Tribunal: STF
Processo: RE 1365090
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-18
Data de publicação: 2022-02-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. SERVIDORA PÚBLICA APOSENTADA. ESTABILIDADE DO ART. 19 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS. IMPOSSIBILIDADE DE EQUIPARAÇÃO ENTRE SERVIDORES ESTÁVEIS NÃO EFETIVOS E SERVIDORES EFETIVOS. VINCULAÇÃO AO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL. ACÓRDÃO RECORRIDO DIVERGENTE DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. DESAPOSENTAÇÃO. IMPUGNAÇÃO DEFICIENTE: SÚMULA N. 284 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PARCIALMENTE PROVIDO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto pelo Instituto Nacional do Seguro Social, com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra o seguinte julgado do Tribunal Regional Federal da Primeira Região:



    “Do Mérito



      A questão em debate nos autos refere-se ao direito de servidor do Estado de Tocantins, aposentado pelo RGPS, de renunciar a seu atual benefício, e ser aposentado pelo Instituto de Gestão Previdenciária do Tocantins — IGEPREV, do qual foi excluído pelas Leis n's 1.246/2001 e 1.614/2005.



    A contratação de agentes públicos, no regime anterior à Constituição da República de 1.988, podia ocorrer pelo regime da Consolidação das Leis do Trabalho — CLT ou por regime jurídico próprio. 



    Com o advento da Constituição de 1988 estabeleceu-se que o regime jurídico de contratação de servidores públicos deveria ser único (Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas). 



    Por sua vez, o ADCT estabeleceu as seguintes regras de transição: Art. 19. Os servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham sido admitidos na forma regulada no art. 37, da Constituição, são considerados estáveis no serviço público. § 1° - O tempo de serviço dos servidores referidos neste artigo será contado como título quando se submeterem a concurso para fins de efetivação, na forma da lei. § 2° - O disposto neste artigo não se aplica aos ocupantes de cargos, funções e empregos de confiança ou em comissão, nem aos que a lei declare de livre exoneração, cujo tempo de serviço não será computado para os fins do ‘caput’ deste artigo, exceto se se tratar de servidor. § 3° - O disposto neste artigo não se aplica aos professores de nível superior, nos termos da lei.



    Como se vê, o dispositivo constitucional supratranscrito garantiu aos servidores, ali referidos, estabilidade no serviço público, o que não se confunde com efetividade no cargo público, esta condicionada ao ingresso mediante concurso público (art. 37, II). 



    A estabilidade garantida pelo texto constitucional conferiu aos seus beneficiários o direito de permanecerem no serviço público, somente vindo a perder o cargo em virtude de sentença judicial transitada em julgado ou processo administrativo disciplinar, com garantia da ampla defesa, ou, ainda, mediante procedimento de avaliação de desempenho, com a mesma garantia (CF, art. 41, §10 c/c o art. 143 da Lei n° 8.112/90). 



    O Supremo Tribunal Federal já decidiu que o servidor que preenche as condições exigidas pelo art. 19 do ADCT é estável no emprego para o qual foi contratado pela Administração, mas não é efetivo, por isso não pode ser equiparado ao servidor público efetivo no que diz respeito aos efeitos legais decorrentes desse regime jurídico estatutário. (…)



    Nesse sentido e conforme entendimento do STF, vinha entendendo que a parte autora, não efetiva, não detinha direito à vinculação ao Regime de Previdência Próprio dos Servidores do Estado de Tocantins, mas sim, ao da Previdência Social (Leis ns. 8.212 e 8.213, de 1991), sendo correta a sua exclusão do IGEPREV/TO.



      Ressalvo meu posicionamento de que os servidores alcançados pelo referido comando constitucional, embora estáveis no serviço público, não eram efetivos, e, portanto, não tiveram transformados seus cargos em cargos públicos, nos termos do art. 243 da Lei n. 8.112, de 1990. Apenas os servidores ocupantes de empregos efetivos e que ingressaram mediante concurso público é que poderiam ter seu regime jurídico convertido, de celetista para estatutário. 



    Entretanto este não é o entendimento desta Primeira Turma. 



    (…) Entretanto, ressalvando meu ponto de vista e, em consonância com o atual posicionamento desta Turma, que proferiu decisão no sentido de que a Lei n. 8.112, de 1990, ao incluir, no seu regime jurídico, os ocupantes de empregos públicos, referiu-se expressamente aos beneficiários do art. 19 do ADCT, adoto o entendimento de que os servidores titulares de cargos efetivos, ainda que não estáveis nem efetivados, possuem direito ao mesmo regime previdenciário dos demais servidores titulares de cargos efetivos, e que a transferência do RPPS para o RGPS não poderia operar sem a aquiescência do segurado, porque isso importaria em violação ao princípio da segurança jurídica, mais especificamente ao princípio da confiança objetiva. 



    Ante o exposto, revejo o meu entendimento proferido inicialmente para NEGAR PROVIMENTO às apelações do IGEPREV/TO, do INSS e do Estado do Tocantins” (fls. 2-21, e-doc. 5). 



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 7).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. XXXVI do art. 5º, o inc. II do art. 37, o § 13 do art. 40 da Constituição da República e o art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.



    Argumenta que “o Tribunal Regional Federal da 1ª Região, no acórdão combatido, decidiu que a parte autora, ante sua estabilização por força do art. 19 da ADCT, deve ser desaposentado(a) do RGPS e reaposentado(a) no RPPS junto ao IGEPREV/TO, com as devidas compensações de regime. Ocorre, Excelências, que, ao assim proceder, a Corte Federal olvida do teor do art. 18, § 2º, da Lei 8.213/91, bem como do julgamento dos Recursos Extraordinários ns. 381.367, 661.256 e 827.833, sob a sistemática de repercussão geral, no sentido da impossibilidade da Desaposentacão por evidente ausência de amparo constitucional e legal para tanto” (fl. 4, e-doc. 9).



    Ressalta que “os artigos 37, II, c/c o art. 40, § 13, ambos da CF/88, c/c o art. 19 da ADCT, evidenciam que aquele(a) que ingressou no serviço público, por mais que estabilizado por força do art. 19 da ADCT, não ocupa cargo efetivo quando não ingresse através de concurso público (art. 37, II, CF/88). Consequentemente, deve lhe ser aplicado o Regime Geral de Previdência Social (art. 40, § 13º, da CF/88)” (fl. 10, e-doc. 9).



    Assevera que “não seria lícito a recorrida obter aposentadoria mais vantajosa pelo IGEPREV/TO desprezando todos os valores já pagos pelo INSS ao longo de anos, os quais, a rigor, ainda teriam que ser objeto de compensação, a teor do art. 201, § 9º, da CF, em nítido prejuízo para a autarquia previdenciária e para os cofres públicos, que se veria, absurdamente, obrigada a arcar com o prejuízo em duplicidade” (fl. 12, e-doc. 9).



    Aponta que, “ainda que fosse viável o instituto da desaposentação, o que se admite somente para fins de argumentação, só se poderia aceitá-lo com efeitos ex tunc, cabendo à parte autora a devolução dos valores recebidos, ou seja, a retirada dos efeitos jurídicos do ato que se quer desconstituir” (fl. 12, e-doc. 9).



    Pede “seja dado provimento ao presente Recurso Extraordinário, para reformar o v. acórdão recorrido, julgando-se, consequentemente, improcedentes os pedidos iniciais da parte autora, ora recorrida” (fl. 12, e-doc. 9).



    3. Em juízo de admissibilidade, o Vice-Presidente do Tribunal de origem admitiu o recurso extraordinário quanto à transferência de servidores celetistas que adquiriram estabilidade por força do art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ao regime estatutário e o inadmitiu quanto às demais questões, pela incidência das Súmulas ns. 284 e 636 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 11).



    4. No agravo interposto contra a parte inadmitida do recurso extraordinário, o agravante sustenta que “a decisão que inadmitiu o recurso está flagrantemente equivocada. A uma, porque o Recurso Extraordinário interposto enfrenta completamente os fundamentos do acordão recorrido que busca distinguir o caso da desaposentação. A duas, porque afirma simplesmente que a questão da desaposentação se resume ao art. 18, § 2º, da Lei 8.213/1991, sendo assim questão ordinária, quando todo o recurso extremo vai em outro sentido” (fl. 6, e-doc. 13).



    Salienta que “em todo o processo o INSS demonstra, ao contrário do que afirma o Vice Presidente, como o caso é típico de desaposentação. Isso é a tese primária da contestação, da apelação e do recurso extraordinário. Destarte, não é possível dizer que não houve demonstração de que o caso é de desaposentação, atraindo a S. 284 do STF” (fl. 7, e-doc. 13).



    Aponta que, “a despeito de se citar o art. 18, § 2º, da Lei 8.213/1991, isso foi feito apenas como reforço ao pano constitucional” (fl. 7, e-doc. 13).



    Insiste que “a fundamentação recursal é específica, clara e consistente no sentido de que há violação ao ato jurídico perfeito (art. 5º, XXXVI, da CF88) quando o juízo não reconhecer a desaposentação numa situação em que ela está posta, como a presente em que a parte recorrida busca abdicar da sua aposentadoria do RGPS para auferir a do RPPS” (fl. 7, e-doc. 13).



    Assinala que “não há necessidade de reanálise de matéria fático-probatória, pois somente da argumentação jurídica-constitucional se percebe as razões de reforma do acórdão. Assim, ainda em hipótese, é possível reconhecer que a decisão do tribunal fere de morte o art. 5º, XXXVI, da CF/88” (fl. 7, e-doc. 13).



    Pede para “conhecer e dar integral provimento ao presente recurso de Agravo, interposto com base no art. 1.042 do CPC, para que seja parcialmente reformada a decisão guerreada, determinando-se, via de consequência, a admissão completa do Recurso Extraordinário, para que seja devidamente processado e julgado nos termos do art. 102, inciso III, alínea ‘a’, da Constituição Federal, oportunidade em que a recorrente pugna pelo seu provimento, uma vez que o acórdão recorrido violou expressamente disposições constitucionais, conforme demonstrado na petição de interposição daquele recurso” (fl. 8, e-doc. 13).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    5. Razão jurídica assiste, em parte, ao recorrente.



    6. Quanto à “possibilidade de transposição para o regime estatutário de servidores celetistas com a estabilidade adquirida com base no art. 19 do ADCT” (fl. 1, e-doc. 11), o acórdão recorrido diverge da jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido de que os servidores alcançados pela estabilidade prevista no art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias não se equiparam aos servidores efetivos, pois esse dispositivo apenas confere o direito de permanência no serviço público, no cargo em que admitido, sem incorporação na carreira e sem direitos aos benefícios privativos dos servidores efetivos. Assim, por exemplo:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Servidores públicos detentores da estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT. Inclusão no regime próprio de previdência social. Impossibilidade. Precedentes. 1. Os servidores abrangidos pela estabilidade excepcional prevista no art. 19 do ADCT não se equiparam aos servidores efetivos, os quais foram aprovados em concurso público. Aqueles possuem somente o direito de permanecer no serviço público nos cargos em que foram admitidos, não tendo direito aos benefícios privativos dos servidores efetivos. 2. Conforme consta do art. 40 da Constituição Federal, com a redação dada pela EC nº 42/2003, pertencem ao regime próprio de previdência social tão somente os servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, incluídas suas autarquias e fundações. 3. Agravo regimental não provido. 4. Majoração da verba honorária em valor equivalente a 10% (dez por cento) do total daquela já fixada (art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do CPC), observada a eventual concessão do benefício da gratuidade da justiça” (ARE n. 1.069.876-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 13.11.2017).



    “O art. 3º, inciso I, parte final, da Lei Complementar nº 54, de 31/12/01, do Estado de Roraima, com a redação conferida pela Lei Complementar nº 138, de 26/6/08, promove ampliação do rol previsto no art. 40 da Constituição Federal ao determinar que estão incluídos no regime próprio de previdência também os ‘servidores declarados estáveis, nos termos da Constituição estadual’, expressão que acaba por abranger servidores estabilizados, embora não efetivos, de que trata o art. 19 do ADCT. Portanto, o preceito em tela viola o art. 40 da Constituição Federal, norma de absorção obrigatória pela legislação infraconstitucional, consoante jurisprudência da Suprema Corte. Precedentes: ADI nº 101/MG, Relator o Min. Celio Borja, Rel. p/ o ac. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ de 7/5/93; ADI nº 178/RS, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ de 26/4/96; ADI nº 369/AC, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ de 12/3/99” (ADI n. 5.111, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 3.12.2018).



    Confiram-se também, em processos idênticos à espécie vertente, as decisões monocráticas: Recurso Extraordinário com Agravo n. 1.365.727, de minha relatoria, DJe 14.2.2022; Recurso Extraordinário n. 1.350.816, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe 7.1.2022; Recurso Extraordinário n. 1.343.344, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 16.9.2021; e Recurso Extraordinário n. 1.330.812, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe 3.9.2021.



    O Tribunal de origem não observou a jurisprudência deste Supremo Tribunal formada a partir da interpretação conferida ao art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Acolhível, nesse ponto, a postulação recursal de que deve ser aplicado à recorrida o Regime Geral da Previdência Social, por não ter sido alcançada a efetividade no serviço público. 



    7. Quanto à necessidade de aplicação do instituto da “desaposentação” e à alegada contrariedade ao § 2º do art. 18 da Lei n. 8.213/1991, razão jurídica não assiste ao recorrente.



    8. O agravante alega, no recurso extraordinário, a impossibilidade de aplicar a “Desaposentacão, por evidente ausência de amparo constitucional e legal para tanto” (fl. 4, e-doc. 9). 



    O Tribunal de origem, no acórdão recorrido, assentou não se tratar de “desaposentação”, objeto do recurso extraordinário. Verifica-se ausente correspondência entre os fundamentos da decisão impugnada e os argumentos do recurso interposto. Este Supremo Tribunal concluiu ser incabível recurso sem “pertinência com os fundamentos em que se assentou o ato decisório questionado. Ocorrência de divórcio ideológico” (ARE n. 1.116.367-AgR-ED, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 27.6.2019). 



    Quanto a essa matéria, não há identidade entre as alegações formuladas no recurso extraordinário e os fundamentos do julgado recorrido, pelo que incide, na espécie vertente, a Súmula n. 284 deste Supremo Tribunal.



    9. A apreciação do pleito recursal, no ponto em que se menciona que o Tribunal de origem não teria apreciado o “teor do art. 18, § 2º, da Lei 8.213/91” (fl. 11, e-doc. 9), a questão exigiria a avaliação da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei n. 8.213/1991). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA ESPECIAL. TERMO INICIAL DA CONCESSÃO DA APOSENTADORIA. DESAPOSENTAÇÃO. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a valoração e exame minucioso do acervo fático-probatório engendrado nos autos, bem como para a análise de matéria infraconstitucional. Precedentes: ARE 1205241 ED, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 01-08-2019; ARE 928668 AgR/PR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 28/04/2016; AI 753.881 AgR/DF, Rel. Min Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 05/06/2013; e AI 671330 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 05-02-2010. 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.336.083-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 1º.10.2021).



    10. Quanto à alegada afronta ao inc. XXXVI do art. 5º da Constituição da República, este Supremo Tribunal assentou inexistir repercussão geral nas alegações de contrariedade aos princípios do devido processo legal, dos limites da coisa julgada, do contraditório e da ampla defesa quando o exame da questão depende de prévia análise da adequada aplicação de normas infraconstitucionais, Tema 660:



    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral” (ARE n. 748.371-RG, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 1º.8.2013).



    Este Supremo Tribunal firmou orientação no sentido de que o Tema 660 da repercussão geral aplica-se também quando o recorrente alega afronta ao direito adquirido e ao ato jurídico perfeito, mas o Tribunal de origem decide a controvérsia com fundamento na interpretação da legislação infraconstitucional. Assim, por exemplo:



    “O STF, no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 660), rejeitou a repercussão geral da violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada ou aos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, quando se mostrar imprescindível o exame de normas de natureza infraconstitucional” (RE n. 1.263.092-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 8.6.2020).



    11. Pelo exposto, dou parcial provimento ao recurso extraordinário  (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), para, nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal, reconhecer a necessidade de permanência da recorrida no Regime Geral da Previdência Social. 



    Publique-se.



    Brasília, 18 de fevereiro de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora