Tribunal: STF
Processo: RE 1294970
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-01-12
Data de publicação: 2022-01-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CRIAÇÃO DE CARGOS COMISSIONADOS. RESOLUÇÃO N. 837/2003 DA CÂMARA DE VEREADORES. AFERIÇÃO DA DESCRIÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES DOS CARGOS. SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Órgão Especial do Tribunal de Justiça de Santa Catarina:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CÂMARA DE VEREADORES. CRIAÇÃO DE DIVERSOS CARGOS COMISSIONADOS. INCONSTITUCIONALIDADE DAQUELES NÃO COMPATÍVEIS COM FUNÇÕES DE DIREÇÃO, CHEFIA OU ASSESSORAMENTO (ART. 21, INCS. I E IV DA CARTA MAGNA ESTADUAL). CONSTITUCIONALIDADE DOS QUE SE ENQUADRAM EM TAIS SITUAÇÕES. AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE” (fl. 1, e-doc. 6).



    2. Em juízo de retratação parcial, o Órgão Especial do Tribunal de origem julgou, por maioria de votos, procedente em parte o pedido para declarar a inconstitucionalidade dos Anexos I, II e IV da Resolução n. 837/2003 da Câmara municipal de Florianópolis/SC e determinar a adequação à sistemática de repercussão geral do Tema n. 1.010 deste Supremo Tribunal:



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO (CPC, ART. 1.030, II). TEMA N. 1.010 DO STF. CRIAÇÃO DE CARGOS COMISSIONADOS PELA RESOLUÇÃO N. 837/2003 DA CÂMARA DE VEREADORES DE FLORIANÓPOLIS. POSSIBILIDADE APENAS PARA FUNÇÕES DE DIREÇÃO, CHEFIA E ASSESSORAMENTO. NECESSÁRIA DESCRIÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES DE FORMA CLARA E OBJETIVA. INOBSERVÂNCIA DESTE REQUISITO QUANTO AOS CARGOS DE ASSESSOR PARLAMENTAR (NÍVEIS 11 A 20) E INOMINADOS (DASU-6 E 8). INCONSTITUCIONALIDADE, NOS PONTOS. MÁCULAS NÃO VERIFICADAS QUANTO AOS CARGOS DE DIRETOR ADMINISTRATIVO, ASSESSOR DE DIRETORIA E PARLAMENTAR (NÍVEIS 7 A 9). REFORMA PARCIAL DA DECISÃO.



    ‘O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE n. 1.041.210-RG/SP, com repercussão geral (TEMA 1010/STF), reafirmou sua jurisprudência no sentido de que 'as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir', sobretudo porque 'é certo que do nome do cargo não exsurge o plexo de atribuições correspondentes, as quais podem conter atividades típicas de cargo comissionado e outras meramente técnicas, a depender do que dispuser a lei' (STF - RE n. 1.041.210-RG/SP, Rel. Ministro Dias Toffoli)’. (ADI n. 8000240-93.2018.8.24.0900, da Capital, rel. Des. Maria do Rocio Luz Santa Ritta, Órgão Especial, j. 20-11-2019)” (fl. 1, e-doc. 12).



    3. No recurso extraordinário, o Ministério Público de Santa Catarina alega ter o Tribunal de origem contrariado o caput e os incs. I, II e V do art. 37 da Constituição da República. Argumenta que “repete o conteúdo dos arts. 16, caput, e 21, I e IV, da CESC – deve ser entendida como de reprodução obrigatória, porque trata de regras que dispõem sobre as formas de acesso aos cargos públicos, especialmente quanto às limitações atinentes à instituição de cargos de provimento em comissão e funções de confiança” (fl. 5, 
e-doc. 20).



    Salienta que “os argumentos empregados pela Corte a quo não são hábeis para afastar a regra constitucional de exigência de realização de concurso público prevista no art. 37, caput, I e II, da CR, nem mesmo permitem ao administrador fazê-lo escorado na discricionariedade de nomeação para cargos em comissão, quando suas funções coadunam-se com aquelas constitucionalmente indicadas no art. 37, V, da mesma Carta Constitucional” (fl. 16, e-doc. 16).



    Argumenta que “as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir (…) a omissão legislativa ao proceder à descrição do cargo de maneira vaga e inespecífica impede a correta observância dos requisitos constitucionais para a criação, por conseguinte, configura inconstitucionalidade equiparada à falta de descrição, motivo pelo qual o aresto recorrido há de ser modificado também neste ponto” (fls. 19-20, e-doc. 16). 



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    4. Razão jurídica não assiste ao recorrente.



    5. No julgamento do Recurso Extraordinário n. 1.041.210-RG/SP, Relator o Ministro Dias Toffoli, este Supremo Tribunal analisou a repercussão geral da questão relativa à “controvérsia relativa aos requisitos constitucionais (art. 37, incs. II e V, da Constituição da República) para a criação de cargos em comissão” (Tema 1.010) e assentou:



    “Criação de cargos em comissão. Requisitos estabelecidos pela Constituição Federal. Estrita observância para que se legitime o regime excepcional de livre nomeação e exoneração. Repercussão geral reconhecida. Reafirmação da jurisprudência da Corte sobre o tema. 1. A criação de cargos em comissão é exceção à regra de ingresso no serviço público mediante concurso público de provas ou provas e títulos e somente se justifica quando presentes os pressupostos constitucionais para sua instituição. 2. Consoante a jurisprudência da Corte, a criação de cargos em comissão pressupõe: a) que os cargos se destinem ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) que o número de cargos comissionados criados guarde proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os institui; e d) que as atribuições dos cargos em comissão estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria. 3. Há repercussão geral da matéria constitucional aventada, ratificando-se a pacífica jurisprudência do Tribunal sobre o tema. Em consequência disso, nega-se provimento ao recurso extraordinário. 4. Fixada a seguinte tese: a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir” (DJe 22.5.2019).



    6. O Tribunal de origem assim decidiu:



    “Não se olvida do fato de que os cargos comissionados constituem-se em exceção cada vez menos ocorrente no âmbito da Administração Pública, contudo, pretender recrutar diretores, chefes e assessores por outra via, que não seja a comissionada, é medida que não encontra endosso no comando constitucional antes enunciado. (…)



    Que razão justificaria considerar-se inconstitucional o provimento comissionado de cargos de Assessor Parlamentar, cujas atribuições, aliás, acham-se discriminadas na Resolução profligada nestes autos? A meu ver nenhuma! 



    O mesmo sucede com os cargos de Diretor Administrativo e de Assessor da Diretoria Administrativa. O primeiro, de nível diretivo, deve ser exercido por alguém da absoluta confiança do Presidente da Casa Legislativa e o segundo, de assessoramento, por alguém da absoluta confiança do próprio Diretor.



    Vale o mesma argumento também para os cargos Inominados de DASU-6 e DASU-8, de assessoria. 



    Portanto, em relação a tais cargos não há como acolitar-se a almejada declaração de inconstitucionalidade. 



    Assim, conclusivamente, impende julgar parcialmente procedente o pedido inicial para declarar inconstitucionais os cargos de Assessor Técnico Administrativo, de Assistente de Engenheiro, de Auxiliar de Engenheiro, de Assessor de Informática e de Controlador Interno” (fls. 5-7, e-doc. 6).



    No exercício do juízo de retratação, o Tribunal de origem assentou:



    “De fato, o acórdão não está totalmente alinhado à tese fixada pelo STF.



    Até o julgamento do recurso extraordinário, este Tribunal entendia que a descrição das atribuições nem sempre era necessária, pois estas poderiam ser presumidas a partir da nomenclatura do cargo. Todavia, após a fixação da tese, o posicionamento foi realinhado: (…)



    Em relação aos cargos inominados DASU-6, DASU-8 e de assessores parlamentares (níveis 11 a 20), colhe-se da Resolução n. 837/2003,com redação dada pela Resolução n. 1.756/2014, respectivamente: (…)



    Como se vê, não há descrição das peculiaridades do serviço, o grau de responsabilidade do cargos e, como destacou o requerente, ‘a completa ausência de fixação de funções distintas para a nomeação em níveis e, consequentemente, para a remuneração dos servidores, faz com que esta fique relegada à pura discricionariedade do administrador público’ (f.19).



    Assim, considerando que a denominação do cargo comissionado não é suficiente para revelar o efetivo exercício de atribuições que autorizam sua criação (direção, chefia e assessoramento), reputam-se inconstitucionais tais previsões. (…)



    Sobre o cargo de diretor administrativo, extrai-se da norma impugnada, com redação dada pela Resolução n. 1.658/2012: (…)



    As atribuições foram pormenorizadas e não há nenhum óbice para que tais funções sejam providas por servidor comissionado, afinal não demandam conhecimento técnico e pressupõem relação de confiança entre a autoridade nomeante e o nomeado. (…)



    Ante o exposto, em juízo de retratação parcial, além da inconstitucionalidade já reconhecida no acórdão de f. 100/106, julga-se procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade dos Anexos I, II e IV da Resolução n. 837/2003 da Câmara de Vereadores de Florianópolis em relação aos cargos: assessor parlamentar (níveis 11 a 20) e inominados DASU-6 (1 cargo) e DASU-8 (3 cargos), por violação aos arts. 16 e 21, I e IV, da Constituição Estadual” (fls. 7-12, e-doc. 12). 



    No juízo de retratação, o Órgão Especial do Tribunal de origem aplicou o Tema n. 1.010 da repercussão geral para declarar inconstitucional a criação de cargos em comissão sem a observância dos requisitos expressos naquele paradigma. Observou, entretanto, nas atribuições de alguns cargos em comissão descritos na legislação local, que se enquadrariam nesses requisitos. 



    O exame da pretensão do recorrente exigiria a análise do conjunto probatório constante dos autos, procedimento incabível de ser adotado validamente em recurso extraordinário, como se tem na Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. 



    A apreciação do pleito recursal demandaria a análise da legislação local aplicável ao processo (Resoluções ns. 837/2003, 1.658/2012 e 1.756/2014). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 280 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CARGO COMISSIONADO. NOMEAÇÕES IRREGULARES. IMPOSSIBILIDADE. TEMA 1.010 DE REPERCUSSÃO GERAL. EXTENSÃO DOS EFEITOS DE DECISÃO PROFERIDA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 1.296.452-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 15.4.2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. CARÁTER DE ASSESSORAMENTO, CHEFIA OU DIREÇÃO. EXISTÊNCIA DE RELAÇÃO DE CONFIANÇA. CONTROVÉRSIA ACERCA DA NATUREZA DAS FUNÇÕES EXERCIDAS PELOS OCUPANTES DOS CARGOS EM COMISSÃO. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPRESCINDIBILIDADE DE REINTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280/STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – Esta Corte possui entendimento firmado no sentido de que é constitucional a criação de cargos em comissão que tenham caráter de assessoramento, chefia ou direção e que demandem relação de confiança entre o servidor nomeado e o seu superior hierárquico. Precedentes. II - Para chegar-se à conclusão contrária à adotada pelo Tribunal de origem quanto à natureza das funções exercidas pelos ocupantes dos cargos em comissão, necessário seria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, bem como a análise de normas infraconstitucionais locais, o que inviabiliza o extraordinário, a teor das Súmulas 279 e 280/STF. Precedentes. III - Agravo regimental a que se nega provimento” (RE n. 1.130.006-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 1º.2.2019).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. ASSESSORAMENTO, CHEFIA E DIREÇÃO. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. SÚMULAS 280 E 279/STF. 1. A resolução da controvérsia demanda a análise da legislação infraconstitucional pertinente, bem como dos fatos e provas dos autos, o que é vedado em recurso extraordinário. Incidência das Súmulas 280 e 279/STF. Precedentes. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (ARE n. 1.116.032-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 6.8.2018).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. NATUREZA DAS FUNÇÕES DE CHEFIA, ASSESSORAMENTO E DIREÇÃO. EVENTUAL OFENSA REFLEXA NÃO ENSEJA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. NECESSIDADE DE INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO LOCAL. APLICAÇÃO DA SÚMULA 280/STF. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere ao óbice das Súmulas 279 e 280 do STF, a inviabilizar o trânsito do recurso extraordinário. 2. A suposta afronta aos postulados constitucionais invocados no apelo extremo somente poderia ser constatada a partir da análise da legislação infraconstitucional local, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 3. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, se unânime a votação” (ARE n. 1.103.924-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 4.5.2018).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. CRIAÇÃO DE FUNÇÕES DE CONFIANÇA POR LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL. DESCRIÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES. INTERPRETAÇÃO DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS LOCAIS. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO CARREADO AOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (RE n. 1.186.771-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 17.9.2019).



    Nada há a prover quanto às alegações do recorrente.



    7. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 12 de janeiro de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora