Tribunal: STF
Processo: Rcl 54798
Classe: Rcl
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-20
Data de publicação: 2022-08-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECLAMAÇÃO. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO STF: INOCORRÊNCIA. USO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL: IMPOSSIBILIDADE. NEGATIVA DE SEGUIMENTO. PEDIDO LIMINAR PREJUDICADO.



    1. Trata-se de reclamação constitucional, com pedido liminar, formalizada por Roberto Saias Coutinho, em face de decisão proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de São Simão/SP, no processo nº 1000478-38.2021.8.26.0589, pela qual teria sido usurpada a competência deste Supremo Tribunal Federal.



    2. O reclamante narra, em síntese, que o Juízo reclamado, em ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, exerceu o controle de constitucionalidade de lei municipal, de forma abstrata e genérica, impondo ao corréu, Município de Luiz Antônio/SP, a obrigação de não fazer consistente na proibição de nomear agente que não possua nível superior para cargo em comissão.



    3. Sustenta a nulidade da respectiva ação porque inadmissível o controle concentrado de constitucionalidade pelo primeiro grau de jurisdição. Destaca que a inconstitucionalidade de lei municipal só poderia ser impugnada pela via da ação civil pública de modo incidental, ou seja, em relação à nomeação do ora reclamante para o cargo em comissão.



    4. O reclamante justifica não ter recolhido as custas processuais, ante a situação de pobreza, tendo em consideração que seus rendimentos mensais eram de R$ 1.522,90 (um mil, quinhentos e vinte e dois reais e noventa centavos). Pede, assim, a concessão da justiça gratuita.



    5. Requer a concessão de provimento liminar para suspender a Ação Civil Pública nº 1000478-38.2021.8.0589.



    6. No mérito, busca a procedência do pedido para cassar a decisão reclamada.



    É o relatório.



    Decido.



    7. Inicialmente, defiro os benefícios da justiça gratuita.



    8. A reclamação, historicamente concebida como construção jurisprudencial, reveste-se de natureza constitucional, tendo como finalidades a preservação da competência do Supremo Tribunal Federal, a garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, inc. I, al. “l”, da Constituição), além da observância de enunciado da Súmula Vinculante do STF (art. 103-A, § 3º, da Constituição da República).



    9. Em sede infraconstitucional, encontra regulação nos arts. 988 a 993 do Código de Processo Civil e, especificamente no âmbito do Supremo Tribunal Federal, nos arts. 156 a 162 do respectivo Regimento Interno.



    10. No caso em tela, a alegação é de que o Juízo reclamado teria usurpado a competência desta Corte ao declarar, pela via abstrata, em ação civil pública, a inconstitucionalidade do art. 176, inc. II, al. “a.2”, da Lei Complementar municipal nº 268, de 2020, do Município de Luiz Antônio/SP, e ao impor ao referido Município a obrigação de não fazer consistente na proibição de nomear agente que não possua ensino superior para ocupar cargo em comissão.



    11. Contudo, não há como reconhecer ter havido usurpação de competência. É firme a jurisprudência desta Corte no sentido de que não lhe compete processar e julgar ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal tendo como parâmetro a Constituição da República. Nesse sentido, confira-se o seguinte julgado:



    “CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE – LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL – AÇÃO DIRETA AJUIZADA, ORIGINARIAMENTE, PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – IMPOSSIBILIDADE – FALTA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DA SUPREMA CORTE – INVIABILIDADE DE FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE, MEDIANTE AÇÃO DIRETA, DE LEI MUNICIPAL CONTESTADA EM FACE DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – DOUTRINA – PRECEDENTES – CONTROLE PRÉVIO DO PROCESSO OBJETIVO DE FISCALIZAÇÃO – AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.”



    (ADI nº 5.089-AgR/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 16/10/2014, p. 06/02/2015).



12. Extraio do voto do Relator o seguinte trecho (grifos omitidos):



    “Examino, preliminarmente, questões prévias pertinentes, de um lado , à competência originária do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal, quando contestada, ‘in abstracto’, como na espécie, em face da Constituição da República, e, de outro, à inocorrência de possibilidade jurídica da própria demanda.



    Resulta claro de tais questões prévias que este processo de fiscalização normativa abstrata não se revela viável ante a impossibilidade jurídica de promover-se, perante o Supremo Tribunal Federal (ou perante qualquer outro órgão do Poder Judiciário), mediante ação direta, o controle concentrado de constitucionalidade de lei municipal, se impugnada, abstratamente, em face da Constituição da República.



    Na realidade, não se mostra juridicamente possível, no sistema institucional brasileiro, a instauração, mediante ação direta, do processo de fiscalização normativa abstrata de lei municipal questionada em face da Constituição Federal.



    Vale insistir, portanto, na asserção de que o Supremo Tribunal Federal não dispõe de competência originária, para, em sede de controle normativo abstrato, efetuar, por meio de ação direta, a fiscalização concentrada de constitucionalidade de leis municipais contestadas em face da Constituição da República.



    É por essa razão que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal – apoiando-se em autorizado magistério doutrinário (ALEXANDRE DE MORAES, ‘Direito Constitucional’, p. 767, 28ª ed., 2012, Atlas; CELSO RIBEIRO BASTOS e IVES GANDRA MARTINS, ‘Comentários à Constituição do Brasil’, vol. 4º, tomo III/151, 2ª ed., 2000, Saraiva; CLÈMERSON MERLIN CLÈVE, ‘A Fiscalização Abstrata de Constitucionalidade no Direito Brasileiro, p. 132, 1995, RT; ZENO VELOSO, ‘Controle Jurisdicional de Constitucionalidade’, p. 386, item n. 351, 1999, Cejup; JOSÉ NILO DE CASTRO, ‘Direito Municipal Positivo’, p. 322/323, item n. 5, 3ª ed., 1996, Del Rey; GILMAR FERREIRA MENDES e PAULO GUSTAVO GONET BRANCO, ‘Curso de Direito Constitucional’, p. 1.231/1.232, item n. 2.2, 7ª ed., 2012, Saraiva; UADI LAMMÊGO BULOS, ‘Constituição Federal Anotada’, p. 1.059, item n. 2, 10ª ed., 2012, Saraiva, v.g.) – tem advertido, tratando-se de ação direta, não se incluir, na esfera de competência desta Suprema Corte, o poder de efetuar, em sede originária, a fiscalização normativa abstrata de leis municipais em face da Constituição da República (RTJ 102/49 – RTJ 124/612 – RTJ 127/394 – RTJ 135/12, v.g.):



    ‘O nosso sistema constitucional não admite o controle concentrado de constitucionalidade de lei ou ato normativo municipal em face da Constituição Federal; nem mesmo perante o Supremo Tribunal Federal que tem, como competência precípua, a sua guarda, art. 102.



    O único controle de constitucionalidade de lei e de ato normativo municipal em face da Constituição Federal que se admite é o difuso, exercido ‘incidenter tantum’, por todos os órgãos do Poder Judiciário, quando do julgamento de cada caso concreto. 



    (RTJ 164/832, Rel. Min. PAULO BROSSARD – grifei)



    ‘O sistema constitucional brasileiro não permite o controle normativo abstrato de leis municipais, quando contestadas em face da Constituição Federal. A fiscalização de constitucionalidade das leis e atos municipais, nos casos em que estes venham a ser questionados em face da Carta da República, somente se legitima em sede de controle incidental (método difuso). Desse modo, inexiste, no ordenamento positivo brasileiro, a ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal, quando impugnada ‘in abstracto’ em face da Constituição Federal. Doutrina. Precedentes do Supremo Tribunal Federal.’



    (ADI 2.141/ES, Rel. Min. CELSO DE MELLO)



    Mostra-se relevante observar, de outro lado, como assinala o magistério da doutrina (ALEXANDRE DE MORAES, ‘Direito Constitucional’, p. 180, item n. 7.8, 6ª ed., 1999, Atlas; MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, ‘Comentários à Constituição Brasileira de 1988’, vol. 2/217, 1992, Saraiva; RODOLFO DE CAMARGO MANCUSO, ‘Ação Popular’, p. 129/130, 1994, RT, v.g. ), que a competência do Supremo Tribunal Federal possui extração constitucional, não podendo, por isso mesmo, sofrer indevidas ampliações, para que se incluam, na esfera de suas estritas atribuições jurisdicionais, matérias estranhas ao rol exaustivo delineado na própria Constituição da República (RTJ 43/129 – RTJ 44/563 – RTJ 50/72 – RTJ 53/776 – RTJ 94/471 – RTJ 121/17 – RTJ 141/344 – RTJ 159/28, v.g.), circunstância que inviabiliza o conhecimento da presente demanda, considerados , para tanto, os fundamentos que lhe dão suporte e o pedido que nela se contém.



    Não custa rememorar, por oportuno, tendo em vista a pretensão de inconstitucionalidade deduzida pelo Partido da República, que o controle normativo abstrato de leis municipais, desde que impugnadas ‘em face da Constituição Estadual’ (e não da Constituição Federal), revelar-se-á possível, uma vez instaurado, mediante ação direta, o concernente processo objetivo perante o Tribunal de Justiça local, como expressamente o autoriza a Lei Fundamental da República (art. 125, § 2º).



    O que se revela essencial reconhecer, portanto, em tema de controle abstrato de constitucionalidade, quando instaurado perante os Tribunais de Justiça dos Estados-membros ou do Distrito Federal, é que o único instrumento normativo revestido de parametricidade, para esse específico efeito, é, somente, a Constituição estadual ou, quando for o caso, a Lei Orgânica do Distrito Federal; jamais, porém, a própria Constituição da República (Rcl 16.646-MC/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.).



    (...)



    Os fundamentos que venho de expor autorizam a formulação, na espécie, de juízo negativo de cognoscibilidade da presente ação direta, seja por absoluta falta de competência originária do Supremo Tribunal Federal para apreciar ações diretas que objetivem a declaração em abstrato de inconstitucionalidade de leis municipais contestadas à luz da Constituição Federal, seja, ainda, em razão da inexistência, em nosso sistema jurídico, de controle concentrado de constitucionalidade, mediante ação direta, de diplomas legislativos municipais impugnados por alegada transgressão ao texto da Lei Fundamental da República.



    Desse modo, o exame do processo ora em julgamento permite estabelecer, em suma, as seguintes conclusões:



    (a) o Supremo Tribunal Federal não dispõe de competência originária para processar e julgar ação direta de inconstitucionalidade, quando ajuizada com o objetivo de impugnar, ‘in abstracto’, a legitimidade constitucional de leis municipais em alegado conflito hierárquico-normativo com a própria Constituição da República;



    (b) inexiste, no sistema institucional brasileiro, a possibilidade de efetuar-se, qualquer que seja o órgão judiciário, a fiscalização abstrata, mediante ação direta, de constitucionalidade de lei municipal em face da Constituição Federal;



    (c) o controle de constitucionalidade de leis municipais , quando contestadas em face da Constituição Federal, somente se justifica na hipótese de fiscalização meramente incidental, pelo método difuso, em razão de uma dada situação concreta;



    (d) a única possibilidade de leis municipais – como aquelas que majoraram, abusivamente, a base de cálculo e/ou as alíquotas do IPTU, com ofensa ao postulado constitucional da não confiscatoriedade – serem expostas a controle abstrato de constitucionalidade dar-se-á na hipótese singular de ajuizamento da pertinente ‘representação de inconstitucionalidade’ (ação direta), perante o Tribunal de Justiça local e desde que o paradigma de confronto invocado pelo autor repouse na própria Constituição Estadual (CF, art. 125, § 2º).”



    13. Cito, ainda, na mesma linha de entendimento, os seguintes julgados:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS ESTADUAIS PELAS QUAIS ALTERADOS OS LIMITES TERRITORIAIS DO MUNICÍPIO DE SANTA RITA, COM INCORPORAÇÃO DA ÁREA DESMEMBRADA AO MUNICÍPIO DE BAYEUX. NÃO CABIMENTO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARA CONTROLE ABSTRATO DE LEI MUNICIPAL. CONHECIMENTO PARCIAL APENAS QUANTO ÀS LEIS ESTADUAIS IMPUGNADAS. INOBSERVÂNCIA DAS EXIGÊNCIAS PARA DESMEMBRAMENTO DE MUNICÍPIO CONSTANTES DO § 4º DO ART. 18 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA EM PARTE E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADA PROCEDENTE.



    1. A ação direta de inconstitucionalidade não se presta ao controle abstrato de leis municipais, como assentado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. A inconstitucionalidade por arrastamento alcança normas interdependentes, seja de forma horizontal, normas de mesmo patamar, ou vertical, lei e respectivo ato regulamentar, sem, contudo, ultrapassar as balizas do controle abstrato de constitucionalidade disposto na al. a do inc. I do art. 102 da Constituição da República, pela qual a competência do Supremo Tribunal Federal se limita ao exame de leis ou atos normativos federais e estaduais. Não conhecimento da ação quanto à impugnação de lei municipal.



    2. A subtração de parte do território de um município substantiva desmembramento, seja quando a porção desmembrada passe a constituir o espaço de nova entidade municipal, seja quando for somada ao território de município preexistente. Precedentes.



    3. Pelas legislações impugnadas se promove o desmembramento do Município de Santa Rita sem observância das exigências constitucionais preconizadas pelo § 4º do art. 18 da Constituição da República, pelo que inconstitucionais.



    4. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, na parte conhecida, julgada procedente.”



    (ADI nº 5.499/PB, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 11/09/2019, p. 27/09/2019; grifos nossos).



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 106, I, C, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SERGIPE. ATRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA AO TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL PARA JULGAR AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI OU ATO NORMATIVO MUNICIPAL, TENDO COMO PARÂMETRO A CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ARTIGO 125, § 2º, DA CRFB/1988. PLURALIDADE DOS INTÉRPRETES DA CONSTITUIÇÃO. ATRIBUIÇÃO QUE NÃO É EXCLUSIVA DO PODER JUDICIÁRIO OU DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO. POSSIBILIDADE DE OS TRIBUNAIS DE JUSTIÇA EXERCEREM O CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS MUNICIPAIS EM FACE DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA, QUANDO SE TRATE DE NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA.



    1. É constitucional o exercício pelos Tribunais de Justiça do controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais em face da Constituição da República, quando se tratar de normas de reprodução obrigatória pelos Estados-membros.



    2. As normas constitucionais de reprodução obrigatória, por possuírem validade nacional, integram a ordem jurídica dos Estados-membros ainda quando omissas em suas Constituições estaduais, inexistindo qualquer discricionariedade em sua incorporação pelo ordenamento local.



    3. A pluralidade política e a forma de estado federalista conduzem à pluralização dos intérpretes da Constituição, desconstituindo qualquer vertente monopolista desta atribuição.



    4. A pluralidade dos intérpretes da Constituição no Poder Judiciário deve respeitar as normas constitucionais de competência, pelo que descabe aos Tribunais de Justiça o exercício irrestrito do exame de constitucionalidade de lei ou de ato normativo municipal em face da Constituição da República.



    5. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida para julgar improcedente o pedido, atribuindo ao art. 106, I, c, da Constituição do Estado de Sergipe interpretação conforme à Constituição, a fim de aclarar que a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo municipal perante o Tribunal de Justiça estadual somente poderá ter por parâmetro normas da Constituição Federal quando as mesmas forem de reprodução obrigatória na ordem constitucional local ou objeto de transposição ou remissão na Constituição estadual. Como tese de julgamento, firma-se o seguinte entendimento: É constitucional o exercício pelos Tribunais de Justiça do controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais em face da Constituição da República, quando se tratar de normas de reprodução obrigatória pelos Estados-membros.”



    (ADI nº 5.646/SE, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 07/02/2019, p. 08/05/2019; grifos nossos).



    14. Revela-se evidente, portanto, que o reclamante pretende utilizar a reclamação como sucedâneo recursal, desvirtuando suas finalidades inerentes. Este Supremo Tribunal Federal tem jurisprudência consolidada quanto à vedação dessa prática. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. CAUSA JÁ APRECIADA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NÃO CABIMENTO. RECLAMAÇÃO UTILIZADA COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



    I – A reclamação não é cabível quando implicar no reexame de causa que já foi apreciada por esta Corte em recurso extraordinário com agravo.



    II – A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo recursal.



    III – Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (Rcl nº 49.180-AgR/RS, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 25/10/2021, p. 04/11/2021, grifos nossos).



    “Agravo regimental na reclamação. 2. Civil e Processual Civil. 3. Inépcia da inicial. Ausência de indicação de paradigma com efeito vinculante. Não cabimento da reclamação. Precedentes. 4. Impossibilidade de utilização da reclamação como sucedâneo recursal. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental.” 



    (Rcl nº 46.946-AgR/PR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 24/05/2021, p. 27/05/2021, grifos nossos).



    15. Ante o exposto, nego seguimento à reclamação, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, ficando prejudicado o pedido liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 20 de agosto de 2022.



    Ministro ANDRÉ MENDONÇA



    Relator