Tribunal: STF
Processo: ARE 1367609
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-23
Data de publicação: 2022-05-23

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto contra o acórdão da Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado (eDOC 45):



    “ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. CONSELHOS DE FISCALIZAÇÃO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. TRIBUNAL DE CONTAS. - Inquestionável que na linha da orientação adotada pela sentença e confirmada pelo acórdão, os Conselhos de Fiscalização Profissional estão de alguma maneira obrigados a prestar contas ao Tribunal de Contas da União. - Ocorre que o Conselho réu vinha e vem, na medida do que exigido pelo Tribunal de Contas da União, prestando contas ao referido órgão, e continuou a fazê-lo. Em rigor a simples declaração de obrigatoriedade de prestação de constas contida na sentença parece ostentar natureza de superfetação. - Ao fim e ao cabo o que a sentença (embora de forma não muito expressa), e o acórdão (igualmente sem isso dizer com clareza) determinaram, foi a necessidade de prestação anual de contas. Mas ao que consta, essa prestação de contas se faz na forma disciplinada pelo Tribunal de Constas da União. - Com efeito, os documentos juntados aos autos demonstram que o CREA estava e continuou se submetendo, de alguma maneira, à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial no que toca à legalidade, legitimidade e economicidade, realizada mediante controle externo de responsabilidade do Tribunal de Contas da União, como órgão de auxílio do Congresso Nacional, nos termos dos artigos 70 e 71 da Constituição Federal. - Não há ofensa à Constituição Federal (e isso sequer era objeto de discussão no processo) no fato de o Tribunal de Contas da União, no uso de seu poder regulamentar, eventualmente dispensar as entidades de fiscalização do exercício profissional prestação anual de contas. - Nos termos da Lei 8.443, de 16.07.1992, ( Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União) a forma de consecução da atividade fiscalizatória, portanto, pode ser determinada pelo Tribunal de Contas, órgão que tem competências definidas na Constituição Federal. - Nesse sentido diversos atos normativos do Tribunal de Contas da União regulamentaram a atividade fiscalizatória do órgão, isso, desde a época do ajuizamento da ação, inclusive dispensando os Conselhos de Fiscalização Profissional de apresentar contas anuais, sem prejuízo da manutenção das demais formas de fiscalização inerentes ao controle externo, em especial Relatório de Gestão. - Se a fiscalização é exercida, e se toca ao Tribunal de Contas da União discipliná-la e exercê-la nos moldes por ele definidos, tudo à luz da Constituição Federal e da legislação ordinária, não há como se entender que o título executivo, que não foi formado contra a União (à qual o TCU é vinculado), tenha disciplinado quanto ao CREA a forma de prestação de contas.”



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 5º, XXXVI, e 71, II, da Constituição Federal. 



    Nas razões recursais pertinentes à demonstração de existência de repercussão geral, sustenta-se (eDOC 58, pp. 8/10):



    “ E) DA EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL E DA TRANSCENDÊNCIA AOS INTERESSES DAS PARTES (ART. 1.035,§1º, DO CPC) 



    A admissibilidade do recurso extraordinário pressupõe que a questão constitucional nele versada ofereça repercussão geral. É este, inclusive, o comando que restou expressamente fixado na nova legislação processual – precisamente, no art. 1.035, caput, do CPC/2015.



     Comentando o assunto Luiz Guilherme Marinoni e Daniel Mitidiero, em obra específica sobre o tema, ainda sob a égide do ordenamento processual anterior, já explicavam que “a questão debatida tem que ser relevante do ponto de vista econômico, social ou jurídico, além de transcender para além do interesse subjetivo das partes na causa. Tem de contribuir, em outras palavras, para persecução da unidade do Direito no Estado Constitucional brasileiro, compatibilizando e/ou desenvolvendo soluções de problemas de ordem constitucional. Presente o binômio, caracterizada está a repercussão geral da controvérsia” 18. E mais adiante: “a transcendência da controvérsia constitucional levada ao conhecimento do Supremo Tribunal Federal pode ser caracterizada tanto na perspectiva qualitativa como quantitativa. Na primeira, sobreleva para individualização da transcendência o importe da questão debatida para sistematização e desenvolvimento do direito; na segunda, o número de pessoas susceptíveis de alcance, atual ou futuro, pela decisão daquela questão pelo Supremo e, bem assim, a natureza do direito posto em causa (notadamente, coletivo ou difuso)” 19 . 



    Também essa compreensão foi acolhida pelo novo diploma processual, que, no parágrafo 1º do referido artigo 1.035 estabelece que “(...) para efeito de repercussão geral, será considerada a existência ou não de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos do processo”. 



    Caberá ao recorrente, portanto, demonstrar que o tema levado à apreciação por meio do extraordinário transcende o interesse individual das partes, nos termos acima, regra que, igualmente, foi explicitada pelo CPC no paragrafo 2º do artigo 1.035. 



    Nada obstante, caso o recurso impugne decisão que contrarie súmula ou a jurisprudência dominante do STF, haverá, necessariamente, repercussão geral, consoante o art. 1.035, §3º, inc. I, do CPC que igualmente consagra entendimento doutrinário neste sentido.



     Nesse ponto, então, é correto dizer que basta ao recorrente demonstrar a divergência entre o acórdão recorrido e os precedentes do STF, já que a transcendência ao interesse individual é absolutamente presumida.



     No caso dos autos, a questão constitucional têm repercussão geral, tanto pela sua relevância e transcendência ao mero interesse individual das partes, havendo questões relevantes do ponto de vista econômico, social e jurídico, que ultrapassam os interesses subjetivos do processo e que serão a seguir demonstradas, assim como exprime contrariedade a entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal a respeito da matéria (MS nº 22.643, Tribunal Pleno, Rel. Min. Moreira Alves, v.u., j. 6.8.1998, DJU, Seção 1, de 4.12.1998, p. 13). 



    Feitos, pois, esses esclarecimentos, e tendo sido preenchidos os pressupostos necessários para o conhecimento do presente recurso extraordinário, passemos à análise das razões para o pedido de reforma do acórdão recorrido.”



    A Vice-Presidência do TRF 4ª Região inadmitiu o recurso extraordinário ante o óbice da súmula 279 eDOC 74).



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    De plano, verifico que, embora o recorrente tenha destacado tópico específico para a preliminar de repercussão geral, nada discorreu acerca do instituto, conforme preconiza a legislação de regência.



    A competência recursal do Supremo Tribunal Federal, fixada nos termos do art. 102, III, da Constituição Federal, foi objeto de relevante alteração constitucional. A reforma promovida pela Emenda Constitucional 45/2004 incluiu o § 3º no art. 102 do texto, estabelecendo, como requisito de admissibilidade do recurso extraordinário, a demonstração da repercussão geral das questões constitucionais debatidas no caso, in verbis:



    “No recurso extraordinário, o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros.”



    A remissão feita à regulamentação legal permitiu ao Poder Legislativo, por meio da Lei 11.418/2006, alterar o então vigente Código de Processo Civil para disciplinar a preliminar. Nos termos de seu art. 543-A, § 1º, a repercussão geral foi definida como a demonstração de que há em determinado processo questões que ultrapassem os interesses subjetivos da causa.



    A definição legal do instituto introduz, no ordenamento positivo nacional, um conceito que, na experiência comparada, tem sido destinado para a definição funcional de precedentes:



    “As decisões podem ser precedentes apenas na medida em que elas são concebidas para se firmarem sobre bases de justificação; porque essas bases de justificação, de acordo com um modelo racional e discursivo de justificação, não podem ficar confinadas a um caso particular. Elas devem ficar disponíveis para aplicação analógica em casos análogos, seja por um simples salto intuitivo de raciocínio analógico ou (de forma mais plausível) por um processo mais reflexivo que universaliza as bases de justificação e as testa em face de fatos similares em casos posteriores.” 



    (MACCORMICK, Neil; SUMMERS, Robert S. Interpreting precedents: a comparative study. London: Dartmouth, 1997, p. 543, tradução livre).



    Com a mesma compreensão, Luiz Guilherme Marinoni, em pioneira obra sobre o tema, sustentou que a decisão desta Corte nos casos de repercussão geral espraia-se para além do caso concreto, constituindo a sua ratio decidendi, motivo de vinculação tanto para o próprio Supremo Tribunal Federal (vinculação horizontal) como, potencialmente, para os demais órgãos jurisdicionais (vinculação vertical) (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 79).



    As alterações processuais promovidas pelo novo Código de Processo Civil mantiveram os contornos da repercussão geral já delineados pela Lei 11.418/2006. O novo diploma legal, no entanto, ao explicitar a compreensão da definição de precedentes, fixou balizas relevantes para examinar os argumentos que permitam ultrapassar os interesses subjetivos da causa.



    O art. 927 do Código de Processo Civil dispõe que serão observados os enunciados de súmulas vinculantes, as decisões desta Corte em controle concentrado de constitucionalidade, os acórdãos em julgamento de recursos extraordinários repetitivos e os enunciados das súmulas do Supremo Tribunal Federal.



    Poder-se-ia aduzir, em interpretação literal, que a observância obrigatória das decisões desta Corte não se estende aos recursos extraordinários que fogem do regime do art. 1.036 do CPC. No entanto, a interpretação sistemática do Código exige que se leve em conta que, caso tenha a repercussão geral reconhecida, o efeito consequente é a suspensão de todos os processos pendentes e em trâmite em todo o território nacional (art. 1.035, § 5º, do diploma processual). Ademais, a contrariedade com súmula ou jurisprudência dominante implica presunção de repercussão geral (art. 1.035, § 3º, do CPC). Se a repercussão geral visa uniformizar a compreensão do direito, obrigação que atinge a todo o Poder Judiciário (art. 926 do CPC), então a estabilização, a integridade e a coerência, que têm na repercussão geral presumida importante garantia de uniformidade, devem, necessariamente, também atingir as decisões proferidas nos demais recursos extraordinários.



    Por isso, é possível afirmar que, na missão institucional definida pelo constituinte e pelo legislador ao Supremo Tribunal Federal, compete-lhe, no âmbito de sua competência recursal, promover a unidade do Direito brasileiro tanto de maneira retrospectiva quanto prospectivamente (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 79).



    Tal unidade impõe, como o exige o Código, a juízes e tribunais o dever de observar as decisões do Supremo Tribunal Federal. Isso porque positivou o Código de Processo Civil verdadeiro sistema obrigatório de precedentes que naturalmente decorreria da hierarquização do Judiciário e da função da Corte Suprema. Observe-se, no entanto, que essa obrigatoriedade não se traduz por vinculação obrigatória. Juízes e tribunais, ainda que decidam com base na jurisprudência dominante dos Tribunais Superiores, têm o dever de motivação, conforme exige o disposto no art. 489, § 1º, do CPC. Dessa forma, devem demonstrar por que o precedente invocado é aplicável ao caso concreto, ou, inversamente, por que se deve realizar uma distinção ou superação do precedente neste mesmo caso concreto. Noutras palavras, o sistema de precedentes explicitado pelo Código de Processo Civil apenas impôs relevante ônus argumentativo a juízes e tribunais quando julgam os casos que assomam a seus órgãos.



    Esse ônus argumentativo impõe a este Supremo Tribunal Federal um dever de cautela a fim de permitir efetivo diálogo exigido pelo sistema de precedentes. Esse diálogo está na base do sistema de precedentes e é, precisamente, o que permite uniformizar a jurisprudência nacional. Não se pode confundir a mera decisão em sede recursal com o conceito uniformizador do precedente. Há, por isso, um elemento crítico na decisão que se torna precedente. Como afirmou Geoffrey Marshall, a perspectiva crítica sobre um precedente sugere que o que o torna vinculante é a regra exigida de uma adequada avaliação do direito e dos fatos (MARSHALL, Georffrey. What is binding in a precedent. In: MACCORMICK, Neil; SUMMERS, Robert S. Interpreting precedents: a comparative study . London: Dartmouth, 1997, p. 503-504, tradução livre).



    É precisamente essa a função cumprida pelo instituto da repercussão geral, isto é, viabilizar o adequado juízo sobre os fatos examinados no caso concreto e a interpretação do direito dada pelas instâncias inferiores, de forma a permitir replicar, por analogia, aos casos que lhe forem análogos, a solução jurídica acolhida pelo Supremo Tribunal Federal.



    Frise-se que, ante a inércia do Poder Judiciário, a viabilização do juízo crítico em sede de repercussão geral é promovida pelas partes. Trata-se, com efeito, de etapa do recurso que impõe às partes o dever de fundamentação específica. Na linha de diversos precedentes desta Corte a ausência dessa arguição (AI-QO 664.567, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ 6.9.2007) ou sua inadequada fundamentação (ARE 858.726-AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 16.03.2015; RE 762.114-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 10.08.2015) inviabiliza o conhecimento do recurso interposto perante o Supremo Tribunal Federal.



    No que tange ao conteúdo de tal demonstração, deve-se reconhecer no sistema de precedentes positivado pelo Código indeclinável diretriz interpretativa, a partir da teleologia do instituto. Tal perspectiva funcionalista permite reconhecer, de antemão, que dificilmente supre a exigência de fundamentação a mera asserção sobre erro no exame das premissas fáticas ou a aplicação indevida de norma jurídica nitidamente redigida.



    Tampouco devem ser admitidas como razões suficientes para o exame da repercussão geral normas que possam ser depreendidas analogamente de casos análogos já julgados pelo Tribunal, sem que em face deles seja feita a devida distinção ou superação, a permitir que o Tribunal possa examinar a conveniência de realização de audiências públicas ou de autorizar a participação de terceiros para rediscutir a tese (art. 927, § 2º, do CPC). Encontraria dificuldades, outrossim, a repercussão suscitada a partir de lei local sem que se demonstre sua transcendência, especialmente a todo o território nacional.



    Em vista dos parâmetros fixados pelo art. 1.035, § 1º, do Código de Processo Civil, é possível assentar, ainda, que dificilmente ostentaria repercussão geral a questão econômica que não apresente dados suficientes para estimar a relação de causalidade entre a decisão requerida e o impacto econômico ou financeiro potencialmente causado. Afigura-se improvável, também, o conhecimento de questão social que sequer apresente titularidade difusa ou coletiva. No que tange à questão político-institucional, tem poucas chances de atender ao ônus de fundamentação a arguição de repercussão geral que deixe de demonstrar pertinência relativamente aos órgãos que integram a alta organização do Estado ou das pessoas jurídicas de direito público que compõem a Federação. Finalmente, dificilmente daria margem ao exame da repercussão geral a questão jurídica arguida que não faça o cotejamento entre a decisão recorrida e a interpretação dada por outros órgãos jurisdicionais ou que não saliente possíveis consequências advindas da adoção pelo Supremo Tribunal Federal do entendimento postulado em sede recursal nos demais órgãos integrantes do Poder Judiciário. Alternativamente, também dificilmente atenderia ao ônus de fundamentação jurídica a arguição que não condiga com uma insuficiente proteção normativa ou interpretativa de um direito fundamental.



    Registre-se, por fim, que o dever de fundamentação vinculada é ônus que incumbe às partes e somente a elas. Pode o Supremo admitir recurso extraordinário entendendo relevante e transcendente a questão debatida por fundamento constitucional diverso daquele alvitrado pelo recorrente (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 42). Essa faculdade, em verdade um poder-dever pelo qual a Corte cumpre sua função constitucional, depende, no entanto, para que seja adequadamente exercida, que as partes demonstrem minudentemente as razões pelas quais o Supremo Tribunal Federal deve criar um precedente daquele determinado caso concreto.



    Não cabe, aqui, invocar o dever de colaboração para exigir da Corte a explicitação das razões pelas quais as partes em casos concretos deixaram de cumprir o ônus da fundamentação da repercussão geral. Em casos tais, o que se estaria a postular era que o próprio Relator suprisse o vício processual. Em decorrência do sistema de precedentes, recém-positivado pelo Código de Processo Civil, é necessário que o Supremo Tribunal Federal, no desempenho de sua competência recursal, aja com prudência, a fim de estabilizar, de forma íntegra e coerente, a jurisprudência constitucional.



    Por não ter se desvencilhado do ônus de fundamentar necessária e suficientemente a repercussão geral da matéria em debate, com fulcro no art. 102, § 3º, da Constituição Federal e no art. 932, III, do CPC, deixo de conhecer do recurso extraordinário.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de maio de 2022.



Ministro Edson Fachin



Relator



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