Tribunal: STF
Processo: SL 1595
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-15
Data de publicação: 2022-12-15

Ementa:

Inteiro teor:
Suspensão de liminar. Ação direta de inconstitucionalidade. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Lei Complementar nº 454/2011 do Município de São José dos Campos. Professores. Funções de confiança. “Diretor de Escola”, “Assistente de Direção”, “Orientador de Escola”, “Orientador de Ensino”, “Supervisor de Ensino” e  “Coordenador de Ensino”. Tema nº 1.010 da Repercussão Geral. Juízo de procedência na origem. Prazo de modulação de 120 dias. Grave lesão à ordem pública evidenciada. Desestruturação administrativa. Risco à adequada prestação de serviço público essencial. Liminar deferida.  



    1. Trata-se de pedido de suspensão ajuizado pelo Município de São José dos Campos, com o fim de sobrestar os efeitos de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo na ADI nº 2023338-03.2022.8.26.0000. Declarada a inconstitucionalidade da Lei Complementar Municipal nº 454/2011, no que prevê as funções de confiança de “Diretor de Escola”, “Assistente de Direção”, “Orientador de Escola”, “Orientador de Ensino”, “Supervisor de Ensino” e “Coordenador de Ensino”.



    Compreendeu, aquele Tribunal, violada a interpretação jurídica definida por este Supremo Tribunal Federal ao julgamento do Tema nº 1.010 da Repercussão Geral, uma vez meramente técnicas e burocráticas as atribuições correspondentes às funções de confiança questionadas. Em modulação dos efeitos, assentada a irrepetibilidade dos valores percebidos pelos servidores e concedido o prazo de 120 dias para as providências necessárias.



    2. O requerente, quanto ao mérito da controvérsia, argumenta que as funções se compatibilizam com os requisitos de assessoramento, chefia e direção e que existe relação de confiança, em concordância com o Tema nº 1.010 da Repercussão Geral. Cita a ADI 3772, em que acolhido o exercício de funções de direção, coordenação e assessoramento pedagógico por integrantes da carreira de magistério para o fim de aposentadoria especial, e a ADI 578, em que reconhecida a competência privativa do Chefe do Poder Executivo para a nomeação ao cargo em comissão de diretor de escola.



    Defende a necessária distinção entre cargo em comissão e função de confiança. Teria, a lei municipal, apenas criado funções gratificadas, com incremento das atribuições de servidor ocupante de cargo de provimento efetivo.



    Alega perigo de dano irreparável decorrente da observância da decisão, por implicar a dispensa de aproximadamente 600 professores das funções de confiança declaradas inconstitucionais e consequente grave desorganização da educação pública.



    Afirma inexequíveis a alteração legislativa e a reforma administrativa devidas no prazo de 120 dias. Seria necessário reestruturar a carreira de magistério, com os devidos estudos técnicos, econômicos e financeiros. Precisaria ser realizado, ademais, concurso público, depois de criados os cargos de provimento efetivo equivalentes às funções de confiança declaradas inconstitucionais.



    Expõe, ainda, a necessidade de estudos de impacto orçamentário, considerando que atualmente as funções são remuneradas de modo geral mediante a aplicação de percentual sobre o salário base de professor. Com a criação de novos cargos e novas carreiras, haveria impacto orçamentário, a demandar prévio estudo econômico.



    Cita a ocorrência de repercussões sociais e pedagógicas negativas, com a desestabilização do ensino público municipal, se dispensados todos os professores das funções de confiança e redirecionados de modo imediato e abrupto às salas de aula, já concluído o processo de atribuição de aulas do ano letivo de 2023 no último mês de novembro. Além do tumulto quanto às atribuições das aulas, haveria prejuízo à administração do serviço, consideradas as tarefas desempenhadas.



    Invoca como precedente a decisão proferida na SL 1544, em que deferida a medida para impedir lesão à ordem pública diante da declaração de inconstitucionalidade de lei municipal que criava a função de confiança de diretor de escola.



    Requer, inclusive liminarmente, o sobrestamento do acórdão impugnado, até o trânsito em julgado.



    É o relatório.



    Decido.



    3. A via eleita – suspensão de liminar – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    O incidente de contracautela – vocacionado a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). Daí porque, medida de caráter excepcional que é, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência. 



    Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constitui em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.). 



    Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).



    Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela se cinge à presença dos requisitos previstos em lei, impertinente cogitar de    apreciação meritória do processo subjacente, ainda que de todo indispensável tenha, a tese sustentada, um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), em juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).



    4. Verifico, na hipótese, cognoscível o pedido.



    Certo é que se trata, na origem, de controle concentrado de constitucionalidade e que esta Suprema Corte havia fixado orientação no sentido de incabível a suspensão de decisão proferida em tal sede  pelos tribunais locais, nos termos da SL 10-AgR (Pleno, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ de 16.4.2004). Seria a suspensão, como lá se anotou, “inadequada para sustar os efeitos da cautelar concedida no processo de controle concentrado de constitucionalidade”, porque processo de cunho objetivo. 



    Porém, decisões mais recentes mitigaram a vedação, a admitir o instrumento de modo excepcional quando, inobstante a natureza do feito originário,  possível verificar lesão concreta e imediata à ordem pública. Nesse sentido, v.g., SL 1042-AgR (Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 30.8.2018), SL 879-AgR (Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 08.5.2017) e SL 423-AgR (Pleno, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe 14.4.2014).



    No caso, tão logo plenamente eficaz a decisão impugnada, apta à produção de efeitos concretos e imediatos, se cumprida.



    No mais, preenchidos os requisitos objetivos e subjetivos da suspensão de liminar. Por um lado, ajuizada por pessoa jurídica de direito público. Por outro, veiculada questão constitucional, como evidencia a aplicação, na origem, de interpretação jurídica definida por este Supremo Tribunal Federal em sede de repercussão geral. 



    Passo, portanto, ao exame do mérito.



    5. Este Supremo Tribunal Federal, ao julgamento do RE 1.041.210 (Tema nº 1.010 da Repercussão Geral — Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe 22.5.2019), fixou tese no sentido de que “a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.”



    Os pressupostos da atribuição de direção, chefia e assessoramento e do vínculo de confiança aplicam-se tanto aos cargos em comissão quanto às funções de confiança, consoante a expressa previsão do art. 37, V, da Constituição Federal (“V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento”).



    O Tribunal local, ao apreciar as seis funções gratificadas (“Diretor de Escola”, “Assistente de Direção”, “Orientador de Escola”, “Orientador de Ensino”, “Supervisor de Ensino” e “Coordenador de Ensino”, exercidas por integrantes da carreira de magistério, entendeu que traduziriam atribuições meramente técnicas e burocráticas, além de não implicarem vínculo de fidúcia. Em 10.8.2022, julgada procedente a ação direta de inconstitucionalidade, com modulação dos efeitos pelo prazo de 120 dias:  



    Ação Direta de Inconstitucionalidade Município de São José dos Campos Lei Complementar 454/2011, Lei Complementar 524/2013, Lei Complementar 530/2013, Lei Complementar 533/2014 e artigo 3º da Lei nº 4.882/1993 Funções de “Diretor de Escola”, “Assistente de Direção”, “Orientador de Escola”, “Orientador de Ensino”, “Supervisor de Ensino” e “Coordenador de Ensino” Cargos de natureza técnica, burocrática e meramente administrativa Ausência de caráter de função de confiança, chefia ou assessoramento a justificar o cargo em comissão Contrariedade aos artigos 111, 115, inciso II e V e 155 da Constituição do Estado de São Paulo e 37, inciso II e V do Constituição Federal Tema 1.010 de Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal Precedentes deste Col. Órgão Especial Inconstitucionalidade por arrastamento do artigo 3º da Lei nº 4.882/1993 Modulação do julgado para que produza efeitos a partir de 120 dias contados do julgamento Irrepetibilidade dos valores recebidos pelos ocupantes dos cargos em comento Ação julgada procedente.  



    Em 30.11.2022, rejeitados os embargos de declaração do Município, em que pleiteava, entre outros pontos, o elastecimento do prazo da modulação:  



    Embargos de declaração Preliminar de não conhecimento por ilegitimidade recursal Afastamento A matéria restou superada mediante juntada da Procuração pela qual o Prefeito outorga ao Procurador do Município poderes específicos para representação no presente recurso - Alegação de omissão quanto à análise das atribuições realizadas pelos ocupantes das funções de confiança e quanto ao Tema 1.010 do Col. STJ - Inocorrência Matérias expressamente enfrentadas no julgado - Caráter infringente Embargos declaratórios não são destinados para sanar contradição externa Prequestionamento Fundamentos jurídicos constantes no acórdão Ausência dos pressupostos do art. 1.022 do CPC Pedido de dilação do prazo concedido para a modulação dos efeitos, passando de 120 dias determinado no julgado para o ano letivo de 2024 Não acolhimento Não configurado o excepcional interesse social e relevante motivo de segurança jurídica dispostos no Artigo 27 da Lei n. 9.868/1999 para estender os efeitos da modulação já concedida no acórdão e ponderada à luz da situação concreta decorrente da legislação municipal objeto da ação direta de inconstitucionalidade - Embargos rejeitados.  



    6. Independentemente da conclusão pela compatibilidade ou não das funções de confiança em referência com a Constituição — análise que extrapola os escopos da presente medida —, contudo, plausível a argumentação relativa à insuficiência do prazo estipulado na modulação. Como afirma o requerente, para transformá-las em cargos de provimento efetivo, são exíguos os quatro meses conferidos, por necessárias diferentes providências legislativas e administrativas. 



    É dizer, ainda que, em sede própria, se entenda pela efetiva inconstitucionalidade das funções impugnadas na ação direta estadual — total ou parcialmente —, nem todas as medidas são passíveis de adoção no prazo estipulado, a redundar na falta de servidores para o exercício das atribuições respectivas, que dizem com serviço público essencial para o cumprimento dos objetivos da República Federativa (art. 3º, CF).



    A técnica da modulação dos efeitos lida, justamente, com situações de inconstitucionalidade inversa. Não obstante o reconhecimento da invalidade da norma, a sua imediata retirada do ordenamento jurídico violaria outros valores públicos. Razões de segurança jurídica ou excepcional interesse social autorizam, então, modular os efeitos da decisão (art. 27 da Lei nº 9.868/1999).



    A proteção de direitos fundamentais (seja a segurança jurídica, sejam outros, como saúde, educação e moradia) pode temperar a aplicação da teoria da nulidade da norma inconstitucional. A decretação da nulidade, por deixar o direito fundamental correspondente ao desamparo, significaria igual, ou mais grave, violação da Constituição Federal.



    7. Não distante disso, já conferido, em modulação de efeitos em recurso extraordinário em controle concentrado de constitucionalidade estadual, prazo mais alargado para que o ente afetado regularizasse as contratações temporárias, a não prejudicar a adequada prestação dos serviços públicos. Assim, v.g.:  



    EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA DE SERVIDORES (ART. 37, IX, CF). DISPOSITIVOS DA LEI COMPLEMENTAR 53/2017, DO MUNICÍPIO DE NOVA IGUAÇU. INCONSTITUCIONALIDADE. PROVIMENTO PARCIAL AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO PARA MODULAR OS EFEITOS DA DECISÃO. 



    (...)



    4. Provimento parcial ao Recurso Extraordinário, apenas para que o acórdão do TJRJ produza efeitos ex nunc, a partir da data da publicação deste julgamento, salvo nos contratos temporários em vigor que tenham sido celebrados nas áreas de educação e saúde, que poderão manter-se em vigor pelo prazo máximo de até 12 meses a partir da data da publicação da ata deste julgamento, período em que a Administração local deverá diligenciar para a realização de concursos públicos. 



    (...) (RE 1366437-ED, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 11.4.2022, DJe 20.4.2022)  



    8. Nesse sentido, o escoamento do prazo da modulação configura grave lesão à ordem pública, por implicar desestruturação administrativa, mediante a dispensa dos professores ocupantes das funções declaradas inconstitucionais. Vale notar as peculiaridades do ensino, que pressupõe a continuidade das aulas e demais atividades durante o ano letivo, assim como o devido planejamento para o seguinte.



    Isto é, a pronta eficácia da declaração, in totum, da inconstitucionalidade da lei pode gerar grave lesão à ordem público-administrativa, em especial no que diz com a adequada prestação do serviço público de ensino, por prejudicar a continuidade das atividades pedagógicas nas escolas da rede pública, em prejuízo das crianças e adolescentes do Município, cujos direitos devem ser assegurados com prioridade absoluta, nos termos do art. 227 da Constituição Federal.



    Note-se que a quantidade de servidores a dispensar das funções de confiança, consoante previsão legal registrada no acórdão impugnado, totaliza 553 professores designados (existentes 130 funções de diretores de escolas, 66 de assistentes de direção, 225 de orientadores de escola, 100 de orientadores de ensino, 18 de supervisores de ensino e 14 de coordenadores de ensino).



    Assim, evidenciado o risco à ordem da estrutura administrativa e à adequada prestação do serviço público essencial.



    9. Cito a decisão proferida pelo Ministro Luiz Fux, então Presidente, na SL 1544, também referente a decisão proferida em ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Configurada, na ocasião, grave lesão à ordem pública na implementação de provimento capaz de desestabilizar a prestação dos serviços públicos fundamentais, em particular a educação:  



    SUSPENSÃO DE LIMINAR. ADI ESTADUAL. DECISÃO QUE SUSPENDE A EFICÁCIA DE NORMA MUNICIPAL QUE INSTITUI FUNÇÕES DE CONFIANÇA DE DIRETOR DE ESCOLA. ALEGADO RISCO À ORDEM PÚBLICA. OCORRÊNCIA. LEGÍTIMO EXERCÍCIO DA AUTONOMIA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE PATENTE À LUZ DA JURISPRUDÊNCIA DA CORTE. ADI 3.772. OBSERVÂNCIA DOS TEMAS 1.010 E 670 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. RELEVANTE PREJUÍZO À PRESTAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO DE EDUCAÇÃO INFANTIL, QUE SE REVESTE DE JUSFUNDAMENTALIDADE. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE. (SL 1544, Rel. Min. Luiz Fux, decisão monocrática, DJe 04.7.2022).



    Destacado, na oportunidade, à semelhança da presente hipótese, que “a imediata retirada de todos os ocupantes de cargos de direção nas escolas municipais tende a gerar situação de inação administrativa capaz de prejudicar a boa prestação do serviço público em questão. No ponto, saliento a essencialidade do direito à educação, especialmente no que pertine à educação infantil, cuja prestação compete aos Municípios”.



    10. Ante o exposto, defiro a liminar, para sobrestar a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo na ADI nº 2023338-03.2022.8.26.0000. 



    Publique-se. Comunique-se. Oportunize-se o contraditório ao autor da ação de origem e, após, abra-se vista ao Procurador-Geral da República (art. 4º, § 2º, da Lei nº 8.437/1992).



    Brasília, 15 de dezembro de 2022.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



Documento assinado digitalmente