Tribunal: STF
Processo: RE 1393272
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-26
Data de publicação: 2022-08-26

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido por Turma Recursal do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, o qual manteve sentença que julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, por entender que, na presente demanda, em que se requer o fornecimento de fármaco não padronizado, é necessária a inclusão da União no polo passivo, com consequente reconhecimento da competência da Justiça Federal para julgamento da causa (Vol. 8). O acórdão recebeu a seguinte ementa (Vol. 12):



    “SUPLEMENTAÇÃO ALIMENTAR – NÃO DISPONÍVEL NO SUS – TEMA 793 – COMPETÊNCIA DA UNIÃO – EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO – SENTENÇA MANTIDA PELOS PRÓPRIOS FUNDAMENTOS”.



    No Recurso Extraordinário (Vol. 14), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS sustenta que houve violação ao art. 23, II, da CF/1988, bem como ao Tema 793 da repercussão geral, aduzindo que (Vol. 14, fl. 5):



    “[...] apesar do direito à saúde, do qual emerge a possibilidade de se exigir do Estado a concessão de fármacos, exigir uma postura ativa do Estado, este não depende, para sua existência, da prévia elaboração de políticas públicas por parte do Estado. Isso porque, conforme bem destaca o art. 5º, §1º da Constituição Federal, os direitos fundamentais, dentre os quais se destacam a saúde e a vida, possuem aplicabilidade imediata e não têm como pressuposto a produção de tais planejamentos, que somente possuem como função a organização da sistemática prestacional, mas não a constituição do direito em si.



    Nesse raciocínio, impõe-se reconhecer que o direito à saúde não pode ser limitado ou restringido sob a alegação de que não foi incorporado na conhecida “lista do SUS” que, apesar de se mostrar como uma política pública reconhecida por lei, não pode ser utilizada como escudo para o não cumprimento das obrigações estatais, quais sejam, fornecimento e concessão de medicamentos. 



    […]



    […] a irresignação deste parquet se funda, justamente, no desrespeito ao Tema 793 de Repercussão Geral pelos juízos a quo, que apontaram pela necessária intervenção da União no processo quando, na realidade, o Supremo Tribunal Federal somente entendeu pela sua necessária participação em 1 (uma) hipótese, qual seja, quando do pedido de concessão de medicamentos ainda não aprovado pela ANVISA, nos termos do Tema 500 de Repercussão Geral, senão vejamos: 



    […]



    Tal enunciado bem demonstra que, quando reconhecidamente necessária a intervenção da União no feito, esta é apontada e expressamente enunciada pela Corte Constitucional. Ademais, ainda que necessária a participação da União no feito, esta acabaria inócua, na medida em que não é permitido ao Poder Judiciário se imiscuir no mérito administrativo e determinar eventual inclusão de medicamento em tais listas, elaboradas, por excelência, pelo Poder Executivo. 



    Assim, por ser a inclusão de medicamentos em políticas públicas uma atribuição do Ministério da Saúde, órgão integrante do Poder Executivo Federal, essa inclusão não pode ser determinada pelo Poder Judiciário, sendo a participação da União no polo passivo da lide completamente dispensável por, ao final, não ter relevância para o deslinde do feito, seja por não ser possível a inclusão do medicamento nas listas pelo próprio Poder Judiciário, seja por não ser a concessão do medicamento condicionada à prévia previsão em tais políticas governamentais”.



    Ao final, requer “o provimento do presente recurso para que seja reconhecido o não cabimento de intervenção da União nos processos que pleiteiam a concessão de medicamentos não incorporados às políticas públicas do SUS, bem como seja afastada, no caso concreto, a decisão que extinguiu o processo sem julgamento do mérito, com fundamento na incompetência do juízo, sendo determinado o prosseguimento do feito” (Vol. 14, fl. 8). 



    É o relatório. Decido. 



     



    Cinge-se a controvérsia em saber se é necessária a inclusão da UNIÃO na lide em que se pleiteia o fornecimento de SUPLEMENTO ALIMENTAR HIPERPROTEICO, o qual não é incorporado ao SUS.



    A sentença extinguiu o processo, sem julgamento do mérito, declarando a necessidade de a UNIÃO integrar o polo passivo da lide e, consequentemente, a competência da Justiça Federal para julgamento da causa. Citem-se os seguintes trechos da sentença (Vol. 8):



    “No caso em questão, a suplementação alimentar não se encontra dentre os medicamentos e insumos que cuja aquisição é de competência do Poder Público Municipal e nem Estadual, vez que não integram a farmácia elencada na lista do R E N A M E para a doença que a comete o paciente (https://www.saude.mg.gov.br/images/documentos/REMEMG%202020%20Cidad%C3%A3o.pdf). Ademais, em consulta feita junto ao Núcleo de Avaliações de Tecnologias em Saúde (NATS) em outro processo, no qual se pleiteava o mesmo insumo, foi relatado que “Não consta no SUS política nacional de dispensação/fornecimento regular de dietas/suplementos alimentares industrializados para pacientes ambulatoriais” – relatório em anexo. 



    Em consequência do raciocínio disposto acima, têm-se a incompetência do Juizado Especial Estadual para julgar o presente feito, em razão de vedação legal e jurisprudencial expressa, pois dispõe o art. 5º, II da Lei 12.153/09 que só podem figurar como réus nesta Vara os Estados, o Distrito Federal, os Territórios e os Municípios, bem como autarquias, fundações e empresas públicas a eles vinculadas. Posto isto, por força do art. 109, I, da CF/88 que estabelece a competência da Justiça Federal para processar e julgar as causas em que houver interesse da União, e, se for de valor inferior a 60 salários-mínimos, tramitará no Juizado Especial Federal, conforme art. 3º da Lei 10259/01. 



    Assim, JULGO EXTINTO O PROCESSO, sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil c/c art. 27 da Lei 12.153/09 e art. 51, II, da Lei 9099/95”.



    Interposto Recurso Inominado pelo Parquet, o Juízo de origem manteve a sentença pelos seguintes fundamentos (Vol. 12):



    “A r. sentença primeva julgou extinto o presente feito, sem resolução de mérito, tendo em vista que o presente procedimento é de Competência da Justiça Federal (id 292474169). Em que pese as alegações do recorrente, nos termos do artigo 46, parte final, da Lei 9.099/95, razão não lhe assiste. Vejamos. 



    Em se tratando da judicialização da saúde, verifica-se que o momento atual exige maior racionalização das decisões judiciais sobre o tema. É que, se de um lado o Poder Judiciário vem atuando com demasia na guarda de direitos individuais, por outro, ao proferir decisões judiciais que desconsideram políticas públicas existentes, acaba por desconstituir o sistema da saúde, com prejuízo à coletividade, agindo de forma seletiva em prol daqueles que acionam o aparato estatal em detrimento dos cidadãos que aguardam regularmente atendimento pelo SUS. A respeito do tema, o Ministro Luis Roberto Barroso proferiu voto vista no RE n° 566.471/RN, ressaltando que:



    [...]



    Como se percebe o sistema de saúde precisa ser repensado, pois o modelo atual, tal qual vem sendo implementado por decisões judicias, só cria maior tumulto e é nitidamente desorquestrado, trazendo assim graves consequências para os litigantes, incluindo: i) a desorganização administrativa, haja vista que os recursos precisam ser desviados do seu orçamento e de sua execução natural para o cumprimento das ordens judiciais, ii) a ineficiência alocativa, considerando que as compras para cumprir decisões judiciais se dão em pequena escala, sem o benefício das compras de atacado; e iii) a seletividade, tendo em vista que as soluções providas em decisões judiciais beneficiam apenas as partes na ação, sem que sejam universalizadas. 



    Tratando-se de medicamento não incorporado ao Sistema Único de Saúde, cumpre ressaltar o teor do art. 19-Q da Lei 8.080/90:



    Art. 19-Q. A incorporação, a exclusão ou a alteração pelo SUS de novos medicamentos, produtos e procedimentos, bem como a constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica, são atribuições do Ministério da Saúde, assessorado pela Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS.



    O referido dispositivo legal então determina que a incorporação de medicamentos à RENAME (Relação Nacional de Medicamentos Essenciais) é de competência do Ministério da Saúde, órgão que determina as diretrizes das políticas públicas de saúde em todo o território nacional, logo, seria obrigação da União. 



    O crivo da incorporação é essencial na criação da obrigação de fornecimento de um medicamento, pois o direito à saúde é uma garantia constitucional, devendo ser cumprida através de políticas públicas, conforme dispõe o artigo 196 da Constituição Federal de 1988. 



    Logo, se o Sistema Único de Saúde é a política pública encarregada de prover a todos o direito fundamental supracitado, somente após a inclusão do fármaco no rol de tecnologias fornecidas pelo Estado, têm-se a vinculação dos órgãos públicos em conceder ao cidadão o que lhe é de direito. 



    Desta forma, respeita-se não somente o princípio da separação dos poderes, previsto no artigo 2º da CF/88, mas o princípio da isonomia, de acordo com o artigo 5º, caput, da Carta Magna e do artigo 7º, IV, da Lei 8.080/90, pois o direito à saúde de um indivíduo não deverá sobrepor o direito de terceiros se, frisa-se, preexistir a obrigação solidária do Poder Público, conforme artigo 23, II, da CF/88, em fornecer determinado medicamento mediante diretriz estabelecida pelo Ministério da Saúde.



    Portanto, ao pleitear o fornecimento, no caso de fármaco não padronizado, o requerente deverá previamente pleitear sua incorporação perante a União, a qual poderá esclarecer, entre outras questões: a) se o medicamento, tratamento ou produto tem ou não uso autorizado pela ANVISA; b) se está ou não registrado naquela Agência; c) se é ou não padronizado para alguma moléstia e os motivos para isso; e d) se há alternativa terapêutica constante nas políticas públicas, etc.



    [...]



    No presente caso, o suplemento alimentar pleiteadonão se encontra presente na Relação Nacional de Medicamentos Essenciais – RENAME e nem na Relação de Medicamentos do Estado de Minas Gerais. Logo, não foi incorporado ao SUS. 



    Nesse sentido, têm-se a incompetência do Juizado Especial Estadual para julgar o presente feito, em razão de vedação legal e jurisprudencial expressa, pois dispõe o art. 5º, II da Lei 12.153/09 que só podem figurar como réus nesta Vara os Estados, o Distrito Federal, os Territórios e os Municípios, bem como autarquias, fundações e empresas públicas a eles vinculadas. 



    Posto isto, por força do art. 109, I, da CF/88 que estabelece a competência da Justiça Federal para processar e julgar as causas em que houver interesse da União, e, se for de valor inferior a 60 salários-mínimos, tramitará no Juizado Especial Federal, conforme art. 3º da Lei 10259/01”.



    Pois bem: O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 855.178- RG (Rel. Min. LUIZ FUX, Tema 793), examinou a repercussão geral da questão constitucional debatida nestes autos e reafirmou a jurisprudência desta CORTE no sentido da responsabilidade solidária dos entes federados quanto ao dever de prestar assistência à saúde. Confira-se a ementa do julgado: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 



    Posteriormente, ao rejeitar os Embargos de Declaração opostos em face desse acórdão, o SUPREMO fixou a seguinte tese: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". 



    Verifica-se, portanto, que, embora o STF reconheça a existência de solidariedade entre os entes federados nas questões envolvendo a saúde pública, decidiu-se, na tese fixada nos referidos embargos, que a autoridade judicial tem o dever de direcionar o cumprimento dessas demandas, de acordo com as regras de repartição de competências estabelecidas pela lei orgânica do SUS, bem como determinar ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    Nesse sentido: Rcl 41.954-MC, Rel. Min. GILMAR MENDES, 5/2/2021; RE 1.250.767, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 5/6/2020; RE 1.365.888, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 22/2/2022. 



    A propósito, transcrevem-se abaixo os fundamentos do Ilustre Ministro ROBERTO BARROSO nesse último precedente acima referido (RE 1.365.888, DJe de 22/2/2022), no qual são esclarecidas as razões pelas quais a União deve constar no polo passivo de demanda em que se pede o fornecimento do medicamento que não está incorporado nas políticas públicas do SUS, com a consequente remessa dos autos para a Justiça Federal: 



    “O recurso extraordinário deve ser provido. No julgamento do RE 855.178-RG (Rel. Min. Luiz Fux), paradigma do Tema 793, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) fixou tese nestes termos: o “tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, sendo responsabilidade solidária dos entes federados, podendo figurar no polo passivo qualquer um deles em conjunto ou isoladamente.” 



    Ao julgar os embargos de declaração opostos no RE 855.178-RG, em 23 de maio de 2019, o STF complementou a orientação, para fazer constar da redação da tese o seguinte: os “entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". 



    No referido julgado, firmou-se orientação no sentido de que, mesmo na hipótese em que se busca o fornecimento de medicamento registrado na ANVISA, mas que não está incorporado em políticas públicas, mostra-se necessária a inclusão da União no polo passivo da ação. Nesse sentido, destaco a seguinte passagem do voto do Ministro Edson Fachin, redator do acórdão dos embargos de declaração: 



    “v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação;” 



    No caso, entendo que a decisão recorrida, ao fixar a competência da justiça estadual para processamento da lide, sem se atentar para a necessidade de a União compor o polo passivo da ação, não observou a jurisprudência do STF. Diante do exposto, com base no art. 932, V, do CPC/2015 e no art. 21, § 2º, do RI/STF, dou provimento ao recurso extraordinário para assentar a competência da Justiça Federal para julgar a presente demanda. Ficam mantidas as decisões proferidas na origem até que outra seja proferida pelo juízo competente. Publique-se.” (grifo nosso) 



    Na hipótese em apreço, o acórdão recorrido assentou que o polo passivo da demanda deve ser composto pela UNIÃO, o que, consequentemente, determina a competência da Justiça Federal para processar e julgar a causa.



    Esse entendimento está alinhado ao Tema 793 da repercussão geral, pois, consoante aqui demonstrado, tratando-se de fármaco não incorporado ao SUS, é imprescindível que UNIÃO integre a lide, haja vista que a ela compete a inclusão do fármaco no Sistema Único de Saúde. 



    Isso porque a responsabilidade solidária dos entes federativos pela promoção das políticas públicas relativas à saúde não afasta os critérios de hierarquização e descentralização das ações sanitárias que competem a 



    Pela pertinência, cumpre fazer breve registro acerca do que ficou assentado no recente julgamento conjunto realizado pela PRIMEIRA TURMA DO STF, em 22/3/2022, no qual se analisou o mérito das seguintes Reclamações: 49.890 e 50.414, de relatoria do Ilustre Min. DIAS TOFFOLI; bem como dois Embargos de Declaração e sete Agravos Regimentais envolvendo as Reclamações a seguir: Rcl 49909; 49919; 50726, 50715, 50866, 50481, 50907, 50649, 50458, todos de minha relatoria, sendo recorrente o ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL, cujo foco é a questão da responsabilidade solidária dos entes federativos no fornecimento de medicamento ou tratamento médico aos necessitados. 



    Após profícuos debates acerca da aplicação da tese fixada no Tema 793 da repercussão geral, a qual foi ratificada no julgamento dos Embargos de Declaração opostos nesse precedente paradigma, a TURMA, por maioria, assentou que a demanda pode ser proposta em face de qualquer dos entes da Federação (União, Estados, Distrito Federal, Municípios), isolada, ou conjuntamente; entretanto, deve-se atentar para as seguintes diretrizes: 



    a) tratando-se de medicamento não padronizado/incorporado no RENAME/SUS, a UNIÃO deve necessariamente compor o polo passivo da lide; assim, a competência para julgar a lide é da Justiça Federal; 



    b) no caso de medicamento padronizado no RENAME/SUS, porém cuja distribuição/financiamento está sob a responsabilidade exclusiva a UNIÃO, por exemplo, em razão dos altos custos dos medicamentos ou tratamentos oncológicos, a UNIÃO deve necessariamente compor o polo passivo da lide; assim, a competência para julgar a lide é da Justiça Federal; 



    c) medicamentos não registrados na ANVISA, devem ser postulados necessariamente em face da UNIÃO, consoante fixado no Tema 500 da repercussão geral; e



    d) em todos os casos analisados, manteve-se a liminar deferida na origem a fim de preservar a saúde do paciente.



    Na ocasião, esclareceu-se, ainda, que, no que toca à parte final da tese, onde se lê que - a autoridade judicial tem o dever de determinar ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro – tem incidência quando o Juízo concede a cautelar estabelecendo que um determinado ente federado cumpra obrigação que, na verdade, é de responsabilidade de outro. Nessa hipótese, assegura-se para o primeiro o direito de se compensar juntamente ao segundo das despesas decorrentes do cumprimento da cautelar. 



    A ratio dessas conclusões decorre da letra da Lei 8.080/1990, que estabelece que o SUS atua de forma federalista, e estabelece as competência de cada ente federado, e também das seguintes premissas adotadas no julgamento das Reclamações supracitadas: 



    1) a inobservância das diretrizes elencadas nos itens “a”, “b”, e “c” acima têm o condão de desequilibrar as finanças dos entes subnacionais que, na maioria das vezes, não tem disponibilidade financeira para fazer frente aos custos dos medicamentos não incorporados ao SUS, ou, mesmo quando estão incorporados, a competência para distribuição ou o financiamento é da UNIÃO;



    2) o direito de regresso contra a UNIÃO, quando essa não participou da lide, compromete o planejamento do orçamento federal, criando descompasso entre a previsão orçamentária e as despesas na área de saúde; e



    3) a ausência da UNIÃO na lide, quando o fornecimento do medicamento está sob sua responsabilidade, impede que o ente federal exerça o direito constitucional ao contraditório e ampla defesa.



    Bem delimitadas essas questões, constata-se que o acórdão recorrido está em conformidade com o que foi fixado no Tema 793 da repercussão geral. 



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Publique-se. 



    Brasília, 26 de agosto de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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