Tribunal: STF
Processo: ARE 1414453
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-14
Data de publicação: 2022-12-14

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte, assim ementado (fl. 1, doc. 4):



    “ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. APELAÇÃO. FISCALIZAÇÃO E ORGANIZAÇÃO DO TRÂNSITO DO MUNICÍPIO DE PARELHAS, COM RESPONSABILIDADE CONCORRENTE ENTRE O CITADO MUNICÍPIO E O DETRAN/RN. INTELIGÊNCIA DOS ARTIGOS 21 E 24 DO CÓDIGO NACIONAL DE TRÂNSITO. SITUAÇÃO JUSTIFICADORA DA INTERVENÇÃO DO PODER JUDIDIÁRIO. PROVIMENTO DO RECURSO.”



    Opostos Embargos de Declaração (Vol. 5), foram providos, sem efeitos infringentes, nos termos da seguinte ementa (fl. 1, Doc. 6):



    “PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM APELAÇÃO CÍVEL. ALEGAÇÃO DE OMISSÃO NO ACÓRDÃO EMBARGADO. IRRESIGNAÇÃO EM TORNO DA FALTA DE ANÁLISE DO PEDIDO, EM FACE DO MUNICÍPIO DE PARELHAS, PARA DETERMINAR A CRIAÇÃO DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DE ÓRGÃO E ENTIDADES EXECUTIVOS DE TRÂNSITO. AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. CLÁUSULA DA RESERVA DO POSSÍVEL. RECONHECIMENTO DA OMISSÃO QUE SE IMPÕE. ANÁLISE DA TESE PROPOSTA. MERO EXERCÍCO DA FUNÇÃO INTEGRATIVA DOS EMBARGOS. ACOLHIMENTO DO RECURSO PARA FINS DE COMPLEMENTAÇÃO DA FUNDAMENTAÇAO DO JULGAMENTO, SEM A ATRIBUIÇÃO DE EFEITOS MODIFICATIVOS.”



    Opostos novos Embargos de Declaração, foram rejeitados (Doc. 8).



    No Recurso Extraordinário (Vol. 9), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DO RIO GRANDE DO NORTE (DETRAN) aponta violação ao art. 2º da Constituição Federal, uma vez que o Tribunal de origem “compreendeu legítima a determinação, ao Poder Executivo do Estado – via sua autarquia de trânsito (DETRAN), de instalar um posto de fiscalização provisório no município demandado (de Parelhas-RN), guarnecido por fiscais de trânsito que possam realizar policiamento operacional administrativo e fiscalização do trânsito local, até o Município integre o Sistema Nacional de Trânsito – SNT” (Vol. 9, fl. 3). 



    Realça que “a formulação e a execução das políticas públicas destinadas ao trânsito e à mobilidade são atividades estritas e típicas do Poder Executivo, inclusive no que concerne à tarefa fiscalizatória e à consequente ampliação de quadro de pessoal para tal desiderato” (Vol. 9, fl. 5). 



    Nesse contexto, sustenta que “o acórdão guerreado fere o princípio constitucional da separação dos Poderes, não podendo o Judiciário, sob pena de violação ao art. 2º da Constituição da República, imiscuir-se na escolha legitimamente feita pelo Executivo para gerir o sistema de controle de trânsito” (fl. 5, Doc. 9).



    Requer, ao final, o conhecimento e provimento do presente recurso para reformar o acórdão recorrido e julgar improcedente o pedido.



    O Juízo de origem inadmitiu o RE aos argumentos de que (a) o acórdão recorrido decidiu em consonância com a jurisprudência do STF a respeito da matéria; e (b) incide, na hipótese, as Súmulas 83/STJ e 284/STF (Doc. 11).



    No Agravo (Doc. 12), a parte recorrente refutou a incidência dos referidos óbices.



    É o relatório. Decido.



    Reputam-se preenchidos todos os pressupostos de admissibilidade do apelo extremo. Passo à análise do mérito.



    Assiste razão ao recorrente.



    Na origem, trata-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE visando, liminarmente, à instalação, pelo DETRAN/RN, de um posto provisório, devidamente guarnecido, até que o MUNICÍPIO DE PARELHAS integre o Sistema Nacional de Trânsito – SNT, mantido fiscais de trânsito em qualquer caso. No mérito, requer a ratificação da liminar, condenando o MUNICÍPIO, no prazo de 30 (trinta) dias, a enviar mensagem ao legislativo local propondo a criação de órgão executivo de trânsito, órgão executivo rodoviário e Junta Administrativa de Recursos e Infrações (JARI), aprovando a promoção dos referidos órgãos ao SNT no mesmo prazo, sob pena de multa em ambas as situações (Vol. 4, fl. 2).



    O Tribunal de origem reformou a sentença de improcedência do pedido aos seguintes argumentos (Vol. 4):



    “(...) vê-se que o recurso se cinge, em última análise, a saber se a situação retratada nos autos é passível de intervenção judicial, firmando entendimento sobre se é atribuição do Município de Parelhas a fiscalização e cumprimento das normas de trânsito de sua circunscrição, sendo concorrente a competência do DETRAN a respeito.



    (…)



    Ficou claro nos autos que o Município de Parelhas não dispõe de mecanismos legais para o exercício de fiscalização e educação no trânsito, dentre outros, nem de Junta Administrativa de Recursos e Infrações – JARI, necessários à integração no Sistema Nacional de Trânsito – SNT. E, como consta no douto parecer Ministerial, “em se tratando de direito difuso e de imposição constitucional ou observância obrigatória, quando constatada omissão estatal, é dado ao Poder Judiciário a prerrogativa de correção, sem que haja qualquer ingerência indevida”, fundamentação que se estende ao DETRAN, diante de obrigação concorrente.



    Com efeito, não podem os direitos sociais ficar sujeitos à boa vontade do administrador, não podendo servir de fundamentação, como óbice para a não intervenção judicial, o fundamento da separação dos poderes (…).



    (…)



    Isto posto, tudo sopesado, dou provimento ao recurso para determinar que o DETRAN/RN instale Posto de Fiscalização provisório no Município de Parelhas, sendo ele guarnecido por fiscais de trânsito para a realização de policiamento operacional administrativo e fiscalização do Trânsito local até que o Município passe a integrar o Sistema Nacional de Trânsito – SNT.”



    No caso, o Tribunal de origem, ao determinar a implementação de política pública, divergiu da jurisprudência desta CORTE, no sentido de que, no âmbito do mérito administrativo, cabe ao administrador público o exercício de sua conveniência e oportunidade. 



    Nesse sentido, em caso análogo: 



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. defensoria pública. Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 636.686-AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe de 16/8/2013)



     Também no sentido de que não cabe ao Poder Judiciário intervir na discricionariedade do administrador, vejam-se os seguintes precedentes: 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Portaria ministerial que estabeleceu direito antidumping provisório na forma de sobretarifa ao imposto de importação (II), relativamente à importação de fosfato monoamônico (MAP) procedente da Rússia. Exclusão da região Nordeste. Adequação da fundamentação do ato normativo. Matéria fática. Súmula nº 279/STF. Análise de legislação infraconstitucional. Afronta reflexa. Pretensão fundada em isonomia que transformaria o Poder Judiciário em legislador positivo. 



    (...) 



    2. Não cabe ao Poder Judiciário adentrar no exame da oportunidade e da conveniência de ato do Poder Executivo (sobretarifa antidumping) no exercício de sua discricionariedade, sob pena de violação do princípio da separação de poderes, mormente quando não demonstrada ausência de razoabilidade ou de proporcionalidade da medida, como ocorreu no caso dos autos. Precedentes.



    (…)



    4. Agravo regimental não provido.” (RE 475.954-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 9/9/2013)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DECRETO N. 420/92. LEI N. 8.393/91. IPI. ALÍQUOTA REGIONALIZADA INCIDENTE SOBRE O ACÚCAR. ALEGADA OFENSA AO DISPOSTO NOS ARTS. 150, I, II e § 3º, e 151, I, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. CONSTITUCIONALIDADE.



    (...) 



    3. A concessão do benefício da isenção fiscal é ato discricionário, fundado em juízo de conveniência e oportunidade do Poder Executivo, cujo controle é vedado ao Judiciário. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 480.107-AgR, Rel. Min. EROS GRAU, Segunda Turma, DJe de 27/3/2009)



    Como recorrentemente destaco, apesar de independentes, os poderes de Estado devem atuar de maneira harmônica, privilegiando a cooperação e a lealdade institucional e afastando as práticas de guerrilhas institucionais, que acabam minando a coesão governamental e a confiança popular na condução dos negócios públicos pelos agentes políticos. Para tanto, a CONSTITUIÇÃO FEDERAL consagra um complexo mecanismo de controles recíprocos entre os três poderes, de forma que, ao mesmo tempo, um Poder controle os demais e por eles seja controlado. Esse mecanismo denomina-se teoria dos freios e contrapesos (WILLIAM BONDY. The Separation of Governmental Powers. In: History and Theory in the Constitutions. New York: Columbia College, 1986; JJ. GOMES CANOTILHO; VITAL MOREIRA. Os Poderes do Presidente da República. Coimbra: Coimbra Editora, 1991; DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO. Interferências entre poderes do Estado (Fricções entre o executivo e o legislativo na Constituição de 1988). Revista de Informação Legislativa, Brasília: Senado Federal, ano 26, nº 103, p. 5, jul./set. 1989; JAVIER GARCÍA ROCA. Separación de poderes y disposiciones del ejecutivo com rango de ley: mayoria, minorías, controles. Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, São Paulo: Revista dos Tribunais, ano 7, nº 27, p. 7, abr./jun. 1999; JOSÉ PINTO ANTUNES. Da limitação dos poderes. 1951. Tese (Cátedra) Fadusp, São Paulo; ANNA CÂNDIDA DA CUNHA FERRAZ. Conflito entre poderes: o poder congressual de sustar atos normativos do poder executivo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1994. p. 2021; FIDES OMMATI. Dos freios e contrapesos entre os Poderes. Revista de Informação Legislativa, Brasília: Senado Federal, ano 14, nº 55, p. 55, jul./set. 1977; JOSÉ GERALDO SOUZA JÚNIOR. Reflexões sobre o princípio da separação de poderes: o parti pris de Montesquieu. Revista de Informação Legislativa , Brasília: Senado Federal, ano 17, nº 68, p. 15, out./dez. 1980; JOSÉ DE FARIAS TAVARES. A divisão de poderes e o constitucionalismo brasileiro. Revista de Informação Legislativa, Brasília: Senado Federal, ano 17, nº 65, p. 53, jan./mar. 1980). 



    Tendo por parâmetros hermenêuticos esses núcleos axiológicos extraídos da Constituição Federal - separação dos poderes (independência) e sistema de freios e contrapesos (harmonia) -, por mais louvável que seja a implementação judicial de medidas impostas ao gestor da coisa pública, a fim de se evitar a fricção entre os poderes republicanos, a intromissão há de ser afastada dentro de um contexto fático-normativo operado pela regra e não pela exceção, essa evidenciada quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter impositivo, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, assinala nosso decano, o eminente Ministro CELSO DE MELLO (ARE 1.170.694/AC, DJe de 7/11/2018). 



    Nessa linha de consideração, concluí, exemplificativamente, não caber ao Poder Judiciário determinar ao Executivo (a) a adoção de medidas necessárias ao suprimento de carência de professores em colégio estadual do Rio de Janeiro (ARE 1.169.331/RJ); (b) a completa restauração de imóvel tombado administrativamente no município de São Cristóvão/SE (ARE 1.161.181/SE); (c) a contratação de professores interlocutores de LIBRAS, visando ao atendimento de alunos portadores de deficiência auditiva matriculados na rede estadual de ensino do Município de Itatiba/SP (ARE 759.755/SP); e (d) o fornecimento de atendimento a aluno portador de deficiência intelectual e com transtorno comportamental, durante o período de atividade acadêmica, seja de caráter curricular ou extracurricular (ARE 1.145.501/SP). 



    O cenário estabelecido pelas instâncias ordinárias não se revelava apto a legitimar a prestação jurisdicional pretendida no sentido de fazer executar determinada atividade pública, já que, repise-se, “não se inclui, ordinariamente, no âmbito das funções institucionais do Poder Judiciário e nas desta Suprema Corte, em especial a atribuição de formular e de implementar políticas públicas (JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, p. 207, item n. 05, 1987, Almedina, Coimbra), pois, nesse domínio, o encargo reside, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo.” (RE 1.165.054/RN, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJe de 9/11/2018), haja vista que, do contrário, a ingerência do Poder Judiciário no Poder Executivo estaria, evidentemente, desorganizando a implementação das políticas públicas. 



    Em suma, ao impor uma determinada conduta à Administração Pública, a correição do ato judicial se notabiliza por respeitar o conteúdo programático da República Federativa do Brasil, previamente definido na Constituição Federal de 1988, bem como por não intervir no programa de governo estabelecido pelo gestor da res publica, responsável pela gerência do erário e estipular as diretrizes governamentais, essas revestidas de discricionariedade, pautadas pela conveniência e oportunidade administrativa, características insindicáveis do ato (RE 475.954-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 9/9/2013; e RE 480.107-AgR, Rel. Min. EROS GRAU, Segunda Turma, DJe de 27/3/2009). 



    A convivência harmônica dos poderes republicanos é mantida em demandas nas quais os aparentes conflitos são marcados pela atividade judicial excepcional, emergencial e tópica, com vistas a garantir o gozo de direitos de estatura constitucional. Nesse sentido, recentemente decidiu a 1ª Turma deste TRIBUNAL : 



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA PELO JUDICIÁRIO. EXCEPCIONALIDADE. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279/STF. JURISPRUDÊNCIA. RECURSO PROTELATÓRIO. IMPOSIÇÃO DE MULTA. 1. A jurisprudência desta Corte afirma a possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes. 2. Para dissentir do acórdão recorrido quanto à morosidade do Estado para a execução da política pública, seria imprescindível a análise do material fático-probatório dos autos, procedimento vedado em instância extraordinária. Súmula 279/STF. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985). 4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.” (ARE 1.123.139 AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 12/11/2018). 



    E, em contexto análogo ao que ora se examina, reconsiderando decisão de minha lavra, após melhor refletir sobre o caso, dei provimento ao RE 638.510-AgR, cuja controvérsia tratava-se da adoção de medidas voltadas à restauração de rodovias, o que determinado pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Por pertinência, cito o seguinte trecho do decisum já transitado em julgado (DJe de 27/11/2018): 



    “Quanto ao mais, a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL vem rejeitando as teses colocadas no presente Recurso Extraordinário. Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados: 



    Ementa: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EMBARGOS CONHECIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. ART. 1.024, § 3°, DO CPC. AUSÊNCIA. OFENSA. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. DETERMINAÇÃO. PODER JUDICIÁRIO. POLÍTICAS PÚBLICAS. RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS. AGRAVO A QUE SE NEGA provimento. MULTA APLICADA. I Não merece prosperar o agravo regimental, quando a decisão agravada houver sido proferida de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. II - Consoante a jurisprudência deste Tribunal, o Poder Judiciário possui legitimidade para, excepcionalmente, determinar a concretização de políticas públicas constitucionalmente previstas, quando houver omissão da administração pública, o que não configura violação do princípio da separação dos poderes. III Embargos de declaração conhecidos como agravo regimental, a que se nega provimento, com aplicação de multa (art. 1.021, § 4°, do CPC).(ARE 1043740 ED, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 27/3/2018) 



    E M E N T A: RECURSO EXTRAORDINÁRIO POLÍTICAS PÚBLICAS RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES OFENSA NÃO CONFIGURADA SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.(RE 826254 AgR, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, DJe de 22/2/2017) “ 



    Logo, excepcionalmente, em havendo inércia pontual e específica da Administração Pública, para fins de assegurar o exercício de direitos fundamentais, nada obsta que, provocado, o Poder Judiciário atue de modo emergencial visando ao restabelecimento da plena fruição desses direitos que se encontram em estado de comprometimento. 



    Consoante se constata da jurisprudência desta CORTE, não é suficiente para revelar o quadro propício à efetivação da medida sua mera requisição perante o Poder Judiciário, sob o risco de não se atentar às balizas que são postas ao Poder Judiciário quando examina atos do Poder Executivo dotados de discricionariedade, os quais se amparam nos critérios da oportunidade e conveniência no momento de sua execução. 



    Desse modo, merece ser reformado o acórdão recorrido. 



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, CONHEÇO DO AGRAVO para, desde logo, DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para restabelecer a sentença.



    Publique-se. 



    Brasília, 14 de dezembro de 2022. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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