Tribunal: STF
Processo: SL 1537
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-29
Data de publicação: 2022-06-29

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. SISTEMA PENITENCIÁRIO. ADI ESTADUAL LEGISLAÇÃO ESTADUAL QUE VISA À CELEBRAÇÃO DE PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA PARA A CONTRUÇÃO E OPERAÇÃO DE COMPLEXO PRISIONAL. DECISÃO DE ORIGEM QUE SUSPENDE CAUTELARMENTE A EFICÁCIA DOS DISPOSITIVOS IMPUGNADOS. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM PÚBLICA. OCORRÊNCIA. NORMAS QUE NÃO IMPLICAM, A PRIORI, A DELEGAÇÃO DE ATIVIDADE PRIVATIVA DO ESTADO RELACIONADA À SEGURANÇA PÚBLICA. ATUAÇÃO ESTATAL DESTINADA À SUPERAÇÃO DO ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL IDENTIFICADO NA ADPF 347. DEFERÊNCIA JUDICIAL ÀS DECISÕES ADMINISTRATIVAS RELACIONADAS À DEFINIÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS, ANTE À MAIOR CAPACIDADE INSTITUCIONAL DO PODER EXECUTIVO. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE. 



    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de liminar ajuizado pelo Estado do Rio Grande do Sul contra decisão monocrática proferida nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0006251-58.2022.8.21.7000, em curso no Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, que determinou a suspensão da eficácia do artigo 3º da Lei Estadual nº 12.234/2005, que autoriza a instituição de parceria público-privada para atividades relacionadas à segurança pública, bem como da Lei Estadual nº 15.762/21, que permitiu o direcionamento de recursos para a construção e operação do Complexo Prisional de Erechim, através de parceria público-privada.



    Narra que, na origem, o Sindicato dos Agentes, Monitores e Auxiliares Penitenciários do Estado do Rio Grande do Sul – AMAPERGS SINDICATO ajuizou ação direta de inconstitucionalidade, objetivando a declaração de inconstitucionalidade do art. 3º da Lei Estadual nº 12.234/2005, que “dispõe sobre normas para licitação e contratação de parcerias público-privadas, institui o Programa de Parcerias Público-Privadas do Estado do Rio Grande do Sul – PPP/RS, e da Lei Estadual nº 15.762/2021, a qual autorizou a destinação de recursos financeiros para a construção e operação do Complexo Prisional de Erechim através de parceria público-privada”, tendo obtido provimento liminar. 



    Sustenta que, diferentemente do que assentado pela decisão impugnada, inexiste inconstitucionalidade por vício material das normas em questão por violação ao disposto no art. 144, caput, inciso VI e § 5º-A, da Constituição Federal, haja vista que a celebração de parceria público-privada para a construção e operação do Complexo Prisional de Erechim não envolve a delegação de atividades relativas à segurança pública e ao exercício do poder de polícia, que seriam privativas da administração pública. Aduz, nesse sentido, que “não foi sequer cogitado pelo Poder Público (e nem poderia) a concessão da “atividade-fim” ligada à gestão penitenciária”. Aponta que a decisão que se busca suspender causa grave lesão à ordem e segurança públicas, uma vez que atualmente o complexo prisional de Erechim está superlotado, necessitando de ampliação e reestruturação, sendo que “iniciativas como a que envolve o projeto de parceria público-privada para a construção e operação do Complexo Prisional de Erechim, que conta com incentivo e apoio do Governo Federal, através do BNDES, são essenciais para que se avance em direção à resolução do problema do déficit de vagas e também da implementação de políticas que contribuam para a ressocialização dos apenados”.



    Requer, por estes fundamentos, a suspensão dos efeitos da decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0006251-58.2022.8.21.7000, “para que seja afastada a suspensão de eficácia do art. 3º da Lei Estadual nº 12.234/2005 e da Lei Estadual nº 15.762/2021, de modo a viabilizar o prosseguimento do processo de parceria público-privada para a construção e operação do Complexo Prisional de Erechim”.



    O Sindicato dos Agentes, Monitores e Auxiliares de Serviços Penitenciários do Estado do Rio Grande do Sul (AMAPERGS) apresentou contrariedade ao pedido de suspensão, sustentando, em síntese: a) o não cabimento do incidente de contracautela, ante o não esgotamento das instâncias ordinárias e ante a necessidade de revolvimento do conjunto fático probatório; b) o não cabimento do incidente de contracautela, ante a necessidade de análise de legislação infraconstitucional para a verificação dos argumentos do autor; c) que um modelo prisional privatizado seria “sistema incompatível com os mais básicos Princípios Constitucionais e aos Direitos Fundamentais”, tendo gerado consequências trágicas em outros Estados em que adotado; d) que o objeto da ADI originária seria muito maior do que a discussão relativa aos presídios, abrangendo “a possibilidade de privatização de serviços atinentes à Segurança Pública, repita-se sempre, de monopólio estatal por força das normas constitucionais”; e) que a decisão objeto do presente incidente não teria o condão de gerar risco à ordem pública, na medida em que não obsta o Estado de construir novos presídios e na medida em que as vagas criadas pelo presídio de Erechim teriam pequeno impacto na redução do déficit de vagas prisionais observado no Estado do Rio Grande do Sul (doc. 31).



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo deferimento do pedido de suspensão, em parecer que restou assim ementado (doc. 29):



    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PARCERIA PÚBLICOPRIVADA. SEGURANÇA PÚBLICA. CONSTRUÇÃO E OPERAÇÃO DE COMPLEXO PRISIONAL. ADI ESTADUAL. LIMINAR DEFERIDA. EFEITOS CONCRETOS E IMEDIATOS. EXECUÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA PRISIONAL. CONSTRUÇÃO DE COMPLEXO PRISIONAL. NECESSIDADE. RISCO DE LESÃO À SEGURANÇA E À ORDEM PÚBLICA ADMINISTRATIVA. DEFERIMENTO. 



    1. É cabível pedido de suspensão de decisões cautelares proferidas por tribunais de justiça estaduais em controle concentrado, quando da subtração de efeitos da lei impugnada decorram efeitos concretos e imediatos. 



    2. A decisão por meio da qual se suspende norma estadual que prevê a destinação de recursos e permite a adoção de medidas administrativas para a construção e operação do Complexo Prisional de Erechim por meio de parceria público-privada causa grave risco de lesão à segurança pública e à ordem pública jurídico-administrativa ante o contexto de superlotação carcerária do estado. 



    - Parecer pelo deferimento do pedido de suspensão”. 



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:



    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).



    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.



    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão monocrática proferida em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade em curso perante o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, em virtude da qual restaram suspensas normas estaduais que autorizavam e viabilizavam a celebração de parceria público-privada para a construção e operação do Complexo Prisional de Erechim/RS. Haja vista ter a decisão impugnada sido proferida por Tribunal e considerada a natureza constitucional da controvérsia de origem, assento ser cabível o presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal. 



    Prosseguindo na análise, entendo presentes os requisitos para a concessão da contracautela no presente caso concreto. Isto porque, em primeiro lugar, entendo não ser possível identificar, primo ictu oculi, nas normas estaduais impugnadas na origem a ocorrência de delegação de atividades privativas do Poder Público Estadual relacionadas à segurança pública, haja vista a generalidade do art. 3º da Lei nº 12.234/2005 - que não poderá ser interpetado em dissonância com o art. 4º, III, da Lei Federal nº 11.079/2004 - e o fato de a Lei nº 15.762/2021 se limitar a destinar recursos financeiros para a constituição de garantia de eventual contrato de parceria público-privado a ser celebrado. Deveras, os dispositivos legais impugnados na origem não fixam minúcias da parceria público-privada, não definindo, por exemplo, a forma de operação do complexo prisional respectivo e as efetivas obrigações do parceiro privado e do Poder Público na avença, de modo a não ser extrair de sua dicção a presunção de que o Estado pretende delegar, por exemplo, o exercício do poder de polícia.



    Com efeito, nos limites da cognição possível nos incidentes de contracautela, tenho por indevida atuação judicial que retira do Estado, aprioristicamente, relevante instrumento destinado a prestação de serviços públicos, vez que, como regra, não cabe ao Judiciário, sobretudo em juízo não exauriente, substituir-se à atuação típica das autoridades administrativas na definição de políticas públicas quando sua atuação não desborda de limites legais e constitucionais objetivos, ante a evidente maior capacidade institucional do Poder Executivo para o equacionamento da matéria e considerado o princípio da separação dos Poderes.



    No ponto, é de se salientar que o Plenário deste Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento da ADPF 347, declarou a existência de estado de coisas inconstitucional no sistema penitenciário nacional, ante a superlotação carcerária e a violação a direitos fundamentais de custodiados que dela decorre. Neste cenário, cumpre aos Estados a busca de meios destinados à criação de vagas em presídios e a celebração de parcerias público-privadas neste setor, tal como intentada pelo Estado do Rio Grande do Sul no caso em análise, tem sido vista como alternativa pelos administradores públicos. Eis o acórdão da mencionada ADPF: 



    “CUSTODIADO – INTEGRIDADE FÍSICA E MORAL – SISTEMA PENITENCIÁRIO – ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – ADEQUAÇÃO. Cabível é a arguição de descumprimento de preceito fundamental considerada a situação degradante das penitenciárias no Brasil. 



    SISTEMA PENITENCIÁRIO NACIONAL – SUPERLOTAÇÃO CARCERÁRIA – CONDIÇÕES DESUMANAS DE CUSTÓDIA – VIOLAÇÃO MASSIVA DE DIREITOS FUNDAMENTAIS – FALHAS ESTRUTURAIS – ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL – CONFIGURAÇÃO. Presente quadro de violação massiva e persistente de direitos fundamentais, decorrente de falhas estruturais e falência de políticas públicas e cuja modificação depende de medidas abrangentes de natureza normativa, administrativa e orçamentária, deve o sistema penitenciário nacional ser caraterizado como “estado de coisas inconstitucional”. 



    FUNDO PENITENCIÁRIO NACIONAL – VERBAS – CONTINGENCIAMENTO. Ante a situação precária das penitenciárias, o interesse público direciona à liberação das verbas do Fundo Penitenciário Nacional. 



    AUDIÊNCIA DE CUSTÓDIA – OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA. Estão obrigados juízes e tribunais, observados os artigos 9.3 do Pacto dos Direitos Civis e Políticos e 7.5 da Convenção Interamericana de Direitos Humanos, a realizarem, em até noventa dias, audiências de custódia, viabilizando o comparecimento do preso perante a autoridade judiciária no prazo máximo de 24 horas, contado do momento da prisão”. (ADPF 347-MC, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 19/02/2016).



    Verifica-se, assim, a plausibilidade da tese sustentada pelo Estado no presente incidente, a que se soma o ínsito risco à ordem pública que decorre da aparentemente indevida obstaculização a política pública estadual destinada a promoção de direitos fundamentais de custodiados pelo equacionamento da questão da superlotação carcerária, sendo, assim de rigor a concessão de provimento cautelar no presente caso concreto, haja vista a verificação dos requisitos legais previstos no art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1992. 



    Ex positis, JULGO PROCEDENTE o pedido, determinando a suspensão da decisão proferida na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0006251-58.2022.8.21.7000, em curso no Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, até o trânsito em julgado daquele processo, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1992. 



    Publique-se. Int.



    Brasília, 29 de junho de 2022.



Ministro Luiz Fux



Presidente



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