Tribunal: STF
Processo: MS 32866
Classe: MS
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-14
Data de publicação: 2022-03-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. André Frazão de Omena formalizou mandado de segurança, com pedido de liminar, contra acórdão do Conselho Nacional de Justiça, mediante o qual foi julgado procedente o procedimento de controle administrativo n. 0007030-96.2012.2.00.000, proposto por servidores do Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco.



    O acórdão restou assim ementado:  



    “PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. DESCONSTITUIÇÃO DE DECISÃO ADMINISTRATIVA. REMOÇÃO PARA ACOMPANHAR CÔNJUGE. CESSÃO DE SERVIDOR. AUSÊNCIA DE INTERESSE DA ADMINISTRAÇÃO. REQUISITO DO ART. 36, III, ‘A’, DA LEI Nº 8.112/90. DESCUMPRIMENTO.  



    1. Dispõe a Lei 8.112/80, em seu artigo 36, inciso III, alínea ‘a’ que a remoção a pedido do servidor para acompanhamento de cônjuge ou companheiro, independentemente da existência de vaga, exige obrigatoriamente o cumprimento de requisito específico, qual seja, que o cônjuge seja servidor público, removido no interesse da Administração, não se admitindo qualquer outra forma de alteração de domicílio.  



    2. Da leitura dos autos, extrai-se que o pedido de remoção foi motivado pelo retorno ao órgão de origem, o Tribunal Regional do Trabalho da 19ª Região (AL), do cônjuge do interessado que fora cedida ao Tribunal Regional do Trabalho da 2ª Região (SP).  



    3. Cessão e Remoção não se confundem. Conforme se depreende do Decreto nº 4050 de 2001, a cessão de servidor não gera alteração na lotação no órgão de origem (art. 1º, II, Decreto nº 4.050/2001). Por esse motivo, a cessão é sempre temporária, como o foi no presente caso, e não pode dar ensejo à remoção para acompanhar cônjuge.  



    4. Procedimento de Controle julgado procedente.” (grifei)  



    Nesta ação mandamental, sustenta o impetrante, em síntese, a violação aos princípios da segurança jurídica do devido processo legal, sobretudo porque o CNJ seria incompetente para analisar sua remoção, por se tratar de questão estritamente individual, desprovida de repercussão  de interesse geral ao Poder Judiciário.  



    Alega a ilegitimidade dos requerentes que propuseram o procedimento de controle administrativo por ausência de interesse processual, argumentando que, por ter sido lotado como excedente no TRE-AL, não ocupou vaga que pudesse vir a ser objeto de concurso de remoção.



    Aduz a ocorrência de lesão ao princípio da preservação da unidade familiar.



    Articula as seguintes circunstâncias de fato:



•     Em 2002, constituiu união estável com Fabiana Moura, servidora do Tribunal Regional do Trabalho da 19ª Região (Alagoas);  



•     Ela foi cedida em 2005 para o Tribunal Regional do Trabalho da 2ª Região (São Paulo), tendo retornado antes do fim da segunda prorrogação de cessão, em 2007, para Maceió, em virtude da revogação do ato, por término do interesse do TRT de Alagoas (órgão cedente);



•     Ele, em 2006, foi nomeado para o quadro de pessoal do Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco;



•     Em 2009, Fabiana engravidou da primeira filha do casal, razão pela qual André, em 2010, requereu sua remoção, por permuta para o TRE alagoano, o que foi deferido;



•     André, então, passou a exercer as suas atribuições no TRE de Alagoas, no município de Colônia Leopoldina, estando assim mais próximo de sua família que residia em Maceió.;



•     Em 2010, converteram a união estável em casamento;



•     Em 2011, André requereu a remoção para acompanhar o cônjuge, invocando como fundamento a mencionada revogação da cessão de sua esposa, ocorrida em 2007.



    Requer, ao fim, que seja “concedida a segurança ora pleiteada, para fim de confirmar os efeitos da decisão liminar, declarando sem efeito o ato do CNJ ora impugnado, com a consequente manutenção da Portaria n. 897 de 19 de novembro de 2012, editada pelo TRE/AL nos autos do Processo Administrativo n. 13.505/2011, permanecendo assim a lotação do Impetrante como Servidor do TRE/AL na capital alagoana”.  



    O Ministro Celso de Mello, então relator, acolheu  o pedido liminar, suspendendo, cautelarmente, os efeitos da decisão do CNJ no PCA n. 0007030-96.2012.2.00.000, mantendo, assim, o impetrante lotado no TRE de Maceió-AL.  



    Em 6 de maio de 2015, o Ministro Celso de Mello deferiu o ingresso no feito de Cid Calvacanti de Albuquerque e Ivan Portela de Macedo, analistas judiciários do TRE-AL, como terceiros interessados.



    Em seguida, tanto a União quanto os mencionados servidores interpuseram agravo interno contra  o pronunciamento monocrático que deferiu a medida de urgência.  



    Foram oferecidas contrarrazões a ambos os recursos.



    O impetrante pleiteou que os autos tramitassem em segredo de justiça.



    O Conselho Nacional de Justiça, em informações, apresentou uma síntese acerca da tramitação do PCA em comento.



    A Procuradoria-Geral opinou pela denegação da ordem, ressaltando que o exame do Poder Judiciário a deliberações de órgãos de controle e fiscalização devem se restringir a afastar ilegalidade ou medidas que extrapolam a razoabilidade.  



    É o relatório. Decido.  



    2. A segurança deve ser denegada por ausência de direito líquido e certo.



    De início, indefiro o pedido de segredo de justiça por duas razões.



    A primeira decorre de uma questão de simetria de tramitação processual, na esfera administrativa e na judicial, na medida em que, não tendo o feito tramitado na origem em segredo de justiça, não se mostra razoável ser acobertado neste momento pelo requerido segredo, já que a presente impetração é instruída sobretudo com os documentos constantes também daquele feito.



    A segunda é que, em que pese seja necessário resguardar a intimidade, a imagem e a privacidade das crianças e dos adolescentes, especificamente no caso em apreço, o acesso  a informações processuais (como número, classe, nome das partes e dos seus advogados; movimentação processual e inteiro teor das decisões) não coloca em risco a privacidade dos menores, uma vez que o exame da controvérsia cingir-se-á apenas, e tão somente, à existência de legalidade ou abusividade na decisão proferida pelo CNJ.



    Superado esse ponto, e antes do exame das alegações assentadas na petição inicial, friso que o controle jurisdicional dos atos do CNJ, na sua função constitucional fiscalizatória e de controle, exige uma postura de deferência às decisões tomadas pelo órgão fiscalizador, sobretudo em razão do distanciamento desta Corte dos efeitos sistêmicos que a supressão das soluções  administrativas adotadas podem implicar na administração e gestão interna de todos os tribunais dos país.  



    Pois bem. Como relatado, o impetrante pretende a anulação da decisão administrativa emanada do CNJ que, em sede de procedimento de controle administrativo, anulou a sua remoção para acompanhar cônjuge, por entender que não ocorreu remoção de sua esposa, servidora do TRT da 19ª Região, no interesse da administração, mas sim a revogação da cessão dela para o TRT da 2ª Região, com o consequente retorno ao órgão de origem.  



    Para tanto, preliminarmente, arguiu a incompetência do CNJ e a ilegitimidade ativa ad causam dos servidores que propuseram o PCA, por ausência de interesse processual.  



    No que diz respeito à incompetência do CNJ, suscita que o exame da sua remoção para acompanhar o cônjuge tem caráter estritamente individual, o que afastaria a competência do Conselho por ausência de interesse geral, nos termos do art. 25 de seu Regimento Interno.      



        



    No entanto, o CNJ demoveu essa alegação, reforçando a sua competência constitucional para reexaminar atos administrativos emanados dos órgãos do Poder Judiciário. In verbis:



    “Preliminarmente, há que se reconhecer que a decisão atacada, proferida em 19 de novembro de 2012, consubstancia ato administrativo cujo controle subsume-se às competências deste Conselho. Com efeito, o disposto no art. 103-B, § 4º, II, confere ao CNJ o poder de “apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgão do Poder Judiciário, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei”. Possível, portanto, o controle da decisão tomada pelo Tribunal Regional Eleitoral do Estado de Alagoas.”



    O entendimento do Conselho deve ser mantido.  



    A Constituição Federal, em seu artigo 96, inciso I, garantiu aos tribunais pátrios competência privativa para a organização e funcionamento de seus órgãos jurisdicionais e administrativos. Por essa razão, cabe ao CNJ o controle de seus atos apenas quando eivados de vícios.  



    A princípio, a matéria atinente a remoções de servidores ostentaria natureza interna corporis, desprovida de interesse e repercussão geral no Poder Judiciário, o que poderia configurar indevida intervenção do CNJ na autonomia administrativa dos tribunais, notadamente na hipótese de remoção a pedido, o qual constitui ato discricionário, cujo juízo de conveniência e oportunidade compete exclusivamente aos tribunais.



    Entretanto, diversa é a situação quando se trata de ato vinculado, como é o caso de concessão de remoção para acompanhar o cônjuge. Em casos de ato vinculado é legítima a intervenção do CNJ com vista a verificar se o ato administrativo encontra-se, ou não, eivado de ilegalidade. Essa competência encontra-se prevista expressamente no inciso II do § 4° do art. 103-B da Constituição Federal.  



    A seguir: 



    Art. 103-B. O Conselho Nacional de Justiça compõe-se de 15 (quinze) membros com mandato de 2 (dois) anos, admitida 1 (uma) recondução, sendo:



    § 4º Compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-lhe, além de outras atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura:



    II - zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da competência do Tribunal de Contas da União;  



     



    Além disso, há também existência de repercussão geral de interesse do Poder Judiciário, uma vez que a irregular concessão de remoção para acompanhar o cônjuge impacta  indevidamente na força de trabalho dos tribunais. 



    Por sua vez, a alegação de ausência de interesse processual dos servidores também não há como proceder, porquanto, como dito, está-se a controlar a legalidade de atos administrativos, cuja legitimidade, para provocar eventual invalidação, prescinde de interesse ou lesão de direito individual, conforme dispõe a alínea “a” do inciso XXXIV do art. 5° da Constituição Federal.  



    No mérito, no que diz respeito à violação aos princípios do devido processo legal, da segurança jurídica e da unidade familiar, melhor sorte também não socorre o impetrante, por não haver reparos a serem feitos na decisão impugnada.  



    Do suporte probatório acostado aos autos, o CNJ constatou irregularidade na portaria expedida pela Presidência do TRE-AL, que, mesmo contrariando parecer do órgão controle interno do Tribunal, concedeu ao impetrante o direito de remoção para acompanhar a sua esposa, sem que tivesse ocorrido a remoção de cônjuge no interesse da Administração Pública, mas, na realidade, revogação de cessão.  



    Como bem asseverou o Conselheiro Neves Amorim, os institutos de remoção e cessão não se confundem, tendo esta última caráter temporário e condicionado ao interesse tanto do órgão cedente como do órgão cessionário. Confira-se a seguir:



    “Conforme se depreende do Decreto nº 4050 de 2001, a cessão de servidor, no caso a servidora Fabiana Teixeira de Moura, não gera alteração na lotação no órgão de origem (art. 1º, II, Decreto nº 4.050/2001). Por esse motivo, a cessão é sempre temporária, como o foi no presente caso. Noutras palavras, há sempre uma expectativa de que, após o término do prazo de cessão, o servidor retorne ao órgão de origem. A remoção, ao contrário, importa a alteração de lotação.  



    Embora a cessão não seja uma das hipóteses que dão ensejo ao pedido de remoção para o acompanhamento de cônjuge, seria lícito perguntar se seria possível estendê-las de modo a também se albergar o instituto da cessão. A orientação jurisprudencial, no entanto, desautoriza essa solução.” (grifei)



    Sobre esse último ponto, a respeito da possibilidade de extensão da remoção para acompanhar o cônjuge também para as hipóteses de cessão de servidor, ainda que isso fosse permitido, não seria aplicado ao caso, uma vez que o ora impetrante sequer era servidor público quando a sua companheira foi cedida para o TRT de SP em 2005, e, em 2007, ela somente retornou ao seu órgão de origem.  



    A bem da verdade, a indevida extensão da remoção obrigatória para acompanhar o cônjuge a outras situações não previstas em lei culmina por estimular a busca por subterfúgios  para se esquivar dos requisitos do art. 36 da Lei 8.112/1990, colocando em risco a própria eficiência do serviço público. Desse modo, é necessário uma interpretação restritiva do instituto, a fim de resguardar o  próprio interesse público.  



    Nesse contexto, a Procuradoria Geral da República destacou que a remoção “implica em realocação de força de trabalho de um órgão para  o outro, sendo forçoso reconhecer que a modificação do quantitativo de servidores de um determinado tribunal afeta a disponibilidade do serviço a ser prestado à população”.  



    Relativamente à segurança jurídica, o impetrante invoca a violação de direito subjetivo e, subsidiariamente, a teoria do fato consumado. 



    Quanto à primeira alegação, sendo o ato declarado nulo, não se originam direitos deste, consoante disposto no enunciado da Súmula 473/STF.  



    Quanto à segunda, de fato, deve-se ponderar, nos casos de invalidação de ato administrativo, de um lado, a proteção à legítima confiança consolidada pelo decurso do tempo e, do outro, o princípio da conformidade dos atos com a ordem jurídica (princípio da legalidade).  



    Entretanto, na hipótese, entendo pela prevalência deste último princípio, eis que a aplicação da teoria do fato consumado tem como pressuposto o longo decurso de prazo capaz de legitimar a manutenção de ato nulo, em homenagem aos princípios da legítima confiança e da boa-fé objetiva, o que não ocorreu na espécie.



    Verifico que, da edição da portaria de concessão da remoção pelo TRE-AL (19/11/2012) até a desconstituição de tal ato pelo CNJ (11/02/2014), não houve o decurso de período de tempo que possa ser caracterizado como longo lapso temporal apto a justificar a preservação da legítima confiança. Na realidade, houve o transcurso de um pouco mais de um ano, circunstância que afasta a aplicação da teoria do fato consumado e mantém a invalidação do ato com o devido efeito retroativo.



    Vale ressaltar que, mesmo que o impetrante esteja lotado atualmente no TRE localizado em Maceió, em virtude da concessão de medida liminar neste mandado de segurança pelo então relator, ministro Celso de Mello, a sua permanência decorreu de ato precário que não se reveste de eficácia definitiva com o decurso do tempo. Além do mais, como já decidido por esta Suprema Corte, no caso de decisão judicial de caráter provisório, em regra, sequer há que se falar em violação ao princípio da legítima confiança, pois todo o período de tempo transcorrido até o julgamento definitivo de mérito se tem o conhecimento do risco de eventual revogação da medida.     



    Finalmente, não há violação ao princípio da unidade familiar, porquanto a quebra da unidade familiar não decorreu de ato da Administração Pública, mas por ato voluntário do próprio impetrante ao decidir assumir cargo no TRE de Pernambuco em 2006, ano em que a sua esposa se encontrava cedida para o TRT/SP. Ou seja, o afastamento do domicílio familiar decorreu de provimento originário. 



    A propósito, o Ministro Joaquim Barbosa, então conselheiro do CNJ, assim consignou em seu voto: 



    No caso em exame, quando a companheira do beneficiário do ato acoimado de ilegal foi cedida para o Tribunal sediado em São Paulo, ele não era servidor público. Após, quando do seu retorno, já o era, mas em cidade distinta daquela em que ela estava lotada. E, ainda, como identificou a assessoria de controle interno do TRE/AL, desde a remoção por permuta do beneficiário do ato para a 24ª zona eleitoral (Colônia Leopoldina), manteve-se inalterada a lotação de sua esposa.  



    Assim, o ato desviou-se da legalidade com força e evidência, uma vez que não se pode confundir, em total descompasso com o comando normativo do artigo 36 da Lei 8.112/90, o retorno à origem com a figura do deslocamento interesse da administração, notadamente para efeito de remoção do cônjuge que já estava em outra localidade, por provimento originário. (grifei)



    Assim, o caso em apreço se amolda ao entendimento consolidado desta Suprema Corte no sentido de afastar a incidência do art. 226 da Constituição Federal como fundamento para autorizar a remoção para acompanhar o cônjuge na situação de deslocamento ocorrido em virtude de provimento originário.  



    Transcrevo, por oportuno, trecho do voto do Ministro Dias Toffoli, no julgamento do RMS 28.620/DF, que bem delineou o motivo pelo qual não cabe a Administração assumir os efeitos decorrentes de ruptura da unidade familiar nos casos de provimento originário.  



    (...) os institutos da remoção e do exercício provisório, ambos para acompanhamento de cônjuge ou companheiro, estão intimamente ligados à quebra da unidade familiar gerada pela própria Administração Pública. Em outras palavras, quando o servidor for deslocado no interesse da Administração, a lei trata de compensar o transtorno causado na vida desse servidor, recompondo a unidade familiar.  



    Nos casos de provimento originário de cargo público ou de remoção a pedido do servidor, porém, o fracionamento da família é voluntário, pelo que não se pode obrigar a Administração Pública a suportar eventuais ônus decorrentes da ausência da mão-de-obra no local de lotação do servidor.



    3. Em face do exposto, denego a segurança, revogando a liminar anteriormente deferida, restando prejudicado os agravos interpostos.  



    4. Intime-se. Publique-se.



Brasília, 14 de março de 2022. 



Ministro NUNES MARQUES 



Relator