Tribunal: STF
Processo: Rcl 51847
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-27
Data de publicação: 2022-09-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Cuida-se de reclamação constitucional, com pedido de liminar, ajuizada pela Federação das Empresas de Transportes de Passageiros do Estado do Rio de Janeiro (FETRANSPOR), contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro (TJ/RJ), nos autos do Processo nº 0069159-64.2019.8.19.0000, que teria aplicado erroneamente a tese firmada no ARE nº 878.911 RG/RJ, vinculado ao Tema nº 917 da repercussão geral para negar seguimento a recurso extraordinário.



    Em decisão publicada no dia 01/09/2022, julguei procedente a presente reclamação para cassar a decisão que nega admissibilidade ao recurso extraordinário pela sistemática da repercussão geral, e determinar à autoridade reclamada que procedesse novo juízo de admissibilidade do recurso extraordinário afastando o óbice fundado no Tema nº 917 RG; bem como mantive os efeitos da cautelar anteriormente deferida para conferir efeito suspensivo ativo ao recurso extraordinário com o fim de sobrestar a eficácia dos arts. 1º e 1º-A da Lei Municipal nº 7.243/14 (com redação dada pela Lei nº 7.841/19).



    A Câmara Municipal de Petrópolis, em 02/09/2022, juntou aos autos contestação, bem como, em 04/09/2022, por meio da Petição nº 67.652/2022, formaliza pedido de reconsideração.



    Nesse último, relata que a citação da Câmara Municipal de Petrópolis se deu por intermédio de carta de ordem, a qual restou juntada aos autos em 12/08/2022 e que foi prolatada decisão julgando procedente a presente reclamação antes do transcurso do prazo para o oferecimento de contestação.



    Sustenta que:



     “a publicização da r. decisão, sem levar em conta a ausência de decurso do prazo à apresentação da peça defensiva, se mostra como movimento apto à caracterização de um error in procedendo – passível de ser conhecido de ofício pelo julgador -, e que, se não corrigido, ensejará eventual nulidade do provimento jurisdicional em razão de afronta aos princípios da ampla defesa, do contraditório e do devido processo legal, consignados na Constituição da República Federativa do Brasil em seus incisos LIV e LV do art. 5º.”



    Requer que



    “A – seja recebida a presente peça processual, coadunando no chamamento do feito à ordem para fins de [ante a nulidade] tornar sem efeito a r. decisão de id 15353166362; 



    B - após o descrito no item “a” supra, seja realizada a apreciação da peça de contestação de id 15353238744 e, em sequência, prolatado o correspondente provimento jurisdicional.”



    É o relatório. Decido.



    Assiste razão a parte beneficiária quanto a prolação de decisão antes do término do prazo para o oferecimento da contestação, razão pela qual torno-a sem efeito.



    Passo à análise do feito considerando os argumentos expendidos na contestação constante no e-Doc 66.



    No caso dos autos, a decisão reclamada julgou improcedente a representação de inconstitucionalidade ajuizada pela Federação das Empresas de Transporte de Passageiros do Rio de Janeiro contra a Lei nº 7.841/2019 do Município de Petrópolis, afastando o alegado vício de formal subjetivo (iniciativa parlamentar em alegada matéria de competência legislativa privativa do chefe do Poder Executivo), fundada a conclusão no entendimento firmado pelo STF no ARE nº 878.911/RJ, vinculado ao Tema nº 917 da repercussão geral.



    Acerca do enquadramento do caso concreto à tese do Tema 917 RG, a autoridade reclamada assim se manifestou:



    “[...] de fato, a legislação impugnada impõe custosas obrigações aos concessionários de serviços públicos, consubstanciadas na progressiva contratação de mão de obra para impedir a acumulação.



    Nada obstante, em sede de repercussão geral, o E. STF reafirmou sua jurisprudência no sentido de validar a lei que, embora de incoação parlamentar, apenas gera despesas ao Poder Executivo sem versar propriamente o funcionamento da Administração Pública. 



    Transcreva-se a ementa do julgado [ARE nº 878.911/RJ]: 



    (...)



    [...]



    Por isso mesmo, a legislação administrativa já prevê mecanismos de reequilíbrio do contrato firmado entre o Poder Concedente e o Particular. Eis o que consta do artigo 65, §5º da Lei 8.666/93: 



    Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: 



    (...) 



    § 5º Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou extintos, bem como a superveniência de disposições legais, quando ocorridas após a data da apresentação da proposta, de comprovada repercussão nos preços contratados, implicarão a revisão destes para mais ou para menos, conforme o caso.



    Nesta linha de intelecção, para não criar uma reserva de iniciativa tão ampla que se esvazie a do Poder Legislativo, há de se diferenciar normas que impactem mediata e imediatamente o contrato administrativo. 



    [...] quando se afiguram leis apenas transversais à contratação administrativa, com efeitos econômicos mediatos, aí se está na iniciativa comum de alcaides e vereadores.



    [...]



    Assim é que, tanto pela sua estrita aderência a precedentes específicos e recedentes do E. Supremo Tribunal Federal e deste Eg. TJRJ, tanto pelo mérito constitucional da legislação impugnada, não se pode acolher a presente representação.” (e-Doc 11, p. 17-33)



    Observa-se que a autoridade reclamada, a partir de sua compreensão de que a Lei Municipal nº 7.841/19 produziria efeitos econômicos indiretos aos contratos administrativos firmados com as concessionárias e permissionárias de transporte coletivo urbano do município de Petrópolis/RJ, assentou a constitucionalidade formal da aludida lei, de iniciativa do poder legislativo, afastando a tese de usurpação de competência legislativa privativa do poder executivo.



    Em sede de contestação, a Câmara Municipal de Petrópolis entende que a decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário interposto pela parte reclamante “se encontra em absoluta consonância com os ditames da lei, da doutrina e da jurisprudência, mostrando-se, inclusive, adequada aos contornos do Tema 917 da sistemática da repercussão geral.” (e-Doc 66, p. 4).



    Pondera que



    “o Município de Petrópolis – recentemente atingido por um fenômeno natural de enormes proporções – fica na região serrana do Estado do Rio de Janeiro, está cercado por morros, encostas e possui topografia com muitos relevos. Com isso, grande parte de suas ruas e acessos transitados por veículos coletivos possui ladeiras íngremes e sinuosas, o que acaba gerando para o condutor [motorista] a necessidade de atenção redobrada para evitar colisões, abalroamentos e/ou outros sinistros. Trata-se de particularidade inerente ao Município de Petrópolis, que reforça a necessidade de adoção de medidas, inclusive legislativas, que possam atingir diretamente a esse ‘interesse local’” (e-Doc 66, p. 20)



    Afirma que



    “a lei municipal que, suplementando as leis federais e estaduais, estabelece a proibição de que as empresas de ônibus em atuação no Município determinem aos respectivos empregados o exercício simultâneo das funções de motorista e cobrador de ônibus não está adentrando em competências legislativas de outras esferas. Muito pelo contrário, está reforçando o objetivo das normas federais e estaduais no sentido de aumentar a segurança do trânsito e proteger a população” (e-Doc 66, p. 20)



    Ressalta, ainda, que a Lei nº 7.841/2019 “não possui qualquer normas de direito do trabalho”, bem como “não estabeleceu condições para o exercício de qualquer profissão”(e-Doc 66, p. 20).



    Defende que “a lei 7.841/2019 não estabeleceu novas obrigações, novos custos e tampouco atribuições para os órgãos do Poder executivo” (e-Doc 66, p. 21)



    Aduz que 



    “a Lei municipal 7.841/2019 não tem o poder de violar o equilíbrio econômico-financeiro do(s) contrato(s) de concessão. Primeiramente, pelo fato de que as eventuais implementações que digam respeito à manutenção ou melhoria da segurança dos serviços já se encontram abarcadas pelos ditames da Lei Geral de Concessões, sendo obrigação implícita e originária dos concessionários. Segundo, pela possibilidade de que a(s) planilha (s) de custo (s) envolvida(s) na(s) concessão (ões) tendam a já contemplar os custos de motorista e cobrador. 



    O que a Lei Municipal 7.841/2019 fez foi, tão somente, proibir que os empregados das empresas de ônibus exerçam simultaneamente as funções de motorista e cobrador de ônibus, o que se trata de medida em prol da segurança do trânsito e dos passageiros em geral. Ou seja, como já mencionado, a Lei Municipal 7.841/2019 não violou a competência legislativa privativa da União para tratar de relações de trabalho e de condições para exercício de profissões, estabelecida no artigo 22, I e XVI da CRFB. Ela também não viola a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo estabelecida no artigo 112, §1º, da CRFB.” (e-Doc 66, p. 26).



    Tenho que os argumentos expostos na contestação ofertada pela Câmara Municipal de Petrópolis não devem prosperar.



    Isso porque com edição da Lei Municipal nº 7.243/14, de iniciativa do Poder Legislativo local, acaba por estabelecer obrigações em contratos celebrados pela Administração Pública ao dispor sobre a impossibilidade de acumulação de funções de motorista e cobrador nos transportes coletivos urbanos ( art. 1º da Lei Municipal nº 7.243/14 — com redação dada pela Lei nº 7.841/19), bem como ao instituir prazo máximo de 5 anos para que as empresas concessionárias e permissionárias do serviço público procedam aos ajustes em seu quadro de funcionários, a fim de dar cumprimento à lei, observada a proporção mínima de 20% ao ano (1º-A — também com redação dada pela Lei nº 7.841/19).



    No ponto, tem-se que a jurisprudência do STF desenvolveu-se no sentido de que “padece de inconstitucionalidade formal a lei de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações em contratos celebrados pela Administração Pública, matéria da competência privativa do Chefe do Poder Executivo” (RE 1252153 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 21/6/21).



    Ainda nesse sentido:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. LEI 19.939/2019, DO ESTADO DO PARANÁ. OBRIGAÇÃO DAS EMPRESAS CONCESSIONÁRIAS DE RODOVIAS DE REALIZAR O RESGATE E A ASSISTÊNCIA VETERINÁRIAS DE EMERGÊNCIA DE ANIMAIS ACIDENTADOS. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. INCONSTITUCIONALIDADE. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATOS CELEBRADOS PELO PODER EXECUTIVO. MATÉRIA SUJEITA À RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. VIOLAÇÃO. 1. O Juízo de origem não analisou a questão acerca da suspensão dos efeitos da Lei Estadual 19.939/2019, antes de sua vigência, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada) e 356 (O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento), ambas desta CORTE SUPREMA. 2. A Lei Estadual 19.939/2019, do Estado do Paraná, de iniciativa parlamentar, que dispõe sobre “a obrigação das empresas concessionárias de rodovias em atividade no Estado do Paraná de realizar o resgate e a assistência veterinária de emergência de animais acidentados nas rodovias e estradas por elas administradas, e dá outras providências”, adentrou em matéria sujeita à reserva da Administração, uma vez que se imiscuiu nos aspectos atinentes a contratos administrativos celebrados com as concessionárias de rodovias estaduais. 3. A lei estadual impugnada também interfere indevidamente nas estipulações contratuais estabelecidas entre o Poder Executivo concedente e as empresas concessionárias, ferindo, assim, o disposto no art. 37, XXI, da Constituição Federal. 4. Agravo Interno a que se nega provimento.” (ARE 1349609 , Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 18/2/22).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional. 3. Representação de inconstitucionalidade. Art. 2º da Lei 6.048/2016, do Município do Rio de Janeiro. Iniciativa parlamentar. Interferência na gestão de contratos de gestão celebrados pelo Poder Público e as Organizações Sociais. Representação de inconstitucionalidade julgada procedente pelo Órgão Especial do TJRJ. 4. O Supremo Tribunal Federal já firmou o entendimento no sentido de que padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre matéria afeta à reserva de administração, como aquela atinente à gestão de contratos celebrados pela Administração Pública. Precedentes. 5. Negado provimento ao agravo regimental.” (ARE 1337997 AgR, Segunda Turma, DJe de 1º/12/21). 



    Também, especificamente quanto ao vício de inconstitucionalidade formal subjetivo em caso de iniciativa parlamentar que impacta no equilíbrio econômico-financeiro de contratos administrativos celebrados com concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal, cito precedentes do STF:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 4.166/05 do Município de Cascavel/PR. Lei de iniciativa parlamentar que concede gratuidade no transporte coletivo urbano às pessoas maiores de 60 anos. Equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Reserva de Administração. Separação de Poderes. Violação. Precedentes. Recurso extraordinário parcialmente provido. 1. O Supremo Tribunal Federal tem declarado a inconstitucionalidade de leis de iniciativa do poder legislativo que preveem determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido, tendo em vista a interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria reservada ao Poder Executivo, estando evidenciada a ofensa ao princípio da separação dos poderes. 2. Não obstante o nobre escopo da referida norma de estender aos idosos entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, independentemente do horário, a gratuidade nos transportes coletivos urbanos esteja prevista no art. 230, § 2º, da Constituição Federal, o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do poder legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente aos contratos administrativos celebrados com as concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal (art. 30, inciso V, da Constituição Federal). 3. Agravo regimental não provido.” (ARE nº 929.591 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe de 27/10/17)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. LEI MUNICIPAL. TRANSPORTE PÚBLICO. ESTUDANTES. ISENÇÃO DE TARIFA. LEI DE INICIATIVA DO PODER EXECUTIVO LOCAL. INCONSTITUCIONALIDADE DE EMENDA PARLAMENTAR. AUMENTO DE DESPESA PÚBLICA. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO: DESEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO DE CONCESSÃO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE 1343233 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 18/11/21).



    Em caso análogo ao submetido ao TJRJ no Processo nº 0069159-64.2019.8.19.0000 (por envolver também legislação municipal, de iniciativa do Poder Legislativo, prescrevendo a vedação de atribuição simultânea das funções de motorista e cobrador de passagens de transporte coletivo), a Primeira Turma do STF negou seguimento ao RE nº 1.254.518/SP (DJe de 30/4/20), entendendo adequada a solução do TJSP ao declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 6.044/2018 do Município de Sumaré. Ao relatar a decisão do TJSP mantida pelo STF nos autos do RE nº 1.254.518/SP, o Min. Alexandre de Moraes assim consignou:



    “Entendeu [o TJSP] que, nos termos do Tema 917, com repercussão geral reconhecida, não afronta a competência privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal, prevista no art. 61 da CF/1988, lei de iniciativa parlamentar que não cuide especificamente de sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos, ou do regime jurídico de servidores públicos. No entanto, no caso dos autos, a norma, ao dispor sobre as condições de execução do serviço delegado, tratou de matéria de reserva de administração, e, com isso, invadiu o âmbito da iniciativa privativa do Poder Executivo.” (DJe de 10/3/20)



    Nessa medida, concluo pela procedência da alegação de desrespeito à autoridade de decisão do STF por equívoco na aplicação da tese firmada pelo STF no Tema nº 917 para negar seguimento a recurso extraordinário interposto em processo substancialmente diverso do representativo da controvérsia apreciado pelo STF. 



    O paradigma suscitado possui a seguinte redação:



    “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal).”



    Ante o exposto, julgo procedente a presente reclamação, cassando a decisão que nega admissibilidade ao recurso extraordinário pela sistemática da repercussão geral, e determino à autoridade reclamada que proceda a novo juízo de admissibilidade do recurso extraordinário, afastando o óbice fundado no Tema nº 917 RG. 



    Mantenho os efeitos da cautelar deferida nos presentes autos para conferir efeito suspensivo ativo ao recurso extraordinário cujo processamento se busca com a procedência da reclamação, suspendendo a eficácia dos arts. 1º e 1º-A da Lei Municipal nº 7.243/14 (com redação dada pela Lei nº 7.841/19), uma vez que preenchidos os requisitos previstos no parágrafo único do art. 955 do CPC, ante a probabilidade de provimento do apelo extremo, assim como o risco de dano grave e difícil reparação em razão do prazo instituído para a recomposição do quadro dos funcionários das empresas permissionárias e concessionárias, com sanção pecuniário e, mesmo, de rescisão contratual no caso de descumprimento. Nesse sentido:



    “Agravo regimental em petição. 2. Administrativo e Processual Civil. 3. Cargos comissionados com atribuições de natureza efetiva. Nomeação. Anulação. Preenchimento de vagas por cargos efetivos. Concurso público. Realização. Determinação judicial. 4. Ação civil pública. 5. Recurso extraordinário. Pleito de efeito suspensivo. Requisitos. Probabilidade de provimento do recurso extraordinário não demonstrada. Art. 995, parágrafo único, do CPC. 6. Argumentos incapazes de infirmar a decisão agravada. 7. Agravo regimental a que se nega provimento.” (Pet 7679 AgR, Segunda Turma, Min. Rel. Gilmar Mendes, DJe de 27/05/2019) (grifei).



    Publique-se.



    Brasília, 27 de setembro de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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