Tribunal: STF
Processo: ADI 7041
Classe: ADI
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-07-04
Data de publicação: 2022-07-04

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Confederação Nacional dos Transportes – CNT, tendo por objeto o art. 186 do Decreto nº 10.854, de 10 de novembro de 2021, notadamente na parte em que alterou as regras previstas no Decreto nº 9.580/2018 (Regulamento de Imposto de Renda), modificando a redação do §1º do art. 645, em relação às regras de aproveitamento do incentivo fiscal de Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) relativo ao Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT), nos seguintes termos: 



    Art. 186. O Decreto nº 9.580, de 2018, passa a vigorar com as seguintes alterações: 



    "Art. 645. (...) 



    § 1º A dedução de que trata o art. 641: 



    I - será aplicável em relação aos valores despendidos para os trabalhadores que recebam até cinco salários mínimos e poderá englobar todos os trabalhadores da empresa beneficiária, nas hipóteses de serviço próprio de refeições ou de distribuição de alimentos por meio de entidades fornecedoras de alimentação coletiva; e 



    II - deverá abranger apenas a parcela do benefício que corresponder ao valor de, no máximo, um salário-mínimo”.



    A Requerente sustenta que por representar mais de duzentas mil empresas de transporte detém legitimidade para provocar a instauração do presente processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade, embora reconheça que a norma questionada atinja contribuintes de diversos outros segmentos econômicos. 



    Alega que o objetivo do Programa de Alimentação ao Trabalhador (PAT), previsto na Lei 6.321/1976 é estimular que o empregador forneça alimentação nutricionalmente adequada aos seus trabalhadores e que a sua disciplina legal (com as alterações promovidas pela Lei 9.532/1997) permitem às empresas inscritas no PAT o benefício fiscal de “deduzir, do lucro tributável para fins do imposto sobre a renda o dobro das despesas comprovadamente realizadas no período base, em programas de alimentação do trabalhador”, impondo como única limitação que a dedução referida não supere 4% do valor do imposto devido. 



    Diz que o incentivo fiscal foi gradativamente mitigado por normas de caráter infralegal (Decretos e Instruções Normativas) até que o dispositivo impugnado do Decreto 10.854/2021 limitou a dedução aos gastos com a alimentação para os trabalhadores que recebam até cinco salários mínimos, restringindo, ainda, a aludida dedução à parcela do benefício ao trabalhador correspondente a, no máximo, um salário mínimo. 



    Acrescenta que essa alteração na disciplina normativa do PAT por meio de Decreto representa um aumento da carga tributária, na medida em que aumenta o valor da renda tributável ao limitar as deduções em decorrência dos pagamentos feitos no âmbito do programa, contrariando, assim, o princípio da legalidade tributária. 



    Argumenta que a lei instituidora do benefício, aprovada pelo Poder Legislativo, não impôs qualquer limite à dedutibilidade do PAT e, como consequência, a estipulação de restrições em relação às parcelas dedutíveis não podem ser validamente veiculadas por meio de ato infralegal emanado do Chefe do Poder Executivo, sob pena de ferir os princípios da legalidade, da hierarquia das normas, da separação dos poderes e do devido processo legislativo. 



    Defende que o imposto de renda se submete ao princípio da anterioridade, razão pela qual qualquer alteração legislativa que provoque aumento da carga tributária deste imposto só pode produzir efeitos a partir do exercício seguinte ao da edição da norma. Assim, a entrada em vigor das novas regras do PAT trinta dias após a data de publicação desrespeitaria o preceito inscrito no art. 150, III, b, da Constituição Federal. 



    Em caráter liminar, pede a suspensão cautelar da norma, apoiando-se na “relevância dos fundamentos invocados, bem como o potencial aumento de carga tributária que os contribuintes que participam do PAT terão a partir de 11 de dezembro de 2021”. No mérito, requer a procedência do pedido, declarando-se a inconstitucionalidade do dispositivo questionado. 



    Adotado o rito do art. 12 da Lei 9.868/1999, o Presidente da República suscitou, preliminarmente, a ilegitimidade da Requerente e a inadequação da via eleita, pois a fonte de validade do decreto regulamentar é a respectiva lei objeto de regulamentação. No mérito, defendeu a constitucionalidade das disposições impugnadas, que teriam sido editadas no exercício do poder regulamentar pelo Presidente da República, nos termos do art. 84, IV, da Constituição Federal. Transcrevo a ementa da manifestação:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ART. 186 DO DECRETO Nº 10.854/2021 – NOVA REDAÇÃO AO § 1º DO ART. 645 DO ANEXO DO DECRETO Nº 9.580/2018 – EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO – INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO À CONSTITUIÇÃO FEDERAL.



    I – Preliminarmente, esta Ação deve ser extinta sem resolução do mérito, seja pela ilegitimidade ativa da Requerente, seja pela inadequação da via eleita (suposta ofensa indireta e reflexa à Constituição Federal);



    II – O art. 186 do Decreto nº 10.854/2021 não ofende o princípio da legalidade tributária (art. 150, inciso I, da CF) e o primado da anterioridade (art. 150, inciso III, alínea “b”, da CF), tendo em vista que: (i) não configura início da exigência e/ou instituição do respectivo imposto, tampouco constitui aumento de tributo; (ii) não versa sobre elementos essenciais do imposto em tela, não disciplinando a alíquota, a base de cálculo ou o fato gerador do tributo em apreço; (iii) não enseja qualquer redução do incentivo em foco, preservando as balizas preceituadas nas leis aplicáveis sobre a matéria; e (iv) trata sobre as despesas abrangidas pelo incentivo em tela no âmbito do “PAT”, regulando, no exercício do Poder Regulamentar (art. 84, inciso IV, da CF), o disposto na Lei nº 6.321/1976; e 



    III – Os fundamentos jurídicos aqui expostos evidenciam o descabimento do provimento liminar pleiteado, bem como a improcedência dos pedidos formulados na inicial. 



    A Advocacia-Geral da União suscitou, preliminarmente, a ilegitimidade ativa da Requerente e a inexistência de ofensa direta ao texto constitucional. No mérito, manifestou-se pela constitucionalidade do dispositivo questionado:



    Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT). Parágrafo primeiro do art. 645 do Decreto nº 9.580/2018, que aprova o Regulamento do Imposto de Renda, na redação conferida pelo art. 186 do Decreto nº 10.854/2021. Estipulação de limites à dedutibilidade do imposto de renda no âmbito do PAT. Alegada ofensa aos princípios da legalidade tributária e da anterioridade do exercício (art. 150, I e III, “b”, da Lei Maior). Preliminares. Ilegitimidade ativa. Ausência de ofensa direta à Constituição. Mérito. O PAT é uma política pública que transcende a seara dos incentivos fiscais, posto que estruturada para atender as necessidades nutricionais mínimas dos trabalhadores de baixa renda inseridos no mercado formal de trabalho, contribuindo, assim, para efetivar o direito social à alimentação (art. 6º da Lei Maior). A fim de permitir a adaptação de suas regras à constante evolução da conjuntura socioeconômica do país, o legislador federal conferiu à Administração Pública ampla margem de discricionariedade para a regulamentação do PAT (arts. 1º e 2º, § 1º da Lei nº 6321/1976). No particular, o art. 645, § 1º definiu critérios mais rígidos para que trabalhadores de renda mais elevada participassem do benefício, priorizando, assim, o atendimento aos trabalhadores de baixa renda, o que está em harmonia com a finalidade do Programa. A referida norma não interfere nas regras de natureza tributária do PAT, nem inova na disciplina dos elementos definidores do imposto de renda (fato gerador, alíquota e base de cálculo). Necessidade de autocontenção judicial. Risco de efeitos sistêmicos. Manifestação pelo não conhecimento da presente demanda e, no mérito, pela improcedência do pedido. 



    Em sentido semelhante, a Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROGRAMA DE ALIMENTAÇÃO DO TRABALHADOR. ART. 186 DO DECRETO 10.854/2021. ALTERAÇÃO DO § 1º DO ART. 645 DO DECRETO 9.580/2018. ILEGITIMIDADE ATIVA. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AUSÊNCIA DE LIAME DIRETO E IMEDIATO ENTRE A NORMA E OS OBJETIVOS INSTITUCIONAIS DA REQUERENTE. DECRETO 10.854/2021. ATO NORMATIVO SECUNDÁRIO. DEDUÇÃO DO LUCRO TRIBUTÁVEL PARA FINS DO IMPOSTO DE RENDA DAS DESPESAS COMPROVADAMENTE REALIZADAS NO ÂMBITO DE PROGRAMA DE ALIMENTAÇÃO DO TRABALHADOR. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE TRIBUTÁRIA E DA ANTERIORIDADE (CF, ART. 150, I E III, “B”). DESCABIMENTO. ATO NORMATIVO QUE NÃO EXIGE OU AUMENTA TRIBUTO NEM REDUZ INCENTIVO FISCAL. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO E, NO MÉRITO, PELA IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 



    1. Não atende o requisito da pertinência temática ação de controle concentrado ajuizada por confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional que não demonstre afinidade direta e imediata entre seus objetivos institucionais e o conteúdo material do ato questionado. Precedentes. 



    2. Não cabe ação direta de inconstitucionalidade contra decreto regulamentar, por se tratar de ato normativo secundário, não sindicável pela via do controle concentrado de constitucionalidade. 3. Não viola os princípios da legalidade, anterioridade tributária e da anterioridade anual, previstos no art. 150, I e III, “b”, da CF, ato normativo que não exija ou aumente tributo nem majore a carga tributária. 



    — Parecer pelo não conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade e, no mérito, pela improcedência do pedido formulado pela requerente. 



    É o relatório.



    Decido. 



    A presente Ação Direta de Inconstitucionalidade não reúne as condições processuais indispensáveis ao seu conhecimento, pois a requerente carece de legitimidade ativa para postular em desfavor da validade constitucional das normas questionadas, que dispõem sobre a dedução do imposto sobre a renda devido pela pessoa jurídica participante do Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT). 



    A Constituição de 1988, alterando uma tradição em nosso direito constitucional, que a reservava somente ao Procurador-Geral da República, ampliou a legitimidade para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade, transformando-a em legitimação concorrente. Para alguns legitimados do art. 103 da Constituição Federal, porém, esta CORTE exige a presença da chamada pertinência temática, definida como o requisito objetivo da relação de pertinência entre a defesa do interesse específico do legitimado e o objeto da própria ação.



    É o que sucede com as confederações sindicais e entidades de classe, que, embora constem do art. 103, IX, da Constituição Federal, não são legitimadas universais para a propositura das ações do controle concentrado de constitucionalidade, incumbindo-lhes a demonstração da pertinência temática entre seus objetivos estatutários e o objeto normativo eventualmente impugnado. Nesse sentido: ADI 4.722 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJe de 15/2/2017; ADI 4400, Rel. P/ acórdão Min. MARCO AURÉLIO, DJe de 3/10/2013; ADI 4190 MC-Ref, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJe de 11/6/2010; e ADI 5919 AgR, Rel. Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe de 22/08/2018, esta última assim ementada:



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROVIMENTO INTERNO DO TRT DA 5ª REGIÃO. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE SAÚDE. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE DA AUTORA. INEXISTÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE O OBJETIVO INSTITUCIONAL DA POSTULANTE E O CONTEÚDO DA NORMA IMPUGNADA. 1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que o reconhecimento da legitimidade ativa das confederações para incoar o controle concentrado de constitucionalidade demanda a comprovação da pertinência temática entre os objetivos institucionais da postulante e o conteúdo da norma impugnada. Precedentes. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.



    Na espécie, não é possível encontrar referibilidade direta entre a norma contestada e o objeto social da requerente. É que a Confederação autora atua na defesa dos “interesses dos transportadores e de suas entidades representativas, em todas as modalidades, bem como de suas atividades auxiliares ou complementares”, o que não guarda correlação imediata e específica com o conteúdo das normas impugnadas. 



    Nesse sentido, destaco do parecer ofertado pelo Procurador-Geral da República:



    O cotejo analítico entre os objetivos precípuos da confederação sindical e o dispositivo legal questionado revela a ausência de vínculo direto e imediato capaz de ensejar a pertinência temática. 



    […] 



    Do objetivo de “defender interesses dos transportadores e de suas entidades representativas” não decorre o interesse direto e imediato em impugnar norma de natureza tributária com a capacidade de afetar interesses econômicos de todos os empregadores beneficiários do Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT), que não guarda relação específica com os fins institucionais da Confederação Nacional do Transporte (CNT), voltados ao setor de transportes. 



    Desse modo, considerando que possível repercussão jurídica do art. 186 do Decreto 10.854/2021 sobre os representados pela CNT será meramente indireta e mediata, esta ação constitucional não há de ser conhecida ante a ilegitimidade ativa da entidade sindical requerente. 



    Assim, não obstante a Confederação Nacional dos Transportes declare estar vocacionada, entre outras finalidades, à defesa dos interesses dos transportadores e de suas entidades representativas, em âmbito nacional, tal representatividade não a habilita a instaurar a Jurisdição Constitucional, em sede concentrada, para questionar a validade de norma pertinente à dedução do imposto sobre a renda devido pela pessoa jurídica participante do Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT). 



    Fosse isso possível, estar-se-ia concedendo à Requerente uma legitimidade universal para questionar, junto a esta CORTE, quaisquer interesses difusos tutelados pela Constituição Federal, com mitigação do âmbito corporativo em que se insere, o que certamente não condiz com o art. 103, IX, da CF, na interpretação que lhe é conferida por este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 



    Além disso, observo que o objeto das ações concentradas na jurisdição constitucional brasileira, além das espécies normativas primárias previstas no art. 59 da Constituição Federal, engloba a possibilidade de controle de todos os atos revestidos de indiscutível conteúdo normativo e autônomo (CASTANHEIRA NEVES, A. O problema da constitucionalidade dos assentos. Coimbra: Coimbra, 1994). 



    Assim, quando a circunstância evidenciar que o ato encerra um dever-ser e veicula, autonomamente, em seu conteúdo, enquanto manifestação subordinante de vontade, uma prescrição destinada a ser cumprida pelos órgãos destinatários (KELSEN, Hans. Teoria geral das normas. Porto Alegre: Fabris, 1986. p. 2-6), deverá ser considerado, para efeito de controle de constitucionalidade, como ato normativo impugnável, tais como decretos presidenciais autônomos (por exemplo: CF, art. 84, incisos VI e XII) ou decretos que tenham extravasado o poder regulamentar do Chede do Executivo, invadindo matéria reservada à lei (ADI 3.664, Rel. Min. CEZAR PELUSO, Pleno, DJ de 21/9/2011; ADI 2950 AgR, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Rel. / Acórdão Min. EROS GRAU, Pleno, DJ de 9/2/2007); atos normativos do Conselho Nacional de Justiça (ADC 12 MC, Rel. Min. CARLOS BRITTO, Pleno, DJ de 1º/9/2006) e do Conselho Nacional do Ministério Público (ADPF 482, de minha relatoria, decisão monocrática publicada em 4/10/2017); ou ainda, de previsões regimentais de tribunais que, claramente, ostentem caráter normativo e autônomo (ADI 3.544, Rel. Min. EDSON FACHIN, Pleno, DJ de 8/8/2017; ADI 4.108 MC, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Pleno, DJ de 6/3/2009). 



    No presente caso, todavia, como bem realçado tanto pelo Advogado-Geral da União, quanto pelo Procurador-Geral da República, impõe-se reconhecer que o Decreto 10.854/2021 não detém caráter normativo autônomo, como pretende a Autora, pois, editado com base na atribuição regulamentar prevista no art. 84, IV, da Constituição Federal, extrai seu fundamento imediato de validade da Lei 6.321/1976, a qual expressamente dispõe em seu art. 1º, com a redação dada pela Medida Provisória 1.108/2022, que as “pessoas jurídicas poderão deduzir do lucro tributável, para fins de apuração do imposto sobre a renda, o dobro das despesas comprovadamente realizadas no período base em programas de alimentação do trabalhador […], na forma e de acordo com os limites em que dispuser o Decreto que regulamente esta Lei”. 



    Dessa forma, o caso envolveria, quando muito, inconstitucionalidade indireta ou reflexa, reveladora de mera crise de legalidade, insuscetível de ferir parâmetro de controle situado no texto da Constituição Federal, conforme reconhecido por esta SUPREMA CORTE em situações análogas (ADI 4.095 AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Pleno, DJ de 6/11/2014; ADI 2.862, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Pleno, DJ de 9/5/2008; ADI 3.132, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Pleno, DJ de 9/6/2006; ADI 996 MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, DJ de 6/5/1994). 



    Veja-se, nessa linha de consideração, as ponderações da Advocacia-Geral da União:



    […] diversamente do sustentado na petição inicial, o diploma sob invectiva detém natureza meramente secundária ou regulamentar. Com efeito, as disposições atacadas foram editadas com fundamento na atribuição regulamentar prevista no artigo 84, inciso IV, da Lei Maior, que dispõe competir privativamente ao Presidente da República a expedição de decretos e regulamentos para a fiel execução de lei.



    […]



    Não usar, o exame sobre a ocorrência da inconstitucionalidade aventada na inicial dependeria de prévia avaliação acerca do descumprimento das normas contidas na Lei nº 6.321/1976, que confere às empresas inscritas no PAT a prerrogativa de “deduzir, do lucro tributável para fins do imposto sobre a renda o dobro das despesas comprovadamente realizadas no período base, em programas de alimentação do trabalhador, […] na forma em que dispuser o Regulamento”.



    No mesmo sentido, manifestou-se o Procurador-Geral da República:



    Há de se concluir pela impossibilidade de instauração do processo objetivo de controle normativo abstrato de constitucionalidade, que restringe-se, tão somente, à análise de eventual incompatibilidade direta e imediata entre o ato normativo questionado e a Constituição Federal. 



    […]



    O Decreto 10.854/2021 foi editado com a finalidade de regulamentar a Lei 6.321/1976, que instituiu o Programa de Alimentação do Trabalhador, dirigido a atender, prioritariamente, os trabalhadores de baixa renda.



    O caráter meramente secundário ou derivado do Decreto 10.854/2021 é evidenciado pela circunstância de alterar o Decreto 9.580/2018, voltado a regulamentar, entre outras, as disposições contidas na Lei 6.321/1976, que institui o Programa de Alimentação do Trabalhador e a possibilidade de dedução de despesas destinadas, para tal fim, do montante do valor a ser considerado no cálculo do imposto de renda. 



    Verifica-se, assim, que o Decreto 10.854/2021, ao alterar o § 1º do art. 645 do Decreto 9.580/2018, encontra fundamento imediato de validade na Lei 6.321/1976, a qual contém autorização expressa de que suas normas sejam objeto de regulamento editado pelo Poder Executivo. 



    É, portanto, norma de caráter secundário que não desafia o controle concentrado de constitucionalidade, conforme reiterada jurisprudência do Supremo Tribunal Federal […].



    Não usar, a natureza normativa secundária sujeita o ato regulamentar ao contencioso de legalidade e não de constitucionalidade. Isso porque, se o art. 186 do Decreto 10.854/2021 extrapolou o conteúdo da Lei 6.321/1976, a questão é de ilegalidade e não de inconstitucionalidade. 



    Diante do exposto, NÃO CONHEÇO da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade e JULGO EXTINTO o processo, sem resolução de mérito, com base no art. 21, IX, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal e no art. 485, VI, do Código de Processo Civil de 2015. 



    Publique-se.



    Brasília, 4 de julho de 2022. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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