Tribunal: STF
Processo: Rcl 52236
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-29
Data de publicação: 2022-03-29

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de reclamação constitucional, com pedido de medida liminar, em face de ato do Juízo da Vara do Juizado Especial Cível e Criminal do Foro de Olímpia, que, ao julgar parcialmente procedente o pedido de contagem do tempo de serviço efetivamente prestado pela autora para a obtenção de adicionais temporais (quinquênio e sexta-parte) e licença-prêmio durante o período de 28/05/2020 até 31/12/2021, teria violado o decidido no RE 1.311.742, processo piloto do Tema 1.137 da repercussão geral e nas ADIs 6442, 6447, 6450 e 6525. 



    Afirma-se que, ao proferir tal decisão, o juízo reclamado negou aplicação ao IX do art. 8º da Lei Complementar 173/2020 o que é equiparado à declaração de inconstitucionalidade da norma.



    Sustenta-se, em suma, que o ato questionado conflita com o entendimento vinculante firmado no julgamento do Tema 1.137 (RE 1.311.742) que reconheceu a constitucionalidade do art. 8º da Lei Complementar 173/2020 e determinou sua aplicação, na íntegra e sem exceções. 



    Acrescenta-se que foram ajuizadas nesta Corte ao menos quatro ações diretas de inconstitucionalidade impugnando a LC 173 – ADIs nº 6442, 6447, 6450 e 6525 – todas julgadas improcedentes, reconhecendo, portanto, a constitucionalidade das disposições da Lei em questão. 



    Requer-se, liminarmente, a suspensão do processo de origem e, no mérito, a procedência da reclamação para cassar a sentença proferida pelo Juízo do Juizado Especial Cível da Comarca de Olímpia/SP, determinando a aplicação do entendimento deste Tribunal no sentido da aplicação integral do art. 8, IX, da Lei Complementar 173/2020. 



    É o relatório. Decido.



    O cabimento da reclamação, instituto jurídico de natureza constitucional, deve ser aferido nos estritos limites das normas de regência, que somente a concebem para preservação da competência do Tribunal e para garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, l, CF), bem como contra atos que contrariem ou indevidamente apliquem Súmula Vinculante (art. 103-A, § 3º, da CF).



    De início, destaco o não cabimento desta reclamação por suposta ofensa ao Tema 1.137 da sistemática da repercussão geral.



    Nos termos do art. 988, 5º, II, do CPC, é inadmissível a reclamação proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias.



    Não por outra razão, Marinoni, Arenhart e Mitidiero esclarecem que:



    “(…) não faz sentido introduzir e propor filtros recursais para o conhecimento do recurso extraordinário e do recurso especial com a finalidade de que essas cortes trabalhem menos para que trabalhem melhor, de um lado, se, de outro, outorga-se à reclamação amplo espectro de abrangência, porque aí certamente o número de reclamações provavelmente suplantará o número de recursos, obrigando esses tribunais a conviverem com uma carga de trabalho incompatível com suas funções constitucionais . Em um sistema ideal, portanto, os precedentes constitucionais (…) devem ser naturalmente respeitados por todo o sistema de Administração da Justiça Civil. Contudo, enquanto essa cultura de precedentes não é assimilada entre nós, é necessário prever mecanismos que garantam a sua eficácia.” (MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sérgio Cruz; MITIDIERO, Daniel. Novo Curso de Processo Civil Volume 2: Tutela dos Direitos Mediante Procedimento Comum . 2ª Edição. São Paulo: RT, 2016, p. 635-636). 



    No caso dos autos, em consulta ao sítio eletrônico do Tribunal de origem, constata-se que houve a interposição de agravo contra a decisão que não conheceu do recurso inominado. Logo, ainda passível de recurso.



    Nos termos da jurisprudência desta Corte, bem como elucidado pelo Ministro Teori Zavascki quando do julgamento da Rcl nº 24.686/RJ-ED-AgR, DJe 11.4.2017, tem-se por esgotamento de instância, “o percurso de todo o iter recursal possível antes do acesso à Suprema Corte. Ou seja, se a decisão reclamada ainda comportar reforma por via de recurso a algum tribunal, inclusive a tribunal superior, não se permitirá acesso à Suprema Corte por via de reclamação. Esse é o sentido que deve ser conferido ao art. 988, § 5º, II, do CPC”. Nesse sentido:



    “RECLAMAÇÃO. GARANTIA DE OBSERVÂNCIA DE ACÓRDÃO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. ESGOTAMENTO DAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS. NECESSIDADE. NÃO CABIMENTO DO USO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O esgotamento das instâncias ordinárias, previsto no art. 988, § 5º, II, do CPC, exige a impossibilidade de reforma da decisão reclamada por nenhum tribunal, inclusive por tribunal superior. 2. Uma vez pendente de análise o agravo interno interposto na instância de origem, incognoscível se mostra a reclamação proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (Rcl 36278 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 6.11.2020)



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. ANULAÇÃO DE QUESTÕES. PRETENSÃO DE OBSERVÂNCIA DE PRECEDENTE FIRMADO EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL. RE 632.853 (TEMA 485). INADMISSIBILIDADE DA VIA ELEITA. AUSÊNCIA DE ESGOTAMENTO DAS VIAS ORDINÁRIAS. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE RECURSO OU OUTRAS AÇÕES CABÍVEIS. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. (...) 4. O exaurimento da jurisdição ordinária antes do manejo da reclamação constitucional de competência do Supremo Tribunal Federal deve ser observado, sob pena de se estimular a propositura per saltum da via eleita. Precedentes: Rcl 25.596-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 1/8/2017; e Rcl 18.020-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 18/4/2016. 5. In casu, não foram esgotadas as instâncias ordinárias. A presente reclamação foi ajuizada na pendência do julgamento do agravo em recurso especial interposto pela reclamante na demanda originária, claramente suprimindo instâncias recursais estabelecidas pelo sistema normativo processual e subvertendo, dessa forma, a destinação constitucional do instituto da reclamação, que não deve, portanto, ser admitida na hipótese em tela. 6. O Supremo Tribunal Federal deixa claro que o prévio exaurimento das instâncias ordinárias apenas se concretiza após o julgamento do agravo interno interposto contra decisão da Corte de origem que nega seguimento a recurso extraordinário. 7. Agravo regimental desprovido.” (Rcl 27843 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 27.9.2018; grifos nossos) 



    Não obstante, a ação merece prosseguir no que invoca a existência de ofensa às decisões das ADIs 6442, 6447, 6450 e 6525. No caso, as decisões pelas quais o Supremo Tribunal Federal declarou a constitucionalidade da norma em questão foram proferidas com efeito ex tunc, uma vez que não houve a modulação de efeitos da decisão. Logo, em princípio, os efeitos atribuídos à decisão impõem a observância do que nelas decidido pelo Supremo Tribunal Federal de ofício enquanto não transitado em julgado ou ao menos no âmbito da jurisdição ordinária.



    No caso, as decisões paradigmáticas foram sintetizadas nos termos da seguinte ementa:



    “Ementa: AÇÕES DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 173/2020. PROGRAMA FEDERATIVO DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVÍRUS (COVID-19). ALTERAÇÕES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LC 101/2000. PRELIMINARES. CONHECIMENTO PARCIAL DA ADI 6442. § 5º DO ART. 7º. NORMA DE EFICÁCIA EXAURIDA. MÉRITO. ARTS. 2º, § 6º; 7º E 8º. CONSTITUCIONALIDADE FORMAL DAS NORMAS. NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO E RESPONSABILIDADE FISCAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. PRINCÍPIOS FEDERATIVO E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PADRÕES DE PRUDÊNCIA FISCAL. MECANISMOS DE SOLIDARIEDADE FEDERATIVA FISCAL. ENFRENTAMENTO DE CRISE SANITÁRIA E FISCAL DECORRENTES DA PANDEMIA. COMPETÊNCIA BASEADA NO ART. 169 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA, DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS, DA PROPORCIONALIDADE, DA VEDAÇÃO AO RETROCESSO. DEVIDO PROCESSO LEGAL. RENÚNCIA DE DEMANDA JUDICIAL. NORMA DE CARÁTER FACULTATIVO. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA DIRIMIR CONFLITOS FEDERATIVOS. IMPROCEDÊNCIA. 1. A Jurisdição Constitucional abstrata brasileira não admite o ajuizamento ou a continuidade de ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo já revogado, substancialmente alterado ou cuja eficácia já tenha se exaurido, independentemente do fato de terem produzido efeitos concretos residuais. Precedentes. Não conhecimento da ADI 6442 quanto à impugnação do art. 5º, § 7º, da LC 173/2020. 2. Ausência de violação ao processo legislativo em razão de as deliberações no Congresso Nacional terem ocorrido por meio do Sistema de Deliberação Remota. Normalidade da tramitação da lei. Ausência de vício de iniciativa legislativa, uma vez que as normas versadas na lei não dizem respeito ao regime jurídico dos servidores públicos, mas sim sobre a organização financeira dos entes federativos. 3. O § 6º do art. 2º da LC 173/2020 não ofende a autonomia dos Estados, Distrito Federal e Municípios, uma vez que a norma apenas confere uma benesse fiscal condicionada à renúncia de uma pretensão deduzida em juízo, a critério do gestor público respectivo. 4. O art. 7º, primeira parte, da LC 173/2020, reforça a necessidade de uma gestão fiscal transparente e planejada, impedindo que atos que atentem contra a responsabilidade fiscal sejam transferidas para o próximo gestor, principalmente quando em jogo despesas com pessoal. A norma, assim, não representa afronta ao pacto federativo, uma vez que diz respeito a tema relativo à prudência fiscal aplicada a todos os entes da federação. 5. Quanto à alteração do art. 65 da LRF, o art. 7º da LC 173/2020 nada mais fez do que possibilitar uma flexibilização temporária das amarras fiscais impostas pela LRF em caso de enfrentamento de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional. 6. A norma do art. 8º da LC 173/2020 estabeleceu diversas proibições temporárias direcionadas a todos os entes públicos, em sua maioria ligadas diretamente ao aumento de despesas com pessoal. Nesse sentido, a norma impugnada traz medidas de contenção de gastos com funcionalismo, destinadas a impedir novos dispêndios, congelando-se o crescimento vegetativo dos existentes, permitindo, assim, o direcionamento de esforços para políticas públicas de enfrentamento da calamidade pública decorrente da pandemia da COVID-19. 7. Os arts. 7º e 8º da LC 173/2020 pretendem, a um só tempo, evitar que a irresponsabilidade fiscal do ente federativo, por incompetência ou populismo, seja sustentada e compensada pela União, em detrimento dos demais entes federativos. A previsão de contenção de gastos com o aumento de despesas obrigatórias com pessoal, principalmente no cenário de enfrentamento de uma pandemia, é absolutamente consentânea com as normas da Constituição Federal e com o fortalecimento do federalismo fiscal responsável. 8. As providências estabelecidas nos arts. 7º e 8º da LC 173/2020 versam sobre normas de direito financeiro, cujo objetivo é permitir que os entes federados empreguem esforços orçamentários para o enfrentamento da pandemia e impedir o aumento de despesas ao fim do mandato do gestor público, pelo que se mostra compatível com o art. 169 da Constituição Federal. Não há redução do valor da remuneração dos servidores públicos, uma vez que apenas proibiu-se, temporariamente, o aumento de despesas com pessoal para possibilitar que os entes federados enfrentem as crises decorrentes da pandemia de COVID-19, buscando sempre a manutenção do equilíbrio fiscal. 9. O art. 2º, § 6º da LC 173/2020, ao prever o instituto da renúncia de direito material em âmbito de disputa judicial entre a União e os demais entes não viola o princípio do devido processo legal. Norma de caráter facultativo. 10. Incompetência originária do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL para conhecer e dirimir conflito decorrente da aplicação do § 6º do art. 2º da LC 173/2020. Inaplicabilidade do art. 102, I, f, da CF, por ausência de risco ao equilíbrio federativo. 11. Conhecimento parcial da ADI 6442. Julgamento pela improcedência das ADIs 6442, 6447, 6450 e 6525.” (ADI 6442, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 23.3.2021)



    O Juízo de origem, por sua vez, assim apreciou a questão posta (eDOC 6, p. 2-5):



    “Em recente decisão, porém, o C. STF, no julgamento das ADIs 6447, 6525, 6442 e 6450, entendeu pela constitucionalidade do referido dispositivo (art. 8º, inciso IX, da LC 173/2020).



     A decisão foi proferida em controle concentrado de constitucionalidade, motivo pelo qual tem eficácia erga omnes e efeito vinculante, prejudicando eventual controle incidental de constitucionalidade dos dispositivos contidos na referida Lei.



     Todavia, em que pese o reconhecimento da constitucionalidade do dispositivo legal, a interpretação pela vedação, pura e simples, de Estados, DF e Municípios computarem o tempo de serviço até 31/12/2021 para fins de concessão de adicionais temporais e licença-prêmio parece ir além do alcance de seu verdadeiro sentido. 



    É preciso harmonizar a regra contida no artigo 8º, inciso IX, da LC em comento com o pacto federativo, aplicando-se a vedação de tempo para concessão de anuênios, triênios, quinquênios e licença-prêmio apenas se a contagem representar aumento da despesa com pessoal durante o período citado no “caput” do art. 8º, ou seja, até 31 de dezembro de 2021, sob pena de desobediência a outros regramentos constitucionais. 



    A Constituição Federal, no artigo 37, inciso X, dispõe que a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices. 



    Não se desconhece que o artigo 163 da CF atribuiu à União a competência para legislar sobre finanças públicas. Contudo, interpretar o art. 8º inciso IX, da Lei Complementar 173/2020 no sentido de suprimir o direito à contagem do tempo de serviço ultrapassa os limites definidos constitucionalmente, pois, de forma muito específica, altera regime jurídico dos servidores de todos os entes da federação, o que não pode ser admitido. Tal interpretação seria inconstitucional por usurpar a competência estatal, suprimindo direito previsto na legislação específica dos servidores, em patente violação ao pacto federativo estabelecido como princípio fundamental em nossa Constituição Federal, como cláusula pétrea, inclusive (CF, art. 60, § 4º, I). 



    Nestes termos, a impossibilidade de contagem do período aquisitivo, já reconhecida como constitucional pelo Supremo Tribunal Federal, deve ser interpretada apenas como a suspensão do pagamento da vantagem pecuniária durante o período de incidência da lei, seja mediante fruição, seja por sua conversão em pecúnia. 



    (...)



    Diante de todo o exposto, JULGO PROCEDENTE EMPARTE o pedido para determinar que o MUNICÍPIO DE GUARACI retome a contagem do cômputo do tempo de serviço efetivamente prestado pela autora para a obtenção de adicionais temporais (quinquênio e sexta-parte) e licença-prêmio durante o período de 28/05/2020 até 31/12/2021, apostilando-se tais direitos, embora com suspensão do respectivo pagamento ou fruição no referido período”.



    Cotejando a decisão reclamada com o que decidido por esta Corte nos paradigmas invocados, em juízo de delibação, há plausibilidade no que sustentado pela parte reclamante.



    Verifica-se a presença do fumus boni iuris, estando suficientemente demonstrado também o periculum in mora, uma vez que há receio de que a decisão ora combatida venha a produzir efeitos concretos.



    Destarte, sem prejuízo de uma nova análise da matéria, por ocasião do juízo de mérito, defiro a medida liminar pleiteada, nos termos do art. 989, II, do CPC, para, até o julgamento do mérito desta reclamação, suspender os efeitos da decisão proferida pelo Juízo da Vara do Juizado Especial Cível e Criminal do Foro de Olímpia, nos autos do Processo 1003007-15.2021.8.26.0400. 



    Requisitem-se informações à autoridade reclamada, no prazo legal, nos termos do artigo 989, inciso I, do CPC.



    Após, colha-se o parecer da Procuradoria-Geral da República (art. 991 do CPC).



    Comunique-se. Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 29 de março de 2022.



Ministro Edson Fachin



Relator



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