Tribunal: STF
Processo: ACO 3543
Classe: ACO
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-06
Data de publicação: 2022-10-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. PROGRAMA DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVÍRUS – SARS-COV-2 (COVID-19). AUXÍLIO FINANCEIRO DA UNIÃO. ART. 5º, § 5º , DA LEI COMPLEMENTAR N. 173/2020. DISTRITO FEDERAL. ALEGADA DIFERENÇA NO REPASSE. PREVISÃO LEGAL DE CÁLCULO PELA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA IMPROCEDENTE.



Relatório



    1. Ação cível originária ajuizada, em 25.11.2021, pelo Distrito Federal, “com o propósito de invalidar a interpretação conferida pela União ao art. 5º, § 5º, da Lei Complementar nº 173, de 27 de maio de 2020, que estabeleceu o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19) para o exercício financeiro de 2020” (fl. 2), que gerou repasse menor para o Distrito Federal.



    O autor alega que, no § 5º do art. 5º da Lei Complementar n. 173/2020, dispõe-se que “o Distrito Federal deveria ter recebido, no exercício de 2020, na forma de auxílio financeiro, em quatro parcelas mensais e iguais, valor equivalente ao efetivamente recebido, no exercício de 2019, como sua cota-parte do Fundo de Participação dos Municípios – FPM” e acrescenta que “o valor recebido pelo DF a título de FPM, em 2019, foi de R$ 189.488.451,98 (cento e oitenta e nove milhões, quatrocentos e oitenta e oito mil, quatrocentos e cinquenta e um reais e noventa e oito centavos)” (fl. 2).



    Argumenta que “o mencionado valor [das parcelas,] multiplicado por quatro, remete ao total de R$ 154.612.204,00 (cento e cinquenta e quatro milhões, seiscentos e doze mil duzentos e quatro reais) o que, ao fim e ao cabo, gerou um repasse menor para o Distrito Federal de pelo menos R$ 34.876.248,00 (trinta e quatro milhões, oitocentos e setenta e seis mil duzentos e quarenta e oito reais)” (fl. 2).



    Anota ser “incontroverso que o valor referente à cota-parte do Distrito Federal relativo ao exercício de 2019 [seria] de R$ 189.488.451,98” e que “este valor igualmente se encontra[ria] no corpo do Parecer SEI nº 7459/2020/ME, elaborado pela PGFN, uma vez que foi objeto de dúvida da Secretaria do Tesouro Nacional acerca de estar ou não o valor do § 5º do art. 5º da LC nº 173/2020 contido no valor do caput do referido preceito” (fl. 7).



    Afirma que “a PGFN, no Parecer SEI nº 7459/2020/ME, de forma errônea, procurou justificar o valor descontado do repasse feito ao DF defendendo que a interpretação do § 5º do art. 5º da LC 173/2020 conduz[iria] à desconsideração dos valores destinados ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB para fins da apuração do montante final líquido de repasse da União ao DF a título de auxílio-financeiro” (fl. 8).



    Narra que “a PGFN ignorou o montante realmente registrado no SIAFI e apontado pela STN como sendo a cota-parte do FPM recebida pelo DF em 2019, qual seja, o valor de cerca de R$ 189 milhões” (fl. 10).



    Assevera que, “não existindo regra constitucional ou legal que determine a redução do tamanho da participação do Distrito Federal no FPM pela superveniente existência do FUNDEB, é correto afirmar que a cota-parte distrital no FPM é e continuará sendo o valor (‘bruto’) da transferência constitucional, sendo justamente esse valor o referido no § 5º do art. 5º da LC 173/2020” (fl. 17).



    Pede seja julgada “procedente a presente ação, declarando-se o direito de o DF receber a diferença não repassada do auxílio financeiro da União para enfrentamento do coronavírus, no montante de R$ 34.876.248,00 (trinta e quatro milhões, oitocentos e setenta e seis mil duzentos e quarenta e oito reais), devidamente atualizado, com correção monetária e juros legais a partir da data em que as quatro parcelas previstas no § 5º do art. 5º da LC 173/20 foram repassadas” (fl. 19).



    2. Em 8.3.2020, a União apresentou contestação e sustentou preliminarmente a incompetência deste Supremo Tribunal para processar e julgar a causa pela natureza meramente patrimonial do conflito.



     Alegou que “a interpretação histórico-teleológica do § 5º do art. 5º da LC nº 173/2020 conduz à conclusão de que o legislador, quando previu repasse específico ao DF, equivalente ao valor efetivamente recebido pelo ente distrital em 2019 como sua cota-parte do FPM, considerou o montante aproximado de R$ 155 milhões, e não os R$ 189.488.451,98 pretendidos pelo autor da ação” (fl. 18, e-doc. 12).



    Afirmou ser “possível inferir que a obrigação da União descrita no art. 159, I, da Constituição Federal é efetivada no momento em que a Secretaria do Tesouro Nacional repassa o valor global arrecadado a título de FPM ao Banco do Brasil, agente financeiro da União, o qual, por sua vez, redistribui aos demais entes da Federação os valores respectivos” (fl. 21, e-doc. 12).



    Observou que, “à luz da sistemática que envolve o FUNDEB e a composição do FPM, tem-se que, quando o § 5º do art. 5º da LC nº 173/2020 prevê auxílio financeiro ao Distrito Federal em ‘valor equivalente ao efetivamente recebido, no exercício de 2019, como sua cota-parte do Fundo de Participação dos Municípios’, não há como desconsiderar, como pretende fazer o autor da ação, a dedução de parcela dos recursos destinados ao FUNDEB” (fl. 21, e-doc. 12, grifos no original).



    Anotou que “o Parecer SEI nº 7459/2020/ME (doc. anexo), que ampara a interpretação conferida pela União ao dispositivo, observa que ‘o valor efetivamente recebido, no exercício de 2019, pelo Distrito Federal como sua cota-parte do FPM representa o montante líquido, que, segundo a Secretaria do Tesouro Nacional foi de R$ 154.612.203,99 (cento e cinquenta e quatro milhões, seiscentos e doze mil, duzentos e três reais e noventa e nove centavos), valor esse compatível com aquele estimado pelo Congresso Nacional, equivalente a R$ 155 milhões para o Distrito Federal” (fl. 21, e-doc. 12).



    Sustentou que “a pretensão do autor não encontra respaldo na lei orçamentária anual do exercício, carecendo a despesa correspondente da necessária autorização legislativa” (fl. 22, e-doc. 12).



    Pediu, “preliminarmente, seja reconhecida a incompetência absoluta dessa Suprema Corte para processar a julgar a demanda, uma vez que não restou configurado o conflito federativo na acepção do art. 102, I, ‘f’, da Constituição, devendo os autos ser remetidos à Seção Judiciária da Justiça Federal no Distrito Federal (arts. 64 e 337, II, do CPC, c/c art. 109, I e § 2º, da CF/1988)”.



    No mérito, pediu fossem julgados “improcedentes os pedidos autorais” (fl. 27, e-doc. 12).



    3. Em 14.3.2022, determinei vista ao Distrito Federal para pronunciar-se sobre a contestação apresentada pela ré (art. 351 do Código de Processo Civil) e determinei se manifestassem autor e ré, no prazo sucessivo de dez dias, sobre provas a produzir, especificando-as e justificando-as (art. 369 do Código de Processo Civil e art. 113 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    4. Em 25.3.2022, o autor apresentou réplica sustentando a competência deste Supremo Tribunal (e-doc. 20), e não se manifestou no prazo fixado sobre provas a produzir.



    5. Em 3.5.2022, a ré informou que não teria provas a produzir 
(e-doc. 23).



    6. Em 5.5.2022, declarei saneado o processo (art. 248 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) e dei vista sucessiva ao autor e à ré para razões finais e, na sequência, à Procuradoria-Geral da República 
(art. 937 do Código de Processo Civil e art. 249 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    7. O Distrito Federal e a União apresentaram razões finais ratificando a inicial (e-doc. 27) e a contestação (e-doc. 30), respectivamente.



    8. Em 6.9.2022, a Procuradoria-Geral da República assim se manifestou:



    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. COVID-19. LEI COMPLEMENTAR 173/2020. AUXÍLIO FINANCEIRO FEDERAL. COTA-PARTE REFERENTE À PARTICIPAÇÃO DO DISTRITO FEDERAL NO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. DESCONTO DO MONTANTE RELATIVO AOS RECURSOS DESTINADOS AO FUNDEB. VALOR UTILIZADO COMO ESTIMATIVA DO IMPACTO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO NO CURSO DO PROCESSO LEGISLATIVO. ART. 113 DO ADCT. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 



    1. O STF é competente para julgar ação em que o Distrito Federal busca o reconhecimento do direito à percepção, a título de auxílio financeiro da União previsto na Lei Complementar 173/2020, referente à sua cota-parte do Fundo de Participação dos Municípios relativa ao exercício de 2019, sem o desconto dos recursos destinados ao FUNDEB.



    2. A diferença de valores pleiteada pelo DF, porquanto não contemplada na estimativa orçamentária do processo legislativo que resultou na aprovação da LC 173/2020, fere o disposto no art. 113 do ADCT, segundo o qual norma que cria ou altera despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.



    3. Demonstrado que, no processo de votação e aprovação da LC 173/2020, o legislador considerou o valor percebido pelo DF referente à sua cota-parte no FPM, com o desconto dos recursos destinados ao FUNDEB, esse se revela o valor do socorro financeiro devido pela União ao DF.



    Parecer pela improcedência do pedido” (e-doc. 33).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    9. Reconheço a competência deste Supremo Tribunal para julgar a presente ação. Cuida-se de conflito entre a União e o Distrito Federal referente à diferença de auxílio financeiro do Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus (al. f do inc. I do art. 102 da Constituição Federal). Nesse mesmo sentido, por exemplo, Ação Cível Originária n. 3.485, Relator o Ministro Gilmar Mendes, decisão monocrática, DJe 22.9.2022.



    10. O Distrito Federal solicitou a revisão do valor que lhe foi destinado no Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19) estabelecido pela Lei Complementar n. 173/2020. A Secretaria do Tesouro Nacional, pelo Ofício SEI n. 165176/2020/ME, assim se manifestou:



    “cumpre informar que o cálculo do auxílio financeiro da União aos Estados, Distrito Federal e Municípios, elaborado por esta Secretaria do Tesouro Nacional (STN), foi realizado com base nas orientações contidas no Parecer SEI nº 7459/2020/ME, de 05/06/2020, da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN). Nesse parecer, a PGFN, fundamentada por documentos envolvidos no processo legislativo da Lei Complementar nº 173/2020, e de verificação da sistemática que opera no FPM e FUNDEB, disposto no Parecer SEI nº 106/2019/CAF/PGACFFS/PGFN-ME, concluiu que: ‘....para fins do que determina o § 5º do art. 5º da Lei Complementar nº 173, de 2020, o valor líquido recebido pelo Distrito Federal como cota-parte do FPM, que, segundo a Secretaria do Tesouro Nacional foi, no exercício de 2019, de R$ 154.612.203,99 (cento e cinquenta e quatro milhões, seiscentos e doze mil, duzentos e três reais e noventa e nove centavos), valor este compatível com aquele estimado pelo Congresso Nacional, equivalente a R$ 155 milhões para o Distrito Federal.’ 3. Dessa forma, esta STN, em junho, transferiu a primeira parcela, de 4 (quatro) parcelas” (e-doc. 3).



    No parecer SEI n. 7459/2020/ME, em resposta à Nota Técnica SEI n. 17798/2020/ME, em que a Secretaria do Tesouro Nacional questiona o valor do auxílio financeiro a ser pago ao Distrito Federal, menciona-se parecer elaborado na Câmara dos Deputados relativamente ao substitutivo ao PLP n. 39/2020, que deu origem à Lei Complementar n. 173/2020, em que o valor do auxílio financeiro destinado ao Distrito Federal seria de R$ 154.612.203,99 (cento e cinquenta e quatro milhões seiscentos e doze mil duzentos e três reais e noventa e nove centavos) (fl. 9, e-doc. 14). Afirma-se que, “conjugando a determinação do § 5º do art. 5º da Lei Complementar n. 173/20, com a sistemática do FPM e do FUNDEB, pode-se inferir que o valor efetivamente recebido, no exercício de 2019, pelo Distrito Federal como sua cota-parte do FPM representa o montante líquido, que segundo a Secretaria do Tesouro Nacional foi de R$ 154.612.203,99 (cento e cinquenta e quatro milhões, seiscentos e doze mil, duzentos e três reais e noventa e nove centavos)” (fl. 11,e-doc. 14) .



    A Nota Informativa n. 19/2020 da Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados anexa tabela que aponta que o valor do auxílio financeiro destinado ao Distrito Federal seria de R$ 155.000.000,00 (cento e cinquenta e cinco milhões) (fl. 6, e-doc. 15).



     11. O art. 5º da Lei Complementar n. 173/2020 determina:



    “Art. 5º A União entregará, na forma de auxílio financeiro, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, em 4 (quatro) parcelas mensais e iguais, no exercício de 2020, o valor de R$ 60.000.000.000,00 (sessenta bilhões de reais) para aplicação, pelos Poderes Executivos locais, em ações de enfrentamento à Covid-19 e para mitigação de seus efeitos financeiros, da seguinte forma:I - R$ 10.000.000.000,00 (dez bilhões de reais) para ações de saúde e assistência social, sendo:



    (…) § 5º O Distrito Federal não participará do rateio dos recursos previstos na alínea ‘b’ do inciso I e na alínea ‘b’ do inciso II do caput, e receberá, na forma de auxílio financeiro, em 4 (quatro) parcelas mensais e iguais, no exercício de 2020, valor equivalente ao efetivamente recebido, no exercício de 2019, como sua cota-parte do Fundo de Participação dos Municípios, para aplicação, pelo Poder Executivo local, em ações de enfrentamento à Covid-19 e para mitigação de seus efeitos financeiros.



    § 6º O cálculo das parcelas que caberão a cada um dos entes federativos será realizado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), sendo que os valores deverão ser creditados pelo Banco do Brasil S.A. na conta bancária em que são depositados os repasses regulares do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal e do Fundo de Participação dos Municípios”(grifos nossos).



    Consta do sítio do Tesouro Nacional referente às transferências constitucionais realizadas ao Fundo de Participação de Municípios em 2019 em relação ao Distrito Federal o valor consolidado de R$ 154.612.203,99 (cento e cinquenta e quatro milhões seiscentos e doze mil duzentos e três reais e noventa e nove centavos). Nota explicativa à mostra no sítio pesquisado esclarece que “a partir 2007, dos valores do FPM, FPE, IPI-Exportação e ICMS LC 87/96 e do ITR, já estão descontados da parcela destinada ao FUNDEB”.



    Pela Lei Complementar n. 173/2020, determinou-se que o valor do auxílio financeiro destinado ao Distrito Federal seria o equivalente ao efetivamente recebido, no exercício de 2019, como sua cota-parte do Fundo de Participação dos Municípios e que esse cálculo seria efetuado pela Secretaria do Tesouro Nacional. Esse órgão, ao qual atribuído calcular o valor devido a cada ente da Federação, nos termos da lei complementar, calculou esse valor descontando a parcela destinada ao FUNDEB e chegou ao montante de R$ 154.612.203,99 (cento e cinquenta e quatro milhões seiscentos e doze mil duzentos e três reais e noventa e nove centavos).



    Pelo exposto, não se demonstra equívoco a dotar de razão jurídica o autor.



    12. O Distrito Federal atribuiu à causa o valor de R$ 34.876.248,00 (trinta e quatro milhões oitocentos e setenta e seis mil duzentos e quarenta e oito reais).



    A fixação dos honorários com fundamento no § 3º do art. 85 do Código de Processo Civil resultaria em honorários em valor superior a um milhão de reais. O § 2º do art. 85 do Código de Processo Civil traz requisitos a serem considerados:



    “Art. 85. A sentença condenará o vencido a pagar honorários ao advogado do vencedor.



    (…) § 2º Os honorários serão fixados entre o mínimo de dez e o máximo de vinte por cento sobre o valor da condenação, do proveito econômico obtido ou, não sendo possível mensurá-lo, sobre o valor atualizado da causa, atendidos:



    I - o grau de zelo do profissional;



    II - o lugar de prestação do serviço;



    III - a natureza e a importância da causa;



    IV - o trabalho realizado pelo advogado e o tempo exigido para o seu serviço.”



    Na espécie, tendo em vista o elevado valor da causa, é de se concluir que a fixação dos honorários de sucumbência em percentual sobre esse montante geraria exacerbado valor (R$ 1.046.287,44), porque desproporcional ao trabalho realizado pelo advogado e o tempo exigido para o seu serviço. Nesse sentido, por exemplo: Rcl n. 31.124-ED-ED, Relator o Ministro Gilmar Mendes, decisão monocrática transitada em julgado, DJe 6.5.2020. 



    13. Pelo exposto, julgo improcedente a ação (inc. I do art. 487 do Código de Processo Civil e inc. IX do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Condeno o Distrito Federal ao pagamento de honorários advocatícios, que fixo em R$ 34.876,25 (trinta e quatro mil oitocentos e setenta e seis reais e vinte e cinco centavos) (§ 2º do art. 85 do Código de Processo Civil). 



    Publique-se.



    Brasília, 6 de outubro de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora