Tribunal: STF
Processo: MS 35730
Classe: MS
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-13
Data de publicação: 2022-12-13

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de mandado de segurança impetrado por Ronaldo Lopes Leandro em face dos Acórdãos nº 303/2015, 2.728/2016, 127/2018 e 991/2018, do Tribunal de Contas da União, que assentaram a ilegalidade do ato de concessão da aposentadoria do impetrante, em razão do entendimento adotado pela Corte de Contas no Acórdão nº 303/2015, segundo o qual é irregular a transposição da condição de celetista para estatutário de servidores anistiados com esteio na Lei nº 8.878/1994.



    Narra o Impetrante ser ex-servidor da Empresa de Portos do Brasil S.A. (PORTOBRÁS), extinta empresa pública federal. Informa que, em função da anistia promovida pela Lei 8.878/1994, foi reintegrado ao serviço público por intermédio da Portaria nº 160/2000/MT.



    Acrescenta que, posteriormente, foi transporto do regime celetista para o estatutário em julho 2002 e que nesse regime permaneceu até sua aposentadoria por invalidez permanente, com proventos integrais, concedida em 29.10.2009.



    Relata que o ato de concessão do benefício foi julgado legal e registrado pelo Tribunal de Contas da União em 10 de dezembro de 2012, por meio do Acórdão nº 7.564/2012, Processo nº TC 036.616/2012-5



    Noticia que o Plenário do TCU reviu de ofício o acórdão acima citado, considerando o ato de aposentação do impetrante ilegal, conforme disposto no v. Acórdão n.º 2.728/2016 – TCU/Plenário, de 26 de outubro de 2016, Processo n.º TC 036.616/2012-5, que se baseou no Acórdão n.º 303/2015 – TCU/Plenário.



    O impetrante aduz violação dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, uma vez que os interessados não puderam participar do processo que deu origem ao Acórdão nº 303/2015 do TCU.



    Aponta a decadência do direito do TCU de rever o benefício do impetrante, nos termos do art. 54, da Lei nº 9.874/1999, tendo em conta o transcurso do prazo de cinco anos, contados da data em que proferido o Acórdão nº 2.621/2011, enfatizando ser este o adequado termo inicial da contagem.



    Assevera que o TCU não tem competência para rever, de ofício, as aposentadorias julgadas legais, haja vista que tal competência está prevista somente no Regimento Interno da órgão de controle, mas não encontra amparo na Constituição, tampouco na legislação infraconstitucional que rege a matéria.



    Argumenta que a nova interpretação, adotada no Acórdão nº 303/2015, não poderia ter sido utilizada, de forma retroativa, para atingir a aposentadoria do impetrante, de acordo com o art. 2º, XIII, da Lei nº 9.784/1999.



    Ressalta a decadência do direito de a Administração anular o ato de transposição do impetrante para a condição de servidor estatutário, porquanto tal alteração ocorreu em julho de 2002.



    Assinala que a determinação de retorno ao regime celetista afronta o art. 39 da Constituição, e que a transposição para o regime estatutário não fere o disposto no artigo 37, II, do texto constitucional.



    Requer, ao final, seja concedida definitivamente a segurança para (eDOC 1, p. 125):



    “(...) anular os vv. Acórdão n.º 303/2015 – TCU/Plenário, de 25/02/2015; Acórdão n.º 2.728/2016 – TCU/Plenário, de 26/10/2016; Acórdão n.º 127/2017 – TCU/Plenário, de 24/01/2018; e Acórdão n.º 991/2018 – TCU/1ª Câmara, de 06/02/2018; e consequentemente repristinar o v. Acórdão n.º 7.564/2012 – TCU/Primeira Câmara, de 10/12/2012, que houvera considerado legal a aposentação do impetrante e determinado o registro dessa aposentação”. 



    Registro que deferi, em 01.08.2018, a cautelar pleiteada, por entender estarem estarem presentes, no caso em exame, os requisitos para a concessão de provimento liminar, tendo em vista a pendência, à época, de exame, por este Tribunal, de questão relativa à aplicação do prazo decadencial previsto no art. 54, da Lei nº 9.874/1999, quando constatada violação à Constituição (eDOC 16).



    Devidamente intimado, o Tribunal de Contas da União prestou informações (eDOC 30). 



    A União interpôs agravo regimental em face da decisão que deferiu a liminar e requer o seu ingresso no feito, nos termos do art. 7º, II, da Lei 12.016/2009, ressaltando que “os atos impugnados, todavia, encontram-se em absoluta consonância com a jurisprudência dessa Suprema Corte e com a Constituição Federal. A própria fundamentação da decisão recorrida reconhece que o mérito do ato tido por coator está de acordo o entendimento fixado por esse STF” (eDOC 37, p. 4). 



    A parte Recorrida apresentou contrarrazões (eDOC 41). 



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se em parecer assim ementado (eDOC 45):



    “MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. EX-SERVIDOR DA PORTOBRÁS. APOSENTADORIA. TRANSPOSIÇÃO DE REGIME A ANISTIADOS. LEI Nº 8.878/1994 E LEI Nº 9.784/1999. INCONSTITUCIONALIDADE DO ATO DE ALTERAÇÃO DO VÍNCULO EMPREGATÍCIO DE CELETISTA PARA ESTATUTÁRIO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DO CONCURSO PÚBLICO. BENEFÍCIO CONCEDIDO DE MODO ILEGAL. REVISÃO DE OFÍCIO. POSSIBILIDADE. DECADÊNCIA. NÃO OCORRÊNCIA. OBSERVÂNCIA AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PRECEDENTES. PARECER PELA DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA.” 



    É o relatório. Decido. 



    Inicialmente, tenho como preenchidos os pressupostos de admissibilidade do mandado de segurança. 



    Observo que o prazo decadencial previsto no art. 23, da Lei nº 12.016/2009 não se exauriu, pois o Impetrante teve ciência do conteúdo dos Acórdãos nºs 127/2018 e 991/2018 em 06.02.2018 e 21.02.2018, respectivamente (eDOC 8, p. 44 e 69), com a supressão definitiva das parcelas incorporadas à sua aposentadoria, e impetrou o mandado em 31.05.2018 (eDOC 36).



    No mais, a autoridade apontada como coatora é parte legítima, porquanto o ato impugnado, do qual se depreende a lesão ao direito do Impetrante, foi exarado pelo Tribunal de Contas da União por meio do acórdão supra referido, o qual reputou ilegal a concessão de aposentadoria ao Impetrante, tendo por consequência sua supressão. É, portanto, ato concreto e impositivo do TCU, cujo objetivo é o cancelamento do direito do beneficiário. Lê-se da jurisprudência desta Corte:



    “EMENTAS: 1. LEGITIMIDADE. Passiva. Mandado de segurança. Autoridade tida por coatora. Pensão previdenciária. Cancelamento. Ato determinado em acórdão do Tribunal de Contas da União. Legitimação passiva exclusiva deste. Execução por parte do Gerente Regional de Administração do Ministério da Fazenda. Irrelevância. Autoridade tida por coatora, para efeito de mandado de segurança, é a pessoa que, in statu assertionis, ordena a prática do ato, não o subordinado que, em obediência, se limita a executar-lhe a ordem. 2. MANDADO DE SEGURANÇA. Pensão previdenciária. Cancelamento. Ato determinado em acórdão do Tribunal de Contas da União. Conhecimento pelo interessado que não participou do processo. Data da ciência real, não da publicação oficial. Ação ajuizada dentro do prazo. Decadência não consumada. Preliminar repelida. Precedentes. No processo administrativo do Tribunal de Contas da União, em que a pessoa prejudicada pela decisão não foi convidada a defender-se, conta-se o prazo para ajuizamento de mandado de segurança a partir da ciência real do ato decisório, não de sua publicação no órgão oficial. 3. SERVIDOR PÚBLICO. Vencimentos. Pensão previdenciária. Pagamentos reiterados à companheira. Situação jurídica aparente e consolidada. Cancelamento pelo Tribunal de Contas da União, sem audiência prévia da pensionista interessada. Procedimento administrativo nulo. Decisão ineficaz. Inobservância do contraditório e da ampla defesa. Violação de direito líquido e certo. Mandado de segurança concedido. Ofensa ao art. 5º, LIV e LV, da CF. Precedentes. É nula a decisão do Tribunal de Contas da União que, sem audiência prévia da pensionista interessada, a quem não assegurou o exercício pleno dos poderes do contraditório e da ampla defesa, lhe cancelou pensão previdenciária que há muitos anos vinha sendo paga (MS 24927, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJ 25.08.2006)”.



    “AGRAVO REGIMENTAL INTERPOSTO PELA UNIÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS POR SANDRA LUCIA GOMES LAMBERT EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. PENSÃO DE FILHA SOLTEIRA MAIOR DE 21 ANOS JULGADA LEGAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. OCUPAÇÃO DE CARGO PÚBLICO EFETIVO. EXCLUSÃO DO BENEFÍCIO EM RAZÃO DE ACÓRDÃO DO TCU. LEGITIMIDADE PASSIVA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. OCORRÊNCIA DE OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. NULIDADE DO ACÓRDÃO DO TCU. RESTABELECIMENTO DA PENSÃO ATÉ NOVA APRECIAÇÃO PELA CORTE DE CONTAS. AGRAVO REGIMENTAL INTERPOSTO PELA UNIÃO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. PREJUDICADO O AGRAVO INTERPOSTO POR SANDRA LUCIA GOMES LAMBERT. 1. Há precedente nesta Corte no sentido de que o Tribunal de Contas da União será parte legítima para figurar no polo passivo da ação mandamental quando, a partir de sua decisão, for determinada a exclusão de um direito. (Precedente: MS 24.927, Rel. Min. Cezar Peluso, DJe 28/9/2005) 2. In casu, o TCU determinou à Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para que fossem suspensas pensões de filhas solteiras maiores de 21 anos que ocupassem cargo público efetivo. 3. A Súmula Vinculante nº 3 do STF excepciona a observância prévia do contraditório e da ampla defesa na apreciação da legalidade do ato de concessão de aposentadoria, reforma e pensão pelo Tribunal de Contas da União. Contudo, o presente caso não se enquadra na exceção prevista, pois não se trata de concessão inicial de aposentadoria, de reforma ou de pensão. Dessa forma, podendo a decisão resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, cabível o exercício da ampla defesa e do contraditório. No entanto, não se verifica abertura de prazo pelo TCU, a fim de que houvesse oportunidade de defesa à Sandra Lúcia Gomes Lambert diante da exclusão do seu benefício de pensão. 4. Portanto, não merece ser reformada a decisão agravada que anulou o acórdão 1.843/2006 do TCU para que se possibilite que Sandra Lúcia Gomes Lambert exerça o contraditório e a ampla defesa a que tem direito, com o restabelecimento da pensão até a nova apreciação pela Corte de Contas. 5. Agravo regimental, interposto pela União, a que nega provimento, restando prejudicado o agravo regimental interposto por Sandra Lúcia Gomes Lambert. (MS 27031 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 08.09.2015).



    Os atos apontados como coatores, portanto, consubstanciam orientação de nítidos efeitos vinculantes, havendo, nesse sentido, aptidão para desconstituir situação jurídica que, como aduz o Impetrante, está há muito consolidada. Deste modo, é viável apreciar a impetração, bem como está assentada a legitimidade passiva da autoridade coatora, tal qual a competência deste Supremo Tribunal Federal para julgar a controvérsia.



    No intuito de compreender com a devida minúcia a controvérsia em tela, retomo, brevemente, a situação fática que se apresenta nos autos.



    Durante o Governo Collor, procedeu-se, por meio da publicação do Decreto nº 99.192/1990, à extinção de uma série de empresas públicas, dentre as quais a Empresa de Portos do Brasil S.A. – Portobrás, no que seus empregados foram imediatamente dispensados. Posteriormente, o impetrante foi anistiado, com base na Lei n.º 8.878/1994, retornando ao serviço público no Ministério dos Transportes, por intermédio da Portaria nº 160/2000/MT, e submetido ex officio ao Regime Jurídico dos Servidores Civis da União em julho de 2002, em face do disposto na Orientação Normativa n.º 01/2002/SRH/MPOG.



    Tal situação restou inalterada até a publicação da Portaria JT-01/2007 pela Advocacia-Geral da União, na qual entendeu-se haver impropriedade no ato de transposição dos servidores do regime celetista ao estatutário, mais especificamente no contexto dos antigos empregados da EBTU e da Portobrás. 



    O citado parecer serviu de ensejo para a instauração de processo administrativo, no âmbito da Corte de Contas, que resultou no Acórdão nº 303/2015-TCU-Plenário que, por sua vez, ocasionou a revisão ex officio do registro de aposentadoria do impetrante, por intermédio do Acórdão nº 2.728/2016-TCU-Plenário, mantido pelo Acórdão 127/2008-TCU-Plenário, sob os seguintes fundamentos:



    “Cuidam os autos de pedido de reexame interposto contra o Acórdão 2.728/2016-TCU-Plenário, que, em sede de revisão de ofício, dentre outros itens, considerou ilegal o ato de aposentadoria de Ronaldo Lopes Leandro – servidor anteriormente vinculado à Empresa de Portos do Brasil (Portobrás) que foi anistiado e reintegrado ao serviço público federal por força da Lei 8.878/1994 – em razão de irregularidade na transposição do regime celetista para o regime estatutário quando de sua reintegração.



    2. No que se refere à admissibilidade, registro que o recurso deve ser conhecido, uma vez preenchidos os requisitos processuais aplicáveis à espécie. 



    3. No mérito, acolho a íntegra da manifestação da unidade instrutiva, que contou com o apoio do Parquet especializado, adotando aqui, como razões de decidir, os fundamentos ali expendidos, sem prejuízo das considerações que se seguem.



    4. Com efeito, a questão relativa à reintegração de servidores anistiados com a alteração do regime de trabalho que eles anteriormente detinham (de celetista para estatutário) foi objeto de ampla análise pelo TCU por ocasião do Acórdão 303/2015-TCU-Plenário, que evidenciou a ilegalidade da referida transposição de regime, realizada sem suporte jurídico e não amparada em sentença judicial.



    5. Como se vê, não se discute a legitimidade da reintegração do servidor, mas tão somente a alteração de seu anterior vínculo de trabalho, de natureza celetista, para o regime estatutário. Conforme amplamente delineado no relatório precedente, a Portobrás era uma empresa pública vinculada à administração indireta, de modo que seus servidores não foram abarcados pelo disposto nos arts. 19 e 24 do ADCT e no art. 243 da Lei 8.112/1990, não havendo suporte à reintegração no regime estatutário.



    6. Aliás, a questão também já foi enfrentada pelo Supremo Tribunal Federal, que igualmente entendeu pela impossibilidade da sobredita mudança de regimes, conforme se extrai da ementa da decisão exarada no RMS 30.548/DF:



    “ANISTIA – SERVIÇO PÚBLICO – RETORNO – REGIME. O retorno do servidor à Administração Pública, à prestação de serviços, faz-se observada a situação jurídica originária, descabendo transmudar o regime da Consolidação das Leis do Trabalho em especial – inteligência das Leis nº 8.878/94 e 8.212/90.”



    7. Assim, o Acórdão 303/2015-TCU-Plenário está de acordo com o entendimento do STF sobre o tema, com o teor do art. 2º da Lei 8.878/1994, que estabelece que o retorno do servidor anistiado dar-se-á, como regra, no cargo ou emprego anteriormente ocupado, e com o art. 2°, parágrafo único, do Decreto 6.077/2007, que disciplina o retorno ao serviço dos servidores e empregados anistiados e impõe que “Será mantido o regime jurídico a que o anistiado estava submetido à época da exoneração, demissão ou dispensa”.



    8. Quanto à alegação de que se teria operado a decadência, o Supremo Tribunal Federal tem jurisprudência assentada (MS 24.997-8/DF, MS 24.958-7/DF e MS 25.015-1/DF), acompanhada pelo TCU (Súmula 278), no sentido de que o ato de aposentadoria, reforma ou pensão, por sua natureza complexa, somente se aperfeiçoa com o exame e consequente registro pelo Tribunal de Contas, nos termos do art. 71, inciso III, da Constituição Federal, momento em que passa a correr o prazo decadencial de cinco anos. Desse modo, considerando que o ato de aposentadoria foi inicialmente apreciado em sessão de 10/12/2012 e revisto de ofício em 26/10/2016, não se vislumbra qualquer irregularidade quanto a este aspecto.



    9. Também não se identifica qualquer limitação ao devido processo legal, à ampla defesa ou ao contraditório. O interessado foi chamado a manifestar-se nos autos previamente à revisão de ofício de seu ato de inativação, tendo apresentado elementos de defesa que foram devidamente analisados no âmbito da deliberação recorrida, não havendo notícia de qualquer mácula procedimental.



    10. No que se refere à alegação de que o Acórdão 303/2015-TCU-Plenário feriu os princípios da ampla defesa e do contraditório, a secretaria especializada foi precisa ao frisar que, quando o Tribunal apenas determina à unidade jurisdicionada a adoção de providências para o cumprimento de seus deveres legais, de suas atribuições institucionais específicas, sem que daí resultem obrigações a que o destinatário já não esteja sujeito por força da própria lei, não se aplica a regra geral da Súmula Vinculante 3 do STF.



    11. Nesse sentido, o seguinte excerto é exemplar:



    “A Súmula Vinculante n. 3 não se aplica às decisões em que o TCU, no uso de sua competência prevista no art. 71, IX, da CF, apenas determina ao órgão jurisdicionado a adoção de providências para o cumprimento da lei, sem ele próprio anular o ato questionado” (Relatora Ministra ELLEN GRACIE, Reclamação 7000/DF, DJe nº 21, divulgado em 30/1/2009; Relator Ministro CELSO DE MELLO, Reclamação 7096/MC-RJ, DJe nº 22, divulgado em 2/2/2009).



    12. Assim, uma vez que o Acórdão 303/2015-TCU-Plenário fixou diretrizes para o exato cumprimento da lei por parte do Ministério dos Transportes e do então Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, não há que se falar em necessidade de prévio contraditório no âmbito do TCU, razão pela qual não merece prosperar a argumentação do recorrente.



    13. Nesse cenário, não tendo sido apresentados argumentos capazes de alterar a deliberação vergastada, impõe-se a negativa de provimento do presente pleito. ” (eDOC 8, p. 66-67)



    Traçado o escorço fático necessário à compreensão da controvérsia, é de relevo anotar que a presente lide diferencia-se de outra bastante comum nesta Corte, a qual, inclusive, serviu de fundamento para a concessão da liminar postulada neste feito e que diz respeito à possibilidade de um ato administrativo, caso evidenciada a violação direta ao texto constitucional, ser anulado pela Administração Pública quando decorrido o prazo decadencial previsto na Lei n. 9.784. Naqueles autos, a questão posta à apreciação da Corte tinha como pano de fundo a possibilidade de instauração de processo administrativo com a finalidade de revisão das anistias concedidas com base na Portaria nº 1.104/64 da Aeronáutica. Nessas hipóteses, o entendimento deste tribunal restou pacificado nos termos da tese firmada no Tema nº 839 da sistemática da Repercussão Geral, no curso do julgamento do RE nº 817.338, assim ementado:



    “EMENTA Direito Constitucional. Repercussão geral. Direito Administrativo. Anistia política. Revisão. Exercício de autotutela da administração pública. Decadência. Não ocorrência. Procedimento administrativo com devido processo legal. Ato flagrantemente inconstitucional. Violação do art. 8º do ADCT. Não comprovação de ato com motivação exclusivamente política. Inexistência de inobservância do princípio da segurança jurídica. Recursos extraordinários providos, com fixação de tese. 1. A Constituição Federal de 1988, no art. 8º do ADCT, assim como os diplomas que versam sobre a anistia, não contempla aqueles militares que não foram vítimas de punição, demissão, afastamento de suas atividades profissionais por atos de motivação política, a exemplo dos cabos da Aeronáutica que foram licenciados com fundamento na legislação disciplinar ordinária por alcançarem o tempo legal de serviço militar (Portaria nº 1.104-GM3/64). 2. O decurso do lapso temporal de 5 (cinco) anos não é causa impeditiva bastante para inibir a Administração Pública de revisar determinado ato, haja vista que a ressalva da parte final da cabeça do art. 54 da Lei nº 9.784/99 autoriza a anulação do ato a qualquer tempo, uma vez demonstrada, no âmbito do procedimento administrativo, com observância do devido processo legal, a má-fé do beneficiário. 3. As situações flagrantemente inconstitucionais não devem ser consolidadas pelo transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, sob pena de subversão dos princípios, das regras e dos preceitos previstos na Constituição Federal de 1988. Precedentes. 4. Recursos extraordinários providos. 5. Fixou-se a seguinte tese: “No exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria nº 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas” (RE 817338 RG, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 31.07.2020 - grifei).



    Nesse acórdão, a Corte decidiu pela inaplicabilidade do art. 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ou seja, da possibilidade de concessão de anistia a militares punidos, demitidos ou afastados de suas atividades profissionais por atos de motivação política – a cabos da Aeronáutica que haviam se licenciado em razão do disposto na Portaria nº 1.104-GM3/64 após o cumprimento do tempo de serviço militar definido em lei. Assim, considerou-se que a esta hipótese não se aplica o teor do art. 54 da Lei nº 9.784/99 por tratar-se de situação flagrantemente inconstitucional. Na ocasião, o Relator, Min. Dias Toffoli, suscitou a seguinte questão: se o legislador concebeu a possibilidade de se mitigar o prazo de 5 (cinco) anos com base em premissa menor: “a ma-fé do beneficiário”, porque não admitir a mitigação desse mesmo prazo com base em premissa maior, vale dizer, a inconstitucionalidade chapada do ato, pois em desconformidade com o art. 8º do ADCT. 



    A hipótese fático-jurídica que aqui se coloca, todavia, apresenta peculiaridades que a distinguem daquela objeto do referido paradigma. Embora também esteja intrinsecamente relacionada à fluência do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, in casu não se observam os contornos definidos naquele julgado. 



    Primeiramente, não há como afirmar que se tem, na hipótese sob exame, situação de flagrante inconstitucionalidade, conforme demonstrarei a seguir. Além disso, a instabilidade de entendimentos e o longo decurso do tempo para que a Administração tomasse providências concretas configuram circunstâncias excepcionais, que justificam a incidência dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança na espécie, para garantir ao impetrante a permanência no regime estatutário. 



    Da análise destes autos, afere-se que, uma vez finalizado o processo administrativo, a autoridade apontada como coatora decidiu pela revisão de ofício do ato de concessão de aposentadoria do impetrante, cancelando o respectivo registro, em virtude da tranposição de regime celetista para estatutário, acarretando como consequência a perda de direitos à percepção de benefício previdenciário e parcelas remuneratórias a que mensalmente faz jus, sem a devida comprovação da existência de hipóteses que ressalvem a incidência da decadência administrativa nos termos do art. 54 da Lei nº 9.784/99 e sem que se pudesse afirmar, sem sombra de dúvidas, tratar-se de situação flagrantemente inconstitucional.



    Explico.



    O conteúdo do artigo 54 da Lei nº 9.784/1999 estabelece apenas duas causas de interrupção do transcurso do prazo decadencial:



    “Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.



    § 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.



    § 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato”.



    Logo, há de se perquirir acerca: (i) da má-fé do Impetrante ao requerer a permanência no regime jurídico único; (ii) da existência de medida de autoridade administrativa apta a configurar impugnação à validade do ato.



    Quanto a má-fé do Impetrante, não há nos autos nenhuma prova, pela Administração, de sua efetiva ocorrência, nem menção ao fato nos Acórdãos nº 127/2018-TCU-Plenário e 991/2018-TCU-Plenário.



    O motivo para a anulação do ato administrativo em questão foi a mudança na interpretação da AGU acerca da natureza da legislação que promoveu a anistia do Impetrante – e dos demais empregados públicos de estatais extintas –, e não eventual conduta maliciosa imputável ao Impetrante.



    Logo, se não se cogita de má-fé no requerimento de reconhecimento da condição de estatutário, de forma que a causa interruptiva contida na parte final do caput do artigo 54 da Lei nº 9.784/99 não se aplica ao caso ora sob debate.



    De outra parte, quanto ao contido do §2º do citado dispositivo, impende ressaltar que o Parecer JT-01/2007 da AGU não presta-se a figurar como “medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato”, de modo que não obstaculiza a passagem do prazo quinquenal para a anulação do ato administrativo favorável ao Impetrante.



    Ora, não é possível que Parecer de caráter opinativo – até porque não gestou, sozinho, nenhum efeito concreto em relação à anulação do ato de transposição dos anistiados – possa ser considerado como medida de impugnação ao ato administrativo posteriormente anulado. 



    As Notas e Pareceres elaborados por membros da Advocacia-Geral da União, em especial quando não contêm conteúdo vinculante à Administração, não têm o condão de figurar como medida de autoridade apta a obstar a decadência administrativa no presente caso.



    Em primeiro lugar, são instrumentos de caráter genérico, que não se referem à questão específica do Impetrante (ou mesmo de outros anistiados) e que buscam, nos termos do próprio Parecer, “uniformizar não só o entendimento da AGU sobre a questão, como orientar a atuação dos diversos órgãos da administração pública federal que lidam diretamente com a matéria”.



    Em segundo lugar, facultar a qualquer agente integrante da Administração Pública a possibilidade de impugnar ato emanado por Ministro de Estado com competência exclusiva para a prática do referido ato administrativo não configura a adequada interpretação da norma contida no § 2º do artigo 54 da Lei nº 9.784/99.



    De fato, na linha do que expõe o Parecer em questão, se apenas o Ministro de Estado do Transporte detém competência exclusiva para decidir sobre concessão, revisão e revogação de anistias administrativas, apenas ele pode ser considerado como autoridade cujas medidas impugnativas podem prestar-se a obstar o prazo decadencial para anulação de atos já consolidados no tempo.



    Nesse sentido, esta Corte já decidiu:



    “RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REVISÃO DE ANISTIA CONCEDIDA COM FUNDAMENTO NA PORTARIA Nº 1.104/1964. DESNECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. MÉRITO. PORTARIA Nº 1.203/2012-MJ. DECADÊNCIA DO ATO DE ANULAÇÃO DA ANISTIA. AUSÊNCIA DE MÁ-FÉ DO ANISTIADO. IMPOSSIBILIDADE DE CONSIDERAR NOTAS E PARECERES EMANADOS PELA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO COMO MEDIDAS IMPUGNADORAS DA VALIDADE DO ATO, NOS TERMOS DO ART. 54, §2º DA LEI Nº 9.784/1999. PROVIMENTO DO RECURSO. 1. Encontrando-se o feito devidamente instruído por farto material documental, mostra-se despicienda dilação probatória a alargar o âmbito de cognição no presente mandado de segurança, donde restar adequada a via eleita pelo Impetrante para albergar o direito líquido e certo que alega possuir. 2. O prazo decadencial para a anulação de atos administrativos que geram efeitos favoráveis aos administrados é de cinco anos, nos termos do artigo 54 da Lei nº 9.784/1999, comportando apenas duas hipóteses de afastamento da decadência administrativa: a má-fé do beneficiário e a existência de medida administrativa impugnadora da validade do ato. 3. O processo administrativo de revisão da anistia do Impetrante expressamente afastou a existência de má-fé por parte do anistiado quando do requerimento para o reconhecimento dessa condição. 4. Não se qualificam Notas e Pareceres emanados por membros da Advocacia-Geral da União como “medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato”, nos termos do §2º do art. 54 da Lei nº 9.784/99, em razão da generalidade de suas considerações, bem como do caráter meramente opinativo que possuem no caso em tela. 5. Ademais, em se tratando de competência exclusiva para a concessão, revisão ou revogação de anistia política, somente ato do Ministro de Estado da Justiça, na qualidade de autoridade administrativa, tem o condão de, uma vez destinado à impugnação específica de ato anterior, obstaculizar o transcurso do prazo decadencial para sua anulação. 6. Assim, como decorreu mais de cinco anos entre a Portaria que reconheceu a condição de anistiado ao Impetrante e a publicação da Portaria Interministerial nº 134/2011-MJ, ato conjunto entre o Ministro da Justiça e o Advogado-Geral da União que determinou a abertura de processo administrativo de revisão das anistias políticas concedidas com fundamento na Portaria nº 1.104/1964, do Ministro de Estado da Aeronáutica, constata-se a decadência do direito da Administração de anular o ato de concessão da anistia. 7. Recurso ordinário provido, com o restabelecimento da anistia política reconhecida ao Impetrante” (RMS 31841, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe 20.09.2016).



    De fato, facultar à União a consideração de pareceres administrativos internos, genéricos, como medidas obstativas do transcurso do prazo decadencial para anulação de ato administrativos, pareceres estes não