Tribunal: STF
Processo: MS 37722
Classe: MS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-22
Data de publicação: 2022-06-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTROLE PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE. ASPECTOS FORMAIS E PROCEDIMENTAIS DA ATUAÇÃO LEGISLATIVA. PEC Nº 3/2021. IMUNIDADE PARLAMENTAR. ATO INTERNA CORPORIS. AUSÊNCIA DE OFENSA À CLÁUSULA PÉTRA. 



1. Mandado de segurança impetrado por deputado federal contra a tramitação da PEC nº 3/2021, que busca alterar o art. 53 da Constituição, dispondo sobre imunidade parlamentar, decretação de prisão e outras medidas cautelares em face de congressistas. 



2. O controle de constitucionalidade de emendas constitucionais tem caráter excepcional e exige inequívoca afronta a alguma cláusula pétrea da Constituição. Mais excepcional ainda é o controle preventivo de constitucionalidade, visando impedir ou suspender a própria tramitação de proposta de emenda constitucional. Salvo hipóteses extremas, não deve o Judiciário impedir que prossiga a discussão de qualquer matéria no Congresso Nacional. 



3. O objeto da PEC nº 3/2021, aqui em debate, compreende mudanças nos limites da imunidade parlamentar, no procedimento de decretação de prisão e outras medidas cautelares em face de deputados e senadores. Apesar da compreensível apreensão que o risco de impunidade traz para a sociedade, a mera deliberação em tese acerca de tais matérias não é vedada pela Constituição. 



4. Não é o caso de intervenção do Poder Judiciário. Isso porque, na sessão plenária de 26.02.2021, a Mesa da Câmara dos Deputados optou por não submeter o mérito da PEC nº 3/2021 à deliberação plenária e encaminhá-la à análise de uma comissão especial. 



5. Ordem denegada.



1.  Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado pelo Deputado Federal Alexandre Frota, visando à anulação da deliberação do Plenário da Câmara dos Deputados que concluiu pela admissibilidade da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 3/2021, além da suspensão de qualquer deliberação sobre o mérito da referida PEC. A proposta altera o art. 53 da CF/1988, que versa sobre imunidade parlamentar e procedimento de decretação de prisão e outras medidas cautelares em face de congressistas. Alega-se que a tramitação da PEC está eivada de vícios formais e procedimentais, porque seu conteúdo não foi submetido à análise da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, nem de uma comissão especial, o que teria inviabilizado a apropriada discussão da matéria pelos parlamentares.



2.  O impetrante sustenta a possibilidade de controle prévio de constitucionalidade dos atos normativos pelo Poder Judiciário nas hipóteses em que a proposta de emenda à Constituição seja manifestamente ofensiva a cláusula pétrea, e em que a tramitação do projeto de lei ou de proposta de emenda viole regra constitucional reguladora do processo legislativo.



3.  Descreve o procedimento regular de apreciação de propostas de emenda à Constituição na Câmara dos Deputados, que exige a submissão destas à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJ) para análise de admissibilidade; a submissão a uma comissão especial para análise do seu mérito; e só então a sua apresentação em Plenário para deliberação em dois turnos de votação. Alega que a PEC nº 3/2021 não observou tal rito e foi levada diretamente a Plenário pelo Presidente da Câmara dos Deputados para votação sobre sua admissibilidade, no que foi aprovada, em procedimento que reputa irregular. Afirma que a decisão da Presidência da Câmara implica falta de cuidado com a tramitação de proposta de emenda à Constituição, além de tornar impossível a existência de tempo hábil para a apresentação de emendas, análise técnica ou parecer a respeito do tema votado.



4.  O pedido liminar foi parcialmente conhecido, para então ser indeferido. 



5.  A Câmara dos Deputados, autoridade impetrada, apresentou contrarrazões, sustentando que, em substituição à CCJC, aprovou-se a admissibilidade da PEC n° 3/2021 por meio do Plenário, e após submeteu a mesma à Comissão Especial, nos termos do art. 202, § 2° do RICD. 



6.  A Procuradoria Geral da República, manifestou-se pela denegação da ordem.



7.  A União requereu ingresso no feito.



8.  É o relatório. Decido. 



9.  De início, assento a competência deste Tribunal para examinar o feito, haja vista ter atribuição constitucional para processar e julgar, originariamente, mandado de segurança contra atos da Mesa de qualquer das casas legislativas (CF/1988, art. 102, I, d). 



10.  Reconheço, ainda, a legitimidade do impetrante para propor o presente mandado de segurança. O Supremo Tribunal Federal já firmou o entendimento de que o parlamentar federal pode se valer dessa ação constitucional para a proteção de seu direito público subjetivo ao devido processo legislativo, isto é, de seu direito “à correta elaboração, pelo Poder Legislativo, das leis e demais espécies normativas”. Nessa linha: MS 20.257, Red. p/o acórdão o Min. Moreira Alves; e MS 24.642, Rel. Min. Carlos Velloso.



11.  Consigno, também, o cabimento do mandado de segurança. Esta Corte tem afirmado, de longa data, a possibilidade de exercer o controle preventivo de constitucionalidade, nas hipóteses em que uma proposta de emenda constitucional viole limites formais e circunstanciais ao poder de reforma ou o núcleo essencial das cláusulas pétreas inscritas no art. 60, § 4º, da Constituição. Nesse sentido: MS 34.722-AgR, Rel. Min. Celso de Mello.



12.  Alega o impetrante a violabilidade do procedimento regular de apreciação de propostas de emenda à Constituição na Câmara dos Deputados. Isso porque, segundo ele, a proposta não foi apresentada à CCJC para sua admissibilidade ou a comissão especial para análise de mérito. E, ainda, que está violação não deu aos parlamentares tempo hábil para discutir ou propor alterações. Ocorre que a autoridade coatora juntou informações que demonstram a submissão da proposta à Comissão Especial, em 24 de fevereiro de 2021, de acordo com o art. 202, § 2° do RICD. E, portanto, os parlamentares tiveram oportunidade de se manifestar de forma aprofundada. 



13.  Da mesma forma, faz-se necessário relembrar que a Resolução 14/2020, por meio do art. 2°, § 1°, suspendeu as reuniões de Comissões da Câmara dos Deputados durante durante a emergência de saúde pública relacionada ao coronavírus (Covid-19). Nesse sentido, destaco algumas propostas de emenda à constituição que, excepcionalmente, tiveram a sua admissibilidade atestada pelo Plenário e não pela CCJC: PEC nº 10/2020; PEC nº 18/2020 e PEC nº 15/2015. 



14.  Ainda, destaco que o rito processual da apresentação de proposta de emenda à constituição foi regulamentado pelo regimento interno da Câmara dos Deputados. Na mesma linha, a Resolução 14/2020 ainda que não seja o próprio regimento interno, regulamenta o funcionamento dos trabalhos no âmbito da Câmara dos Deputados. Dada a natureza interna corporis destes atos, não cabe ao Judiciário intervir. Assim já se posicionou esta Corte: 



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. FORMA DE CONVOCAÇÃO DE REUNIÃO DE COMISSÃO. INTERPRETAÇÃO DE DISPOSITIVOS REGIMENTAIS DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. ATO INTERNA CORPORIS, NÃO SUJEITO AO CONTROLE JUDICIAL. NÃO CABIMENTO DO WRIT. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Supremo Tribunal Federal já assentou que os atos classificados como interna corporis não estão sujeitos ao controle judicial (Precedentes: MS 22.183, Redator para o acórdão Ministro Maurício Corrêa, DJ 12/12/1997; MS 26.062-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 4/4/2008; MS 24.356, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 12/9/2003) 



    2. In casu, restou claro que o ato praticado pelo impetrado, diante da situação fática descrita pelos impetrantes, envolveu a interpretação dos dispositivos regimentais, ficando restrita a matéria ao âmbito de discussão da Câmara dos Deputados. Dessa forma, afigura-se incabível o mandado de segurança, pois não se trata de ato sujeito ao controle jurisdicional (Precedentes: MS 28.010, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 20/5/2009, e MS 33.705 AgR, Rel. Min.Celso de Mello Dje 29/3/2016). 



    3. Agravo regimental a que se NEGA PROVIMENTO. 



    (MS 31951-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX - grifei).



15.  Por fim, diferentemente do que sustenta o impetrante, não há possibilidade de controle prévio quando inexiste vício formal. Nessa linha:  



    Ementa: CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTROLE PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DE PROJETO DE LEI. INVIABILIDADE. 



    1. Não se admite, no sistema brasileiro, o controle jurisdicional de constitucionalidade material de projetos de lei (controle preventivo de normas em curso de formação).O que a jurisprudência do STF tem admitido, como exceção, é “a legitimidade do parlamentar - e somente do parlamentar - para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o processo legislativo” (MS 24.667, Pleno, Min. Carlos Velloso, DJ de 23.04.04). Nessas excepcionais situações, em que o vício de inconstitucionalidade está diretamente relacionado a aspectos formais e procedimentais da atuação legislativa, a impetração de segurança é admissível, segundo a jurisprudência do STF, porque visa a corrigir vício já efetivamente concretizado no próprio curso do processo de formação da norma, antes mesmo e independentemente de sua final aprovação ou não. 



    2. Sendo inadmissível o controle preventivo da constitucionalidade material das normas em curso de formação, não cabe atribuir a parlamentar, a quem a Constituição nega habilitação para provocar o controle abstrato repressivo, a prerrogativa, sob todos os aspectos mais abrangente e mais eficiente, de provocar esse mesmo controle antecipadamente, por via de mandado de segurança. 



    3. A prematura intervenção do Judiciário em domínio jurídico e político de formação dos atos normativos em curso no Parlamento, além de universalizar um sistema de controle preventivo não admitido pela Constituição, subtrairia dos outros Poderes da República, sem justificação plausível, a prerrogativa constitucional que detém de debater e aperfeiçoar os projetos, inclusive para sanar seus eventuais vícios de inconstitucionalidade. Quanto mais evidente e grotesca possa ser a inconstitucionalidade material de projetos de leis, menos ainda se deverá duvidar do exercício responsável do papel do Legislativo, de negar-lhe aprovação, e do Executivo, de apor-lhe veto, se for o caso. Partir da suposição contrária significaria menosprezar a seriedade e o senso de responsabilidade desses dois Poderes do Estado. E se, eventualmente, um projeto assim se transformar em lei, sempre haverá a possibilidade de provocar o controle repressivo pelo Judiciário, para negar-lhe validade, retirando-a do ordenamento jurídico. 



    4. Mandado de segurança indeferido. 



    (MS 32033, Red. p/o acórdão o Min. TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno)



16.  Por fim, o impetrante alega violação material, visto que a PEC coloca em discussão o limite da imunidade parlamentar e  o procedimento de decretação de prisão e outras medidas cautelares em face de congressistas. Em verdade, a mera deliberação em tese acerca de tais matérias não é vedada pela Constituição. Além do que, é legítimo ter-se a expectativa de que, ao longo da tramitação, a proposta seja aperfeiçoada e desmereça o epíteto de PEC da Impunidade. 



17.  Deste modo, a mera discussão não ofende a cláusula pétrea, mais especificamente, à separação de poderes. A ofensa existirá apenas, se a mudança constitucional interferir nas competências do Poder Judiciário. Porém, eventual ingerência indevida na autonomia da Corte só poderá ser aferida diante do texto aprovado, por meio do controle repressivo de constitucionalidade. 



18.  Diante do exposto, denego a ordem.



Publique-se.



      Brasília, 22 de junho de 2022.



Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO



Relator