Tribunal: STF
Processo: ARE 1324455
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-05
Data de publicação: 2022-06-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SERVIDOR. REESTRUTURAÇÃO DE CARREIRA, COM AUMENTO REMUNERATÓRIO PARCELADO. NECESSIDADE DE PREVISÃO DAS PARCELAS NAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS. ART. 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO. TEMA RG Nº 864. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 280 DA SÚMULA DO STF. NÃO PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo contra decisão de negativa de seguimento a recurso extraordinário interposto em face de acórdão, assim ementado:



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER C/C COBRANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. DISTRITO FEDERAL. LEI DISTRITAL N. 5.184/2012. REAJUSTE. TERCEIRA PARCELA. NÃO IMPLEMENTAÇÃO. FALTA DE DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. INEFICÁCIA DA NORMA. APLICAÇÃO DA TESE FIXADA EM REPERCUSSÃO GERAL (TEMA 864). RECURSO DESPROVIDO. 1. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE n. 905.357/RR (Tema 864), com repercussão geral, fixou a tese de que “A revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos depende, cumulativamente, de dotação na Lei Orçamentária Anual e de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias”. 2. Se a Lei Orçamentária Anual – LOA para o exercício financeiro de 2015 (Lei n. 5.442/2014) não incluiu a dotação necessária para arcar com a última parcela do reajuste do vencimento básico dos servidores vinculados à respectiva carreira, impõe-se a aplicação da tese fixada no RE n. 905.357/RR (Tema 864) com a consequente improcedência do pedido inicial para a implementação do pagamento. 3. É vedado ao Poder Judiciário aumentar ou estender vantagens a servidores públicos civis ou militares, regidos pelo regime estatutário, com fundamento apenas no princípio da isonomia (Súmula Vinculante n.º 37). O aumento de vencimento de servidor depende de Lei e o Poder Judiciário não dispõe, via de regra, de competência legiferante. 4. Recurso desprovido.” (e-doc. 12).



    2. No recurso extraordinário, a recorrente afirma violado o art. 169, § 1º, da Constituição da República. Diz não cabível a aplicação do Tema RG nº 864 porque, no caso, não se cuida de revisão anual dos servidores, mas de diferenças salariais decorrentes de reestruturação da carreira de Assistência Social, cujo pagamento estaria previsto na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e na Lei Orçamentária Anual - LOA pertinentes.



    É o relatório.



    Decido.



    3. No RE nº 905.357-RG/RR, foi reconhecida a Repercussão Geral da controvérsia nele veiculada — Tema nº 864/RG, na forma da ementa que se segue:



     
“ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ESTADO DE RORAIMA. SERVIDORES PÚBLICOS. REVISÃO GERAL ANUAL. ÍNDICE DE 5%. PREVISÃO NA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LEI ESTADUAL 339/02). AUSÊNCIA DA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA CORRESPONDENTE NA LEI ORÇAMENTÁRIA DO RESPECTIVO ANO. EXISTÊNCIA OU NÃO DE DIREITO SUBJETIVO. REPERCUSSÃO GERAL CONFIGURADA. 1. Possui repercussão geral a controvérsia relativa à existência ou não de direito subjetivo a revisão geral da remuneração dos servidores públicos por índice previsto apenas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, sem correspondente dotação orçamentária na Lei Orçamentária do respectivo ano. 2. Repercussão geral reconhecida. 



    (RE nº 905.357-RG/RR, Rel. Min. Edson Fachin, Red. do Acordão Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, j. 29/10/2015, p. 27/11/2015).



    4. Quando do julgamento do mérito, concluiu o Supremo Tribunal Federal pela impossibilidade de pagamento de reajuste a servidor público, sem expressa previsão na LOA do respectivo ano, ainda que tenha havido indicação na LDO, proclamando a seguinte tese:



    "A revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos depende, cumulativamente, de dotação na Lei Orçamentária Anual e de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias." 



    (RE nº 905.357/RR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 29/11/2019, p. 18/12/2019; grifos acrescidos).



    5. Relevante notar que, para tanto, a matéria foi analisada de forma ampla, tendo o e. Ministro Relator discorrido detidamente sobre o § 1º do art. 169 da Constituição, consignando que, para a concessão de vantagens ou aumento de remuneração dos servidores, é necessário haver autorização na LDO e dotação orçamentária específica na LOA. Transcrevo trecho da fundamentação:



    “A elaboração e execução do orçamento são regulamentadas pela Constituição Federal, pela Lei Complementar 101/2000 e pela Lei 4.320/1964, os quais preveem a necessidade de elaboração de um Plano Plurianual, de Lei de Diretrizes Orçamentárias e de Lei Orçamentária Anual.



     Quanto à vigência da lei orçamentária, a própria nomenclatura utilizada no artigo 165, III e §5º da CF/88 já traduz estarmos diante de uma lei anual, embora tenha havido debates para que fosse bienal. 



    Dessa forma, trata-se de lei que deve ser elaborada a cada ano, para viger durante um determinado período. 



    Na maioria dos países, inclusive no Brasil, a vigência do orçamento deve coincidir com o ano civil (1º de janeiro a 31 de dezembro) (Art. 34, Lei 4.320/1964: O exercício financeiro coincidirá com o ano civil). 



    Trata-se, portanto, do princípio da anualidade ou periodicidade. Após a arrecadação de recursos públicos, por intermédio, v.g., da imposição de tributos aos particulares, o Estado deverá aplicá-los conforme o planejamento constante da lei orçamentária. 



    Temos, então, a despesa pública.



    ALIOMAR BALEEIRO conceitua a despesa pública como “conjunto de dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para o funcionamento dos serviços públicos”. Sob outra ótica, trata-se da “aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro duma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do governo”.



     Observe-se, ainda, que a forma como serão alocados os recursos auridos pelo Estado deve observar os comandos legais e constitucionais aplicáveis à matéria, não ficando ao mero alvedrio do Administrador Público.



    Quanto às despesas com pessoal, o constituinte não se limitou a indicar meras adequações à lei orçamentária. Ao contrário, 



    “Impôs limites extremamente rígidos, providências a serem adotadas quando superados com um tratamento bastante minucioso, acabando por regulamentar o art. 169 da Constituição Federal com extrema riqueza de detalhes. Na verdade, o legislador teve aqui um trabalho bastante interessante, visando pôr um fim no permanente e contínuo aumento com despesas com pessoal”. (REINALDO MOREIRA BRUNO. Lei de responsabilidade fiscal e orçamento público municipal. 5ª. ed. Curitiba: Juruá, 2013. p. 160).”



    A propósito, veja-se o teor do artigo 169, §1º, da Constituição Federal:



    “§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional 19, de 1998) 



    I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional 19, de 1998)



    II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional 19, de 1998)”



    Assim, para a concessão de vantagens ou aumento de remuneração, exige-se o preenchimento de dois requisitos cumulativos: dotação orçamentária na LOA e autorização na LDO.



    No mesmo sentido, veja-se o seguinte precedente:



     “[...] 4. Não é possível o deferimento de vantagem ou aumento de vencimentos sem previsão orçamentária, nos termos do que estabelece o art. 169, § 1º, I e II, da Constituição do Brasil. Precedente [MC-ADI n. 1.777, Relator o Ministro SYDNEY SANCHES, DJ 26.05.2000]. 5. Segurança denegada”. (AO 1339/MA, Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJe. 25/10/2006).”



    (...)



    Data venia, conforme anteriormente exposto, a lei orçamentária obedece ao princípio da anualidade, não havendo espaço para alargamento do período de vigência da LOA. Conforme afirma o professor FERNANDO FACURY SCAFF, a lei orçamentária é uma lei temporária desde a sua gestação. (Orçamento republicano e liberdade igual. Ensaio sobre direito financeiro, república e direitos fundamentais no Brasil. Belo Horizonte: Fórum, 2018. p. 239).



    Para pôr um fim a qualquer dúvida, verifica-se que a Lei 361/2003 (Lei Orçamentária Anual referente ao ano de 2003) não trouxe previsão de revisão geral anual da remuneração dos servidores. 



    Dessa forma, constata-se que, a despeito de haver autorização expressa na LDO para o reajuste geral dos vencimentos dos servidores, é certo que careceu de dotação orçamentária na LOA. 



    Conforme destaca REGIS FERNANDES DE OLIVEIRA, “a decisão de gastar é fundamentalmente uma decisão política. O administrador elabora um plano de ação, descreve-o no orçamento, aponta os meios disponíveis para seu atendimento e efetua o gasto. A decisão política já vem inserta no documento solene de previsão de despesas. (...) Uma vez estabelecidas as prioridades, mediante autorização legislativa (aprovação da lei orçamentária ou de créditos especiais e complementares), opera-se a despesa (saída de dinheiro) pelas formas estabelecidas em lei e que serão adiante analisadas”. 



    Conclui-se, então, que, apesar de o administrador público ter inserido na LDO a autorização para o reajuste, por uma decisão política, quedou-se inerte quando da elaboração da LOA. 



    Sendo a LDO norma de orientação para a elaboração do orçamento para o ano subsequente, não se poderia dizer que cria direitos subjetivos para eventuais beneficiários, tampouco exclui a necessidade de inclusão da despesa na LOA.



    Nesse sentido, cumpre citar trecho do voto do Ilustre Ministro MAURÍCIO CORRÊA, nos autos da ADI 2079, Dj. 18/06/2004:



    “Por outro lado, o parágrafo primeiro do artigo 169 da Constituição Federal também restou violado, visto que o novo benefício financeiro destinado aos servidores integrantes do Grupo de Fiscalização e Arrecadação da Secretaria de Estado da Fazenda foi concedido sem ter havido prévia dotação orçamentária, o que ofende o princípio da independência e harmonia dos Poderes, na forma do que dispõe o artigo 2º da Carta Federal”.”



    6. Relembro que, no RE nº 905.357-RG/RR, o e. Relator, Ministro Alexandre de Moraes, em decisão datada de 19/10/2017, determinou o sobrestamento nacional de demandas idênticas, admitindo o Distrito Federal como amicus curiae em razão dos reajustes concedidos a seus servidores, sem a respectiva previsão orçamentária na LOA, e da inexistência de recursos suficientes para pagamento.



    7. Acrescento, para ilustrar, que a aplicação do Tema RG nº 864 a hipóteses como a ora em julgamento está superada inclusive no âmbito do Superior Tribunal de Justiça. Considerado o grande número de demandas versando sobre o pagamento de reajuste remuneratório a servidores de diversas carreiras — reajustes esses que, apesar de previstos em lei, não constavam da correspondente dotação em Lei Orçamentária Anual e de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias —, foi suscitado incidente de resolução de demandas repetitivas (IRDR nº 2017.00.2.011208-8) por parte do Distrito Federal, tendo sido inadmitido pelo Superior Tribunal de Justiça justamente com base na repercussão geral reconhecida no RE nº 905.357-RG /RR (Tema RG nº 864).



    8. Assim, assentada a pertinência da controvérsia objeto deste recurso ao Tema RG nº 864, resta a análise sobre a existência, ou não, de dotação orçamentária para o pagamento do aumento de remuneração lastreado em reestruturação de carreira. Nesse ponto, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios expressamente deixou consignada a falta de previsão no orçamento. Confiram o seguinte trecho do acórdão recorrido:



    “Observados esses parâmetros, no particular, a efetivação do reajuste constante da Lei n. 5.008/12 esbarra na previsão contida no art. 169, § 1º, da CRFB, ante a ausência de prévia dotação orçamentária na Lei Orçamentária Anual – LOA.



    Mesmo que a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO para o exercício de 2015 (Lei n. 5.389/2014, art. 41[2]), em respeito ao mandamento constitucional, tenha autorizado as despesas com pessoal relativas à concessão de quaisquer vantagens, aumentos de remuneração, criação de cargos, empregos e funções, alterações de estrutura de carreiras, bem como admissões ou contratações a qualquer título, por órgãos e entidades da administração direta ou indireta, respeitada a disponibilidade e observados os limites percentuais para a despesa com pessoal em 2014, a Lei Orçamentária Anual – LOA para o exercício financeiro do mesmo período (Lei n. 5.442/2014[3]) não incluiu a dotação necessária para arcar com os aumentos dos vencimentos dos servidores vinculados à respectiva carreira, representado óbice ao pedido inicial.” (e-doc. 12, p. 6).



    9. Como consequência, verifico que somente a partir da reanálise da legislação local, seria possível chegar a conclusão diversa, contudo, tal operação jurídica é vedada no campo extraordinário, incidente o óbice do enunciado nº 280 da Súmula do STF.



    10. Ante o quadro, nego provimento ao agravo. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 5 de junho de 2022.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator