Tribunal: STF
Processo: HC 165704
Classe: HC
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-10
Data de publicação: 2022-05-10

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de habeas corpus coletivo julgado procedente, à unanimidade, pela Segunda Turma do STF, em 20 de outubro de 2020, no qual se determinou a substituição da prisão preventiva de pais ou responsáveis por menores ou pessoas com deficiência pela prisão domiciliar (eDOC 679).



    No acórdão em que se concedeu a ordem, a Segunda Turma determinou que todos os Tribunais do país enviassem, no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, informações circunstanciadas, no formato de relatório, sobre os casos de substituição da prisão preventiva por domiciliar fundados na implementação desta ordem coletiva (eDOC 679). 



    Tendo em vista a baixa quantidade de informações relativas ao cumprimento deste habeas corpus coletivo, a Segunda Turma decidiu, em acórdão unânime prolatado em 13 de abril de 2021, realizar audiência pública na fase de execução da decisão, com os objetivos precípuos de (eDOC 842): 



    I) reposicionar, nos limites deste habeas corpus coletivo, o debate sobre a existência do Estado de Coisas Inconstitucional (ECI) no sistema penitenciário brasileiro;



    II) analisar dados e informações específicos sobre essas questões e sobre o cumprimento da ordem coletiva proferida neste HC 165.704;



    III) convocar os Presidentes dos Tribunais e demais autoridades públicas e da sociedade civil para participarem do debate e apresentarem propostas ou providências a serem adotadas para o enfrentamento dessa situação em um prazo razoável.



    A referida audiência pública foi realizada na data de 14 e 15 de junho de 2021, com a oitiva de representantes do poder público, da sociedade civil e dos grupos interessados no cumprimento deste acórdão coletivo.



    A partir dos dados obtidos na audiência pública, a Segunda Turma determinou, em nova deliberação unânime ocorrida em sessão virtual no período de 20 a 27 de agosto de 2021, pela realização de audiência de monitoramento e fiscalização direta para fins de acompanhamento da ordem em relação a Tribunais previamente selecionados (TJAM, TJDFT, TJPE, TJSP, TJRJ, TJRS, TJCE e TJPR), tendo em vista a necessidade de implementação gradual e progressiva da ordem coletiva (eDOC 864). 



    Com base no acórdão proferido pela Segunda Turma, realizou-se a primeira audiência pública de monitoramento na data de 27 de setembro de 2021, na qual foram abordados os temas previamente definidos pela Segunda Turma, em especial a análise de relatórios e informações sobre o cumprimento do habeas corpus coletivo, a situação de superlotação nos presídios localizados nos estados indicados, o uso de sistemas eletrônicos para fins de cumprimento do acórdão proferido pela Segunda Turma e a adoção das medidas necessárias à apuração dos graves casos de violações de direitos humanos indicados na audiência pública (eDOC 879). 



    Nessa primeira audiência, foram verificados alguns avanços no cumprimento do acórdão, como a comunicação da ordem coletiva aos juízes de primeiro grau, a apresentação de diagnósticos e de propostas para redução da população carcerária e as tentativas de implementação desta ordem coletiva.



    Contudo, também foi constatada a existência de dificuldades na identificação e comunicação dos possíveis beneficiários do acórdão a esta Corte, bem como a ausência de rotinas e fluxos pré-estabelecidos, inclusive nos sistemas de processos eletrônicas e nas ferramentas estatísticas, para cumprimento da ordem coletiva. 



    Por esse motivo, determinou-se a realização de segunda audiência de monitoramento, que foi realizada em 8 de novembro de 2021 (eDOC 1019). Nessa segunda audiência, além dos Tribunais previamente selecionados (TJAM, TJDFT, TJPE, TJSP, TJRJ, TJRS, TJCE e TJPR), também foram convocados o TJBA, TJTO, TJMA e TJSC, tendo em vista as informações previamente obtidas em relação ao elevado número de possíveis beneficiários (TJBA e TJTO), bem como no que se refere às experiências positivas e boas práticas criadas para cumprimento deste habeas corpus (TJMA e TJSC).



    Outrossim, convocou-se o DEPEN, a Secretaria de Estado de Administração Penitenciária do Maranhão e o Departamento de Monitoramento e Fiscalização do Sistema Penitenciário do CNJ (DMF/CNJ), tendo em vista a expertise desses órgãos na produção e obtenção de informações relativas à população carcerária. 



    A audiência ocorreu na data designada, oportunidade na qual houve a manifestação de diversos representantes dos Tribunais e dos amici curiae convocados. Ao final, registrou-se a intenção de realizar novo ato, ainda no ano de 2021, de modo a se avançar na identificação do “passivo” de casos pendentes de avaliação quanto ao cumprimento deste habeas corpus coletivo, bem como na consolidação das informações obtidas durante a fase de monitoramento (eDOC 1.019).



    Em 15 de dezembro de 2021, foi realizada nova audiência de monitoramento em que se prosseguiu na discussão de instrumentos para identificação dos casos passivos de prisões preventivas pendentes de revisão, bem como na implementação rotinas e fluxos para identificação de futuras hipóteses abrangidas pela ordem coletiva.



    Em relação a esse tema, foi manifestada a intenção, por parte do TJSP, TJRJ, TJPR e TJPE na realização de mutirões para revisão dos casos passivos de prisões preventivas possivelmente abrangidos por esta ordem coletiva.



    É o relatório. 



    I - Dos avanços obtidos na fase de implementação do habeas corpus coletivo



    I.1 – Da identificação do “passivo” de beneficiários pela revisão das prisões preventivas com base nos critérios estabelecidos na ordem coletiva



    Conforme consignado em decisões anteriores, houve a a ocorrência de avanços significativos após o início da fase de monitoramento desta ordem coletiva, principalmente no que se refere à identificação do passivo de possíveis beneficiários pela revisão das prisões preventivas à luz dos parâmetros estabelecidos por esta Segunda Turma.



    É importante notar, contudo, que há algumas divergências em relação ao número de possíveis beneficiários desta ordem que foram apresentados pelos órgãos de administração penitenciária em comparação com os que são indicados pelos representantes dos Tribunais. 



    Nessa linha, em uma primeira manifestação datada de 19 de abril de 2021, a qual foi prestada com base nas informações apresentadas por 10 (dez) Secretarias e/ou órgãos de administração prisional das unidades federativas, o DEPEN identificou o total de 2.647 indivíduos presos preventivamente que seriam possivelmente abrangidos pelos critérios do habeas corpus coletivo decidido nestes autos (eDOC 869).



    Posteriormente, esses dados foram atualizados pelo próprio DEPEN em 21 de outubro de 2021, a partir de dados apresentados por treze unidades federativas, para o montante de 6.894 pessoas privadas de liberdade (eDOC 1000).



    No que se refere aos dados e as informações apresentadas pelos Tribunais, o TJDFT identificou 63 processos com possíveis beneficiários desta ordem, com a sua efetiva implementação em relação a 17 (dezessete) presos provisórios responsáveis por crianças ou pessoas com deficiência, além de outros casos em que se estabeleceu a prisão domiciliar humanitária por razões semelhantes (eDOC 887, p. 3-4). 



    O Tribunal do Distrito Federal também comunicou a expedição de ofício à Secretaria de Estado de Administração Penitenciária, para que informe o número e a identidade dos presos potencialmente abrangidos por esta ordem coletiva (eDOC 887, p. 6), o que constitui uma medida importante para verificação do passivo de prisões que deverão ser reavaliadas.



    O TJES comunicou, sem a indicação dos números dos processos e dos nomes dos beneficiários, a implementação desta ordem coletiva em relação a 11 presos pais ou responsáveis por crianças ou pessoas com deficiência (eDOC 1.048).



    O TJPA, por sua vez, informou a intenção em produzir relatório com as informações solicitadas pela Segunda Turma (eDOC 1.013, p. 17). 



    Outrossim, conforme mencionado em decisão anterior, o TJMA e TJPB apresentaram lista de possíveis beneficiários deste habeas corpus coletivo, com a revisão das prisões no caso do TJPB (eDOCs 890 e 892).



    No TJMA, indicou-se o número aproximado de 87 presos possivelmente abrangidos por esta ordem coletiva, tendo em vista a condição de pais de crianças com deficiências físicas ou mentais (eDOC 890). Já o TJPB identificou 175 presos provisórios possivelmente abrangidos pelo acórdão proferido pela Segunda Turma, com a concessão da prisão domiciliar em um caso (eDOC 892, p. 74) e dois sob apuração (“após recebermos o ofício em epígrafe, revisitamos os autos de referência para análise mais profunda, detida e minuciosa análise acerca dessas nuances. Informamos que os detentos EDMILSON PEREIRA possui um filho menor de 11 (onze) anos e ANTONIO SILVA DE ANDRADE possui filhos menores de 15 (quinze) anos, 10 (dez) anos e 11 (onze) meses, este com deficiência” - eDOC 892, p. 106).



    O TJBA também prestou informações nas quais se identifica o número aproximado de 747 presos preventivos do sexo masculino que ostentam a condição de pais ou responsáveis por crianças ou pessoas com deficiência (eDOC 1094). O TJPA também apresentou informações, embora não consolidadas (eDOC 1.236).



    Por sua vez, o TJSP, TJRJ, TJPR e TJPE manifestaram dificuldades na identificação e revisão das prisões dos possíveis beneficiários desta ordem coletiva, razão pela qual manifestaram a intenção de participarem de mutirão a ser realizado por determinação desta Corte, sob a coordenação do Departamento de Monitoramento e Fiscalização do Sistema Penitenciário (DMF), órgão integrante do Conselho Nacional de Justiça (CNJ).



    Em suma, com o avanço da fase de implementação do acórdão, tem-se o seguinte quadro: 



    I) o número de 6.894 possíveis beneficiários desta ordem coletiva de acordo com os dados fornecidos pelo DEPEN e de 1.083 presos do sexo masculino, de acordo com as informações consolidadas apresentadas pelo TJDFT, TJES, TJMA, TJPB e TJBA;



    II) a implementação concreta da ordem em relação a 30 (trinta) presos do sexo masculino, de acordo com as informações apresentadas pelo TJDFT, pelo TJES e nos dois casos de concessão da ordem proferidas por esta Relatoria.



    Nessa linha, entendo ser importante a realização de nova audiência de monitoramento, para que se proceda a um acompanhamento mais próximo do número de potenciais beneficiários desta ordem coletiva e de identificação dos casos de efetiva substituição da prisão preventiva por domiciliar.



    Para a realização desta nova audiência, deverão ser convocados os representantes dos Tribunais anteriormente selecionados - TJAM, TJDFT, TJPE, TJSP, TJRJ, TJRS, TJCE, TJPR, TJBA e TJTO -, bem como os órgãos públicos e amicus curiae cadastrados nestes autos e que também participaram dos atos anteriores – PGR, DMF, DPU, DPMA, DPSP, DPRS -.



    I.2 – Da criação de rotinas e instrumentos para a identificação e contabilização de novos processos abrangidos pela ordem coletiva



    Em relação ao segundo eixo de implementação da ordem coletiva, que se refere à criação de instrumentos e rotinas para fins de identificação e contabilização dos novos casos abrangidos pelo habeas corpus coletivo, também é possível identificar avanços relevantes. 



    Nessa linha, o Conselho Nacional de Justiça editou, em 19 de janeiro de 2021, a Resolução 369/2021, por meio da qual estabeleceu procedimentos e diretrizes para o cumprimento desta decisão e do habeas corpus coletivo 143.641, na qual é possível destacar:



    I) a determinação para criação de campos específicos nos sistemas processuais de inspeções em estabelecimentos processuais e de tramitação de processos para identificação dos presos que sejam pais ou responsáveis por crianças ou pessoas com deficiência, com a criação de alertas e destaques para sinalização aos magistrados dos possíveis casos abrangidos por esta ordem coletiva (art. 2, II e III e art. 3º, II, art. 4º e art. 11);



    II) a determinação para que os Grupos de Monitoramento do Sistema Penitenciário (GMF) estabeleçam fluxos de rastreamento e acompanhamento das decisões de implementação desta ordem coletiva (art. 8º);



    III) a criação e divulgação, por parte do DMF, de manual sobre o cumprimento desta decisão e de formulário eletrônico a ser preenchido trimestralmente pelos Tribunais para acompanhamento da implementação desta ordem (art. 10, I e II).



    Após a Resolução, o DMF publicou, ainda no ano de 2021, o Manual destinado a orientar os Tribunais, Magistradas e Magistrados quanto à implementação do disposto na Resolução CNJ nº 369/2021, com orientações importantes como a criação de um “check list” para auxiliar os magistrados na avaliação das prisões preventivas, a indicação de parâmetros para a identificação dos casos a nível individual, local e nacional, a previsão de ações de formação permanente, dentre outras orientações (o Manual está disponível no seguinte link: https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2022/01/manual-resolucao-369.pdf).



    No que se refere à iniciativa dos Tribunais, o TJMS comunicou a intenção em promover a criação de evento adicional no histórico de partes no sistema processual de tramitação processual, no qual serão inseridos os dados relativos à existência de filhos, menores ou pessoas com deficiência sob responsabilidade dos indivíduos submetidos a prisões preventivas. Também informou o objetivo de criar tarja processual para identificação das partes/processos que se enquadrem nessa condição, nos termos da Resolução 369 do CNJ (eDOC 945, p. 10). 



    Medida semelhante está sendo implementada pelo TJSC, que já solicitou a alteração do cadastro de partes no sistema, para fins de inclusão da informação referente à existência de filhos ou pessoas com deficiência sob responsabilidade de indivíduos presos (eDOC 911, p. 2-3).



    O Tribunal de Santa Catarina também promoveu reunião interinstitucional com a Defensoria Pública e o Departamento de Administração Prisional, de modo a criar fluxo de análise dos casos abrangidos por esta ordem coletiva (eDOC 911, p. 2-3). 



    O TJSP também informou, durante a audiência, a criação de fluxo processual para fins de identificação dos casos de concessão da prisão domiciliar com base no acórdão coletivo proferido neste feito.



    Destarte, também é importante que se monitore o grau de implementação desses instrumentos e fluxos de trabalho destinados à identificação e contabilização de novos casos de pedidos ou prisões preventivas possivelmente abrangidos por esta ordem coletiva, o que também deverá ser feito a partir da designação de nova audiência com os participantes indicados no item anterior.



    II – Da realização de mutirões carcerários 



    Destaque-se que alguns Tribunais, em especial aqueles que possuem um elevado número de unidades jurisdicionais e de processos, registraram dificuldades na identificação e comunicação do passivo de casos de prisões preventiva pendentes de revisão.



    De modo a enfrentar esse problema, houve aquiescência, por parte dos representantes do TJSP, TJRJ, TJPR e TJPE, com a realização de mutirões destinados à implementação progressiva desta ordem coletiva, nos termos acima descritos. 



    Reitere-se que este habeas corpus coletivo possui inegável dimensão estrutural, conforme assentado em outras oportunidades, uma vez que busca corrigir falhas estruturais e institucionais na implementação da regra da prisão domiciliar estabelecida pelo legislador para os pais ou responsáveis por crianças ou pessoas com deficiência (art. 318, II e VI, do CPP).



    Nesses casos, entende-se que deve ser adotado um modelo judicial aberto e dialógico com a utilização de ferramentas processuais adequadas para o enfrentamento dos graves problemas de política judiciária que violam os direito das pessoas presas e de seus dependentes. Não é por outro motivo que Colin Diver defende, por exemplo, a nomeação de experts para auxiliar os Tribunais na fase de implementação, inclusive para fins de supervisão quanto ao grau cumprimento da decisão (DIVER, Colin. Judge as political powerbrokers: superintending structural change in public institutions. Virginia Law Review, v. 65, p. 105, 1979).



    A doutrina norte-americana também entende ser possível a indicação de monitores responsáveis pela medição dos níveis de implementação das decisões judiciais (COLUMBIA LAW SCHOOL. The remedial process in institutional reform litigation. Columbia Law Review, v. 78, n. 784, p. 828. 1978).



    Na Colômbia e na Índia, as Cortes desses países também adotaram a prática de nomeação de comissões de acompanhamento ou comissões sociojurídicas responsáveis por realizar inspeções judiciais, além de coletar informações e evidências sobre questões essenciais para a execução das decisões (GURUSWAMY, Menaka; ASPATWAR, Bipin. Acess to justice in India: The jurisprudence (and self-perception) of the Supreme Court. In: MALDONADO, Daniel Bonilla. Constitutionalism of the Global South: The Activist Tribunals of India, South Africa and Colombia. New York: Cambridge University Press. 2013. p. 351).



    No presente caso, entendo que os mutirões carcerários devem ser realizados sob condução do Departamento de Monitoramento e Fiscalização Carcerária do CNJ, órgão dotado de expertise na realização dessas práticas de enfrentamento às falhas e déficits estruturais do sistema penitenciário brasileiro, que deverá atuar de forma coordenada com os Tribunais participantes, em prazo razoável e de forma compatível com a programação que já vem sendo desenvolvida pelo DMF nessa área, para fins de identificação dos possíveis beneficiários desta ordem coletiva, com a revisão de suas prisões e, ainda, a avaliação das condições gerais de aprisionamento desses indivíduos. 



    Ressalto ainda que os mutirões carcerários realizados em cumprimento a essa determinação deverão incorporar a pauta social que vem sendo desenvolvida pelo CNJ/DMF, de modo a permitir não apenas a concessão da prisão domiciliar nos casos previstos neste habeas corpus coletivo, mas também a promoção de ações de cidadania e ressocialização capazes de quebrar o círculo vicioso da criminalidade e reintegrar os indivíduos beneficiados ao pleno convívio social.



    Anote-se que a realização desses mutirões encontra amparo nas normas previstas pelo art. 481 e seguintes do CPC, c/c art. 3º do CPP, que estabelecem a possibilidade de realização de inspeções judiciais para o esclarecimento e a resolução de questões fáticas de interesse do processo.



    Ante todo o exposto, entendo ser relevante determinar a realização dos mutirões carcerários sob condução do DMF, em prazo razoável, de acordo com o planejamento deste órgão administrativo, em coordenação com os Tribunais que manifestaram interesse, tendo em vista a imprescindibilidade desta medida para a implementação deste acórdão e para a ressocialização das pessoas beneficiárias que se encontram em conflito com a lei.



    III – Da submissão desta decisão ao referendo da Segunda Turma



    Por fim, submeto a presente decisão ao referendo da Segunda Turma, nos termos do art. 21, V, do RISTF, sem prejuízo do reconhecimento de seus efeitos imediatos.



    IV – Dispositivo



    Ante o exposto:



    a) DESIGNO nova audiência de monitoramento a ser realizada na data de 19.5.2022, a partir das 10h:00, por videoconferência, com os representantes do TJAM, TJDFT, TJPE, TJSP, TJRJ, TJRS, TJCE, TJPR, TJBA e TJTO, bem como os órgãos públicos e amicus curiae cadastrados nestes autos – PGR, DMF, DPU, DPMA, DPSP, DPRS;



    b) DETERMINO a realização de mutirões carcerários por parte do DMF, em prazo razoável e de acordo com a programação deste órgão administrativo, em coordenação com os representantes do TJSP, TJRJ, TJPR, TJPE e demais Tribunais que manifestarem interesse, para fins de identificação dos possíveis beneficiários desta ordem coletiva, com a revisão de suas prisões, a apuração das circunstâncias de encarceramento e a promoção de ações de cidadania e das pautas sociais necessárias à ressocialização desses indivíduos.



    Determino à Secretaria que promova as comunicações de praxe e adote as demais providências cabíveis, inclusive a reserva da sala de audiências e o prestação do suporte para a realização do ato. 



    Publique-se. Intimem-se.



    Cumpra-se com urgência.



    Brasília, 10 de maio de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



Documento assinado digitalmente