Tribunal: STF
Processo: ARE 1396422
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-01
Data de publicação: 2022-09-01

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão, assim ementado (Vol. 12, fl. 2):



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÕES CÍVEIS. CONCESSÕES REAIS DE USO. PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO. REJEIÇÃO. FISCALIZAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO E DO MUNICÍPIO SOBRE A CONCESSÃO DE BENS PARA ASSOCIAÇÕES. POSSIBILIDADE. DETERMINAÇÃO DE COMPENSAÇÃO OU PAGAMENTO PELO USO. IMPROCEDÊNCIA. 1º APELO CONHECIDO E NÃO PROVIDO E 2º, 3º E 4º APELOS CONHECIDOS E PARCIALMENTE PROVIDOS DE ACORDO COM O PARECER DA PROCURADORIA DE JUSTIÇA.



    I – A preliminar de prescrição deve ser rejeitada, porque o termo inicial começa a contar da data da rescisão ou da concreta oposição do Ente Público, fato que não ocorreu na espécie.



    II – No caso dos autos, o Ministério Público e o Município de São Luís devem exercer a fiscalização permanente dos atos de concessão real de uso para associações, tendo em vista a compatibilidade das finalidades estatutárias aos requisitos da legislação de regência. Em caso que não haja atendimento, é que se deve promover a rescisão ou despejo da área pública.



    III – O Poder Judiciário não pode determinar a compensação ou pagamento pelo uso, sem que haja prova inequívoca da existência de cláusula contratual ou exigência da legislação, com a devida abertura de processo administrativo, com preservação do princípio da ampla defesa.



    IV – A concessão real de uso deve ter compatibilidade com a Lei de Loteamento e com a legislação municipal de regência, em especial, a Lei orgânica do Município.



    V – 1º apelo conhecido e não provido e 2º, 3º e 4º providos parcialmente, de acordo com o parecer ministerial”.



    Opostos Embargos de Declaração (Vol. 14), foram rejeitados (Vol. 15).



    No RE (Vol. 18), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MUNICÍPIO DE SÃO LUÍS alega que o acórdão recorrido violou os arts. 2º; 18; 29; 30; e 167 da CF/1988, “ao manter a sentença que determinou, dentre outras obrigações, o cadastramento e a revisão de todas as concessões de direito real de uso celebradas desde a vigência da Lei n° 6766, a elaboração de relatório e de cronograma de atividades a serem desenvolvidas para o cumprimento da sentença”, visto que “tais atividades impõem um ônus financeiro ao ente público e interferem na discricionariedade do gestor” (Vol. 18, fl. 13).



    Afirma que também houve violação ao princípio da proporcionalidade e da razoabilidade, uma vez que impôs o exíguo prazo de 180 dias para o Município “apresentar cronograma, relatório e realizar outras obrigações de fazer” (Vol. 18, fl. 15).



    Sustenta, por fim, ofensa aos arts. 30 e 182 da CF/1988, aduzindo que o acórdão recorrido “violou frontalmente a competência constitucionalmente atribuída ao Município de implementar a política de desenvolvimento urbano e o ordenamento territorial” (Vol. 18, fl. 17).



    O Tribunal de origem inadmitiu o RE, aos fundamentos de que (a) incide o óbice da Súmula 279 do STF; e (b) “a pretensão esbarra no óbice do enunciado da Súmula nº 83, do STJ, tendo em vista que o acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal” (Vol. 20).



    No Agravo (Vol. 22), a parte refuta os óbices apontados.



    É o relatório. Decido. 



     



    Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares.



    A obrigação do recorrente de apresentar, formal e motivadamente, a repercussão geral que demonstre, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil de 2015 e art. 327, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), não se confunde com meras invocações, desacompanhadas de sólidos fundamentos e de demonstração dos requisitos no caso concreto, de que (a) o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico; (b) a matéria não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide; ou, ainda, de que (c) a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras alegações de igual patamar argumentativo (ARE 691.595-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 25/2/2013; ARE 696.347-AgR-segundo, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 14/2/2013; ARE 696.263-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 19/2/2013; AI 717.821-AgR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 13/8/2012). 



    No caso concreto, foram os seguintes os fundamentos da parte recorrente para sustentar a repercussão geral da matéria (Vol. 12, fl. 10):



    “O art. 102, §3º, da Constituição Federal de 1988, dispõe que "No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros". 



    Por sua vez, o art. 1.035, §10, do Código de Processo Civil de 2015, dispõe que "Para efeito de repercussão geral, será considerada a existência ou não de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos do processo". 



    Assim, o cabimento do recurso extraordinário pressupõe a existência de repercussão geral, de modo que as questões tratadas na demanda ultrapassem o interesse individual, suscitado no processo, possuindo efeitos irradiantes sobre os demais sujeitos, do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico. 



    A discussão em torno das concessões de direito real de uso sobre bens de uso comum do povo permeia questões urbanísticas e ambientais, atingindo direitos fundamentais constitucionalmente protegidos, assim como o debate acerca da suposta violação aos princípios indisponibilidade do interesse público e da competência constitucionalmente conferida ao Município para disciplinar o ordenamento e ocupação do solo. Tais matérias não encerram debates restritos apenas às partes envolvidas nesta relação jurídico-processual, mas ao contrário, versam sobre situações que afetam um número indeterminado de cidadãos. 



    Desta forma, resta robustamente demonstrada, pois, a importância da questão discutida no presente recurso, eis que presente relevante questão de conteúdo econômico, jurídico e social, que, sem dúvida, ultrapassa as pretensões subjetivas da presente causa.”



    Não havendo demonstração fundamentada da presença de repercussão geral, incabível o seguimento do Recurso Extraordinário.



    Quanto ao mais, eis os fundamentos do acórdão recorrido para solucionar a controvérsia (Vol. 12, fl. 3):



    “Colhe-se dos autos, que o Ministério Público do Estado do Maranhão ingressou com ação civil pública, requerendo a revisão do cadastramento de concessões de direito real de uso, celebradas pelo Município desde 1979. 



    (…)



    O 1° Apelante, o Município de São Luís, vem alegando que não foi declarada inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 3.428/1996 e, portanto, deve ser declarada constitucional, reconhecendo-se, dessa forma, a sua eficácia plena, aplicada concretamente aos casos por ela regidos. 



    Afirma que as áreas que integram os termos de concessão de uso real foram cedidas para a criação de associações de bairro, estando de acordo com o regramento previsto na legislação Municipal, eis que se tratam de entidades sem fins lucrativos, destinadas a defender o interesse da coletividade. 



    Assevera que, ao contrário do que foi afirmado, não houve doação de bens de uso comum do povo, mais sim, foram firmados contratos sinalagmáticos de concessão de usos de bens dominicais.



    Registra que o caso deve ser tratado como concessão de uso para associações de bairro, sendo aplicável o art. 25 da Lei n. 8.666/1993, que prevê a inexigibilidade de licitação quando houver a inviabilidade de competição, destacando que não existiria, em cada bairro beneficiado, mais de uma entidade destinada a defender os interesses da coletividade. 



    Afirma que houve equívoco da sentença, pois, a partir do momento em que determinou a não edificação em áreas públicas advindas de loteamento, ressaltando que o art. 22 da Lei de Parcelamento do Solo não veda a edificação. 



    (…)



    Conforme relatado, a questão central da demanda visa a reforma da sentença que determinou a revisão de todas as concessões de uso naquela região de São Luís. 



    Analisando os autos, vejo que a sentença não determinou a rescisão das concessões reais de uso, inclusive das aqui defendidas pelos Apelantes Arquidiocese de São Luís do Maranhão, Associação dos Moradores do Vinhais e Associação do Ministério Público do Estado do Maranhão. 



    De início, vejo que cabe ao Município de São Luís promover a revisão das concessões de direito real de uso, expedidas em favor de terceiros particulares, dentre eles, os aqui recorrentes. 



    A pretensão do Ministério Público, de obrigar o Município de São Luís a revisar os atos administrativos tem cabimento dentre as competências ministeriais, previstas na Constituição Federal, posto que a concessão real de uso tem finalidade pública e incide o dever de fiscalizar a ordem jurídica. 



    A concessão de direito real de uso deve ter como parâmetro fundamental a publicidade e a constante fiscalização dos órgãos de controle, uma vez que sua finalidade é regularizar a ocupação fundiária e manter o equilíbrio do zoneamento urbano municipal, bem como a compatibilidade com o Plano Diretor.



    (...)



    Necessário que os instrumentos sejam revisados, para se verificar se ainda estão atingindo a finalidade pública que se propõe os imóveis concedidos, entretanto, não se admite a compensação pelo uso ou o despejo, como fundamentou o Magistrado a quo. Incide no caso o exame dos instrumentos à luz da legislação Municipal, respeitada as disposições acima, que trata genericamente da concessão real de uso de bens públicos. 



    (...)



    Sobre a pretensão recursal do Município de São Luís, verifica-se que a Administração Pública é pautada pelos princípios esculpidos no art. 37, caput, da CF, dentre eles, a legalidade e publicidade.



    (...)



    Correlatos com os princípios constitucionais estão o da transparência e o do interesse e social, que impõem efetividades nos atos públicos, realizados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. 



    Desta forma, não pode o Município de São Luís realizar concessões reais de uso, sem conhecimento prévio da população, bem como sem que haja uma fiscalização permanente do Ministério Público. 



    Sobre o fato do Município estar concedendo de forma indistinta imóveis do patrimônio municipal, verifica-se que o argumento mostra-se pendente de comprovação, haja vista que as leis municipais sobre a matéria, inclusive, citada acima, reclama a necessidade de cumprimento de requisitos específicos.



    (...)



    Diante disso, a própria lei geral de loteamento permite que áreas públicas sejam concedidas para entidades sem fins lucrativos, conforme se verifica dos §§ 1° e 2° do art. 4º da Lei n:



    (...)



    Pela natureza pública dos imóveis concedidos, deve o Município e o Ministério Público realizar claramente a fiscalização, sendo que o primeiro Ente Público tem o dever de revisar todas as concessões de direito real desde a vigência da lei n. 6.766/1979, corrigindo as distorções que existir, principalmente quanto à finalidade existente. 



    A ausência de fiscalização, por parte do próprio Município, pode ter acarretado a perda da finalidade de muitas concessões realizadas nos anos anteriores à modificação legislativa, acima destacada. Sendo assim, rejeito o entendimento de que seria possível a aplicação direta do art. 25 da Lei de Licitação para a concessão real de uso. 



    Ao contrário, deve ser feita uma concorrência pública, com a fiscalização do Ministério Público, pois, áreas públicas são inalienáveis, conforme art. 22 da Lei n. 6.766/1979.



    (...)



    Na verdade, aplica-se o art. 17 da Lei de Licitação, tendo em vista se tratar de emprego específico da modalidade concorrência.



    (...)



    Desta forma, mesmo que a Lei Municipal esteja em consonância com a Constituição Federal, o Poder Executivo não pode se omitir de fiscalizar o cadastramento das concessões e de deixar ser fiscalizado pelo Ministério Público”.



    Da leitura acima, verifica-se que o Juízo de origem não analisou a questão constitucional veiculada nos arts. 30 e 182 da CF/1988, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada) e 356 (O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento), ambas desta CORTE SUPREMA.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 1º de setembro de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente