Tribunal: STF
Processo: ARE 1403222
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-30
Data de publicação: 2022-09-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, cuja ementa possui o seguinte cabeçalho (Vol. 17, fl. 1):



    “APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – OFENSA AO ART. 11 DA LEI 8.429/92 – DOLO GENÉRICO CARACTERIZADO – RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE DA MULTA CIVIL APLICADA – PRELIMINAR DE NULIDADE REJEITADA – PARECER MINISTERIAL PELO IMPROVIMENTO – SENTENÇA MANTIDA”.



    Opostos Embargos de Declaração (Vol. 19), foram rejeitados (Vol. 21).



    No Recurso Extraordinário (Vol. 25), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, EDSON LUIZ DE ALMEIDA aponta violação aos arts. 5º, XXXV, LIV e LV; 37, § 4º; 93, IX; e 128, § 5º, II, “a”, da CF/1988, sustentando, em síntese, a ilegitimidade da sentença - mantida pelo acórdão recorrido -, que o condenou pela prática de atos de improbidade administrativa. 



    Alega que houve violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa, tendo em vista a supressão da fase instrutória do processo, em razão do julgamento antecipado da lide.



    Quanto aos honorários advocatícios, afirma serem incabíveis em Ação de Improbidade proposta pelos Ministério Público.



    No que se refere ao elemento subjetivo, aduz que, embora o Ministério Público não tenha indicado “nenhum elemento de prova concreto que evidenciasse o agir doloso do recorrente”, mesmo assim, ajuizou a presente ação, baseando-se em mera presunção de que agiu com dolo ao não retirar slogan com seu nome de todos os ônibus que prestam serviços à Prefeitura (Vol. 25, fl. 26). Desse modo, conclui que o acórdão recorrido “não valorou de maneira adequada o suporte fático, inclusive” (Vol. 25, fl. 28).



    Defende a desproporcionalidade e a irrazoabilidade das sanções aplicadas, tendo em vista “as circunstâncias do presente caso, bem como a menor potencialidade das supostas condutas reputadas ímprobas” (Vol. 25, fl. 32).



    Em relação à multa civil, ressalta que o acórdão recorrido desconsiderou o critério objetivo, ou seja, a forma determinada pela lei para a sua fixação, qual seja, “o valor da remuneração percebida pelo agente” (Vol 25, fl. 33).



    Em juízo de admissibilidade, quanto à alegada ofensa aos arts. 5º, XXXV, LIV e LV e 93, IX, da CF/1988, o Tribunal de origem negou seguimento ao RE, aplicando as teses fixadas nos Temas 660 e 339 da repercussão geral, respectivamente. No tocante às demais questões, inadmitiu o recurso aos fundamentos de que (a) não houve o prequestionamento do art. 128, §5º, II, “a”, da Constituição; (b) no que concerne ao art. 37, §4º, da CF/1988, “a suposta contrariedade à Lei Maior possui caráter meramente reflexo e indireto”; e (c) a revisão do entendimento formulado no acórdão recorrido atrai o óbice da Súmula 279/STF (Vol. 30).



    No Agravo (Vol. 36), a parte agravante alega que houve violação aos arts. 5º, XXXV, LIV e LV e 93, IX, da CF/1988, sendo inaplicável o óbice da Súmula 279/STF ao caso.



    No julgamento do AREsp 1.894.464/BA, interposto concomitantemente ao presente Recurso Extraordinário, o SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA deu parcial provimento ao recurso, apenas para afastar a condenação do recorrente em honorários advocatícios (Vol. 78).



    É o relatório. Decido. 



     



    Inicialmente, a jurisprudência desta CORTE firmou entendimento pela inadmissibilidade de agravo para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL com o objetivo de impugnar decisão da instância de origem que aplica a sistemática da repercussão geral, seja inadmitindo o recurso extraordinário, seja sobrestando-o até a formação de precedente pela SUPREMA CORTE, pois, como destacado pelo Decano de nosso SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, Min. CELSO DE MELLO, “se revela incognoscível o recurso deduzido contra decisão que, ao aplicar os parágrafos do art. 543-B do CPC/73, faz incidir, no caso concreto, orientação plenária desta SUPREMA CORTE, não importando que se trate de ato decisório que deixa de reconhecer a existência de repercussão geral da controvérsia jurídica ou que se cuide de julgamento de mérito sobre matéria cuja repercussão geral tenha sido anteriormente proclamada” (RE 1.023.231/PR, DJe de 22/2/2017).



    Dessa forma, não existe contra a parte da decisão do Juízo de origem que aplicou a sistemática da repercussão geral (Temas 339 e 660), previsão legal de interposição de recurso para o STF (ARE 960.182-AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe de 15/3/2017).



    Quanto ao mais, eis os fundamentos do acórdão recorrido para manter a sentença que condenou o recorrente em atos de improbidade administrativa (Vol. 17, fl. 7):



    “O art. 11 da lei n. 8.492/92, elenca condutas que configuram atos de improbidade administrativa em razão de violarem os princípios da administração pública. Confira-se:



    (...)



    Para a configuração dos atos de improbidade tipificados no dispositivo retrotranscrito, exige-se que a conduta seja praticada por agente público (ou a ele equiparado) – caso do apelante -, atuando no exercício de seu munus público – prefeito à época dos fatos, havendo, ainda, necessidade do preenchimento dos seguintes requisitos: (a) conduta ilícita; (b) improbidade do ato, configurada pela tipicidade do comportamento, ajustado em algum dos incisos do 11 da LIA; c) elemento volitivo, consubstanciado no DOLO de cometer a ilicitude e causar prejuízo ao Erário; (d) ofensa aos princípios da Administração Pública.



    […]



    Nesse sentido, configurando-se a tipicidade do comportamento – descrito na alínea “b” acima –, tem-se que o apelante: a) inscreveu em bem público, as iniciais do seu nome, tal qual veiculado em campanha eletiva; (b) inscreveu em veículos afetados ao serviço público municipal, seu nome, ora relacionando-o à administração, ora como apoio político; (c) gravou em imóveis e veículos pertencentes ao patrimônio do Município com o slogan “Eficiência Administrativa”, em grafia, fonte, cor e destaques, tal como veiculado em campanha eletiva; sendo certo que tais condutas malferem o preceito constitucional constante do art. 37, §1º, da CF, posto não se tratar de publicidade governamental com fins educacionais, informativo e de orientação social, mas sim de promoção pessoal da autoridade apelante.



    No que concerne ao elemento subjetivo – descrito na alínea “c” –, a configuração do ato de improbidade por ofensa a princípio da administração depende da demonstração do chamado dolo genérico ou lato sensu. Não se exige dolo específico (elemento subjetivo específico) para sua tipificação.



    […]



    E quanto à caracterização deste, verifica-se que o apelante, por deliberada vontade, gravou slogan da administração pública atrelando-o às iniciais do seu nome, nos mesmos moldes empregados em campanha eleitoral, tendo deixado de adotar as providências cabíveis para a sua retirada, mesmo quando cientificado pelo Fiscal da Lei da conduta ímproba”.



    Da leitura acima, verifica-se que Tribunal de origem entendeu que, ao escrever as iniciais de seu nome em bem público, “tal qual veiculado em campanha eletiva, ora relacionando-o à administração, ora como apoio político”, o recorrente agiu com dolo.



    Ao assim decidir, o acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência desta CORTE, no sentido de que, para a configuração do ato de improbidade administrativa, é necessária a presença do elemento subjetivo dolo. Em recentíssimo julgamento, o Plenário do STF sufragou esse entendimento, conforme se verifica do item 1 da tese fixada no Tema 1199, nos seguintes termos: 



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” (ARE 843.989-RG, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 4/3/2022)



    No mesmo sentido: 



    “Ementa: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. OPOSIÇÃO EM 04.04.2022. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PUBLICIDADE. PROMOÇÃO PESSOAL. ART. 37, §1º, DA CF E ART. 11, INC. I, DA LEI Nº 8.429/92. BENS MÓVEIS E IMÓVEIS DO MUNICÍPIO PINTADOS COM AS CORES DA CAMPANHA ELEITORAL. SANÇÕES APLICADAS. SUSPENSÃO DE DIREITOS POLÍTICOS. PRETENSÃO DE RETROATIVIADADE DA NOVA LEI 14.230/2021. ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO. CONFIGURAÇÃO. NECESSIDADE. RECONHECIMENTO DA REPERCUSSÃO GERAL. ARE 843.989-RG. TEMA 1199. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS. REMESSA DOS AUTOS À ORIGEM. ARTIGOS 1.036 DO CPC E 328 DO RISTF. 



    1. Verifica-se que, após iniciado o Julgamento Virtual do acórdão embargado (18.02.2022), houve a inclusão da controvérsia em exame na sistemática da repercussão geral, Tema 1199, cujo recurso paradigma é o ARE 843.989-RG, de relatoria do Min. Alexandre de Moraes.



    2. Na oportunidade (24.02.2022), o Plenário reconheceu a existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada relativa à “definição de eventual (ir) retroatividade das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo - dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente”.



    3. Embargos de declaração acolhidos para, atribuindo-lhes efeitos infringentes, tornar sem efeito os acórdãos proferidos no agravo regimental, nos primeiros embargos de declaração, bem como a decisão que negou provimento ao recurso extraordinário interposto pelo ora Recorrente, determinando-se a devolução dos autos ao Tribunal de origem para adequação ao disposto no art. 1.036 do CPC, nos termos do art. 328 do RISTF.” (ARE 1.158.085-AgR-segundo-ED-ED, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 30/8/2022)



    “EMENTA Embargos de declaração em agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Matéria com repercussão geral reconhecida. Procedimento de anular o acórdão embargado e a decisão monocrática anteriormente proferida e devolver os autos à origem para os fins do art. 1.036 e seguintes do CPC. 



    1. O Plenário da Corte concluiu, em sessão realizada por meio eletrônico, pela existência da repercussão geral da matéria constitucional remanescente nos autos. O assunto corresponde ao Tema nº 1.199 da Repercussão Geral referente à “definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente”. O feito paradigma desse tema é o ARE nº 843.989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes.



    2. Ambas as Turmas da Corte decidiram adotar, para os embargos de declaração nos quais se impugnam acórdãos proferidos em processos com repercussão geral já reconhecida, o procedimento de anular o acórdão embargado e a decisão monocrática anteriormente proferida e devolver os autos à origem para aplicação da sistemática da repercussão geral.



    3. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes.” (ARE 1.312.080-AgR-quinto-ED, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 15/5/2022)



    Para se chegar à conclusão diversa da exarada pelo Tribunal de origem, no sentido da presença (ou não) do elemento subjetivo (dolo ou culpa), seria necessário analisar o arcabouço fático probatório, o que é vedado em sede de RE. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 do STF (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário). 



    Acresça-se que, em relação à desproporcionalidade e irrazoabilidade das sanções aplicadas, tais aspectos não vêm sendo conhecidos por esta CORTE SUPREMA, conforme se extrai dos seguintes julgados:



    EMENTA: EMBARGOS DECLARATÓRIOS EM AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. OPOSIÇÃO EM 12.11.2021. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PUBLICIDADE. PROMOÇÃO PESSOAL. ART. 37, §1º, DA CF E ART. 11, INC. I, DA LEI Nº 8.429/92. BENS MÓVEIS E IMÓVEIS DO MUNICÍPIO PINTADOS COM AS CORES DA CAMPANHA ELEITORAL. SANÇÕES APLICADAS. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. ALEGADA AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO QUANTO À MULTA IMPOSTA NO AGRAVO REGIMENTAL. IMPROCEDÊNCIA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO, OBSCURIDADE OU ERRO MATERIAL. LIMINAR DEFERIDA NA ADI 6678. EFEITOS EX NUNC. A PARTIR DAS ELEIÇÕES DE 2022. INAPLICABILIDADE NA HIPÓTESE DOS AUTOS. EMBARGOS REJEITADOS. 



    1. Aplicável a multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC, diante do julgamento unânime do agravo regimental pela Segunda Turma desta Corte que, reconhecendo a sua manifesta improcedência, negou-lhe provimento e observando-se os limites previstos em referido dispositivo legal, impôs à parte Recorrente multa no percentual de 5% (cinco por cento) sobre o valor atualizado da causa, considerado adequado no caso concreto.



    2. Os embargos de declaração não constituem meio hábil para reforma do julgado, sendo cabíveis somente quando houver no acórdão omissão, contradição, obscuridade ou erro material.



    3. Não se prestam os embargos de declaração para rediscutir os fundamentos do aresto ora embargado que corretamente apontou o caráter infraconstitucional da controvérsia dos autos (Lei 8.429/92) e a incidência da Súmula 279 do STF, no que se refere à alegada ofensa aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade quanto às penas aplicadas, com o objetivo de obter excepcionais efeitos infringentes.



    4. Não se aplica, ao caso dos autos, a decisão exarada pelo Min. Gilmar Mendes, em 1º.10.2021, DJe 05.10.2021, ocasião em que foi deferida a medida liminar na ADI 6678-MC, ad referendum do Plenário desta Corte, com efeito ex nunc, para: “(a) conferir interpretação conforme à Constituição ao inciso II do artigo 12 da Lei 8.429/1992, estabelecendo que a sanção de suspensão de direitos políticos não se aplica a atos de improbidade culposos que causem dano ao erário; e (b) suspender a vigência da expressão “suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos” do inciso III do art. 12 da Lei 8.429/1992”. Assim, o entendimento posto na referida decisão, se for o caso, apenas valerá para as eleições a partir de 2022.



    5. Embargos de declaração rejeitados.” (ARE 1.1580.85- AgR-segundo-ED, Rel. Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe de 29/3/2022)



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SANÇÕES ADMINISTRATIVAS E PECUNIÁRIAS. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE: AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. SÚMULAS NS. 279 E 636 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGADA CONTRARIEDADE AOS INCS. XXXV, LIV E LV DO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. TEMAS 660 E 895. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (ARE 1.351.279-AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, DJe de17/12/2021)



    Por fim, considerando que o STJ, no julgamento do AREsp 1.894.464/BA, deu parcial provimento ao recurso para afastar a condenação do recorrente em honorários advocatícios (Vol. 78), no ponto, o presente recurso perdeu o objeto.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que:



    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;



    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 30 de setembro de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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