Tribunal: STF
Processo: ADI 7169
Classe: ADI
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-10
Data de publicação: 2022-08-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: 



           Vistos.



           Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal – ADPF contra os arts. 5º, caput e § 3°, e 10, § 2°, I, ambos da Emenda Constitucional nº 103, de 12 de novembro de 2019, que altera o sistema de previdência social e estabelece regras de transição.



           Preliminarmente, a autora defende ter legitimidade para propor a presente ação direta, com fundamento no art. 103, IX, da Constituição Federal, afirmando ser, nos termos do art. 4º, IV e X, do Estatuto Consolidado (eDoc. 4), “entidade representativa de âmbito nacional da classe dos Delegados de Polícia Federal, dotada de personalidade jurídica de direito privado, de caráter eminentemente assistencial, cultural, sem fins lucrativos e com duração indeterminada” (fl. 2, eDoc. 1).



           Assevera que  



           “a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), no que concerne ao requisito da espacialidade, entende que o caráter nacional da entidade de classe não decorre de mera declaração formal consubstanciada em seus estatutos ou atos constitutivos, mas pressupõe, além da atuação transregional da instituição, a existência de associados em pelo menos 9 (nove) estados da Federação”, ao passo que, segundo afirma, a ADPF “congrega cerca de 2.000 (dois mil) servidores públicos federais integrantes da Carreira de Delegado de Polícia Federal – ativos e aposentados –, com diretorias regionais localizadas em todos os estados da Federação e no Distrito Federal” (fl. 2, eDoc. 1).  



           Aduz que “o fato de o conteúdo material dos dispositivos ora impugnados extrapolar os limites de representação do segmento da referida entidade de classe — por alcançar outras carreiras policiais —, não afasta a qualidade de agir em controle concentrado”, uma vez que, segundo sustenta, o vício de inconstitucionalidade é idêntico para todos os seus destinatários (fls. 4/5, eDoc. 1 - grifos no original). 



           Entende estar demonstrada a pertinência temática, uma vez que os dispositivos impugnados “introduziram requisitos previdenciários de inativação sem a necessária diferenciação de gênero entre homens e mulheres, o que culminou na equiparação formal de todos os integrantes das Carreiras Policiais para fins de concessão da aposentadoria especial” (fl. 4, eDoc. 1).



           No mérito, sustenta-se em síntese afronta aos postulados da dignidade da pessoa humana, da isonomia material e da máxima eficácia e efetividade dos direitos fundamentais.



           Postula-se a concessão de medida liminar acautelatória para suspender os efeitos de parte dos dispositivos questionados e, consequentemente, garantir às mulheres policiais que ingressaram no serviço público antes da EC nº 103/2019 os seguintes direitos:  



           “3.1.a) de se aposentarem quando alcançada a idade mínima de 50 (cinquenta) anos, observados os demais requisitos da LC n. 51/1985 (inteligência do art. 5º, caput, da EC n. 103/2019); 



           3.1.b) de se beneficiarem da “regra do pedágio” aos 48 (quarenta e oito) anos de idade, ou seja, 5 (cinco) anos a menos da idade exigida dos homens policiais (inteligência do art. 5º, §3º, da EC n. 103/2019)” (fl. 31, eDoc. 1 – grifos no original).  



           Ao final, requer-se o julgamento pela procedência do pedido, confirmando-se a liminar, para que seja declarada a inconstitucionalidade parcial dos seguintes dispositivos impugnados:  



           “5.a) caput do art. 5° da EC n. 103/2019, especificamente da seguinte parte: “observada a idade mínima de 55 (cinquenta e cinco) anos para ambos os sexos ou o disposto no § 3º”; 



           5.b) § 3º do art. 5° da EC n. 103/2019, especificamente da seguinte parte: ‘aos 52 (cinquenta e dois) anos de idade, se mulher, e aos 53 (cinquenta e três) anos de idade, se homem’; e 



           5.c) inciso I do § 2° do art. 10 da EC n. 103/2019, especificamente da seguinte parte: ‘aos 55 (cinquenta e cinco) anos de idade, com 30 (trinta) anos de contribuição e 25 (vinte e cinco) anos de efetivo exercício em cargo dessas carreiras, para ambos os sexos’ (fl. 32, eDoc. 1 – grifos no original).



           Adotado o rito abreviado do art. 12 da Lei nº 9.868/99 (eDoc. 17), foram prestadas as informações pelo Senado Federal (eDoc. 26). 



           A d. Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo “não conhecimento da presente ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido”, em parecer assim ementado:  



           “Previdenciário. Artigos 5°, caput e § 3°; e 10, § 2°, inciso I, da Emenda Constitucional nº 103/2019, que institui a reforma da previdência social nacional e estabelece regras de transição. Aposentadoria das Carreiras Policiais. Alegação de ofensa aos artigos 1°, inciso III; 3°, inciso IV; 5°, caput, inciso I e § 1°; 6°, caput; e 60, § 4º, inciso IV, da Constituição da República, que impede a deliberação acerca de proposta de emenda tendente a abolir os direitos e garantias individuais previstos na Constituição da República. Suposta vulneração dos princípios da dignidade da pessoa humana, da isonomia e da vedação do retrocesso social. Preliminar. Ilegitimidade ativa ad causam. Mérito. Improcedência dos argumentos. As medidas contempladas na reforma previdenciária nacional respeitam os limites materiais das emendas à Constituição da República e contribuem para o equilíbrio atuarial das contas públicas, notoriamente em relação ao déficit previdenciário existente. Ausência de mandamento constitucional que obrigue a diferenciação de gênero entre homens e mulheres para fins de inativação. Caráter transitório das políticas de discriminação positiva. O princípio da vedação do retrocesso social não implica absoluta imobilização dos direitos previstos pela Carta Magna. Precedentes dessa Suprema Corte. Inexistência de vulneração aos preceitos invocados como parâmetros de controle. Manifestação pelo não conhecimento da presente ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido” (eDoc. 29 – grifos nossos).  



           Na sequência, a d. Procuradoria-Geral da República também opinou pelo “não conhecimento da ação”, em parecer assim ementado:  



           “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. REFORMA DA PREVIDÊNCIA. ART. 5º, CAPUT E § 3º, E ART. 10, § 2º, I, DA EC 103/2019. REGRA DE APOSENTADORIA APLICÁVEL AOS POLICIAIS FEDERAIS. ASSOCIAÇÃO QUE REPRESENTA OS DELEGADOS DA POLÍCIA FEDERAL. FRAÇÃO DA CATEGORIA FUNCIONAL ATINGIDA PELO CONTEÚDO DA NORMA. ILEGITIMIDADE ATIVA DA ENTIDADE REQUERENTE. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA. 



           1. Associação que representa fração de categoria de agentes públicos estatais não dispõe de legitimidade ativa para propor ação direta de inconstitucionalidade contra lei ou ato normativo cujo conteúdo extrapole o âmbito de representação de seus associados e alcance a categoria como um todo. Precedentes. 



           2. A Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal não tem legitimidade ativa para ajuizamento de ação direta contra dispositivos da EC 103/2019 (reforma da previdência), que estabelece critérios de aposentação para todos os servidores policiais. 



           — Parecer pelo não conhecimento da ação” (eDoc. 32 - grifos nossos).



           O Sindicato dos Delegados de Polícia Federal do Paraná - SINDPF-PR protocolizou pedido de ingresso no feito na qualidade de amicus curiae (eDoc. 22). 



           É o relato do necessário. Decido.



           Verifico, de plano, que a presente ação não merece prosseguir.



           Conforme relatado, a Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal – ADPF, entidade de classe de âmbito nacional (eDoc. 4), contesta dispositivos da EC nº 103/2019 os quais alteraram as regras de aposentação dos servidores públicos integrantes das carreiras policiais. 



           Eis o teor dos dispositivos questionados:  



           “Art. 5º O policial civil do órgão a que se refere o inciso XIV do caput do art. 21 da Constituição Federal, o policial dos órgãos a que se referem o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a III do caput do art. 144 da Constituição Federal e o ocupante de cargo de agente federal penitenciário ou socioeducativo que tenham ingressado na respectiva carreira até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional poderão aposentar-se, na forma da Lei Complementar nº 51, de 20 de dezembro de 1985, observada a idade mínima de 55 (cinquenta e cinco) anos para ambos os sexos ou o disposto no § 3º. 



           (…) 



           § 3º Os servidores de que trata o caput poderão aposentar-se aos 52 (cinquenta e dois) anos de idade, se mulher, e aos 53 (cinquenta e três) anos de idade, se homem, desde que cumprido período adicional de contribuição correspondente ao tempo que, na data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, faltaria para atingir o tempo de contribuição previsto na Lei Complementar nº 51, de 20 de dezembro de 1985. 



           (...)



           Art. 10. Até que entre em vigor lei federal que discipline os benefícios do regime próprio de previdência social dos servidores da União, aplica-se o disposto neste artigo.



           (…) § 2º Os servidores públicos federais com direito a idade mínima ou tempo de contribuição distintos da regra geral para concessão de aposentadoria na forma dos §§ 4º-B, 4º-C e 5º do art. 40 da Constituição Federal poderão aposentar-se, observados os seguintes requisitos: 



           I - o policial civil do órgão a que se refere o inciso XIV do caput do art. 21 da Constituição Federal, o policial dos órgãos a que se referem o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a III do caput do art. 144 da Constituição Federal e o ocupante de cargo de agente federal penitenciário ou socioeducativo, aos 55 (cinquenta e cinco) anos de idade, com 30 (trinta) anos de contribuição e 25 (vinte e cinco) anos de efetivo exercício em cargo dessas carreiras, para ambos os sexos”.  



           É certo que a Constituição de 1988, nos termos do art. 103, IX, reconheceu legitimidade ativa às entidades de classe de âmbito nacional para a propositura de ações de controle concentrado de constitucionalidade.



           Nesse passo, segundo a jurisprudência da Corte, figuram como requisitos qualificativos de tais entidades, para fins de acesso ao controle abstrato de normas, (i) a delimitação subjetiva da associação, que deve representar categoria delimitada ou delimitável de pessoas físicas ou jurídicas, sendo vedada a heterogeneidade de composição (ADI nº 4.230/RJ-AgR, de minha relatoria); (ii) o caráter nacional, configurado com a comprovação da presença de associados em ao menos nove Estados da Federação (ADI nº 108/DF-QO, Ministro Celso de Mello,  DJ de 5/6/92); e (iii) a vinculação temática entre os objetivos institucionais da postulante e a norma objeto de sindicância.



           Além dessas condicionantes, “a jurisprudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e confederações sindicais nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, que a entidade represente toda a respectiva categoria, e não apenas fração dela” (ADI nº 7.091-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Min. Alexandre de Moraes, DJe de 29/6/22 - grifos nossos). 



           É como pertinente ressaltar, também, que esta Suprema Corte passou a reconhecer legitimidade ativa às associações que representem apenas fração da categoria. Contudo, o fez em hipóteses típicas - nas quais a norma objeto de impugnação direcione-se, especificamente, aos objetivos institucionais constantes do Estatuto (ADI nº 4662-ED, Relator o Min. Luiz Fux, Redator para Acórdão o Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe de 3/2/2020; e ADI 4.232, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 30/1/2015).



      In casu, a Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal, ora Requerente, impugna dispositivos normativos que alteram as regras de aposentação dos integrantes das carreiras policiais e, por fazerem menção expressa aos servidores previstos no art. 144, I, da CF/88,  alcançam toda a Carreira Policial Federal – que é composta tanto de cargos de Delegado de Polícia Federal como também de Perito Criminal Federal, Censor Federal, Escrivão de Polícia Federal, Agente de Polícia Federal e Papiloscopista Policial Federal (art. 1º do Decreto-Lei nº 2.251, de 26 de fevereiro de 1985).  



      Esta Suprema Corte já teve a oportunidade de se pronunciar acerca da legitimidade ativa da Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal – ADPF, nas ações de controle concentrado, tendo firmado o entendimento de que “não se qualifica como entidade de classe para efeito de ajuizamento da ação direta aquela associação que congregue agentes públicos que constituam – como os delegados de polícia federal – mera fração de uma determinada categoria funcional”, quando o ato impugnado repercutir sobre a esfera jurídica de toda uma classe. É o que se tem na espécie.



           Confira-se ementa do referido julgado:  



           “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ENTIDADE DE CLASSE QUE REPRESENTA FRAÇÃO DE CATEGORIA FUNCIONAL – AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA “AD CAUSAM” – HIPÓTESE DE INCOGNOSCIBILIDADE – AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA – INTERPOSIÇÃO DE RECURSO DE AGRAVO CONTRA ESSA DECISÃO – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. 



           – Não se qualifica como entidade de classe para efeito de instauração do processo de controle normativo abstrato de constitucionalidade (CF, art. 103, IX) a instituição que congregue agentes estatais que constituam mera fração de determinada categoria funcional. Precedentes” (ADI nº 5649 AgR, Relator o Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe-235 de 24/9/2020 – grifos nossos).  



           Cito, ainda: 



           “MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO DA RESOLUÇÃO Nº 32, DE 09.12.97, DO CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO, QUE REGULAMENTA O CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL. ALEGAÇÃO DE OFENSA À CONSTITUIÇÃO (ARTS. 2º, 22, I, 24, XI, E 129, III, VI E VII), AO CÓDIGO DE PROCESSO PENAL (ARTS. 10, §§ 1º E 3º, 16 E 18) E À LEI COMPLEMENTAR Nº 75/93 (ARTS. 9º, I A IV, 38, IV, 57, I, A E E). PRELIMINAR: ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DA AUTORA, POR NÃO REPRESENTAR UMA CLASSE, MAS UMA SUBCLASSE OU FRAÇÃO DE UMA CLASSE, PARA OS FINS DO ART. 103, IX, 2ª PARTE, DA CONSTITUIÇÃO. 



           1. Preliminar. A autora não representa uma entidade de classe, mas uma subclasse ou fração de uma classe, porque a associação não alberga uma categoria profissional no seu todo, quer considerada como a dos funcionários da Polícia Federal, quer considerada como a dos Delegados de Polícia, ainda que se lhe reconheça o âmbito nacional. Precedentes. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida por ilegitimidade ativa ad causam. CF, art. 103, IX, segunda parte)”(ADI nº 1806 QO, Relator o Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ de 23/10/1998- grifos nossos).  



           No mesmo sentido é a decisão monocrática, confirmada pelo colegiado, proferida pela e. Ministra Cármen Lúcia, nos autos da ADPF nº 270/DF (DJe de 10/8/2016), igualmente proposta pela Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal - ADPF, da qual extraio o seguinte trecho pertinente:



           “A orientação adotada por este Supremo Tribunal afasta a possibilidade de se instaurar procedimento de controle concentrado de constitucionalidade sobre dispositivo cujo conteúdo material extrapola os objetivos institucionais da Autora”.



           Nessa esteira, ante a ilegitimidade ativa da entidade requerente, nego seguimento à presente ação direta (art. 21, § 1º, RISTF).



           Prejudicado o pedido de ingresso no feito na qualidade de amicus curiae (eDoc. 22).



           Publique-se. Intime-se.



           Brasília, 10 de agosto de 2022. 



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente