Tribunal: STF
Processo: ARE 1387550
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-28
Data de publicação: 2022-06-28

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto em face do acórdão da Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão, assim ementado (eDOC 5, pp. 1/2):



    “DIREITO PROCESSO CIVIL, CONSTITUCIONAL E INTERNACIONAL. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. INÍCIO DE OBRA DE CONSTRUÇÃO DE PONTE SEM LICENCIAMENTO AMBIENTAL E PRÉVIO ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL. ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. ART. 225 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. MEIO AMBIENTE SADIO. PACTO INTERNACIONAL DOS DIREITOS CIVIS E POLÍTICOS. PROTOCOLO DE SAN SALVADOR. RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL PELOS DANOS CAUSADOS. SENTENÇA MANTIDA. APELAÇÃO CONHECIDA E DESPROVIDA. UNANIMIDADE. I. Ação civil proposta pelo Ministério Público Estadual objetivando a condenação do ente municipal a promover a recuperação da área de preservação permanente. II. Realização de obra de construção da Ponte Pai Inácio, com o intuito de conectar a Rua General Artur Carvalho, no bairro Turu, à Rua Nossa Senhora da Vitória, no bairro Parque Vitória. III. Proteção ao meio ambiente. Previsão em instrumentos internacionais. Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (adotado em 19/12/1966, em vigor em 1976 e tendo o Brasil aderido ao Pacto por meio do Decreto nº 591, de 06/07/1992): Art. 1º - Todos os povos têm o direito a dispor deles mesmos. Em virtude desse direito, eles determinam livremente o seu estatuto político e dedicam-se livremente ao seu desenvolvimento econômico, social e cultural. Para a consecução de seus objetivos, todos os povos podem dispor livremente de suas riquezas e de seus recursos naturais, sem prejuízo das obrigações decorrentes da cooperação econômica internacional, baseada no princípio do proveito mútuo, e do Direito Internacional. Em caso algum, poderá um povo ser privado de seus meios de subsistência; Protocolo de San Salvador (Protocolo Adicional à Convenção Americana sobre Direitos Humanos em Matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais celebrado em 1988 e posteriormente ratificado pelo Brasil por meio do Decreto nº 3.321/1999): Art. 11 – Direito a um meio ambiente sadio. 1. Toda pessoa tem direito a viver em meio ambiente sadio e a contar com os serviços públicos básicos. 2. Os Estados Partes promoverão a proteção, preservação e melhoramento do meio ambiente. IV. Confirmação em juízo das provas produzidas no inquérito civil. V. Carece de sustentação também o argumento de que a imposição de política pública constitui ativismo judicial inconstitucional que invade as competências executivas e afronta ao princípio da separação de poderes, isso porque a proteção do meio ambiental tem guarida constitucional e se o Executivo, no exercício de suas atividades, não cumpre a legislação ambiental, não realiza estudo prévio de impacto ambiental, não promove prévio processo licitatório para contratação de empresa especializada para recuperação de área de preservação permanente antes mesmo do início das obras, é natural que o Poder Judiciário aja e intervenha para compeli-lo a fazê-lo. VI. Sentença mantida. VII. Apelação conhecida e desprovida. Unanimidade.”



     



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos artigos 2º; e 167, I e II, da Constituição da República.



    Nas razões recursais, sustenta-se que (eDOC 7, p. 9):



    “De acordo com o art. 167, I e II, da Constituição da República, todas as receitas e despesas devem estar, sem exceção, inclusas no orçamento, sendo defesa a realização de despesa ou assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais. O acórdão vergastado, ao manter a condenação imposta pela sentença em face do Município de São Luís, no sentido de obrigá-lo a realizar obras e serviços de recuperação no entorno da Ponte Pai Inácio, na capital maranhense, violou, indubitavelmente, a norma constitucional apontada, vez que por óbvio o cumprimento da decisão forçará a Municipalidade a incorrer em despesa não incluída previamente no orçamento, e excedente aos créditos orçamentários.” 



    Aduz-se, que: (eDOC 7, p. 11)



    “O Poder Judiciário Estadual, ao obrigar o Recorrente a promover A EXECUÇÃO DE OBRAS, usa indevidamente de postura ativista (ativismo judicial) para exceder seu poder jurisdicional, invadindo atribuições típicas do Poder Executivo, e esta Corte deve reconhecer essa arbitrariedade. O ativismo judicial excessivo deve ser combatido por essa Corte Suprema, que inclusive em diversas ocasiões reconheceu a necessidade de se preservar o princípio da Separação dos Poderes (art. 2º, CF/88).”



    O Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário por entender que incide à espécie o óbice da súmula 279 do STF, e, ainda, ao entendimento de que “o acórdão recorrido aponta para sedimentado entendimento do STF no sentido de que, em se tratando de políticas públicas, é lícita a intervenção do Judiciário quando a mora administrativa por em risco a salvaguarda de direitos fundamentais, sem que configure ofensa ao princípio da separação dos poderes.” (eDOC 9)



    A Procuradoria-Geral da República, instada a manifestar-se, opinou pelo desprovimento do agravo, em parecer ementado conforme segue: (eDOC 18, p. 1)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSTRUÇÃO EM ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. VEDADO O REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA 279/STF. AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO PARA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. - Parecer pelo não provimento do agravo e não conhecimento do recurso extraordinário.”



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    O Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, assim asseverou (eDOC 5, pp. 4-8):



    “O cerne da demanda cumpre em avaliar se deve ser mantida ou não a condenação do ente municipal a promover a recuperação da área de preservação permanente. Na origem, o Ministério Público Estadual ajuizou ação civil pública condenatória em obrigação de fazer por danos ao meio ambiente em face do Município de São Luís/MA, momento em que aduz que sobre o rio denominado Gangan, o apelante construiu a Ponte Pai Inácio, com o intuito de conectar a Rua General Artur Carvalho, no bairro Turu, à Rua Nossa Senhora da Vitória, no bairro Parque Vitória, todavia foram causados danos à área de preservação permanente situada nas margens do rio, tendo sido a obra realizada sem licenciamento ambiental, com supressão de vegetação nativa. Após regular instrução processual, sobreveio sentença, ora impugnada pelo recorrente. Pois bem. A Constituição da República prevê o seguinte:



    (...)



    Na espécie, o magistrado de base julgou procedente a pretensão autoral para condenar o apelante à recuperação de área de preservação ambiental permanente às margens do rio Gangan, em decorrência da construção da Ponte Pai Inácio. O vasto acervo probatório acostado pelo parquet no inquérito civil, em especial as fotografias (id 10711964), que demonstram que quando a obra estava sendo realizada a vegetação nativa foi atingida e o solo fora revolvido, foram corroboradas ao longo da instrução processual com a oitivas das testemunhas. As fotografias que subsidiaram a representação ao órgão ministerial denotam que no decorrer das obras houve o efetivo desrespeito às normas ambientais, em especial pelo fato de que por ocasião da concessão da Licença de Instalação foram estabelecidas recomendações e condicionantes à Secretaria Municipal de Obras e Serviços Públicos - SEMOSP, dentre as quais: “deveria conservar a área de Preservação Permanente existente no terreno” e empreender “todas as ações necessárias para que o empreendimento” fosse instalado “de forma eficiente, técnica, segura e ambientalmente correta” (id 10711967), o que não ocorreu. Ao longo da instrução processual foram inquiridas testemunhas: O Deputado Wellington do Curso (id 10712057, 10712058, 10712059, 10712060 e 10712061), o qual confirmou que protocolou representação no dia 29.09.2015 junto ao Ministério Público juntando fotografias, capturadas por ele, com movimentação de terra e vegetação; que as imagens foram capturadas em duas oportunidades, após denúncias de populares, anteriores à data do protocolo; que esteve pessoalmente no local e captou imagens e vídeos, que quando esteve lá, a situação era de abandono, não tinha pessoas trabalhando, tinha terra revirada de um lado e de outro, com retirada de mata nativa, demonstrando a degradação ambiental; afirmou que faz fiscalização à gestão municipal, enquanto cidadão e parlamentar; que recebeu as denúncias da população e repetiu que compareceu ao local em duas oportunidades e constatou a degradação ambiental para, posteriormente, provocar o Ministério Público.



    Em suas declarações (id´s 10712062, 10712063, 10712064, 10712065, 10712066, 10712067, 10712068), o Sr. Antonio Araújo declarou que o plano de recuperação ambiental não foi executado em tempo hábil, porque não poderia ter realizada a contratação de empresa para execução do serviço de forma direta, sendo necessário procedimento licitatório; que antes da obra a área já estava degradada e pela obra em si houve uma recuperação natural da região, que havia manilhas de concreto e sistema em que as pessoas se deslocavam com dificuldade, que o processo licitatório está em andamento, que foram solicitados recursos para a Seplan. O Sr. João Marinho (id 10712068, 10712069, 10712070) confirmou a autoria dos pareceres técnicos que elaborou sobre os impactos ambientais da Ponte sobre o Rio Gangan; que observou na vistoria às margens do Rio Gangan vegetação invasora, seguida de vegetação de brejos; que conhecia o ecossistema antes da ponte de forma breve, mas sem muitos detalhes, que quando foi designado para vistoriar o local, a obra já estava concluída. A tese do município de que não houve supressão de vegetação de preservação permanente, porquanto a Rua Pai Inácio e a ponte já existia não tem sustentação, pois há grande diferença entre um acesso de estrada de chão e a urbanização do local com asfaltamento de acesso e construção de ponte de concreto, em especial pelo fato de que os impactos ambientais são indiscutíveis, daí a necessidade de prévio licenciamento ambiental e estudo prévio do impacto ambiental, o que não se verificou no presente caso. A responsabilidade do ente municipal está demonstrada na medida em que a sua conduta de realizar a obra sem cumprir todas as exigências legais, mormente quanto, repiso, ao licenciamento ambiental e ao estudo prévio dos impactos ambientais, causou danos no local que devem ser reparados, tal como firmado na sentença combatida. Em outras palavras, na espécie, restaram configurados todos os elementos para responsabilização civil do ente público municipal. Nessa medida, o apelante, ao deixar de providenciar o licenciamento ambiental e iniciar as obras, ainda que sob o argumento de emergência para regularização do tráfego na região, descaracterizou o ambiente e agora, não pode se valer deste argumento para imputar a responsabilidade de degradação ambiental à própria população do local. O que não se pode deixar de se adotar como premissa é que o Direito Ambiental enquadra-se como espécie de direito humano de 3ª dimensão, que engloba os Direitos de Fraternidade e Solidariedade.



    (...)



    Assim, em que pese a necessidade de regularização do tráfego com melhoria do acesso à população, não podia o ente municipal atropelar os procedimentos legais e constitucionais, iniciando a obra sem um mínimo estudo das consequências ambientais do empreendimento e de qual seriam as providências a serem realizadas para tentar minimizar os impactos ambientais. A omissão do apelante violou normas de proteção ambiental, com repercussão que ecoa para além daquela comunidade. Nesse sentido, carece de sustentação também o argumento de que a imposição de política pública constitui ativismo judicial inconstitucional que invade as competências executivas e afronta ao princípio da separação de poderes, isso porque a proteção do meio ambiental tem guarida constitucional e se o Executivo, no exercício de suas atividades, não cumpre a legislação ambiental, não realiza estudo prévio de impacto ambiental, não promove prévio processo licitatório para contratação de empresa especializada para recuperação de área de preservação permanente antes mesmo do início das obras, é natural que o Poder Judiciário aja e intervenha para compeli-lo a fazê-lo. Dito de outra forma, havendo ofensa à legalidade é admissível a atuação do Poder Judiciário no mérito administrativo a afastar a alegação de violação ao princípio da Separação dos Poderes (CRFB, art. 2º). Com essas considerações, a manutenção da sentença é medida que se impõe. Ante o exposto, em consonância com o parecer ministerial, rejeito a preliminar suscitada, conheço e nego provimento ao recurso para manter a sentença em todos os seus termos.”



    A Procuradoria-Geral da República, em seu parecer, assim manifestou: (eDOC 18, pp. 4-6)



    “(...)



    9. A análise dos autos revela que, a modificação das conclusões firmadas pelo Tribunal de origem acerca da condenação do ente municipal a promover a recuperação da área de preservação permanente em questão enseja, inegavelmente, o reexame dos elementos fático-probatórios da demanda, exercício inviável no bojo de recurso extraordinário, pois contraria o entendimento consolidado na Súmula 279 do STF. Nesse sentido:



    (...)



    10. Ademais, a inércia dos entes públicos envolvidos no dever de estabelecer políticas públicas configura desobediência às expressas determinações legais que visam a proteção dos cidadãos, a proteção da saúde e do meio ambiente, bem como a observância do princípio da dignidade da pessoa humana. 11. O descumprimento aos preceitos legais autoriza a interferência do Poder Judiciário, e não traduz sobreposição, ou ingerência, na esfera reservada à discricionariedade da Administração Pública, porque, pela sua relevância, os direitos à vida, à segurança e à integridade dos cidadãos, possuem alta proteção constitucional. 12. Esta interpretação emana de inúmeros julgamentos proferidos pelas Cortes Superiores, admitindo a intervenção do Poder Judiciário na implantação de políticas públicas, ou mesmo na determinação para realização de obras e serviços diante da inércia do Poder Executivo que, em última análise, compromete a efetivação dos direitos individuais ou coletivos. Nesse sentido:



    (...)



    13. Assim, não merece reparos a r. decisão agravada. 14. Diante do exposto, manifesta-se o Ministério Público Federal pelo desprovimento do agravo.”



    Desse modo, divergir do entendimento assentado pelo Tribunal a quo demandaria o reexame de fatos e provas e a interpretação da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, restando inviabilizado o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contidas nas Súmulas 279 e 280 desta Corte. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. LOTEAMENTO. OBSERVÂNCIA DO PLANO DIRETOR. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO LOCAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE 927.439-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 25.4.2016).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Loteamento irregular. Fiscalização. Dever do município atestado na origem. Regularização. Obras. Orçamento. Legislação infraconstitucional. Reexame de fatos e provas. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, o exame da legislação infraconstitucional e dos fatos e das provas dos autos. Incidência das Súmulas nºs 636 e 279/STF. 2. Agravo regimental não provido.” (ARE 685.351-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 13.4.2015).



    Ante o exposto, em consonância com o parecer ministerial, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a, do Código de Processo Civil.



    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).



    Publique-se.



    Brasília, 28 de junho de 2022.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente