Tribunal: STF
Processo: ARE 1400374
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-23
Data de publicação: 2022-09-23

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE REALIZAR MELHORIAS NAS INSTALAÇÕES E NO FUNCIONAMENTO DO CONSELHO TUTELAR DO MUNICÍPIO DE CONSELHEIRO LAFAITE/MG. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos (Doc. 37) objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou: 



    “APELAÇÕES CÍVEIS. PRELIMINAR DE INTEMPESTIVIDADE DO RECURSO AVIADO PELO MUNICÍPIO. SISTEMA RECURSAL DO ECA. INAPLICABILIDADE IN CASU. REJEIÇÃO. PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA POR VÍCIO DE JULGAMENTO CITRA PETITA. ACOLHIMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ESTATUTO DA CRIANÇA E ADOLESCENTE. MUNICÍPIO DE CONSELHEIRO LAFAIETE. OBRIGAÇAO DE FAZER. MELHORIAS NAS INSTALAÇÕES E FUNCIONAMENTO DO CONSELHO TUTELAR. DEVER DO ENTE PÚBLICO. INTERPRETAÇÃO SISTÉMICA DAS NORMAS INSERTAS NO ART. 227 DA CR/88 C!C ART. 40 DO ECA C/C ARTS. 17, 23, 50 E 51 DA RESOLUÇÃO CONANDA N° 170/2014. MODUS OPERANDI DA ATUAÇÃO ESTATAL. ASTREINTES. FIXAÇÃO EM DESFAVOR DO PODER PÚBLICO. CABIMENTO. REDUÇÃO DO VALOR. INVIABILIDADE. RECURSO INTERPOSTO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO CONHECIDO E PROVIDO. RECURSO INTERPOSTO PELO MUNICÍPIO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 



    1. As normas especiais de contagem de prazos processuais previstas no art. 198 e 152, §2º. do ECA, se restringem aos procedimentos típicos afetos à Justiça da Infância e da Juventude, não alcançando ações civis públicas como a presente, cuja sistemática recursal deve seguir a regra geral do Código de Processo Civil. 



    2. É tempestivo o recurso de apelação dentro do prazo de 30 (trinta) dias úteis, estabelecido no ad. 1.003, §5º c/c 183 c/c 231, V, todos do CPC/15. 



    3. Embora o art. 492 do CPC!15 refira-se especificamente às sentenças ultra petita, que vão além do que foi pedido, ou às extra petita, que concedem provimento jurisdicional de natureza diversa do que foi pedido, claro está que também as sentenças citra petita, isto é, as que não apreciem todos pedidos e questões deduzidas em juízo, também são vedadas pelo ordenamento jurídico, consoante se depreende do art. 141 do CPC/15, segundo o qual o juiz deve decidir a lide conforme os contornos apresentados pelas partes, o que significa que se deve ater aos limites em que foi proposta a ação. 



    4. Mesmo ante a omissão da sentença, não se faz necessário anulá-la. Estando a causa em condições de imediato julgamento, o Tribunal ad quem pode decidir a respeito da parte faltosa, conforme art. 1.013, §3º, III, do CPC/15, cuja lógica é a prevalência do princípio da economia processual sobre o duplo grau de jurisdição. 



    5. A política de atendimento à criança e ao adolescente, levada a efeito pelos Conselhos Tutelares, visa assegurar todos os direitos fundamentais inerentes à pessoa humana, sem perder de vista o princípio da proteção integral e com a peculiaridade de assegurar oportunidades e facilidades necessárias para garantia do desenvolvimento físico, emocional, moral e social, levando-se em consideração a condição especial da criança e do adolescente como pessoas em desenvolvimento. 



    6. A implantação e efetivo funcionamento do Conselho Tutelar não constitui faculdade, mas verdadeira obrigação do Município, motivo pelo qual deve o Poder Público adotar todas as medidas necessárias ao fiel cumprimento de tal desiderato. Interpretação sistêmica das normas insertas no art. 227 da CR/88 c/c art. 4º do ECA c/c arts. 17, 23,50 e 51 da Resolução n° 170/2014 do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (COMANDA). 



    7. Compete ao Município garantir o bom e adequado funcionamento do Conselho Tutelar, disponibilizando, para tanto, local para sua sede, dotado, na forma a lei, de acessibilidade aos portadores de deficiência e de mobilidade reduzida, e equipado com os móveis, aparatos e materiais de consumo indispensáveis à consecução de suas atividades. 



    8. Em que pese, na esteira da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, seja possível a intervenção judicial em casos de omissão estatal injustificada, não se pode retirar do Executivo as alternativas possíveis para o cumprimento da obrigação imposta, sob pena de se arvorar em Administrador. 



    9. Assim, conquanto se possa impor à Administração a obrigação de fazer consistente na adoção de medidas relativas ao adequado funcionamento do Conselho Tutelar, não cabe ao Judiciário dizer como esta deverá se materializar, ou seja, estabelecer o modus operandi, no sentido de estabelecer, v.g., quantos cômodos, mesas, cadeiras e armários a sede do órgão deverá possuir. 



    10. A multa imposta à Fazenda Pública pelo descumprimento da obrigação de fazer visa garantir a efetividade da decisão, devendo ser arbitrada em atenção aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.” (Doc. 22, p. 1-2)



    Os embargos de declaração opostos foram providos apenas para fins de prequestionamento (Doc. 27).



    Nas razões do apelo extremo (Doc. 30), o Município de Conselheiro Lafaite/MG sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 2º, 18, 29, 30 e 31 da Constituição da República. Requer, ao final, a reforma do acórdão ora recorrido.



    O Ministério Público do Estado de Minas Gerais apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 32).



    O Tribunal a quo negou seguimento ao recurso extraordinário por entender que encontraria óbice nas Súmulas 283 e 284 do STF (Doc. 34).



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, antes de qualquer consideração acerca dos requisitos de admissibilidade e do mérito do recurso extraordinário, façamos um resumo, ainda que breve, da questão debatida nos autos.



    Na origem, o Ministério Público do Estado de Minas Gerais ajuizou ação civil pública contra o Município de Conselheiro Lafaiete/MG, objetivando a condenação do demandado a realizar melhorias nas instalações e no funcionamento do Conselho Tutelar do referido município (Doc. 1).



    O Juízo de Direito da Vara da Infância e Juventude da Comarca de Conselheiro Lafaiete/MG julgou procedentes os pedidos (Doc. 11).



    O Tribunal de origem deu parcial provimento ao recurso de apelação interposto pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais apenas para acolher a preliminar de vício de julgamento citra petita, integrar a sentença e julgar parcialmente procedentes os pedidos remanescentes, bem como desprover a apelação do Município de Conselheiro Lafaiete/MG (Doc. 22).



    Superadas as questões preambulares, subjaz o exame do presente recurso.



    O agravo não merece prosperar.



    A jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, em casos excepcionais e configurada a inércia ou morosidade da Administração, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas para assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição da República).



    Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e Segunda Turmas deste Tribunal, in litteris:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. POLÍTICAS PÚBLICAS. ACESSIBILIDADE DE DEFICIENTES FÍSICOS EM AMBIENTE ESCOLAR. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO CARACTERIZAÇÃO. PRECEDENTES. 



    1. O Supremo Tribunal Federal já assentou a possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes. 



    2. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 877.607-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 13/3/2017) 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 14.6.2016. DIREITO CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. IMPOSIÇÃO DE MULTA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar ao Estado a obrigação de fazer reparação em escolas, quando estas se encontrarem em condições precárias, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com majoração de honorários advocatícios, com base no art. 85, § 11, do CPC, e aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC.” (ARE 942.573-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe de 13/2/2017)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO – POLÍTICAS PÚBLICAS – UNIDADE DE ATENDIMENTO PARA MENORES – DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA NÃO CONFIGURADA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, POR TRATAR-SE, AUSENTE SITUAÇÃO DE COMPROVADA MÁ-FÉ, DE PROCESSO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA (LEI Nº 7.347/85, ART. 18) – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” (ARE 917.171-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 22/2/2017)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Constitucional. Ação civil pública. Proteção à criança e ao adolescente. Prequestionamento. Ausência. Fundamento suficiente à manutenção do acórdão recorrido não impugnado na petição do recurso extraordinário. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 



    1. Inadmissível o recurso extraordinário se os dispositivos constitucionais que nele se alega violados não estão devidamente prequestionados. Incidência das Súmulas nºs 282 e 356/STF. 



    2. Não foi impugnado, na petição de recurso extraordinário, fundamento suficiente para a manutenção do acórdão recorrido. Incidência da Súmula nº 283/STF. 



    3. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, inserto no art. 2º da Constituição Federal. 



    4. O recurso extraordinário não se presta para o reexame do conjunto fático–probatório da causa. Incidência da Súmula nº 279/STF. 



    5. Agravo regimental não provido. 6. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, pois não houve fixação prévia de honorários advocatícios na causa.” (ARE 893.652-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 23/3/2017)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – POLÍTICAS PÚBLICAS – RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS – DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA NÃO CONFIGURADA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” (RE 826.254-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 22/2/2017) 



    In casu, a inércia da Administração Municipal quanto à melhoria das instalações e ao funcionamento do Conselho Tutelar local, consoante assentado pelo Juízo de Direito e pelo Tribunal de origem, à luz de ampla cognição fático–probatória, coadjuvada pela possibilidade de o Poder Judiciário determinar a implementação de políticas públicas, sem que essa decisão se afigure ingerência no âmbito do poder discricionário do Poder Executivo, recomendam o desprovimento do recurso sub examine.



    Nesse contexto, verifica-se que, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem, seria necessário reexaminar os fatos e as provas dos autos, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, pois a Súmula 279 desta Corte impede o reexame de provas. Sobre o tema, a propósito:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ALVARÁS INVÁLIDOS. OBRAS REALIZADAS. OBRIGAÇÃO DE DEMOLIR. CONVERSÃO EM PERDAS E DANOS. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 



    1. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF). 



    2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 



    3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.332.366-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 13/10/2021)



    Por oportuno, vale destacar lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do STF:



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Ex positis, DESPROVEJO o agravo, com fundamento no artigo 932, VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do STF. 



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do CPC/2015.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de setembro de 2022.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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