Tribunal: STF
Processo: ACO 3517
Classe: ACO
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-22
Data de publicação: 2022-06-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Cuida-se de ação cível originária ajuizada pelo Estado do Piauí, com pedido de tutela provisória de urgência, em face da União Federal, cuja inicial veicula, em síntese, os seguintes fatos e fundamentos jurídicos: 



a)     O Estado do Piauí, no último dia 03 de agosto de 2021, firmou com o Banco do Brasil S/A o “Contrato de Financiamento Mediante Abertura de Crédito nº 40/00020-6”, cujo objeto é a liberação de crédito no importe de R$ 800.000.000,00 (oitocentos milhões de reais) visando à concretização de investimentos públicos relevantes no interesse da coletividade piauiense, sobretudo nas áreas de segurança pública, mobilidade urbana, infraestrutura rodoviária, saneamento básico e infraestrutura hídrica, conforme definido no Parecer Técnico nº 01/2021, da Secretaria Estadual de Planejamento;



b)     deflagrou-se, previamente à assinatura do contrato, no âmbito do Ministério da Economia o processo administrativo SEI nº 17944.101949/2021-101, em cujos autos o Estado do Piauí demonstrou atender a todos os requisitos legalmente previstos para a aludida contratação, com o aval da União Federal, nos termos do art. 32 da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Resolução do Senado Federal nº 43/2001 (“Dispõe sobre as operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, inclusive concessão de garantias, seus limites e condições de autorização, e dá outras providências.”);



c)     o Estado-Autor, portanto, demonstrou, no decorrer do aludido PVL, cumprir integralmente as exigências para a contratação junto ao Banco do Brasil, razão pela qual, no último dia 03, formalizou o respectivo instrumento contratual creditício;



d)     contudo, após a assinatura do contrato de financiamento pelos pactuantes (Estado do Piauí e Banco do Brasil S/A) a União Federal editou e fez publicar a PORTARIA ME Nº 9.365, DE 4 DE AGOSTO DE 2021, que “Estabelece processo de consulta pública para substituição da metodologia de análise de Capacidade de Pagamento da Portaria do nº 501, de 23 de novembro de 2017, do extinto Ministério da Fazenda” (DOC. 07), disso resultando o TRANCAMENTO da tramitação do contrato de garantia que deveria ser firmado entre a União e Autor com vistas à liberação dos recursos pactuados com a Instituição Financeira. Referida inovação, é curial, constituiu inovação jurídica indevida em processo administrativo em andamento, com a consequente frustração de justa expectativa de crédito, já prévia e oficialmente confirmado ao Autor pela Administração Federal;



e)     a aludida Portaria, à míngua de idônea fundamentação, deflagrou “consulta pública” visando à modificação dos critérios para aferição da Capacidade de Pagamento dos Estados-membros e Municípios (Capag) e, ipso facto, para a outorga de garantia da União, condição que se sabe necessária à obtenção de crédito pretendido pelo Ente subnacional, rompendo com todos os limites de juridicidade, mormente no tocante à violação dos princípios da confiança e da segurança jurídica;



f)     mesmo havendo, na citada Portaria previsão de prazo a realização da noticiada “consulta pública” – in casu, de 60 (sessenta) dias – a suspensão imposta, na verdade, é de duração indeterminada, condicionada que está à futura e eventual publicação de Portaria que, enfim, venha a revogar a Portaria 501/2017 em vigor, trabalho a ser realizado por comissão que será criada com esse propósito;



g)     ao simplesmente sustar, ainda que apenas em parte, os efeitos da Portaria nº 501/2017, objetivando declaradamente rever critérios de aferição da capacidade de endividamento dos Estados para a concessão de garantias em contratações de mútuo bancário, a União/Ministério da Economia na prática atribuiu efeitos retroativos ao novo administrativo, já que – dizendo-o sem rodeios – desconstituiu os pronunciamentos previamente confeccionados pelos órgãos técnicos do próprio Ministério da Economia com base, precisamente, na Portaria nº 501/2017;



h)      do inteiro teor da objurgada Portaria ME 9365/2021 não se verifica nenhuma fundamentação idônea e, pretendesse a Ré efetivamente realizar uma “consulta pública” quanto à adequação e contemporaneidade dos parâmetros de aferição previstos na vigente Portaria ME 501/2021, à feição de os atualizar, a medida deveria dar-se sem prejuízo dos pleitos em curso, devidamente protocolados sob sua vigência – o que possibilitaria, inclusive, análise mais cautelosa em questão tão delicada;



i)      não se tratando de normas simplesmente procedimentais, resulta induvidoso que as alterações levadas a efeito pela Portaria ME 9.365/2021 não poderiam ter-se aplicado imediatamente aos feitos em andamento, inclusive ao processo SEI nº 17944.101949/2021-10, de interesse do Estado do Piauí e presentemente inconcluso;



j)     em diversas ocasiões, esta Excelsa Corte, ante a necessidade impostergável de recursos dos Estados-membros postulantes, afastou restrições à concessão de empréstimo ou a execução de garantias, impostas pela União com base no descumprimento, pelos entes subnacionais, de requisitos previstos na normatização em vigor, em particular a Portaria 501/2017;



Com base no exposto, o autor formula as seguintes pretensões:



    “(1) Seja liminarmente concedida tutela de urgência inaudita altera pars ordenando à União Federal autorize a imediata liberação de recursos contemplados no CONTRATO DE FINANCIAMENTO MEDIANTE ABERTURA DE CRÉDITO Nº 40/00020-6, nos precisos termos ali estipulados, independentemente da celebração do contrato de garantias e contragarantias, haja vista os opinativos favoráveis à contratação previamente emitidos pelo Ministério da Economia e Secretaria Especial do Tesouro Nacional, acima noticiados, como também em face da manifesta ilegalidade/inconstitucionalidade de que se ressente a Portaria ME nº 9.365/2021; 



    (2) Caso Vossa Excelência assim não delibere, requer supletivamente o deferimento de tutela de urgência que compila a Ré à formalização, no prazo de 05 (cinco) dias, de contratos de garantia e contragarantia com o Estado do Piauí, concernentes à liberação dos recursos objeto do CONTRATO DE FINANCIAMENTO MEDIANTE ABERTURA DE CRÉDITO Nº 40/00020-6, firmado com o Banco do Brasil S/A, abstendo-se de opor quaisquer obstáculos à liberação dos referidos créditos, na forma, nos prazos e segundo as condições já avençadas na aludida pactuação;



    (3) Ao final, seja confirmada a ordem liminar em julgamento mérito, tornando definitiva a liberação dos recursos objeto do CONTRATO Nº 40/00020-6, com DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE do art. 3º da Portaria ME nº 9.365/2021, do Ministério da Economia, pelos bastos motivos acima aduzidos”.



    Em decisão publicada em 20/8/21, deferi o pedido de tutela provisória de urgência para “determinar à Ré à formalização, no prazo de 05 (cinco) dias, de contratos de garantia e contragarantia com o Estado do Piauí, concernentes à liberação dos recursos objeto do Contrato de Financiamento mediante Abertura de Crédito nº 40/00020-6, firmado com o Banco do Brasil S/A, abstendo-se de opor quaisquer obstáculos à liberação dos referidos créditos, na forma, nos prazos e segundo as condições já avençadas na aludida pactuação”. 



    Da decisão que deferiu o pedido de tutela de urgência, a União interpôs agravo interno, cujo pedido de reconsideração indeferi em decisão publicada em 26/8/21.



    Por meio da Petição nº 94.790/2021, a União postula a extinção do feito em razão da perda superveniente de objeto ao informar “a revogação, no último dia 23.09.2021, do art. 3º da Portaria nº 9.365, de 4 de agosto de 2021”. Nesse tocante, alega que



    “[o] Estado do Piauí, em seu pedido final de mérito, busca a ‘DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE do art. 3º da Portaria ME nº 9.365/2021, do Ministério da Economia’ (peça nº 1, fl. 32). 



    Dessa forma, é possível concluir que a suspensão das análises da capacidade de pagamento, bem como das concessões de garantias da União a operações de crédito de interesse dos entes subnacionais, levada a cabo pelo art. 3º da Portaria ME nº 9.365/2021, consiste no aspecto primordial da demanda.”.



    Apresentadas contestação e réplica e não havendo provas a produzir, dei por saneado o processo e as partes se manifestaram em razões finais. 



    A Procuradoria-Geral da República, opinou pela extinção da ação, em parecer assim ementado:



    “AÇÃO CIVIL ORIGINÁRIA. CONTRATO DE FINANCIAMENTO. GARANTIA DA UNIÃO. PORTARIA 9.365/2021 DO MINISTÉRIO DA ECONOMIA. SUPERVENIÊNCIA. TRÂMITE ADMINISTRATIVO. SUSPENSÃO. REVOGAÇÃO DA PORTARIA. PERDA SUPERVENIENTE DO INTERESSE DE AGIR. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. 1. Supremo Tribunal Federal é competente para, no exercício da sua atribuição de Tribunal da Federação, processar e julgar ação em que estado membro busca o afastamento da Portaria 9.365/2021, do Ministério da Economia, por meio da qual se suspendeu a análise e concessão de garantias pela União em contratos de financiamento firmados por estados membros com instituições financeiras, na forma do art. 102, I, f, da Constituição Federal. 2. Ausente o binômio utilidade-necessidade no provimento jurisdicional então postulado, opera-se a perda superveniente do interesse de agir. – Parecer pela extinção do processo, sem resolução do mérito, ante a superveniente falta de interesse de agir.”.



    É o relatório. Decido. 



    Uma vez revogada a norma que deu azo a esta ação, conforme aduzido pela própria ré em manifestação protocolada em setembro de 2021 e reiterada em contestação e razões finais, não mais subsiste o objeto vindicado nos autos, devendo ser o processo extinto em virtude da prejudicialidade.



     De fato, a União asseverou que 



    “[é] possível concluir que a suspensão das análises da capacidade de pagamento, bem como das concessões de garantias da União a operações de crédito de interesse dos entes subnacionais, levada a cabo pelo art. 3º da Portaria ME nº 9.365/2021, consiste no aspecto primordial da demanda. Eis o teor do dispositivo objeto de impugnação neste feito:



    Art. 3º Ficam suspensas as análises da capacidade de pagamento, bem como as concessões de garantias da União a operações de crédito de interesse de Estado, Distrito Federal ou Município:



    I - até a conclusão da Comissão de Avaliação, de que trata o art. 2º; ou 



    II - se a Comissão de Avaliação, de que trata o art. 2º, concluir pela necessidade de alteração da Portaria nº 501, de 2017, do extinto Ministério da Fazenda:



    a) até a publicação de despacho rejeitando a proposta, nos termos do disposto no parágrafo único do art. 2º; ou 



    b) até a publicação de nova portaria contendo a análise de capacidade de pagamento, caso a proposta de que trata o art. 2º seja validada. 



    Ocorre que, no último dia 23 de setembro de 2021, o Ministério da Economia editou novo ato normativo, a Portaria ME nº 11.538/2021, por meio da qual revogou o art. 3º da Portaria ME nº 9.365/2021. Nesse sentido, vale transcrever o inteiro teor do novo ato normativo, in verbis: 



    PORTARIA ME Nº 11.538, DE 23 DE SETEMBRO DE 20212 



    Altera a Portaria nº 9.365, de 4 de agosto de 2021, que estabelece processo de consulta pública para substituição da metodologia de análise de Capacidade de Pagamento da Portaria do nº 501, de 23 de novembro de 2017, do extinto Ministério da Fazenda. 



    O MINISTRO DA ECONOMIA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 87, parágrafo único, inciso II, da Constituição, e tendo em vista o disposto no art. 40 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, no art. 23 da Resolução nº 43, de 21 de dezembro de 2001, do Senado Federal, no art. 9º-A, inciso III, da Resolução nº 48, de 21 de dezembro de 2007, do Senado Federal, e no art. 1º da Lei nº 10.552, de 13 de novembro de 2002, resolve: Art. 1º Fica revogado o art. 3º da Portaria nº 9.365, de 4 de agosto de 2021. Art. 2º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação. 



    (...)



    Assim, não mais subsiste o dispositivo normativo que ensejou o ajuizamento deste processo.”.



    Por pertinente, cito o pedido final constante da petição inicial do Estado do Piauí:



    “(3) Ao final, seja confirmada a ordem liminar em julgamento mérito, tornando definitiva a liberação dos recursos objeto do CONTRATO Nº 40/00020-6, com DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE do art. 3º da Portaria ME nº 9.365/2021, do Ministério da Economia, pelos bastos motivos acima aduzidos”.



    Verifica-se, portanto, a perda do objeto da presente ação, a qual deve ser extinta, cabendo à União o pagamento de honorários de sucumbência, tendo em vista que, nos termos da jurisprudência desta Corte, a perda superveniente de interesse de agir gera ônus à parte que deu causa à instauração da demanda, máxime se a perda do objeto decorrer de ato que lhe for imputável. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO DA AÇÃO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. PRINCÍPIO DA CAUSALIDADE. MULTA. CABIMENTO. 1. Constatada a perda superveniente do objeto da ação, o §10 do art. 85 do Código de Processo Civil determina que os honorários advocatícios devem ficar a cargo da parte que deu causa à instauração do processo. Precedentes. 2. Demonstrado o caráter protelatório dos embargos declaratórios, cabível a condenação do recorrente ao pagamento de multa, nos termos do art. 1.026, § 2º, do CPC. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ACO nº 1.341/AL-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Min. Edson Fachin, DJe de 18/12/19). 



    No mesmo sentido, confira-se as decisões proferidas nas ACOs nº 3.519, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 26.10.2021; nº 3.522, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 1.4.2022; nº 3.524, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 8.10.2021; e nº 3.528, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 29.9.2021.



    Por todo o exposto, com fundamento no art. 21, IX, do RISTF e no art. 485, VI, do CPC/2015, julgo extinto o processo, sem exame de mérito, revogando a tutela de urgência anteriormente deferida.



    Sem custas. 



    Fixo os honorários advocatícios em favor do Estado do Piauí em R$ 2.500,00 (dois mil e quinhentos reais), nos termos do art. 85, §§ 8º e 10, do CPC/2015.



    Publique-se.



    Brasília, 22 de junho de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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