser dada aos casos em que há valores não repassados tempestivamente, é a inclusão de tais valores no plano de pagamentos subsequente, em conformidade com as novas regras constitucionais sobre o tema, compondo, assim, um novo montante total, a ser pago até à nova data limite. 



    Tal orientação parece ser a mais consentânea não somente com o que preconizado na Resolução 303/2019-CNJ, mas especialmente com os fins que justificaram a promulgação da EC 109/2021, qual seja, “enfrentar as consequências sociais e econômicas da pandemia da Covid-19”. 



    Desse modo, dilatar o prazo de duração do Regime Especial de Pagamento de Precatório, mas excepcionar os valores anteriores à modificação constitucional esvaziará os objetivos legislativos da alteração, motivo pelo qual todos os valores em aberto devem constar no novo plano de pagamentos. Haveria, com isto, limitação da eficácia da EC 109/2021 aos precatórios vencidos no ano de sua vigência e futuros, deixando em aberto a situação de inadimplemento de parcelas mensais de anos anteriores, muito em função dos efeitos negativos da retração econômica decorrente da emergência sanitária enfrentada pelo país.



    Assim, como pontuado pelo Ministra CÁRMEN LÚCIA na Rcl 46066-MC: 




    Como antes assinalado, o prazo que tinha sido estabelecido pela Emenda Constitucional n. 99/2017 (31.12.2024) foi alargado pela Emenda Constitucional n. 109, de 15.3.2021, prorrogando-se as regras do regime especial de pagamento de precatórios até 31.12.2029, dado superveniente a repercutir substancialmente sobre a situação jurídica dos débitos dos Municípios que, assim como o reclamante, não conseguiram honrar os compromissos assumidos quando da homologação de seus respectivos planos anuais de pagamento de precatórios. 



    O sequestro da vultosa quantia indicada na decisão reclamada, aliado às demais medidas sancionatórias a serem impostas pela Presidência do Tribunal de Justiça de São Paulo, podem, pelo que alega e comprova inicialmente o reclamante, acarretar desajuste nas finanças municipais, comprometendo a execução de políticas públicas em prejuízo da população local, especialmente considerando o grave quadro desencadeado pela pandemia do novo coronavírus e as elevadas despesas realizadas no enfrentamento dessa doença. 



    (...)



    Entretanto, a dilação do prazo para pagamento dos precatórios submetidos ao regime especial em mais cinco anos (31.12.2029) parece lançar novas bases normativas sobre o tema, indicando a possibilidade de adimplemento dos precatórios sem a necessidade da adoção, ao menos neste momento, das graves medidas indicadas nas decisões reclamadas.



    Desse modo, levando em consideração não somente os fatos públicos e notórios (confirmados pela petição inicial) de que a pandemia trouxe grave crise econômica aos Entes Federados, diante do aumento de gastos para combatê-la e diminuição de arrecadação, mas também porque os atrasos nos repasses ocorreram sob o pálio da gestão anterior; aliado à prorrogação do termo final para quitação do Regime Especial, parece ser a medida mais consentânea aos objetivos constitucionais o acolhimento do pedido formulado na inicial, dando procedência à Reclamação para que conste no novo plano de pagamentos todos os valores em atraso, compondo assim, um novo montante global a ser quitado até o final de 2029, nos termos da EC 109/2021.



    De todo modo, constato que do ato reclamado parece constar cálculo em descompasso com as determinações oriundas da EC 109/2021, gerando o dever de comprometimento de quase 10% da RCL mensal da municipalidade, conforme informado na inicial, situação possível de colocar em risco a continuidade das políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade.



    Se por um lado não há mais falar em discussão de percentual mínimo ou fixo sobre a RCL para a quitação dos precatórios, por outro, parece haver, agora, o dever de compilar o montante total devido em um único plano de pagamento, independentemente de os valores serem anteriores ou posteriores à EC 109/2021; ou seja, não é razoável manter os valores em atraso, a fim de que sejam pagos por intermédio de cálculo próprio, fazendo surgir, em tese, mais de um plano de pagamento. 



     A melhor solução a ser dada aos casos em que há valores em atraso, não repassados tempestivamente, é a sua inclusão no plano de pagamentos subsequente, em conformidade com as novas regras constitucionais sobre o tema, compondo, assim, um novo montante total, a ser pago até à nova data limite, ou seja, ao final de 2029. 



    Desta forma, é de rigor a confirmação da decisão liminar que determinou a suspensão da ordem de pagamento e o plano de pagamentos homologado pelo TJSE; bem como determinou que a municipalidade apresentasse um novo plano, no prazo estabelecido pelo TJSE, em que constasse todos os valores em aberto, a fim de formar um único montante global, de forma a serem pagos até o prazo final determinado pela EC 109/2021, sem limite ou restrição no que se refere a percentual da RCL, a ser imediatamente analisado por aquele Tribunal.



    Por esses fundamentos, JULGO PARCIALMENTE procedente a Reclamação para, confirmando a medida liminar, CASSAR a decisão nos autos do processo 0004158-04.2018.8.25.0000, bem como DETERMINO que a municipalidade apresente um novo plano de pagamento, no prazo estabelecido pelo TJSE, em que conste todos os valores em aberto, a fim de formar um único montante global, de forma a serem pagos até o prazo final determinado pela EC 109/2021, sem limite ou restrição no que se refere a percentual da RCL, a ser imediatamente analisado por aquele Tribunal.



    Em caso de não apresentação de novo plano de pagamento pelo Reclamante, em prazo a ser determinado pelo TJSE, poderá o Tribunal estabelecer de ofício novo plano de pagamento, respeitados os termos acima apresentados.



    Publique-se. 



    Brasília, 15 de março de 2022. 



Ministro ALEXANDRE DE MORAES



Relator



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