Tribunal: STF
Processo: ARE 1356138
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-04-29
Data de publicação: 2022-04-29

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto em face do acórdão da 1ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (eDOC 11, p. 2):



    “APELAÇÃO Ação Civil Pública Ocupação irregular de cerca de 130 famílias em área ao lado de linhas de transmissão e sobre dutos de óleo e gás, em construções precárias Fatos incontroversos Sentença de parcial procedência para condenar a ré ao cumprimento das obrigações de fazer e que consistem (i) na apresentação de cronograma para as remoções de todos os moradores das áreas sujeitas a risco muito alto (R.4), localizadas na ocupação Jardim Wilson II, o qual deverá compreender as edificações e respectivos ocupantes; (ii) na efetivação das remoções de todos os ocupantes e que aloje todos em abrigo temporário adequado, com condições de segurança e de habitabilidade, salvo aqueles que não aceitarem a oferta, mediante cadastramento destes, no prazo de 30 dias; (iii) na apresentação de cronograma das obras de demolição e/ou intervenção necessárias à eliminação dos riscos (R.4) nos endereços indicados e que abrangem a área objeto desta ação, e comprove ter dado início a tais obras no prazo de 30 dias, cuja finalização deverá ocorrer no prazo máximo de 1 (um) ano; (iv) e para que tome medidas e comprove a fiscalização constante no local, a fim de evitar a ocorrência de novas ocupações na área de risco, mediante realização de trabalho de monitoramento da área e de seu entorno, no prazo de 30 dias Admissibilidade Responsabilidade do Município fundada nos deveres maiores de ordenação da ocupação do solo urbano, e do controle das edificações e da respectiva fiscalização Pretensão recursal do autor para concessão de auxílio aluguel aos ocupantes Hipótese de parcial acolhimento, para inclusão dos ocupantes cadastrados nos programas habitacionais pertinentes, nos termos de seus regramentos. RECURSO VOLUNTÁRIO DO AUTOR PARCIALMENTE PROVIDO E RECURSO DA RÉ E REMESSA NECESSÁRIANÃO PROVIDOS.”



     



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos artigos 2º; 6º; e 18, da Constituição da República.



    Nas razões recursais, sustenta-se que (eDOC 13, p. 11):



    “As políticas públicas que visam à efetivação dos direitos sociais (e também dos direitos civis e políticos, porém em menor grau) demandam muitos recursos públicos. O Estado, com efeito, não dispõe de recursos suficientes para bancar a realização ótima de todos os direitos sociais exigíveis no plano interno e internacional. O Estado não é uma fonte inesgotável de recursos, que são escassos. Isso faz com que seja imperativa a escolha política da alocação destes recursos escassos, privilegiando alguns setores em detrimento de outros, às vezes sacrificando certas demandas em atenção a outras igualmente legítimas. (...)” 



    Aduz-se, que: (eDOC 13, p. 13)



    “O Poder Judiciário, então, não pode interferir nas escolhas políticas de alocação de recursos, pois várias são as formas de prestações que garantem a efetividade dos direitos fundamentais e a maioria das decisões políticas neste sentido são tomadas por órgãos compostos por membros legitimamente eleitos e por membros com conhecimentos técnicos específicos. Não se pode depositar no Judiciário todas as expectativas de construção de uma ordem social mais justa mediante decisões muitas vezes descontextualizadas e alheias à realidade.”



    A Presidência da Seção de Direito Público do TJ/SP inadmitiu o recurso extraordinário em virtude de incidir na hipótese as Súmulas 279 e 280 do STF. (eDOC 15)



    A Procuradoria-Geral da República, instada a manifestar-se, opinou pelo não conhecimento do RE, em parecer ementado conforme segue: (eDOC 24, p. 1)



    “ARE. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA. SÚMULA 287/STF. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. OFENSA REFLEXA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 280, 282 E 356/STF. NÃO CONHECIMENTO.”



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    O Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, assim asseverou (eDOC 11, pp. 5-11):



    “(...)



    Trata-se, na origem, de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, alegando, em síntese, que na ocupação Jardim Wilson II, lindeira ao Viaduto Único Gallafrio, sob as torres de transmissão de energia elétrica e sobre dutos de óleo e gás, pertencente ao Município de São Paulo, há, de acordo com a vistoria efetuada pela SEHAB (Secretaria de habitação do Município), 130 (cento e trinta) famílias e cerca de 300 (trezentas) crianças, em situação de extrema vulnerabilidade e insalubridade no local, para além de que a Defesa Civil apontou que as edificações, na área, são de condições precárias construídas de madeira, lonas e papelão e algumas em alvenaria (semacompanhamento técnico) e estão ao lado de tubulações de óleo duto da Petrobrás e Torre de Alta Tensão, bem como não foram adotadas medidas mitigadoras para eliminar riscos e observado que há novas construções no local, onde ocorreu um incêndio, concluindo em relatório elaborado que: “há necessidade de remoção das famílias por ser suficiente para gerar grande incêndio pela proximidade com tubulação de óleo duto e instalações elétricas irregulares, não havendo nenhum controle e previsibilidade de quanto isto poderá ocorrer, Os impactos diretos da ocupação existente e expansão, essas condições podem evoluir rapidamente e comprometer as condições de segurança e aumentar a vulnerabilidade por perfuração da tubulação com liberação de gases, óleos, combustíveis e provocar o rompimento acarretando consequências com possibilidade de perdas humanas e materiais que potencializa o risco ora classificado como RISCO4”, o que enseja a necessidade de intervenção direta da Municipalidade. Este contexto fático é incontroverso, como se depreende das próprias alegações recursais. Com relação ao único argumento deduzido pela ré, diz respeito à sua suposta ausência de responsabilidade para obras em área de terceiros. Ora, com relação a este ponto, de saída, registre-se que a ré foi condenada a promover a demolição de construções precárias e irregulares, unicamente em razão de sua responsabilidade pela fiscalização da devida ocupação do solo urbano. Não se trata, portanto, de ação possessória nemde obras em imóvel de terceiro, mas de obrigação de fazer exclusivamente originada em responsabilidade urbanística, pela omissão na adequada fiscalização da ocupação do solo urbano. Note-se que a demolição é apenas uma forma de se impedir a continuidade ou a reocupação indevida da área invadida, de modo a solucionar definitivamente o problema urbanístico em questão. Neste contexto, esta responsabilidade já foi bem esclarecida neste feito, como já observado quando do julgamento do Agravo de Instrumento, destacando-se que, nos termos do artigo 30, VIII, da Constituição Federal, os Municípios têm a atribuição constitucional de “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.” O Estatuto da Cidade complementa, indicando, como diretriz geral da política urbana, não só o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante a “ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados emrelação à infra-estrutura urbana” (art. 2º, VI, 'c', da Lei nº 10.257/01), mas também a necessidade de “regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais” (art. 2º, XIV, da Lei nº 10.257/01). E, de modo específico, o prescrito no artigo 40 da Lei nº 6.766/79, estabelece que a “Prefeitura Municipal” (...) “poderá regularizar o loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado semobservância das determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes”. A partir da constatação de que há irregularidades a sanear e, no caso, é incontroversa a ocupação irregular ao lado de torres de transmissão de energia elétrica e sobre dutos de óleo e gás, surge o dever correlato de proceder à intervenção pública para, justamente, evitar o mal na ocupação desordenada do solo, que, neste momento, surge essencialmente ligado ao risco gerado ante a proximidade de equipamentos de prestação de serviços públicos, aliados à precariedade das construções e ao adensamento habitacional. Aliás, na legislação vigente, há dispositivo legal expresso que impõe ao Município o dever de realocação de ocupantes que se encontremem área de risco, quando este risco não é passível de eliminação, tal como há alta probabilidade de ocorrência (art. 39, § 2º, da Lei nº 13.465/2017). Tudo, portanto, está no âmbito dos deveres maiores de ordenação da ocupação do solo urbano, e do controle das edificações e da respectiva fiscalização. Assim, havendo responsabilidade da apelante e possibilidade jurídica da regularização, é de rigor a manutenção da r. sentença, tal como lançada. Com relação ao recurso do autor da ação, sua pretensão é unicamente de concessão de aluguel social aos ocupantes. 



    Sobre isso, é de se reconhecer que o atendimento habitacional pode ser promovido por diversas formas, por diversos programas. No presente caso, a remoção e o alojamento em abrigo temporário já configuram uma espécie de atendimento habitacional. É de observar-se, porém, que, em relação à Prefeitura Municipal de São Paulo, há, para além da norma constitucional programática e do nicho próprio do interesse local que toca a matéria em questão, previsão específica dos benefícios sociais na Lei Municipal nº 12.316/97, regulamentada pelo Decreto Municipal nº 40.232/01, que disciplina a política pública municipal para o atendimento da população de rua.



    (...).”



    A Procuradoria-Geral da República, em seu parecer, assim manifestou: (eDOC 24, pp. 2-6)



    “(...)



    7. Sobressai, prima facie, que o agravo não se desincumbe do ônus de proceder à impugnação específica dos fundamentos da decisão agravada. Com efeito, embora mencione a não incidência das súmulas que amparam o despacho agravado, as razões do agravo não demonstram efetivamente porque estes impedimentos não se aplicam ao caso.



    8. Na verdade, limita-se a reiterar as próprias razões do recurso extraordinário. 9. Constata-se óbice de natureza preliminar a impedir o conhecimento do recurso, pois o agravante não realiza a indispensável impugnação específica da base jurídico-legal das r. decisão combatida, que nega seguimento ao recurso extraordinário. 10. A legislação vigente, segundo a interpretação jurisprudencial emanada dessa Colenda Corte Suprema, é expressa ao impor, como conditio sine qua non ao conhecimento do recurso de agravo, a exposição das razões de reforma da decisão atacada. 11. Assim, para conhecimento do agravo interposto contra a decisão que, em juízo prévio de admissibilidade, indefere o processamento do nobre apelo, é indispensável o enfrentamento das bases da decisão guerreada, procedimento não adotado pelo agravante. 12. Nessa esteira de intelecção, os seguintes precedentes desse Egrégio Supremo Tribunal Federal, litteris:



    (...)



    14. Patente, portanto, que a ausência de impugnação específica atinge a íntegra e adequada compreensão da questão, ensejando a incidência da Súmula 287/STF: “Nega-se provimento do agravo quando a deficiência na sua fundamentação, ou na do recurso extraordinário, não permitir a exata compreensão da controvérsia.” 15. Ademais, constata-se que, efetivamente estão presentes os óbices apontados no decisum de inadmissibilidade. 16. Em primeiro lugar, porque não se configura ofensa direta ao Texto Constitucional, que na verdade sequer é mencionado expressamente no julgamento ora atacado. 17. A argumentação desenvolvida no decisum ora combatido dá-se, na verdade, em torno da legislação infraconstitucional que tem por objetivo regulamentar: “Responsabilidade do Município fundada nos deveres maiores de ordenação da ocupação do solo urbano, e do controle das edificações e da respectiva fiscalização”.



    (...)



    19. A pretensão recursal exige o exame da legislação infraconstitucional, inviabilizando o conhecimento do recurso extraordinário, que não se presta ao exame de ofensa reflexa à Constituição. 20. Com efeito, os argumentos desenvolvidos no recurso extraordinário encontram óbice na Súmula 280/STF, evidenciando a necessidade de análise do contexto infraconstitucional, por se tratar de acórdão que exibe firme fundamentação no arcabouço da legislação ordinária. A propósito:



    (...)



    22. Por fim, é indiscutível a ausência de prequestionamento da temática aportada, porque a Corte de Origem não se utilizou de qualquer dos dispositivos constitucionais apontados como violados como fundamento de sua decisão. 23. Incidência inequívoca da Súmula 282/STF: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada.” 24. De igual modo, incide a Súmula 356/STF: “O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento.” 25. Em que pese a interposição dos embargos declaratórios (fls. 488/490), seu propósito era, tão somente: “suprir a omissão apontada a respeito do caso e prequestionar os artigos 20 a 22 do Decreto – Lei 4.657 de 1942”, ou seja, o prequestionamento ínsito à legislação infraconstitucional, sem qualquer menção aos dispositivos da Constituição Federal. 26. Diante do exposto, manifesta-se o Ministério Público Federal pelo não conhecimento do apelo extremo.”



    Desse modo, divergir do entendimento assentado pelo Tribunal a quo demandaria o reexame de fatos e provas e a interpretação da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, restando inviabilizado o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contidas nas Súmulas 279 e 280 desta Corte. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. LOTEAMENTO. OBSERVÂNCIA DO PLANO DIRETOR. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO LOCAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE 927.439-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 25.4.2016).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Loteamento irregular. Fiscalização. Dever do município atestado na origem. Regularização. Obras. Orçamento. Legislação infraconstitucional. Reexame de fatos e provas. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, o exame da legislação infraconstitucional e dos fatos e das provas dos autos. Incidência das Súmulas nºs 636 e 279/STF. 2. Agravo regimental não provido.” (ARE 685.351-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 13.4.2015).



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a, do Código de Processo Civil.



    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).



    Publique-se.



    Brasília, 29 de abril de 2022.



Ministro Edson Fachin



Relator



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