Tribunal: STF
Processo: ADI 3270
Classe: ADI
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-06
Data de publicação: 2022-10-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. A Confederação Nacional do Comércio (CNC) ajuizou esta ação direta de inconstitucionalidade tendo por objeto os arts. 61, 62 e 63 da Lei n. 9.532, de 10 de dezembro de 1997, e o Convênio celebrado pelo Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ) n. 1/1998 (e sucessivas prorrogações), sobre a obrigatoriedade de uso de Equipamento Emissor de Cupom Fiscal (ECF). Eis o teor dos dispositivos questionados:



    Lei n. 9.532/1997



    Art. 61. As empresas que exercem a atividade de venda ou revenda de bens a varejo e as empresas prestadoras de serviços estão obrigadas ao uso de equipamento Emissor de Cupom Fiscal - ECF.



    § 1º Para efeito de comprovação de custos e despesas operacionais, no âmbito da legislação do imposto de renda e da contribuição social sobre o lucro líquido, os documentos emitidos pelo ECF devem conter, em relação à pessoa física ou jurídica compradora, no mínimo:



    a) a sua identificação, mediante a indicação do número de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas - CPF, se pessoa física, ou no Cadastro Geral de Contribuintes - CGC, se pessoa jurídica, ambos do Ministério da Fazenda;



    b) a descrição dos bens ou serviços objeto da operação, ainda que resumida ou por códigos;



    c) a data e o valor da operação.



    § 2º Qualquer outro meio de emissão de nota fiscal, inclusive o manual, somente poderá ser utilizado com autorização específica da unidade da Secretaria de Estado da Fazenda, com jurisdição sobre o domicílio fiscal da empresa interessada.



    Art. 62. A utilização, no recinto de atendimento ao público, de equipamento que possibilite o registro ou o processamento de dados relativos a operações com mercadorias ou com a prestação de serviços somente será admitida quando estiver autorizada, pela unidade da Secretaria de Estado da Fazenda, com jurisdição sobre o domicílio fiscal da empresa, a integrar o ECF.



    Parágrafo único. O equipamento em uso, sem a autorização a que se refere o caput ou que não satisfaça os requisitos desta, poderá ser apreendido pela Secretaria da Receita Federal ou pela Secretaria de Fazenda da Unidade Federada e utilizado como prova de qualquer infração à legislação tributária, decorrente de seu uso.



    Art. 63. O disposto nos arts. 61 e 62 observará convênio a ser celebrado entre a União, representada pela Secretaria da Receita Federal, e as Unidades Federadas, representadas no Conselho de Política Fazendária - CONFAZ pelas respectivas Secretarias de Fazenda.



    Afirma a CNC sua legitimidade ativa na qualidade de confederação sindical. Suscita a pertinência temática de sua atuação, sustentando que a implementação dos Equipamentos Emissores de Cupom Fiscal nas atividades comerciais é excessivamente onerosa e complexa.



    Discorre sobre a competência tributária dos entes políticos, salientando que cada um dos entes exerce competência privativa sobre os impostos que lhe competem, de acordo com a discriminação constitucional. Frisa que é vedada a concessão de isenções heterônomas (CF, art. 151, III).



    Pontua que a competência para instituir imposto sobre as operações de venda ou revenda de bens a varejo é dos Estados e do Distrito Federal, por meio do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS).



    Entende que a criação, por lei federal, de obrigações acessórias relativas a tributo de competência dos Estados constitui ingerência sobre a competência desses últimos. Registra que a competência da União para fiscalizar o recolhimento do Imposto de Renda (IR) e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) não justifica a sua atividade fiscalizatória sobre operações de venda e revenda, destacando que o lucro é um conceito contábil.



    Sublinha que o instrumento apropriado para regulamentar o conflito de competências tributárias é a lei complementar. Ressalta que, na forma do art. 34, § 8º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, os Estados e o Distrito Federal estavam excepcionalmente autorizados a regulamentar, mediante convênio, as matérias submetidas a reserva de lei complementar necessárias à instituição do ICMS, caso não fosse editada lei complementar no prazo de sessenta dias. Diz que essa autorização não permite que os assuntos sujeitos a reserva de lei complementar sejam regulamentados de forma definitiva.



    Realça que o Convênio CONFAZ ECF n. 1/1998 e suas prorrogações têm o caráter de regulamentar a Lei n. 9.532/1997, de modo que a declaração de inconstitucionalidade dessa última implica a inconstitucionalidade dos regulamentos. Enfatiza que somente lei pode criar obrigação em matéria tributária. Assevera que o art. 155, XII, g, da Constituição Federal, firma a possibilidade de regulamentação da forma como serão concedidos e revogados incentivos, benefícios fiscais e isenções de ICMS, mediante convênio dos Estados e do Distrito Federal, não cabendo estender a aplicação desse dispositivo para justificar a regulamentação de conflito de competências mediante convênio. Anota que o art. 199 do Código Tributário Nacional (CTN) justifica a edição de acordos entre os entes federativos apenas no que diz respeito à troca de informações.



    Tem como violado o princípio da proporcionalidade, registrando que a imposição aos contribuintes do dever de instalar e manter ECF às suas expensas é obrigação desproporcional, uma vez que as operações sujeitas ao ICMS já são documentadas por meio de notas fiscais. Sublinha que a integração do ECF às máquinas eletrônicas utilizadas para pagamento por meio de cartão de crédito implica custos elevados, pois essas máquinas empregam tecnologia sujeita a alterações constantes para o atendimento de padrões de uniformização internacionais que são imprescindíveis para a garantia da segurança da operação. 



    Afirma que a utilização do ECF não é imprescindível para a fiscalização do recolhimento tributário, pois a Declaração de Operações com Cartão de Crédito (Decred), instituída por instrução normativa da Receita Federal, é suficiente ao registro de operações realizadas com o uso de cartão de crédito, além do que a Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF) permite o controle da movimentação financeira dos contribuintes.



    Entende que a integração do ECF às atividades comerciais fere o direito à privacidade e à intimidade dos consumidores, frisando que o fornecimento à Receita Federal dos documentos fiscais correspondentes permite o conhecimento de diversos dados pessoais. Alega que a sistemática do ECF promove a discriminação entre consumidores, pois apenas aqueles que fizerem uso de cartão de crédito como forma de pagamento terão sua privacidade invadida.



    Requereu, em sede liminar, a suspensão da eficácia dos arts. 61, 62 e 63 da Lei n. 9.532, de 10 de dezembro de 1997, e do Convênio CONFAZ ECF n. 1/1998 e suas sucessivas prorrogações. Pede, ao fim, a declaração de inconstitucionalidade das normas.



    O Advogado-Geral da União registra que o art. 62, parágrafo único, da Lei n. 9.532/1997 e diversos dispositivos do Convênio ECF n. 1/1998 foram alterados, aduzindo que é inviável o conhecimento da ação em relação aos dispositivos modificados, considerando-se que não houve aditamento à inicial. Salienta que o cupom fiscal é uma nota fiscal simplificada emitida por meio eletrônico e que as informações constantes do cupom servem de elemento para a quantificação do fato geradores de diversos tributos, tais como o IR, a COFINS, a contribuição para o PIS/PASEP, o ICMS e o ISS. 



    Pontua que a obrigação de emitir o cupom fiscal é uma obrigação acessória pertinente a tributos de competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Afirma que a instituição de obrigação acessória não ofende competência privativa estadual ou municipal, uma vez que não há instituição de tributo. Ressalta que a obrigação acessória se refere também a tributos de competência da União. Entende que os dispositivos impugnados não criam normas tributárias gerais, pois dispõem apenas sobre o modo de apuração do crédito tributário, o que afasta a reserva de lei complementar prevista no art. 146, III, b, da Constituição Federal. 



    Frisa que o CTN estabelece as normas gerais sobre obrigação tributária. Alega que o Convênio ECF n. 1/1998 não inovou na disciplina da emissão de cupons fiscais. Destaca que o propósito do Convênio não é o de regulamentar os arts. 61 a 63 da Lei n. 9.532/1997, e sim o de harmonizar e otimizar procedimentos que envolvem interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Sublinha que os convênios têm respaldo no art. 155, § 2º, XII, g, da Carta Magna e que eles constituem norma complementar tributária, nos termos do art. 100, IV, do CTN. 



    Anota que não ocorre violação do princípio da legalidade, realçando que a utilização do sistema de pagamentos mediante cartão de crédito ou débito ocorre de forma voluntária pelo contribuinte, enquanto a obrigação de emitir o cupom fiscal provém da lei. Observa que a integração do ECF com os sistemas de pagamento mediante cartão de crédito ou débito tem a finalidade de evitar a sonegação fiscal. Pontua que os contribuintes aderiram à utilização do ECF, o que demonstra que a instalação do equipamento não implica custos elevados e, portanto, não há ofensa ao princípio da proporcionalidade. 



    Enfatiza que o próprio convênio prevê mecanismo de escalonamento para a implantação do sistema. Assevera que o art. 145, § 1º, da Constituição Federal, defere à administração tributária o poder de identificar as atividades econômicas dos contribuintes. Argumenta que as mesmas informações que constam do cupom fiscal já são repassadas ao Fisco por outros mecanismos. Alude ao dever da administração de manter as informações que lhe são repassadas em sigilo. 



    O Procurador-Geral da República afirma a legitimidade ativa da autora, suscitando a pertinência temática da sua atuação. Registra que o art. 62, parágrafo único, da Lei n. 9.532/1997, foi alterado pela Lei n. 11.941/2009 e que o Convênio ECF n. 1/1998 também passou por modificações, no entanto, entende que as alterações não modificaram substancialmente o conteúdo dos atos normativos, de forma que não houve prejuízo da ação. Subsidiariamente, defende que a autora deve ser intimada para, querendo, aditar a inicial. 



    Pontua que a reserva de lei complementar para legislar sobre obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários se refere apenas à edição de normas gerais, alegando que os dispositivos impugnados não caracterizam normas gerais. Assevera que a Lei n. 9.532/1997 é veículo adequado para a instituição de obrigação acessória. Ressalta que a obrigação de emissão do cupom fiscal não ofende a competência privativa dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, antes se refere à competência da União para fiscalizar os tributos de sua alçada. Argumenta que o CTN autoriza a criação de obrigações acessórias por meio de normas infralegais. 



    Aludindo à distinção entre convênios de cooperação e convênios que veiculam normas primárias, sublinha que o Convênio ECF n. 1/1998 é um convênio de cooperação. Entende que o convênio não promove inovação jurídica, mas apenas dispõe sobre a obrigatoriedade da utilização do ECF e especifica os dados que devem ser informados na nota fiscal correspondente. Registra que a obrigatoriedade do uso do ECF não apenas aperfeiçoa a arrecadação de impostos federais, como também promove a transparência da administração tributária por meio da informatização. Diz que os custos com tecnologia são compensados no longo prazo. Sustenta que o combate à sonegação fiscal permite a constituição de um sistema tributário mais justo. Ressalta que as informações repassadas ao Fisco não permitem a identificação dos consumidores. Enfatiza que o direito à intimidade e à privacidade não têm caráter absoluto, admitindo-se relativização para salvaguardar outros valores protegidos constitucionalmente. Destaca que os servidores com acesso aos dados fiscais têm o dever de manter sigilo. 



    A Requerente noticia alteração dos dispositivos que são objeto da ação. Informa que o art. 62, parágrafo único, da Lei n. 9.532/97 foi alterado pela Lei n. 11.941 de 27 de maio de 2009, e passou a ter a seguinte redação: 



    Art. 62. A utilização, no recinto de atendimento ao público, de equipamento que possibilite o registro ou o processamento de dados relativos a operações com mercadorias ou com a prestação de serviços somente será admitida quando estiver autorizada, pela unidade da Secretaria de Estado da Fazenda, com jurisdição sobre o domicílio fiscal da empresa, a integrar o ECF.



    Parágrafo único. O equipamento em uso, sem a autorização a que se refere o caput deste artigo ou que não satisfaça os requisitos deste artigo, poderá ser apreendido pela Secretaria da Receita Federal do Brasil ou pela Secretaria de Fazenda da Unidade Federada e utilizado como prova de qualquer infração à legislação tributária, decorrente de seu uso.” 



    Frisa que o Convênio ECF n. 1/1998 foi modificado pelos Convênios ECF números 1/2009, 2/2009, 1/2011, 2/2011, 3/2011, 1/2012 e 3/2012. Afirma não ocorrida alteração substancial no teor das normas questionadas. Pede pelo aditamento.



    2. Levando em conta a alteração do complexo normativo veiculado na peça primeira, defiro o aditamento feito à inicial, de forma a incluir-se, no objeto desta ação, o art. 32 da Lei n. 11.941/2009 e os Convênios ECF números 1/2009, 2/2009, 1/2011, 2/2011, 3/2011, 1/2012 e 3/2012.



    3. Colham-se as informações, a manifestação da Advocacia-Geral da União e o parecer da Procuradoria-Geral da República, na forma do art. 12 da Lei n. 9.868/1999.



    4. Publique-se.



Brasília, 6 de outubro de 2022.



Ministro NUNES MARQUES



Relator