Tribunal: STF
Processo: ACO 3565
Classe: ACO
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-27
Data de publicação: 2022-06-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONFLITO FEDERATIVO: POTENCIALIDADE. FUNDO CONSTITUCIONAL DO DISTRITO FEDERAL. CUSTEIO DE INATIVOS E PENSIONISTAS DAS ÁREAS DE SAÚDE E EDUCAÇÃO: IMPOSSIBILIDADE. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. REGIME DE TRANSIÇÃO PARA SOLUÇÃO DA QUESTÃO: ADEQUAÇÃO. COGNIÇÃO SUMÁRIA: INDEFERIMENTO.



1. Configura-se, na espécie, situação de potencial conflito federativo, apta a definir a competência jurisdicional do Supremo Tribunal Federal.



2.  De acordo com o texto constitucional e a legislação vigente, verifica-se a impossibilidade do custeio de proventos de inativos e pensionistas das áreas de saúde e educação do Distrito Federal com recursos do Fundo Constitucional do Distrito Federal.



3. Ao apreciar a questão, o Tribunal de Contas da União estabeleceu parâmetros adequados para encaminhamento da solução da questão, mediante definição de verdadeiro regime de transição.



4. Tutela de urgência indeferida.



Relatório



1.     Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pelo Distrito Federal em face da União, objetivando garantir o emprego de recursos do Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF) para o custeio de benefícios previdenciários referentes a inativos e pensionistas das áreas de saúde e educação do Distrito Federal.



    2. O ente distrital relata que o Plenário do Tribunal de Contas da União proferiu decisão, corporificada no Acórdão nº 1.895/2019-Plenário, determinando que (i) o Distrito Federal se abstivesse de usar recursos provenientes do FCDF para “pagar quaisquer novos benefícios previdenciários, concedidos a servidores da educação e saúde”, e (ii) que fosse apresentado, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, plano de ação destinado a sanear a situação supostamente irregular.



    3. Menciona que, contra o citado acórdão da Corte de Contas, opôs, sem sucesso, embargos de declaração e interpôs recurso de reconsideração, em razão do qual foi proferido o Acórdão nº 2.326/2021-Plenário, que manteve a decisão anterior.



    4. Sustenta a competência do Supremo Tribunal Federal para o julgamento da demanda, diante da presença de flagrante conflito federativo. 



    5. Sintetiza que sua pretensão encontra base nos seguintes fundamentos: “(i) o complexo normativo que trata da matéria autoriza a utilização de recursos do FCDF para o custeio de benefícios previdenciários das áreas de saúde e educação; (ii) há, no caso, a necessidade de preservação de uma situação fática consolidada; e (iii) revela-se necessária, quando menos, a outorga de um prazo adicional para que seja adotada a nova orientação firmada pela parte ré, especialmente no que tange às determinações emanadas do Tribunal de Contas da União” (e-doc. 1, p. 5).



    6. Argumenta que “na perspectiva do art. 21, XIV, da Constituição da República, compete à União Federal, por intermédio de fundo próprio, organizar e manter as Forças de Segurança do Distrito Federal, além de prestar auxílio financeiro para a execução de outros serviços públicos essenciais” (e-doc. 1, p. 7).



    7. Sustenta que “ciente das graves e extravagantes responsabilidades que pesam sobre este ente distrital, optou o legislador por estabelecer um sistema de auxílio direto e compulsório, editando a Lei nº 10.633, de 2002, que instituiu o Fundo Constitucional do Distrito Federal” (e-doc. 1, p. 7).



    8. Afirma que “o escopo desse fundo consiste na responsabilização da União Federal pelo financiamento deste ente federado relativamente à organização e manutenção das corporações policiais e de bombeiros, bem como à execução dos serviços públicos essenciais de saúde e educação” (e-doc. 1, p. 7).



    9. Defende que não há, no complexo normativo que trata do Fundo Constitucional do Distrito Federal (Lei nº 10.633, de 2002, e art. 21, inc. XIV, da CRFB), proibição expressa de custeio de benefícios previdenciários referentes a servidores da saúde e da educação.



    10. Argumenta que a interpretação literal, sistêmica, histórica e finalística das normas aponta para a incorreção da interpretação dada pelo TCU quanto ao tema, no sentido de vedar a utilização de recursos do FCDF para pagamento de benefícios previdenciários de inativos.



    11. Pede “o deferimento do pedido de tutela de urgência, para que se suspendam, até final julgamento da presente causa, as determinações emanadas da parte ré, sobretudo aquelas constantes dos Acórdãos nº 1.895/2019-Plenário e nº 2.326/2021-Plenário, relacionadas à impossibilidade de utilização de recursos do FCDF para fins de custeio de benefícios previdenciários (inativos/pensionistas) das áreas de saúde e educação do Distrito Federal, inclusive no que se refere à elaboração do plano de ação indicado nos itens 9.4.2 e 9.6 do Acórdão nº 1.895/2019-Plenário” (e-doc. 1, p. 18).



    12. A União se manifestou, sustentando que “nos autos da ACO n° 3.414/DF, de relatoria do Min. GILMAR MENDES, essa Suprema Corte decidiu, ao contrário da interpretação sui generis pretendida pelo ente distrital, que o Fundo Constitucional do Distrito Federal é um fundo meramente contábil, integrante do orçamento da União, devendo, assim, obediência às normas constitucionais e legais sobre dispêndio de verbas públicas”(e-doc. 12, p. 4-5).



    13. Prossegue defendendo que “há uma clara diferença entre a previsão de organização e manutenção da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, de um lado, e aquela referente à assistência financeira para execução de serviços públicos de saúde e educação, de outro”. Além disso, sustenta que “não há qualquer previsão na legislação de regência, no sentido de que as folhas de pagamento dos servidores distritais da área de saúde e educação também devam ser custeadas pelo FCDF” (e-doc. 12, p. 6).



    14. Argumenta que “a previsão constitucional sobre o tema estatui apenas que compete à União ‘prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio’” (e-doc. 12, p. 5).



    15. Defende que “a regulamentação infraconstitucional (art. 1°, caput, da Lei n° 10.633/2002) esclareceu quais serviços públicos são abarcados, a saber, saúde e educação, sem, contudo, fixar algo além da prestação de ‘assistência financeira para execução de serviços públicos de saúde e educação’”. (e-doc. 12, p. 7).



    16. Advoga que “o pagamento de servidores distritais ativos das áreas de saúde e educação, por meio de recursos do FCDF, está abrangido pela expressão ‘execução de serviços públicos’. Todavia, inativos e pensionistas não prestam serviço público, razão pela qual não é lícito o uso de verbas do FCDF para custeá-los” (e-doc. 12, p. 7).



    17. Afirma que “há expressa previsão constitucional que dissocia o custeio de inativos e pensionistas dos gastos na área de educação (§ 7° do art. 212, incluído pela Emenda Constitucional n° 108, de 2020)” e que o “Supremo Tribunal Federal também decidiu que despesas com inativos não podem ser consideradas como serviços de manutenção e desenvolvimento do ensino, uma vez que a Lei de Diretrizes e Bases (Lei 9.394, de 1996) não autoriza”(e-doc. 12, p. 7 e 8).



    18. Destaca que “o inciso I do art. 4° da Lei Complementar n° 141, de 2012, estabelece não constituírem despesas com ações e serviços públicos de saúde o pagamento de inativos e pensionistas dos servidores da saúde” (e-doc. 12, p. 8 e 9). 



    19. Argumenta que “não há que se falar em risco de perecimento do direito na hipótese vertente, pois a Corte de Contas não emitiu comando com exequibilidade imediata. Na verdade, deferiu prazo razoável para apresentação, pelo Distrito Federal, de plano de ação. Não se trata, pois, de uma determinação para corrigir imediatamente as graves violações à ordem jurídica, o que demonstra a preocupação do TCU com a situação fiscal e autonomia do ente subnacional”(e-doc. 12, p. 15).



    É o relatório. 



Análise



    20. Cuida-se de ação em que se discute se o Distrito Federal pode empregar recursos do Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF) para o custeio de benefícios previdenciários referentes a inativos e pensionistas das áreas de saúde e educação do DF. 



    21. A pretensão do Distrito Federal, no sentido da possibilidade de utilização desses recursos em tal finalidade, colide, frontalmente, com a posição do Plenário do Tribunal de Contas da União, corporificada no Acórdão nº 1.895/2019, que vedou tal uso.



    22. De início, consigno que entendo pela competência do Supremo Tribunal Federal para o processamento e julgamento da presente ação, nos termos do art. 102, inc. I, al. “f”, da Constituição, tendo em vista a potencialidade da existência de conflito federativo. 



    23. Isso porque a determinação do Tribunal de Contas da União a respeito de como o ente distrital pode utilizar os recursos aportados ao Fundo Constitucional do Distrito Federal ostenta relevância, dada a inequívoca interferência nas contas do ente político, e magnitude, ante o volume de recursos financeiros relacionados, suficientes a indicar potencial abalo do pacto federativo. 



    24. Destaco que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal reconhece a competência desta Corte em casos semelhantes, relacionados ao uso de recursos do Fundo Constitucional do Distrito Federal, entre os quais destaco o seguinte precedente: 



    “Ação Cível Originária. 2. Constitucional e administrativo. 3. Fundo de Saúde de cada Corporação Militar do Distrito Federal (PMDF e CBMDF). 4. Conflito Federativo. Competência do STF (art. 102, I, f, da CF) 5. Prescrição. Parcelas anteriores ao quinquênio que antecede o ajuizamento da ação (16.12.2015) estão prescritas, por força do art. 1º do Decreto 20.910/1932. 6. Descontos dos militares distritais para o custeio de seus serviços de saúde, na forma do art. 28, II e III, c/c o art. 33 da Lei Federal 10.486/2002. Rubrica própria no FCDF. 7. Necessidade de escrituração de forma identificada e individualizada. Destinação específica e exclusiva para o pagamento de despesas associadas à assistência médico-hospitalar, odontológica, psicológica e social dos integrantes das respectivas Corporações e seus dependentes. 8. Os valores reembolsados pelos militares e bombeiros não podem ser considerados para o cálculo do aporte anual feito pela União Federal no FCDF, nos termos do art. 2º da Lei Federal 10.633/2002. 9. Procedência em parte dos pedidos. 10. Sucumbência mínima do ente distrital. Honorários advocatícios devidos pela União.”



    (ACO nº 3.455/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, j. 14/12/2021, p. 10/01/2022; grifos nossos).



    25. No mesmo sentido, a decisão monocrática do e. Ministro Gilmar Mendes, na ACO nº 3.414/DF (j. 30/06/2021, p. 02/07/2021).



    26. Sendo assim, no caso dos autos, há claro antagonismo que potencializa o conflito federativo entre a União e o Distrito Federal, estando presente a hipótese de reconhecimento da competência desta Corte prevista na al. “f” do inc. I do art. 102 da CRFB.



    27. Avançando ao mérito, cumpre destacar que o Tribunal de Contas da União possui competência para fiscalizar os recursos federais integrados ao Fundo Constitucional do Distrito Federal.



    28. Essa constatação deriva da interpretação do inc. VI do art. 71 da Constituição, in verbis:



 



    “Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: 



(...)



    VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município”. (grifos nossos).



    29. Da leitura da disposição constitucional acima colacionada, extrai-se que o constituinte utilizou o pronome indefinido “quaisquer” ao se referir aos recursos repassados pela União que serão objeto de fiscalização pelo TCU, o que confere a inequívoca ideia de amplitude dessa atuação da Corte de Contas, que abarcará não um ou outro recurso em particular, mas “quaisquer” recursos repassados pela União, “mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município”.



    30. Impende destacar que a jurisprudência desta Suprema Corte consolidou-se no sentido da competência do TCU para fiscalizar tais recursos, conforme se pode extrair do seguinte precedente:



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. FUNDO CONSTITUCIONAL DO DISTRITO FEDERAL. RECURSOS. FISCALIZAÇÃO. COMPETÊNCIA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Nos termos do art. 21, XIV, Compete à União organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio. 2. Os recursos destinados ao Fundo Constitucional do Distrito Federal pertencem aos cofres federais, consoante disposto na Lei 10.663/2002. 3. A competência para fiscalizar a aplicação dos recursos da União repassados ao FCDF é do Tribunal de Contas da União. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (MS nº 28.584-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 28/10/2019, p. 18/11/2019; grifos nossos).



    31. Pois bem. Assentada esta competência do Tribunal de Contas da União, avanço na abordagem da questão específica submetida a esta Suprema Corte, consistente em determinar se o ordenamento jurídico comporta a utilização de recursos do Fundo Constitucional do Distrito Federal para custeio de benefícios previdenciários referentes a inativos e pensionistas das áreas de saúde e educação do DF.



    32. Para melhor situar a controvérsia, passo a transcrever os dispositivos constitucionais e legais atinentes.



    33. Dispõe a Constituição da República, em seu art. 21, o seguinte:



    “Art. 21. Compete à União: (...) XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia penal, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio; (redação dada pela Emenda Constitucional nº 104, de 2019; grifos acrescidos).



    34. Ao regulamentar esse último dispositivo constitucional, a Lei nº 10.633, de 2002, instituiu o Fundo Constitucional do Distrito Federal, sendo necessário destacar o art. 1º do diploma, in verbis:



    “Art. 1º Fica instituído o Fundo Constitucional do Distrito Federal – FCDF, de natureza contábil, com a finalidade de prover os recursos necessários à organização e manutenção da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como assistência financeira para execução de serviços públicos de saúde e educação, conforme disposto no inciso XIV do art. 21 da Constituição Federal.” (grifos nossos).



    35. Da leitura de ambos os dispositivos, tanto da Constituição quanto da Lei nº 10.633, de 2002, é possível observar que a assistência financeira a ser prestada pela União em favor do Distrito Federal se limita à finalidade de execução de serviços públicos, tendo a lei indicado apenas dois serviços para tanto: saúde e educação.



    36. Ocorre que, a despeito da justeza no pagamento dos benefícios aos inativos, merecedores da percepção desses recursos, não se pode dizer que, ao empregar recursos no custeio desses proventos, estaria o Distrito Federal a executar serviços públicos, pois, em rigor, aqueles que estão na inatividade não mais executam tarefas e, portanto, não atuam mais na prestação de serviço público. 



    37. Serviço público, segundo o art. 2º, inc. II, da Lei nº 13.460, de 2017, é a “a atividade administrativa ou de prestação direta ou indireta de bens ou serviços à população, exercida por órgão ou entidade da administração pública”.



    38. O eminente professor Celso Antônio Bandeira de Mello leciona que “serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de direito público – portanto consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais – instituído pelo Estado em favor dos interesses que houver definido como próprios no sistema normativo” (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Prestação de serviços públicos e administração indireta. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1975).



    39. Analisando tanto a definição legal como a doutrinária a respeito de serviço público, vê-se que o substrato material do conceito, consistente na efetiva oferta de bens, serviços ou comodidades materiais à população, é elemento indispensável e essencial para sua configuração.



    40. Ocorre que, no custeio dos benefícios aos inativos, de fato, assim como defendido pelo Tribunal de Contas da União, não se pode constatar qualquer relação direta de causa e efeito entre o uso dos recursos financeiros por parte do Distrito Federal e o consequente desempenho de qualquer atividade estatal que oferte comodidade material à população. 



    41. Ao contrário, os recursos financeiros assim aplicados se dirigem, não à coletividade, como se espera de qualquer serviço público, mas a um grupo restrito e específico de pessoas que ostentavam vínculo funcional com a Administração Pública. Ainda, o uso desses recursos tem finalidade diversa, qual seja, de proteção previdenciária de servidores inativos, e não o fim estabelecido na Constituição concernente à execução de serviços públicos.



    42. Desse modo, considero ser inadequado o alargamento do significado do conceito de serviço público para também compreender o custeio de proventos aos inativos, uma vez que tal pagamento, inequivocamente, não se presta a manter ou mesmo aprimorar a execução de qualquer serviço público.



     



    43. Uma leitura mais aprofundada do inc. XIV do art. 21 da CRFB permite extrair outras perspectivas. É possível verificar, no dispositivo, duas aplicações diversas para os recursos federais dirigidos ao FCDF, que redundam em duas obrigações para a União.



     



    44. A primeira delas consiste na organização e manutenção da polícia civil, da polícia penal, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, e a segunda, precisamente a discutida nos presentes autos, diz respeito à prestação de assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos.



    45. De se atentar que a primeira obrigação, de “organizar e manter” as polícias e o corpo de bombeiros do DF, é, inequivocamente, mais ampla e profunda, envolvendo o pagamento de todos os custos necessários para a manutenção de tais estruturas de defesa da sociedade, incluídos os recursos necessários para o custeio dos inativos, possibilidade, inclusive, reconhecida pelo Tribunal de Contas da União.



    46. Diferente, no entanto, é a segunda obrigação imposta para a União, no sentido de prestar assistência financeira ao DF para a execução de serviços públicos. Nota-se, nesta última, pelo uso da expressão “assistência”, uma participação menos abrangente da União, resumindo-se a uma espécie de auxílio financeiro. Essa assistência, como dito, tem finalidade restrita, como dito, à execução de serviços públicos.



    47. Além disso, de um lado, embora subordinados ao governador do DF (art. 144, § 6º, da CRFB), os policiais e os bombeiros distritais têm suas carreiras e remunerações regidas por leis federais (Leis nº 7.289, de 1984; nº 7.479, de 1986; nº 9.264, de 1996; nº 10.486, de 2002; e nº 11.361, de 2006), em conformidade com o enunciado nº 39 da Súmula Vinculante, que estabelece que “compete privativamente à União legislar sobre vencimentos dos membros das polícias civil e militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal”.



    48. De outro, fica claro que os servidores da educação e da saúde do Distrito Federal são, na verdade, servidores distritais, com carreiras regidas por leis distritais desse mesmo ente federativo, de modo que se afigura natural e esperado que tenham suas aposentadorias e pensões custeadas pelo próprio Distrito Federal (e não por recursos federais integrados ao FCDF).



    49. Assim, entendo estar traçada distinção que recomenda solução diversa e particular quanto aos inativos das áreas de educação e saúde, no que toca ao custeio de seus proventos.



     



    50. Essa distinção pode ser observada, inclusive, na redação do dispositivo. Isso porque, se fosse opção do constituinte tratar de forma igual o suporte da União nas áreas de segurança pública e o suporte da União nas áreas de saúde e educação, bastaria não traçar qualquer distinção redacional. Se feita expressamente essa diferenciação é porque, de fato, o intento do constituinte reformador foi o de impor tratamento diverso. Cabe aqui a lição comezinha de hermenêutica, segundo a qual “a lei não contém palavras inúteis”.



    51. Assim, tenho que, a partir de interpretação literal e lógica das normas destacadas, os recursos repassados pela União ao Distrito Federal para a formação do FCDF não podem ser utilizados para pagamento de despesas com inativos.



    52. Essa tese é reforçada a partir de outro critério interpretativo: o sistemático. O critério sistemático clássico de interpretação impõe que as normas jurídicas não sejam interpretadas isoladamente, mas em seu conjunto, a partir da premissa de que a ordem jurídica é um sistema dotado de unidade e harmonia.



    53. A par do critério sistemático, a doutrina desenvolveu, a partir do essencial trabalho de Konrad Hesse, princípios de interpretação voltados especificamente às normas constitucionais, que são, em tudo, aplicáveis ao presente caso, em vista da necessária interpretação do art. 21, inc. XIV, da CRFB, para a solução do caso. Tais princípios foram recepcionados em língua portuguesa, a partir das elaborações do Professor Gomes Canotilho.



    54. Entre eles, ganha destaque, para a solução do presente caso, o princípio da unidade da Constituição. Em sede doutrinária, os eminentes doutores Gilmar Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco lecionam o seguinte sobre o ponto:



    “O primeiro desses princípios, o da unidade da Constituição, postula que não se considere uma norma da Constituição fora do sistema em que se integra; dessa forma, evitam-se contradições entre normas constitucionais. As soluções dos problemas constitucionais devem estar em consonância com as deliberações elementares do constituinte. Vale, aqui, o magistério de Eros Grau, que insiste em que ‘não se interpreta o direito em tiras, aos pedaços’, acrescentando que ‘a interpretação do direito se realiza não como mero exercício de leitura de textos normativos, para o que bastaria ao intérprete ser alfabetizado’. Esse princípio concita o intérprete a encontrar soluções que harmonizem tensões existentes entre as várias normas constitucionais, considerando a Constituição como um todo unitário”.



    (MENDES, Gilmar; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional — Série IDP. 13 ed. Saraiva, 2018. p. 189). 



    55. Nesse passo, considerando a necessidade de interpretar a norma constitucional destacada em conjunto com outras normas constitucionais e com o ordenamento jurídico como um todo, à luz do princípio da unidade da Constituição e do critério sistemático de interpretação das normas, trago à colação as disposições normativas atinentes à espécie.



    56. A Constituição da República estabelece o seguinte, em seu art. 198, § 2º, in verbis:



    “Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:



(...)



    § 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000). (...)”



    57. A seu turno, a Lei Complementar nº 141, de 2012, quando trata dos valores mínimos a serem aplicados em ações e serviços de saúde, estabelece, em seu art. 4º, inc. I, o seguinte:



    “Art. 4º. Não constituirão despesas com ações e serviços públicos de saúde, para fins de apuração dos percentuais mínimos de que trata esta Lei Complementar, aquelas decorrentes de: 



    I - pagamento de aposentadorias e pensões, inclusive dos servidores da saúde; (...)”



    58. Da leitura conjugada dessas duas disposições normativas, é possível depreender que o legislador, de modo expresso, não considera, para efeitos de aplicação dos percentuais mínimos, o pagamento de aposentadorias e pensões como despesas voltadas para consecução de serviço público (de saúde, no caso).



    59. Trata-se, portanto, de disposição normativa em que o legislador distingue, expressamente, o pagamento de inativos do pagamento de ativos, para efeito de aplicação do mínimo em serviços públicos de saúde, deixando bastante claro que o custeio de aposentadorias e pensões não atende à determinação constitucional de aplicação de recursos mínimos nesse serviço público.



    60. Com relação à educação, o art. 212 da Constituição estabelece percentuais mínimos da receita resultante de impostos para aplicação no serviço de ensino. Deve-se destacar, dada a importância para a compreensão do desiderato do constituinte reformador, o § 7º do referido dispositivo. Eis o teor da norma: 



    “Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.



(...)



    § 7º É vedado o uso dos recursos referidos no caput e nos §§ 5º e 6º deste artigo para pagamento de aposentadorias e de pensões.”



    61. A leitura do dispositivo destacado aponta que não somente o legislador, mas, igualmente, o constituinte reformador, expressamente, excluem as despesas com inativos como destinatárias dos recursos mínimos a serem aplicados para os serviços de saúde e ensino. Em outras palavras: o custeio de aposentadorias e pensões não integra o gasto mínimo de recursos dirigidos à manutenção e ao desenvolvimento dos serviços de ensino e saúde.



    62. Impende destacar que, antes mesmo da incorporação do § 7º ao art. 212 da CRFB, a jurisprudência desta Suprema Corte, ao interpretar o art. 70 da Lei de Diretrizes Básicas da Educação (Lei nº 9.394, de 1996), já rechaçava a possibilidade de incluir despesas com inativos no conceito de gastos mínimos com a manutenção e o desenvolvimento do ensino, conforme o precedente a seguir ementado:



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. GASTOS DOS ESTADOS COM MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DE ENSINO. INCLUSÃO DE DESPESAS COM INATIVOS NO PERCENTUAL EXIGIDO PELO ART. 212 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. No art. 212 da Constituição da República se exige que os Estados apliquem, no mínimo, vinte e cinco por cento (25%) de sua receita resultante de impostos em manutenção e desenvolvimento do ensino. 2. Na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional se considera, para efeitos de gastos com manutenção e desenvolvimento do ensino, a remuneração paga aos profissionais da educação que não estejam em desvio de função ou exercendo atividade que não contribua diretamente para o ensino. 3. Impossibilidade de se incluir o pagamento de proventos de inativos no conceito de gastos com manutenção e desenvolvimento do ensino, sob pena de descumprimento do art. 212 da Constituição da República. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento.”



    (ACO nº 2.799-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Pleno, j. 03/04/2020, p. 23/04/2020; grifos nossos).



    63. No que toca à possibilidade de se considerar, como gastos com educação, o pagamento de inativos, para efeito de aferir o mínimo de gastos, Maurício Antonio Ribeiro Lopes, em seus Comentários à Lei de Diretrizes e Bases da Educação, leciona: 



    “Ponto sem dúvida polêmico diz respeito à remuneração dos inativos. Não se compreende como possam os aposentados contribuir com seu ócio ou descanso para a manutenção de outra coisa senão a sua própria existência. Inacreditável que durante tantos anos a remuneração dos inativos fosse considerada despesa com a manutenção e o desenvolvimento do ensino, apenas revelando o desprezo e a má-fé escandalosa com que legisladores e administradores trataram a educação no País. Fim desse vergonhoso descompasso. A lei atual é clara determinando seja considerada como despesa na manutenção e no desenvolvimento do ensino apenas aquelas realizadas, quanto a esse tópico, para remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente, deixando de repetir a expressão antiga, clara e imoral que envolvia os inativos. Mais: se hoje não se remunera nem mesmo os docentes da ativa em desvio de função, como se justificar sejam remunerados os inativos?” 



    (LOPES, Maurício Antonio Ribeiro. Comentários à Lei de Diretrizes e Bases da Educação: Lei 9.394, de 20.12.1996. São Paulo: Revisa dos Tribunais, 1999, p. 297-298).



    64. Assim, tenho que, tanto sob os critérios clássicos de interpretação das normas, notadamente o literal, o lógico e o sistemático quanto sob o ponto de vista do princípio da unidade da Constituição, não encontra amparo no ordenamento jurídico a pretensão do ente distrital de continuar utilizando recursos do Fundo Constitucional do Distrito Federal para custeio de inativos das áreas de saúde e educação.



     



    65. Com relação ao argumento autoral de que a decisão do Tribunal de Contas da União teria surpreendido o ente distrital, havendo necessidade de maior prazo para adequação a esse comando, vejo que, a princípio, a deter