Tribunal: STF
Processo: Rcl 53824
Classe: Rcl
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-19
Data de publicação: 2022-10-19

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO. DIREITO À SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO APROVADO PELA ANVISA MAS NÃO PADRONIZADO PELO SUS. CONTROVÉRSIA ACERCA DA NECESSIDADE DE INCLUSÃO DA UNIÃO NO POLO PASSIVO. ALEGADA OFENSA AO TEMA 793 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. SUPERVENIÊNCIA DO TEMA-RG 1.234. ADEQUAÇÃO À MATÉRIA CONTROVERTIDA. IMPERATIVO DE MANUTENÇÃO DA INTEGRIDADE E DA COERÊNCIA DA JURISPRUDÊNCIA DA CORTE. ARTIGO 926 DO CPC. NECESSIDADE DE SOBRESTAMENTO DO RECURSO NA ORIGEM. ARTIGO 1.030, III, DO CPC. RECLAMAÇÃO PARCIALMENTE PROCEDENTE.



    Decisão: Trata-se de reclamação ajuizada pelo Distrito Federal contra decisão proferida por turma recursal dos Juizados Especiais do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, nos autos do Processo nº 0757065-28.2019.8.07.0016, sob alegação de afronta à tese vinculante fixada pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal nos autos do RE 855.178 - Tema 793 da sistemática da repercussão geral. 



    Em síntese, narra o ente público autor ter sido demandado na origem por particular com vistas ao fornecimento de medicamento não constante das políticas públicas de saúde (não padronizado pelo SUS), mas com registro na ANVISA. Relata ter havido, em sede de apelação, a condenação do Distrito Federal ao fornecimento da prestação e o afastamento da necessidade de inclusão da União no polo passivo da demanda. Informa que, tendo interposto o recurso extraordinário cabível, teve o mesmo seu seguimento negado, por suposta adequação da decisão recorrida ao Tema-RG 793.



    Sustenta ter havido má interpretação na espécie do tema em tela, visto que a tese vinculante fixada no RE 855.178 imporia o direcionamento da responsabilidade pelo fornecimento de quaisquer medicamentos aos entes competentes, e não apenas daqueles que não possuam registro na ANVISA. Aduz que, nos embargos de declaração do mencionado recurso extraordinário, restou consignado que a inclusão da União no polo passivo das demandas seria cogente toda a vez em que a ação verse sobre o fornecimento de medicamento não padronizado pelo SUS, o que se dá no presente caso concreto.



    Requer, por estes fundamentos, a procedência da presente reclamação, a fim de que seja determinada a inclusão da União no polo passivo da ação de origem, com a consequente remessa do feito à Justiça Federal. 



    Em que pese devidamente citada, o beneficiária da decisão reclamada deixou de apresentar contestação (docs. 19 e 20).



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela parcial procedência da reclamação, em parecer que restou assim ementado (doc. 25):



    “Processo civil. Reclamação. RE do Distrito Federal a que negado seguimento na origem. Fornecimento de medicamento com registro na ANVISA, mas não padronizado no SUS. Tema 1234/STF. Repercussão geral reconhecida. 1. O Plenário do STF reconheceu a repercussão geral do tema relativo à legitimidade passiva da União e competência da Justiça Federal, nas demandas que versem sobre fornecimento de medicamentos registrados na Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA, mas não padronizados no Sistema Único de Saúde – SUS (Tema 1234). 2. Parecer pela parcial procedência da reclamação, para cassar a decisão que inadmitiu o recurso extraordinário com fundamento no Tema 793, determinando-se o retorno dos autos ao Tribunal de origem, para adequada aplicação da sistemática da repercussão geral, com o sobrestamento do feito até o julgamento final do Tema 1234, sendo, contudo, mantido o fornecimento do medicamento pelo Distrito Federal, o qual poderá, se for o caso, ajuizar ação de regresso contra a União”.



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, pontuo que a reclamação, por expressa determinação constitucional, destina-se a preservar a competência desta Suprema Corte e a garantir a autoridade de suas decisões, ex vi do artigo 102, inciso I, alínea l, além de salvaguardar a estrita observância de preceito constante em enunciado de Súmula Vinculante, nos termos do artigo 103-A, § 3º, ambos da Constituição Federal. 



    Nada obstante já encontrasse previsão na legislação anterior, a reclamação adquiriu especial relevo no atual Código de Processo Civil, enquanto meio assecuratório da observância da jurisprudência vinculante dos Tribunais Superiores e no afã da criação de um sistema de precedentes no processo civil brasileiro. Nesse sentido, o Código passou a prever, além das hipóteses diretamente depreendidas do texto constitucional (art. 988, I, II e III), o cabimento da reclamação para a garantia da “observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência” (artigo 988, IV).  



    Embora tenha sistematizado a disciplina jurídica da reclamação e ampliado em alguma medida seu âmbito de aplicação, o novo diploma processual não alterou a natureza eminentemente excepcional do instituto. Deveras, a excepcionalidade no manejo da reclamação é depreendida a todo tempo da redação do novo CPC, seja pela vedação de sua utilização como sucedâneo de ação rescisória (art. 988, 5º, I), seja pela exigência de prévio esgotamento das instâncias ordinárias, no caso de reclamação fundada na inobservância de tese fixada em recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida (art. 988, 5º, II). 



    A propósito, a jurisprudência desta Suprema Corte fixou diversas condições para a utilização da via reclamatória, de sorte a manter a logicidade do sistema recursal previsto no CPC e evitar o desvirtuamento do objetivo precípuo do Código, de racionalização e diminuição da litigiosidade em massa pela criação do microssistema de julgamento de casos repetitivos. Afirma-se, destarte, por exemplo, (i) a inviabilidade da reclamação para o revolvimento de fatos e provas adjacentes aos processos de origem, (ii) a necessidade de existência de estrita aderência entre a decisão reclamada e o conteúdo do paradigma invocado e (iii) a necessidade de demonstração de teratologia na aplicação de tese firmada sob a sistemática da repercussão geral. Neste sentido, os seguintes precedentes da Primeira Turma da Corte: 



    “Agravo regimental em reclamação. Alegação de violação do entendimento firmado na ADPF nº 828/DF-MC. Reclamação que objetiva o reexame de decisão fundamentada no conjunto fático-probatório dos autos. Sucedâneo recursal. Impossibilidade. Agravo regimental não provido. 1. Por atribuição constitucional, presta-se a reclamação para preservar a competência do STF e garantir a autoridade de suas decisões (art. 102, inciso I, alínea l, da CF/88), bem como para resguardar a correta aplicação das súmulas vinculantes (art. 103-A, § 3º, da CF/88). 2. A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo de recurso ou de ações judiciais em geral, tampouco para reanálise de fatos e provas. Precedentes. 3. Agravo regimental não provido”. (Rcl 50.238 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 24/05/2022, grifei). 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO TRABALHISTA. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. COMPETÊNCIA. CAUSA INSTAURADA ENTRE O PODER PÚBLICO E SERVIDOR. VÍNCULO CELETISTA. LEI FEDERAL Nº 11.350/2006. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE E AGENTE DE COMBATE ÀS ENDEMIAS. ALEGADA AFRONTA À ADI 3.395. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. 1. Agravo interno em reclamação ajuizado em face de decisão que afirmou a competência da Justiça do Trabalho, sob o fundamento de inexistir lei local inserindo os agentes comunitários de saúde no regime estatutário, na forma do art. 8º da Lei nº 11.350/2006. Alegação de violação à ADI 3.395. 2. A decisão da ADI 3.395 refere-se a causas envolvendo o Poder Público e seus servidores públicos, vinculados por relação estatutária ou de caráter jurídico-administrativo. Desse modo, não há relação de estrita aderência entre o ato reclamado e o paradigma invocado, requisito indispensável à propositura da reclamação. 3. Agravo interno a que se nega provimento”. (Rcl 54.159 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 15/09/2022, grifei).



    “CONSTITUCIONAL, TRABALHISTA E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. SUPOSTA AFRONTA AO TEMA 932 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUBSTITUTIVO DE RECURSOS DE NATUREZA ORDINÁRIA OU EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Tribunal reclamado decidiu em consonância com as diretrizes fixadas pelo Tema 932, pois assentou que em se tratando de embarcações que operam em alto mar, não pode ser considerada como imprevisível, dado o fato de que faz parte, da prática da navegação, a rotina de manter contato com a Capitania dos Portos, que desempenha a função de manter as embarcações avisadas a respeito dos fenômenos climáticos em curso. Nesse sentido, se a embarcação estava realmente equipada com instrumentos de salvamento, estes deveriam ter sido acionados, não havendo prova nos autos nesse sentido. Logo, caracterizado o risco da atividade a ensejar a responsabilização objetiva da reclamada, a esta incumbe responder pela reparação dos danos havidos. 2. Desse modo, cotejando a decisão reclamada com o paradigma de confronto apontado, e respeitado o âmbito cognitivo deste instrumental, não se constata teratologia no ato judicial que se alega afrontar o precedente deste TRIBUNAL. 3. Dessa forma, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já teve a oportunidade de afirmar que a reclamação tem escopo bastante específico, não se prestando ao papel de simples substituto de recursos de natureza ordinária ou extraordinária (Rcl 6.880-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJe de 22/2/2013). 4. Recurso de agravo a que se nega provimento”. (Rcl 54.142 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 23/08/2022, grifei).



    Fixadas as premissas, verifico que a presente reclamação tem como fundamento a alegação de má-aplicação da tese vinculante fixada no julgamento do RE 855.178 - Tema 793 da sistemática da repercussão geral. 



    Pontuo desde logo, estar satisfeito in casu o requisito de cabimento do esgotamento das instâncias ordinárias (art. 988, §5º, II, do CPC), haja vista ter o ente público autor interposto recurso extraordinário e agravo interno contra a decisão que lhe negou seguimento, tendo percorrido, destarte, todo o iter recursal existente. 



    Prosseguindo na análise do mérito da presente reclamação, passo à realização do cotejo entre a decisão reclamada e o paradigma invocado, consignando que, a jurisprudência desta Corte, reafirmada no julgamento do RE 855.178 - Tema 793 da repercussão geral, é no sentido da existência de responsabilidade solidária entre os entes federativos para as causas em que se postula a concessão judicial de medicamentos, eis que se trata de competência atribuída comumente a todos eles pela Constituição da República de 1988. Nada obstante, naquela oportunidade, o Plenário do Supremo Tribunal Federal assentou igualmente o dever de as autoridades judiciais direcionarem o cumprimento das decisões para fornecimento de prestações de saúde aos entes competentes de acordo com as regras de organização do Sistema Único de Saúde. Com efeito, na ocasião, restou fixada a seguinte tese:



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro” (RE 855.178-ED, Tribunal Pleno, redator para o acórdão o Min. Edson Fachin, julgamento em 23/5/2019). 



    Referida necessidade de direcionamento da execução da prestação de saúde à luz da repartição de competência advém da imperativa necessidade de racionalização administrativa e financeira do sistema, com vistas ao atingimento da máxima eficiência na aplicação dos recursos, como se depreende dos seguintes excertos do voto do Ministro Edson Fachin, redator para o acórdão, no RE 855.178-ED: 



    “(...) A compreensão de que qualquer cidadão pode demandar qualquer pessoa política, independentemente do que prevê a lei e as pactuações no âmbito do SUS sobre a respectiva atribuição, aliada ao fato de não se admitir o chamamento (do ente correto) aos processo, tende a acarretar a falência do SUS em médio ou longo prazo. (…) 



    Disso facilmente também se conclui que, ao adotar o entendimento da “solidariedade irrestrita” ACABA-SE COM O PODER DO GESTOR DE PLANEJAR E DE EXECUTAR AS POLÍTICAS PÚBLICAS QUE LHE É LEGALMENTE ATRIBUIDA. (…) 



    De todo o exposto, é possível concluir que, em minha óptica, a solidariedade tal como interpretada - “irrestritamente” (ou seja: conferindo poder ilimitado de escolha ao cidadão e impossibilitando a adequada discussão e defesa por parte do ente político legalmente responsável; a) tem aprofundado as desigualdades sociais e não as diminuído; b) tem piorado a prestação da saúde mais básica: retirado recursos inclusive de medidas preventivas, como do saneamento básico e da vacinação infantil, da atenção à saúde dos idosos; c) tem desestruturado o sistema de saúde e orçamentário dos entes políticos; d) tem aumentado exponencialmente gastos sem a correlata melhora na prestação de saúde; e ainda: e) tem retirado do campo próprio – do Legislativo, ao desrespeitar as normas legais de regência e do Executivo, ao retirar-lhe a escolha e a gestão – os poderes de planejar, executar e gerir políticas públicas – atribuições constitucionalmente definidas. 



    Em face desse quadro, visualizo, por meio do aprimoramento da jurisprudência quanto à solidariedade, a possibilidade de dar um passo à frente para racionalizar o sistema do SUS, conferir-lhe eficiência, incluindo a economia (com menos recursos, obter melhores resultados). (…). 



    Neste caso, ou seja: quando se trata de pedido de dispensa de medicamento ou de tratamento padronizado na rede pública sem dúvida está-se diante de demanda cujo polo passivo e consequente competência são regulados por lei ou outra norma; e disso não deve se desviar o autor na propositura da ação até para que seu pedido, se deferido, seja prestado de forma mais célere e mais eficaz. 



    É preciso, assim, respeitar a divisão de atribuições: esteja ela na própria lei ou decorra (também por disposição legal – art. 32 do Decreto 7.508/11) de pactuação entre os entes, deve figurar no polo passivo a pessoa política com competência administrativa para o fornecimento daquele medicamento, tratamento ou material.(...)”.



    A leitura da decisão ora impugnada revela que a Turma Recursal de origem reputou incabível na espécie o recurso extraordinário por entender que apenas para demandas cujo objeto seja medicamento sem registro na ANVISA haveria a exigência de participação da União no polo passivo (doc. 14). 



    Dado o contexto, vislumbro ser o caso de julgar parcialmente procedente a reclamação, a fim de que haja a observância no caso concreto do Tema 1.234 da repercussão geral desta Corte, com vistas à manutenção da integridade e da coerência da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, nos termos do que prescreve o art. 926 do Código de Processo Civil. 



    Deveras, ante as controvérsias acerca da necessidade de inclusão da União no polo passivo das demandas surgida da aplicação do Tema 793 aos casos concretos, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal houve por bem admitir, por meio de acórdão publicado no último dia 13 de setembro, novo tema de repercussão geral, com o fito de esclarecer a matéria. Referido tema, que ainda pende de julgamento, se adéqua perfeitamente ao caso concreto, na medida em que o Distrito Federal autor alega que o medicamento objeto da controvérsia na origem é fármaco aprovado pela ANVISA, mas não padronizado pelo SUS e, portanto, não constante das políticas públicas de saúde. Eis a sua descrição:



    RE 1.366.243 - Tema-RG 1.234: “Legitimidade passiva da União e competência da Justiça Federal, nas demandas que versem sobre fornecimento de medicamentos registrados na Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA, mas não padronizados no Sistema Único de Saúde – SUS”.



    Atendo-se às razões alegadas pelo reclamante, revela-se presentemente incorreta a decisão de origem que nega seguimento ao recurso extraordinário interposto, de modo a impor-se na espécie a procedência em parte da reclamação, com vistas à cassação da decisão impugnada e ao sobrestamento do recurso extraordinário de origem, na forma prevista no art. 1.030, III, do CPC, até o julgamento do recurso paradigma no âmbito deste Supremo Tribunal. 



    Ex positis, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE a presente reclamação, para cassar o acórdão proferido nos autos do Processo nº 0757065-28.2019.8.07.0016, determinando que aquela Corte mantenha sobrestado o recurso extraordinário interposto até o julgamento do RE 1.366.243 (Tema-RG 1.234), salientando estar mantida a obrigação de fornecimento do medicamento pelo Estado.



    Publique-se. 



    Brasília, 19 de outubro de 2022



Ministro LUIZ FUX



Relator



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