Tribunal: STF
Processo: RE 1389749
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-07-04
Data de publicação: 2022-07-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. RESPONSABILIDADE DOS ENTES FEDERADOS DE ASSISTÊNCIA À SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO NÃO PADRONIZADO NO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE – SUS. INCLUSÃO DA UNIÃO NO POLO PASSIVO. TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. REMESSA DOS AUTOS À JUSTIÇA FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Superior Tribunal de Justiça:



    “PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO CONFLITO DE COMPETÊNCIA. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. EXCLUSÃO DO ENTE FEDERAL DA LIDE. SÚMULAS 150 E 224/STJ. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. 1. Na forma da jurisprudência desta Corte, ‘o art. 109 da CF/88 elenca a competência da Justiça Federal em rol taxativo que, em seu inciso I, menciona as causas a serem julgadas pelo juízo federal em razão da pessoa, competindo a este decidir sobre a existência de interesse jurídico que justifique, no processo, a presença da União, suas autarquias ou empresas públicas (Súmula 150/STJ)’ (AgInt no CC 157.365/PI, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 21/2/2020). 2. Uma vez que o Juízo Federal decidiu pela ausência de interesse da UNIÃO em figurar no polo passivo da demanda, afastando assim a hipótese do art. 109 da Constituição da República, a competência é da Justiça comum. Nesse mesmo sentido: AgInt no CC 166.407/SP, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 17/12/2019; AgInt no CC 176.053/PR, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 22/3/2021. 3. ’No âmbito do conflito de competência, não se discute o mérito da ação, tampouco qual seria o rol de responsabilidades atribuído a cada ente federativo em relação ao Sistema Único de Saúde. Cumpre apenas a análise do juízo competente para o exame do litígio, nos termos em que apresentados o pedido e a causa de pedir' (STJ, AgInt no CC 166.964/RS, Rel. Ministro OG FERNANDES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 19/112019). [...] Assim, a questão concernente à responsabilidade de cada ente federativo, em relação ao Sistema Único de Saúde, há de ser deslindada pelo Juízo competente, e no âmbito recursal, descabendo discuti-la, no presente Conflito de Competência’ (CC 172.817/SC, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 15/9/2020). 4. Agravo interno não provido” (e-doc. 54). 



    2. O recorrente alega ter o Superior Tribunal de Justiça contrariado o inc. I do art. 109 da Constituição da República.



    Sustenta a “competência da justiça federal para julgar demandas envolvendo o fornecimento de medicamentos não padronizados no âmbito do sistema único de saúde ou de competência de financiamento exclusivo da União” (fl. 6, e-doc. 60).



    Assevera ser “inaplicável nessa particular temática, as súmulas 150, 224 e 254 do Colendo Superior Tribunal de Justiça, já que, pela decisão vinculante da Suprema Corte cabe a todo juiz zelar pela deferência à sistemática de atribuições e competências do SUS e incluir na demanda, se assim for o caso (como é o presente), a União para responder, ao menos, financeiramente, com os custos inerentes ao cumprimento de eventual determinação judicial de fornecimento de medicamentos” (fl. 11, e-doc. 60).



    Argumenta que “a União tem legitimidade para responder juridicamente pela prestação de saúde pleiteada, não por uma questão de escolha, mas por obrigatoriedade legal” (fl. 13, e-doc. 60).



    Conclui que, “no caso dos autos, um medicamento é de responsabilidade de financiamento exclusivo da União. Portanto, a decisão ora recorrida contraria o art. 109, inciso I da CF, na interpretação dada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento definitivo do Tema 793” (fl. 14, e-doc. 60).



    Pede “seja provido, reformando-se totalmente o r. Acórdão recorrido para definir a competência da Justiça Federal para processar e julgar o feito originário, com a consequente inclusão da União no polo passivo” (fl. 15, e-doc. 60).



    3. Em 12.11.2021, considerando o julgamento do Recurso Extraordinário n. 855.178, Tema 793 da repercussão geral, o Ministro Vice-Presidente do Superior Tribunal de Justiça determinou a remessa dos autos à Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, para juízo de retratação (e-doc. 73).



    Em juízo de retratação, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça manteve o acórdão recorrido nos termos seguintes:



    “PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. INTERESSE JURÍDICO DA UNIÃO AFASTADO PELA JUSTIÇA FEDERAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 150/STJ. RE 855.178 (TEMA 793). ART. 1.030, II, DO CPC. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NEGADO. 1. Trata-se de processo devolvido pela Vice-Presidência do STJ para análise de hipótese de retratação, conforme previsão do art. 1.030, II, do CPC/2015. 2. O Pleno do Supremo Tribunal Federal, nos autos do RE 855.178 (Tema 793), firmou o entendimento de que ‘os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro’. 3. Sucede que, na forma da jurisprudência desta Corte, ‘no âmbito do conflito de competência, não se discute o mérito da ação, tampouco qual seria o rol de responsabilidades atribuído a cada ente federativo em relação ao Sistema Único de Saúde. Cumpre apenas a análise do juízo competente para o exame do litígio, nos termos em que apresentados o pedido e a causa de pedir’ (AgInt no CC 166.964/RS, Rel. Ministro OG FERNANDES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 19/11/2019). 4. Com efeito, ‘[o] juízo sobre competência é, portanto, lógica e necessariamente, anterior a qualquer outro juízo sobre a causa. Sobre ela quem vai decidir é o juiz considerado competente (e não o Tribunal que aprecia o conflito). Não fosse assim, haveria uma indevida inversão na ordem natural das coisas: primeiro se julgaria (ou pré-julgaria) a causa e depois, dependendo desse julgamento, definir-se-ia o juiz competente (que, portanto, receberia uma causa já julgada, ou, pelo menos, pré-julgada)’ (CC 121.013/SP, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA SEÇÃO, DJE de 3/4/2012). 5. Uma vez que no RE 855.178 (Tema 793) o STF proferiu julgamento de natureza meritória concernente à questão de pedidos de fornecimento de medicamentos, não tem ele o condão de alterar a conclusão firmada nos presentes autos, porquanto vinculada a questionamento de natureza diversa, qual seja, a mera definição do Juízo competente para processar e julgar a subjacente ação ordinária, sob pena de, a rigor, esta Corte desde já incursionar no exame do próprio mérito da controvérsia. 6. Em juízo negativo de retratação, confirma-se o acórdão que negou provimento ao agravo interno” (e-doc. 84).



    Pela recusa de retratação, o recurso extraordinário foi admitido e remetido a este Supremo Tribunal (e-doc. 97).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    4. Razão jurídica assiste ao recorrente.



    5. Na espécie, ao reconhecer a competência da Justiça estadual em demanda que objetiva o fornecimento dos medicamentos “Eylia (aflibercept) ou Lucentis (ranibizumabe)” não padronizados pelo Sistema Único de Saúde, o Superior Tribunal de Justiça assentou:



    “Trata-se de agravo interno interposto pelo ESTADO DE SANTA CATARINA contra decisão de minha lavra, que declarou a Justiça Estadual competente para processar e julgar a ação de obrigação de fazer ajuizada por NEREU ORLANDI SILVERIO, objetivando fornecimento dos fármacos Eylia (aflibercept) ou Lucentis (ranibizumabe), necessário para o tratamento de degeneração macular, relacionada à idade, exsudativa em ambos os olhos com membrana neovascular ativa em ambos os olhos (CID H 35.3) (…)



    Nesse diapasão, uma vez que o Juízo Federal decidiu pela ausência de interesse da UNIÃO em figurar no polo passivo da demanda, afastando assim a hipótese do art. 109 da Constituição da República, a competência é da Justiça comum” (fl. 5, e-doc. 54). 



    No caso, não há como afastar o interesse da União e, por isso a competência da Justiça Federal (inc. I do art. 109 da Constituição da República), pois, no julgamento dos Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário n. 855.178-RG, Redator para o acórdão o Ministro Edson Fachin, o Plenário deste Supremo Tribunal acentuou que “compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. Esta a ementa do julgado: 



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. 1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente. 2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser propostas em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes. 4. Embargos de declaração desprovidos” (DJe 16.4.2020). 



    No voto condutor desse julgado, o Ministro Edson Fachin propôs a consolidação do entendimento firmado no precedente de repercussão geral, para definir com precisão alguns aspectos da responsabilidade solidária dos entes federados nas ações prestacionais na área de saúde, assim também o seu alcance: 



    “[Q]uando se trata de pedido de dispensa de medicamento ou de tratamento padronizado na rede pública sem dúvida está-se diante de demanda cujo polo passivo e consequente competência são regulados por lei ou outra norma; e disso não deve se desviar o autor na propositura da ação até para que seu pedido, se deferido, seja prestado de forma mais célere e mais eficaz. 



    É preciso, assim, respeitar a divisão de atribuições: esteja ela na própria lei ou decorra (também por disposição legal – art. 32 do Decreto 7.508/11) de pactuação entre os entes, deve figurar no polo passivo a pessoa política com competência administrativa para o fornecimento daquele medicamento, tratamento ou material. (…) 



    Ainda que se admita possa o cidadão, hipossuficiente, direcionar a pretensão contra a pessoa jurídica de direito público a quem a norma não atribui a responsabilidade primária para aquela prestação, é certo que o juiz deve determinar a correção do polo passivo da demanda, ainda que isso determine o deslocamento da competência para processá-la e julgá-la a outro juízo (arts. 284, par. único c/c 47, par. único, do CPC). Dar racionalidade, previsibilidade e eficiência ao sistema é o que impõe o respeito ao direito dos usuários. 



    Nessas circunstâncias, a melhor solução parece ser o magistrado não excluir de plano o ente político a quem se dirigiu a pretensão, sobretudo se houve pedido de ampliação da garantia, isto é: de que um ente federativo seja ‘garante’ de outro(s), no caso de falha no cumprimento da obrigação. (…)



    2ª espécie de pretensão: a que veicula pedido de medicamentos, tratamentos, procedimentos ou materiais não constantes das políticas públicas instituídas. A respeito desta espécie, constou na STA 175 uma subdivisão, nas subespécies (1), (2) e (3): ‘Se a prestação de saúde pleiteada não estiver entre as políticas do SUS, é imprescindível distinguir se a não prestação decorre de (1) uma omissão legislativa ou administrativa, (2) de uma decisão administrativa de não fornecê-la ou (3) de uma vedação legal a sua dispensação’. 



    Como regra geral, nas três ‘subespécies’ apontadas, a União comporá o polo passivo da lide. 



    Isso porque, segundo a lei orgânica do SUS, é o Ministério da Saúde, ouvida a CONITEC (Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS) que detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90). 



    A União poderá, assim, esclarecer, entre outras questões: a) se o medicamento, tratamento, produto etc. tem ou não uso autorizado pela ANVISA; b) se está ou não registrado naquela Agência; c) se é ou não padronizado para alguma moléstia e os motivos para isso; d) se há alternativa terapêutica constante nas políticas públicas, etc.



    Aplicando essas considerações genéricas às subespécies (1), (2) e (3) referidas na STA 175, supratranscritas, apresentam-se as seguintes consequências processuais: 



    - Se houver alegação de (1) omissão administrativa ou legislativa na incorporação do tratamento pretendido, a União (pelas mesmas razões supra) poderá estar na demanda, ainda que eventual condenação não lhe seja diretamente dirigida, por haver prévia definição da responsabilidade financeira pelo seu fornecimento a outro ente, pactuada na Comissão Intergestores Tripartite (artigo 19-U, Lei 8.080/90). 



    - A mesma lógica se aplica ao caso de (3) vedação legal a sua dispensação: como regra geral, a União comporá a lide, ainda que para esclarecer o motivo do uso vedado pela ANVISA ou a ausência de registro na mesma Agência.



    - Por fim, a situação (2): de haver uma decisão administrativa de não fornecer o medicamento ou o tratamento, normalmente está ligada aos itens (1) ou (3) retro: porque o objeto do pedido ou não está padronizado (o medicamento ou tratamento) para dispensa na rede pública, mas possui registro na ANVISA; ou, sobre ele incide a vedação legal de dispensa administrativa, pela incidência do artigo 19- T, Lei 8.080/90. (…) 



    VI) DIANTE DE TODO O EXPOSTO: (…) 



    1) Conheço dos embargos opostos pela União para o seguinte fim dúplice: a) atribuir ao conhecimento do recurso, sem repercussão no juízo de mérito da pretensão recursal, efeito de desenvolvimento do tema da solidariedade e de detalhamento do sentido e do alcance de precedentes, especialmente quanto aos termos enunciados na STA n. 175; (…)



    3) Quanto ao desenvolvimento da tese da solidariedade enuncia-se o seguinte: (…) 



    i) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF); 



    ii) Afirmar que ‘o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente’ significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específica; (…)



    iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico-processual, compete a autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro, sem prejuízo do redirecionamento em caso de descumprimento;



      v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação. (…)



    Tese fixada: ‘Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro’” (DJe 16.4.2020, grifos nossos). 



    6. Em 22.3.2022, a Primeira Turma deste Supremo Tribunal solucionou aparentes divergências sobre a adequada aplicação do Tema 793 da repercussão geral e, por unanimidade, dirimiu a controvérsia, nestes termos: 



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. INDEVIDA APLICAÇÃO DO TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL PELO JUÍZO DA ORIGEM. ÔNUS OBRIGACIONAL A SER SUPORTADO PELA UNIÃO. NECESSIDADE DE SUA INCLUSÃO NO POLO PASSIVO. AGRAVO INTERNO A QUE SE DÁ PROVIMENTO. 1. O objeto do Agravo é a correta interpretação e aplicação da tese fixada no Tema 793 da Repercussão Geral, cujo teor é o seguinte: ‘os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro’. 2. A solidariedade atribuída a todos os entes (art. 23, II, da CF) não pode significar possibilidade absoluta de atropelo, por ordens judiciais, da estrutura fixada essencialmente a partir da lógica hierarquizada e sistematizada das ações e serviços públicos de saúde (art. 198, caput e I, da CF), materializada pela divisão de atribuição feita pela Lei 8.080/1990, que instituiu o Sistema Único de Saúde. 3. A interpretação do Tema 793-RG deve considerar a existência de solidariedade entre todos os entes em caso de competência comum, mas deve observar o direcionamento necessário da demanda judicial ao ente responsável pela prestação específica pretendida, permitindo-se que o cumprimento seja direto e, eventual ressarcimento, eficaz. Nesses casos, quando identifica-se a responsabilidade direta da União pelo fornecimento do medicamento ou pelo tratamento pretendido, nos termos da Lei 8.080/1990, sua inclusão no polo passivo da demanda é medida necessária, a ser providenciada pelo juiz da causa, evitando-se o descompasso entre a previsão orçamentária e a concretização da despesas na área da saúde. 4. Da mesma forma, quando se objetivar a ‘incorporação, a exclusão ou a alteração pelo SUS de novos medicamentos, produtos e procedimentos, bem como a constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica’, as quais são atribuições do Ministério da Saúde, assessorado pela Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS, nos termos do art. 19-Q da Lei 8.080/1990, a inclusão da União também se fará necessária. 5. No caso concreto, entendeu-se pela desnecessidade da inclusão da União no polo passivo, sob o argumento de tratar-se de obrigação solidária de todos os Entes Políticos. Entretanto, trata-se de pedido de fornecimento de medicamentos para tratamento oncológico, não incluído nas políticas públicas do SUS, o que obriga a sua participação na demanda. 6. Agravo Interno a que se dá provimento” (Rcl n. 50.715-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, publicação pendente, grifos nossos). 



    Nessa mesma linha, foram julgadas, naquela oportunidade, as Reclamações ns. 50.481-AgR, 49.909-AgR-ED, 49.919-AgR-ED, 50.458- AgR, 50.649-AgR, 50.726-AgR, 50.866-AgR e 50.907-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, e as Reclamações ns. 49.890-AgR e 50.414- AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli. 



    7. Nesse contexto, a adequada aplicação do Tema 793 da repercussão geral exige seja a União incluída no polo passivo das ações obrigacionais quando os medicamentos ou tratamentos de saúde pleiteados: a) não tiverem seu uso ou aplicação aprovados pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa; b) forem solicitados para o tratamento de enfermidades diversas daquelas para as quais inicialmente preconizados pelos fabricantes e pelos órgãos de saúde (uso off label); c) não forem padronizados pela Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS – Conitec e incluídos na Relação Nacional de Medicamentos Essenciais – Rename ou na Relação Nacional de Ações e Serviços de Saúde – Renases; d) embora padronizados, tiverem seu financiamento, aquisição e dispensação atribuídos à União, segundo critérios de descentralização e hierarquização do Sistema Único de Saúde – SUS previstos no ordenamento jurídico vigente. 



    8. Na espécie vertente, as instâncias ordinárias da Justiça comum estadual indicaram tratar-se de demanda que objetiva o fornecimento dos medicamentos “Eylia (aflibercept) ou Lucentis (ranibizumabe)” não padronizados pelo Sistema Único de Saúde:



    “Está-se diante de recurso inominado em que se discute, no juízo de origem, o fornecimento de medicamento não padronizado” (fl. 1, e-doc.10).



    Por se tratar de ação na qual a parte autora pleiteia o fornecimento de medicamentos não padronizados no Sistema Único de Saúde – SUS, verifica-se que a conclusão do Tribunal de origem divergiu do entendimento firmado no Tema 793 da repercussão geral, pelo qual se determina a necessidade de inclusão da União no polo passivo da lide.



    9. Considerando eventuais consequências da suspensão do tratamento médico, e com base no princípio da dignidade humana, deve ser mantido o fornecimento do medicamento/tratamento ao recorrido na forma como deferido na origem, até a autoridade competente promover novo exame do caso.



    10. Pelo exposto, dou provimento ao presente recurso extraordinário (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) para reformar o acórdão recorrido proferido pelo Superior Tribunal de Justiça, incluindo-se a União no polo passivo da ação originária, e determinar a remessa dos autos à Justiça Federal, mantido o fornecimento do medicamento determinado pelo juízo estadual até o exame pela autoridade judiciária competente. 



    Publique-se.



    Brasília, 4 de julho de 2022. 



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora