Tribunal: STF
Processo: ARE 1389939
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-05
Data de publicação: 2022-08-05

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe, ementado nos seguintes termos: 



    “APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO-CULTURAL. REFORMA E RESTAURAÇÃO DO PRÉDIO DO ANTIGO COLÉGIO NOSSA SENHORA DE LOURDES. DECISÃO QUE CONDENOU SOLIDARIAMENTE OS DEMANDADOS EM OBRIGAÇÃO DE FAZER CONSISTENTE NA RESTAURAÇÃO INTEGRAL DO PRÉDIO E EM OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER, DE NÃO DESTRUIR, DEMOLIR E MUTILAR, BEM COMO NÃO REPARAR, PINTAR, RESTAURAR OU DEMOLIR, TOTAL OU PARCIALMENTE, O IMÓVEL OBJETO DA AÇÃO SEM AUTORIZAÇÃO DA SUBSECRETARIA DE ESTADO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E CULTURAL (SUPRAC). LEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO, ESTADO DE SERGIPE E DOS PROPRIETÁRIOS E POSSUIDORES DO IMÓVEL TOMBADO PARA FIGURAR NO POLO PASSIVO DA LIDE. RESPONSABILIDADE DA PRESERVAÇÃO DE BEM TOMBADO DIRECIONADA PRIMARIAMENTE AOS PROPRIETÁRIOS E POSSUIDORES DO IMÓVEL E SOLIDÁRIA E SOBSIDIARIAMENTE AO PODER PÚBLICO QUE O TOMBOU, QUANDO DEMONSTRADA A INSUFICIÊNCIA DE RECURSOS DAQUELES. APLICAÇÃO DO DECRETO Nº 25/37 E DA LEI ESTADUAL Nº 2.069/76. NECESSIDADE DE PROTEÇÃO PELO PODER PÚBLICO DO PATRIMÔNIO CULTURAL BRASILEIRO. ART. 216 DA CF/88. RESPONSABILDIADE SOLIDÁRIA DO MUNICÍPIO DE ARACAJU. ART. 30, IX, E ART. 23, III E IV, DA CARTA MAGNA. QUESTÕES ARGUIDAS COMO PRELIMINARES AFASTADAS. MÉRITO: INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. NECESSIDADE DE INTERVENÇÃO DO JUDICIÁRIO PARA GARANTIA DA PRESERVAÇÃO DE PATRIMÔNIO TOMBADO PELO ESTADO DE SERGIPE. INVOCAÇÃO DA TEORIA DA RESERVA DO POSSÍVEL. AFASTAMENTO, ANTE A NECESSIDADE DE EFETIVAÇÃO DAS OBRAS DE MANUTENÇÃO E PRESERVAÇÃO DO PRÉDIO QUE COMPÕE O PATRIMÔNIO HISTÓRICO E CULTURAL. IMPOSSIBILIDADE DE RESTAURAÇÃO DO PAVIMENTO TÉRREO SEM INVIABILIZAÇÃO DA ATIVIDADE COMERCIAL ATUALMENTE DESEMPENHADA PELOS PROPRIETÁRIOS. TOMBAMENTO É SEMPRE UMA RESTTRIÇÃO PARCIAL, NÃO PODENDO IMPEDIR O PARTICULAR O EXERCÍCIO DOS DIREITOS INERENTES AO DOMÍNIO. INFRIGÊNCIA DO DISPOSTO NO ART. 5º, INCISO XXII DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PROVIMENTO PARCIAL PARA EXIMIR OS PROPRIETÁRIOS DO PAVIMENTO TÉRREO DA OBRIGAÇÃO DE RESTAURAR O PRÉDIO, MANTENDO A OBRIGAÇÃO DE CONSERVAÇÃO E AS PROIBIÇÕES FIXADAS NA SENTENÇA. I – “A jurisprudência do STJ é pacífica no sentido de que incumbe ao titular da propriedade ou da posse o dever primeiro de conservar o bem tombado, sem excluir correlato dever do Poder Público, instituidor do tombamento e garantidor maior do patrimônio histórico e cultural da Nação (...)”. REsp 1791098/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 23/04/2019, DJe 02/08/2019). III – O fato de o tombamento ter ocorrido após a aquisição das lojas não afasta a responsabilidade dos proprietários pela conservação do imóvel. Porém, o retorno as feições originais das fachadas do prédio, determinada na sentença, especificamente no pavimento térreo, não pode ser efetuado sem a completa inviabilização da atividade comercial ali instada, com fechamento do acesso das lojas às vias públicas. Nesse caso, restam claramente ultrapassados os limites do instituto, que consiste em limitação parcial do direito de propriedade, convertendo-se a restrição imposta em verdadeira desapropriação indireta sem a correlata indenização. IV – O dever de preservação do patrimônio histórico e cultural (art. 216, §§ 1º, 3º e 4º da Constituição Federal c/c art. 226 da Constituição do Estado de Sergipe) deve ser compartilhado com o direito à propriedade (art. 5º, inciso XXII da CF) que é direito fundamental e também é de matriz constitucional. RECURSO DOS LOJISTAS E DA NORCON S/A CONHECIDOS E PARCIALMENTE PROVIDOS. RECURSOS DO ESTADO DE SERGIPE E DO MUNICÍPIO DE ARACAJU CONHECIDOS E DESPROVIDOS. DECISÃO UNÂNIME” (eDOC 49, p. 1-5)



    Na origem, trata-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Sergipe, com o objetivo de garantir a restauração integral do prédio do antigo Colégio Nossa Senhora de Lourdes, localizado no Município de Aracaju, bem como a não destruição, demolição e mutilação do imóvel histórico, além de garantir que a reparação, pintura, restauração ou demolição apenas ocorra após a prévia autorização do órgão público responsável. 



    A ação foi movida contra o recorrente, ente municipal, e contra outros particulares, tendo em vista o edifício histórico tombado ser constituído de unidades imobiliárias autônomas no pavimento superior e no pavimento térreo, sendo o recorrente proprietário das localizadas naquele, e os particulares das localizadas neste.



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, XXII; e 216, § 1º, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se que a o acórdão do Tribunal de origem não observou a repartição de atribuições na conservação do bem ao afastar a responsabilidade destes [particulares] em relação à restauração, acabando, por consequência, em transferir toda a responsabilidade de restauração do pavimento térreo também ao Município de Aracaju (eDOC 59, p. 23).



    Sustenta-se que, no que tange ao pavimento térreo, não existe condenado principal à restauração do imóvel, haja vista que a decisão atacada, dando provimento à apelação dos proprietários e possuidores do pavimento térreo, afastou a responsabilidade destes em relação à restauração, acabando, por consequência, em transferir toda a responsabilidade de restauração do pavimento térreo também ao Município de Aracaju (eDOC 59, p. 22-23).



    Argumenta-se, ainda, que no que tange ao pavimento térreo, o imóvel é de propriedade de particulares, sendo que o tombamento foi promovido pelo Estado de Sergipe (...) e que (...) a decisão atacada, violando o dever anexo do proprietário do bem em relação à restauração do bem imóvel tombado, condenou o Município de Aracaju a restauração do imóvel (eDOC 59, p. 25).



    Com base nisso, requer-se que a responsabilidade pela restauração seja imputada aos particulares e, subsidiariamente, ao Estado de Sergipe, sob o argumento de que foi este ente estatal o responsável pelo tombamento (eDOC 59, p. 26).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    O Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Decreto nº 25/1937) e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que contas nos autos prova de que os imóveis localizados no piso superior do edifício tombado são de propriedade e posse da municipalidade, motivo pelo qual subsistiria ao ente estatal a responsabilidade pela conservação e restauração do bem tombado. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “Antes de adentrarmos ao mérito das irresignações recursais, convém rememorar que, à vista das informações trazidas com a exordial dessa ação civil pública, o imóvel onde funcionou o Colégio Nossa senhora de Lourdes foi declarado de interesse público para fins de inscrição e tombamento ao Patrimônio Histórico e Artístico de Sergipe pelo Decreto nº 20.953, de setembro de 2002. 



    O Ministério Público concluiu, após a instauração do Inquérito Civil Público nº004/2010, que o bem estava em estado de abandono e que seria indispensável a recuperação através de projetos de restauração e adequação dos espaços. 



    Segundo o autor relatou na ocasião, o prédio possui dois pavimentos, sendo que, no térreo, estariam situados 21 (vinte e um) pontos comerciais, dos quais quatro estariam fechados, quatorze possuem inscrições municipais e três não possuem alvarás de funcionamento.



    (...)



    Ambos os Entes públicos (Município de Aracaju e Estado de Sergipe) alegam a responsabilidade subsidiária com base no art.11 da Lei Estadual nº2.069/1976 e art.19 do Decreto-Lei nº27/1937, apontando a responsabilidade primária dos proprietários (fls.1616/1618 e 1632/1633) e com fulcro no art.265 do Código Civil de 2002, afirmam que a responsabilidade solidária não se presume (fls.1622/1623).



    Pois bem. A tese, que figurou na peça de resposta de ambas as pessoas jurídicas de direito público interno envolvidas, não merece acolhimento. Para constatar basta rememorar que os Entes Públicos apelantes tiveram papel ativo no processo de tombamento do conjunto arquitetônico hoje formado por diversos imóveis para se concluir por suas legitimidades para compor o polo passivo da lide. 



    Observe-se que o prédio original onde funcionou o Colégio Nossa Senhora de Lourdes foi classificado como relevante patrimônio histórico-cultural na Instrução Técnica nº. 005/2010 da Subsecretaria de Estado do Patrimônio Histórico e Cultural - SUBPAC (fls.167/171), assim como no Relatório de Inspeção nº. 013/2010 da Subsecretaria de Estado do Patrimônio Histórico e Cultural – SUBPAC (fls. 276/289), no Relatório de Inspeção nº. 013/2012 da Subsecretaria de Estado do Patrimônio Histórico e Cultural – SUBPAC (fls. 783/811) e no Relatório de Inspeção nº. 001/2016 da Subsecretaria de Estado do Patrimônio Histórico e Cultural – SUBPAC (836/841). Tendo em vista o resultado das inspeções, o Conselho Estadual da Cultura (CEC), órgão criado pelo Apelante ESTADO DE SERGIPEpela Lei Estadual nº.1.478/1967, recomendou o seu tombamento na Deliberação nº. 003/2002, sendo formalizado pelo Decreto Estadual nº. 20.953/2002 (vide fls. 666/676).



    Porém, não se pode olvidar que esse tombamento decorreu de provocação do Apelante MUNICÍPIO DE ARACAJU,conforme se extrai do Ofício Externo nº1073/2001 – solicitando “a inclusão do prédio do antigo Colégio Nossa Senhora de Lourdes como Patrimônio Histórico para Tombamento”, endereçado a Presidente do Conselho Estadual de Cultura(documento de fls.429/438), onde pretendia o Município de Aracaju implantar o “Pólo de Software de Aracaju” na então gestão do Prefeito Marcelo Déda Chagas (fls.444/676).



    A empresa NORCON – SOCIEDADE NORDESTINA DE CONSTRUÇÕES S/A doou em 29/07/1999 ao Município de Aracajuas salas 01 a 22 do 1º andar do prédio do Colégio Nossa Senhorade Lourdes para o fim de criar uma escola profissionalizante nas áreas de turismo, comércio e serviços em até 12 (doze) meses (fls. 231 e 233/254). 



    Com o objetivo de cumprir o encargo da doação, o Município de Aracaju,por meio do Ofício Externo nº. 1073/2001 – GS/SEPLAN (fl. 429), pediu ao Conselho Estadual da Cultura (CEC) o tombamento do prédio do Colégio Nossa Senhora de Lourdes com o objetivo de conseguir recursos por meio do PRODUTUR/NEII do Banco do Nordeste do Brasil - BNB para, posteriormente, restaurá-lo e instalar o “Pólo Software de Aracaju”. Foi apresentado o projeto com o seu sumário executivo (fls.446/462), projeto de restauração (fls. 464/594) e orçamento (fls. 595/604). 



    Tudo isso foi realizado enquanto as salas 01 a 22 do 1º andar do prédio do Colégio Nossa Senhora de Lourdes eram de propriedade do Apelante MUNICÍPIO DE ARACAJU, como se demonstrou da prova dos autos.



    Recebido o pedido pelo Conselho Estadual de Cultura, foi instaurado o Processo de Tombamento nº.084/2001, emitido o Parecer nº.004/2002 – CCPHA favorável (fls. 666/668) e lavrada a Deliberação nº.003/2002 – CEC com recomendação de tombamento (fl. 674).



    (...)



    Assim, tanto o ESTADO DE SERGIPE, quanto o MUNICÍPIO DE ARACAJU, são partes legítimas para responderem a essa ação civil pública destinada a proteger o patrimônio histórico e cultural, sendo deste último, titular da posse e propriedade das lojas localizadas no primeiro piso, o dever primeiro de conservar o bem tombado, sem excluir correlato dever do Poder Público, instituidor do tombamento, aqui representado pelo Ente Estadual.



    (...)



    No caso dos autos, por exemplo, não se vislumbra essa liberdade de agir do Administrador que se vê obrigado a garantir os direitos constitucionalmente reconhecidos para preservação do patrimônio histórico e cultural brasileiro, no caso, por imposição, inclusive, do disposto no art. 216, §1º da CF retro referido. Pensar diferente traria mais prejuízos do que benefícios à coletividade.



    (...)



    Conforme já adiantamos ao falar da legitimidade, tanto o Decreto-Lei 25/35 (Lei Federal) quanto a Lei nº2.069/76 (Legislação Estadual), estabelecem que a responsabilidade primária pela restauração e conservação do bem tombado é do proprietário, sendo o Poder Público, instituidor do tombamento, solidariamente responsável quando o particular não dispuser de recursos suficientes para proceder às obras de reparo e conservação do imóvel. 



    No caso concreto, restou claro (e isto já expusemos) que o pavimento superior do prédio pertence ao MUNICÍPIO DE ARACAJU tendo em vista a doação do imóvel das 22 (vinte e duas) salas que compõem este pavimento, sem que houvesse qualquer revogação averbada na escritura, pelo que deverá arcar com o custo da restauração e conservação desta parte do prédio, fazendo com que volte as feições originais, sem comprometer a utilização do pavimento térreo por parte dos lojistas que ali estão instalados.



    (...)



    Em sede de tombamento a restauração integral do prédio não pode ser determinada, sem inviabilização plena do exercício do direito de propriedade, razão porque a sentença há de ser reformada nesta parte, para excluir a responsabilidade de todos os lojistas e da NORCON pela restauração do prédio do antigo Colégio Nossa Senhora de Lourdes, mantendo a obrigação de conservação dos imóveis e de não promover alterações nas fachadas” (eDOC 49)



    Especificamente no que se refere à alegação de que o acórdão teria transferido a responsabilidade pela restauração do pavimento térreo para o Município de Aracaju, o Tribunal de origem abordou a questão no acórdão que resolveu os embargos de declaração opostos pelo Ministério Público de Sergipe, nos seguintes termos:



    “Ora, não há que se falar em transferência de responsabilidade. O Município é responsável primário porque é proprietário da parte superior do prédio. Toda parte superior está averbada em nome do Município de Aracaju. Tem dever legal de conservação e restauração. Está no voto deste relator. A parte inferior não pode ser restaurada nos termos inicialmente pleiteados pelo Parquet (reconstituindo-se a fachada original da década 1930) porque isto inviabilizaria a atividade econômica ali instalada. Tal pleito implica em restrição administrativa completa da atividade econômica. É uma Desapropriação indireta sem indenização. Uma violência contra o direito e uso gozo e fruição do imóvel legalmente adquirido sem restrições à época da aquisição” (eDOC 53, p. 9)



    Portanto, verifica-se que não houve a transferência da responsabilidade, na forma alegada pelo recorrente. Efetivamente, foi afastada a possibilidade de se realizar qualquer ato de restauração que inviabilize a atividade econômica pelos comerciantes proprietários dos imóveis localizados, em respeito aos direitos fundamentais à livre iniciativa e à liberdade econômica destes, o que inclui, logo, eventuais medidas que poderiam ser adotadas pelo Município recorrente. 



    No mais, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, posto que remonta à interpretação do que disciplinado pelos arts. 17 e 19, do Decreto nº 25/1937 quanto ao dever de conservação e restauração de bens tombados, bem como a imputação de responsabilidade por tais medidas, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, considerando-se que a responsabilização do Município de Aracaju pela restauração do imóvel subsidiou-se nos elementos de prova que demonstraram a propriedade e posse do imóvel pelo ente estatal, bem como a iniciativa deste em realizar o tombamento do bem, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Efetivamente, trata-se de pretensão recursal que remete necessariamente à avaliação sobre os elementos de fato e de direito determinantes para a imputação da responsabilidade de restauração do imóvel histórico objeto dos autos, motivo pelo qual o recurso extraordinário não merecer ter seguimento.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 



    “Segundo agravo regimental em recurso extraordinário. Administrativo. Tombamento de imóvel urbano. Descaracterização do conjunto arquitetônico. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes. 1. Como se sabe, não se presta o recurso extraordinário para o reexame do conjunto fático-probatório da causa. Incidência da Súmula nº 279/STF. 2. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, inserto no art. 2º da Constituição Federal. 3. Agravo regimental não provido. 4. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita” (RE 1352576 AgR-segundo, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 20.06.2022)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 22.02.2018. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TOMBAMENTO DE IMÓVEL. DEMOLIÇÃO SEM AUTORIZAÇÃO DO PODER PÚBLICO MUNICIPAL. INDENIZAÇÃO. ALEGADA AUSÊNCIA DE INTIMAÇÃO PESSOAL DO AGRAVANTE E DE REQUISITOS PARA A CONFIGURAÇÃO DO VALOR HISTÓRICO E CULTURAL DO IMÓVEL. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS E DE MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. TEMA 660. POSTULADO DA LEGALIDADE. INCIDÊNCIA DA SUMULA 636 DO STF. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Tribunal de origem em torno da notificação do ora Agravante, bem como da configuração do valor histórico e cultural do imóvel de sua propriedade, para fins de tombamento, demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos e de interpretação de ato normativo infraconstitucional (Decreto 25/1937), o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF e porque a afronta à Constituição, se houvesse, seria apenas indireta. 2. A questão concernente à ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório e dos limites da coisa julgada, quando a violação é debatida sob a ótica infraconstitucional, não apresenta repercussão geral, o que torna inadmissível o recurso extraordinário. Precedente: RE 748.371-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 1º.08.2013 (tema 660 da sistemática da RG). 3. É entendimento sumulado do Supremo Tribunal Federal o não cabimento de recurso extraordinário, em decorrência de violação ao princípio da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida (Súmula 636 do STF), o que ocorre no presente caso. 4. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, §4º, CPC. Incabível a aplicação do disposto no art. 85, § 11, do CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública” (RE 1071299 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 23.10.2019)



    No que se refere à transferência de responsabilidade pela restauração dos imóveis localizados no pavimento térreo, tem-se que o recorrente não enfrentou diretamente os fundamentos do Tribunal de origem, motivo pelo qual incide ao caso a Súmula 284, do STF.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se. 



    Brasília, 5 de agosto de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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