Tribunal: STF
Processo: Rcl 56531
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-14
Data de publicação: 2022-12-14

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de reclamação constitucional, com pedido de liminar, proposta por Rubens José Franca Bomtempo, em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, nos autos da Representação de Inconstitucionalidade nº 0072292-51.2018.8.19.0000.



    Na petição inicial, o reclamante, Prefeito do Município de Petrópolis, alega que a decisão reclamada teria ofendido a autoridade da medida cautelar deferida no julgamento da ADI 2.112-MC/RJ.



    Consta dos autos o seguinte contexto fático:



    “Trata-se, na origem, de Representação de Inconstitucionalidade proposta pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro (Doc. 04) objetivando, em síntese, a declaração de inconstitucionalidade de diversos dispositivos das Leis 7.200/2014 (Doc. 05), 7.510/2017 (Doc. 06) e 7.512/2017 (Doc. 07), todas do Município de Petrópolis/RJ, que estruturam a Procuradoria-Geral municipal, instituem cargos e funções comissionadas, dentre outros pontos. 



    O d. Desembargador Benedicto Abicair, Relator na origem, resumiu a controvérsia nos seguintes termos: 



    Ataca-se, em resumo, a constitucionalidade dos cargos de Secretário-Chefe do Gabinete do Prefeito, Procurador Ajunto, Assessor Jurídico, Assistente Jurídico, Chefes, Supervisores, Gerentes e Encarregados de Assuntos Jurídicos, sob o argumento de que estariam desempenhando funções típicas dos Procuradores Jurídicos Municipais, em afronta aos princípios da isonomia, do concurso público, da proporcionalidade, da moralidade, da impessoalidade, da eficiência e do interesse coletivo, restando violados, assim, de acordo com o Representante, os artigos 9º, §§1º e 4º, 77, caput e incisos II e VIII, 176, caput e §2º, 345 e 363, caput e parágrafo único, todos da CERJ e artigos 5º, caput e LIV, 37, caput e incisos II e V, e 132, todos da CR, de observância obrigatória pelos demais entes federativos. 



    O acórdão reclamado restou assim ementado: 



    (…)



    3. De fato, a conformação estrutural da advocacia pública deve seguir a seguinte fórmula, de acordo com o STF: de um lado, Procuradores-Gerais/Advogados-Gerais, cargo destinado ao provimento em comissão em virtude de sua natureza política; e, de outro lado, demais procuradores/advogados, que deverão ocupar cargos de provimento efetivo. É o que restou inequivocamente pacificado nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) nº 881-MC, 2.682, 4.261 e 4843-MC.



    4. Também nesse sentido, no âmbito da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, o artigo 176, caput, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro estipula que as atividades de representação judicial e de consultoria jurídica são reservadas aos Procuradores. Lendo-o em conjunto com o §2° do referido artigo, conclui-se que tais funções somente podem ser exercidas por servidores efetivos da Procuradoria-Geral do Município, organizados na carreira de Procurador Municipal. Em complementação, o artigo 363, caput e parágrafo único, da CERJ assegura a possibilidade de criação de cargos de ‘assistentes jurídicos’, ressalvando, expressamente, que lhes são vedadas a representação judicial e a consultoria jurídica, visto que são atividades privativas dos Procuradores.



    5. Não há sombra de dúvidas de que a mesma regra é aplicável aos Municípios, que somente podem conferir suas atividades de representação judicial e consultoria jurídica a servidores efetivos e integrantes dos quadros das respectivas Procuradorias Municipais. Precedentes deste Órgão Especial. 6. Neste cenário, impõe-se a declaração de inconstitucionalidade das normas aqui impugnadas que permitem a atuação de agentes não concursados como Procuradores Municipais em Petrópolis.



    (…)



    De plano se percebe que o acórdão reclamado, contrariando a pacífica e reiterada jurisprudência desta Corte Suprema, entendeu que o art. 132 da CF/1988 seria aplicável aos municípios por reprodução obrigatória. Isto é, que a conformação estrutural da Advocacia Pública estadual deve ser seguida pelos municípios. 



    Tal conclusão, contudo, ofende frontal e diretamente o entendimento firmado por este c. STF no âmbito da Medida Cautelar na ADI n. 2.112/RJ, de lavra do Ministro Sepúlveda Pertence (Doc. 08)”. (eDOC 1, p. 1-4)



    Diante disso, sustenta que “no parâmetro adotado para a presente reclamação esta Corte, por unanimidade, fixou tese geral e abstrata, com efeitos erga omnes, no sentido de que a auto-organização dos municípios deve observar o disposto no art. 29 e incisos da CF/1988, devendo guardar observância à Constituição Estadual somente nos pontos expressamente determinados pela Constituição Federal”. (eDOC 1, p. 7)



    Aduz ainda que “o fato de a ADI n. 2.112/RJ ter analisado normas distintas das analisadas no acórdão reclamado não impede o conhecimento da presente reclamação”. Nesses termos, segue afirmando que “o § 4º do art. 988 do CPC/20151 positivou a tese dos efeitos transcendentes dos motivos determinantes em relação à ‘tese jurídica’ firmada no âmbito de controle concentrado de constitucionalidade, não ao objeto da ação em específico”. (eDOC 1, p. 7) 



    Por fim, argumenta:



    “Os cargos impugnados, conforme especificamente relatado no voto condutor do acórdão reclamado, eram de ‘Secretário-Chefe do Gabinete do Prefeito, Procurador Ajunto, Assessor Jurídico, Assistente Jurídico, Chefes, Supervisores, Gerentes e Encarregados de Assuntos Jurídicos’ (fl. 70 do acórdão reclamado). 



    As funções exercidas pelos referidos cargos são de assessoramento, chefia ou direção e não comportam representação judicial do Município e, portanto, são plenamente passíveis de serem preenchidos mediante provimento por comissão, na esteira dos precedentes acima, vez que não substituem os procuradores municipais. 



    De toda sorte, na ADI n. 2.112/RJ-MC, parâmetro da presente reclamação, fixou-se a tese de que não cabe à Constituição Estadual estabelecer limitações à auto-organização dos municípios além daquelas expressamente previstas nos art. 29 da CF/1988, não havendo sequer obrigatoriedade de estruturação da carreira de procurador municipal. 



    Nesse sentir, o ato reclamado, ao determinar que o Município de Petrópolis/RJ, na estruturação de sua Advocacia Pública, observe a Constituição Estadual, ofendeu frontal e diretamente a tese fixada no parâmetro adotado para a presente reclamação, porquanto restringiu o poder de auto-organização municipal fora das hipóteses taxativas do art. 29 da Constituição Federal. 



    Dessa forma, resta patente que o ato reclamado incorreu em ofensa ao entendimento desta Corte Suprema consolidado na ADI n. 2.112/RJ-MC, com efeitos erga omnes, de modo que tem-se por plenamente cabível e procedente a presente reclamação constitucional, razão pela qual requer-se seja declarado nulo para todos os efeitos o acórdão reclamado, reconhecendo-se a plena constitucionalidade das normas municipais que regulamentam a advocacia pública do Município de Petrópolis”. (eDOC 1, p. 12-13)



    Requer, assim, a concessão de liminar para suspender os efeitos da decisão reclamada e, ao final, a procedência da presente reclamação, com a cassação do ato para reconhecer a constitucionalidade das normas estruturantes da Advocacia Pública de Petrópolis/RJ 



    É o relatório. Decido.



    Inicialmente, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República, por entender que o processo já está em condições de julgamento (RISTF, art. 52, parágrafo único).



    Registre-se que, conforme disposto na Constituição Federal, compete ao STF processar e julgar originariamente reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões, hipóteses previstas no art. 102, I, “l”. 



    Além disso, a jurisprudência da Corte é no sentido de que os atos reclamados, nos casos em que se sustenta desrespeito à autoridade da decisão do Supremo Tribunal Federal, devem se ajustar, com exatidão e pertinência, aos julgamentos proferidos por esta Corte indicados como paradigma. Nesse sentido:



    “Os atos questionados em qualquer reclamação nos casos em que se sustenta desrespeito à autoridade de decisão do Supremo Tribunal Federal hão de se ajustar, com exatidão e pertinência, aos julgamentos desta Suprema Corte invocados como paradigmas de confronto, em ordem a permitir, pela análise comparativa, a verificação da conformidade, ou não, da deliberação estatal impugnada em relação ao parâmetro de controle emanado deste Tribunal”. (Rcl 6.534 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe de 17.10.2008). 



    Na espécie, sustenta-se que o ato reclamado teria ofendido a autoridade da medida cautelar deferida no julgamento da ADI 2.112-MC/RJ, cuja ementa transcrevo: 



    “I. Ação direta de inconstitucionalidade e emenda constitucional superveniente: critério jurisprudencial. Julga-se prejudicada a ação direta quando, de emenda superveniente à sua propositura, resultou inovação substancial da norma constitucional que - invocada ou não pelo requerente - compunha necessariamente o parâmetro de aferição da inconstitucionalidade do ato normativo questionado: precedentes. II. ADIn e emenda constitucional de vigência protraída: prejuízo inexistente. Proposta e ação direta contra emenda de vigência imediata à Constituição de Estado, relativa a limites da remuneração dos Vereadores, não a prejudica por ora a superveniência da EC 25/2000 à Constituição da República, que, embora cuide da matéria, só entrará em vigor em 2001, quando do início da nova legislatura nos Municípios. III. Município: sentido da submissão de sua Lei Orgânica a princípios estabelecidos na Constituição do Estado. 1. Dar alcance irrestrito à alusão, no art. 29, caput, CF, à observância devida pelas leis orgânicas municipais aos princípios estabelecidos na Constituição do Estado, traduz condenável misoneísmo constitucional, que faz abstração de dois dados novos e incontornáveis do trato do Município da Lei fundamental de 1988: explicitar o seu caráter de ‘entidade infra- estatal rígida’ e, em consequência, outorgar-lhe o poder de auto- organização, substantivado, no art. 29, pelo de votar a própria lei orgânica. 2. É mais que bastante ao juízo liminar sobre o pedido cautelar a aparente evidência de que em tudo quanto, nos diversos incisos do art. 29, a Constituição da República fixou ela mesma os parâmetros limitadores do poder de auto-organização dos Municípios e excetuados apenas aqueles que contém remissão expressa ao direito estadual (art. 29, VI, IX e X) - a Constituição do Estado não os poderá abrandar nem agravar. IV - Emenda constitucional estadual e direito intertemporal. Impõem-se, em princípio, à emenda constitucional estadual os princípios de direito intertemporal da Constituição da República, entre os quais as garantias do direito adquirido e da irredutibilidade de vencimentos.” (ADI 2112 MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ 18.5.2001) 



    Observa-se, assim, que no julgamento da ADI-MC 2.112/RJ, esta Suprema Corte tão somente determinou a suspensão da eficácia do teor do art. 347 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, na redação dada pela Emenda Constitucional Estadual 11/1999.



    Posteriormente, quando do julgamento de mérito da referida ação, o STF julgou procedente o pedido formulado para declarar a inconstitucionalidade, no caput do artigo 347 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, com a redação da Emenda Constitucional estadual nº 11/1999, da expressão “do Prefeito e do Vice-Prefeito”; da expressão “o subsídio máximo do Prefeito e do Vice-Prefeito corresponderá a x% do subsídio percebido pelo Governador do Estado”, constante nos incisos I, II, III e IV, do artigo 1º, com os percentuais em cada um enunciado; e, no artigo 2º, da oração “a remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito (...) de acordo com a remuneração percebida atualmente pelo Governador do Estado”. 



    Por sua vez, o Tribunal reclamado declarou a inconstitucionalidade de diversas normas do Município de Petrópolis, por terem criado cargos em comissão com atribuições privativas dos Procuradores Municipais, como representação judicial e a consultoria jurídica. Por oportuno, transcrevo a ementa desse julgado:



    “DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE TENDO POR OBJETO AS SEGUINTES NORMAS: ARTIGOS 4º, PARÁGRAFO ÚNICO (ACRESCIDO PELO ARTIGO 1º DA LEI Nº 7.325/2015 ), 10, 17, 18, 21, 22, 23, 26, 27, 30, 31, 33, 35, 36, 39, 40, 42, 43 E 44 DA LEI 7.200, DE 17 DE JULHO DE 2014; DOS ARTIGOS 27, INCISOS, I, VIII, IX (COM REDAÇÃO DADO PELO ARTIGO 6º DA LEI Nº 7.516/2017), X, LII E PARÁGRAFO ÚNICO; 31, INCISO IV E PARÁGRAFO ÚNICO, ALÍNEA ‘B’; 33, INCISOS II, III, IV, V, VI, VII, IX, XI, XII, XIII, XIV E XV (TODOS COM REDAÇÃO DADA PELO ARTIGO 8º DA LEI Nº 7.516/2017); 36, INCISO XLII; 38, INCISOS XXXI E LX (ACRESCENTADO PELO ARTIGO 10 DA LEI Nº 7.516/2017); 40, INCISO IV; 42, INCISO II; 44, INCISO III; 46, INCISO III (COM REDAÇÃO DADA PELO ARTIGO 13 DA LEI Nº 7.516/2017); 48, INCISOS IX, X, XI E XII; 50, INCISO II; 52, INCISO II; 54, INCISO XXIII; 58, INCISO IV; 66, INCISO III (COM REDAÇÃO DADA PELO ARTIGO 20 DA LEI Nº 7.516/2017), BEM COMO ANEXO I, ITENS 1, 8, 9, 10, 52; ANEXO III, ITEM 2; ANEXO IV, ITEM 42; ANEXO V, ITENS 31 (COM REDAÇÃO DADA PELO ANEXO V DA LEI Nº 7.516/2017) E 61 (ACRESCENTADO PELO ANEXO V DA LEI Nº 7.516/2017); ANEXO VI, ITEM 4, ANEXO VII, ITEM 2; ANEXO VIII, ITEM 3; ANEXO IX, ITEM 3 (COM REDAÇÃO DADA PELO ANEXO IX DA LEI Nº 7.516/2017); ANEXO X, ITENS 5, 6, 7 E 8; ANEXO XI, ITEM 2 (COM REDAÇÃO DADA PELO ARTIGO 4º DA LEI Nº 7.634/2018); ANEXO XII, ITEM 2; ANEXO XIII, ITEM 23; ANEXO XIV, ITEM 4 E ANEXO XV, ITEM 3, TODOS DA LEI Nº 7.510, DE 11 DE ABRIL DE 2017; E DO ARTIGO 3º, INCISOS II E III, E ANEXO, ITENS 6 E 7, DA LEI Nº 7.512, DE 28 DE ABRIL DE 2017, TODAS DO MUNICÍPIO DE PETRÓPOLIS. 



    1. Ataca-se, em resumo, a constitucionalidade dos cargos de Secretário-Chefe do Gabinete do Prefeito, Procurador Ajunto, Assessor Jurídico, Assistente Jurídico, Chefes, Supervisores, Gerentes e Encarregados de Assuntos Jurídicos, sob o argumento de que estariam desempenhando funções típicas dos Procuradores Jurídicos Municipais, em afronta aos princípios da isonomia, do concurso público, da proporcionalidade, da moralidade, da impessoalidade, da eficiência e do interesse coletivo, restando violados, assim, de acordo com o Representante, os artigos 9º, §§1º e 4º, 77, caput e incisos II e VIII, 176, caput e §2º, 345 e 363, caput e parágrafo único, todos da CERJ e artigos 5º, caput e LIV, 37, caput e incisos II e V, e 132, todos da CR, de observância obrigatória pelos demais entes federativos. 



    2. Com efeito, como ressaltado pela Procuradoria de Justiça, em seu parecer, a legislação impugnada cria numerosos cargos comissionados e funções gratificadas de ‘assessores jurídicos’ nos quadros das Secretarias Municipais, além de outros cargos de chefes de departamentos jurídicos e Procuradores Adjuntos, com evidentes atribuições de representação judicial ou consultoria jurídica, usurpando as atribuições dos Procuradores Municipais. 



    3. De fato, a conformação estrutural da advocacia pública deve seguir a seguinte fórmula, de acordo com o STF: de um lado, ProcuradoresGerais/Advogados-Gerais, cargo destinado ao provimento em comissão em virtude de sua natureza política; e, de outro lado, demais procuradores/advogados, que deverão ocupar cargos de provimento efetivo. É o que restou inequivocamente pacificado nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) nº 881-MC, 2.682, 4.261 e 4843-MC.



    4. Também nesse sentido, no âmbito da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, o artigo 176, caput, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro estipula que as atividades de representação judicial e de consultoria jurídica são reservadas aos Procuradores. Lendo-o em conjunto com o §2° do referido artigo, conclui-se que tais funções somente podem ser exercidas por servidores efetivos da Procuradoria-Geral do Município, organizados na carreira de Procurador Municipal. Em complementação, o artigo 363, caput e parágrafo único, da CERJ assegura a possibilidade de criação de cargos de ‘assistentes jurídicos’, ressalvando, expressamente, que lhes são vedadas a representação judicial e a consultoria jurídica, visto que são atividades privativas dos Procuradores. 



    5. Não há sombra de dúvidas de que a mesma regra é aplicável aos Municípios, que somente podem conferir suas atividades de representação judicial e consultoria jurídica a servidores efetivos e integrantes dos quadros das respectivas Procuradorias Municipais. Precedentes deste Órgão Especial. 



    6. Neste cenário, impõe-se a declaração de inconstitucionalidade das normas aqui impugnadas que permitem a atuação de agentes não concursados como Procuradores Municipais em Petrópolis.



    7. Além do mais, como assinalado pelo Representante na exordial, também deve ser declarada a inconstitucionalidade do §único do artigo 4º da Lei 7.200/2014, acrescentado pelo artigo 1º da Lei nº 7.325/2015, segundo o qual ‘A existência de assessoria jurídica lotada em órgãos da administração pública dispensa a manifestação da Procuradoria-Geral do Município nos atos administrativos e jurídicos correlatos’.



    8. Isso porque tal dispositivo evidencia a tentativa de se evitar a análise técnica da Procuradoria sobre os atos municipais de cunho jurídico, concentrando-os sob a ingerência de servidores de confiança do Prefeito, visto que em todas as Secretarias foram identificados assessores jurídicos com atribuições reservadas a Procuradores Municipais. Por tal motivo, a inconstitucionalidade deste dispositivo também deve ser declarada.



    9. Contudo, deve ser feita uma ressalva em relação ao cargo de Secretário Chefe do Gabinete do Prefeito.



    10. Da análise detida das atribuições elencadas pela normativa municipal no que tange ao Secretário Chefe do Gabinete do Prefeito, verifica-se que há apenas uma única atribuição que deve ser declarada inconstitucional, qual seja: aquela prevista no inciso XXI, do item 1, do Anexo I, da Lei Municipal nº 7.510/2017, que se superpõe com as funções intrínsecas dos Procuradores Municipais.



    PROCEDÊNCIA PARCIAL DA REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE”. (eDOC 12; grifei)



    Diante disso, entendo não existir estrita aderência entre o ato reclamado, que tratou da atuação de agentes não concursados como Procuradores municipais em Petrópolis, e a decisão proferida na mencionada Medida Cautelar na ADI 2.112/RJ, que, pronunciando-se exclusivamente sobre o teor do art. 347 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, na redação dada pela Emenda Constitucional estadual nº 11/1999, determinou, unicamente, a suspensão da eficácia de referido dispositivo, o que torna inviável, nos termos da jurisprudência pacífica desta Suprema Corte, o pedido formulado na presente reclamação.



    Cabe salientar, por fim, o entendimento do STF no sentido de que o instrumento processual da reclamação não pode ser empregado como sucedâneo recursal ou atalho processual para fazer chegar a causa diretamente ao Supremo Tribunal Federal, conforme ocorre nestes autos.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:



     
“AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. PROCESSUAL CIVIL. IMPOSSIBILIDADE DE SE UTILIZAR DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE RECURSO OU AÇÃO RESCISÓRIA: PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO”. (Rcl 41.754 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 31.8.2020)



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE ESGOTAMENTO DAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS. 1. O CPC/2015 prevê como requisito para o ajuizamento de reclamação por alegação de afronta a tese firmada em repercussão geral o esgotamento das instâncias ordinárias (art. 988, § 5º, II, do CPC/2015). Requisito não cumprido, na espécie. 2. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, em caso de decisão unânime”. (Rcl 32.306-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, Dje 6.2.2019)



    Assim, inadmissível esta reclamação.



    Finalmente, registre-se que o Código de Processo Civil de 2015 determina a citação do beneficiário da decisão impugnada, que terá prazo de 15 (quinze) dias para apresentar a sua contestação (art. 989, III).



    Consoante o art. 319, II, c/c o art. 321, do CPC/2015, é ônus da parte reclamante indicar o endereço atualizado do beneficiário da decisão impugnada, sob pena de indeferimento da inicial.



    A citação é dispensável em casos, como o presente, de improcedência liminar do pedido. Entretanto, na eventualidade de interposição de recurso, deverá a parte reclamante fornecer o endereço da parte beneficiária do ato impugnado nesta sede reclamatória, para fins de observância do art. 332, § 4º, do Código de Processo Civil.



    Ante o exposto, nego seguimento à presente reclamação e julgo prejudicada a análise do pedido liminar (RISTF, art. 21, § 1º).



    Publique-se. 



    Brasília, 14 de dezembro de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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