Tribunal: STF
Processo: Rcl 52936
Classe: Rcl
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-09
Data de publicação: 2022-06-09

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO. CONTRATO DE CONCESSÃO. CONTRACAUTELA DEFERIDA PELA PRESIDÊNCIA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. ALEGAÇÃO DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA. INOCORRÊNCIA. LIDE ORIGINÁRIA QUE NÃO OSTENTA NATUREZA CONSTITUCIONAL DIRETA, MAS APENAS INDIRETA OU OBLÍQUA. NECESSIDADE DE INTERPRETAÇÃO DE CLÁUSULA CONTRATAUAL QUE IMPÕE A REVISÃO PERIÓDICA DAS CLÁUSULAS ECONÔMICAS DA AVENÇA. CONTROVÉRSIA QUE SE RELACIONA À OCORRÊNCIA DE INADIMPLEMENTO CONTRATUAL E DESOBEDIÊNCIA DE ORDEM JUDICIAL, ALÉM DE SEUS EFEITOS JURÍDICOS. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL A ATRAIR A COMPETÊNCIA DA PRESIDÊNCIA DO STJ PARA O INCIDENTE DE CONTRACAUTELA. PRECEDENTE. RECLAMAÇÃO QUE SE JULGA IMPROCEDENTE.



    Decisão: Trata-se de reclamação, com pedido de medida liminar, ajuizada pela VIABAHIA Concessionária de Rodovias contra decisão proferida pela Presidência do Superior Tribunal de Justiça, nos autos da Suspensão de Liminar e de Sentença nº 3.082, por suposta usurpação da competência desta Suprema Corte. 



    Narra a reclamante que ajuizou, na origem, ação de conhecimento em face da ANTT, objetivando “a declaração de inexigibilidade de obrigações e de penalidades sobre eventual descumprimento das obrigações e parâmetros de desempenho fixados no PER até a conclusão da primeira revisão quinquenal do Contrato de Concessão nº 001/2008”, tendo a ação sido julgada procedente em primeiro grau. Relata que, em razão do descumprimento da sentença pela ANTT, a reclamante requereu tutela cautelar antecedente perante o TRF1, que restou deferida para determinar que a ANTT desse cumprimento à sentença proferida no processo de origem. Contra essa decisão, contudo, a ANTT ajuizou a SLS nº 3.082 perante o STJ, tendo o Ministro Presidente daquela Corte Superior deferido a contracautela pleiteada, determinando a sustação dos “efeitos da decisão proferida na Tutela Cautelar Antecedente n. 1009371-92.2017.4.01.3400, em trâmite no Tribunal Regional Federal da 1ª Região, até o trânsito em julgado do mérito da ação principal”.



    Sustenta a empresa reclamante ter havido usurpação de competência da Presidência deste Supremo Tribunal Federal, vez que a sentença de procedência proferida na origem teve fundamento essencialmente constitucional, relacionada à garantia de preservação do equilíbrio econômico-financeiro, prevista no art. 37, XXI, da Constituição Federal. Aduz, nesse sentido, que “desde a instância de piso a questão proposta no processo vem sendo apreciado sob a ótica da incidência direta de norma constitucional (equilíbrio econômico-financeiro que resguardado pelo art. 37, XXI, da CRFB/88), sendo certo que a própria SLS foi apresentada com argumento de mesma natureza (hipotética violação à separação funcional de poderes prevista no art. 2º, CRFB/88)”.



    Afirma, ainda, que o controle judicial efetivado pelo TRF1 se deu em razão da ilegalidade da exigência do cumprimento pela reclamante de obrigações suspensas judicialmente em decorrência de mora contratual por parte do poder concedente, que teria deixado de promover o devido reequilíbrio contratual através de revisão quinquenal prevista em cláusula contratual, “o que resultou em um desequilíbrio bilionário em desfavor da Concessionária”. Alega que a decisão proferida pelo STJ, ao suspender os efeitos da decisão em análise, mantém a exigência das obrigações suspensas pela sentença de origem, inviabilizando a execução contratual em razão do desequilíbrio econômico-financeiro.



    Requer, por estes fundamentos, a concessão de liminar para suspender os efeitos da decisão proferida pelo STJ, nos autos da Suspensão de Liminar e de Sentença nº 3.082. No mérito, pugna pela procedência do pedido, para cassar a decisão reclamada.



    A Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT, beneficiária da decisão reclamada, apresentou contestação nestes autos, sustentando, em síntese, que a decisão objeto do pedido de suspensão manejado perante o STJ não seria a sentença proferida no processo originário, mas antes de origem, mas antes decisão concessiva de antecipação de tutela recursal, a qual supostamente teria deferido medidas que não teriam relação com os pedidos formulados na ação de conhecimento. Destarte, aduz ter a controvérsia de origem natureza infraconstitucional, sujeita no futuro a eventual recurso especial, o que configuraria a competência do STJ para o incidente de contracautela (doc. 21). 



    A Procuradoria-Geral opinou pela improcedência da reclamação, em parecer que restou assim ementado (doc. 24):



    “RECLAMAÇÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO. ALEGAÇÃO DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO STF. SUPOSTA EXISTÊNCIA DE CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL NO DEFERIMENTO DE SUSPENSÃO DE LIMINAR PELO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. IMPROCEDÊNCIA DA ALEGAÇÃO. CONTRATO ADMINISTRATIVO FIRMADO COM CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO. DISCUSSÃO ACERCA DO CUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÕES CONSTANTES DO CONTRATO E DO VALOR DA TARIFA COMO CONTRAPRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS PRESTADOS. CAUSA DE PEDIR FUNDADA EM PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS GENÉRICOS. VIOLAÇÃO QUE, ACASO EXISTENTE, SERIA INDIRETA OU REFLEXA. PRECEDENTES. PARECER PELA IMPROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO”. 



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, pontuo que a reclamação, por expressa determinação constitucional, destina-se a preservar a competência desta Suprema Corte e garantir a autoridade de suas decisões, ex vi do artigo 102, inciso I, alínea l, além de salvaguardar o estrito cumprimento das súmulas vinculantes, nos termos do artigo 103-A, § 3º, da Constituição da República, incluído pela EC 45/2004.



    A matéria também veio disciplinada pelo novo Código de Processo Civil, que, no artigo 988, prevê as hipóteses de seu cabimento. Embora tenha sistematizado a disciplina jurídica da reclamação e ampliado em alguma medida seu âmbito de aplicação, o novo diploma processual não alterou a sua natureza eminentemente excepcional. De fato, a excepcionalidade no manejo da reclamação é depreendida a todo tempo da redação do novo CPC, seja quando ele limita sua incidência às hipóteses listadas, numerus clausus, no artigo 988, seja quando condiciona seu cabimento ao prévio esgotamento das instâncias ordinárias.



    Desta sorte, o exercício regular e funcional do direito de demandar pela via processual da reclamação pressupõe: i) a impossibilidade de se proceder a um elastério hermenêutico da competência desta Corte, por estar definida pela Constituição Federal em rol numerus clausus; ii) a impossibilidade de utilização per saltum da reclamação, suprimindo graus de jurisdição ou outros instrumentos processuais adequados; iii) a observância da estrita aderência da controvérsia contida no ato reclamado ao conteúdo dos acórdãos desta Suprema Corte apontados como paradigma; iv) a inexistência de trânsito em julgado do ato jurisdicional reclamado; v) o não revolvimento da moldura fática delineada nos autos em que proferida a decisão objurgada, devendo a reclamação se ater à prova documental (artigo 988, § 2º, do CPC), sob pena de se instaurar nova instrução processual, paralela à da demanda de origem.



    In casu, insurge-se a empresa reclamante contra decisão proferida pelo Eminente Ministro Presidente do Superior Tribunal de Justiça na Suspensão de Liminar e de Sentença nº 3.082, em curso naquela corte superior, sob a alegação de usurpação da competência da Presidência deste Supremo Tribunal Federal, uma vez que a causa de origem teria natureza constitucional.



    Como é sabido, o incidente de contracautela é meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15, caput, da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Os dispositivos legais em comento consignam expressamente a competência do Presidente do Tribunal “ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso” para a análise do pedido de suspensão. Destarte, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente desta Suprema Corte está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional, porquanto só assim se revelaria cabível eventual recurso extraordinário direcionado ao Supremo Tribunal Federal. Neste sentido, são os seguintes precedentes: STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie.



    A contrario sensu, em não ostentando a controvérsia adjacente ao processo de origem natureza eminentemente constitucional, restará assentada a competência da Presidência do Superior Tribunal de Justiça para a análise de eventual incidente de contracautela manejado contra decisão de Tribunal local. É o que dispõe expressamente o art. 25, caput, da Lei nº 8.038/1990.



    Assentada a premissa, entendo que, a despeito da argumentação formulada pela empresa reclamante, as questões controvertidas tanto na ação de conhecimento de origem quanto no pedido de tutela cautelar antecedente formulado pela reclamante junto ao Tribunal Regional Federal da 1ª Região não ostentam natureza constitucional direta, mas apenas indireta ou oblíqua. Com efeito, a despeito de fazer menção ao direito daqueles que contratam com o Poder Público à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos (manutenção das condições efetivas das proposta - art. 37, XXI, da CF), a sentença de origem se fundamentou precipuamente na declaração da regularidade do contrato celebrado entre a reclamante e a ANTT e na existência de cláusula contratual que impunha sua revisão a cada quinquênio (cláusula 16.5.1), além da não ocorrência de caso fortuito ou força maior aptos ao afastamento da referida cláusula. É o que se depreende dos seguintes excertos (doc. 04):



    “(...) Inicialmente, faz-se necessário evocar o princípio do Pacta Sunt Servanda, o qual aduz que “os contratos existem para serem cumpridos”. É o princípio que reconhece ao contrato força obrigatória, tão imperativa quanto a lei, entre as partes, isso, claro, desde que este não fira a lei.



    Sendo assim, o negócio jurídico firmado sem vícios se faz “lei entre as partes”, tornando as obrigações assumidas plenamente exigíveis a essas, salvo hipóteses de caso fortuito ou força maior. 



    No caso em tela, o contrato juntado aos autos pela parte Autora não apresenta vícios, bem como a parte Ré, embora pretendesse afastar seu cumprimento, não prosperou em afastar a legitimidade do contrato entre as partes estabelecido, logo, há que se prezar pelo cumprimento das obrigações assumidas em âmbito contratual. 



    Desta forma, na mesma linha de entendimento do TRF - 1ª Região ao analisar o agravo interposto em face dos presentes autos, entendo que, tendo sido estabelecido no negócio jurídico em tela o reequilíbrio econômico-financeiro a cada quinquênio, assim deveria ter procedido a Ré, conforme se comprometeu de livre e espontânea vontade. Não cabe qualquer justificativa ao descumprimento se não houve caso fortuito ou força maior a teria impedido, apenas desídia. (...)



    Pelo exposto, julgo PROCEDENTE o pedido, nos ternos do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil, a fim de conceder a tutela específica inibitória, nos termos dos artigos 497 e 1012, §1º, V, do CPC/2015, tão somente até que seja concluído o processo de revisão quinquenal no contrato de concessão, nos termos da cláusula 16.5.1. (...)”.



    De modo semelhante, a decisão proferida na Tutela Cautelar nº 1044709-06.2021.4.01.0000 no âmbito do Tribunal Regional Federal da 1ª Região - que é efetivamente a decisão objeto da SLS nº 3.082 - tem como fundamento essencial o aparente descumprimento da sentença de origem por parte da ANTT, na medida em que a agência teria levado em consideração para a definição da Nota Global de Qualificação da reclamante o descumprimento de obrigações cuja exigibilidade estaria suspensa pelo decisum, prejudicando-a. É o que se verifica do trecho que ora transcreve-se (doc. 08):



    “(...) Como se verifica, afigura-se assistir razão no particular à concessionária. Do que se extrai dos autos, para a qualificação global da concessionária ViaBahia (Nota Global de qualificação de 69,2032), apresentada na referida audiência pública, a agência reguladora levou em consideração apenas o nível de execução contratual, deixando de considerar outros elementos que possam ter resultado em descumprimentos contratuais contabilizados. Assim, deixou de obedecer ao comando judicial de não exigir as obrigações não essenciais. Em outras palavras, a eficácia da sentença, e da ausência do efeito suspensivo à ANTT, é de impedir o rebaixamento da tarifa com base no descumprimento de obrigações não essenciais. 



    Desta feita, ante o interesse da Concessionária de alcançar melhor nota global de qualificação para fins de revisão quinquenal, estaria ela obrigada a executar as obrigações suspensas em sentença judicial, o que tornaria a decisão absolutamente inócua. 



    Se a interpretação da decisão, que negou o efeito suspensivo, fosse a pretendida pela ANTT, não haveria razão para o pedido de efeito suspensivo à apelação. E, tampouco, para o agravo interno da decisão que negou o efeito suspensivo. 



    Pelo exposto, nesta análise perfunctória, própria dos provimentos liminares, constata-se, a verossimilhança das alegações da parte requerente, em relação ao descumprimento das decisões já proferidas nestes autos, já que a Nota Global de qualificação atribuída à Concessionária, levou em consideração as obrigações não essenciais, que estão expressamente suspensas por ordem judicial de primeiro grau, reafirmada em pleito antecipatório por este juízo. Por isso, assiste razão à concessionária quando defende que seja restaurada a tarifa de 2020, quando as obrigações essenciais não eram exigidas. (...)”. 



    A leitura das decisões proferidas no processo de origem revela, como se viu, que o deslinde da lide independe da interpretação da regra do art. 37, XXI, da CF, cuja aplicação ao caso concreto é por todos inconteste caso configurada a situação de desequilíbrio econômico-financeiro. Deveras, controverte-se na origem essencialmente acerca da interpretação de cláusula do contrato de concessão celebrado e acerca da ocorrência de inadimplemento contratual e de descumprimento de ordem judicial, além das consequências jurídicas de eventuais inadimplemento e descumprimento. Em não ostentando, pois, a matéria controvertida no processo de origem natureza constitucional direta, não se configura a competência da Presidência deste Supremo Tribunal Federal para a análise de incidente de contracautela, de modo a não haver usurpação de competência pelo Presidente do Superior Tribunal de Justiça. 



    Saliente-se, por fim, que o Plenário deste Supremo Tribunal Federal tem precedentes no sentido da não configuração da competência da Presidência da Corte para o julgamento de incidentes de contracautela em cujos processos de origem se controverta essencialmente sobre cláusulas de contratos administrativos, como se dá no presente caso concreto. Nesse sentido:



    “AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. CONTRATO DE CONCESSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS. DESEQUILÍBRIO DA EQUAÇÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA. DECISÃO IMPUGNADA QUE DETERMINOU O APORTE MENSAL DE VALORES EM FAVOR DA CONCESSIONÁRIA. ALEGAÇÃO DE LESÃO À ECONOMIA PÚBLICA. DESCABIMENTO. QUESTÕES CONTROVERTIDAS NA ORIGEM QUE NÃO OSTENTAM NATUREZA CONSTITUCIONAL DIRETA, NA MEDIDA EM QUE RELACIONADAS À INTERPRETAÇÃO DA LEI 8.987/95. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. AGRAVO DESPROVIDO. 



    1. A natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016), não sendo cabível quando o deslinde da controvérsia dependa do revolvimento conjunto fático e probatório adjacente ao processo de origem. Precedentes: SS 5.333-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/3/20; SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020. 



    2. O conhecimento do incidente de suspensão pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional, conforme se depreende de interpretação do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990 (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). 



    3. In casu, a revisão das decisões provisórias ora impugnadas demandaria necessariamente a análise de cláusulas do contrato de concessão firmado entre o Município autor e a empresa interessada, além de aspectos fático-probatórios constantes do processo na origem. Ademais, não se vislumbra a existência de questão constitucional direta controvertida na origem, porquanto, se existente, apenas se revelaria de forma oblíqua ou indireta, de modo a se revelar incabível o presente pedido de suspensão. 



    4. Agravo interno a que se nega provimento”. (STP 762 AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, Presidente, DJe 24/06/2021).



    Ex positis, JULGO IMPROCEDENTE a presente reclamação, nos termos do artigo 932, VIII, do Código de Processo Civil, combinado com o parágrafo único do artigo 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, prejudicada a análise do pedido liminar.



    Publique-se. 



    Brasília, 9 de junho de 2022. 



Ministro Luiz Fux



Presidente



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