Tribunal: STF
Processo: MS 38839
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-10
Data de publicação: 2022-11-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ACÓRDÃO DO TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DO AMAPÁ. AL. D DO INC. I DO ART. 102 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INCOMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA CONHECER DA IMPETRAÇÃO. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS DO SISTEMA ELEITORAL BRASILEIRO. DESCABIMENTO DE MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ATOS REGULAMENTARES GERAIS E ABSTRATOS. SÚMULA N. 266 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO .



Relatório



    1. Mandado de segurança, com requerimento de medida liminar, impetrado por André dos Santos Abdon, em 8.11.2022, ”contra o Acórdão nº 7473/2022 proferido pelo egrégio Tribunal Regional Eleitoral do Estado do Amapá, pelas razões de fato e de direito a seguir expostas” (fl. 1, e-doc. 1). 



O caso



    2. O impetrante afirma que “disputou o Pleito Eleitoral de 2022 para o cargo de Deputado Federal do Estado do Amapá pela agremiação Progressistas – PP 10 e, em razão das regras previstas na Resolução nº 23.677/21 do c. Tribunal Superior Eleitoral, foi declarado não eleito pelo e. Tribunal Regional Eleitoral do Estado do Amapá” (fl. 1, e-doc.1).



    Assevera que, “no Estado do Amapá, as Eleições de 2022 para o cargo de Deputado Federal evidenciaram que as mudanças nas regras para as distribuições das vagas no sistema proporcional trazidas pela minirreforma eleitoral de 2021 (Lei nº 14.211/2021) não serviram para o fim que foram propostas, mas, ao contrário, permitiram a violação ao princípio da representatividade e do pluripartidarismo, garantidos no art. 1º da Constituição Federal de 1988” (fl. 1, e-doc. 1).



    Informa que “as oito vagas na Câmara dos Deputados destinadas aos representantes do Estado do Amapá foram distribuídas a apenas três partidos – PDT e MDB com 3 vagas cada e PL com 2 vagas – o que chamou a atenção do Impetrante e de outros candidatos, partidos e federações que disputaram o pleito” e que “este quadro de eleitos decorreu da distribuição das vagas por média, regidas pelo art. 109 do Código Eleitoral e pelo art. 11 da Resolução nº 23.677/2021 do Tribunal Superior Eleitoral” (fl. 2, e-doc. 1).



    Sustenta que, “após publicado o Relatório Resultado da Totalização das Eleições Gerais Estaduais 2022 do Amapá – 1º Turno, o Impetrante ajuizou a Reclamação prevista no art. 200 do Código Eleitoral, assim como o partido pelo qual disputou o Pleito e também outros candidatos, partidos e federações que sentiram prejudicados. As reclamações foram julgadas improcedentes tanto pela Comissão Apuradora quanto pelo plenário do e. TRE/AP, que proferiu o Acórdão nº 7473/2022, tido como ato ilegal no presente mandamus” (fl. 2, e-doc. 1).



    Pontua que “a) a principal premissa dos reclamantes era o controle de constitucionalidade, o que, em razão do julgamento das Reclamações ocorrerem em Sessão Administrativa, impossibilidade a análise da constitucionalidade dos artigos 109 do CE e 11 da Res. Nº 26.677/2021, nos termos da Súmula 347 do Supremo Tribunal Federal; b) a distribuição das vagas por média obedeceu ao que dispõe a Resolução nº 23.677/2021 do Tribunal Superior Eleitoral” (fl. 3, 
e-doc. 1).



    Alega que, “tendo em vista que o e. TRE/AP se diz impedido de analisar a constitucionalidade do art. 109, III e § 2º, do CE e do art. 11, § 4º, da Res. nº 23.677/2021 do TSE, o presente Mandado de Segurança se faz necessário para que esta Excelsa Corte cumpra com seu papel constitucional e realize o controle de constitucionalidade dos referidos dispositivos” (fl. 3, e-doc. 1).



    Assinala que “o Tribunal Superior Eleitoral, ao editar a Resolução nº 23.677/21, deu interpretação inconstitucional ao art. 109 do Código Eleitoral, possibilitando a exclusão de partidos e federações da disputa pelas vagas” (fl. 6, e-doc. 1).



    Realça que “o TSE não equiparou o direito às ‘sobras’ entre os partidos que tenham obtido os 80% do QE e os candidatos que alcançaram o desempenho de 20% do QE. O Colendo Tribunal também não interpretou a norma como definidora de prioridades para a distribuição das cadeiras. A interpretação exposta na Res. nº 23.677/2021, tomou a exigência de que os partidos deveriam obter 80% do QE como regra excludente, impossibilitando que partidos que não tenham obtido tal desempenho e seus respectivos candidatos – ainda que tenham alcançado os 20% do QE – participassem deste rateio” (fl. 9, e-doc. 1).



    Salienta haver “violação ao Texto Constitucional, mais precisamente aos artigos 1º, V, e 45 da Constituição Federal. A Res. nº 23.677/2021, interpretou o art. 109, III e § 2º, do Código Eleitoral restritivamente, mesmo não sendo esta uma norma proibitiva, mas, sim, uma norma que confere direitos” (fl. 9, 
e-doc. 1).



    Anota que “o § 2º do art. 109 do CE não exclui os demais partidos da disputa das ‘sobras’, mas cria, entretanto, prioridade aos partidos que tenham tido desempenho de 80% do QE de posicionar primeiro todos os seus candidatos com desempenho de 20% do QE” (fl. 11, e-doc. 1).



    Ressalta que, “no caso do Amapá, os partidos que performaram os 80% do QE não tiveram tantos candidatos com o desempenho exigido, de modo que o direito de prioridade não foi por eles bem aproveitado. Assim, pela interpretação do art. 109, § 2º, do CE à luz da Constituição Federal, a vez deveria ser passada aos candidatos com votação nominal acima dos 20% do QE que disputaram o pleito por outras siglas, devendo as vagas serem distribuídas conforme a média de desempenho de seus partidos” (fl. 11, e-doc. 1).



    Requer “a concessão de tutela de urgência para determinar ao e. TRE/AP a realização de nova distribuição das ‘sobras’, devendo observar ao que dispõe o art. 109, III c/c § 2º, do Código Eleitoral à luz do art. 1, V, e art. 45 da Constituição Federal, declarando eleito ANDRÉ DOS SANTOS ABDON para o cargo de Deputado Federal do Estado do Amapá” (fl. 23, e-doc. 1).



    No mérito, pede “a concessão da segurança para: a) declarar inconstitucional o art. 11 da Resolução nº 23.677/21 do TSE, determinando ao e. Tribunal Regional Eleitoral do Estado do Amapá que realize nova distribuição das vagas remanescentes para o cargo de Deputado Federal, nos termos do art. 109 do Código Eleitoral à luz do art. 1º, V, e art. 45 da Constituição Federal, declarando o Impetrante ANDRÉ DOS SANTOS ABDON eleito pelo Partido Progressistas – PP 10; b) alternativamente, declarar inconstitucional a primeira parte do art. 109, § 2º, do Código Eleitoral, determinando ao e. Tribunal Regional Eleitoral do Estado do Amapá que realize nova distribuição das vagas remanescentes para o cargo de Deputado Federal, nos termos do art. 109 do Código Eleitoral à luz do art. 1º, V, e art. 45 da Constituição Federal, declarando o Impetrante ANDRÉ DOS SANTOS ABDON eleito pelo Partido Progressistas – PP 10” (fl. 23, e-doc. 1).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    3. Na presente impetração, aponta-se como ato coator acórdão prolatado pelo Tribunal Regional Eleitoral do Amapá, pelo qual “julga[das] improcedentes as reclamações apresentadas e não providas pela Comissão Apuradora, aprova[do] o Relatório da Comissão de Apuração das Eleições Gerais de 2022, determina[da] a lavratura da Ata Geral das Eleições de 2022, da qual deverá constar os dados consignados no Resultado da Totalização, com a indicação das eleitas, dos eleitos e suplentes, e proclama[do] o resultado das eleições no âmbito do Estado do Amapá” (e-doc. 6). Tem-se no voto do Relator, o Juiz Eleitoral João Lages:



    “A reclamação é quanto à divisão das sobras, mais especificamente a partir da média 4, constante do ‘Anexo VII – Cálculo de distribuição de sobras’ (p. 50/51), do Relatório de Totalização.



    Pois bem.



    Para distribuição das sobras, a lei eleitoral dispôs expressamente que as vagas não preenchidas serão distribuídas (somente) aos partidos/federações que tenham obtido 80% do QE. É o que dispõe o caput do art. 11 da Resolução TSE nº 23.677, de 16 de dezembro de 2021, verbis:



    ‘Art. 11. As vagas não preenchidas com a aplicação do quociente partidário e a exigência de votação nominal mínima, a que se refere o art. 8º desta Resolução, serão distribuídas pelo cálculo da média, entre todos os partidos políticos e as federações que participam do pleito, desde que tenham obtido 80% (oitenta por cento) do quociente eleitoral (Código Eleitoral, art. 109, caput, III e § 2º, I e Lei nº 9.504, 
art. 6º-A)’



    Depois de estabelecer esta premissa, a lei eleitoral previu duas etapas distintas para preenchimento das sobras.



    Na primeira, disciplinada nos §§ 1º e 2º do art. 11 da supra mencionada Resolução, além da cláusula de barreira (80% do Q.E. para o partido/federação) exige-se uma cláusula de desempenho aos candidatos (votação nominal mínima de 20% do Q.E.). Ou seja, caberá a vaga ao partido/federação que apresentar a maior média dentre os que alcançaram 80% do quociente eleitoral, considerando-se preenchida a vaga deste partido/federação de acordo com a ordem de votação de seus candidatos que alcançaram votação nominal mínima de 20% do Q.E.



    A segunda etapa está disciplinada no § 4º do art. 11 da Resolução TSE nº 23.677/2021. Diz a norma:



    ‘§ 4º Quando não houver mais partidos políticos ou federações com candidatas ou candidatos que atendam à exigência de votação nominal mínima estabelecida no § 2º deste artigo, as cadeiras serão distribuídas aos partidos políticos ou federações que apresentem as maiores médias (Código Eleitoral, art. 109, III e Lei nº 9.504, 
art. 6º-A)’.



    Nota-se que, neste caso, a lei eleitoral não impôs, nesta segunda etapa, a cláusula de desempenho aos candidatos (votação nominal mínima de 20% do QE), entretanto as sobras só serão distribuídas àqueles partidos/federações que ultrapassaram a cláusula de barreira (80% do Q.E.), em face do previsto no caput da norma, daí porque somente aos partidos/federações que tenham obtido 80% do Q.E. caberá a divisão das sobras nesta etapa.



    Neste contexto, não há nada a corrigir no ‘Anexo XII – Resultado de votação – Cargo: Deputado Federal’ (p. 115), do Relatório de Totalização, cujo cálculo foi realizado em completo respeito às alterações feitas na lei eleitoral – alterações feitas pela Lei nº 14.211, de 01/10/2021, que alterou o Código Eleitoral e a Lei das Eleições para ajustar a sua redação à vedação constitucional de coligações nas eleições proporcionais; para fixar critérios para a participação dos partidos e dos candidatos na distribuição dos lugares pelo critério das maiores médias nas eleições proporcionais; e para reduzir o limite de candidatos que cada partido poderá registrar nas eleições proporcionais.



    Foi o legislador que estabeleceu essas regras e, certas ou erradas, foram observadas pela Justiça Eleitoral amapaense na distribuição das sobras. Aliás, frise-se, o sistema de totalização é elaborado no Tribunal Superior Eleitoral a partir da mais completa e absoluta sintonia com esse regramento legal debatido e aprovado no Congresso Nacional e promulgado pelo Presidente da República.



    (...)



    Desse modo, não prosperam as alegações dos reclamantes de que houve errônea interpretação da norma por esta Comissão Apuradora no tocante ao Relatório Resultado da Totalização das Eleições 2022 ao cargo de deputado federal no Amapá, já que em consonância com o artigo 109 do Código Eleitoral e com o artigo 11 da Resolução TSE nº 23.667/2021.



    Ademais, discussão acerca de eventual inconstitucionalidade dos dispositivos destacados não comportam enfrentamento no âmbito dos trabalhos da Comissão de Apuração, de natureza administrativa eleitoral, mormente porque a matéria aguarda pronunciamento do Supremo Tribunal Federal, na ADI nº 7721, proposta pela REDE Sustentabilidade e distribuída, em 12/8/2022, ao Ministro Ricardo Lewandowski, sem decisão até a presente data.



    Pelo exposto, diante da estrita observância das regras previstas nos artigos 109 do Código Eleitoral e 11 da Resolução TSE nº 23.667/2021, VOTO pelo acolhimento do relatório da Comissão Apuradora, para julgar improcedentes os pedidos das reclamações apresentadas.



    É como voto” (e-doc. 6, grifos nossos).



    4. Na al. d do inc. I do art. 102 da Constituição da República, dispõe-se sobre a competência deste Supremo Tribunal para conhecer e julgar mandado de segurança:



    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:



    I - processar e julgar, originariamente:



    d) (…) o mandado de segurança e o habeas-data contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e do próprio Supremo Tribunal Federal”.



    No rol dos casos constitucionalmente submetidos à competência originária deste Supremo Tribunal, não se inclui a atribuição de processar e julgar originariamente mandado de segurança no qual figure como autoridade coatora juiz eleitoral.



    A matéria não admite discussão mínima, por se cuidar de norma de competência constitucional expressa, incabível, portanto, interpretação extensiva. Nesse sentido, é pacífica a jurisprudência deste Supremo Tribunal, sendo de se conferir, por exemplo:



    “Agravo regimental em mandado de segurança. 2. Ato praticado por autoridade não prevista no rol taxativo do art. 102, I, ‘d’, da Constituição Federal. TRE/MG. 3. Ausência de competência originária do Supremo Tribunal Federal para julgamento do writ. 4. Precedentes. 5. Negativa de provimento ao agravo regimental” (MS n. 35.680-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 3.12.2018).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA O PRESIDENTE DO SUPERIOR TRIBUNAL MILITAR. INCOMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AL. D DO INC. I DO ART. 102 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. AGRAVO PELO QUAL NÃO SE IMPUGNA O FUNDAMENTO DA DECISÃO AGRAVADA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 283 DO STF. MANDADO DE SEGURANÇA NÃO CONHECIDO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (MS n. 37.944-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 20.9.2021).



    “MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO CONTRA O TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL – INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – APLICABILIDADE DO ART. 21, VI, DA LOMAN – RECEPÇÃO DESSA REGRA LEGAL PELA CONSTITUIÇÃO DE 1988 – MANDADO DE SEGURANÇA NÃO CONHECIDO – SÚMULA 624/STF – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. – O Supremo Tribunal Federal não dispõe de competência originária para processar e julgar mandado de segurança impetrado contra outros Tribunais judiciários, mesmo que se trate dos Tribunais Superiores da União, como o Tribunal Superior Eleitoral, ou, ainda, contra Ministro desta Suprema Corte, desde que, em tal hipótese, a impetração mandamental objetive invalidar ato por ele praticado na condição de integrante do TSE (CF, art. 119, I, ‘a’) e no regular exercício da jurisdição eleitoral. Precedentes. Súmula 624/STF” (MS n. 30.193-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 11.5.2011, DJe 6.6-2011).



    Confiram-se, ainda, os seguintes julgados: MS n. 34.261, de minha relatoria, decisão monocrática, DJe 39.6.2016; MS n. 30.193-AgR/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe 6.6.2011; MS n. 36.009/MA, Relator o Ministro Roberto Barroso, decisão monocrática, DJe 27.9.2018, e MS n. 36.453, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, decisão monocrática, DJe 9.5.2019. 



    Observe-se, também, o enunciado da Súmula 624 deste Supremo Tribunal de que “não compete ao Supremo Tribunal Federal conhecer originariamente de mandado de segurança contra atos de outros tribunais”.



    5. Mesmo que não houvesse aquele impedimento ao regular trâmite do processo, há outro óbice a impedir o seguimento desta ação.



    Embora se aponte como coator acórdão prolatado pelo Tribunal Regional Eleitoral do Amapá, depreende-se dos pedidos postos na petição inicial a pretensão de que seja declarada a inconstitucionalidade do art. 11 da Resolução n. 23.677/2021 do Tribunal Superior Eleitoral e, alternativamente, da “primeira parte do art. 109, § 2º, do Código Eleitoral”. Tem-se nessas normas:



    “Art. 11. As vagas não preenchidas com a aplicação do quociente partidário e a exigência de votação nominal mínima, a que se refere o art. 8º desta Resolução, serão distribuídas pelo cálculo da média, entre todos os partidos políticos e as federações que participam do pleito, desde que tenham obtido 80% (oitenta por cento) do quociente eleitoral (Código Eleitoral, art. 109, caput, III e § 2º, I e Lei nº 9.504, art. 6º-A) .



    § 1º A média de cada partido político ou federação é determinada pela quantidade de votos válidos a ele atribuída dividida pelo respectivo quociente partidário acrescido de 1 (um) (Código Eleitoral, art. 109, I e Lei nº 9.504, art. 6º-A) .



    § 2º Ao partido político ou federação que apresentar a maior média cabe uma das vagas a preencher, desde que tenha candidata ou candidato que atenda à exigência de votação nominal mínima de 20% do quociente eleitoral (Código Eleitoral, art. 109, I e § 2º ; e Lei nº 9.504, art. 6º-A) .



    § 3º A operação deverá ser repetida para a distribuição de cada uma das vagas restantes (Código Eleitoral, art. 109, II) .



    § 4º Quando não houver mais partidos políticos ou federações com candidatas ou candidatos que atendam à exigência de votação nominal mínima estabelecida no § 2º deste artigo, as cadeiras serão distribuídas aos partidos políticos ou federações que apresentem as maiores médias (Código Eleitoral, art. 109, III e Lei nº 9.504, 
art. 6º-A) .



    § 5º Na repetição de que trata o § 3º deste artigo, para o cálculo de médias, serão consideradas, além das vagas obtidas por quociente partidário, também as sobras de vagas que já tenham sido obtidas pelo partido político ou pela federação em cálculos anteriores, ainda que não preenchidas (Lei nº 9.504, art. 6º-A e ADI nº 5.420/2015).



    § 6º No caso de empate de médias entre dois ou mais partidos políticos ou federações, considera-se aquele com maior votação (Lei nº 9.504, art. 6º-A e Res.-TSE nº 16.844/1990).



    § 7º Ocorrendo empate na média e no número de votos dados aos partidos políticos ou federações, prevalecerá, para o desempate, o número de votos nominais recebidos pela candidata ou candidato que disputa a vaga (Lei nº 9.504, art. 6º-A) .



    § 8º O preenchimento das vagas com que cada partido político ou federação for contemplado deverá obedecer à ordem de votação nominal de seus candidatos(as) (Código Eleitoral, art. 109, § 1º e Lei nº 9.504, art. 6º-A)” 



    “Art. 109. Os lugares não preenchidos com a aplicação dos quocientes partidários e em razão da exigência de votação nominal mínima a que se refere o art. 108 serão distribuídos de acordo com as seguintes regras: (Redação dada pela Lei nº 13.165, de 2015)



    (...)



    § 2º Somente poderão concorrer à distribuição dos lugares os partidos ou as coligações que tiverem obtido quociente eleitoral. (Redação dada pela Lei nº 13.165, de 2015)”



    6. Em 12.8.2022, Rede Sustentabilidade ajuizou ação direta de inconstitucionalidade “em face do § 2º do art. 109 e do art. 111 do Código Eleitoral (Lei nº 4.737, de 15 de julho de 1965), na redação dada pelo art. 1º da Lei nº 14.211, de 01 de outubro de 20211, e, por arrastamento, em face do art. 11, caput e § 2º, e do art. 13 da Resolução/TSE nº 23.677, de 16 de dezembro de 2021, por ofensa ao art. 45 e ao art. 1º, V, ambos da Constituição Federal” (ADI n. 7.228).



    O processo foi distribuído ao Ministro Ricardo Lewandowski e está em regular tramitação neste Supremo Tribunal, tendo o Ministro Relator proferido despacho, em 9.11.2022, pelo qual adotado ao processo o rito do art. 12 da Lei n. 9.868/1999, nos seguintes termos:



    “Em face da relevância da matéria e de seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica, adoto o rito do art. 12 da Lei 9.868/1999.



    Solicite-se informações o Congresso Nacional no prazo de dez dias.



    Após as informações, manifestem-se o Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República, sucessivamente, no prazo de cinco dias” (DJe 10.11.2022).



    7. Nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal, mandado de segurança não é instrumento processual para o questionamento de lei ou ato normativo em tese, como disposto na Súmula n. 266: “não cabe mandado de segurança contra lei em tese”. Nesse sentido, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. RESOLUÇÃO N. 7/2005 DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. CARÁTER NORMATIVO. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N. 12/DF. INCOMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA CONHECER DO MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ATO DE DESEMBARGADORA DO TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO DA 16ª REGIÃO. AGRAVO REGIMENTAL PARCIALMENTE PROVIDO PARA DECLINAR DA COMPETÊNCIA PARA O TRIBUNAL A QUO. 1. Conforme assentado no julgamento da Medida Cautelar na Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 12/DF, a Resolução n. 07/05 do Conselho Nacional de Justiça reveste-se dos atributos da generalidade, da impessoalidade e da abstratividade. Incidência da Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal. 2. Incompetência do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar, originariamente, mandado de segurança contra ato da Presidente do Tribunal Regional do Trabalho da 16ª Região. 3. Agravo Regimental parcialmente provido para declinar da competência para o Tribunal a quo” (MS n. 25.615-AgR, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 27.3.2009).



    “MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE. ATO COATOR. DECRETO FEDERAL 10.003/2019. CONANDA. QUESTIONAMENTO DE ATO NORMATIVO GERAL. IMPOSSIBILIDADE DO PLEITO NA VIA MANDAMENTAL. SÚMULA 266 STF. ADPF 622. ART. 10, CAPUT, DA LEI 12.016/2009. MANDADO DE SEGURANÇA EXTINTO. 1. A Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal estabelece que ‘Não cabe mandado de segurança contra lei em tese.’ 2. In casu, a impetração se volta contra contra ato normativo de caráter geral e abstrato (Decreto 10.003/2009), por meio do qual o Presidente da República alterou a estrutura e a composição do Conselho Nacional da Criança e do Adolescente (CONANDA). 3. Consectariamente, o alcance geral da norma impugnada torna eventuais ofensas aos impetrantes meramente reflexas, descaracterizando coação possível de ser amparada pela via do mandado de segurança. Contra esse ato normativo já há, inclusive, Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) no âmbito desta Suprema Corte. 4. Ex positis, EXTINGO o presente mandado de segurança, sem resolução de mérito, com fulcro no art. 10, caput, da Lei 12.016/2009. Prejudicado o pleito de medida liminar” (MS n. 36.684, Relator o Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 8.7.2020).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. JORNADA DE TRABALHO DOS SERVIDORES DO PODER JUDICIÁRIO. RESOLUÇÃO Nº 88/CNJ, DE 8/9/2009. NÃO CABIMENTO DE MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA LEI EM TESE. SÚMULA 266/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO” (MS n. 28.332-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 15.6.2015).



    O entendimento de não cabimento de mandado de segurança contra ato normativo em tese não destoa das lições doutrinárias, segundo as quais:



    “A lei propriamente dita dificilmente ensejará o pedido de segurança. Em si mesma, como norma genérica e abstrata (e, se não o for, não será lei materialmente, mas sim ato administrativo com forma de lei), ela jamais afeta direito subjetivo. Dependendo de ato executório, que a individualize, não fere direitos, mas apenas torna possível ato de execução capaz de feri-lo. É pela aplicação, através de ato administrativo, que atinge o patrimônio jurídico individual. Tanto que, se a Administração se abstiver de aplicá-la, quando, por exemplo, contrária à Constituição, nenhuma situação individual será afetada. Por isto, em nosso país, não se tem reconhecido ao Judiciário (salvo exceção raríssima, como a prevista no art. 119, n. I, letra l, da Constituição Federal) o poder de examinar a lei em tese, mas só em espécie, isto é, quando haja ato de execução. Remonta-se, então, à lei, como fundamento de ato. Ela é apreciada em espécie, atuando pelo ato administrativo sobre o indivíduo e não, em tese, como simples ato administrativo a incidir sobre qualquer elemento da coletividade. Essa a doutrina exposta, a propósito dos atos inconstitucionais, pelo insigne Rui (...). O mandado de segurança, que não é senão uma via processual mais célere, está, como as demais, sujeito a esse princípio da decisão em concreto” (FAGUNDES, M. Seabra. O controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. São Paulo: Saraiva, 1979, p. 201 – n. 2). 



    “É tradicional o entendimento na doutrina e na jurisprudência de que o ato violador do direito que desafia mandado de segurança não se localiza nos diplomas normativos (leis, decretos, regulamentos etc.), mas na aplicação da norma ilegal ou inconstitucional. Por isso, reitera-se com frequência a afirmação de que não cabe mandado de segurança contra lei em tese, ou qualquer outro ato que seja realmente normativo” (THEODORO JÚNIOR, Humberto. Lei do Mandado de Segurança comentada: artigo por artigo. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019).



    Estabeleceu-se, por construção jurisprudencial e doutrinária, ressalva pelo cabimento de mandado de segurança contra ato normativo de efeitos concretos ou autoexecutáveis. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados deste Supremo Tribunal Federal:



    “CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. LEI EM TESE: NÃO-CABIMENTO. Súmula 266-STF. I. - Se o ato normativo consubstancia ato administrativo, assim de efeitos concretos, cabe contra ele o mandado de segurança. Todavia, se o ato – lei, medida provisória, regulamento – tem efeito normativo, genérico, por isso mesmo sem operatividade imediata, necessitando, para a sua individualização, da expedição de ato administrativo, então contra ele não cabe mandado de segurança, já que, admiti-lo implicaria admitir a segurança contra lei em tese: Súmula 266-STF. II. - Segurança não conhecida” (RMS n. 24.266, Relator o Ministro Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 24.10.2003).



    “CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PORTARIA MINISTERIAL Nº 1.285/2017. MINISTÉRIO DO TRABALHO. NATUREZA GENÉRICA DAS DETERMINAÇÕES DO ATO IMPUGNADO. IMPOSSIBILIDADE DE CONTROLE PELA VIA MANDAMENTAL. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Mandado de Segurança é uma ação constitucional, de natureza civil, cujo objeto é a proteção de direito líquido e certo, lesado ou ameaçado de lesão, por ato ou omissão de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público (CASTRO NUNES, José de. Do mandado de segurança e de outros meios de defesa contra atos do poder público. 7. ed. atualizada por José de Aguiar Dias. Rio de Janeiro: Forense, 1967. p. 54); 2. A impetração do mandamus exige a descrição de fatos que, em tese, configurem violação de direito líquido e certo do impetrante; sendo incabível seu ajuizamento contra lei ou ato normativo em tese (Súmula 266 do STF. Conferir, ainda: MS 28.293 ED, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, DJe de 30/10/2014; MS 32.694 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe de 9/6/2015) salvo quando, diferentemente da presente hipótese, configurarem ato de efeitos concretos e imediatos, afastando-se de sua natureza normativa , pois sua natureza jurídica não se confunde com a ação direta de inconstitucionalidade, sendo vedada sua utilização como sucedâneo do controle concentrado de constitucionalidade (MS 22.500-9, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, j. 25-4-96; MS 21.551, Rel. Ministro OCTÁVIO GALLOTTI, DJ 20-11-92, p. 21.612, Ementário 01685.01-PP-00199; MS 21.274, Rel. Ministro CARLOS VELLOSO, DJ 8-4-94, p. 07241, Ementário 01739.04 PP-00658; MS 21.126, Rel. Ministro CARLOS VELLOSO, DJ 14-12-90, p. 15.109, Ementário v. 01606.01, p. 00048; MS 21.125, Rel. Ministro CARLOS VELLOSO, DJ 14-12-90, p. 15.109, Ementário v. 01606.01, p-00040; MS 20.533, Rel. Ministro DJACI FALCÃO, DJ 22-11-85, p. 21.335, Ementário v. 01401.01, p. 00058; MS 20.444, Rel. Ministro MOREIRA ALVES, RTJ 110 (2) p. 542; MS 20.398, Rel. Ministro ALDIR PASSARINHO, DJ 2-12-83, p. 19.032, Ementário 01319.01 p. 00100; MS 20.210, Rel. Ministro MOREIRA ALVES, RTJ 96/1004; AGRMS, Rel. Ministro DJACI FALCÃO, DJ 1-7-88, p. 16.899, Ementário 01508.02, p. 00269). 3. Recurso de agravo a que se nega provimento”(RMS n. 36.284-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 25.4.2019).



    Ao discorrer sobre as características dos atos normativos de efeitos concretos, Hely Lopes Meirelles afirma:



    “Por leis e decretos de efeitos concretos entendem-se aqueles que trazem em si mesmos o resultado específico pretendido. Tais como as leis que aprovam planos de urbanização, as que fixam limites territoriais, as que criam municípios ou desmembram distritos, as que concedem isenções fiscais, as que proíbem atividades ou condutas individuais; os decretos que desapropriam bens, os que fixam tarifas, os que fazem nomeações e outros dessa espécie. Tais leis ou decretos nada têm de normativos; são atas de efeitos concretos, revestindo a forma imprópria de lei ou decreto por exigências administrativas. Não contêm mandamentos genéricos, nem apresentam qualquer regra abstrata de conduta; atuam concreta e imediatamente corno qualquer ato administrativo de efeitos específicos. Individuais ou coletivos. razão pela qual se expõem ao ataque pelo mandado de segurança” (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 34. ed. atualizada por Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes, Malheiros, 2012, p. 37).



    8. Tem-se dos autos serem o art. 11 da Resolução n. 23.677/2021 do Tribunal Superior Eleitoral e o § 2º do art. 109 do Código Eleitoral disposições normativas de caráter g