Tribunal: STF
Processo: ARE 1258360
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-04-28
Data de publicação: 2022-04-28

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos: 



    “APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. ELETROPAULO. MUNICÍPIO DE ITAPEVI. LEI MUNICIPAL 1.790/06. FISCALIZAÇÃO. APRESENTAÇÃO DE LAUDOS SOBRE AS CONDIÇÕES DOS POSTES DE ELETRICIDADE. LAVRATURA DE AUTOS DE INFRAÇÃO. APLICAÇÃO DE MULTA. POSSIBILIDADE. Sentença que denegou o mandado, ao fundamento de não se ter verificado a presença dos requisitos autorizadores para proteção do direito líquido e certo, nem mesmo a mínima hipótese da prática de algum ato abusivo ou ilegal, haja vista que a Municipalidade teria agido dentro da estrita legalidade, eis que a legislação promulgada não teria ultrapassado os limites constitucionais acerca da competência legislativa atribuída aos municípios. Questões preliminares prejudiciais afastadas. No mérito, deve a r. sentença ser confirmada por seus próprios e bem deduzidos fundamentos, adotados, aqui, como razão de decidir, nos termos do art. 252 do RI deste E. Tribunal. A partir da CF88, estabeleceu-se que a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, observadas as diretrizes gerais fixadas pelo Estatuto da Cidade, segundo o qual compete aos entes da federação a promoção de melhorias das condições das calçadas, dos passeios públicos, do mobiliário urbano e dos demais espaços de uso público. Com a promulgação da LM 1.790/06, exerceu o Município seu poder legiferante sobre assuntos de interesse local, a fim de promover o adequado ordenamento territorial com planejamento e controle do uso e da ocupação do solo urbano. Precedentes desta Corte. Os atos da Municipalidade não conflitam com os termos do contrato de concessão na parte que trata dos encargos da concessionária sobre a fiscalização da ANEEL, pois ambas convergem a respeito da eficiência lato sensu dos serviços públicos prestados, mas cada uma em seu âmbito de atuação, tanto para fins de verificação dos padrões técnicos para a prestação dos serviços aos seus destinatários, quanto para verificação dos padrões técnicos perante o ente municipal onde os correspondentes mobiliários estão instalados, não havendo de se falar em atividade legislativa pela Municipalidade sobre "energia elétrica". Recurso não provido” (eDOC 4, p. 27 – 42)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, alínea “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, incisos II, XXII, LIV, LV, 21, XII, alínea "b"; 22, inciso IV; 30; 37; 60, § 40, inciso I; 150, inciso IV; e 175. (eDOC 4, p. 59 - 79)



    Nas razões recursais, o recorrente alega a impossibilidade de aplicação de multa administrativa na ausência de constatação de irregularidade específicas; a ausência de atribuição do Município para fiscalizar os serviços e equipamentos da agravante; a incompetência municipal para legislar sobre energia elétrica; e a inconstitucionalidade da multa abusiva e confiscatória (eDOC 4, p. 171 – 190).



    A PGR manifestou-se nos seguintes termos: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO. FALTA DE ARTICULAÇÃO E DEMONSTRAÇÃO DE EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. OFENSA QUE, SE EXISTENTE SE DARIA DE FORMA REFLEXA. IMPOSSIBILIDADE DE CONHECIMENTO DO RECURSO. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO” (eDOC 11)



    É o relatório. Decido. 



    A irresignação merece prosperar. 



    Na origem, a agravante impetrou mandado de segurança contra ato do Chefe de Divisão Técnica de Fiscalização de Posturas Municipais (DTFPM) e do Departamento de Obras, ambos do Município de Itapevi/ SP, buscando suspender a eficácia das normas jurídicas constantes do art. 10; art. 14, parágrafo único; art. 17, parágrafo único; e art. 18, todos da Lei n. 1.790/2006, os quais condicionam à prévia autorização da Prefeitura a instalação e a manutenção de postes e equipamentos nos logradouros públicos, bem como exigem a apresentação de laudo técnico atestando a segurança desses equipamentos, sob pena de multa diária.



    A questão objeto da irresignação no recurso extraordinário consiste, portanto, em saber se os referidos dispositivos da Lei n. 1.790/2006 do Município de Itapevi/SP vulneram a competência privativa da União para legislar sobre matéria referente à energia elétrica ou se se trata de tema afeto ao plano diretor, à ordenação da cidade e ocupação de vias públicas, para o qual o Município teria competência. 



     Não raras vezes, surgem dúvidas sobre os limites da competência legislativa dos entes federados, tendo em vista os critérios utilizados pelo próprio constituinte na sua definição e a aparente vinculação de uma determinada matéria a mais de um tipo de competência. Para aferir em que catálogo de competências recai uma questão específica e, portanto, determinar quem possui prerrogativa para legislar sobre o assunto, deve ser feita uma subsunção da lei em relação aos artigos constitucionais que estabelecem os limites legiferantes de cada ente federado, ou seja, os artigos 22, 23 e 24 da Constituição Federal



    Segundo as lições de Hely Lopes Meirelles, em seu manual de Direito Municipal Brasileiro, não há assunto municipal que não seja reflexamente de interesse estadual e nacional, sendo a diferença apenas de grau e não de substância. Dessa forma, para a “aferição desse interesse local que legitimará a ação do Município o melhor critério é o da predominância do seu interesse em relação ao das outras entidades estatais” (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 17ª edição atualizada. Editora Melheiros: São Paulo. Pag. 137). 



    Por outro lado, como bem ressaltou no Ministro Ricardo Lewandowski, no voto proferido na ADI 5960/PR (Tribunal Pleno, DJe 6.10.2020), “em um sistema federativo equilibrado não podem coexistir, como regra, normas distintas que disciplinem matérias semelhantes. Se tal fosse admissível, ao invés de harmonia federativa, veríamos grassar a assimetria, o desequilíbrio, enfim, o caos normativo. É exatamente isso que a nossa sofisticada engenharia constitucional pretende evitar”. 



    No que tange ao fornecimento de energia elétrica, é firme a jurisprudência desta Suprema Corte no sentido de que compete à União, que é o titular do serviço público, a prerrogativa de definir, em legislação própria, as condições mediante as quais haverá de ser prestado o serviço, estabelecendo regime jurídico de concessão ou permissão insuscetível de modificação pelo legislador estadual ou municipal.



    Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados do Pleno e da Segunda Turma: 



    CONSTITUCIONAL. LEI ESTADUAL 12.635/07, DE SÃO PAULO. POSTES DE SUSTENTAÇÃO DA REDE ELÉTRICA. OBRIGAÇÃO DE REMOÇÃO GRATUITA PELAS CONCESSIONÁRIAS EM PROVEITO DE CONVENIÊNCIAS PESSOAIS DOS PROPRIETÁRIOS DE TERRENOS. ENCARGOS EXTRAORDINÁRIOS NÃO PREVISTOS NOS CONTRATOS DE CONCESSÃO DE ENERGIA ELÉTRICA. RELEVÂNCIA JURÍDICA DA TESE DE USURPAÇÃO DAS COMPETÊNCIAS FEDERAIS PARA DISPOR SOBRE O TEMA. 



    1. Tendo em vista (a) a simplicidade da questão de direito sob exame; (b) a exaustividade das manifestações aportadas aos autos; e (c) a baixa utilidade da conversão do rito inicial adotado para o presente caso, a ação comporta julgamento imediato do mérito. Medida sufragada pelo Plenário em questão de ordem.



    2. As competências para legislar sobre energia elétrica e para definir os termos da exploração do serviço de seu fornecimento, inclusive sob regime de concessão, cabem privativamente à União, nos termos dos art. 21, XII, “b”; 22, IV e 175 da Constituição. Precedentes.



    3. Ao criar, para as empresas que exploram o serviço de fornecimento de energia elétrica no Estado de São Paulo, obrigação significativamente onerosa, a ser prestada em hipóteses de conteúdo vago (‘que estejam causando transtornos ou impedimentos’) para o proveito de interesses individuais dos proprietários de terrenos, o art. 2º da Lei estadual 12.635/07 imiscuiu-se indevidamente nos termos da relação contratual estabelecida entre o poder federal e as concessionárias.



    4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 4.925/SP, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe grifo nosso) 



    SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. LEI COMPLEMENTAR 111/2011 E DECRETO 34.442/2011, AMBOS DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. IMPOSIÇÃO ÀS CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇO PÚBLICO DE ELETRICIDADE DA ELIMINAÇÃO DA FIAÇÃO ELÉTRICA AÉREA E IMPLANTAÇÃO DA FIAÇÃO NO SUBSOLO. INVASÃO DA COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE SERVIÇOS DE ENERGIA ELÉTRICA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – Compete privativamente à União legislar sobre serviços de energia elétrica e sobre as condições mediantes as quais deve ser prestado o serviço. II – Conforme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, lei local não pode criar obrigação significativamente onerosa para as concessionárias de energia elétrica, de modo a interferir indevidamente na relação jurídico-contratual estabelecida entre elas e a União. III – Agravo regimental a que se nega provimento. (ARE 764.029 AgR-segundo, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 13.8.2020)



    A legislação municipal impugnada possui a seguinte redação: 



    "Art. 10 Nenhum equipamento mobiliário poderá ser instalado ou mantido nas vias e logradouros públicos do município de ltapevi, sem autorização da Prefeitura. [...]. 



    § 4° As entidades de direito público ou privado, responsáveis pelos armários e compartimentos de telefonia, poços de visita e de ventilação, caixas de correio, postes e outros equipamentos mobiliários instalados e/ou mantidos nas vias e logradouros públicos do município que a Prefeitura Julgar necessário, deverá encaminhar ao Departamento de Obras até o dia 15 do Mês de março de cada exercício, laudo técnico atestando suas condições de segurança para análise e fiscalização da municipalidade." 



    O Tribunal de origem consignou que a edição da lei pelo Município de Itapevi configurou legítimo exercício do seu poder de legislar sobre assunto de interesse local. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “A partir da Constituição Federal de 1988, estabeleceu-se que a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 182, caput), observadas as diretrizes gerais fixadas pelo Estatuto da Cidade (L 10.257/01), segundo o qual compete aos entes da federação a promoção de melhorias das condições das calçadas, dos passeios públicos, do mobiliário urbano e dos demais espaços de uso público (art. 3°, III). 



    Diante de tais diretrizes, com a promulgação da Lei Municipal n° 1.790, de 2006, que "dispõe sobre a limpeza nos imóveis, fechamento de terrenos não edificados, a construção, manutenção e a utilização dos passeios públicos, e dá outras providências", exerceu o Município seu poder legiferante sobre assuntos de interesse local, a fim de promover o adequado ordenamento territorial com planejamento e controle do uso e da ocupação do solo urbano (CF, art. 30, I e VIII).



    Por tais razões, não se vislumbra, de fato, nenhuma irregularidade ou ilegalidade em relação tanto à notificação recebida (fl. 159) quanto à lavratura dos autos de infração (fls. 166/168), porque embasados no descumprimento de determinações expressas da citada lei municipal e cujos fatos não foram contestados (fls. 161/162) especificamente naquilo que diz respeito ao cumprimento das exigências previstas no enunciado normativo do § 4° do artigo 10 da Lei Municipal n° 1.790 (...)” (eDOC 4, p. 32 – 33, grifo nosso)



    A conclusão, contudo, não me parece conformada com a jurisprudência remansosa do Supremo Tribunal Federal sobre o tema.



    Ante o exposto, tendo em vista a competência da União para legislar sobre energia elétrica, dou provimento ao recurso extraordinário para conceder a segurança pleiteada na inicial, de modo que as autoridades coatoras se abstenham da prática de qualquer ato tendente a exigir da Impetrante (i) autorização para instalação ou permanência de qualquer equipamento mobiliário necessário ao serviço prestado pela impetrante; e (ii) apresentação de laudo técnico atestando as condições de segurança dos referidos equipamentos. (art. 932, VIII, do NCPC c/c art. 21, §1º, do RISTF).



    Publique-se. 



    Brasília, 28 de abril de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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