Tribunal: STF
Processo: Rcl 56587
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-26
Data de publicação: 2022-10-26

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de reclamação constitucional ajuizada pelo Município do Rio Grande/RS, em face de decisão proferida pela relatora do AI 5194951-30.2022.8.21.7000, do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, em razão da suposta ofensa ao decidido na ADPF 1.013-MC, diante do restabelecimento de decisão liminar que assegurava a gratuidade tarifária do transporte público coletivo, no Município, nos dias em que realizadas as eleições.



    Colhem-se da petição inicial as seguintes informações:



    “A origem do problema enfrentado na presente Reclamação Constitucional é decorrente de Ação Civil Pública ajuizada pela Defensoria Pública do Estado do Rio Grande do Sul pretendendo: 



    (a) o deferimento da medida liminar, inaudita altera pars, para determinar ao demandado Município de Rio Grande/RS: 



    (a.i) assegurar a gratuidade tarifária do transporte coletivo no Município de Rio Grande durante todo o dia 02 de outubro de 2022 ou, ao menos, entre as 06 e 22 horas, assim como no dia 30 de outubro de 2022, na hipótese de ocorrer segundo turno; 



    (a.ii) adequar o quantitativo de veículos disponíveis à demanda projetada, abstendo-se de adotar qualquer medida que implique restrição na oferta do serviço ou que desconsidere a provável procura extraordinária por meios de transporte coletivo em razão das eleições; 



    (a.iii) assegurar ampla publicidade das linhas que serão oferecidas e das respectivas frequências, com ao menos 24 (vinte e quatro) horas de antecedência em relação ao início da votação, abstendo-se de implementar modificações que inviabilizem a compreensão dos cidadãos sobre os trajetos disponíveis; 



    (a.iv) estabelecer astreintes para a hipótese de descumprimento de qualquer comando, sugerindo-se o arbitramento de multa no equivalente a R$1.000.000,00 (um milhão de reais), quantia que toma por referência o Ofício – nº 3.940/2022, encaminhado à Defensoria Pública do Estado pelo Prefeito Municipal de Porto Alegre na data de ontem, que acompanha esta peça; 



    Historiou que havia, no âmbito do Município, legislação que previa a gratuidade no transporte coletivo por até cinco datas por ano, a serem estabelecidas através de decreto. 



    Disse que a supressão de tal dispositivo, revogado pela Lei 8.622/21 restringe o direito de acesso ao voto pelo eleitorado mais pobre, que já vem sofrendo em decorrência de inúmeros fatores, dentre os quais a inflação que incide sobre a cesta básica. Afirma que há incremento substancial na demanda pelo serviço de transporte público na cidade. Discorreu sobre a obrigatoriedade do voto e dos ônus decorrentes do não exercício de tal direito. 



    Referiu, por fim, que o Ente Público Municipal tem o dever de assegurar o transporte coletivo gratuito para o livre exercício do sufrágio. 



    A liminar pleiteada restou deferida, nestes termos: 



    (…)



    Desta decisão, o Município interpôs Agravo de Instrumento, recebido em ambos os efeitos, uma vez cumpridas as condicionantes do art. 995 e 1.019 do CPC. 



    Elaborado pedido de reconsideração pela defensoria, sobrevém despacho da Relatora, Des. Marilene Bonzanini, REVOGANDO O EFEITO SUSPENSIVO E RESTABELECENDO PARCIALMENTE OS EFEITOS DA DECISÃO AGRAVADA, reformando-a apenas no tocante ao horário em que deve ser ofertada a gratuidade. 



    Tal decisão contraria a posição deste Tribunal, extraída da ADPF 1013 recurso este que assim proclamou em seu julgamento: (...)”. (eDOC 1, p. 2-5)



    Diante disso, sustenta a Municipalidade que a decisão proferida nos autos da ADPF 1.013-MC confere aos poderes executivos municipais a análise da discricionariedade acerca da concessão da gratuidade tarifária, de acordo com a conveniência, possibilidade e oportunidade de fazê-lo, não existindo, assim, qualquer obrigatoriedade na oferta de tal benefício.



    Argumenta, ainda, que, “evidentemente, há alto custo no transporte coletivo, sendo de conhecimento público a grande crise que atinge o setor em todo o país, a qual foi agravada pela pandemia, forçando muitos municípios a subsidiar o valor da tarifa a fim de evitar o seu aumento expressivo e onerar o usuário do sistema. Se a pandemia serve como razão de decidir para sustentar as mazelas vividas pelo munícipe, também não deve ignorar o seu impacto sobre o estado, que igualmente luta para reerguer-se do profundo impacto econômico causado pela mesma”. (eDOC 1, pp. 5-6) 



    No mais, assevera:



    “A decisão objeto da presente Reclamação está em desacordo com posição deste Supremo Tribunal Federal, na medida em que impõe ao Município do Rio Grande que oferte gratuidade no transporte coletivo para o dia das eleições, sendo que já no pleito anterior – 2020, tal gratuidade não havia sido ofertada. 



    Em que pese os argumentos utilizados para fundamentar a decisão objeto da presente Reclamação, referentemente à obrigatoriedade do voto e demais consequências desta obrigatoriedade, não se pode, sob o fundamento de tutelar tal direito, determinar a obrigatoriedade de política pública cuja competência incumbiria ao Poder Legislativo ou ao Poder Executivo. 



    E mais: não pode a decisão do Tribunal local contrariar entendimento firmado por esta Corte Suprema. 



    O que fica evidente é que na decisão recorrida a Desembargadora IGNOROU A DECISÃO PROFERIDA NA ADPF 1013, visto que esta, por mais que afirme altamente recomendável que os Município forneçam transporte público no dia das eleições, condiciona tal oferta a que estes mesmos Município o façam SE TIVEREM CONDIÇÕES, de onde lança sua conclusão que não se pode determinar a execução obrigatória de tal medida”. (eDOC 1, p. 6-7)



    Por fim, reforça que “[o] Município do Rio Grande NÃO CONCEDEU PASSE LIVRE NA ELEIÇÃO ANTERIOR (item ii), e manterá, obviamente, o serviço operante no dia das eleições, como o faz nos demais 364 dias do ano, sem qualquer redução de efetivo (item i)”. (eDOC 1, p. 8) 



    Desse modo, requer a concessão de medida liminar para suspender os efeitos da decisão reclamada e, ao final, seja julgada procedente a presente reclamação, “anulando a decisão que não concedeu efeito suspensivo ao AI 5194951-30.2022.8.21.7000, mantendo-se, assim, desobrigado o Município do Rio Grande à oferta de passe livre no dia do 2.º turno das eleições”. (eDOC 1, p. 10)



    É o relatório. 



    Decido. 



    Inicialmente, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República, por entender que o processo já está em condições de julgamento (RISTF, art. 52, parágrafo único). 



    Conforme disposto na Constituição Federal, compete ao STF processar e julgar originariamente reclamação para a preservação de sua competência, garantia da autoridade de suas decisões e observância das Súmulas Vinculantes (arts. 102, I, “l”, e 103-A, § 3º, da CF/88). Nesse sentido, o Código de Processo Civil de 2015 também regulamentou a matéria e assentou as seguintes hipóteses de cabimento da reclamação:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III – garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; 



    IV – garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência (…)”. 



    No presente feito, não se verifica nenhuma dessas hipóteses.



    Vejamos.



    No caso, a parte reclamante sustenta violação ao decidido pelo STF na ADPF 1.013-MC. No ponto, registro que a referida ADPF foi ajuizada contra omissão imputada ao Poder Público, especialmente na esfera municipal, correspondente ao não oferecimento, nos dias das eleições, de transporte público municipal gratuito e em frequência compatível com aquela de dias úteis.



    Em análise do pedido de concessão de liminar, o Ministro Roberto Barroso, relator da demanda, reconheceu que os argumentos deduzidos pela parte autora apresentam plena coerência com o texto constitucional, sendo a medida postulada uma boa ideia de política pública, mormente em razão do “empobrecimento da população ao longo dos últimos anos, como decorrência do grave quadro da pandemia de Covid-19 no país e do aumento da inflação, torna ainda mais acentuadas as dificuldades enfrentadas pelos eleitores pobres para custear o seu próprio transporte até as seções eleitorais”.



    Entretanto, concluiu que “sem lei e sem prévia previsão orçamentária, não é possível impô-la universalmente, sobretudo a poucos dias do pleito eleitoral”.



    Nesses termos, deferiu parcialmente medida cautelar, nos autos da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 1.013-MC, para “(i) Determinar ao Poder Público, notadamente a nível municipal, que mantenha o serviço de transporte público urbano coletivo de passageiros em níveis normais, sem redução específica no domingo das eleições; e (ii) Vedar aos Municípios que já ofereciam o serviço de transporte público urbano coletivo de passageiros gratuitamente, seja pelo domingo, seja pelo dia das eleições, que deixem de fazê-lo”. 



    Confira-se a ementa:



    “Direito constitucional. Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Medida cautelar. Oferta de transporte público urbano coletivo de passageiros no dia das eleições. 



    1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental que tem por objeto a omissão do Poder Público, notadamente municipal, em ofertar, nos dias de eleições, transporte público intramunicipal gratuito e em frequência compatível com aquela de dias úteis.



    2. A medida postulada é uma boa ideia de política pública e guarda plena coerência com o texto constitucional. O empobrecimento da população, como decorrência do grave quadro da pandemia de Covid-19 no país, bem como do aumento da inflação, torna ainda mais acentuadas as dificuldades enfrentadas por eleitores pobres para custear o seu deslocamento até as seções eleitorais. Idealmente, caberia ao Poder Público arcar com essas despesas.



    3. No entanto, sem lei e sem prévia previsão orçamentária, não é possível impor universalmente a obrigação almejada, especialmente a poucos dias do pleito eleitoral. O dispêndio necessário ao cumprimento, em todos os municípios do país, da política de gratuidade do transporte público no dia das eleições é de valor desconhecido e não foi considerado pelos municípios ou pela Justiça Eleitoral. Seria irrazoável determinar esse ônus inesperado ao Poder Público às vésperas do dia das eleições.



    4. Por outro lado, não há razão para que os Municípios que, nas últimas eleições, já executavam alguma política pública de gratuidade no dia do pleito deixem de fazê-lo. Representaria grave retrocesso social afastar a aplicação de um mecanismo de garantia à plenitude da soberania popular justamente quando o custo do transporte se impõe mais gravemente à população como um obstáculo ao voto. Da mesma forma, é exigível dos gestores de sistemas de transporte público de passageiros que mantenham o seu funcionamento em níveis normais, na quantidade e frequência necessárias ao deslocamento dos eleitores de suas residências até as seções eleitorais.



    5. É altamente recomendável que todos os municípios que tiverem condições de ofertar o transporte público gratuitamente no dia das eleições o façam desde já. Embora não possa determinar, neste momento, a execução obrigatória de tal medida por todos os municípios do país, reconheço a importância da iniciativa e encorajo a sua adoção imediata conforme as possibilidades de cada ente.



    6. Especificamente em relação ao Município de Porto Alegre, deverá ele dar cumprimento ao Termo de Ajustamento de Conduta celebrado com o Ministério Público estadual.



    7. Pedido cautelar parcialmente deferido para (i) determinar ao Poder Público que mantenha o serviço de transporte público urbano coletivo de passageiros em níveis normais, sem redução específica no domingo das eleições; e (ii) vedar aos Municípios que já ofereciam o serviço de transporte público urbano coletivo de passageiros gratuitamente, seja pelo domingo, seja pelo dia das eleições, que deixem de fazê-lo”. (DJe 30.9.2022)



    Opostos embargos de declaração, estes foram acolhidos para esclarecer que “fica o Poder Público municipal autorizado a determinar (e as concessionárias ou permissionárias do serviço público a promover) a disponibilização gratuita do serviço de transporte público urbano coletivo de passageiros em dias de realização de eleições, inclusive com linhas especiais para regiões mais distantes dos locais de votação. A autorização inclui a possibilidade de utilização, para os mesmos fins, de ônibus escolares e outros veículos públicos. Poderá o TSE expedir regulamentação sobre a matéria, se entender necessário.”



    Posteriormente, esclareceu-se que “se estende aos Estados-membros, na forma das decisões proferidas nestes autos, a autorização deferida ao Poder Público para determinar a disponibilização gratuita do serviço de transporte público urbano coletivo de passageiros, por qualquer modal, em dias de eleições.” (Decisão proferida em 22.10.2022). 



    Por outro lado, na hipótese vertente, trata-se de reclamação ajuizada em face de decisão proferida por Desembargadora do Tribunal de Justiça rio-grandense, que restabeleceu decisão liminar proferida nos autos da Ação Civil Pública 5020306-05.2022.8.21.0023/RS (eDOC 4), no sentido de assegurar a gratuidade tarifária do transporte público coletivo no Município nos dias em que houver eleições, bem como a adequação do quantitativo de veículos disponíveis à demanda projetada.



    Transcrevo, pois, teor desse julgado: 



    “Conquanto, na linha da solução adotada pelo Il. Des. Plantonista ALEXANDRE MUSSOI MOREIRA quando da decisão em que deferido o efeito suspensivo ao agravo de instrumento, igualmente possua entendimento no sentido de ser necessário ao Poder Judiciário reduzir sua interferência nas ações do Poder Executivo (auto-contenção judicial), a fim de abster de se ingerir na definição de políticas públicas, porquanto, na lição do Exmo. Ministro Luís Roberto Barroso, ‘o Judiciário quase sempre pode, mas nem sempre deve interferir’, o caso em análise comporta resolução diversa da adotada pelo Il. Des. Plantonista. 



    Isso porque, sabidamente, o voto é obrigatório, conforme dispõe o art.14, §1º, I da CF/88, sendo dever do Ente Público Municipal assegurar o livre exercício do sufrágio, nos termos do que dispõe o art.60, §4º, II do mesmo diploma:



    (…)



    Porquanto sobremaneira elucidativa à análise do caso, transcrevo a doutrina de GILMAR FERREIRA MENDES 



    [...] Os direitos políticos abrangem o direito ao sufrágio, que se materializa no direito de votar, de participar da organização da vontade estatal e no direito de ser votado. Como anota Romanelli Silva, no ordenamento jurídico brasileiro, o sufrágio abrange o direito de voto, mas vai além dele, ao permitir que os titulares exerçam o poder por meio de participação em plebiscitos, referendos e iniciativas populares. 



    Consoante a tradição constitucional brasileira, o voto é obrigatório a partir dos 18 anos de idade para todos os brasileiros, natos ou naturalizados. O voto dos maiores de 16 e menores de 18, dos maiores de 70 anos e dos analfabetos é facultativo. 



    [...] 



    A obrigatoriedade do voto refere-se tão somente ao dever de comparecer às eleições ou, no caso de impossibilidade, ao dever de justificar a ausência. A escolha que há de ser feita pelo eleitor é evidentemente livre, podendo ele tanto escolher os candidatos de sua preferência como, eventualmente, anular o voto ou votar em branco. Nos termos da Constituição, o sufrágio é universal, o que significa que o direito político se reconhece a todos os nacionais do País, independentemente da pertinência a dado grupo ou a dada classe, ou da apresentação de certa qualificação. 



    [...] 



    Para José Afonso da Silva, ‘só se podem reputar compatíveis com o sufrágio universal as condições puramente técnicas e não discriminatórias, como nota Demichel, sendo-lhe opostas quaisquer exigências de ordem econômica e intelectual ou determinadas pautas de valor pessoal, como observa Fayt’. 



    Tal modelo contrapõe-se ao chamado sufrágio restrito, que tanto pode ser censitário como capacitário. 



    No sufrágio censitário, concede-se o direito do voto apenas a quem disponha de certa condição ou qualificação econômica. 



    A Constituição do Império de 1824 estabelecia que estavam excluídos de votar nas eleições para deputados e senadores do Império aqueles que não alcançassem renda líquida anual de cem mil-réis. Somente poderia ser eleito deputado quem tivesse renda líquida anual de duzentos mil-réis. No projeto de Constituição discutido na Assembleia Constituinte do Império, posteriormente dissolvida pelo Imperador, chegou-se a vincular a qualidade de eleitor à produção de determinado número de alqueires de mandioca. A Constituição de 1891 outorgava direito de voto apenas a pessoas do sexo masculino. As Constituições de 1891 (art. 70, § 1º, item 1º) e de 1934 (art. 108, parágrafo único) não reconheciam o direito de voto aos mendigos. O censo pode assentar-se em critério intelectual. Com exceção da Constituição de 1988, todas as Constituições republicanas não reconheciam o direito de voto ao analfabeto. Durante o Império e a Primeira República não se admitia o direito de voto aos religiosos de vida claustral. 



    [...] 



    Assim, dispõem de direito ao sufrágio, entre nós, todas as pessoas dotadas de capacidade civil maiores de 18 anos (alistamento obrigatório) e, de forma facultativa, os analfabetos, os maiores de 16 e menores de 18 e os maiores de 70 anos. 



    Consagra-se, portanto, a universalidade do sufrágio. - Grifei. 



    Adiante, o emérito Ministro assim arremata: 



    ‘A liberdade de reunião pode ser vista como “instrumento da livre manifestação de pensamento, aí incluído o direito de protestar’. Trata-se de ‘um direito à liberdade de expressão exercido de forma coletiva’. Junto com a liberdade de expressão e o direito de voto, forma o conjunto das bases estruturantes da democracia. - Grifei. 



    Nessa esteira, não se pode perder de vista que, ainda que o Município de Rio Grande não possua previsão legal para a concessão de gratuidade na hipótese em discussão, como bem arrematou o juízo singular, ‘em anos anteriores, a questão foi resolvida por meio de Decreto do Executivo Municipal (evento 1 - OUT6), o que não ocorreu no ano em curso, o que autoriza que o impasse seja solvido por decisão judicial’.



    Não por outro motivo, aliás, este Tribunal de Justiça vem reformando decisões em que não concedido o denominado ‘Passe Livre’ aos moradores no dia das eleições, motivo pelo qual rogo vênia para transcrever excerto da decisão proferida pela il. Des. LÚCIA DE FÁTIMA CERVEIRA nos autos do agravo de instrumento n. 5194845-68.2022.8.21.7000, de todo aplicável ao caso em análise: 



    (…)



    Da mesma forma a decisão proferida pelo il. Des. RICARDO TORRES HERMANN nos autos do agravo de instrumento n. 5194190- 96.2022.8.21.7000, cuja escorreita fundamentação igualmente agrego à presente decisão: 



    (…)



    Ainda que assim não fosse, em 29/09/2022, a questão atinente à gratuidade no transporte público urbano coletivo de passageiros foi objeto de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF 1.013), de relatoria do Min. Roberto Barroso, tendo sido deferido parcialmente o pedido cautelar no seguinte sentido: 



    (...)



      Embora não tenha força cogente, o comando judicial assim referido, no tocante à recomendação, corrobora a necessidade de preservação da norma constitucional que assegura tal direito de estatura fundamental, especialmente naquelas municipalidades em que em pleitos anteriores o benefício fora concedido (caso do Município de Rio Grande), porque, nas palavras do il. Ministro Relator, ‘representaria grave retrocesso social afastar a aplicação de um mecanismo de garantia à plenitude da soberania popular justamente quando o custo do transporte se impõe mais gravemente à população como um obstáculo ao voto’, sendo, assim, ‘altamente recomendável que todos os municípios que tiverem condições de ofertar o transporte público gratuitamente no dia das eleições o façam desde já...’. 



    Logo, na esteira do entendimento adotado pela julgadora a quo, ‘revela-se de suma importância o benefício do ‘Passe Livre’ para aqueles que não dispõem de condições de concretizar seu direito ao sufrágio através do voto por questões econômico-sociais e, ainda, submeter-lhes, via reflexa, às sanções decorrentes do não comparecimento quando sequer se lhes viabilizou o pleno exercício’. 



    Ponderada a necessidade de manutenção da decisão originária, entendo ser caso, contudo, ao horário estabelecido para o cumprimento da medida, notadamente porque é de conhecimento público que as urnas ficarão abertas das 8h às 17h, de modo que é possível o exercício do direito/dever de voto nesse intervalo. 



    Dessa forma, demonstra-se desarrazoada a extensão da gratuidade, cuja concessão já se está dando em caráter excepcional, ao período compreendido entre as 06 e as 22 horas do dia do pleito, mostrando-se adequado delimitar tal direito ao intervalo compreendido entre as 06 (seis) e as 19 (dezenove) horas, mantendo, quando ao mais, integralmente a decisão da origem. 



    Ante o exposto, reconsidero a decisão do il. Des. Plantonista, revogando o efeito suspensivo, e restabeleço parcialmente os efeitos da decisão agravada, reformando-a apenas no tocante ao horário estabelecido para o cumprimento da medida, o qual deve ser limitado ao intervalo compreendido entre as 06 (seis) e as 19 (dezenove) horas”. (eDOC 5; grifei)



    Ora, como se extrai das razões de decidir da ADPF 1.013-MC, restou afastada a imposição universal, ou seja, a imposição a todos os entes do estado brasileiro da concessão gratuita do serviço de transporte público urbano coletivo de passageiros em dias de realização de eleições, ficando autorizado, por outro lado, o Poder Público, municipal e estadual, a adotar tal política pública.



    Nesses termos, ficou assentado que “é altamente recomendável que todos os municípios que tiverem condições de ofertar o transporte público gratuitamente no dia das eleições o façam desde já. (…) Embora não possa determinar, neste momento, a execução obrigatória de tal medida por todos os municípios do país, reconheço a importância da iniciativa e encorajo a sua adoção imediata conforme as possibilidades de cada ente”. 



    Dessarte, em momento algum, foi desautorizada a discussão da matéria no âmbito judicial local, como ocorre no presente caso.



    É de se ressaltar que causa estranheza a resistência da Municipalidade quanto ao pleito, tendo em vista a delicada situação econômico-financeira de grande parte das famílias brasileiras e, consequentemente, dos eleitores, neste momento pós-pandêmico e, sobretudo, em razão de outrora ter existido a concessão de tal benesse ao eleitorado do Município do Rio Grande, como bem pontuado pelo Juízo de origem (confira-se antiga redação da Lei Municipal 5.602/2002 e decretos do Executivo Municipal).



    Tal fato, nos termos do decidido na ADPF 1.013-MC, representa grave retrocesso social, porquanto afasta “a aplicação de um mecanismo de garantia à plenitude da soberania popular justamente quando o custo do transporte se impõe mais gravemente à população como um obstáculo ao voto”. Sendo, portanto, vedada a suspensão do referido serviço.



    Desse modo, não vislumbro qualquer violação ao entendimento firmado na ADPF 1.013-MC apta a justificar a procedência da presente reclamação.



    Assim, inadmissível esta reclamação.



    Finalmente, registre-se que o Código de Processo Civil de 2015 determina a citação do beneficiário da decisão impugnada, que terá prazo de 15 (quinze) dias para apresentar a sua contestação (art. 989, III).



    Consoante o art. 319, II, c/c o art. 321 do CPC/2015, é ônus da parte reclamante indicar o endereço atualizado do beneficiário da decisão impugnada, sob pena de indeferimento da inicial.



    A citação é dispensável em casos, como o presente, de improcedência liminar do pedido. Entretanto, na eventualidade de interposição de recurso, deverá a parte reclamante fornecer o endereço da parte beneficiária do ato impugnado nesta sede reclamatória, para fins de observância do art. 332, § 4º, do Código de Processo Civil.



    Ante o exposto, nego seguimento à presente reclamação e julgo prejudicada a análise do pedido liminar (RISTF, art. 21, § 1º).



    Comunique-se. Publique-se. 



    Brasília, 26 de outubro de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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