Tribunal: STF
Processo: ARE 1349953
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-01-31
Data de publicação: 2022-01-31

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (fls. 64-65, Doc. 25):



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA FIRMADO. DESCUMPRIMENTO. Preliminar. 1. Justiça gratuita. O acesso à justiça é uma garantia constitucional prevista no inciso LXXIV do artigo 5º. Demonstração da parte de insuficiência a autorizar a concessão do benefício. Demonstrativos suficientes de condição de hipossuficiência. Inteligência do disposto no §3º do artigo 99 do Código de Processo Civil. 2. Conexão entre a ação de improbidade e a execução da multa. Inocorrência. O reconhecimento de conexão justificadora da reunião dos feitos exige a constatação da identidade de objetos ou causas de pedir e a caracterização de risco de prolação de decisões conflitantes. 3. Prática de ato de improbidade administrativa. Réus que assumiram compromisso no sentido de recuperar a degradação ambiental de área descrita no acordo. Ação fundamentada nos danos ao erário oriundos do descumprimento do TAC que ensejaram a aplicação de multa ao Município. Dano ao erário configurado na multa cobrada e paga pelo Município. Ato omissivo e culposo dos requeridos que impôs sanção pelo deliberado descumprimento do TAC. Ato ímprobo configurado. Circunstâncias e extensão do prejuízo pela prática de ato de improbidade administrativa que justifica a aplicação das sanções. Sanções aplicadas de forma razoável e proporcional. Contudo, a responsabilidade pelo adimplemento da multa deve ser proporcional ao período de gestão de cada um. Sentença mantida no mérito. Recursos conhecidos, parcialmente provido o do réu Walter, tão somente quanto à concessão da assistência judiciária, parcialmente provido o do corréu José Benedito quanto à proporcionalidade da multa.”



    No Recurso Extraordinário (fls. 80-84, Doc. 25; e fls. 1-16, Doc. 26), com fundamento no art. 102, III, ‘a’, a parte recorrente alega ter o acórdão recorrido violado o art. 37, caput, e § 4º, da Constituição.



    Preliminarmente, alega que o STF reconheceu a repercussão geral da matéria nos Temas 309 e 576, razão pela qual os autos deverão ficar sobrestados até julgamento final dos referidos precedente paradigma.



    Quanto ao mais, aduz que a decisão recorrida “vai de encontro com os dispositivos insertos no artigo 37, caput, e § 4°, da Constituição Federal, uma vez que não incide regra de descumprimento do TAC na hipótese, bem como não houve obediência à devida individualização e dosimetria das penas, nem ao princípio da tipicidade, indispensável quando se trata de ato de improbidade administrativa” (fl. 1, Doc. 26). 



    Defende que não há responsabilidade solidária do representante legal do Município pelo descumprimento de Termo de Ajuste de Conduta - TAC e que não há lesão efetiva ao erário em decorrência de eventual conduta do recorrente. Acrescenta que “no Termo de Ajustamento de Conduta, não consta nenhuma cláusula que expresse a obrigação solidária” (fl. 4, Doc. 26).



    Afirma que “a responsabilidade pelo cumprimento do TAC é do Município de Itaberá, e não do Prefeito que apenas representava a Municipalidade, quanto mais do recorrente, que adotou as medidas necessárias para restabelecer a correção dos danos ambientais ocasionados em decorrência do fluxo de águas pluviais.” (fl. 8, Doc. 26).



    Observa que não “assinou o TAC firmado entre a Municipalidade e o recorrido, bem como ser inquestionável ter sido na sua gestão, que efetivamente as obrigações assumidas pelo seu antecessor foram cumpridas através de execução de obras de recuperação do local, não existindo responsabilidade solidaria para o pagamento da multa aplicada” (fl. 8, Doc. 26). 



    O Juízo de origem inadmitiu o Recurso Extraordinário, aos argumentos de que (a) a análise da pretensão recursal demandaria o exame de matéria infraconstitucional, o que é vedado pela Súmula 636/STF; e (b) incide, no caso, o óbice da Súmula 279/STF (fls. 15-16, Doc. 28).



    No Agravo (fls. 4-13, Doc. 29), a parte recorrente defendeu a inaplicabilidade dos referidos óbices sumulares à hipótese dos autos. 



     É o relatório. Decido.



    No caso concreto, trata-se de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO em face dos ex-prefeitos do Município de Itaberá WALTER SÉRGIO DE SOUZA ALMEIDA e JOSÉ BENEDITO GARCIA, visando à apuração de prejuízos causados à Municipalidade em razão do não cumprimento das cláusulas pactuadas no Termo de Ajustamento de Conduta - TAC firmado nos autos do Inquérito Civil 03/2004.



    O Juízo singular julgou procedente os pedidos formulados na inicial para condenar os réus, nos termos do art. 10, “caput”, da Lei nº 8.429/1992, por ato de improbidade administrativa em razão dos danos causou ao erário, impondo-lhes às sanções previstas no art. 12, II, da mesma lei, quais sejam: (i) ressarcimento integral do dano, no valor de R$ 166.889,88 (cento e sessenta e seis mil, oitocentos e oitenta e nove reais e oitenta e oito centavos); (ii) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 5 (cinco) anos; (iii) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos.



    Interposta apelação pelo ora recorrente JOSÉ BENEDITO GARCIA, o Tribunal de origem deu parcial provimento ao recurso “quanto à proporcionalidade da multa”. Vejam-se os seguintes trechos do acórdão recorrido (fl. 68, Doc. 25):



    “IV - A ação civil pública tem como finalidade anular ato administrativo que, praticado em desvio de legalidade ou moralidade, acarreta prejuízo ao erário ou ofende um dos princípios administrativos, permitindo, ainda, a responsabilização do agente público, político ou terceiro pelo ato ímprobo. 



    A Lei nº 8.429, de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa), no afã de estabelecer padrões minimamente éticos aos ocupantes de cargo público, prioriza a probidade como um dos elementos fundamentais na gestão da máquina administrativa. 



    O propósito da ação civil pública por ato de improbidade é, em última instância, coibir condutas de agentes públicos e/ou terceiros com eles coligados que, imbuídos de desonestidade ou má-fé, importarem prejuízo ao erário, enriquecimento ilícito ou, simplesmente, ofenderem os princípios inerentes à Administração Pública. 



    Assentadas essas premissas, destaco que as questões envolvendo ato de improbidade administrativa recebem análise, considerando-se cada caso concreto e a sua repercussão à sociedade. 



    A presente ação de improbidade é fundada exclusivamente nos danos ao erário oriundos do descumprimento do TAC, o que ensejou a aplicação de uma multa ao Município no importe de mais de R$ 500 mil reais, multa esta que foi posteriormente diminuída para R$ 166.889,88 em sede de execução nos autos do processo sob nº 3000515-23.2013.8.26.0262, já transitado em julgado. 



    Segundo consta, no bojo do Inquérito Civil nº 03/2004, cujo objeto era: apurar eventual dano ambiental causado por obras realizadas pela Prefeitura Municipal de Itaberá no sítio Colina, bairro da Serrinha, em 02 de abril de 2007, o Município de Itaberá, por seu prefeito Walter Sérgio de Souza Almeida, e o Ministério Público, por seu Promotor de Justiça, firmaram Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta que teve como objeto a recuperação de área degradada em razão do Município, a pretexto de promover o escoamento de águas pluviais de propriedade rural, sem licença do órgão ambiental, com o uso de máquinas, ter feito valas que canalizaram e aceleram o escoamento das águas provocando voçorocas e o assoreamento de curso d´água à jusante. 



    As obrigações assumidas no TAC eram: “02) O COMPROMISSÁRIO obriga-se a não promover, realizar, patrocinar, por ação ou omissão, quaisquer obras, serviços, empreendimentos ou atividades que possam acarretar alteração, descaracterização, modificação, poluição ou destruição do meio ambiente na área em referência, salvo com licença ambiental; 03) O COMPROMISSÁRIO obriga-se a recuperar ambientalmente a área degradada, sob seus aspectos físicos e biológicos, e não apenas paisagísticos, com utilização, exclusivamente, de essências nativas do local e em caráter heterogêneo, respeitada a biodiversidade regional; 04) O COMPROMISSÁRIO obriga-se, para tanto, a promover a elaboração de um projeto de recuperação ambiental, no qual devem ser consideradas as recomendações constantes do laudo de fls. 47/50, no prazo de 90 (noventa) dias, a contar desta data, devendo ser apresentado no DEPRN (Rua General Carneiro, 196, Centro, Itapetininga/SP, CEP 18.200-045, Fone 015-3275-1726 e fax 015-3275-7353) e, uma vez deferido, encaminhado a esta Promotoria de Justiça; 05) O COMPROMISSÁRIO obriga-se, ainda, a iniciar obras e serviços de recuperação ambiental dentro do prazo estabelecido pelo DEPRN, contados da data em que for emitida a autorização.”. 



    Segundo o termo firmado, as obras deveriam ter início em prazo a ser assinalado pelo órgão ambiental licenciador que, àquela época, era o DEPRN. 



    Ainda, mesmo sem as licenças o então prefeito Walter determinou que máquinas fossem ao local para fazer “bacias” a fim de represar as águas fluviais, assim agindo, infringiu o termo de ajustamento vez que se comprometeu a não promover intervenções no local, sem autorização ambiental. 



    O corréu José Benedito além de participar da gestão anterior, vez que Vice Prefeito, foi eleito para a gestão de 2013, tendo se reunido com o Ministério Público e tomado ciência dos termos do pactuado - vide fls. 56/57. 



    Em vistorias realizadas pela Secretaria do Meio Ambiente ficou constatado que a Municipalidade realizou obras destinadas a minimizar os impactos nocivos de anterior intervenção, todavia, não ocorreu a reparação integral do dano ambiental com o plantio de gramíneas nativas - fls. 345/366 e 551. 



    Com efeito, o apelante José Benedito foi até o local e estava ciente tanto das intervenções ilegais, que foram feitas na gestão de seu antecessor, como dos danos ambientais. De outra feita, ajustou com o Sr. Paulo Steidel a realização de obras após o término do período chuvoso, contudo, realizou obras sem a aprovação de plano de recuperação, colidindo com o pactuado. 



    À evidência que o plano de recuperação nunca foi elaborado por qualquer um dos recorrentes resultando na incidência de multa diária e posterior execução do valor total de R$ 516.706,75, com a redução judicial para R$ 166.889,88. 



    Nessa feita, o dano ao erário é certo frente a cobrança e pagamento da multa, sendo certo que constou no ano de 2013, dotação orçamentária (no valor de R$ 531.000,00) específica para proteção ao meio ambiente, conforme fls. 54/56 do IC 14.0290.0000199-2013-0. 



    O ato de improbidade administrativa se configura a partir da constatação de que o gestor estava imbuído da intenção de, voluntariamente, descumprir as cláusulas pactuadas, o que ocorreu na espécie. 



    Como já relatado, o apelante Walter assinou o ajustamento, portanto tinha ciência do mesmo e omitiu-se no cumprimento do pactuado. De igual forma José Benedito, vice prefeito à época da assinatura, tinha ciência de tal quando da assinatura, lembrando que foi pessoalmente informado do descumprimento em reunião datada de 30.01.2013, também não agiu para o cumprimento do acordo a fim de que a multa não mais incidisse. 



    Reputa-se suficientemente demonstrado o não cumprimento do Termo de Ajustamento de Conduta firmado, de modo que, ao contrário do que sustentam os apelantes, o dolo ficou demonstrado, tendo em conta que a conduta de omissão voluntária no cumprimento gerou dano ao Erário. 



    Desta forma, não há como afastar a conduta dos réus daquelas previstas pela Lei de Improbidade Administrativa. 



    Observa-se, ainda, que para a fixação das penas nas ações de improbidade, o supracitado artigo em seu parágrafo único estabelece que o "juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente". 



    Neste sentido, os princípios constitucionais interligados da razoabilidade e da proporcionalidade - que esclarecem e instruem o princípio constitucional maior e primário da legalidade - são de observância obrigatória na aplicação das medidas punitivas em geral. 



    Deduz-se desses princípios que a imposição das sanções elencadas para os atos de improbidade administrativa deve ser razoável, isto, é, adequada, sensata, coerente em relação ao ato ímprobo cometido pelo agente público e suas circunstâncias, e proporcional, ou seja, compatível, apropriada, pertinente com a gravidade e a extensão do dano por ele causado. 



    Assim, exige-se que o magistrado, no momento da aplicação das sanções, à luz do caso concreto, limite-se àquelas estritamente necessárias (razoáveis e proporcionais), para alcançar com justiça, os fins almejados pela referida Lei, sendo defeso a ele, pois, a mera aplicação objetiva e automática das sanções. 



    Na hipótese em comento, mostra-se adequado manter a sanção aplicada pelo juízo da origem vez que aplicadas de forma proporcional e razoável. 



    Não obstante, faço adendo, nos termos dos apontamentos da nobre 3ª Juíza, Desembargadora Luciana Bresciani, observando que a responsabilidade pelo adimplemento da multa deve ser proporcional ao período de gestão de cada um. 



    Assim, sendo a Ação Civil Pública ajuizada em 22 de setembro de 2015, a execução da multa por descumprimento do TAC ajuizada em maio de 2013, cobrando parcelas de julho de 2007 a setembro de 2014, a multa em grande parte é atinente ao período do Prefeito Walter. 



    Deste modo, tem-se: 2007- 6 meses, 2008- 12 meses, 2009-12 meses, 2010-12 meses, 2011-12 meses, 2012-12 meses, 2013-12 meses, 2014- 9 meses, o que totaliza 87 meses, sendo que 21 meses (24,13%) foram na gestão do co-réu José Benedito.



    Por derradeiro, considera-se prequestionada toda matéria infraconstitucional e constitucional, observando-se que é pacífico no Superior Tribunal de Justiça que, tratando-se de prequestionamento, é desnecessária a citação numérica dos dispositivos legais, bastando que a questão posta tenha sido decidida. E mais, os embargos de declaração, mesmo para fins de prequestionamento, só são admissíveis se a decisão embargada estiver eivada de algum dos vícios que ensejariam a oposição dessa espécie recursal (EDROMS 18205 / SP, Ministro FELIX FISCHER, DJ 08.05.2006 p. 240). 



    Isto posto, conhecem-se dos recursos e dá-se parcial provimento ao do réu Walter, tão somente quanto a assistência judiciária gratuita, parcialmente provido o do corréu José Benedito quanto a proporcionalidade da multa. Sem honorários recursais. ” (grifo nosso)



    De início, destaco que, em relação à ofensa ao art. 37, caput, da Constituição Federal, aplica-se neste caso a restrição da Súmula 636/STF: Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida. 



    Por outro lado, o Tribunal de origem concluiu, com base na legislação ordinária pertinente (Lei 8.429/1992) e na análise das provas dos autos e das cláusulas do TAC, que o recorrente descumpriu o que fora pactuado no referido Termo de Ajuste de Conduta.



    A argumentação recursal traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que o acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279/STF. 



    Nesse sentido:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DOAÇÕES PARA CAMPANHA ELEITORAL. SERVIDORES COMISSIONADOS. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA CELEBRADO COM O MINISTÉRIO PÚBLICO. DESCUMPRIMENTO. NECESSIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. INCURSIONAMENTO NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA, DO CONTRADITÓRIO E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. MATÉRIAS COM REPERCUSSÃO GERAL REJEITADA PELO PLENÁRIO DO STF NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 748.371. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE 1.237.930-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 13/2/2020)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONFIGURAÇÃO. LEIS 8.429/1992 E 8.666/1993. GRADAÇÃO DE SANÇÃO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INVIABILIDADE. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. INCIDÊNCIA DO ÓBICE DA SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. É inviável o recurso extraordinário quando para o seu exame se exija o reexame da legislação infraconstitucional de regência. A afronta à Constituição, se ocorrente, seria apenas indireta ou reflexa. 2. É inadmissível o recurso extraordinário quando, para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, se exija o reexame de fatos e provas. Incide à espécie o óbice da Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC.” (ARE 1.179.511-AgR, Rel. Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe de 12/12/2019)



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Ficam TODAS AS PARTES advertidas de que: 



    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;



    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 31 de janeiro de 2022. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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