Tribunal: STF
Processo: ARE 1394773
Classe: ARE
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-02
Data de publicação: 2022-09-02

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de agravo contra decisão por meio da qual foi negado seguimento ao recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão cuja ementa segue transcrita:



    “PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADEADMINISTRATIVA. ART. 11, II, DA LEI Nº 8.429/92. PREFEITO. OMISSÃO EM REALIZARATO DE OFÍCIO. RECOLHIMENTOS PREVIDENCIÁRIOS. DOLO. COMPROVAÇÃO. ART.12 DA LIA. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE DAS PENALIDADES.REVOGAÇÃO DO ART. 41 DA LEI Nº 8.212/91. LIMITAÇÃO. EFEITOS TRIBUTÁRIOS. NÃOPROVIMENTO.



    1. Apelação interposta por SEBASTIÃO ALBERTO CÂNDIDO DA CRUZ em face de sentença de procedência prolatada pelo Juízo da 12ª Vara Federal da Paraíba que, na presente ação civil pública por improbidade administrativa, promovida pelo MPF, com fulcro no art. 11, II, da Lei nº 8.429/92, condenou o apelante às seguintes sanções: a) Pagamento de multa civil - no valor de 10 (dez) vezes da ‘remuneração percebida pelo agente ao final de seu mandato, atualizada monetariamente até a data do efetivo pagamento na forma do Manual de Orientação de Cálculos da Justiça Federal; b) Suspensão dos direitos políticos - pelo prazo de 05 (cinco) anos; c) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário - pelo prazo de 03 (três) anos’.



    2. É firme a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que, para que seja configurado o ato de improbidade de que trata a Lei nº 8.429/92, ‘é necessária a demonstração do elemento subjetivo,consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10’ (REsp 1.261.994/PE, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Primeira Turma, DJe 13/04/2012).



    3. Segundo narrativa do MPF, durante o período compreendido entre julho de 2001 e janeiro de 2007, o Município de Solânea/PB, sob a administração do demandado, ao elaborar e apresentar as Guias de Recolhimento do FGTS e Informações da Previdência Social - GFIPs, omitiu informações acerca das remunerações pagas, devidas ou creditadas, o que levou à lavratura de dois autos de infração (AI 37.088.907-1 e AI 37.088.906-1).



    4. Na sentença, a materialidade e a autoria restaram devidamente comprovadas, vez que ‘o réu não nega as condutas que lhe foram imputadas, sustentando, contudo, que não se revestem da qualidade de atos de improbidade administrativa. Nesse sentido, vale consignar que o réu, nos dois depoimentos que prestou perante a autoridade policial, admitiu o não recolhimento das contribuições previdenciárias nos períodos indicados na inicial - fls. 44 e 63/64 do Apenso I, Vol. I’.



    5. Em suas razões de apelação, o demandado continua a não se opor à materialidade e à autoria das condutas imputadas, baseando sua defesa apenas no fato de que ‘não há prova suficiente de que o apelante agiu dolosamente, ao deixar de recolher das contribuições previdenciárias, em razão da omissão em GFIP dos pagamentos realizados aos seus empregados’. Nesse sentido, o ponto central da análise deve recair sobre a configuração ou não do elemento subjetivo, qual seja, o dolo.



    6. Apesar de não contestar a autoria e a materialidade, o demandado não trouxe aos autos qualquer prova,na sua tentativa de justificar o não recolhimento, seja por dificuldades financeiras enfrentadas pelo executivo municipal, seja por falta de conhecimento da legislação.



    7. No acertado entender do Juízo o dolo do agente está fundamentado no fato de que ‘a quo, a conduta imputada ao réu foi reiterada por 7 (sete) longos anos. Não se trata, portanto, de um fato isolado ou pontual, que pudesse ser atribuído a eventual negligência ou descuido de algum subordinado. Essa atuação uniforme por mais de 7 (sete) anos evidencia, de forma inequívoca, a decisão do gestor municipal de deixar de repassar aos cofres públicos as contribuições previdenciárias incidentes sobre as remunerações omitidas nas GFIPs apresentadas pelo município de Solânea/PB no período de julho de2001 a janeiro de 2007 ‘.



    8. Cumpre salientar, ainda, que houve controle externo pelo TCE/PB. Na ocasião, foi remetido ao então prefeito e ao Presidente da Câmara de Vereadores o Parecer Normativo nº 52/2004, o qual alertava para a não aprovação das contas. Apesar da notificação, o réu se manteve inerte, dando continuidade às irregularidades. Ademais, os depoimentos colhidos no Juízo dirigente também ratificam o entendimento esposado na sentença vergastada, no sentido de reconhecer a conduta dolosa.



    9. Analisando os autos, o reconhecimento do elemento subjetivo dolo se impõe, principalmente, frente ao lapso temporal durante o qual as irregularidades se estenderam, bem como pela inércia do demandado, então prefeito, quando da atuação do controle externo.



    10. Quanto à anistia do art. 12 da Lei nº 12.024/2009, deve-se manter incólume a sentença, que entendeu pela sua limitação apenas aos efeitos tributários: ‘A revogação dos dispositivos legais que fundamentaram a aplicação da multa pessoal ao réu (art. 32, § 5º, e art. 41 da Lei nº 8.212/91,revogados pela Lei nº 11.941/2009) e a anistia veiculada pelo art. 12 da Lei nº 12.024/2009 produziram somente efeitos de natureza tributária, para desconstituir as multas aplicadas, sem prejuízo da responsabilidade do gestor pelos crimes e atos de improbidade administrativa que tenha praticado’.



    11. A aplicação das penas deve ser feita sempre em observância aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, de modo que não seja severa demais ou muito branda, não revelando a verdadeira finalidade de sua aplicação. Para tanto, devem ser observados os critérios estabelecidos na Lei nº 8.429/92, para a dosimetria das penas aplicadas, tais como, a intensidade do dolo ou da culpa do agente; as circunstâncias do fato; e, por fim, a limitação sancionatória em cada caso específico, a qual permite a aplicação de algumas sanções em detrimento de outras, dependendo da natureza da conduta.



    12. No caso em análise, o demandado foi condenado nas seguintes penas: a) pagamento de multa civil no valor de 10 (dez) vezes da remuneração percebida pelo agente ao final de seu mandato, atualizada monetariamente até a data do efetivo pagamento na forma do Manual de Orientação de Cálculos da Justiça Federal; b) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 5 (cinco) anos; e c) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário - pelo prazo de 3 (três) anos. Levando em consideração que as irregularidades perduraram de julho de 2001 a janeiro de 2007 e o apelante se manteve silente quando foi alertado pelo TCE/PB, demonstrando o desapego ao atendimento das determinações legais, tem-se que as medidas impostas atendem aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.



    13. Apelação não provida.” (págs. 5-7 do documento eletrônico 36).



    Os embargos de declaração que se seguiram foram rejeitados.



    No RE interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição, alega-se ofensa aos arts. 37, § 4º, da mesma Carta. 



    A pretensão recursal não merece acolhida.



    Constou do voto condutor do acórdão recorrido:



    “[...]



    Conforme narrativa do MPF, durante o período compreendido entre julho de 2001 e janeiro de 2007, o Município de Solânea/PB, sob administração do demandado, ao elaborar e apresentar as Guias de Recolhimento do FGTS e Informações da Previdência Social - GFIPs, omitiu informações acerca das remunerações pagas, devidas ou creditadas, o que levou à lavratura de 2 (dois) autos de infração (AI37.088.907-1 e AI 37.088.906-1).



    Para a caracterização da improbidade, deve ser comprovada a desonestidade na conduta do agente público, mediante a qual este enriquece ilicitamente ou obtém vantagem indevida. Assim, deve ser analisado o elemento subjetivo para caracterização do ato de improbidade administrativa.



    A CF/88, em seu art. 37, § 4º, prevê:



    […]



    Passemos à análise fática.



    Conforme consignado na sentença, a materialidade e a autoria restaram devidamente comprovadas, vez que ‘o réu não nega as condutas que lhe foram imputadas, sustentando, contudo, que não se revestem da qualidade de atos de improbidade administrativa. Nesse sentido, vale consignar que o réu, nos dois depoimentos que prestou perante a autoridade policial, admitiu o não recolhimento das contribuições previdenciárias nos períodos indicados na inicial - fls. 44 e 63/64 do Apenso I, Vol. I’.



    Em suas razões de apelação, o demandado continua a não se opor à materialidade e à autoria das condutas imputadas, baseando sua defesa, apenas, no fato de que ‘não há prova suficiente de que o apelante agiu dolosamente, ao deixar de recolher das contribuições previdenciárias, em razão da omissão em GFIP dos pagamentos realizados aos seus empregados’. Nesse sentido, o ponto central da análise deve recair sobre a configuração ou não do elemento subjetivo, qual seja, o dolo.



    Apesar de não contestar a autoria e a materialidade, o demandado não trouxe aos autos qualquer prova na tentativa de justificar o não recolhimento, seja por dificuldades financeiras enfrentadas pelo executivo municipal, seja por falta de conhecimento da legislação.



    No entender do Juízo a quo, o dolo do agente está fundamentado no fato de que, ‘a conduta imputada ao réu foi reiterada por 7 (sete) longos anos. Não se trata, portanto, de um fato isolado ou pontual, que pudesse ser atribuído a eventual negligência ou descuido de algum subordinado. Essa atuação uniforme por mais de 7 (sete) anos evidencia, de forma inequívoca, a decisão do gestor municipal de deixar de repassar aos cofres públicos as contribuições previdenciárias incidentes sobre as remunerações omitidas nas GFIPs apresentadas pelo município de Solânea/PB no período de julho de 2001 a janeiro de 2007’.



    Cumpre salientar, ainda, que houve controle externo pelo TCE/PB. Na ocasião, foi remetido ao então prefeito e ao Presidente da Câmara de Vereadores o Parecer Normativo nº 52/2004, o qual alertava para a não aprovação das contas. Apesar da notificação, o réu se manteve inerte, dando continuidade às irregularidades.



    Os depoimentos colhidos no Juízo dirigente também ratificam o entendimento esposado na sentença vergastada, no sentido de reconhecer a conduta dolosa, in verbis:



    ‘61. Confirmando essa informação, a testemunha arrolada pelo MPF Teodulfo Victor Soares da Silva, declarou, no depoimento prestado em Juízo, que tomou conhecimento das irregularidades quando exercia o mandato de vereador naquele município, quando então teve acesso aos documentos da prefeitura, tendo solicitado fiscalização para apurar o fato (depoimento gravado em mídia digital acostada à fl. 465).



    62. Por sua vez, a testemunha de defesa Radmaker dos Santos Alverga informou que trabalhou na prefeitura de Solânea entre os anos de 2003 a 2008 no setor de recursos humanos e finanças e que,durante o período das irregularidades, o recolhimento previdenciário dos prestadores de serviços não foi realizado pela prefeitura, de forma que o município foi autuado (depoimento gravado em mídia digital acostada à fl. 465)’.



    Analisando os autos, o reconhecimento do elemento subjetivo dolo se impõe, principalmente, frente ao lapso temporal durante o qual as irregularidades se estenderam, bem como pela inércia do demandado, então prefeito, quando da atuação do controle externo.



    Quanto à alegada anistia, deve-se manter incólume a sentença, que entendeu pela limitação apenas aos efeitos tributários:



    ‘A revogação dos dispositivos legais que fundamentaram a aplicação da multa pessoal ao réu (art.32, § 5º, e art. 41 da Lei nº 8.212/91, revogados pela Lei nº 11.941/2009) e a anistia veiculada pelo art. 12 da Lei nº 12.024/2009 produziram somente efeitos de natureza tributária, para desconstituir as multas aplicadas, sem prejuízo da responsabilidade do gestor pelos crimes e atos de improbidade administrativa que tenha praticado’.



    Por fim, a aplicação das penas deve ser feita sempre em observância aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, de modo que não seja severa demais ou muito branda, não revelando a verdadeira finalidade de sua aplicação. Para tanto, devem ser observados os critérios estabelecidos na Lei nº 8.429/92, para a dosimetria das penas aplicadas, tais como, a intensidade do dolo ou da culpa do agente; as circunstâncias do fato; e, por fim, a limitação sancionatória em cada caso específico, a qual permite a aplicação de algumas sanções em detrimento de outras, dependendo da natureza da conduta.



    No caso em análise, o demandado foi condenado nas seguintes penas: a) pagamento de multa civil no valor de 10 (dez) vezes da remuneração percebida pelo agente ao final de seu mandato, atualizada monetariamente até a data do efetivo pagamento na forma do Manual de Orientação de Cálculos da Justiça Federal; b) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 5 (cinco) anos; e c) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário pelo prazo de 3 (três) anos.



    Levando em consideração que as irregularidades perduraram de julho de 2001 a janeiro de 2007 e o demandado se manteve silente, quando foi alertado pelo TCE/PB, demonstrando o desapego ao atendimento das determinações legais, tem-se que as medidas impostas atendem aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.



    Com essas considerações, nego provimento à apelação.” (págs. 2-5 do documento eletrônico 36).



    Nesse contexto, para divergir do acórdão recorrido e verificar a procedência dos argumentos consignados no recurso extraordinário, seria necessário o revolvimento do conjunto fático-probatório dos autos – o que é vedado pela Súmula 279/STF – e das normas infraconstitucionais aplicáveis à espécie, de modo que eventual ofensa à Constituição seria indireta, o que inviabiliza os recursos. Nessa linha, refiro os seguintes julgados deste Tribunal:



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ELEITORAL. INELEGIBILIDADE. DESCARACTERIZAÇÃO DE ATO DOLOSO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INTERPRETÇÃO DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS.



    1. A caracterização de hipótese de inelegibilidade pressupõe a interpretação da Lei Complementar nº 64/1990, de modo que a ofensa a Constituição, caso existente, seria meramente reflexa.



    2. De toda forma, a alteração das conclusões sobre a existência ou inexistência de hipótese de inelegibilidade exigiriam o reexame de fatos e provas, o que é vedado pela Súmula 279/STF.



    3. Agravo interno a que se nega provimento.” (ARE 1.161.784-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ELEITORAL. INELEGIBILIDADE. PREFEITO. REJEIÇÃO DE CONTAS. ART. 1º, I, G, DA LEI COMPLEMENTAR 64/1990. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA. REEXAME DE PROVAS. SÚMULA 279. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



    I – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica rever a interpretação de norma infraconstitucional que fundamenta a decisão a quo. A afronta à Constituição, se ocorrente, seria apenas indireta. Precedentes.



    II – Para se chegar à conclusão contrária à adotada pelo Tribunal a quo, necessário seria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, o que atrai a incidência da súmula 279 do STF.



    III – O dispositivo constitucional supostamente violado não foi objeto de debate e decisão prévios pelo Tribunal de origem, tampouco foram opostos embargos de declaração para suscitar o pronunciamento do Juízo a quo sobre o tema. Aplicáveis, portanto, as Súmulas 282 e 356 desta Corte.



    IV – Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 756.074-AgR/CE, de minha relatoria, Segunda Turma).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ELEITORAL. ELEIÇÕES 2020 PARA PREFEITO. REGISTRO DE CANDIDATURA. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. INELEGIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. ALEGADA CONTRARIEDADE AO PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE ELEITORAL. INOCORRÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE 1.346.342-AgR/MG, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma).



    Isso posto, nego seguimento aos recursos extraordinários (art. 21, § 1°, do RISTF). 



    Publique-se.



    Brasília, 2 de setembro de 2022.



Ministro Ricardo Lewandowski



Relator