Tribunal: STF
Processo: RE 1394916
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-30
Data de publicação: 2022-08-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso do Sul, assim ementado (Vol. 30):



    “EMENTA - APELAÇÃO - AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER – PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA – AFASTADA – SOLIDARIEDADE DOS ENTES FEDERATIVOS RECONHECIDA PELO STF – RE 855.178-SE (TEMA 793) – MÉRITO – FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO – PESSOA HIPOSSUFICIENTE E PORTADORA DE DOENÇA GRAVE – DEVER IMPOSTO PELA NORMA CONTIDA NO ARTIGO 196 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – A SAÚDE É DIREITO QUE DECORRE DO PRÓPRIO PRINCÍPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA – PREQUESTIONAMENTO – DESNECESSÁRIO – CONDENAÇÃO SOLIDÁRIA RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO”.



    Opostos Embargos de Declaração (Vol. 32), foram rejeitados (Vol. 34).



    No Recurso Extraordinário (Vol. 36), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL sustenta que o acórdão recorrido, ao defender a solidariedade dos entes federados para o fornecimento de tratamento de saúde, violou os arts. 2º; 23, II; 196; e 198, da Constituição Federal; bem como a tese fixada por esta CORTE no Tema 793 da repercussão geral. 



    Seguindo essa linha, afirma que (Vol. 36, fl. 6):



    “[...] para a adequada aplicação do precedente firmado pelo STF, faz-se necessária a indicação do ente responsável pela obrigação imposta nos autos (medicamento oncológico), o qual, no caso, é a União. 



    Isso porque, ao contrário do que ocorre com as patologias em geral, para as quais o tratamento farmacêutico é feito mediante a utilização dos medicamentos incorporados ao SUS no âmbito da RENAME, o tratamento em oncologia no SUS não segue a mesma lógica, pois não há uma lista pré-definida de medicamentos são utilizados para o tratamento dos pacientes oncológicos.



    Nesses casos, os medicamentos oncológicos que serão utilizados no tratamento no âmbito do SUS são de livre escolha dos hospitais credenciados (CACONs/UNACONs) e devem ser custeados com os recursos transferidos pelo Ministério da Saúde por meio da inclusão dos procedimentos quimioterápicos registrados no sistema da APAC (Autorização de Procedimento de Alta Complexidade do SUS), conforme dispõem a Portaria 876/2013 (art. 8º, II), a Portaria de Consolidação 6/2017 (artigos 173 a 175) e a Portaria MS n. 204/07 (art. 13 e seguintes) todas do Ministério da Saúde.



    Assim, os estabelecimentos de saúde credenciados no SUS e habilitados em oncologia são os responsáveis pelo fornecimento de medicamentos oncológicos que livremente padronizam, adquirem e prescrevem, mediante o financiamento feito pelo Ministério da Saúde por meio do sistema APAC. 



    Nesse contexto, eventual insuficiência de recursos para que os hospitais habilitados em oncologia adquiram os medicamentos prescritos aos seus pacientes somente pode ser imputada à União (no caso de subfinanciamento) ou ao próprio hospital (no caso de prescrição de medicamentos cujos valores notadamente são impossíveis de serem financiados pelo SUS).”



    Requer, ao final, a inclusão da UNIÃO no polo passivo da demanda e a remessa dos autos à Justiça Federal.



    Em contrarrazões (Vol. 38), a parte recorrida alega, preliminarmente, (a) a incidência ao caso da Súmula 286/STF, pois o acórdão recorrido decidiu em consonância com a jurisprudência do STF; e (b) a aplicação da Súmula 279/STF, haja vista a necessidade do conteúdo probatório dos autos. No mérito, requer a manutenção do acórdão recorrido.



    Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de origem, inicialmente, negou seguimento ao RE aduzindo que o acórdão recorrido se encontra em conformidade com o entendimento firmado nos Temas 500 e 793 da repercussão geral (Vol. 40).



    Interno Agravo Interno pelo ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL (Vol. 42), o Tribunal de origem deu-lhe provimento e determinou a remessa dos autos a esta SUPREMA CORTE, “tendo em vista o descumprimento, pelo acórdão originário recorrido, da orientação firmada no Tema 793 do STF” (Vol. 44).



    É o relatório. Decido. 



     



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo. 



    Cinge-se a controvérsia em saber se é necessária a inclusão da UNIÃO na lide em que se pleiteia o fornecimento, à parte autora, do medicamento XTANDI (ENZALUTAMIDA), não incorporado ao SUS.



    O Juízo de origem manteve a sentença que julgou procedente o pedido para condenar o ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL a fornecer gratuitamente o referido medicamento enquanto durar o tratamento. Vejam-se os seguintes trechos do acórdão recorrido (Vol. 30):



    “O Estado de Mato Grosso do Sul alega inobservância à tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento Recurso Extraordinário nº 855.178/SE (Tema 793), sustentando que a União merece ser incluída no polo passivo, em observância ao tema 793, do STF (RE n.º 855.178/SE), em razão de se tratarem de medicamentos não incorporados ao SUS.



    Sem razão. No Recurso Extraordinário n° 855.178, o Tema de repercussão n° 793 foi julgado, tendo sido publicada apenas a ata de julgamento, a qual segue transcrita:



    "o Tribunal, por maioria, fixou a seguinte tese de repercussão geral (Tema 793): “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”, nos termos do voto do Ministro Edson Fachin, Redator para o acórdão, vencido o Ministro Marco Aurélio, que não fixava tese. Presidência do Ministro Dias Toffoli. Plenário, 23.05.2019". 



    (...)



    Restou claro, neste extrato, o reconhecimento, agora em caráter vinculante, da solidariedade entre os entes federados, o que vem ao encontro da jurisprudência pacífica deste Tribunal de Justiça local, bem como do Superior Tribunal de Justiça. 



    Assim, a princípio, é possível concluir, forte no Recurso Extraordinário n° 855.178 (Tema n° 793), aliado ao disposto no artigo 275, do Código Civil, que é possível o autor, nas demandas de saúde, litigar contra todos ou alguns dos entes públicos. A pretensão do apelante em afastar a solidariedade e o reconhecimento da responsabilidade subsidiária se mostra incabível, não podendo se eximir do cumprimento da obrigação. Até porque o precedente invocado reafirma a responsabilidade solidária dos entes públicos para prestação de saúde. Portanto, neste ponto, o recurso do Estado não deve ser provido, uma vez que a responsabilidade entre os entes é solidária.



    Do mérito



    É sabido que a saúde é direito de todos que decorre do próprio princípio da dignidade da pessoa humana, estando entre as obrigações mínimas a serem prestadas pelo Estado, de modo a garantir o chamado mínimo existencial.



    [...]



    É de se observar que o Sistema Único de Saúde (SUS) diz respeito a um conjunto de ações e serviços de saúde prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público (artigo 4º da Lei n. 8.080/1990), visando a integralidade da assistência à saúde, individual ou coletiva, de modo que, sendo o referido sistema composto pelos três entes federativos, quais sejam, a União, Estado e o Município, há verdadeira solidariedade entre eles quanto a garantia do bem estar e saúde do indivíduo, com a possibilidade de que eventual desembolso por um deles experimentado seja compensado quando dos repasses que cotidianamente ocorrem entre os convênios firmados entre os aludidos entes públicos.



    Passado isto, verifica-se que, no caso em tela, de fato, o autor é portador de Câncer de Próstata – CID 10 C61, EC IV (Metástases Ósseas e em Linfonodos Retroperitoneais), necessitando fazer uso do medicamento Xtandi (Enzalutamida) 40mg, na quantidade de 04 comprimidos por dias, uma vez ao dia, de forma continua.



    [...]



    In casu, constata-se que a parte autora é pessoa carente de recursos na forma da lei, tanto que procurou a Defensoria Pública do Estado para buscar a tutela jurisdicional pretendida. 



    O laudo de f. 20-25, indica a imprescindibilidade do fornecimento do medicamento ante o risco de óbito caso não tenha acesso à medicação, devido a progressão da doença.



    [...]



    Ademais, as recomendações de profissionais da saúde apontando a imprescindibilidade do tratamento, por si só, traduz a necessidade do paciente e a obrigatoriedade do ente federativo em proporcionar o atendimento pretendido”.



    Pois bem: O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 855.178- RG (Rel. Min. LUIZ FUX, Tema 793), examinou a repercussão geral da questão constitucional debatida nestes autos e reafirmou a jurisprudência desta CORTE no sentido da responsabilidade solidária dos entes federados quanto ao dever de prestar assistência à saúde. Confira-se a ementa do julgado: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 



    Posteriormente, ao rejeitar os Embargos de Declaração opostos em face desse acórdão, o SUPREMO fixou a seguinte tese: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". 



    Verifica-se, portanto, que, embora o STF reconheça a existência de solidariedade entre os entes federados nas questões envolvendo a saúde pública, decidiu-se, na tese fixada nos referidos embargos, que a autoridade judicial tem o dever de direcionar o cumprimento dessas demandas, de acordo com as regras de repartição de competências estabelecidas pela lei orgânica do SUS, bem como determinar ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    Nesse sentido: Rcl 41.954-MC, Rel. Min. GILMAR MENDES, 5/2/2021; RE 1.250.767, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 5/6/2020; RE 1.365.888, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 22/2/2022. 



    A propósito, transcrevem-se abaixo os fundamentos do Ilustre Ministro ROBERTO BARROSO nesse último precedente acima referido (RE 1.365.888, DJe de 22/2/2022), no qual são esclarecidas as razões pelas quais a União deve constar no polo passivo de demanda em que se pede o fornecimento do medicamento que não está incorporado nas políticas públicas do SUS, com a consequente remessa dos autos para a Justiça Federal: 



    “O recurso extraordinário deve ser provido. No julgamento do RE 855.178-RG (Rel. Min. Luiz Fux), paradigma do Tema 793, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) fixou tese nestes termos: o “tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, sendo responsabilidade solidária dos entes federados, podendo figurar no polo passivo qualquer um deles em conjunto ou isoladamente.” 



    Ao julgar os embargos de declaração opostos no RE 855.178-RG, em 23 de maio de 2019, o STF complementou a orientação, para fazer constar da redação da tese o seguinte: os “entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". 



    No referido julgado, firmou-se orientação no sentido de que, mesmo na hipótese em que se busca o fornecimento de medicamento registrado na ANVISA, mas que não está incorporado em políticas públicas, mostra-se necessária a inclusão da União no polo passivo da ação. Nesse sentido, destaco a seguinte passagem do voto do Ministro Edson Fachin, redator do acórdão dos embargos de declaração: 



    “v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação;” 



    No caso, entendo que a decisão recorrida, ao fixar a competência da justiça estadual para processamento da lide, sem se atentar para a necessidade de a União compor o polo passivo da ação, não observou a jurisprudência do STF. Diante do exposto, com base no art. 932, V, do CPC/2015 e no art. 21, § 2º, do RI/STF, dou provimento ao recurso extraordinário para assentar a competência da Justiça Federal para julgar a presente demanda. Ficam mantidas as decisões proferidas na origem até que outra seja proferida pelo juízo competente. Publique-se.” (grifo nosso) 



    Na hipótese em apreço, o acórdão recorrido assentou que o polo passivo da demanda pode ser composto por qualquer um dos entes da Federação, isolado, ou, conjuntamente, em face da responsabilidade solidária destes quanto ao tratamento médico adequado aos necessitados, razão pela qual considerou ser despicienda a inclusão da UNIÃO no polo passivo da demanda. 



    Esse entendimento, todavia, não está alinhado ao Tema 793 da repercussão geral, pois, consoante aqui demonstrado, tratando-se de medicamento não incorporado ao SUS, é imprescindível que UNIÃO integre a lide, haja vista que a ela compete a inclusão do fármaco no Sistema Único de Saúde. 



    Isso porque a responsabilidade solidária dos entes federativos pela promoção das políticas públicas relativas à saúde não afasta os critérios de hierarquização e descentralização das ações sanitárias que competem a 



    Pela pertinência, cumpre fazer breve registro acerca do que ficou assentado no recente julgamento conjunto realizado pela PRIMEIRA TURMA DO STF, em 22/3/2022, no qual se analisou o mérito das seguintes Reclamações: 49.890 e 50.414, de relatoria do Ilustre Min. DIAS TOFFOLI; bem como dois Embargos de Declaração e sete Agravos Regimentais envolvendo as Reclamações a seguir: Rcl 49909; 49919; 50726, 50715, 50866, 50481, 50907, 50649, 50458, todos de minha relatoria, sendo recorrente o ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL, cujo foco é a questão da responsabilidade solidária dos entes federativos no fornecimento de medicamento ou tratamento médico aos necessitados. 



    Após profícuos debates acerca da aplicação da tese fixada no Tema 793 da repercussão geral, a qual foi ratificada no julgamento dos Embargos de Declaração opostos nesse precedente paradigma, a TURMA, por maioria, assentou que a demanda pode ser proposta em face de qualquer dos entes da Federação (União, Estados, Distrito Federal, Municípios), isolada, ou conjuntamente; entretanto, deve-se atentar para as seguintes diretrizes: 



    a) tratando-se de medicamento não padronizado/incorporado no RENAME/SUS, a UNIÃO deve necessariamente compor o polo passivo da lide; assim, a competência para julgar a lide é da Justiça Federal; 



    b) no caso de medicamento padronizado no RENAME/SUS, porém cuja distribuição/financiamento está sob a responsabilidade exclusiva a UNIÃO, por exemplo, em razão dos altos custos dos medicamentos ou tratamentos oncológicos, a UNIÃO deve necessariamente compor o polo passivo da lide; assim, a competência para julgar a lide é da Justiça Federal; 



    c) medicamentos não registrados na ANVISA, devem ser postulados necessariamente em face da UNIÃO, consoante fixado no Tema 500 da repercussão geral; e



    d) em todos os casos analisados, manteve-se a liminar deferida na origem a fim de preservar a saúde do paciente.



    Na ocasião, esclareceu-se, ainda, que, no que toca à parte final da tese, onde se lê que - a autoridade judicial tem o dever de determinar ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro – tem incidência quando o Juízo concede a cautelar estabelecendo que um determinado ente federado cumpra obrigação que, na verdade, é de responsabilidade de outro. Nessa hipótese, assegura-se para o primeiro o direito de se compensar juntamente ao segundo das despesas decorrentes do cumprimento da cautelar. 



    A ratio dessas conclusões decorre da letra da Lei 8.080/1990, que estabelece que o SUS atua de forma federalista, e estabelece as competência de cada ente federado, e também das seguintes premissas adotadas no julgamento das Reclamações supracitadas: 



    1) a inobservância das diretrizes elencadas nos itens “a”, “b”, e “c” acima têm o condão de desequilibrar as finanças dos entes subnacionais que, na maioria das vezes, não tem disponibilidade financeira para fazer frente aos custos dos medicamentos não incorporados ao SUS, ou, mesmo quando estão incorporados, a competência para distribuição ou o financiamento é da UNIÃO;



    2) o direito de regresso contra a UNIÃO, quando essa não participou da lide, compromete o planejamento do orçamento federal, criando descompasso entre a previsão orçamentária e as despesas na área de saúde; e



    3) a ausência da UNIÃO na lide, quando o fornecimento do medicamento está sob sua responsabilidade, impede que o ente federal exerça o direito constitucional ao contraditório e ampla defesa.



    Bem delimitadas essas questões, constata-se que o acórdão recorrido dissentiu do que foi fixado no Tema 793 da repercussão geral. 



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO ao Recurso Extraordinário para determinar a inclusão da UNIÃO no polo passivo da demanda e o deslocamento da competência para a Justiça Federal. 



    Ficam anulados os atos decisórios proferidos na causa, mas o fornecimento do medicamento não poderá ser interrompido até nova ordem pelo Juízo da origem que venha a reapreciar a demanda, nos termos do art. 64, § 4º, do CPC (Art. 64, § 4º - Salvo decisão judicial em sentido contrário, conservar-se-ão os efeitos de decisão proferida pelo juízo incompetente até que outra seja proferida, se for o caso, pelo juízo competente). 



    Publique-se. 



    Brasília, 30 de agosto de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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