Tribunal: STF
Processo: ADPF 994
Classe: ADPF
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-07-11
Data de publicação: 2022-07-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO 



ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ENTIDADE SINDICAL DE PRIMEIRO GRAU. SINDICATO. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PRECEDENTES. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE DECISÃO JUDICIAL EM CASO CONCRETO: SUCEDÂNEO RECURSAL. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. PRECEDENTES. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL NÃO CONHECIDA.



Relatório



    1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental, com requerimento de medida cautelar, ajuizada em 5.7.2022, pelo Sindicato Nacional dos Aposentados, Pensionistas e Idosos da Força Sindical – SINDNAPI, contra “decisão judicial proferida pelo Juizado Especial Cível do Rio de Janeiro e contra o artigo 59 da Lei 9099, que violou preceitos fundamentais da Constituição Federal”, pela alegada contrariedade ao inc. III do art. 1º, inc. LV do art. 5º, art. 6º e inc. I do art. 22 da Constituição da República.



    2. O autor afirma dispor de legitimidade ativa ad causam pelo argumento de que “o Sindicato Nacional dos Aposentados, Pensionistas e Idosos tem legitimidade ativa para propor a presente ação, nos termos do artigo 103, inciso IX da CF/88 combinado com o art. 2º, I, da Lei 9882. (…) [P]ossui interesse em manter a preservação da Ordem Constitucional na causa judicial de um de seus associados. Esta entidade tem interesse de agir na causa. Esta instituição possui o objetivo de defender os direitos de seus membros e associados e tem interesse que os direitos constitucionais de seus membros sejam respeitados. Sendo assim o objetivo desta entidade de classe dos aposentados está ligado ao objeto da ADPF – reparar lesão a preceito fundamental da Constituição Federal”.



    Alega o cabimento da presente arguição “pois, trata[-se] de lide em que houve violação de preceito fundamental em caso concreto ocorrido com aposentado membro de Sindicato Nacional dos aposentados, pensionistas e idosos”.



    Ressalta ter “apresent[ado] ação rescisória duas vezes, uma no TJ-RJ e outra ação rescisória na Justiça Federal para retirar o acordo e não conseguiu devido a existência de artigo 59 da Lei 9099 (…) e também apresentou ADI – Ação Declaratória de Inconstitucionalidade e seu resultado foi negativo” (sic).



    Assevera que “o aposentado Waldomiro da Cruz Nascimento Filho, membro de Sindicato Nacional dos aposentados e pensionistas e idosos – SINDNAPI, foi parte no processo do primeiro Juizado Especial Cível do Rio de Janeiro, nesse processo ele buscou realizar acordo sobre financiamento Fies para curso de Direito na Universidade Estácio. Processo n. 009339-78.2018.819.0001. Ocorreu acordo nesse processo. Nesse caso, foi homologado acordo com vício, no qual o aposentado assinou acordo sem conseguir ler os termos deste, sem entender seu significado e também não teve oportunidade de expressar seu pensamento sobre o acordo. Ele foi coagido a assinar o acordo que violou o seu direito à educação”. 



    Sustenta que “foi violado o princípio do contraditório na fase de elaboração do acordo em audiência de conciliação de juizado especial cível do Rio de Janeiro (…), porque o aposentado não teve oportunidade de manifestar seu pensamento sobre os termos do acordo. (…) Também existe vício processual na questão da citação do réu. Outra pessoa terceiro interessado assinou o documento referente a citação do réu para comparecer na audiência de conciliação do processo no juizado especial cível”.



    Pondera que “o acordo homologado com vício na sentença judicial do Juizado Especial Cível é ato normativo estadual dotado de inconstitucionalidade processual, pois violou o princípio do contraditório no processo. Também existe como consequência a violação a direito de educação indicado no art. 6º da CF/88, o acordo homologado com vício impede o aposentado de estudar no curso de Direito da Universidade Estácio”. 



    Afirma presentes o fumus boni iuris e o periculum in mora para o deferimento da medida cautelar. Argumenta que “a probabilidade do direito se refere ao direito do autor da ação. O acordo homologado com vício no processo de Juizado Especial Cível do Rio de Janeiro feriu o direito a educação para o autor indicado no art. 6º da CF/88. Se o ato normativo sobre o acordo com vício continuar a existir no mundo jurídico isso é sinal de lesão ao direito a educação para o autor da presente ação. Ele não terá acesso ao curso de direito e assim não poderá ser advogado no futuro. Ele não terá profissão para ser bem remunerado a fim de sustentar a si e sua família no futuro”.



    3. Requer medida cautelar “para que suspenda o efeito do acordo homologado com vício no processo de Juizado Especial Cível n. 09339-782018.819.0001”.



    4. No mérito, pede a procedência do pedido “para que seja declarada a violação a preceito fundamental constitucional na presente ADPF, princípio do contraditório, princípio da dignidade humana, princípio da legalidade e direito a acesso à educação, fixando-se o seu modo de interpretação e aplicação nos termos do art. 10 da Lei 9.882/99. Concessão do benefício da gratuidade de justiça para o requerente aposentado nessa ADPF (…). Concessão de prioridade na tramitação da presente ADPF por requerente ser aposentado. (…) Declarar que volte a existir o FIES financiamento estudantil para o curso de Direito da Universidade Estácio – campus Tom Jobim para o requerente desta ADPF”. 



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    5. Este Supremo Tribunal assentou ser indispensável a apresentação de procuração com poderes específicos outorgada pelos autores das ações de controle abstrato de constitucionalidade a seus advogados e procuradores para o questionamento do ato normativo nas respectivas ações (ADI n. 5.469, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 25.8.2017; e ADI n. 2.187-QO, Relator o Ministro Octavio Gallotti, DJe 12.12.03).



    Na espécie, a petição inicial da presente arguição foi instruída com procuração outorgada por pessoa física a advogada do sindicato, autor da ação, configurando-se irregular a representação processual apresentada nos autos.



    6. Não se faz possível nem necessário deferimento de prazo para regularização da representação processual e eventual emenda à petição inicial, pois a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental não pode ser conhecida, considerada a manifesta ausência de legitimidade ativa ad causam do autor.



    7. Na Constituição Federal de 1988, ampliou-se o rol dos legitimados ativos para a propositura das ações de controle abstrato de constitucionalidade, suprimindo-se o monopólio do Procurador-Geral da República como único legitimado ativo desde a Emenda Constitucional n. 16, de 26.11.1965, à Constituição de 1946.



    No art. 103 da Constituição da República, prevê-se o rol dos legitimados para a propositura das ações de controle abstrato de constitucionalidade:



    “Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade:



    I - o Presidente da República;



    II - a Mesa do Senado Federal;



    III - a Mesa da Câmara dos Deputados;



    IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;



    V o Governador de Estado ou do Distrito Federal;



    VI - o Procurador-Geral da República;



    VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;



    VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;



    IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional”.



    8. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que, entre as entidades sindicais, apenas as confederações sindicais são legitimadas para propor ações de controle abstrato. Assim, por exemplo:



    “EMENTA: Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 103, IX, CF. Controle concentrado. Entidade de classe de âmbito nacional. Ilegitimidade. Pertinência temática. Processo objetivo. Ausência de estreita relação entre o objeto do controle e a defesa dos direitos da classe representada pela entidade. 1. A jurisprudência firme da Corte é no sentido de que, dentre as entidades sindicais, apenas as confederações sindicais possuem legitimidade para propor ação direta, conforme o disposto no art. 103, IX, da Constituição Federal. Precedentes. 2. As entidades de classe e as confederações sindicais somente poderão lançar mão das ações de controle concentrado quando tiverem em mira normas jurídicas que digam respeito aos interesses típicos da classe representada. Precedentes. 3. A pertinência temática é verdadeira projeção do interesse de agir no processo objetivo, que se traduz na necessidade de que exista uma estreita relação entre o objeto do controle e a defesa dos direitos da classe representada pela entidade requerente. 4. Não verificada correlação entre os objetivos institucionais perseguidos pela entidade e as normas impugnadas, as quais dizem respeito à majoração das alíquotas da contribuição ao PIS e da Cofins relativas à venda de combustíveis. 5. Nego provimento ao agravo regimental” (ADI n. 5.837-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJ 17.10.2018).



    Pelo decidido na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.146, Relator o Ministro Luiz Fux, “a atuação das confederações sindicais em sede de controle concentrado de constitucionalidade se submete a duas condicionantes procedimentais: a) o reconhecimento da condição de confederação, entidade sindical de grau máximo, assim considerada a agremiação constituída por, no mínimo, três federações sindicais integrantes de uma mesma categoria econômica ou profissional, registrada no Ministério do Trabalho (Súmula 677/STF); e b) a relação de pertinência temática entre os objetivos institucionais da confederação postulante e o conteúdo da norma objeto de impugnação” (Plenário, DJ 3.4.2019).



    9. Na tentativa de comprovar a legitimidade ativa ad causam, o Sindicato Nacional dos Aposentados, Pensionistas e Idosos da Força Sindical alegou que “a legitimidade ativa para a propositura da arguição de descumprimento de preceito fundamental recai sobre aqueles que tem direito de propor a ADI – Ação Direta de Inconstitucionalidade, constante do art. 103 da Constituição Federal. Nesse caso, o Sindicato Nacional dos Aposentados, Pensionistas e Idosos tem legitimidade ativa para propor a presente ação, nos termos do art. 103, inciso IX da CF/88 combinado com o art. 2º, I, da Lei 9882”.



    No art. 1º do Estatuto Social do Sindicato Nacional dos Aposentados, Pensionistas e Idosos da Força Sindical se dispõe: 



    “Art. 1º. O SINDICATO NACIONAL DOS APOSENTADOS, PENSIONISTAS E IDOSOS FORÇA SINDICAL, com Sede e Foro à Rua do Carmo, n° 171, Centro, da cidade de São Paulo, Estado de São Paulo, é uma associação civil, pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos, de natureza sindical, com prazo de duração indeterminado, regida na forma da Lei e deste Estatuto, com base de abrangência e atuação em todo o território nacional, que tem por finalidade precípua a representação, a coordenação, e a defesa dos interesses difusos, individuais e coletivos da Categoria Especial constituída pelos Aposentados, Pensionistas e Idosos, urbanos e rurais, oriundos das Entidades Privadas e da Administração Pública, perante os Poderes Públicos, a Sociedade, o Instituto Nacional do Seguro Social e quaisquer outras Entidades de Previdência Social, de naturezas geral e/ou complementar”.



    10. Não se demonstram os requisitos listados no art. 535 da Consolidação das Leis do Trabalho para a configuração da entidade como confederação, caracterizada como entidade sindical de grau máximo, organizada por, no mínimo, três federações sindicais integrantes da mesma categoria econômica ou profissional, para figurar como legitimada ativa ad causam.



    No recente julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 903, de minha relatoria, não conheci da arguição pelo reconhecimento da ilegitimidade ativa ad causam do autor da presente arguição:



    “Sindicato Nacional dos Aposentados, Pensionistas e Idosos da Força Sindical e Força Sindical não preenchem os requisitos do art. 535 da Consolidação das Leis do Trabalho para a configuração da entidade como confederação, caracterizada como entidade sindical de grau máximo, organizada por no mínimo três federações sindicais integrantes da mesma categoria econômica ou profissional, para figurar como legitimados ativos ad causam” (DJe 24.11.2021).



    11. Ressalte-se que, nos termos da jurisprudência consolidada neste Supremo Tribunal, a declaração formal em estatuto da condição de entidade sindical de grau superior é insuficiente para a comprovação da legitimidade ativa (ADI n. 5.345-ED-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJ 19.2.2019; ADI n. 4.294, Relator o Ministro Eros Grau, DJ 10.9.2009; ADI n. 4.212, Relatora a Ministra Ellen Gracie, DJ 16.4.2009; ADI n. 4.034, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJ 28.3.2008; ADI n. 4.009, Relator o Ministro Eros Grau, DJ 29.5.2009; e ADI n. 2.903, Relator o Ministro Celso de Mello, DJ 19.9.2008).



    12. Ademais, a natureza sindical da entidade não possibilita o reconhecimento como entidade de classe de alcance nacional para fins de legitimidade ativa ad causam para a propositura de ações de controle abstrato de constitucionalidade. Nesse sentido, confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “(…) a fórmula alternativa prevista no inciso IX do art. 103 da Constituição da República, impede que determinada entidade considerada de natureza sindical, não enquadrável no conceito de confederação, venha a se utilizar do rótulo de entidade de classe de âmbito nacional, para fins de legitimação” (ADI n. 4.224-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 8.9.2011).



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE PARA AJUIZAMENTO DE AÇÕES DE CONTROLE CONCENTRADO. CRITÉRIOS JURISPRUDENCIAIS PARA DEFINIR CONFEDERAÇÃO SINDICAL E ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. (…) AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO CIVIL QUE NÃO SE INCLUI NO ROL TAXATIVO DE LEGITIMADOS À PROPOSITURA DAS AÇÕES DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PRECEDENTES. AGRAVO NÃO PROVIDO. (…) A natureza sindical da requerente impede que se reconheça sua legitimidade ativa ad causam na condição de entidade de classe de âmbito nacional, pois se trata de hipóteses de legitimação distintas, que não admitem mescla de requisitos. Precedentes. 5. Agravo não provido” (ADI n. 4.384-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJ 19.2.2019).



    Ainda, por exemplo: ADI n. 4.501, de minha relatoria, DJe 6.5.2019; ADI n. 4.967, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 10.4.2015; ADI n. 4.440-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe 29.5.2015; ADI n. 4.184-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 25.9.2014; ADI n. 4.656-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe 1º.9.2014; ADI n. 4.473-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 1º.8.2012; ADI n. 4.361-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 1º.2.2012; ADI n. 3.506-AgR, Relatora a Ministra Ellen Gracie, DJ 30.9.2005.



    13. O autor da presente ação não se enquadra no conceito de confederação sindical na forma da lei, tampouco no de entidade de classe de alcance nacional, por sua inequívoca natureza sindical.



    Ausente legitimidade ativa ad causam do autor por caracterizar-se como entidade sindical de primeiro grau reconhecida como sindicato, é irrelevante, processualmente, o exame de sua maior ou menor representatividade territorial.



    14. Ademais, a tutela requerida neste processo, para reparar ofensa aos alegados preceitos fundamentais, perpassa pela análise de decisão judicial voltada a interesse particular do suposto prejudicado por essa, sendo incompatível com a natureza objetiva da arguição de descumprimento de preceito fundamental. 



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é reiterada no sentido de que o controle abstrato de constitucionalidade não se destina à defesa de interesses individuais e concretos, dada a natureza objetiva do processo de fiscalização abstrata. Confira-se: 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS EM SEDE DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE – INADMISSIBILIDADE – NATUREZA OBJETIVA DO PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO CONCENTRADA DE CONSTITUCIONALIDADE – IMPUGNAÇÃO TÓPICA OU FRAGMENTÁRIA DE DIPLOMAS LEGISLATIVOS CONEXOS QUE INTEGRAM COMPLEXO NORMATIVO INCINDÍVEL – INVIABILIDADE – RECURSOS DE AGRAVO IMPROVIDOS. INADEQUAÇÃO DO CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO PARA A DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS – CONSEQUENTE INADMISSIBILIDADE DA AÇÃO DIRETA. – O controle normativo de constitucionalidade qualifica-se como típico processo de caráter objetivo, vocacionado, exclusivamente, à defesa, em tese, da harmonia do sistema constitucional. A instauração desse processo objetivo tem por função instrumental viabilizar o julgamento da validade abstrata do ato estatal em face da Constituição da República. O exame de relações jurídicas concretas e individuais constitui matéria juridicamente estranha ao domínio do processo de controle concentrado de constitucionalidade. – A tutela jurisdicional de situações individuais, uma vez suscitada a controvérsia de índole constitucional, há de ser obtida na via do controle difuso de constitucionalidade, que, supondo a existência de um caso concreto, revela-se acessível a qualquer pessoa que disponha de interesse e legitimidade (CPC, art. 3º). Doutrina. Precedentes. (…)” (ADI 2422-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJe de 30/10/14). 



    15. Ressalte-se não poder ser a arguição de descumprimento de preceito fundamental utilizada para substituir os instrumentos recursais ou outras medidas processuais ordinárias acessíveis à parte processual, sob pena de transformá-la em ação rescisória até mesmo fora de seu prazo legal, sucedâneo recursal e mecanismo de burla às normas de distribuição de competências entre os órgãos jurisdicionais. 



    No caso em exame, o autor da arguição afirma ter proposto diversas medidas processuais com o objetivo de reverter a decisão judicial pela qual alega terem sido contrariados os preceitos fundamentais indicados, comprovando, assim, a existência no ordenamento jurídico de medidas aptas a sanar eventual lesão a preceitos fundamentais de forma eficaz e imediata. 



    Este Supremo Tribunal assentou ser vedado o uso da arguição de descumprimento de preceito fundamental como substitutivo de recurso próprio no processo subjetivo ou espécie de ação rescisória. Confiram-se, por exemplo: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ALEGAÇÃO DE NÃO RECEPÇÃO DO ART. 148, § 1º, DA LEI 223/1974, DO MUNICÍPIO DE ITAPEVI. DESCUMPRIMENTO DOS ARTS. 1º, IV; 5º, CAPUT , 7º, XIII E XVI, E 39, 3º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DECISÕES JUDICIAIS. AÇÕES DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO E DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. MEIO CAPAZ DE SANAR A CONTROVÉRSIA DE FORMA GERAL, IMEDIATA E EFICAZ NO CASO CONCRETO. SUCEDÂNEO RECURSAL. DESPROVIMENTO. 1. A jurisprudência do STF firmou-se no sentido de que a arguição de descumprimento de preceito fundamental possui como requisitos processuais a relevância constitucional da controvérsia e o critério da subsidiariedade. Precedente: ADPF-AgR 210, de relatoria do Ministro Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 21.06.2013. 2. Constatado o objetivo desta arguição de descumprimento de preceito fundamental como sendo o de cassar decisões judiciais que condenaram ex-prefeita a ressarcir o erário por danos causados por ato de improbidade administrativa, decorrente da autorização ao pagamento de horas extraordinárias laboradas por servidores comissionados, e tendo em vista que estes pronunciamentos judiciais foram submetidos regularmente ao sistema recursal, depreende-se o propósito de utilização do instrumento de controle concentrado como verdadeiro sucedâneo recursal, com o que não se coaduna a previsão constitucional do mecanismo. Precedentes. 3. Agravo regimental desprovido” (ADPF n. 283-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 8.8.2019). 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DIREITO ELEITORAL. DECISÕES JUDICIAIS. COLIGAÇÕES. AUTONOMIA E CARÁTER NACIONAL DOS PARTIDOS POLÍTICOS. INAFASTABILIDADE JURISDIONAL. LEI 9.504/1997. LEI 9.096/1995. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. MEIO CAPAZ DE SANAR A CONTROVÉRSIA DE FORMA GERAL, IMEDIATA E EFICAZ. 1. A arguição de descumprimento de preceito fundamental, em sua modalidade incidental, possui seu interesse processual correlato às ações eleitorais ajuizadas. 2. Tendo em vista os objetos serem pronunciamentos judiciais submetidos regularmente ao sistema recursal eleitoral, constata-se que esta ADPF foi funcionalizada pela parte Agravante como verdadeiro sucedâneo recursal. Precedentes. 3. O requisito da subsidiariedade coloca-se como óbice ao processamento da ADPF, pois é possível a utilização de ADI ou ADC como veículo processual com aptidão para conferir interpretação conforme à Constituição aos dispositivos da Lei 9.096/95. Precedentes. 4. Agravo regimental em arguição de descumprimento de preceito fundamental a que se nega seguimento” (ADPF n. 266-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 23.5.2017). 



    16. Pelo exposto, não conheço da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicada a medida liminar requerida.



    Publique-se.



    Arquive-se.



    Brasília, 11 de julho de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora