Tribunal: STF
Processo: RE 1253638
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-25
Data de publicação: 2022-02-25

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 



    Vistos.



    Trata-se de recursos extraordinários, o primeiro interposto pela Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo e por sua Mesa Diretora e o segundo pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, contra acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Dispositivos da Lei Estadual nº 15.684, de 14 de janeiro de 2015, que dispõe sobre o Programa de Regularização Ambiental - PRA, criado pela Lei Federal nº 12.651/2012 (Código Florestal) - Alegação de violação do princípio da vedação ao retrocesso ambiental, invasão da esfera de competência legislativa da União, incompatibilidade vertical com a Constituição do Estado de São Paulo ante a ausência de participação popular (artigos 180, incisos I e II, e 191 da CE) - RETROCESSO AMBIENTAL - Não ocorrência - Julgamento conjunto realizado pelo Supremo Tribunal Federal de várias ADI's e uma ADC de objeto mais amplo, proposta pelo Partido Progressista, analisando diversos dispositivos do Novo Código Florestal (Lei 12.651/2012), reconhecendo-se a sua constitucionalidade como um todo, com interpretação conforme em alguns dispositivos, afastado qualquer retrocesso na preservação do meio ambiente - INVASÃO DA COMPETÊNCIA DA UNIÃO - Não ocorrência - Legislação em matéria ambiental que é concorrente, devendo a União estabelecer as normas gerais (Código Florestal) e os Estados exercerem sua capacidade suplementar e de regulamentação, como na hipótese expressamente prevista nos seus artigos 59 a 68, que institui o Programa de Regularização Ambiental, devendo-se observar a especificidade de cada Estado da Federação - PARTICIPAÇÃO POPULAR - Norma do artigo 191 da C.E que detém caráter programático, como a maioria das prescrições normativas em matéria ambiental - Detalhamento do Programa de Regularização Ambiental que detém balizas técnicas determinadas pelo Código Florestal, não hábeis para discussão na esfera popular - PRAZO DE RECOMPOSIÇÃO DA ÁREA DEGRADADA - Constitucionalidade do artigo 9º e seu § 1º da Lei 15.684/15, e arrastamento do parágrafo único do artigo 28, com interpretação conforme da C.E. para fixar sua harmonização com o inciso I do artigo 66 do Código Florestal, estabelecendo que a composição é possível somente em áreas de reserva legal, priorizadas as de preservação permanente - TERMO DE COMPROMISSO - Inconstitucionalidade dos §§ 1º e 3º do artigo 12 da Lei 15.684/15 por exorbitância do parâmetro federal do artigo 59 do Código Florestal, que não prevê a facultatividade da revisão dos termos firmados anteriormente à sua vigência - AQUICULTURA - Independentemente do tamanho do imóvel rural deve haver projeto que indique que o manejo hídrico sustentável e eventual agressão à vegetação nativa são de baixo impacto ambiental, não sendo pertinente que essa inferência seja por presunção legal - Inconstitucionalidade do § 2º do artigo 17 da Lei 15.684/15 - ANISTIA - Constitucionalidade do artigo 27, § 1º, 1 e 2, da Lei 15.684/15 por harmonização com o artigo 68 do Código Florestal, cuja constitucionalidade foi reconhecida pelo S.T.F. - ALTERAÇÃO DA LOCALIZAÇÃO DA ÁREA DE RESERVA LEGAL - Legislação paulista, que em princípio, implica em ganho ambiental nesse ponto, mas que pelo espírito do Novo Código Florestal, deve ser circunscrita nas propriedades rurais destinadas à agricultura familiar ou em atividades de baixo impacto ambiental Interpretação conforme do artigo 35, caput e § 1º da Lei 15.684/15 para estabelecer parâmetros para sua implementação - OCUPAÇÃO ANTRÓPICA EM ÁREA URBANA - Possibilidade do uso alternativo do solo em que há assentamento consolidado urbano em área de preservação permanente, desde que ocorra a regularização fundiária de interesse social precedida de estudo técnico e o respectivo local de parcelamento não seja área de risco Interpretação conforme do artigo 40, parágrafo único, da Lei 15.684/2015 - Ação julgada parcialmente procedente”. (doc. 50)



    Contra o acordão, foram opostos embargos de declaração por ambos os recorrentes, tendo sido acolhido, sem efeito modificativo, aquele oposto pelo Procurador-Geral de Justiça de São Paulo, para:



    “deixar consignado na parte dispositiva do acórdão dos autos principais a correta exegese da expressão ‘vegetação nativa’ contida no caput do artigo 27 da Lei Estadual nº 15.684/2015, para efeito de revisão dos compromissos de recomposição firmados na égide do Código Florestal anterior, sem qualquer reducionismo nos preceitos de máxima preservação harmonizada com o desenvolvimento social e econômico estabelecidos no artigo 191 da Constituição Bandeirante – Ausência de efeito modificativo em decorrência do esclarecimento da correta interpretação da inconstitucionalidade dos §§ 1º e 3º do artigo 12 da Lei objurgada – Embargos do Procurador Geral de Justiça acolhidos, sem efeito modificativo, rejeitados os do Presidente da ALESP”. (doc. 58)



    A Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo e a Mesa Diretora interpuseram recurso extraordinário com fundamento nas als. a e d do permissivo constitucional, sustentando, em suma, que, ao contrário do que concluíra o acórdão recorrido, os arts. 12, caput e §§ 1º, 2º, 3º e 8º, 17, caput e § 2º, e 35, caput e § 1º, da Lei Estadual nº 15.684/2015 não teriam invadido a competência da União para elaborar normas gerais sobre proteção ao meio ambiente, consoante o art. 24, inc. VI, §§ 1º e 2º, da Constituição Federal. Ainda, divergem do acórdão recorrido quanto à interpretação conforme a Constituição conferida ao art. 40, parágrafo único, do diploma estadual, fundamentada no princípio da vedação ao retrocesso ambiental.



    O Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, por sua vez, interpôs recurso extraordinário com fundamento na al. a do permissivo constitucional, aduzindo contrariedade aos arts. 5º, inc. XXXVI, 24, inc. VI, §§ 1º e 2º, e 225 da Constituição Federal, bem como aos princípios da vedação ao retrocesso em matéria ambiental e da segurança jurídica. Insurge-se contra a solução dada pelo acórdão recorrido aos arts. 12 e 27, § 1º, 1 e 2, da Lei Estadual nº 15.684/2015



    Apresentadas as contrarrazões, os recursos foram admitidos.



    Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República opinou pelo não seguimento dos recursos.



    Decido.



    Os recursos não comportam trânsito.



    Impugna-se, no presente feito, dispositivos da Lei Estadual nº 15.684/2015, que detalha, no âmbito do Estado de São Paulo, o Programa de Regularização Ambiental (PRA), cujo intuito é a adequação de posses e propriedades rurais ao disposto no Código Florestal (Lei federal nº 12.651/2012).



    O conjunto dos argumentos apresentados nos recursos extraordinários refere-se à solução dada pelo Tribunal de Justiça aos arts. 12, caput e §§ 1º, 2º, 3º e 8º, 17, caput e § 2º, 27, § 1º, 1 e 2, 35, caput e § 1º, e 40, parágrafo único, da Lei Estadual nº 15.684/2015.



    Quanto aos arts. 27, § 1º, 1 e 2, 35, caput e § 1º, e 40, parágrafo único, da Lei Estadual nº 15.684/2015, o acórdão recorrido conferiu-lhes interpretação conforme a Constituição do Estado de São Paulo, nos seguintes termos:



    “2.3 – ANÁLISE FINAL



    (...)



    E-) a constitucionalidade do artigo 27, § 1º, 1 e 2; da Lei 15.684/2015, em interpretação conforme o 191 da Constituição Estadual, esclarecendo que a ‘vegetação nativa’ ali prevista é a mesma (em espécie) existente ao tempo da sua supressão, segundo exegese do artigo 68 do Novo Código Florestal;



    F) a constitucionalidade do artigo 35, caput e § 1º da Lei 15.684/2015, com interpretação conforme a Constituição Estadual (nos seus artigos 193, 194, 196, 198 e 202), sem redução de texto, para determinar sua aplicação somente em casos de imóveis destinados à agricultura familiar ou para atividades de baixo impacto ambiental, desde que: F.1-) a nova localização considerará o perímetro do imóvel rural existente à época da instituição da reserva legal, cuja localização será alterada; F.2-) as áreas de preservação permanente não poderão integrar a nova área de reserva legal (sobreposição); F.3) a alteração poderá ocorrer somente uma vez; F.4-) não poderá implicar a conversão de novas áreas para uso alternativo do solo.



    G-) a constitucionalidade do artigo 40, parágrafo único, da Lei 15.684/2015, com interpretação conforme a Constituição Estadual (nos seus artigos 193, 194, 198 e 202), sem redução de texto, para restringir a possibilidade do uso alternativo do solo em local de assentamento urbano em área de Preservação Permanente, desde que ocorra a regularização fundiária de interesse social com estudo técnico prévio e não seja área de risco” (doc. 58).



    Conforme observado pela Procuradoria-Geral da República, nos termos de jurisprudência pacificada neste Supremo Tribunal, para que seja admissível recurso extraordinário de ação direta de inconstitucionalidade processada no âmbito do Tribunal local, é imprescindível que o parâmetro de controle normativo local corresponda a norma de repetição obrigatória da Constituição Federal. Anotem-se os seguintes precedentes assim dispondo:



    Agravo regimental no agravo de instrumento. Representação de inconstitucionalidade de lei municipal em face de Constituição estadual. Ausência de normas de reprodução obrigatória. Incidência da Súmula nº 280/STF. Precedentes. 1. Para que seja admissível recurso extraordinário de ação direta de inconstitucionalidade processada no âmbito do Tribunal local, é imprescindível que o parâmetro de controle normativo local corresponda à norma de repetição obrigatória da Constituição Federal. 2. Inadmissível, em recurso extraordinário, a análise da legislação local. Incidência da Súmula nº 280 do Supremo Tribunal Federal. 3. Agravo regimental a que se nega provimento (AI 694299 AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, DJe de 17/2/2014).



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PERANTE O TRIBUNAL DE JUSTIÇA LOCAL. LEI MUNICIPAL. AUTORIZAÇÃO. EXAME MÉDICO ANUAL. ALUNO DA REDE MUNICIPAL DE ENSINO. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO PODER EXECUTIVO. REPERCUSSÃO GERAL NÃO EXAMINADA. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. ART. 323 DO RISTF C.C. ART. 102, III, § 3º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PREQUESTIONAMENTO. INEXISTÊNCIA. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. LEI ESTADUAL OU MUNICIPAL EM FACE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO PARÂMETRO DE CONTROLE NORMATIVO LOCAL QUE CORRESPONDE À NORMA DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA PELOS DEMAIS ENTES INTEGRANTES DA FEDERAÇÃO. INVIABILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. (...) 5. Apenas se admite recurso extraordinário de ação direta de inconstitucionalidade estadual ou distrital quando o parâmetro de controle normativo local corresponder a norma da Constituição Federal de observância obrigatória pelos demais entes integrantes da Federação. Assim, é pressuposto de cabimento do recurso extraordinário interposto contra acórdão prolatado em ação direta, a demonstração de qual norma de repetição obrigatória inserida na Constituição local foi violada, medida que, analisando a petição do apelo extremo (fls. 176/207), furtou-se o recorrente. (Precedentes: RCL n. 383, Relator o Ministro Moreira Alves, Plenário, DJ de 21.5.93; RCL n. 596 - AgR, Relator o Ministro Néri da Silveira, Plenário, DJ de 14.11.96; RE n. 353.350-AgR, Relator o Ministro Carlos Velloso, 2ª Turma, DJ de 21.05.04; RE n. 445.903, Relator o Ministro Carlos Britto, DJe de 05.02.10; RE n. 482.078, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe 17.3.2010; RE n. 573.379, Relator o Ministro Cezar Peluso, DJ de 26.03.10; RE n. 575.732, Relatora a Ministra Ellen Gracie, DJe de 01.06.11; RE n. 562.018, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, DJe de 03.10.11, entre outros). 6. In casu, o acórdão originariamente recorrido assentou: ‘EMENTA: ADIN. LEI AUTORIZATIVA. NÃO USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA. Se a lei municipal, de iniciativa do próprio Poder Legislativo, envolve apenas autorização para que o administrador aja de certa maneira, não há de se falar em inconstitucionalidade nem formal nem material.’ 7. Agravo regimental a que se nega provimento (RE nº 638.729/MG-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 21/5/2012).



    Desse modo, se o parâmetro constitucional (estadual) analisado pelo Tribunal local não é preceito da Constituição da República de observância obrigatória pelos estados-membros, a admissão do recurso extraordinário, no presente caso, demandaria a análise da própria Constituição do Estado de São Paulo e, portanto, interpretação da legislação local aplicável à espécie, o que se mostra de inviável ocorrência, a teor do que dispõe a Súmula nº 280 desta Corte.



    Quanto aos demais dispositivos indicados (12, caput e §§ 1º, 2º, 3º e 8º, 17, caput e § 2º), o acórdão recorrido declarou a inconstitucionalidade dos artigos 12, §§ 1º e 3º, e 17, § 2º, por contrariedade ao Código Florestal, o que configura usurpação, pelo legislador de São Paulo, da competência da União para estabelecer regras gerais em matéria de proteção ao meio ambiente. Vejamos:



    “Artigo 12, §§ 1º, 2º, 3º e 8º



    - o artigo correlato do Código Florestal (59) não estabelece a possibilidade de adesão facultativa do interesse no prazo de 1 ano após inscrição no CAR. A situação que se coloca é que o legislador federal estabeleceu a obrigatoriedade de revisão dos compromissos anteriores ao Novo Código Florestal. Se houver conformidade, serão mantidos, caso contrário, revistos. Aqui a hipótese é de inconstitucionalidade somente dos §§ 1º e 3º.



    Artigo 17, caput e § 2º



    - o caput está em harmonia com o artigo 4º, 6º e incisos do Novo Código Florestal, cuja constitucionalidade foi reconhecida pelo S.T.F.



    - entendo haver inconstitucionalidade da expressão ‘é considerada’ do § 2º, pois independentemente do tamanho do imóvel deve haver projeto que indique que o manejo hídrico é sustentável e a agressão à vegetação nativa é de baixo impacto ambiental, como estabelecido na alínea ‘k’ do inciso X do artigo 3º do Novo Código Florestal, não podendo tal situação se estabelecer por ‘presunção legal’, como por exemplo, se na pequena propriedade rural se localizar uma nascente de água que irriga imóveis contíguos. Como não é possível a redução do texto, por consequência, todo o § 2º do citado artigo padece de vício de inconstitucionalidade” (doc. 50).



    Desse modo, resta claro que o Tribunal de origem não se afastou da interpretação pacificada nesta Suprema Corte quanto ao tema ora em debate, qual seja, a de que, a teor do art. 24, inc. VI, §§ 1º e 2º, da Constituição Federal, há plena possibilidade de que os Estados legislem sobre proteção do meio ambiente, desde que em caráter suplementar e de forma harmônica com as normas gerais editadas pela União. Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. LEI Nº 14.309/2002. DIREITO AMBIENTAL. COMPETÊNCIA CONCORRENTE. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. MULTA. OFENSA REFLEXA. ANÁLISE DE NORMA INFRACONSTITUCIONAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (ARE nº 768.304/DF-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luix Fux, DJe de 17/2/2016).



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. LEI 3.213/2013 DO ESTADO DE RONDÔNIA. MINERAÇÃO E GARIMPAGEM. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO (ART. 22, XII, DA CF). LICENCIAMENTO AMBIENTAL. COMPETÊNCIA CONCORRENTE. PRIMAZIA DA UNIÃO PARA FIXAR NORMAS GERAIS (ART. 24, VI, VII E VII, § 1º, 30, I E II, E 225, § 1º, IV, DA CF). EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL. SEPARAÇÃO DOS PODERES (ART. 2º DA CF). RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO (ART. 2º, 61, § 1º, II, “E”, 84, II E VI, “A”, DA CF). COBRANÇA DE TAXA PELO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA (ART. 145, II, DA CF), POR MEIO DE LEI DE INICIATIVA DO LEGISLATIVO. POSSIBILIDADE. INEXISTÊNCIA DE INICIATIVA RESERVADA EM MATÉRIA TRIBUTÁRIA. PARCIAL PROCEDÊNCIA. 1. Compete privativamente à União legislar sobre jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia (CF/1988, art. 22, XII), em razão do que incorre em inconstitucionalidade a norma estadual que, a pretexto de regulamentar o licenciamento ambiental, impede o exercício de atividade garimpeira por pessoas físicas. 2. A diretriz fixada pelo constituinte, de favorecimento da organização da atividade garimpeira em cooperativas (art. 174, § 3º, da CF), não permite o extremo de limitar a prática de garimpagem apenas aos associados a essas entidades, sob pena de violação à garantia constitucional da liberdade de iniciativa e de livre associação (art. 1º, IV, art. 5º, XX, e art. 170, parágrafo único, da CF). 3. A competência legislativa concorrente cria o denominado “condomínio legislativo” entre a União e os Estados-Membros, cabendo à primeira a edição de normas gerais sobre as matérias elencadas no art. 24 da Constituição Federal; e aos segundos o exercício da competência complementar — quando já existente norma geral a disciplinar determinada matéria (CF, art. 24, § 2º) — e da competência legislativa plena (supletiva) — quando inexistente norma federal a estabelecer normatização de caráter geral (CF, art. 24, § 3º). 4. O licenciamento para exploração de atividade potencialmente danosa, como é o caso da lavra de recursos minerais, insere-se no Poder de Polícia Ambiental, cujo exercício é atividade administrativa de competência do Poder Executivo e, portanto, submetida à reserva de administração (art. 61, § 1º, II, e, c/c art. 84, II e VI, “a”, da CF). 5. A definição do valor cobrado a título de taxa pelo exercício do poder de polícia (art. 145, II, da CF) pode ser estabelecida em sede legislativa, por iniciativa concorrente dos Poderes Executivo e Legislativo, pois não há falar em iniciativa reservada em matéria tributária (ARE 743480, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado sob o rito da repercussão geral, DJe de 19/11/2013). 6. Medida Cautelar confirmada e Ação Direta julgada parcialmente procedente. (ADI nº 5077, Tribunal Pleno, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 23/11/2018)



    AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AMBIENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CÓDIGO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE. LEI 14.675/2009 DO ESTADO DE SANTA CATARINA. LICENÇA AMBIENTAL POR COMPROMISSO – LAC. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE. OS ESTADOS-MEMBROS PODEM COMPLEMENTAR A LEGISLAÇÃO FEDERAL EM MATÉRIA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL, MORMENTE NO QUE SE REFERE A PROCEDIMENTOS AMBIENTAIS SIMPLIFICADOS PARA ATIVIDADES E EMPREENDIMENTOS DE PEQUENO POTENCIAL DE IMPACTO AMBIENTAL. PRECEDENTE: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.615. ATENDIMENTO AO PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO. VERIFICAÇÃO DA HARMONIA DA NORMA LOCAL COM A LEGISLAÇÃO FEDERAL. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. (RE nº 1.264.738 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 8/9/2020)



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do STF, nego seguimento aos recursos interpostos pela Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo e por sua Mesa Diretora e pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo.



    Publique-se. Int..



    Brasília, 25 de fevereiro de 2022



Ministro Dias Toffoli



Relator



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