Tribunal: STF
Processo: ARE 1382078
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-24
Data de publicação: 2022-05-24

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, ementado nos seguintes termos: 



    “APELAÇÕES CÍVEIS E REEXAME NECESSÁRIO. AGRAVO RETIDO. AÇÃO DE RESPONSABILIDADE CIVIL E AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATOS JURÍDICOS. JULGAMENTO CONJUNTO.



    A) SUPOSTA NULIDADE DE INTIMAÇÃO PELA SUPRESSÃO, NA PUBLICAÇÃO, DE AGNOMES DO CAUSÍDICO. INEXISTÊNCIA DE PREJUÍZO. POSSIBILIDADE DE IDENTIFICAR O PROCESSO POR MEIO DE OUTROS ELEMENTOS - NOME DAS PARTES, PRENOME E SOBRENOME DOS PROCURADORES, NÚMERO DOS AUTOS. PRECEDENTES.



    B) APELO DO HOSPITAL E MATERNIDADE PORTO SEGURO LTDA. LUCROS CESSANTES INDEVIDOS. INEXISTÊNCIA DE EXPECTATIVA RAZOÁVEL DE LUCRO FACE À FLAGRANTE NULIDADE DO CONTRATO QUE PRESCINDIU DE LICITAÇÃO PARA SER CELEBRADO. MULTA CONTRATUAL INOPONIVEL AO MUNICÍPIO. MESMO RECONHECIDA A RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO PELOS ATOS QUE DETERMINARAM A RESCISÃO DO CONTRATO, ESTE NÃO FOI PARTE DA AVENÇA CONTRATUAL, NÃO PODENDO SER COMPELIDO A CUMPRI-LO. COMPENSAÇÃO DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. POSSIBILIDADE. ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL CONSOUIDADO A RESPEITO DO TEMA. SÚMULA N° 306 DO STJ. RECURSO DESPROVIDO.



    C) APELO DO MUNICÍPIO DE FAZENDA RIO GRANDE. PRELIMINAR DE ILEGITMIDADE AFASTADA. ENTE RESPONSÁVEL PELOS ATOS MATERIAIS QUE DETERMINARAM A OCORRÊNCIA DE DANOS AO HOSPITAL. DEVER DE REPARAÇÃO PREVISTO NO ART. 37. § 6° DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INDENIZAÇÃO QUE NÃO É OBSTADA PELA PENDÊNCIA DE JULGAMENTO DE AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. INEXISTÊNCIA DE PROVA DE QUE A INDENIZAÇAO RECAIRÁ SOBRE O OBJETO DA AÇÃO REFERIDA. POSSIBILIDADE DE EXTIRPAR EVENTUAL EXCESSO NO MOMENTO DA EXECUÇÃO. AFASTAMENTO DA TESE SEGUNDO A QUAL A NULIDADE DOS CONTRATOS E CONVÊNIO IMPEDIRIA QUALQUER INDENIZAÇÃO AO HOSPITAL. ART. 59, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI N° 8.666/93. "A NULIDADE NÃO EXONERA A ADMINISTRAÇÃO DO DEVER DE INDENIZAR O CONTRATADO PELO QUE ESTE HOUVER EXECUTADO ATÉ A DATA EM QUE ELA FOR DECLARADA E POR OUTROS PREJUÍZOS REGULARMENTE COMPROVADOS (...).” ACOLHIMENTO DAS RAZÕES RECURSAIS PARA AFASTAR A CONDENAÇÃO RELATIVA A R$ 120.000,00. MONTANTE QUE DEVERIA TER SIDO REPASSADO AO HOSPITAL PELA ASSOCIAÇÃO DE PROTEÇÃO À MATERNIDADE E À INFÂNCIA (APMI) DE ACORDO COM A CLÁUSULA 3ª, ALÍNEA 'C' DO CONTRATO EM DATA ANTERIOR À DOS ATOS INTERVENTIVOS PERPETRADOS PELO MUNICÍPIO. DESACOLHIMENTO DA ALEGAÇAO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL N° 162/98. TRATANDO-SE DE FUNDAÇÃO PÚBLICA, É POSSÍVEL QUE SEJA CRIADA DIRETAMENTE POR LEI. AFASTAMENTO DA ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL N° 211/99. DESNECESSIDADE DE DESAFETAR IMÓVEL PARA DOÁ-LO A ENTE QUE INTEGRA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E QUE CONTINUARÁ A SER DESTINADO À CONSECUÇÃO DE FINS PÚBLICOS. MANUTENÇÃO DA INALIENABILIDADE DO IMÓVEL INEXISTÊNCIA DE NULIDADE NO DECRETO N° 235/98. INOBSERVÂNCIA DO EXECUTIVO QUANTO AO PRAZO ESTABELECIDO EM LEI PARA EDIÇÃO DO REFERIDO. DECRETO. ESPÉCIE DE PRAZO IMPRÓPRIO. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DO ART. 1°-F DA LEI 9.494/97, POSTERIORMENTE ALTERADA PELA LEI N° 11.960/09, PARA ATLUALIZAÇAO DO MONTANTE DEVIDO. LEI QUE FOI DECLARADA INCONSTITUCIONAL POR ARRASTAMENTO JUNTO COM A EC 62/09, PELO STIF NO JULGAMENTO DAS ADIN'S 4357 E 4425. REDISTRIBUIÇÃO DOS ÔNUS SUCUMBENCIAIS RELATIVOS AOS AUTOS N° 329/01. 



    RECURSO DO MUNICÍPIO DE FAZENDA RIO GRANDE PROVIDO EM PARTE. 



    D)- SENTENCA MANTIDA. NOS DEMAIS PONTOS, EM SEDE DE REEXAME NECESSÁRIO”. (eDOC.12)



    Os autos retornaram para o órgão julgador que exerceu juízo positivo de retratação e proferiu acórdão assim ementado:



    JUÍZO DE CONFORMIDADE EM FACE DE TESE FIRMADA EM RECURSO REPETITIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÕES DECLARATÓRIA DE NULIDADE E DE RESPONSABILIDADE CIVIL. JULGAMENTO UNIFICADO DAS DEMANDAS. CONDENAÇÃO DA FAZENDA PÚBLICA AO PAGAMENTO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS EMERGENTES, COM MARCO INICIAL DA CORREÇÃO MONETÁRIA EM SETEMBRO/2001 E JUROS DE MORA A PARTIR DE OUTUBRO/2001. CONFIRMAÇÃO DA SENTENÇA PELA CÂMARA NO JULGAMENTO DO APELO ADOTANDO COMO ÍNDICE DE CORREÇÃO MONETÁRIA O INPC/IGP-DI E JUROS DE MORA DE 0,5% AO MÊS ATÉ O ADVENTO DO CÓDIGO CIVIL, PASSANDO PARA 1% AO MÊS A PARTIR DE ENTÃO. INTERPOSIÇÃO DE RECURSOS ÀS INSTÂNCIAS SUPERIORES. RETORNO DOS AUTOS A ESTA CÂMARA POR DETERMINAÇÃO DA 1ª VICE-PRESIDÊNCIA DESTA CORTE PARA EXERCÍCIO DO JUÍZO DE ADEQUAÇÃO DO JULGAMENTO COM AS TESES FIRMADAS NO TEMA 905/STJ (ITEM 3.1) E TEMA 810/STF. CONDENAÇÃO DE NATUREZA ADMINISTRATIVA GERAL. NECESSIDADE DE ADEQUAÇÃO DO ENTENDIMENTO, CONFORME CRITÉRIOS DAS ALÍNEAS “A”, “B” E “C” DO REFERIDO ITEM 3.1 DO TEMA 905/STJ. JUÍZO DE RETRATAÇÃO EXERCIDO”. (eDOC. 55, p. 177)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a” e “c”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2°, 5° LV, 37, XIX e 175, do texto constitucional. (eDOC. 55, p. 204)



    Nas razões recursais alega-se, em breve síntese, que “não cabe à lei específica criar a fundação, e sim tão somente autorizar a sua criação, já que tais tarefas são de competência distinta, sendo a aprovação da lei e da criação do fundação do Poder Legislativo, já a instituição da fundação competência do Poder Executivo, não podendo uma adentrar na esfera de competência do outro sob pena de quebrar a harmonia entre os Poderes e infringindo a Teoria da Separação dos Poderes (...) o Poder Legislativo, em flagrante inconstitucionalidade formal criou a Fundação”. Conclui-se que “trata-se de uma nulidade absoluta, comparada muitas vezes, ao próprio ato inexistente, porquanto se parte da premissa de que a lei inconstitucional sequer gera efeitos. (...). E, sendo inexistente, não se pode criar direitos e nem impor obrigações, como a de realizar qualquer pagamento ao recorrido”.



    Assevera-se que “a Lei 211/1999 autorizou o Executivo Municipal a transferir para a Fundação Municipal de Saúde o imóvel constituído do terreno, prédio e respectivos equipamentos e instalações do Hospital Municipal Nossa Senhora Aparecida, para constituição do seu patrimônio, sem fazer a desafetação do bem imóvel primeiro. Dessa forma, a administração do Hospital Municipal Nossa Senhora Aparecida passou a ser da Fundação Municipal de Saúde de Fazenda Rio Grande. E, após receber os referidos bens, os transferiu a terceiros, (...) – ignorando o procedimento licitatório aplicável à mesma – transferiu a administração do referido hospital a terceiro, qual seja, a Associação de Proteção à Maternidade e à Infância (APMI)”



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso não merece prosperar. 



    Na espécie, verifico que o Tribunal de origem, ao examinar a legislação local pertinente (Leis Municipais 162/98 e 211/99) e o conjunto probatório constante dos autos, consignou a regularidade formal do procedimento de criação da fundação autárquica.



    Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado (eDOC. 12, p.32):



    “(...)



    Neste sentido, afirma que a Lei Municipal 162/98 - que criou a Fundação Municipal de Saúde de Fazenda Rio Grande - é inconstitucional, eis que não poderia criar diretamente a fundação, mas tão-somente autorizar que o poder executivo municipal o fizesse. 



    No entanto, o entendimento vertido pela apelante não deve prevalecer.



    Não há óbice em que o poder legislativo crie diretamente fundação pública. De acordo com abalizada doutrina, as fundações públicas se assemelham às autarquias, estas criadas diretamente por lei. Assim, a criação de fundação pública por iniciativa do legislativo, sem a interveniência do poder executivo, não afronta à ordem constitucional.



    É o que se extrai do escólio de HELY LOPES MEIRELLES:



    "Entendem os doutrinadores que o Poder Público pode criar, por lei, fundação com personalidade de Direito Público - fundação Pública - e, neste caso, ela é uma espécie de autarquia; mas pode também determinar a criação de fundação com personalidade de Direito Privado – fundação privada. No primeiro caso, a lei cria a fundação; no segundo, a lei autoriza o poder executivo a instituir a fundação. 



    (in "Direito Administrativo Brasileiro", 29ª ed. Malheiros: São Paulo, 2004, p. 347, nota de rodapé 47”.



    A posição é acolhida pelo Superior Tribunal de Justiça no julgamento do REsp 365.894/PR:



    "A Fundação Instituto Agronômico do Paraná - IAPAR, instituída pela Lei Estadual n° 6.292/72, goza de personalidade jurídica de direito público e tem, por finalidade básica, a pesquisa tecnocientífica, a formação e o treinamento de pessoal especializado para o desenvolvimento da agricultura. 



    (...) lrretocável, pois, o entendimento das instâncias ordinárias no sentido de que, tal como as autarquias, a referida pessoa jurídica, criada por lei, goza da isenção concedida pelo artigo 40, inciso III, do Decreto n9 60.466/67 em relação ao pagamento das contribuições devidas ao INCRA, SENAI, SESI, SESC ou SENAC.



    Recurso especial improvido." (REsp 365.894/PR), Rel. Ministro FRANCIULLI NETTO, SEGUNDA TURMA, julgado em 02/09/2004, DJ 13/12/2004, p. 276)



    Não padece de inconstitucionalidade, portanto, a Lei Municipal 162/98.



    Afirma, ainda, o município que a Lei Municipal 211/99 - diploma que autoriza o executivo municipal a transferir à Fundação Municipal de Saúde o Hospital Nossa Senhora de Aparecida - é inconstitucional, pois autorizou que o executivo municipal transferisse, por doação, imóvel sem que se promovesse sua prévia desafetação.



    Diz o apelante: "No tocante à utilização privativa dos bens que sejam de uso comum do povo, é imprescindível haja a prévia desafetação do imóvel para outorgar-lhe o uso ao particular (...)"(fls. 780, autos 776.842-7).



    O equívoco em que incorre o apelante é ode não distinguir as fundações de direito público das de direito privado.



    Extrai-se do art. 1° da Lei Municipal 162/98 (fls. 64, autos 776.863-6) que a fundação em tela foi criada com personalidade jurídica de direito público, ou seja, integrando, desde o momento de seu nascimento, a estrutura administrativa pública municipal para a consecução de fins públicos, consoante expressamente disposto no art. 2° desta mesma lei.



    Acerca das fundações de direito público, leciona MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO:



    "(...)a fundação instituída pelo Estado constitui instrumento de ação da Administração Pública, que se cria, mantém ou extingue na medida em que sua atividade se revelar adequada à consecução dos fins que, se são públicos, são também próprios do ente que a instituiu e que deles não pode dispor"



    (in Direito Administrativo, 2ª ed., Atlas: São Paulo, 2007, p. 407).



    Vê-se, portanto, que a fundação em tela, tendo sido criada pelo Poder Público para atendimento das necessidades da coletividade, não pode ser equiparada às fundações de direito privado, de modo que a transferência do imóvel público autorizada pela lei objurgada não padece de inconstitucionalidade, pois não foi destinado ao uso particular.



    Deste modo, a desafetação que é a perda da destinação pública e da característica da inalienabilidade - do imóvel não se faz necessária, pois o imóvel continua inalienável (de acordo com o parágrafo único do art. 19 da Lei Municipal 211/99, fis. 67 dos autos n9 776.863-6), bem como continua, nitidamente, destinado a atender aos interesses públicos da coletividade municipal, como se infere do art. 2º da Lei 162/98.



    (...)



    Não merece guarida, por conseguinte, a arguição de inconstitucionalidade da Lei Municipal 211/99.



    No que diz respeito à nulidade do Decreto 235/98, por ter sido publicado com atraso em relação ao que determinava o art. 21 da Lei Municipal 162/9.8, a insurgência do recorrente não deve prevalecer.



    A inobservância à disposição legal que estabeleceu o prazo de 90 dias para edição do decreto que veicularia o estatuto da novel fundação, não detém o condão de anular o ato editado com atraso, pois o desrespeito ao prazo aqui referido assemelha-se ao que ocorre com os prazos impróprios, ou seja, não se macula a validade do ato, apenas se abre oportunidade para sancionar administrativamente quem deu causa ao atraso.



    (...)”



    Assim, verifica-se que, para divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria imprescindível o revolvimento do acervo fático-probatório, especialmente no que diz à conclusão do acórdão recorrido de que a fundação pública criada pela Lei Municipal 162/98 ostentaria personalidade jurídica de direito público. Dessa forma, incide no caso a Súmula 279 do STF.



    Ademais, considerando a análise minuciosa realizada pelo Tribunal de origem a respeito das Leis Municipais 162/98 e 211/99, verifica-se que as questões deduzidas no recurso extraordinário pressupõem prévia análise da legislação infraconstitucional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso. 



    Nesse sentido a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, como se observa na seguinte ementa:



    DIREITO ADMIISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. FUNDAÇÃO. NATUREZA JURÍDICA. SÚMULAS 279 E 280/STF. 1. Para dissentir da conclusão do Tribunal de origem no sentido de ser a agravante claramente vinculada ao Poder Público e à gestão da coisa pública, imprescindíveis são o reexame dos fatos e provas constantes dos autos e a análise da legislação infraconstitucional pertinente, procedimentos inviáveis de serem realizados neste momento processual (Súmulas 279 e 280/STF). 2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015 (ARE 1359948 AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe 09-05-2022)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, IV, do NCPC c/c art. 21, §1º, do RISTF).



    Publique-se. Int..



    Brasília, 24 de maio de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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