Tribunal: STF
Processo: ADI 6763
Classe: ADI
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-03
Data de publicação: 2022-10-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela Procuradoria-Geral da República, com o objetivo de declarar a inconstitucionalidade do art. 34, § 2º, da Lei 17.663, de 14.6.2012, do Estado do Goiás, que “dispõe sobre a reestruturação da carreira dos servidores do Poder Judiciário do Estado”. Eis o teor das normas questionadas:



    Art. 34. Serão extintos à medida que vagarem os cargos tratados no ANEXO VII desta Lei.



    (…) 



    § 2º Enquanto não ocorrer a vacância, os titulares dos cargos de Depositário Judiciário desempenharão as atribuições de seu cargo e, complementarmente, as atribuições do cargo de Oficial de Justiça Avaliador, e farão jus ao recebimento dos benefícios próprios desta carreira, enquanto perdurar o desempenho.



    Na hipótese, o autor suscita que a Constituição Federal de 1988, no art. 47, inciso II, estabeleceu requisito da aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos para investidura em cargo ou emprego público na administração direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.



    Argumenta que a utilização do concurso público para o recrutamento de servidores públicos consagra, a um só tempo, o princípio republicano, da isonomia, da impessoalidade, da moralidade administrativa e da eficiência (CF/88, arts. 1ª, caput5º, caput, e 37, caput).



    Obtempera que a jurisprudência da Suprema Corte é firme no sentido de que “é inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido” (Súmula nº 43).



    Alega, ainda, que o art. 34, § 2º, da Lei 17.663/2012, impôs desvirtuamento substancial do conteúdo jurídico-funcional do Depositário Judiciário, permitindo-lhes assumir um plexo de atribuições e responsabilidades, bem como de vantagens e retribuições, inerentes a cargo de maior complexidade, qual seja: o de Oficial de Justiça Avaliador, ao arrepio da regra do concurso público. 



    No pedido de medida cautelar, o requerente manifestou que, uma vez cumpridos os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, “a disciplina inconstitucional imposta pela norma impugnada seja o mais rapidamente possível suspensa em sua eficácia, em juízo liminar, na forma do art. 10 da Lei 9.868/199”.



    Em 22 de março de 2021, adotei o procedimento abreviado do art. 12 da Lei nº 9.868/99, a fim de que a decisão viesse a ser tomada em caráter definitivo.



    A Assembleia Legislativa do Estado de Goiás não prestou as informações solicitadas.



    O Governo do Estado de Goiás aduziu, por sua vez, que a petição inicial não impugnou todo o bloco normativo relacionado à matéria debatida nos autos, aduziu que a especificação dos destinatários da norma retira sua abstração quando os destinatários são individualizados pelo ato normativo, além de fundamentar que o Tribunal de Justiça do Estado de Goiás detém competência privativa para deflagrar processo legislativo relativo à reestruturação da carreira dos servidores do Poder Judiciário local.



    A Advocacia-Geral da União (AGU), preliminarmente, apontou que não foi impugnado, adequadamente, o complexo normativo no qual se insere o dispositivo contestado, sugerindo o não conhecimento da ADI. Nesse tópico, articulou os seguintes argumentos:



    De início, cumpre anotar que o requerente não impugnou, adequadamente, o complexo normativo no qual se insere o dispositivo contestado, comprometendo o correto processamento do feito. Com efeito, o autor questiona a validade do artigo 34, § 2º, da Lei estadual nº 17.663/2012, sob a alegação de que referida norma teria permitido o provimento derivado de cargos públicos por transposição, em ofensa à regra do concurso público. 



    [...]



     Constata-se, destarte, que a presente ação direta de inconstitucionalidade não merece ser conhecida, haja vista a ausência de impugnação de todo o complexo normativo no qual se insere o dispositivo impugnado.



    Nessa linha, argumenta que a norma sob invectiva possibilitaria o desempenho de atribuições e a percepção de vantagens de cargo de escolaridade superior e de maior complexidade – Oficial de Justiça Avaliador – por agentes investidos por concurso público em cargo de nível médio e de menor complexidade – Depositário Judiciário. 



    Ocorre que a matéria tratada pela disposição impugnada também se encontra disciplinada pela Lei estadual nº 13.644, de 12 de julho de 2000, que promoveu modificações na organização judiciária do Estado de Goiás. 



    Especificamente em seu artigo 29, a referida lei prevê que, nas comarcas de entrância intermediária e de entrância inicial, o Depositário Público desempenhará as funções de seu cargo e, complementarmente, as atribuições dos Oficiais de Justiça. Veja-se o teor da referida norma: 



    Art. 29 - Nas comarcas de entrância intermediária e de entrância inicial, o Depositário Público e Avaliador Público desempenhará as funções de seu cargo e, complementarmente, as atribuições dos Oficiais de Justiça, o mesmo ocorrendo, quanto a estes últimos, relativamente às avaliações. 



    Parágrafo único - No exercício da função complementar, o seu autor terá as prerrogativas do serventuário próprio, mas perceberá apenas os vencimentos de seu cargo, acrescidos das custas e das despesas de condução, quando devidas. Percebe-se que a eventual procedência do pedido formulado na presente ação direta não seria suficiente para solver o suscitado vício de inconstitucionalidade, porquanto remanesceria outra disposição normativa no âmbito do Estado de Goiás que permitiria aos servidores de nível médio o desempenho de atividades específicas de servidores ocupantes de cargo de nível superior.



    No mérito, a AGU manifestou-se pela procedência da ação, ao argumento de que “que a norma estadual fere o regramento do concurso público, na medida em que possibilita aos Depositários Judiciários o exercício de funções distintas daquelas inerentes ao cargo que ocupam, inclusive com reflexos financeiros”. Sua manifestação foi assim ementada: 



    Administrativo. Artigo 34, § 2º, da Lei nº 17.663/2012 do Estado de Goiás, que dispõe sobre a reestruturação da carreira dos servidores do Poder Judiciário do referido ente federado. A norma questionada permite que ocupantes do cargo de Depositário Judiciário, posto em regime de extinção e cujo nível de escolaridade exigido consistia no ensino médio, passem a exercer atividades específicas do cargo de Oficial de Justiça Avaliador, de nível superior, enquanto não ocorrer a vacância. Preliminar. Ausência de impugnação a todo o complexo normativo. Mérito. Alegado provimento derivado de cargos por transposição, em ofensa à regra constitucional do concurso público e ao princípio da isonomia. A disposição estadual formaliza o desvio de função dos Depositários Judiciários, permitindo que estes exerçam, complementarmente, atribuições distintas daquelas inerentes aos cargos que ocupam. Diferença de nível de escolaridade, de atribuições e de remuneração entre os cargos sob invectiva. Hipótese que se assemelha ao provimento derivado de cargos públicos, o qual é incompatível com o artigo 37, inciso II, da Lei Maior. Precedentes desse Supremo Tribunal Federal. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela procedência do pedido formulado pelo requerente.



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela procedência da ação, ratificando os termos da petição inicial. 



    É o relatório.



    Decido.



    A presente ação direta de inconstitucionalidade não merece prosperar, porquanto não foi impugnado todo o complexo normativo que disciplina o exercício das atribuições relativas ao cargo de Oficial de Justiça Avaliador por parte dos Depositários Judiciários.



    Conforme já deliberado por esta Corte Suprema, não é viável o controle abstrato da constitucionalidade de regras quando não impugnado todo o bloco normativo que rege a matéria impugnada, ante a ausência do binômio interesse/utilidade, que resulta na falta de uma das condições da ação, qual seja, o interesse de agir, na medida em que o pedido formulado pelo autor não seria capaz de satisfazer a sua pretensão.



    É o que ocorre no caso vertente, devido à ausência de impugnação de todo o complexo normativo incidente sobre a realidade jurídica dos Depositários Judiciários no Estado de Goiás.



    Com efeito, a PGR contesta, nesta via concentrada, norma estadual segundo a qual é possível o acesso a cargo de escolaridade superior e maior complexidade (Oficial de Justiça Avaliador), por agentes investidos via concurso público em cargos de nível médio e menor complexidade (Depositário Judiciário). Requer, portanto, a declaração de inconstitucionalidade do art. 34, § 2º, da Lei 17.663, de 14.6.2012, do Estado do Goiás, o qual versa sobre a reestruturação da carreira dos servidores do Poder Judiciário no Estado de Goiás.



    Sucede que eventual procedência da presente ADI não teria utilidade, pois persistiria no cenário jurídico estadual o art. 29 da Lei estadual nº 13.644, de 12 de julho de 2000, que “modifica a Organização Judiciária do Estado de Goiás e dá outras providências”. O mencionado dispositivo possui o seguinte teor: 



    Art. 29 - Nas comarcas de entrância intermediária e de entrância inicial, o Depositário Público e Avaliador Público desempenhará as funções de seu cargo e, complementarmente, as atribuições dos Oficiais de Justiça, o mesmo ocorrendo, quanto a estes últimos, relativamente às avaliações. 



    Parágrafo único - No exercício da função complementar, o seu autor terá as prerrogativas do serventuário próprio, mas perceberá apenas os vencimentos de seu cargo, acrescidos das custas e das despesas de condução, quando devidas. 



    A propósito, correto o posicionamento da Advocacia-Geral da União, no sentido de que:



    “[...] a eventual procedência do pedido formulado na presente ação direta não seria suficiente para solver o suscitado vício de inconstitucionalidade, porquanto remanesceria outra disposição normativa no âmbito do Estado de Goiás que permitiria aos servidores de nível médio o desempenho de atividades específicas de servidores ocupantes de cargo de nível superior” (doc. 6).



    Nesse cenário, a jurisprudência da Corte impõe o não conhecimento da ação, diante da ausência de interesse de agir. Confira-se:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 3.329, DE 28.12.99, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. DIPLOMA LEGAL QUE ENCERRA SISTEMA NORMATIVO. IMPOSSIBILIDADE DE APRECIAÇÃO DE PARTE DE SEUS ARTIGOS. AÇÃO NÃO CONHECIDA. Ante a exclusiva impugnação dos arts. 1º; 2º, I, VII, a, e VIII; 3º; 4º; 5º, I, II, IV, V, VI, VII, X e XII; 7º, § 2º; 9º, § 3º; 16, II e III, da Lei nº 3.329/99, impossível a apreciação da ação direta, uma vez que a declaração de inconstitucionalidade restrita a artigos que compõem sistema normativo acarretaria a permanência, no texto legal, de dicção indefinida e assistemática. Entendimento assentado na jurisprudência do STF. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida”. (ADI 2133, Rel. Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, Dje de 04-05-2000)



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS EM SEDE DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE – INADMISSIBILIDADE – NATUREZA OBJETIVA DO PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO CONCENTRADA DE CONSTITUCIONALIDADE – IMPUGNAÇÃO TÓPICA OU FRAGMENTÁRIA DE DIPLOMAS LEGISLATIVOS CONEXOS QUE INTEGRAM COMPLEXO NORMATIVO INCINDÍVEL – INVIABILIDADE – RECURSOS DE AGRAVO IMPROVIDOS. INADEQUAÇÃO DO CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO PARA A DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS – CONSEQUENTE INADMISSIBILIDADE DA AÇÃO DIRETA. – O controle normativo de constitucionalidade qualifica-se como típico processo de caráter objetivo, vocacionado, exclusivamente, à defesa, em tese, da harmonia do sistema constitucional. A instauração desse processo objetivo tem por função instrumental viabilizar o julgamento da validade abstrata do ato estatal em face da Constituição da República. O exame de relações jurídicas concretas e individuais constitui matéria juridicamente estranha ao domínio do processo de controle concentrado de constitucionalidade. – A tutela jurisdicional de situações individuais, uma vez suscitada a controvérsia de índole constitucional, há de ser obtida na via do controle difuso de constitucionalidade, que, supondo a existência de um caso concreto, revela-se acessível a qualquer pessoa que disponha de interesse e legitimidade (CPC, art. 3º). Doutrina. Precedentes. DIPLOMAS NORMATIVOS QUE INTEGRAM COMPLEXO NORMATIVO INCINDÍVEL – NECESSIDADE DE IMPUGNAÇÃO ABRANGENTE DE TODAS AS NORMAS UNIDAS PELO VÍNCULO DE CONEXÃO – INOCORRÊNCIA – INVIABILIDADE DA AÇÃO DIRETA. – Tratando-se de normas legais e de diplomas legislativos que se interconexionam ou que mantêm, entre si, vínculo de dependência jurídica, cabe ao autor da ação direta, ao postular a declaração de inconstitucionalidade, abranger, no alcance desse “judicium”, todas as regras unidas pelo vínculo de conexão, sob pena de, em não o fazendo, tornar inviável a própria instauração do controle concentrado de constitucionalidade. – Em situação de mútua dependência normativa, em que as regras estatais interagem umas com as outras, condicionando-se, reciprocamente, em sua aplicabilidade e eficácia, revela-se incabível a impugnação tópica ou fragmentária de apenas algumas dessas normas, considerada a circunstância de o complexo normativo que elas integram qualificar-se como unidade estrutural incindível, a inviabilizar questionamentos seletivos e isolados de determinadas prescrições normativas. – Em tal contexto, e pelo fato de referidas normas integrarem a totalidade do sistema, não se admitem, em sede de controle normativo abstrato, impugnações isoladas ou tópicas, sob pena de completa desarticulação e desagregação do próprio sistema normativo a que se acham incorporadas. Precedentes. (ADI 2422 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, Dje de 30-10-2014).



    No mesmo sentido: ADI 2595 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, Dje de 02-02-2018; ADI 4265 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, Dje de 17-05-2018 e ADI 6087, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, Dje de 23-09-2019 e ADI 3954, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, Dje de 15-10-2020.



    A ausência de impugnação de todo o complexo normativo aplicável à matéria acarreta a extinção da presente ação direta de inconstitucionalidade sem resolução do mérito. 



    Ante o exposto, nego seguimento à ação direta direta de inconstitucionalidade, com fundamento no art. 21, § 1º, do RISTF



    Publique-se.



    Brasília, 3 de outubro de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente