Tribunal: STF
Processo: ACO 3564
Classe: ACO
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-24
Data de publicação: 2022-02-24

Ementa:

Inteiro teor:
TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. OPERAÇÕES DE CRÉDITO REALIZADAS POR ESTADO MEMBRO. CONCESSÃO DE GARANTIA PELA UNIÃO FEDERAL. PROBABILIDADE DO DIREITO E PERIGO DE DANO OU RISCO AO RESULTADO ÚTIL DO PROCESSO. REQUISITOS DO ART. 300 DO CPC/2015. TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA PARCIALMENTE DEFERIDA.



    Vistos etc.



    Trata-se de Ação Cível Originária, com pedido de tutela provisória de urgência, ajuizada pelo Estado de Sergipe em face da União Federal, via da qual se questionam exigências impostas pela ré para a concessão de garantias em dois contratos de operações de crédito (empréstimos), o primeiro deles entabulado com o Banco do Brasil (no valor de R$ 200.000.000,00 milhões de reais) e, o segundo, com o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID (no valor de US$ 27.900.000,00 milhões de dólares americanos) (contrato PVL PVL02.005605/2021-18 e Processo 17944.103630/2021-11). 



    Narra-se que o Estado autor vem negociando os referidos contratos desde o ano de 2021, entretanto, na fase de obtenção de garantias, a STN teria apontado o descumprimento do investimento mínimo de 25% receita resultante de impostos para a manutenção e o desenvolvimento do ensino no exercício de 2021 (art. 212 da CF), e condicionado, a análise da concessão da garantia, à superação do óbice.



    Argumenta-se que o Estado autor não teria cumprido o investimento mínimo no ensino em decorrência da pandemia da COVID-19 e das restrições impostas pela LC 173/2020 (Estabelece o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2). Aduz-se que a legislação contempla a possibilidade de compensar a diferença investida a menor no trimestre imediatamente seguinte, certo de que teria o Estado autor autorizado crédito adicional suplementar precisamente para essa finalidade. Aponta-se que tramitação da PEC 13/2021 no Senado Federal sinaliza para o bom do direito do Estado autor de não sofrer restrições financeiras decorrentes do não cumprimento do art. 212 da CF. Nesse contexto, sustenta-se violação dos princípios da proporcionalidade e razoabilidade na positivação do Estado autor nos cadastros federais de inadimplência, bem como na restrição de obter garantias em operação de crédito e de receber transferências voluntárias de recursos. 



    A autora formula pedidos de tutela provisória e de mérito voltados a determinar que a União retire o nome do Estado de Sergipe nos cadastros do SIAFI/CADIN/CAUC em decorrência do não atingimento do percentual de investimento mínimo em educação no exercício de 2021, bem como que a ré se abstenha, com relação a esse mesmo motivo, de negar a concessão de garantias referentes às operações de crédito referidas na inicial, ou de negar quaisquer repasses financeiros ou celebrar convênios e/ou contratos com o Estado de Sergipe. 



    Formulados, ipsi litteris, os seguintes requerimentos:



    a) retire o Estado de Sergipe no SIAFI/CADIN/CAUC e no SIMEC, pelo não atingimento do percentual mínimo de gastos com educação, conforme razões acima externadas; 



    b) se abstenha de negar a concessão de garantias referentes às operações de crédito listadas na inicial (PVL nº PVL02.005605/2021-18 e Processo nº 17944.103630/2021-11), ou qualquer outra que vier a ser negociada pelo Autor, em razão da não apresentação da certidão do TCE quanto ao cumprimento do investimento mínimo na educação referente ao ano de 2021 (CF, art. 212); 



    e c) se abstenha de negar repasses financeiros decorrentes de transferências voluntárias, a celebração de convênios e/ou contratos com o Estado de Sergipe, em razão do não cumprimento do investimento mínimo na manutenção e desenvolvimento do ensino referente ao ano de 2021 (CF, art. 212). 



    (…)



    (3) o julgamento final do processo com o reconhecimento da procedência do pedido, confirmando-se a tutela provisória de urgência, para declarar a nulidade do registro no sistema SIAF/CAUC/CADIN das inadimplências concernentes às restrições cadastrais que pesam sobre o ESTADO DE SERGIPE, em razão do não atingimento do percentual mínimo de gastos com educação, no exercício de 2021, de modo a assegurar o recebimento de transferências voluntárias, a contratação de operações de crédito, e a celebração de novos convênios, bem como declarar ilegítima a negativa de concessão de garantia pela União em qualquer operação de crédito interna ou externa do Autor, pelo mesmo motivo. 



    Intimada, a União se manifestou contra o pedido de tutela provisória de urgência. Em preliminar, (i) alega-se ausência de interesse de agir, porquanto existiriam outros óbices para a concessão da garantia à operação de crédito entabulada com o BID (não citados na petição inicial), e, quanto à operação de crédito pretendida com o Banco Brasil, informa-se que sequer fora protocolado o pedido de garantia perante a STN. Ainda em preliminar, (ii) defende-se a inépcia da inicial por indeterminação dos pedidos, ‘(...) já que o autor não delimita, de forma segura, a extensão do provimento requerido’. No mérito, (iii) argumenta-se que a pretensão da autora esbarra no art. 25, § 1°, IV, “b”, da LRF (o qual vedaria operações tais como as pretendidas aos entes descumpridores da regra do art. 212 da CF), cujo afastamento requer declaração de inconstitucionalidade com quórum de reserva de Plenário (art. 97 da CF e SV 10); e (iv) aduz-se que a PEC 13/2021 do Senado federal não conduz à probabilidade de direito, porquanto ainda em tramitação (‘impossibilidade de formular pretensão com base em direito inexistente’) (eventos 18 a 22).



    É o relatório.



    Decido. 



    De início, rejeito a preliminar de ausência de interesse de agir. O fato de a ré indicar outros supostos óbices à concessão das garantias pretendidas (além do descumprimento do investimento mínimo em educação, questionado no presente caso), não dissipa o interesse/utilidade do Estado autor em solver o ponto controvertido trazido aos autos. Sem dúvida, o óbice ora judicializado e sobre o qual a ré apresenta resistência, mostra-se suficiente para identificar o interesse de agir do autor.



    Também rejeito a alegação de inépcia da inicial sob o argumento de pedido genérico.



    Conquanto a literalidade dos requerimentos contemple uma fração genérica voltada a autorizar o autor a celebrar ‘(…) qualquer operação de crédito interna ou externa’, e para que não lhe seja negada a concessão de garantias ‘(...) em qualquer outra [operação de crédito] que vier a ser negociada’,  reputo possível superar o vício a partir da regra finalística que direciona a interpretação do pedido a partir do conjunto das postulações e com observância do princípio da boa-fé, bem como com fundamento nos princípios processuais da eficiência, da efetividade e da primazia da decisão de mérito (arts. 4º, 8º e 322, § 2º, do CPC/2015). 



    Realmente, a pretensão genérica, tal como posta naquela fração transcrita, é de inviável acolhimento na órbita processual (art. 286 do CPC /1973; arts. 322, caput, e 324, caput, do CPC/2015), sendo certo que a jurisprudência desta Suprema Corte orienta que a sindicalização das pendências e das restrições que inviabilizam operações de crédito e transferências federativas de recursos, ou que inibam a obtenção de certidões de regularidade pelos entes federados, devem ser analisadas a partir de situações concretas, sobre eventos individualizados (ACOs 1.669 e 3397, da minha relatoria). 



    Todavia, do conjunto das postulações e da documentação juntada aos autos, é possível identificar duas operações de crédito cujo descumprimento do investimento mínimo em educação no exercício de 2021 estaria obstando a concessão de garantias pela ré: contrato PVL 02.005605/2021-18 e Processo 17944.103630/2021-11. Essas contratações e causa de pedir definem o objeto litigioso e os pedidos processualmente viáveis de serem analisados no presente feito. 



    Portanto, nesses termos em que delimito o pedido e o objeto litigioso, afasto a alegação de inépcia da inicial . 



    Posto isso, passo a analisar o pedido de tutela de urgência, o qual pressupõe, nos termos do artigo 300 do CPC/2015, a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.



    No presente caso reputo evidenciados os requisitos para concessão parcial da tutela provisória de urgência. 



    A titulo de probabilidade do direito, consigno que a legislação autoriza o ente descumpridor do art. 212 da CF a complementar o investimento mínimo em educação em ordem a corrigir, no trimestre seguinte, as diferenças apuradas para o cômputo do percentual mínimo (art. 4º, § 4º, da Lei n. 7.348/85; e arts. 69, § 4º e § 5º, III, da Lei n. 9.394/96): 



    Art. 4º. [...]



    [...]



    § 4º As diferenças entre a receita e a despesa previstas e as efetivamente realizadas, que resultem no não-atendimento dos percentuais mínimos obrigatórios, serão apuradas e corrigidas no último trimestre do exercício e, ainda havendo ao seu término diferença, esta será compensada no exercício seguinte.



    Art. 69 [...]



    [...]



    § 4º As diferenças entre a receita e a despesa previstas e as efetivamente realizadas, que resultem no não atendimento dos percentuais mínimos obrigatórios, serão apuradas e corrigidas a cada trimestre do exercício financeiro.



     Dou ênfase que a autora comprova a abertura de crédito suplementar em favor da SEDUC/SE, cujos recursos teriam o objetivo de compensar a diferença a menor apurada no tocante ao percentual de investimento no ensino relativo ao exercício de 2021 (evento 9). Nessas condições, presente ainda a possibilidade de a autor sanar o vício, a imediata imposição das restrições fiscais ao Estado autor acarreta ranhura no modelo de federalismo de cooperação: 



    ‘(…) o modelo federativo impõe a observância da ética da solidariedade e do dever de fidelidade com o pacto federativo. O espírito do federalismo deve orientar a atuação coordenada das pessoas estatais no sentido de fortalecer a autonomia de cada ente político e favorecer o triunfo dos interesses comuns a todos. Conflitos federativos eventualmente existentes devem ser solucionados tendo como norte a colaboração recíproca para a superação de impasses, o primado da confiança e da lealdade entre as unidades federadas e a preferência às soluções consensuais e amistosas em respeito aos postulados da subsidiariedade e da não intervenção’. (ADPF 848/DF, da minha relatoria)



    Adenso que a jurisprudência desta Suprema Corte orienta para a remoção de obstáculos que impeçam repasses de verbas federais voltadas à execução políticas públicas, como se apresenta no presente caso: ‘O Supremo Tribunal Federal (...) tem ordenado a liberação e o repasse de verbas federais (ou, então, determinado o afastamento de restrições impostas à celebração de operações de crédito em geral ou à obtenção de garantias), sempre com o propósito de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade’. Precedentes.” (ACO 2131 TA-Ref, Rel. Min. Celso de Mello). No mesmo sentido: AC 2971 MC-REF (Rel. Min. Celso de Mello); AC 2636 MC-REF (Relª. Min. Cármen Lúcia);  AC 1271 MC (Rel. Min. Eros Grau); e ACO 3271 (da minha relatoria).



    Desse modo, uma vez fundamentado o decisum em jurisprudência estável desta Suprema Corte, não colhe o argumento de ofensa à clausula de reserva de Plenário quanto ao alegado obstáculo do art. 25, § 1°, IV, “b”, da LRF, o qual a ré entende incidente à espécie (Rcl. 11055 ED, Rel. Min. Roberto Barroso; RE 578.582 AgR, Rel. Min. Dias Tofolli; RE 571.968 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski; ACO 811, da minha relatoria). De qualquer sorte, esclareço que não se está em escrutínio, no presente caso, uma típica transferência voluntária de recursos entre entes federativos, mas sim em jogo a possibilidade de concessão de garantias a operações de crédito, sendo que, para essas últimas, a exigência do cumprimento dos limites constitucionais mínimos relativos aos gastos em educação não é imposta pela LRF, e sim pela Resolução 48/2007 do Senado Federal (art. 10, II, ‘b’ ).



      Quanto ao perigo de dano, é intuitivo que o prolongamento da conclusão das operações de crédito acarreta prejuízos à população sergipana, frustando a expectativa de recursos voltados a ações públicas de primeira necessidade E, como consequência indesejável, há risco de continuidade às políticas públicas para as quais destinados os recursos.



    Ante o exposto, defiro parcialmente  a tutela de urgência, ad referendum do Plenário (art. 5º, IV, c/c art. 21, V, do RISTF), (i) para determinar que a ré suspenda a inscrição de inadimplência do Estado de Sergipe no SIAFI/CAUC/SIOPE (ou cadastro federal congênere), relativamente à aplicação, no exercício de 2021, do percentual mínimo de gasto com educação (CF, art. 212), bem como, com relação ao mesmo período, (ii) para determinar que a ré se abstenha de negar a concessão de garantias referentes às operações de crédito listadas na inicial (contrato PVL 02.005605/2021-18 e Processo 17944.103630/2021-11), condicionada, todavia, em ambos os casos, a que o Estado autor compense a diferença no primeiro trimestre do corrente exercício de 2022 (art. 4º, § 4º, da Lei 7.348/85; e arts. 69, § 4º e § 5º, III, da Lei 9.394/96). 



    Comunique-se, com urgência, inclusive por meio eletrônico, à Secretaria do Tesouro Nacional.



    Cite-se a ré para que, querendo, apresente resposta no prazo legal. Sem prejuízo, intimem-se as partes para que, no prazo comum de 05 (cinco) dias, se manifestem sobre o interesse na composição conciliada/mediada do litígio (artigo do 334 CPC/2015). Enfatize-se a imprescindibilidade do diálogo e da cooperação institucionais para a solução dos conflitos que envolvem as unidades federativas (artigo 102, I, f, da CF), sobre os quais a atuação coercitiva do Poder Judiciário deve ser sempre supletiva e parcimoniosa. 



    Publique-se. Intime-se. 



    Brasília, 24 de fevereiro de 2022.



Ministra Rosa Weber



Relatora