Tribunal: STF
Processo: RE 1243354
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-30
Data de publicação: 2022-03-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de recurso extraordinário interposto pela Câmara Municipal do Rio de Janeiro contra acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, que restou assim ementado:



    “Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Exmo. Sr. Prefeito do Município do Rio de Janeiro, tendo por objeto a Lei nº 5.688, de 17 de março de 2014, do Município do Rio de Janeiro, que “Institui aos hospitais, postos e demais unidades de saúde do Município a necessidade de aplicar a vacina BCG, nos termos indicados pelo Ministério da Saúde”.



    Sustenta o Representante a inconstitucionalidade da Lei Municipal, pois cria serviço na área da saúde a ser executado pelo Poder Executivo, estipulando obrigação direta para órgão integrante da Administração Pública, usurpando competência do Chefe do Poder Executivo Municipal, sem fonte de custeio, em violação aos artigos 7º, 112, parágrafo 1º, inciso II, alínea “d”, 113, inciso I, 145, inciso VI, alínea “a” e 210, parágrafo 3º, inciso II da Constituição do Estado.



    Projeto de Lei de iniciativa parlamentar. Violação à reserva de iniciativa do Chefe do Executivo em matéria sujeita à reserva da organização da Administração Pública, e consequente afronta ao princípio da separação dos poderes. Inconstitucionalidade formal. Eficácia ex tunc.



    Aplicação dos artigos 7º, 112, parágrafo 1º, inciso II, alínea “d”, combinados com o artigo 145, incisos III e VI, alínea “a” e artigos 113, inciso I, 210, parágrafo 3º, inciso II e 211, inciso I da Constituição Estadual do Rio de Janeiro. Procedência da Representação.”



    A recorrente defende a constitucionalidade da norma invalidada pelo Tribunal de origem, aduzindo que o legislador municipal teria atuado “no espaço deixado pelos ordenamentos estadual e federal, em caráter evidentemente suplementar, estabelecendo uma política de governo, que deverá ser implementada dentro dos critérios de conveniência, oportunidade e interesse do Poder Executivo”. 



    Quanto à ausência de indicação de fonte de custeio, assevera que o aumento de despesa não teria sido demonstrado pela parte requerente, acrescentando que a verba já constaria do orçamento anual de cada ente político.



    Assim, rejeita a violação à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo e ao princípio da separação dos poderes (doc. 6).



    Por considerar preenchidos os requisitos de admissibilidade, a Terceira Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro admitiu o recurso extraordinário (doc. 9).



    O então Relator neste Supremo Tribunal Federal, Ministro Luiz Fux, determinou a devolução do feito à origem por incidência do Tema nº 917 da repercussão geral (ARE nº 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes) (doc. 18).



    Em nova análise, a Terceira Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro observou aparente divergência entre o que decidiu o STF sob o Tema nº 917 e o acórdão recorrido, pelo que encaminhou os autos ao Órgão Especial, para eventual juízo de retratação (doc. 20), o que resultou na manutenção do entendimento inicialmente manifestado, nos termos da ementa a seguir transcrita (doc. 48):



    “Representação de Inconstitucionalidade. Lei nº 5.688, de 17 de março de 2014, do Município do Rio de Janeiro. Procedência. Declaração de inconstitucionalidade do Diploma Legal. Juízo de Retratação, na forma do artigo 1.030, inciso II do Código de Processo Civil. Parecer ministerial pela manutenção do julgado.



    Devolução dos autos à esta Câmara pela 3ª VicePresidência, oportunizando eventual exercício de retratação, considerando a Tese n° 917 do Supremo Tribunal Federal, firmada na ocasião do julgamento do Agravo em Recurso Extraordinário nº 878.911RG/RJ, que assim assentou: “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal).”



    Inaplicabilidade da referida tese ao presente caso. Distinguishing. Colegiado que clara e expressamente afastou sua incidência no feito”.



    Em sede de Juízo de Retratação Negativo, exercido com base no artigo 1.030, inciso II do Código de Processo Civil, mantém-se integralmente o Acórdão lançada no indexador 47, na forma do presente Acórdão”.



    Após novo juízo de admissibilidade, o recurso foi admitido (doc. 56).



    Instada a se manifestar, a Procuradoria Geral da República opinou pelo provimento do recurso extraordinário, vislumbrando contrariedade do acórdão recorrido em relação ao julgamento do ARE nº 878.911, sob o Tema nº 917 da repercussão geral.



    Decido.



    A irresignação merece prosperar.



    O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro julgou procedente o pedido de declaração de inconstitucionalidade da Lei municipal nº 5.688/2014, do Município do Rio de Janeiro, por entender que a matéria nela tratada estaria reservada à iniciativa do Poder Executivo e que sua edição pelo Poder Legislativo violaria o princípio da separação e harmonia entre os poderes.



    Os municípios, no âmbito da competência concorrente e comum (art. 24, incisos XII e 30, incisos I e II), podem legislar sobre defesa da saúde, desde que observadas as regras alusivas à reserva de iniciativa para o processo legislativo, que se submetem a critérios de direito estrito, sem qualquer margem para ampliação das situações constitucionalmente previstas.



    Assim, na linha do entendimento firmado por esta Egrégia Corte, há burla à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei parlamentar: (i) preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; (ii) disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos; e/ou (iii) interfira no regime jurídico dos servidores públicos ou em aspectos da sua remuneração. 



    Nessa linha, cito os seguintes precedentes:



     



    Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N. 109, DE 23 DE JUNHO DE 2005, DO ESTADO DO PARANÁ. ATO DE INICIATIVA PARLAMENTAR. DETERMINAÇÃO DE PRAZO PARA A PROPOSITURA DE AÇÃO REGRESSIVA, PELA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO, CONTRA O AGENTE PÚBLICO QUE DEU CAUSA À CONDENAÇÃO DO ESTADO, SEGUNDO DECISÃO JUDICIAL DEFINITIVA E IRREFORMÁVEL. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÕES AOS SERVIDORES DA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO. REGIME JURÍDICO. INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 61, § 1º, INCISO II, ALÍNEA “C”, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PROCESSO LEGISLATIVO. PRINCÍPIO DA SIMETRIA. OBSERVÂNCIA COMPULSÓRIA PELOS ENTES FEDERADOS. CRIAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES PARA ÓRGÃO PÚBLICO INTEGRANTE DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL. ARTIGO 61, § 1º, II, “E” C.C ART. 84, III E VI, DA CONSTITUIÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO RECONHECIDO. 1. O Estado Democrático brasileiro tem como cláusula pétrea constitucional a separação e a harmonia entre os poderes, consubstanciada em princípio explícito e instrumentalizada em regras constitucionais de competência. 2. Compete ao Poder Executivo estadual a iniciativa de lei referente aos direitos e deveres dos servidores públicos (artigo 61, § 1º, II, “c”, da Constituição Federal). 3. O texto normativo da Lei complementar estadual de n. 109/05, do Estado do Paraná, impõe obrigação funcional aos servidores da Procuradoria Estadual - sob pena de sanção diante do seu descumprimento - cuja instituição não se encarta na iniciativa parlamentar ora questionada, restando patente a competência privativa do Chefe do Poder Executivo para iniciar o processo legislativo que dispõe sobre servidores públicos, como se evidencia da sistemática disposta no artigo 61, § 1º, II, “c”, da Constituição Federal, de observância compulsória pelos entes federados. 4. A Constituição, ao conferir aos Estados-membros a capacidade de auto-organização e de autogoverno, impõe a observância obrigatória de vários princípios, entre os quais o pertinente ao processo legislativo, de modo que o legislador estadual não pode validamente dispor sobre as matérias reservadas à iniciativa privativa do Chefe do Executivo. (Precedentes: ADI n. 1.594, Relator o Ministro EROS GRAU, DJe de 22.8.08; ADI n. 2.192, Relator o Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 20.6.08; ADI n. 3.167, Relator o Ministro EROS GRAU, DJ de 6.9.07; ADI n. 2.029, Relator o Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, DJ de 24.8.07; ADI n. 3.061, Relator o Ministro CARLOS BRITTO, DJ de 9.6.06; ADI n. 2.417, Relator o Ministro MAURÍCIO CORRÊA, DJ de 5.12.03; ADI n. 2.646, Relator o Ministro MAURÍCIO CORRÊA, DJ de 23.5.03). 5. O ato normativo hostilizado inegavelmente dispõe sobre regime jurídico dos servidores da Procuradoria Geral do Estado do Paraná, sendo certo que esta Corte igualmente já afirmou, inúmeras vezes, que a iniciativa de leis que versem sobre regime jurídico de servidores públicos é reservada ao Chefe do Poder Executivo. (Precedentes: ADI n. 1.440-MC, Relator o Ministro ILMAR GALVÃO, DJ de 1º.6.01; ADI n. 2.856-MC, Relator o Ministro GILMAR MENDES, DJ de 30.4.04 e ADI n. 4.154, Relator o Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, DJ de 26.5.10, bem como foi sustentado pelo Min. Eros Grau, à fl. 53, por ocasião do julgamento da cautelar nesta ação direta). 6. A lei paranaense exigiu para órgão público integrante do Poder Executivo estadual, a Procuradoria do Estado, função que deveria ser inaugurada por nomeação do Executivo estadual, ao qual compete propor originariamente projetos de lei que visem criação, estruturação e atribuições de Secretarias e órgãos da administração pública (artigo 61, § 1º, II, “e” c.c art. 84, II e VI, da CF). 7. O Ilustre Procurador-Geral da República, em seu parecer de fls. 102/106, defende com propriedade este posicionamento, verbis: “14. A questão pode ser vista, ainda, sob outro ângulo, de modo a corroborar a existência de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa. É que o diploma legal paranaense, ao determinar que a ação regressiva deverá ser ajuizada pela Procuradoria Geral do Estado do Paraná em determinado prazo, confere atribuição a órgão público, o que, segundo a Constituição Nacional, também é matéria de iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. 15. Sob essa perspectiva, tem-se, no caso, ingerência da Assembléia Legislativa do Estado do Paraná em prerrogativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo estadual para a iniciativa de lei que disponha sobre atribuições dos órgãos da Administração Pública, que se extrai, pelo princípio da simetria, do art. 61, § 1º, inciso II, alínea ‘e’, da Constituição da República. 16. Com efeito, as atribuições dos órgãos da Administração pública, embora não mais constem expressamente da redação do art. 61, § 1º, inciso II, alínea ‘e’, da Lei Maior, em virtude da alteração promovida pela EC 32/2001, devem ser tratadas em lei de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. 17. Nesse sentido é o entendimento do Supremo Tribunal Federal, segundo o qual se considera indispensável a iniciativa do Chefe do Poder Executivo (mediante projeto de lei ou mesmo, após a EC 32/01, por meio de decreto) na elaboração de normas que de alguma forma remodelem as atribuições de órgãos pertencente à estrutura administrativa de determinada unidade da Federação; (ADI 3.254, rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 2/12/2005).” 8. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar n. 109/05, do Estado do Paraná. (ADI nº 3.564, Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 13/8/2014, DJe de 9/92014)



     



    EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. ALTERAÇÃO DA ESTRUTURA E DE ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INICIATIVA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO. 1. O Tribunal de origem reconheceu que a lei municipal de origem parlamentar, ao dispor sobre atos de organização interna da gestão municipal, invadiu a competência privativa do chefe do poder executivo prevista no art. 46, § 1º, II, c, da Constituição estadual. 2. No julgamento do ARE 878.911-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, em sede de repercussão geral, foi reafirmada a jurisprudência do STF no sentido de que somente não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível condenação em honorários advocatícios. 4. Agravo interno a que se nega provimento. (RE nº 1.104.765 AgR/RN, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 27/4/2018, DJe de 25/5/2018)



     



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. VÍCIO DE INICIATIVA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE DISPÕE SOBRE ATRIBUIÇÕES E ESTABELECE OBRIGAÇÃO A ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INCONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Acórdão recorrido que se encontra em sintonia com a jurisprudência desta Corte no sentido de que padece de inconstitucionalidade formal a lei de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos, matéria da competência privativa do Chefe do Poder Executivo. 2. Agravo regimental a que se nega provimento. (RE nº 653.041 AgR/MG, Primeira Turma, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em 28/6/2016, DJe de 9/8/2016)



     



    EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Constitucional. Representação por inconstitucionalidade. Lei nº 4.295/2004 do Estado do Rio de Janeiro, a qual autoriza os diretores de escolas públicas estaduais a ceder espaço para a realização de encontro de casais, jovens e adolescentes de todos os grupos religiosos e dá outras providências. Lei que versa a respeito das atribuições, organização e funcionamento das instituições de ensino públicas estaduais. Competência do chefe do Poder Executivo. Iniciativa parlamentar. Inconstitucionalidade formal. Precedentes. 1. É pacífica a jurisprudência da Corte no sentido de que padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições, organização e funcionamento de órgãos públicos, haja vista que essa matéria é afeta ao chefe do Poder Executivo. 2. Agravo regimental não provido. (ARE nº 1.075.428 AgR/RJ, Segunda Turma, de minha relatoria, julgado em 7/5/2018, DJe de 28/5/2018)



    Na espécie, a lei municipal declarada inconstitucional pelo Tribunal de origem estabelece, em atenção a normas editadas pelo Ministério da Saúde, a necessidade de que os hospitais, postos e demais unidades de saúde do Município implantem procedimentos para armazenamento e aplicação da Vacina BCG-ID.



    Eis o teor da norma:



    Lei nº 5.688, de 17 de março de 2014 



    Institui aos hospitais, postos e demais unidades de saúde do Município a necessidade de aplicar a vacina BCG, nos termos indicados pelo Ministério da Saúde. 



    Art. 1º O Poder Executivo deverá implantar nos hospitais, postos e unidades de saúde do Município procedimentos para armazenamento e aplicação da Vacina BCG-ID em conformidade com as normas editadas pelo Ministério da Saúde. Parágrafo único. Os hospitais, postos e unidades de saúde do Município não poderão condicionar o serviço de vacinação a horário, dia ou qualquer outra forma de limitação do serviço de vacinação, respondendo pessoalmente o Administrador da unidade em desacordo com esta Lei. 



    Art. 2º Todos os hospitais, postos e unidades de saúde do Município devem, no prazo máximo de noventa dias, estar aparelhados para a execução dos procedimentos necessários à implantação desta Lei. 



    Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data da sua publicação.



    Como bem observado pela Procuradoria Geral da República, a norma em testilha não prevê o aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados, não dispõe sobre atribuições ou estabelece obrigações a órgãos públicos e nem tampouco interfere no regime jurídico dos servidores públicos, limitando-se a dispor, no âmbito do interesse local, acerca do cumprimento de política pública já estabelecida pelo Ministério da Saúde.



    Registre-se que a opção constitucional pela descentralização das ações e serviços de saúde (art. 198, I), constitui a base do Sistema Único de Saúde, o qual, a seu turno, forma uma rede regionalizada e hierarquizada (art. 198, caput).



    Dessa ótica, a Constituição Federal, ao estabelecer a competência comum de “cuidar da saúde” (art. 23, inciso II) definiu uma responsabilidade estruturada em níveis de atuação consentâneos com as atribuições próprias da repartição federativa, elemento essencial à construção do modelo de atenção à saúde nela propugnado, cabendo aos Municípios, predominantemente, a execução das respectivas políticas públicas.



    Nesse sentido, entendo que o caso aqui tratado resta contemplado pela conclusão do julgamento deste Supremo Tribunal sob o Tema nº 917 da repercussão geral, segundo o qual “[n]ão usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos” (ARE nº 878.911 RG, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 11/10/2016).



    Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inc. V, al. b, do Código de Processo Civil, dou provimento ao recurso extraordinário para julgar improcedente a ação direta de inconstitucionalidade, declarando, por conseguinte, a constitucionalidade da Lei nº 5.688/2014, do Município do Rio de Janeiro.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de março de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente