Tribunal: STF
Processo: ARE 1309221
Classe: ARE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-17
Data de publicação: 2022-11-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de recurso extraordinário com agravo interposto pela Mesa Diretora da Câmara Municipal de Goiânia/GO com fundamento na alínea ‘a’ do permissivo constitucional (eDoc 8), em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Goiás assim ementado (eDoc 4):



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE GOIÂNIA. LEI MUNICIPAL Nº 10.265/2018. OBRIGAÇÃO PARA AS EMPRESAS CONCESSIONÁRIAS DO SERVIÇO DE TRANSPORTE COLETIVO DE PASSAGEIROS DE GOIÂNIA A DISPONIBILIZAREM VEÍCULOS SUFICIENTES PARA QUE O TEMPO DE ESPERA DOS USUÁRIOS NOS PONTOS DE ÔNIBUS SEJA RAZOÁVEL. VÍCIO FORMAL. INICIATIVA PARLAMENTAR. INVASÃO DA COMPETÊNCIA RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VÍCIO DE INICIATIVA CONFIGURADO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. 1- Lei municipal disciplinada por proposta parlamentar, que determina que as concessionárias do Transporte Coletivo do Município de Goiânia ficam obrigadas a disponibilizar, aos usuários/passageiros, veículos suficientes para que o tempo de espera nos pontos de ônibus seja razoável e estabelece o que entende por tempo razoável, viola os artigos 2º, caput, e 77, incisos I e V, ambos da Constituição do Estado de Goiás, sendo que tal matéria, por poder gerar despesas para os cofres públicos e conferir interferência na gestão Administração Municipal, é reservada à iniciativa legislativa constitucionalmente outorgada ao Chefe do Poder Executivo. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente. 



    Em suas razões recursais, a recorrente alega contrariedade ao art. 61, § 1º, II, ‘b’ da Constituição Federal, sustentando, em síntese, que:



    [...] a norma em questão institui uma política pública que visa conferir tempo máximo de espera nos pontos de ônibus para os usuários do transporte coletivo do município de Goiânia, deixando, contudo, a cargo do Prefeito a definição da forma de execução da obrigação imposta.



    [...]



    Observa-se, entretanto, que tal diploma normativo em momento algum atribui diretamente a qualquer órgão da Administração Pública local dever de cumprimento ao comando legal, estipulando, apenas, em seu artigo 4º, que o Poder Executivo regulamentará a presente Lei no prazo de 60 (sessenta) dias. 



    Inicialmente a Presidência desta Casa proferiu despacho por meio do qual determinou a remessa dos autos ao Tribunal a quo para que fosse observado o que decidido por esta Suprema Corte no ARE 878.911 – Tema n. 917/RG (eDoc 25).



    Ato contínuo, o Colegiado de origem refutou o juízo de retratação (eDoc 28, fls. 14/17), e o recurso foi devolvido a esta Suprema Corte (eDoc 34).



    Assim, determinei a vista à Procuradoria Geral da República que, em parecer da lavra da ilustre Subprocuradora-Geral da República, Dra. Cláudia Sampaio Marques, opinou pelo desprovimento do apelo extremo, assentando a seguinte conclusão (eDoc 49):



    DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 10.265/2018, DO MUNICÍPIO DE GOIÂNIA. TEMPO DE ESPERA NOS PONTOS DE ÔNIBUS DOS USUÁRIOS DE TRANSPORTE COLETIVO. DISPONIBILIZAÇÃO DE MAIOR NÚMERO DE VEÍCULOS. CONTRATOS DE CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE COLETIVO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE ESTABELECEU OBRIGAÇÃO EM CONTRATO CELEBRADO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATOS. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. PRINCÍPIO DE SEPARAÇÃO DE PODERES. ACÓRDÃO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DA SUPREMA CORTE. PRECEDENTES. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 



    É o relatório. DECIDO.



    Correto o acórdão recorrido.



    Colho da decisão impugnada em sede extraordinária o seguinte trecho elucidativo (eDoc 4):



    [...] em que pese o mencionado ato normativo conferir às empresas concessionárias a obrigatoriedade de aumentarem a sua frota de veículos, o cumprimento de tal obrigação deverá se dar pela Companhia Metropolitana de Transportes Coletivos (CMTC), que é a empresa pública responsável por gerenciar a operação e a infraestrutura do serviço de transporte coletivo no Município de Goiânia. Por esse motivo, a matéria de que trata a lei impugnada se insere no âmbito daquelas que estão afetas à gestão administrativa, uma vez que cuida de serviço público concedido a particulares pelo Poder Executivo municipal, conferindo, ainda, novas regras de funcionamento aos órgãos componentes do sistema de transporte coletivo, e não somente às empresas concessionárias do serviço, o que somente poderia ser feito por decisão da Câmara Deliberativa de Transportes Coletivos da Região Metropolitana de Goiânia (CDTC-RMG), que é o órgão público colegiado responsável pela formulação das políticas públicas nesse setor.



    [...]



    Depreende-se que o dispositivo do ato normativo municipal questionado, ao obrigar as concessionárias do serviço público de transporte coletivo, que estão sob fiscalização de órgão público municipal específico, a aumentarem sua frota de veículos, cria obrigação para órgão da administração pública, responsável pelo transporte coletivo, cuja iniciativa somente pode se dar pelo Chefe do Poder Executivo, conforme prevê o artigo 77, incisos I e V, da Constituição do Estado de Goiás, in verbis: “[...]



     



    Pois bem. Ao contrário do alegado pela parte recorrente, da leitura da norma impugnada evidencia-se a criação de nova atribuição a órgão do Poder Executivo do Município de Goiânia/GO. Observe-se o conteúdo da Lei municipal n. 10.265/2018 (meus grifos):



     



    Art. 1º As concessionárias do Transporte Coletivo do Município de Goiânia ficam obrigadas a disponibilizar, aos usuários/passageiros, veículos suficientes para que o tempo de espera nos pontos de ônibus seja razoável.



    § 1º Para efeitos desta Lei, entende-se como tempo razoável:



    I - até 20 (vinte) minutos em dias normais;



    II - até 30 (trinta) minutos nos finais de semana e feriados;



    III - até 40 (quarenta) minutos em dias de tempo adverso, com fortes chuvas e alagamentos.



    § 2º Para os fins dos incisos I, II e III do §1º, tem-se como tolerância o tempo máximo de 10 (dez) minutos, para cada um dos casos.



    Art. 2º As concessionárias prestadoras de serviços públicos de passageiros de Goiânia que descumprirem as prescrições desta Lei, responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.



    Art. 3º A comprovação do cumprimento dos horários será feita, dentre outros modos, pelo Serviço de Informação Metropolitano - SIM, e pelo sistema de Olho no Ônibus oferecidos pela Rede Metropolitana de Transporte Coletivo - RMTC, ou qualquer outro que os substituírem, possibilitando assim acessar, consultar e possuir informações operacionais relevantes, como frequências e horários de viagens, itinerários/trajetos de linhas, pontos de parada, observados o amplo contraditório e o devido processo legal.



    Art. 4º O Poder Executivo regulamentará a presente Lei, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, a contar de sua publicação.



    Art. 5º As empresas operadoras do sistema de transporte coletivo de Goiânia têm o prazo de 90 (noventa) dias, a contar da data da publicação desta Lei, para adaptarem-se às suas disposições.



    Art. 6º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. 



    Saliento que o Supremo assentou ser inconstitucional lei de iniciativa do Poder Legislativo que cria atribuições aos órgãos públicos municipais, conforme se extrai das seguintes ementas:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ALAGONA N. 6.153, DE 11 DE MAIO DE 2000, QUE CRIA O PROGRAMA DE LEITURA DE JORNAIS E PERIÓDICOS EM SALA DE AULA, A SER CUMPRIDO PELAS ESCOLAS DA REDE OFICIAL E PARTICULAR DO ESTADO DE ALAGOAS. 



    1. Iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo Estadual para legislar sobre organização administrativa no âmbito do Estado.



    2. Lei de iniciativa parlamentar que afronta o art. 61, § 1º, inc. II, alínea e, da Constituição da República, ao alterar a atribuição da Secretaria de Educação do Estado de Alagoas. Princípio da simetria federativa de competências.



    3. Iniciativa louvável do legislador alagoano que não retira o vício formal de iniciativa legislativa. Precedentes.



    4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente 



    (ADI 2.329, Relatora a ministra Cármen Lúcia – meus grifos)



    Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Lei Do Estado do Rio Grande do Sul. Instituição do Polo Estadual da Música Erudita. 3. Estrutura e atribuições de órgãos e Secretarias da Administração Pública. 4. Matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. 5. Precedentes. 6. Exigência de consignação de dotação orçamentária para execução da lei. 7. Matéria de iniciativa do Poder Executivo. 8. Ação julgada procedente.



    (ADI 2.808, Relator o ministro Gilmar Mendes – meus grifos)



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 6.835/2001 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. INCLUSÃO DOS NOMES DE PESSOAS FÍSICAS E JURÍDICAS INADIMPLENTES NO SERASA, CADIN E SPC. ATRIBUIÇÕES DA SECRETARIA DE ESTADO DA FAZENDA. INICIATIVA DA MESA DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. 



    A lei 6.835/2001, de iniciativa da Mesa da Assembleia Legislativa do Estado do Espírito Santo, cria nova atribuição à Secretaria de Fazenda Estadual, órgão integrante do Poder Executivo daquele Estado. 



    À luz do princípio da simetria, são de iniciativa do Chefe do Poder Executivo estadual as leis que versem sobre a organização administrativa do Estado, podendo a questão referente à organização e funcionamento da Administração Estadual, quando não importar aumento de despesa, ser regulamentada por meio de Decreto do Chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, e e art. 84, VI, a da Constituição federal). 



    Inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa da lei ora atacada.



    (ADI 2.857, Relator o ministro Joaquim Barbosa – meus grifos)



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 7.755, DE 14.05.04, DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. TRÂNSITO. INVASÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO PREVISTA NO ART. 22, XI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. USURPAÇÃO. ARTS. 61, § 1º, II, E E 84, VI, DA CARTA MAGNA. 



    [...]



    3. É indispensável a iniciativa do Chefe do Poder Executivo (mediante projeto de lei ou mesmo, após a EC 32/01, por meio de decreto) na elaboração de normas que de alguma forma remodelem as atribuições de órgão pertencente à estrutura administrativa de determinada unidade da Federação.



    4. Ação direta cujo pedido se julga procedente. 



    (ADI 3.254, Relatora a ministra Ellen Gracie)



    Ademais, reforçando o quadro da discussão jurídica travada, merece destaque a ementa do seguinte julgado:



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI MUNICIPAL Nº 6.274, DE 2017, DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO. RESERVA DE ESPAÇO PARA MULHERES E CRIANÇAS EM ÔNIBUS MODALIDADE BRT. MUNICÍPIO: COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE ASSUNTO DE INTERESSE LOCAL: ART. 30, I, DA CRFB. NA ESPÉCIE, POR INICIATIVA DA CÂMARA MUNICIPAL. CONSTITUCIONALIDADE DO DIPLOMA EM SUA MAIOR PARTE. ART. 2º DA LEI: VERIFICADO INCONSTITUCIONAL. INGERÊNCIA INDEVIDA EM CONTRATO ADMINISTRATIVO DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. NESTE PONTO: FERIMENTO AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. 



    1. A Lei municipal nº 6.274, de 13 de novembro de 2017, da Cidade do Rio de Janeiro, que dispõe sobre a reserva de espaço para mulheres e crianças nos ônibus da modalidade BRT no Município do Rio de Janeiro, deve ser considerada constitucional, em sua maior parte, tendo sido editada de acordo com o art. 30, I, da CRFB, que prevê a competência dos Municípios para legislar sobre assuntos de interesse local, de forma abstrata e geral em matéria de iniciativa concorrente, inclusive, como na espécie, por norma de iniciativa da Câmara Municipal.



    2. No tocante ao art. 2º da citada Lei, que determinava ao respectivo consórcio de empresas contratar profissionais da área de segurança, a fim de fiscalizar o embarque e desembarque nos terminais, verifica-se inconstitucionalidade, por se tratar, este dispositivo, de ingerência indevida em contrato administrativo do Poder Executivo municipal, neste ponto, caracterizando ferimento ao princípio constitucional da Separação dos Poderes.



    3. Superação do acórdão do Órgão Especial do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, que, em se de ação direta de inconstitucionalidade, havida declarado a lei inconstitucional.



    4. Agravo Regimental parcialmente provido, para reformar a decisão agravada e dar apenas parcial provimento ao recurso extraordinário, reconhecendo-se a constitucionalidade da Lei examinada, exceto em relação ao art. 2º, reconhecido como inconstitucional. 



    (RE 1.351.379 AgR, Redator para o acórdão o ministro André Mendonça, DJe 05/08/2022 – meus grifos)



    Em referido julgamento, a Segunda Turma desta Corte reputou constitucional, em parte, lei municipal de iniciativa parlamentar que havia criado a obrigatoriedade de disponibilização de veículos segregados para mulheres e crianças, nos horários de pico, na cidade do Rio de Janeiro. E o fez ao fundamento central de que a matéria nela regulada estaria abarcada pelo âmbito de interesse local afeto à competência legislativa dos Municípios (art. 30, I, da Constituição Federal).



    Todavia, a Colenda Turma considerou inconstitucional a parcela da lei impugnada que previra a criação de despesas ao Poder Executivo municipal, materializada na contratação de fiscais, o que caracterizaria a indevida ingerência na esfera de gestão administrativa.



    Na hipótese dos presentes autos, a Lei n. 10.265/2018, de iniciativa da Câmara Municipal de Goiânia/GO, também criou despesa para o Executivo municipal, porquanto prevê, a um só tempo, o aumento da frota de ônibus disponibilizados, bem como a imposição do ônus, àquele Poder, de fiscalização do cumprimento dos horários e respectivas tolerâncias nela discriminados.



    Constata-se, portanto, que o acórdão ora recorrido não divergiu da sólida orientação jurisprudencial desta Suprema Corte.



    Diante do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo.



    Ao fundamento de referir-se a recurso interposto em processo de controle concentrado de constitucionalidade na origem, não se aplica o disposto no § 11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se. Intime-se.



Brasília, 17 de novembro de 2022.



Ministro NUNES MARQUES



Relator