Tribunal: STF
Processo: RE 1393457
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-19
Data de publicação: 2022-09-19

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Goiás, assim ementado (Vol. 7, fls. 19-20):



    “EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PREJUDICADOS. SUPRESSÃO DE GRATIFICAÇÃO DE INCENTIVO FUNCIONAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO. DECADÊNCIA CONFIGURADA. 



    1. Estando o mandado de segurança pronto para o julgamento de mérito, razão pela qual julgo prejudicados os Embargos de Declaração contra a decisão que indeferiu o pedido liminar.



    2. Nos termos dos artigos 54 da Lei 9.784/99 e 54 da Lei Estadual n. 13.800/2001, decai em cinco anos o direito de a Administração Pública rever atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos administrados, contados da data em que foram praticados.



    3. Considerando que a percepção do primeiro pagamento se deu em 17/11/2009 e tendo o processo sido criado com o propósito específico de rechaçar a validade do pagamento de GIF nos casos nele delineados se iniciado em 28/07/2017, forçoso concluir que há muito havia transcorrido o prazo decadencial.



    4. Não obstante a Administração Pública detenha o poder de autotutela, que lhe permite a invalidação de seus atos que contenham vício de legalidade, tal atuação não se dá de forma indiscriminada. Isso porque o entendimento até então predominante de que a Administração poderia anular seus próprios atos a qualquer tempo, desde que eivados de vícios que os tornassem ilegais (STF, Súmulas nº 346 e 473), foi superado pela edição da Lei nº 9.784/1999.



    5. Com efeito, o poder-dever de a Administração invalidar seus próprios atos encontra limite no princípio da segurança jurídica, que é de hierarquia constitucional, pois os administrados não podem ficar indefinidamente sujeitos à instabilidade originada do poder de autotutela. Assim sendo, o transcurso do prazo quinquenal sem que a Administração adote providências no sentido de promover a revisão do ato torna a situação irreversível, notadamente pelo fato do ato revestir-se de aparente legalidade e legitimidade. Diante disso, é inegável que a percepção da gratificação aqui discutida perdurou por aproximadamente 08 (oito) anos, tendo a impetrante durante todo esse período a recebido de boa fé, pois até então o ato administrativo que lhe concedeu a vantagem era dotado de legalidade e legitimidade.



    6. Em que pese tratar-se de vício de legalidade, deve ser reconhecido que o prazo decadencial para a Administração Pública anular o ato viciado encontra-se esgotado, o que impede a revisão do ato administrativo atacado que procedeu à revisão da situação da impetrante. SEGURANÇA CONCEDIDA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PREJUDICADOS”.



    No Recurso Extraordinário (Vol. 9), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o ESTADO DE GOIÁS alega que o acórdão recorrido deu interpretação equivocada ao princípio da segurança jurídica (art. 5º, caput, da CF/1988), ao reconhecer que transcorreu o prazo decadencial para a anulação de ato administrativo em que se reconheceu administrativamente o direito da impetrante ao recebimento de gratificação, cuja percepção perdurou por mais de sete anos.



    Afirma que “não se está aqui a buscar prejudicar o servidor público, que, de boa-fé, apresentou documentação que acreditava correta para os fins da lei e do preenchimento dos requisitos para dada vantagem funcional/remuneratória. A indagação que se faz é se este servidor tem o direito adquirido de fazer valer um erro administrativo em favor de seu patrimônio e em desfavor da higidez do ordenamento e do próprio erário” (Vol. 9, fl. 7).



    Em seguida, o RE foi sobrestado na origem, até o trânsito em julgado do Tema 839/RG (Vol. 13).



    Interposto Agravo Interno pela impetrante em face dessa decisão (Vol. 15), foram rejeitados (Vol. 17).



    Julgado o mérito do Tema 839/STF, o Tribunal de origem, em juízo de retratação negativo, afastou a aplicação do leading case, mantendo o acórdão recorrido, nos termos da seguinte ementa (Vol. 23):



    “EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PREJUDICADOS. SUPRESSÃO DE GRATIFICAÇÃO DE INCENTIVO FUNCIONAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO. DECADÊNCIA CONFIGURADA. TEMA 839. DISTINGUISHING. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NEGATIVO. 



    1. Nos termos dos artigos 54 da Lei 9.487/99 e 54 da Lei Estadual n. 13.800/2001, decai em cinco anos o direito de a Administração Pública rever atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos administrados, contados da data em que foram praticados.



    2. Considerando que a percepção do primeiro pagamento se deu em 17/11/2009 e tendo o processo sido criado com o propósito específico de rechaçar a validade do pagamento de GIF nos casos nele delineados se iniciado em 28/07/2017, forçoso concluir que há muito havia transcorrido o prazo decadencial.



    3. Não obstante a Administração Pública detenha o poder de autotutela, que lhe permite a invalidação de seus atos que contenham vício de legalidade, tal atuação não se dá de forma indiscriminada. Isso porque o entendimento até então predominante de que a Administração poderia anular seus próprios atos a qualquer tempo, desde que eivados de vícios que os tornassem ilegais (STF, Súmulas nº 346 e 473), foi superado pela edição da Lei nº 9.784/1999.



    4. Com efeito, o poder-dever de a Administração invalidar seus próprios atos encontra limite no princípio da segurança jurídica, que é de hierarquia constitucional, pois os administrados não podem ficar indefinidamente sujeitos à instabilidade originada do poder de autotutela. Assim sendo, o transcurso do prazo quinquenal sem que a Administração adote providências no sentido de promover a revisão do ato torna a situação irreversível, notadamente pelo fato do ato revestir-se de aparente legalidade e legitimidade. Diante disso, é inegável que a percepção da gratificação aqui discutida perdurou por aproximadamente 08 (oito) anos, tendo a impetrante durante todo esse período a recebido de boa fé, pois até então o ato administrativo que lhe concedeu a vantagem era dotado de legalidade e legitimidade.



    5. Em que pese tratar-se de vício de legalidade, deve ser reconhecido que o prazo decadencial para a Administração Pública anular o ato viciado encontra-se esgotado, o que impede a revisão do ato administrativo atacado que procedeu à revisão da situação da impetrante.



    6. Diferentemente do leading case - RE 817338 (Tema 839), o ato administrativo que concedeu a gratificação à servidora foi proferido por autoridade competente, com presunção de legalidade e legitimidade, não havendo indícios de má-fé, tampouco de violação aos preceitos da Constituição Federal da República. Destarte, não restando caracterizada nenhuma situação “flagrantemente inconstitucional” capaz de desaconselhar a aplicação do art. 54 da Lei nº 9.784/99, há que se reconhecer que o Tema 839 não se amolda ao caso em concreto, motivo pelo qual deve ser afastada a incidência da tese fixada pelo Pretório Excelso por ausência de subsunção (CPC/15, artigo 1.037, § 9º e seguintes). JUÍZO DE RETRATAÇÃO NÃO REALIZADO. ACÓRDÃO MANTIDO”.



    Mantido o acórdão recorrido, os autos foram encaminhados ao STF (Vol. 26).



    É o relatório. Decido. 



     



    De início, conforme destacado pelo Tribunal de origem, deve ser afastada a aplicação do Tema 839 da repercussão geral, o qual se refere à possibilidade de a Administração Pública anular seus próprios atos após o transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999, em caso de situações flagrantemente inconstitucionais. 



    Na hipótese dos autos, trata-se de recebimento de gratificação por servidor público de boa-fé, após procedimento de verificação de requisitos pela Administração Pública.



    Eis os fundamentos do acórdão recorrido para conceder a segurança pleiteada, declarando o transcurso do prazo decadencial da Administração Pública para a anulação de ato administrativo (Vol. 7, fl. 13):



    “Como visto, a impetrante busca através deste mandamus o reconhecimento do direito líquido e certo à reinclusão da Gratificação de Incentivo Funcional (GIF) de Nível Superior no percentual de 5% (cinco por cento) do seu vencimento como servidora pública estadual efetiva, ocupante do cargo de Oficial de Promotoria no Ministério Público do Estado de Goiás, bem como a anulação da decisão administrativa que suspendeu o recebimento da referida gratificação. 



    Desde já, adianto em dizer que merece acolhimento a alegação da impetrante de que teria ocorrido a decadência do direito da Administração Pública rever seus atos, porque ultrapassado o prazo quinquenal previsto no artigo 54, caput, da Lei nº 9.487/99. Explico.



    No caso em apreço, verifica-se que a impetrante passou a fazer jus ao recebimento da Gratificação de Incentivo Funcional (GIF) a partir do dia 06 de janeiro de 2010, conforme se extrai do despacho nº 005/2010 anexado à movimentação 01/arquivo 07, que, inclusive, conferiu efeitos retroativos à data do seu requerimento administrativo (17/11/2009). 



    No entanto, após rever seus atos, a Administração Pública, mais precisamente em 10/10/2017, proferiu nos autos do processo administrativo nº 201700024378 o despacho nº 491/2017 – PGJ-DG, reconhecendo como sendo indevida a percepção de GIF por conclusão de curso superior de formação específica. Por conseguinte, foram suspensos os pagamentos da vantagem supracitada aos servidores ali citados, a contar de outubro de 2017.



    Observa-se que o ato administrativo que concedeu a gratificação à impetrante foi datado em 06/01/2010, tendo seus efeitos retroagido ao dia 17/11/2009. Por outro lado, o processo administrativo de revisão do referido ato iniciou-se apenas em 28/07/2017, ocasião em que foi determinada a notificação pessoal da servidora Josefa Costa Pinheiro Graciano. 



    A par dessas considerações, é possível identificar que a Administração excedeu o prazo previsto no caput do artigo 54 da Lei nº 9.487/99 que prevê o seguinte:



    “Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.”



    A referida norma, como se pode ver, conjuga os aspectos de tempo e boa-fé, mas visa a estabilização das relações jurídicas pela convalidação de atos inquinados pelo vício de ilegalidade. Tal preceito foi até mesmo replicado pela Lei Estadual nº 13.800/2001, que, assim, dispõe: 



    “Art. 54 – O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. Parágrafo único – No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.”



    [...]



    Desse modo, considerando que a percepção do primeiro pagamento se deu em 17/11/2009 e tendo o processo sido criado com o propósito específico de rechaçar a validade do pagamento de GIF nos casos nele delineados se iniciado em 28/07/2017, forçoso concluir que há muito havia transcorrido o prazo decadencial”.



    Esse entendimento foi mantido pelo Juízo de origem em juízo de retratação negativo ao Tema 839/STF, conforme se verifica dos seguintes trechos a seguir transcritos (Vol. 23, fl. 3):



    “Pois bem. Ao reexaminar a questão, constato que o acórdão recorrido deve ser mantido, eis que o caso em voga apresenta distinção em relação ao tema 839 do STF, cujo julgado restou assim ementado: 



    […]



    Como bem ressaltado pela douta Procuradoria-Geral de Justiça, “o leading case tratou da não incidência de decadência sobre ato consumado da administração pública, considerando hipótese em que o destinatário age de má-fé ou em que há flagrante violação à Constituição Federal. O RE 817338 tratou de ato administrativo consumado que violou diretamente o art. 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, norma constitucional, tendo o voto do Ministro Relator apontado ‘ser impossível atribuir-se legitimidade a qualquer ato concessivo de anistia sem observância dos requisitos jurídicos constitucionais, sob pena de se transpor a ordem constitucional e de se caminhar de encontro aos ditames preconizados pelo Estado Democrático de Direito’. Por essa razão, entendeu que não há violação ao princípio da segurança jurídica, ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada, quando o ato consumado se encontra em manifesto desacordo com a Lei Fundamental.” (movimentação 105) 



    Ora, diferentemente do leading case - RE 817338 (Tema 839), o ato administrativo que concedeu a gratificação à servidora foi proferido por autoridade competente, com presunção de legalidade e legitimidade, não havendo indícios de má-fé, tampouco de violação aos preceitos da Constituição Federal da República. 



    Destarte, não restando caracterizada nenhuma situação “flagrantemente inconstitucional” capaz de desaconselhar a aplicação do art. 54 da Lei nº 9.784/99, há que se reconhecer que o Tema 839 não se amolda ao caso em concreto, motivo pelo qual deve ser afastada a incidência da tese fixada pelo Pretório Excelso por ausência de subsunção (CPC/15, artigo 1.037, § 9º e seguintes).” 



    No que se refere ao prazo decadencial para a Administração Pública rever seus atos, sem que seja caracterizado de notória inconstitucionalidade, esta SUPREMA CORTE sedimentou entendimento de que a discussão restringe-se ao campo infraconstitucional. Nesse sentido, vejam-se os seguintes precedentes:



    “E MENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. PRAZO PARA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA REVER SEUS ATOS. DECADÊNCIA. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA. PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO DE ACÓRDÃO DO STJ. DESCABIMENTO. AGRAVO IMPROVIDO . 



    I – Esta Corte, por meio de remansosa jurisprudência, tem entendido que a discussão sobre o prazo decadencial para a Administração rever seus atos, demanda a análise de normas infraconstitucionais. Precedentes. 



    II - Somente admite-se recurso extraordinário de decisão do Superior Tribunal de Justiça se a questão constitucional impugnada for nova. Assim, a matéria constitucional impugnável via RE deve ter surgido, originariamente, no julgamento do recurso especial, o que não é o caso dos autos. Precedentes. 



    III – Agravo regimental improvido” (AI 763.708-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Primeira Turma, DJe de 24/06/2011)



    “Embargos de declaração no recurso extraordinário com agravo. 2. Percepção de provento de aposentadoria cumulado com duas remunerações decorrentes de aprovação em concurso público, antes da EC 20/98. 3. Vedação constitucional à acumulação tríplice de remunerações pela ocupação de cargos públicos mediante concurso. Precedentes. 4. Prazo quinquenal para que a Administração reveja seus próprios atos. Omissão caracterizada. 5. Necessidade de análise da legislação infraconstitucional e do contexto fático probatório dos autos. Impossibilidade. 6. Fundamento autônomo e suficiente para a manutenção do acórdão recorrido. 7. Embargos acolhidos, com efeitos infringentes, para sanar omissão, de modo que seja dado provimento ao recurso extraordinário para reformar o acórdão recorrido, apenas na parte em que reconheceu o direito da servidora à acumulação tríplice de vencimentos e proventos, mantendo-se hígido quanto aos demais fundamentos.” (ARE 848.993-ED, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe de 17/9/2020)



    “EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO. PRAZO PARA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA REVER SEUS ATOS. DECADÊNCIA. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL NÃO CONFIGURADA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 5º, XXXVI, LIV, E LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DEBATE DE ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O MANEJO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 28.5.2009. O exame da alegada ofensa ao art. 5º, XXXVI, LIV e LV, da Constituição Federal, dependeria de prévia análise da legislação infraconstitucional aplicada à espécie, o que refoge à competência jurisdicional extraordinária, prevista no art. 102 da Constituição Federal. As razões do agravo regimental não são aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere à ausência de ofensa direta e literal a preceito da Constituição da República. Agravo regimental conhecido e não provido.” (ARE 744.238-AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Primeira Turma, DJe de 25/9/2013)



    A mesma orientação foi aplicada em caso semelhante ao presente: ARE 974274, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 16/6/2016.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 19 de setembro de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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