Tribunal: STF
Processo: RE 1366523
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-30
Data de publicação: 2022-09-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO E ADMINISTRATIVO. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS - FPM. RETENÇÃO DE PARCELA DOS CRÉDITOS DO IMPOSTO SOBRE CIRCULAÇÃO DE MERCADORIAS E SERVIÇOS – ICMS REPASSADOS A MAIOR PELO ESTADO. DESNECESSIDADE DE PRÉVIA CONSTITUIÇÃO DOS CRÉDITOS TRIBUTÁRIOS. PROCESSO ADMINISTRATIVO. REGULARIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. TEMA 660. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Quarta Turma da Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça de Goiás:



    “EMENTA: DUPLA APELAÇÃO CÍVEL em ação DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO. COMPENSAÇÃO DE CRÉDITO DO ESTADO NO REPASSE DE RECEITAS AO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. AUTORIZAÇÃO CONSTITUCIONAL. DESNECESSIDADE DE PRÉVIA CONSTITUIÇÃO DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. Sentença reformada. 



    1. Conforme a jurisprudência do excelso Supremo Tribunal Federal, é desnecessária a prévia constituição do crédito tributário para que o ente federado faça a compensação de seu crédito, à luz da autorização prevista no artigo 160, parágrafo único, inciso I, da Constituição Federal. Isso implica dizer que não há como exigir que o ente estadual instaure, previamente, um processo administrativo específico em face de cada ente municipal para promover a compensação de seu crédito no repasse das receitas tributárias.



    2. Além de não ser requisito constitucional a prévia instauração de um processo administrativo para o exercício do direito de compensar, expressamente consignado no inciso I do parágrafo único do artigo 160 da Constituição Federal, não se pode olvidar a presunção de legitimidade dos atos administrativos, que se reputam verdadeiros e conformes ao Direito, até prova em contrário.



    3. Uma vez que o crédito foi apurado em auditoria pelo egrégio Tribunal de Contas do Estado de Goiás, descabe falar que o valor foi obtido unilateralmente pelo ente estadual, que simplesmente cumpriu a ordem prolatada pela egrégia Corte Estadual de Contas, que constatou o repasse a maior, ato administrativo que deve ser tido por verdadeiro e legítimo, sobremaneira por não haver elementos que possam afastar esses atributos.



    4. Os Tribunais de Contas são órgãos autônomos da Administração Pública que exercem atividades de controle externo e de fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial dos entes federativos e das entidades da administração direta e indireta.



    5. Se o Município compreende que foi eventualmente prejudicado, deve suscitar o questionamento perante a egrégia Corte de Contas Estadual, a quem compete dirimir o impasse. Ao Estado de Goiás, subordinado que está ao controle externo, cabe unicamente cumprir as determinações daquele órgão, sem nenhum poder para definir solução diversa da que lhe foi imposta, sobretudo para estabelecer valor discrepante, superior ou inferior, do que foi assentado naquela esfera de poder.



    6. A argumentação da municipalidade de que não foi observado o prévio e devido processo legal, antes da implementação do ato executivo estadual, não tem outro objetivo senão discutir o valor do repasse, que, a seu ver, deve ser mantido integralmente, sem nenhuma compensação. A consecução desse objetivo, todavia, não pode ser alcançado sem a conjugação da vontade do egrégio Tribunal de Contas do Estado Goiano (TCE/GO), cuja autonomia e independência frente ao Poder Executivo Estadual é assegurada constitucionalmente.



    7. Se a tomada de decisão não cabe ao Estado de Goiás, inócua a pretensão da municipalidade de instaurar um prévio processo administrativo, já que não lhe cabe rever a decisão da egrégia Corte de Contas Estadual.



    8. O exame do ato administrativo, pelo Poder Judiciário, deve restringir-se à apreciação de sua legalidade, não podendo este Tribunal se imiscuir no estrito mérito administrativo para assentar outro valor, porquanto a revisão judicial dos Acórdãos do Tribunal de Contas deve restringir-se à verificação da observância ou não das garantias constitucionais e legais que assegurem a regularidade formal do procedimento administrativo, sob pena de interferir na função administrativa de competência da Corte de Contas de realizar o controle externo das contas da Administração Pública.



    9. Segundo a jurisprudência do colendo Superior Tribunal de Justiça, é legítimo impor ao Município a compensação do que este recebeu a maior em exercícios passados, porquanto a importância recebida a maior equivocadamente, em exercícios anteriores, configura simples adiantamento do que tem direito de hoje receber. Precedentes do STJ. 



    10. 1ª APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E PROVIDA. 2ª APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA, MAS PREJUDICADA” (fls. 11-12, e-doc. 15).



    2. O recorrente alega contrariado o caput e os incs. LIV e LV do art. 5º, o art. 158 e o art. 160 da Constituição da República.



    Argumenta que, “para além da incorreta constituição do seu crédito, – sem o devido processo legal, o Recorrido peca na interpretação da norma vez que o inciso I, do p.u. do artigo 160, ao excepcionar a vedação do caput, que autoriza tão somente o condicionamento a entrega dos recursos e não a direta retenção, condicionamento que impõe, necessariamente, a discussão de suposta dívida existente em desfavor do ente municipal, o que não houve” (fl. 11, e-doc. 17). 



    Sustenta que “o Recorrido se apropriou indevidamente de verbas que pertenciam ao Recorrente, sem qualquer procedimento legítimo que pudesse justificar tal ato, em violação aos princípios do contraditório e ampla defesa” (fl. 12, e-doc. 17).



    Pede “que o presente Recurso Extraordinário seja conhecido e provido, ante a clara violação dos princípios e dispositivos constitucionais reportados, restabelecendo o inteiro teor do julgamento de primeiro grau” (fl. 14, e-doc. 17).



    3. Em contrarrazões ao recurso, o recorrido sustenta que o “referido ato administrativo é válido, respeitou o devido processo legal, conforme acordado pela Quarta Turma Julgadora da Quarta Câmara Cível do TJ/GO, e está amparado no poder de autotutela do Estado, avalizado por parecer do Tribunal de Contas do Estado” (fl. 19, e-doc. 19).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    4. Razão jurídica não assiste ao recorrente.



    5. No voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador relator assentou:



    “(…) Nesse aspecto, cumpre destacar que a jurisprudência do excelso Supremo Tribunal Federal, em ambas as Turmas, tem assinalado que, para a implementação do direito de compensar o crédito entre os entes federados, mediante retenção do valor nos repasses, não é necessária a prévia constituição do crédito tributário, ad verbum: (…) À luz de todo esse arcabouço jurisprudencial, se é desnecessária a prévia constituição do crédito tributário para que o ente federado faça a compensação, conforme a pacífica jurisprudência da excelsa Suprema Corte, isso implica dizer que não há como exigir que o ESTADO DE GOIÁS instaure, previamente, um processo administrativo específico em face de cada ente municipal para promover a compensação de seu crédito no repasse das receitas tributárias. Por conseguinte, não há se falar em violação ao devido processo legal e à ampla defesa. Nesse passo, assinala-se que a jurisprudência do excelso Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente reconhecido a legitimidade de retenção de créditos, do Fundo de Participação dos Municípios, sem exigir, contudo, que se instaure um prévio processo administrativo para a constituição de seu crédito, conforme se verifica dos precedentes a seguir colacionados, ad exemplum: (…) Como se pode extrair de seu conteúdo, o crédito em debate, objeto da compensação por ocasião dos repasses das receitas tributárias, foi apurado mediante auditoria do Tribunal de Contas do Estado de Goiás, que determinou, segundo os elementos dos autos, as seguintes providências ao ESTADO DE GOIÁS, por ocasião do julgamento do Parecer Prévio das Contas do Governador do Estado de Goiás, ad verbum: (…) Frisa-se que o egrégio Tribunal de Contas Estadual não só declarou que houve um repasse superior ao devido, como também determinou, inexoravelmente, que fossem tomadas as providências necessárias para recomposição do erário estadual. (…) Assim, é possível concluir que, se a tomada de decisão não cabe ao ESTADO DE GOIÁS, é inócua a pretensão da municipalidade de instaurar um prévio processo administrativo, já que não lhe cabe rever a decisão da egrégia Corte de Contas Estadual, para estabelecer valor diferente, superior ou inferior, do que foi assentado naquela esfera de poder. Nota-se que a argumentação da municipalidade de que não foi observado o prévio e devido processo legal, antes da implementação do ato executivo estadual, não tem outro objetivo senão discutir o valor do repasse, que, a seu ver, deve ser mantido integralmente, sem nenhuma compensação. (…) Por tudo isso, é forçoso convir que o ato de compensação de seu crédito, requerido pelo ente estadual por meio do Ofício nº 868/2014-GSF, encontra respaldo não só no artigo 160, parágrafo único, inciso I, da Constituição Federal, como também na pacífica jurisprudência do excelso Supremo Tribunal Federal e do colendo Superior Tribunal de Justiça, razão pela qual deve ser reformada a sentença, para se julgar totalmente improcedentes os pedidos” (fls. 2-10, e-doc. 15).



    Este Supremo Tribunal assentou “não ser necessária a prévia constituição do crédito tributário para a União proceder ao bloqueio dos repasses ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM)”. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONTRIBUIÇÃO PARA O PASEP. AUSÊNCIA DE RECOLHIMENTO PELO MUNICÍPIO. RETENÇÃO DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS PELA UNIÃO. DESNECESSIDADE DE PRÉVIA CONSTITUIÇÃO DOS CRÉDITOS TRIBUTÁRIOS. PRECEDENTES. A ausência de recolhimento da contribuição para o Pasep por parte dos Municípios e do Distrito Federal autoriza a União, nos termos do art. 160, parágrafo único, I, da Constituição Federal, a reter cotas do Fundo de Participação devidas em favor dos referidos entes federados. Nos termos da jurisprudência da Corte, a prévia constituição do crédito tributário não é requisito para proceder ao bloqueio dos repasses. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE n. 406.557-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 5.11.2014).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO PARA O PASEP. AUSÊNCIA DE RECOLHIMENTO PELO MUNICÍPIO. RETENÇÃO DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS PELA UNIÃO. POSSIBILIDADE. ART. 160, PARÁGRAFO ÚNICO, I, DA CF. DESNECESSIDADE DE PRÉVIA CONSTITUIÇÃO DOS CRÉDITOS TRIBUTÁRIOS. AGRAVO IMPROVIDO. I – A ausência de recolhimento da contribuição para o PASEP pelos Estados, Distrito Federal e Municípios autoriza a União, nos termos do art. 160, parágrafo único, I, da Constituição, a reter cotas do Fundo de Participação daqueles entes federados até que eles comprovem a quitação do débito. Precedentes. II – Desnecessidade de prévia constituição do crédito tributário da União como requisito para bloquear os repasses devidos aos Estados, Municípios e ao Distrito Federal, na forma do art. 160 da CF. Precedentes. III – Agravo regimental improvido” (RE n. 589.105-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 7.12.2011).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Tributário. 3. Retenção pela União de valores devidos ao Fundo de Participação dos Municípios FPM. 4. Desnecessidade de prévia constituição dos créditos tributários. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental. Verba honorária majorada em 10%” (RE n. 1.378.345-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 30.8.2022).



    No mesmo sentido as decisões monocráticas proferidas no RE n. 1.393.505, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 22.8.2022; RE n. 1.387.728, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 21.6.2022; RE n. 1.381.377, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 19.5.2022 e RE n. 1.390.111, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 28.7.2022.



    O acórdão recorrido harmoniza-se com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    6. A pretensão do recorrente de ver reconhecida a ilegalidade do procedimento que apurou crédito em favor do Estado exigiria a análise do conjunto probatório constante dos autos, procedimento incabível de ser adotado validamente em recurso extraordinário, como se tem na Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “EMENTA DIREITO TRIBUTÁRIO. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. RETENÇÃO DE VALORES RELATIVOS À PARCELA DOS CRÉDITOS DE ICMS. IMPOSSIBILIDADE DE RETENÇÃO PELO ESTADO DA PARCELA PERTENCENTE AOS MUNICÍPIOS. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE APURAÇÃO DOS CRÉDITOS. VERIFICAÇÃO DA REGULARIDADE. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A controvérsia acerca da regularidade do procedimento que apurou a existência de crédito a favor do Estado, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a reelaboração da moldura fática, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, a, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. A teor do art. 85, § 11, do CPC/2015, o tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento. 4. Agravo interno conhecido e não provido” (ARE n. 1.371.542-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, Ata de Julgamento publicada no DJe 30.8.2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS FPM. POSSIBILIDADE DE RETENÇÃO. DISCUSSÃO SOBRE OS PERCENTUAIS ESTABELECIDOS COMO LIMITES MÁXIMOS PELA LEI N. 9.639/1998: AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME O § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 1.165.314-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 16.8.2019).



    “DIREITO TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO MUNICÍPIOS. BLOQUEIO DE VERBAS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/1973. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 160 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. Obstada a análise da suposta afronta aos preceitos constitucionais invocados, porquanto dependeria de prévia análise da legislação infraconstitucional aplicada à espécie, procedimento que foge à competência jurisdicional extraordinária desta Corte Suprema, nos termos do art. 102 da Magna Carta. 2. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, principalmente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República. 3. Agravo interno conhecido e não provido” (RE n. 1.196.775-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 25.9.2019).



    No mesmo sentido as seguintes decisões monocráticas: RE n. 1.381.418/GO, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe 31.5.2022; ARE 1.371.542/GO, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe 30.3.2022; RE 1.374.542/GO, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 1º.4.2022; RE 1.373.653/GO, de minha relatoria, DJe 19.4.2022; ARE 1.370.238/GO, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 9.3.2022; e RE 1.380.904/GO, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe 19.5.2022.



    7. Quanto ao argumento do recorrente de afronta aos incs. LIV e LV do art. 5º da Constituição da República, este Supremo Tribunal assentou inexistir repercussão geral nas alegações de contrariedade aos princípios do devido processo legal, dos limites da coisa julgada, do contraditório e da ampla defesa quando o exame da questão depende de prévia análise da adequada aplicação de normas infraconstitucionais, Tema 660. Neste sentido:



    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral” (ARE n. 748.371-RG, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 1º.8.2013).



    Declarada a ausência de repercussão geral, os recursos extraordinários e agravos nos quais suscitada a mesma questão constitucional devem ter o conhecimento negado pelos respectivos relatores, conforme o art. 1.035 do Código de Processo Civil e o § 1º do art. 327 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Nada há a prover quanto às alegações do recorrente.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) e condeno a parte sucumbente, nesta instância recursal, ao pagamento de honorários advocatícios majorados em 10%, percentual que se soma ao fixado na origem, obedecidos os limites dos §§ 2º, 3º e 11 do art. 85 do Código de Processo Civil.



    Anote-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 30 de setembro de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora