Tribunal: STF
Processo: ARE 1361162
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-14
Data de publicação: 2022-08-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO POPULAR. ATO LESIVO À MORALIDADE PÚBLICA. CONFIGURAÇÃO. REEXAME DE FATOS E PROVAS: IMPOSSIBILIDADE. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo interposto contra decisão pela qual foi negado seguimento a recurso extraordinário apresentado em face de acórdão cuja ementa abaixo transcrevo:



    “APELAÇÃO. Ação popular. Pleito de anulação de ato alegadamente lesivo ao patrimônio e à moralidade públicos, consistente na nomeação, para cargo comissionado, de pessoa impedida, conforme legislação municipal. Sentença que julga procedente a ação. Manutenção. Interesse processual e adequação da via eleita. Presença. Alegação de contratação, para cargo comissionado, de pessoa impedida, que fere, em tese, o patrimônio e a moralidade públicos. Art. 5º, LXXIII, da CR. “Perda do objeto”. Inocorrência. Ressarcimento aos cofres públicos que não é a única pena daquele que incorre em lesão ao patrimônio e à moralidade públicos. Inconstitucionalidade formal da Lei Municipal n.º 5.012/2016. Inocorrência. Precedente do Órgão Especial deste Eg. TJSP. Retroatividade da Lei Municipal n.º 5.012/2016. Inexistência. Lei que passou a surtir efeitos desde a sua publicação, que se deu em momento anterior à nomeação do corréu Luis Tadeo. Incontroverso nos autos que Luis Tadeo incorreu nas vedações do art. 2º, II, a, e VII, da Lei Municipal n.º 5.012/2016. Vedação à sua nomeação a cargos comissionados que vigeria até 24.08.2019, tendo sido nomeado em 23.01.2017. Corréu José Edinardo que teve ciência de que Luis Tadeo estava inelegível em 2016, pois era da mesma coligação que ele, motivo pelo qual deveria ter se mostrado mais cauteloso. Corréu José Edinardo que alegou ter Luis Tadeo apresentado declaração de que não incorria nas vedações da Lei Municipal n.º 5.012/2016, mas não juntou o aludido documento. Sentença mantida. Apelações desprovidas.” (e-doc. 4, p. 25).



    2. No recurso extraordinário, fundado no art. 102, III, “a”, da CRFB, o recorrente alega violação aos arts. 2º, 5º, inc. LXXIII, e 61, § 1º, inc. III, al. “c”, da Constituição da República. Argui a inconstitucionalidade da Lei municipal nº 5.012, de 2016, por vício de iniciativa. Sustenta que a norma, por tratar de provimento de servidores, deveria ser da iniciativa do Chefe do Executivo. No mérito, afirma não delimitada a conduta tida por delituosa, nem comprovado o desvio de finalidade, a desonestidade ou o proveito pessoal em relação aos atos praticados, devendo ser julgados improcedentes os pedidos (e-doc. 4, p. 95).



    É o relatório. 



    Decido.



    3. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo expressamente assentou que a Lei municipal nº 5.012, de 2016, de Matão/SP, não versa sobre matéria de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Transcrevo os fundamentos do acórdão recorrido:



    “Quanto à aventada inconstitucionalidade formal da lei municipal que dispõe sobre condições de acesso a cargos públicos em sentido análogo à “Lei da Ficha Limpa”, mas com restrições distintas já entendeu o Órgão Especial deste Eg. Tribunal de Justiça:



    ‘AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Lei n. 313/2015, do Município de Coronel Macedo - Legislação, de iniciativa parlamentar, que dispõe sobre restrições similares às da “Lei Ficha Limpa” - Possibilidade - Ausência de vício no processo legislativo ou de ofensa à Constituição do Estado de São Paulo - Ação direta julgada improcedente” (ADIn Estadual n.º 2179857-50.2015.8.26.0000, Rel. Ademir Benedito, Órgão Especial, j. 09.12.2015, g.n.).’



     No bojo do voto em questão, assinalou o Des. Ademir Benedito: 



    ‘O vício de inconstitucionalidade formal subjetiva se concretiza, apenas e tão-somente, na hipótese de invasão, pelo Poder Legislativo, da esfera de competência legiferante exclusiva do Chefe do Poder Executivo - a qual compreende a elaboração de projetos de lei que disponham sobre (i) criação e extinção de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração, (ii) criação e extinção das Secretarias de Estado e órgãos da administração pública, (iii) organização da Procuradoria Geral do Estado e da Defensoria Pública do Estado, (iv) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria, (v) militares, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para inatividade, bem como fixação ou alteração do efetivo da Polícia Militar, e (vi) criação, alteração ou supressão de cartórios notariais e de registros públicos (cf. artigo 24, § 2º, da Constituição do Estado de São Paulo, aplicável aos Municípios por força do artigo 144 da Carta Paulista). Ademais disso, a ação direta de inconstitucionalidade não se presta à apreciação de inconstitucionalidade reflexa como pretende o demandante, mas tão somente no confronto direto entre a lei impugnada e o texto constitucional (no caso, o estadual), ao qual o julgamento presente se restringe. E, da singela leitura da Lei Municipal n° 313/2015 verifica-se que, ao contrário do sustentado pela parte autora, não versa referido diploma acerca de qualquer dos assuntos acima relacionados, razão pela qual é impossível entrever, in casu, a ocorrência do propalado vício de iniciativa do ato normativo objurgado. Como bem salientou o douto Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico, em seu parecer, o estabelecimento de restrições gerais ao acesso aos cargos, funções e empregos públicos não se trata de privativa atividade administrativa (ou executiva), mas sim de função de Estado, razão pela qual a iniciativa parlamentar neste sentido não viola o princípio da separação de poderes. Não se trata de atividade de organização da administração pública, mas de condições de acesso ao serviço público em geral, inclusive do Poder Legislativo. A reserva legislativa do Executivo, prevista no art. 24, § 2º, 1 e 4, da Constituição Estadual, refere-se tão-só à criação e extinção de cargos, funções e empregos no serviço público. Isso significa que a lei pode enunciar termos, condições e especificações, no interior dos quais procederá o chefe do Executivo’ (g.n.). 



    Desse modo, fica afastado o argumento quanto à inconstitucionalidade formal da Lei Municipal n.º 5.012/2016.”



    4. Verifico que somente a partir da análise da legislação local mencionada no decisum seria possível concluir em sentido diverso ao assentado pelo Colegiado de origem, o que é inviável em sede extraordinária, incidindo o óbice da Súmula nº 280 do Supremo.



    5. O recorrente discorre, ainda, sobre a natureza jurídica da ação popular, apontando sua semelhança com a ação de improbidade, sustentando a impossibilidade da condenação imposta, eis que “não houve delimitação da conduta do recorrente (...) nem indicação de que tivesse atuado com desvio de finalidade ou desonestidade”, tampouco “indício mínimo de elemento subjetivo necessário à caracterização da desonestidade do recorrente ou do proveito de seus atos ou a intenção de praticar atos lesivos” (e-doc. 4, p. 113).



    6. Observe-se o ocorrido neste processo. Trata-se, na origem, de ação popular com pedido de nulidade de ato lesivo ao patrimônio público, sob o fundamento de que o ora recorrente, José Edinardo Esquetini, então Prefeito do Município de Matão/SP, nomeou para o cargo de Assessor Especial do Prefeito pessoa condenada por improbidade administrativa. Providenciadas a exoneração de Luís Eduardo Tadeo e a devolução dos valores por ele recebidos, foram julgados procedentes os pedidos de declaração de nulidade do ato de nomeação e dos atos praticados pelo corréu no exercício do cargo ilegalmente ocupado, havendo condenação apenas em relação aos honorários advocatícios. Transcrevo os fundamentos do acórdão pelo qual negado provimento à apelação: 



    “Conforme o acórdão juntado às fls. 25/36, o corréu Luís Tadeo Gimenes foi condenado, em 19.04.2005, pela 3ª. Câmara de Direito Público deste Eg. TJSP, por improbidade administrativa, uma vez que se utilizou de verbas públicas em viagens aos Estados Unidos e Europa, custeando jantares para outras pessoas e gastos pessoais estranhos à missão municipal a que se propunha e para a qual fora autorizado. Foi condenado, pois, a crime contra a administração pública e o patrimônio público (art. 2º, II, a, da Lei Municipal n.º 5.012/2016), bem como foi condenado à suspensão dos direitos políticos por ato doloso de improbidade administrativa que importou em lesão ao patrimônio público (art. 2º, VII, da Lei Municipal n.º 5.012/2016).



    O acórdão em questão transitou em julgado em 24.08.2005, condenando, entre outras coisas, à suspensão dos direitos políticos do corréu Luís Tadeo, por seis anos, até 24.08.2011, portanto.



    Com a vigência da Lei Municipal n.º 5.012/2016, tal suspensão, para a nomeação a cargos públicos comissionados, se estenderia até 24.08.2019, tendo sido ilegal, assim, sua nomeação ao cargo de assessor especial do Prefeito na data de 23.01.2017.



    E, embora a exoneração do corréu Luís Tadeo, bem como o ressarcimento aos cofres públicos dos valores pagos ao ex-servidor, pelo corréu José Edinardo, importem na desnecessidade de ressarcimento e em alguma suavização de sua pena em ação posterior (de improbidade, por exemplo), não é o suficiente para afastar as penas dessa ação popular, de nulidade dos atos e das verbas sucumbenciais em que incorrem os corréus.



    Mormente tendo em vista que já havia ocorrido impugnação da candidatura do corréu Luís Tadeo nas eleições municipais de 2016 (cuja coligação era a mesma do corréu Prefeito José Edinardo), pelos mesmos motivos (fls. 37/51), não sendo crível que José Edinardo desconhecesse os riscos de nomear Luís Tadeo para cargo comissionado, após a égide da Lei Municipal n.º 5.012/2016.



    Também corrobora para manter a condenação do corréu José Edinardo nestes autos, o fato de que, embora tenha declarado que foram pedidas todas as certidões de Luís Tadeo (fls. 83/87), inclusive de declaração expressa de não incorrer nas proibições da Lei Municipal n.º 5.012/2016, não carreou aos autos tal declaração, tendente a demonstrar que Luís Tadeo teria induzido o então Prefeito a erro ao nomeá-lo como seu assessor, sem que soubesse de se tratar de pessoa impedida por vedação legal.” (e-doc. 4, p. 33-35; grifos acrescidos).



    7. As razões do recurso extraordinário estão dissociadas dos fundamentos constantes do acórdão recorrido. Não foi imposta ao recorrente sanção de qualquer natureza, apenas restaram afastados do cenário jurídico os atos de nomeação e os praticados pelo servidor, cuja nomeação foi tida por ilegal, porque realizada durante período em que vigente suspensão de direitos políticos, em decorrência de condenação por improbidade administrativa.



    8. Por outro lado, decidir de forma contrária ao consignado pelo Tribunal de origem quanto à nulidade dos atos impugnados dependeria da análise do contexto fático constante dos autos e da legislação de regência, providência vedada em sede extraordinária. O recurso encontra óbice, no particular, nos enunciados nº 284, nº 279 e nº 280 da Súmula do STF.



    9. Ante o exposto, nego provimento ao agravo. Considerando ter havido fixação de honorários advocatícios no máximo legal pelas instâncias anteriores, deixo de majorá-los, a título de honorários recursais, em atenção aos limites previstos dos §§ 2º e 3º do art. 85 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 14 de agosto de 2022.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator