Tribunal: STF
Processo: SL 1562
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-31
Data de publicação: 2022-08-31

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. ADI ESTADUAL. DECISÃO LIMINAR QUE SUSPENDE A VALIDADE DE LEI QUE DÁ A DENOMINAÇÃO DE “POLÍCIA MUNICIPAL” À GUARDA MUNICIPAL. ALEGAÇÃO DE RISCO DE NATUREZA GRAVE À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICA. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE EFEITOS JURÍDICOS CONCRETOS E DA RELEVÂNCIA DOS EVENTUAIS CUSTOS NECESSÁRIOS À ADAPTAÇÃO DE EQUIPAMENTOS PÚBLICOS. ESTREITO ÂMBITO DE COGNIÇÃO DOS INCIDENTES DE CONTRACAUTELA, QUE NÃO SE PRESTAM AO PAPEL DE SUCEDÂNEO RECURSAL. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA IMPROCEDENTE.



    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de liminar ajuizado pela Câmara Municipal de Vinhedo/SP contra decisão monocrática proferida no âmbito da Ação Direta de Inconstitucionalidade Estadual nº 2163925-75.2022.8.26.0000, em curso perante o Tribunal de Justiça de São Paulo, por meio da qual foi concedida liminar para suspender a validade da Lei Complementar Municipal 158/2018.



    Narra que, na origem, o Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou ação direta de inconstitucionalidade em face da Lei Municipal 158/2018, a qual possibilita a utilização da nomenclatura “Polícia Municipal” para a Guarda Civil Municipal, sob a alegação de que o uso de expressão diversa da contida no art. 147 da Constituição Paulista, que constitui reprodução literal do art. 144, § 8º, da Constituição Federal, seria suficiente à caracterização da inconstitucionalidade. Relata que, apesar da ausência de pedido de antecipação de tutela provisória formulado pelo Parquet, o Desembargador Relator suspendeu liminarmente a validade da lei municipal até o julgamento final ação.



    Sustenta que a decisão impugnada afastou a autonomia municipal consagrada no art. 18 da Constituição Federal, causando grave lesão à ordem e à economia públicas. Argumenta que a Constituição Federal, ao permitir aos municípios constituir guardas municipais, não exigiu nomenclatura específica, inexistindo vedação legal ou constitucional “para a utilização de outra nomenclatura que guarde correspondência com suas funções institucionais”. Assinala que a nomenclatura “Polícia Municipal” não se confunde com os demais órgãos elencados no art. 144 da Constituição Federal, não ocorrendo afrontosa confusão nem desbordando dos lindes da razoabilidade. Destaca que “eventual afronta ao texto constitucional deveria se ater a ao rol de atribuições do órgão municipal, mas não é disso que se cuida a decisão ora impugnada”. Aduz que a norma declarada inconstitucional está vigente desde 2018, de modo que já estaria arraigado no seio da sociedade vinhedense o termo “Polícia Municipal”, que está estampado em equipamentos utilizados pelos membros da corporação, a revelar “incomensuráveis prejuízos ao órgão municipal”, diante da inviabilização do uso dos equipamentos com a nomenclatura. 



    Requer, por estes fundamentos, a suspensão dos efeitos da decisão proferida nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2163925-75.2022.8.26.0000, em curso no Tribunal de Justiça de São Paulo, até o trânsito em julgado da decisão de mérito.



    A Procuradoria-Geral de Justiça de São Paulo, autora da ação direta de inconstitucionalidade de origem, apresentou contrariedade ao pedido de suspensão, sustentando, em suma, a ausência de fumus boni iuris e de periculum in mora a justificar a concessão da contracautela, reiterando a inconstitucionalidade da Lei Complementar Municipal 158/2018 (doc. 13).



    A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo não conhecimento do pedido suspensivo ou, caso conhecido, pelo seu indeferimento, em parecer que restou assim ementado (doc. 16):



    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL. TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL. GUARDA MUNICIPAL. ALTERAÇÃO DE TERMINOLOGIA. POLÍCIA MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE EFEITOS CONCRETOS. NÃO CABIMENTO DO PEDIDO SUSPENSIVO. GRAVE RISCO DE DANO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS NÃO CONFIGURADOS. INDEFERIMENTO DA CONTRACAUTELA. 



    1. O STF é competente para conhecer de pedido de suspensão de liminar mediante a qual tribunal de justiça estadual determinou a sustação de eficácia de lei complementar municipal que alterou a denominação da ‘Guarda Municipal’ para ‘Polícia Municipal’. 



    2. As Câmaras Municipais têm personalidade para atuar em juízo, desde que estritamente na defesa de interesses institucionais e de prerrogativas próprias. 



    3. Somente é cabível pedido de suspensão de decisões cautelares proferidas por tribunais de justiça estaduais em controle concentrado de constitucionalidade quando, da subtração de efeitos da lei impugnada, decorram efeitos concretos e imediatos que resultem em grave lesão aos valores da ordem, economia, segurança e saúde públicas, devidamente comprovados nos autos. 



    4. As atribuições das guardas municipais limitam-se ao previsto pela Constituição Federal, que lhes confere poderes tão somente para proteger os bens, serviços e instalações do município. 



    5. Em análise perfunctória da controvérsia, típica do incidente suspensivo, verifica-se a plausibilidade jurídica na suspensão da lei municipal pelo tribunal de justiça estadual, a revelar risco de dano inverso e inexistência de risco de grave lesão à ordem e à economia públicas a justificar a concessão da medida de contracautela. 



    — Parecer pelo não conhecimento do pedido suspensivo ou, caso conhecido, pelo seu indeferimento.”



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, consigno que a legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada, nas causas movidas contra o Poder Público ou seus agentes, exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:



    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).



    À luz da natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/2/2020).



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782-AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei 8.038/1990.



    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça de São Paulo, no âmbito de ação direta de inconstitucionalidade estadual, por meio da qual foi concedida liminar para suspender a validade da Lei Complementar Municipal 158/2018, a qual possibilita a utilização da nomenclatura “Polícia Municipal” para a Guarda Civil Municipal de Vinhedos/SP. Haja vista se tratar de decisão proferida no âmbito de Tribunal e considerada a natureza constitucional da controvérsia, relacionada ao art. 144, § 8º, da CF, verifico o cabimento do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal.



    Em que pese a argumentação formulada pela Câmara Municipal de Vinhedo/SP, não se verifica no caso concreto potencial lesão ao interesse público apta a ensejar a concessão da medida pleiteada. Deveras, tal como sustentado pelo próprio município autor, a norma municipal impugnada na origem parece veicular mera opção terminológica, de modo que de sua suspensão cautelar pelo Tribunal de Justiça de São Paulo não decorrem efeitos jurídicos concretos relevantes. Ademais, não trouxe o Município autor aos autos comprovação de que eventuais custos necessários à adaptação de equipamentos públicos utilizados pela Guarda Municipal poderiam alcançar vulto suficiente a comprometer o orçamento municipal. Saliente-se, no ponto, que a lesão ao interesse público apta ensejar a concessão excepcional da medida de contracautela há de se qualificar como “grave”, nos termos expressos dos artigos 4º, caput, da Lei 8.437/1992, 15 da Lei 12.016/2009 e 297 do RISTF.



    Consigne-se, ainda uma vez, que o âmbito de cognição possível nos incidentes de contracautela é necessariamente restrito, devendo-se ater à existência ou não de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, nos termos expressos dos artigos 4º, caput, da Lei 8.437/1992, 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF, o que não se verifica na espécie. Destarte, a análise exauriente acerca da juridicidade da decisão e de sua adequação à jurisprudência desta Corte há de ser realizada pelas vias recursais, ordinárias e extraordinárias, facultadas à edilidade, não podendo constituir o objeto precípuo do presente pedido de suspensão, que não se presta ao papel de sucedâneo recursal.



     Ex positis, JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO pleiteado, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.



    Publique-se. Int..



    Brasília, 31 de agosto de 2022. 



Ministro LUIZ FUX



Presidente



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