Tribunal: STF
Processo: ARE 1351879
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-26
Data de publicação: 2022-08-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    A Mesa Diretora da Câmara Municipal de José Bonifácio interpõe agravo em face de decisão mediante a qual não foi admitido o recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Artigo 1° da Lei n° 3.457, de 27 de janeiro de 2009, do Município de José Bonifácio, que incluiu o artigo 199 e seu § 7° na Lei n° 985, de 31 de dezembro de 1969 daquele ente federativo, dispondo sobre a complementação de aposentadoria de funcionários públicos regidos pela CLT e filiados ao Regime Geral de Previdência Social – APOSENTADORIA – Decisão política do Município de José Bonifácio de enquadrar seus servidores efetivos ao regime da CLT, e , por consequência, ao Regime Geral da Previdência Social, nos termos do artigo 35 da LC 01/2004, editada após a promulgação da EC-41/2003 à CF/88 – Circunstância em que o regime previdenciário próprio ou geral tem por característica o sistema de repartição solidária, no qual todos (funcionários e ente público) contribuem para um fundo comum que irá custear os inativos, e não para uma conta nominal (sistema de capitalização) – Base contributiva que irá estabelecer o padrão de proventos de aposentadoria (artigo 40, § 3°, da CF/88) – Necessidade de adesão a um sistema de Previdência Complementar, próprio ou de terceiro, para a complementação de aposentadoria acima do cálculo do RGPS ou do seu teto, até o último salário mínimo da ativa, se for o caso – Obrigatoriedade de indicação da fonte de custeio, que não pode ser o tesouro, o qual apenas fica obrigado à cobertura de eventual déficit atuarial (artigos 40, § 12; 195, 5° e 201 da CF/88) – Princípios recepcionados na Constituição Bandeirante e aplicáveis aos Municípios por força dos seus artigos 111, 128, 144 e 218 – Precedentes do S.T.F e deste Órgão Especial – Modulação – Modulação dos efeitos da decisão na forma do artigo 27 da Lei 9.868/99, apenas para ressalvar os servidores aposentados e aqueles que, até a data de julgamento, tenham preenchido os requisitos para a aposentadoria (ADI 4.876/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 26/03/2014) – Ação julgada procedente, com modulação.” (e-doc. 07). 



    Inconformada, a Mesa Diretora da Câmara Municipal de José Bonifácio interpôs recursos extraordinário e especial, inadmitidos pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo (e-doc. 11).



    Em síntese, sustenta, no apelo extremo, que a norma sob invectiva não cria, majora ou estende benefício previdenciário sem fonte de custeio, de sorte que disciplina tão somente “sobre a continuidade de um benefício criado anteriormente”. Aponta, ainda, que a fonte de custeio seria o próprio Tesouro Municipal, eis que, na ausência de instituição de regime previdenciário complementar, caberia ao erário municipal o complemento dos “proventos dos servidores públicos estatutários ocupantes de cargos efetivos”. 



    Pugna, subsidiariamente, pela alteração da modulação dos efeitos da decisão para que sejam concedidas “as concessões de complementações de aposentadorias ou pensões somente para os servidores estatutários admitidos anteriormente à vigência da EC n° 20/98”. 



    O Superior Tribunal de Justiça (STJ) conheceu do agravo para não conhecer do recurso especial, por considerar a tese recursal eminentemente constitucional (e-doc. 18). 



    Opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra do ilustrado Subprocurador-Geral da República Dr. Wagner Natal Batista, pelo “conhecimento do agravo para não conhecer o recurso extraordinário” (e-doc. 30). Referida manifestação está assim ementada:



    AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. ALEGADA VIOLAÇÃO AO TEXTO CONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO CLARA E OBJETIVA DO DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL TIDO POR VIOLADO. SÚMULA 284/STF. NÃO INFIRMADOS OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. SÚMULA 287 DO STF. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS E O DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL APLICÁVEL À ESPÉCIE. ÓBICE DAS SÚMULA 279 E 280 DO STF. PRECEDENTES. DECISÃO AGRAVADA EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL SOBRE O TEMA EM QUESTÃO. PARECER PELO CONHECIMENTO DO AGRAVO PARA NÃO CONHECER O RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Examinados os autos, decido.



    O inconformismo não merece prosperar.



    A norma impugnada dispõe sobre a complementação de aposentadoria de funcionários públicos regidos pela CLT e filiados ao Regime Geral de Previdência Social. In verbis: 



    Art. 1° - A Lei n° 985/69, passa a vigorar de acordo com as seguintes alterações:



    (...)



    “Art. 199 - O funcionário aposentado através do Regime Geral de Previdência (INSS) terá direito à complementação de seus proventos, a ser paga pelo Município, até atingir o valor da remuneração integral que era recebida, quando em atividade na data da aposentadoria.



    § 7° - A complementação de que trata o caput deste artigo também será devida nos casos de pensões pagas pelo Regime Geral da Previdência aos cônjuges e filhos menores de 21 anos, desde que não emancipados, ou inválidos, nos casos em que o valor das pensões for inferior à remuneração integral que era recebida pelo servidor falecido quando em atividade.“



    (...)



    O Tribunal local assentou a inconstitucionalidade do dispositivo sob invectiva com esteio nos seguintes fundamentos: (i) ofensa ao caráter contributivo e solidário do sistema previdenciário brasileiro e e ao equilíbrio financeiro e atuarial ; e (ii) ausência de indicação prévia de fonte de custeio referente à complementação de benefícios previdenciários promovida, violando, por isso, o art. 195, § 5°, da Constituição Federal. 



    Ao decidir nesses termos, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo não se afastou da jurisprudência desta Corte. Com efeito, a orientação reiterada deste Supremo Tribunal sobre o tema ora em análise é de que nenhum benefício da seguridade - no que se incluem os benefícios assistenciais, para a saúde e os previdenciários, de que trata o presente caso - pode ser criado ou majorado sem a respectiva fonte de custeio total, por expressa imposição do art. 195, § 5º, da Constituição Federal de 1988. Nesse sentido, registro:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS MUNICIPAIS. COMPLEMENTAÇÃO DE PROVENTOS DE APOSENTADORIA E PENSÕES DE SERVIDORES INATIVOS DO MUNICÍPIO DE SOROCABA. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DE FONTE DE CUSTEIO CORRESPONDENTE PARA A SUA MAJORAÇÃO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I Os dispositivos legais declarados inconstitucionais estabelecem a complementação de aposentadorias de servidores públicos estatutários do Município de Sorocaba, vinculados ao Regime Geral de Previdência Social, sem a indicação da respectiva fonte de custeio total, o que não se coaduna com o caráter contributivo e contábil do sistema de previdência social. Precedentes. II Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa” (RE nº 1.254.768/SP-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 1º/9/20).



    “CONTRIBUIÇÃO SOCIAL – SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS – MAJORAÇÃO DE PERCENTUAL – CAUSA SUFICIENTE – AUSÊNCIA. O disposto no artigo 195, § 5º, da Carta da República, segundo o qual ‘nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio’, homenageia o equilíbrio atuarial, revelando princípio indicador da correlação entre contribuições e benefícios. Ausente causa suficiente da majoração do percentual, surge o conflito da lei que a impôs com o texto constitucional. Precedente – Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 790/DF, de minha relatoria, julgada em 26 de fevereiro de 1993, Diário da Justiça de 23 de abril de 1993” (RE nº 506.067/PE-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Marco Aurélio, DJe de 23/2/15).



      Nesse linha, também, os seguinte julgados: ADI nº 3.205/MS, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, DJ de 17/11/06; e ADI nº 1.002/RO, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Sydney Sanches, DJ de 20/6/03). 



    De fato, no caso em análise, a lei municipal impugnada limitou-se a afirmar, de forma genérica, que as despesas dela oriundas ficariam ao encargo do Município, sem, contudo, especificar qual rubrica orçamentária faria face a tais gastos, a evidenciar a violação do art. 195, § 5º, da Constituição Federal apontada no acórdão recorrido. 



    O Tribunal a quo também não se apartou da jurisprudência da Corte ao conceber que a norma municipal em tela viola o caráter contributivo do sistema previdenciário e o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial (art. 201 da Constituição de 1988)



    Com efeito, a natureza contributiva do regime previdenciário e a necessidade de observância ao equilíbrio atuarial foram assentadas por esta Corte no julgamento da ADI n° 2010, de relatoria do Ministro Celso de Mello, cuja ementa, no pertinente à matéria em comento, transcrevo:



    O REGIME CONTRIBUTIVO É, POR ESSÊNCIA, UM REGIME DE CARÁTER EMINENTEMENTE RETRIBUTIVO. A QUESTÃO DO EQUILÍBRIO ATUARIAL (CF, ART. 195, § 5º). CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL SOBRE PENSÕES E PROVENTOS: AUSÊNCIA DE CAUSA SUFICIENTE.



    - Sem causa suficiente, não se justifica a instituição (ou a majoração) da contribuição de seguridade social, pois, no regime de previdência de caráter contributivo, deve haver, necessariamente, correlação entre custo e benefício.



    A existência de estrita vinculação causal entre contribuição e benefício põe em evidência a correção da fórmula segundo a qual não pode haver contribuição sem benefício, nem benefício sem contribuição. Doutrina. Precedente do STF.



    A CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL DOS SERVIDORES PÚBLICOS EM ATIVIDADE CONSTITUI MODALIDADE DE TRIBUTO VINCULADO. 



    - A contribuição de seguridade social, devida por servidores públicos em atividade, configura modalidade de contribuição social, qualificando-se como espécie tributária de caráter vinculado, constitucionalmente destinada ao custeio e ao financiamento do regime de previdência dos servidores públicos titulares de cargo efetivo. Precedentes (ADI-MC n° 2010, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe de 30/09/1999).



    Sobre os princípios da legalidade, da fonte de custeio e do equilíbrio financeiro e atuarial, ainda, precisamente frisou o eminente Ministro Celso de Mello em sede de julgamento do RE n° 659.424 (Tribunal Pleno, Dje de 26/11/20):



    “No tocante à fonte de custeio, reconheço que o princípio da precedência da fonte de custeio total, também conhecido como postulado da contrapartida que mantém íntima conexão com o critério do equilíbrio atuarial , visa a garantir a equação econômico-financeira do sistema de previdência e traduz exigência que, além de configurar requisito operacional que vincula o legislador e o aplicador da legislação previdenciária, qualifica-se como pressuposto constitucional necessário à viabilização da própria existência e funcionalidade do sistema de seguridade social e, em especial, do sistema previdenciário nacional, como adverte autorizado magistério doutrinário (TÁRSIS NAMETALA JORGE, Elementos de Direito Previdenciário Custeio, p. 26/29, item n. 3.6, 2005, Saraiva; WAGNER BALERA, Noções Preliminares de Direito Previdenciário, p. 122/128, item n. 7.1, 2004, Quartier Latin; SERGIO PINTO MARTINS, Direito da Seguridade Social, p. 58/59, item n. 8.3.2.8 e p. 282, item n. 18.4, 23ª ed., 2006, Atlas; WLADIMIR NOVAES MARTINEZ, Princípios de Direito Previdenciário, p. 146/147, item n. 54.7, 4ª ed., 2001, LTr, v.g.).



    Daí a precisa observação feita na lição de IVAN KERTZMAN (Curso Prático de Direito Previdenciário, p. 73/74, item n. 3.3.2, 18ª ed., 2020, JusPODIVM, v.g.):



    Preexistência do custeio em relação aos benefícios e serviços significa que, para ser possível a criação ou ampliação de qualquer benefício ou serviço, deve haver anteriormente a previsão da fonte dos recursos que financiará a nova prestação.



    Um novo benefício deve ser financiado por uma nova fonte, não bastando apenas indicar recursos já existentes, sob o risco de padecer de inconstitucionalidade. Mesmo os benefícios e serviços da saúde e da assistência social devem atender a este princípio.



    Os benefícios recentemente criados foram sempre acompanhados da instituição de nova fonte de custeio. Foi o que ocorreu com o benefício de aposentadoria especial para os trabalhadores filiados a cooperativas, que foi acompanhada de uma nova contribuição social (Lei 10.666/2003).



    Interessante ressaltar que o Supremo Tribunal Federal tem posicionamento firmado de que o princípio da preexistência do custeio em relação aos benefícios e serviços, previsto no art. 195, § 5º, da Constituição Federal, não se aplica à previdência privada, mas, apenas, à seguridade social que é financiada por toda a sociedade (Agravo Regimental no RE 583.687/RS). 



    Cumpre reconhecer, dessa forma, a indispensabilidade da necessária correlação entre custo e benefício, pois o regime retributivo, por sua natureza mesma, há de ser essencialmente contributivo, qualificando-se como constitucionalmente ilegítimas tanto a instituição quanto a majoração de um dado benefício previdenciário sem a correspondente indicação de sua fonte de custeio para fins de outorga do benefício criado ou majorado, como esta Suprema Corte já teve o ensejo de advertir:



    O REGIME CONTRIBUTIVO É, POR ESSÊNCIA, UM REGIME DE CARÁTER EMINENTEMENTE RETRIBUTIVO. A QUESTÃO DO EQUILÍBRIO ATUARIAL (CF, ART. 195, § 5º). CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL SOBRE PENSÕES E PROVENTOS: AUSÊNCIA DE CAUSA SUFICIENTE.



    Sem causa suficiente, não se justifica a instituição (ou a majoração) da contribuição de seguridade social, pois, no regime de previdência de caráter contributivo, deve haver, necessariamente, correlação entre custo e benefício.



    A existência de estrita vinculação causal entre contribuição e benefício põe em evidência a correção da fórmula segundo a qual não pode haver contribuição sem benefício, nem benefício sem contribuição. Doutrina. Precedente do STF. (RTJ 181/73-79, 76, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno)” (grifei). 



    Mostra-se evidente, por conseguinte, que “o caráter contributivo é o ponto de partida a sustentar o futuro atendimento dos proventos e pensões eis que não haverá orçamento capaz de assumir encargos sem a respectiva fonte de custeio” (Min. Celso de Mello, RE n° 659.424). A mencionada exigência, portanto, consubstancia compromisso com as gerações futuras, na medida em que garante a boa governança, a sustentabilidade e a adequada fruição dos benefícios com segurança e justiça social. 



    In casu, havendo os servidores contemplados pela norma contribuído unicamente com o Regime Geral de Previdência Social, inexiste qualquer contrapartida à complementação de proventos a eles indevidamente outorgada pelo Município. A norma, por conseguinte, viola o caráter contributivo do sistema previdenciário, previsto na Constituição Federal (art. 201, caput). 



    No assunto, ainda, acertadamente destacou o Tribunal local que a norma que disciplina custeio excepcional de complementação de aposentadoria a funcionários públicos regidos pela CLT e submetidos ao Regime Geral da Previdência Social (RGPS) não se confunde com a obrigação da Administração Pública de cobrir eventuais déficits atuariais.



    Por último, registro que o acórdão agravado já modulou adequada e suficientemente os efeitos da decisão, com o intuito de zelar pela justiça e pela segurança jurídica. Nesse caminho, em casos semelhantes, este Supremo Tribunal Federal, de igual forma, modulou os efeitos de decisões para ressalvar os servidores aposentados e aqueles que, até a data de publicação da ata do julgamento, tivessem preenchido os requisitos para a aposentadoria. Nesse sentido vão os seguintes precedentes: ADI nº 4.876, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 1/7/14; ADI nº 3.609, de minha relatoria, Plenário, DJe de 30/10/2014); ADI-ED nº 3552, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 18/12/2018; ADI-ED nº 1476, Relator o Ministro Nunes Marques, DJe de 24/03/2022. 



    Outrossim, eventual discussão, pelo Supremo Tribunal Federal, acerca da existência dos requisitos para a alteração da modulação dos efeitos realizada pelo Tribunal a quo demandaria uma reinterpretação dos fatos e provas constantes do processo, o que, como se sabe, é de insuscetível ocorrência na via extraordinária, a teor do que dispõe a Súmula 279 desta Corte. Nesse sentido, os seguintes precedentes: AI nº 837.089/SP-AgR, Segunda Turma, minha relatoria, DJe de 15/2/17; RE nº 658.643/SP-AgR, Segunda Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 12/12/14; e RE nº 596.108/SP-AgR, Primeira Turma, minha relatoria, DJe de 3/9/13). 



    O acórdão recorrido, portanto, harmoniza-se com a jurisprudência desta Suprema Corte, devendo ser mantido por seus próprios fundamentos.



    Ante o exposto, nego seguimento ao agravo.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de agosto de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente