Tribunal: STF
Processo: MS 35407
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-14
Data de publicação: 2022-09-14

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de embargos de declaração opostos contra decisão de minha lavra que denegou a segurança, nos seguintes termos: 



    “Conforme relatado, a impetrante insurge-se contra decisão do TCU que considerou ilegal a inclusão de VPNI referente a benefício supostamente concedido por decisão transitada em julgado em seus proventos, negando registro ao ato de sua aposentadoria.



    (...)



    De fato, o STF, ao apreciar o tema 395 da sistemática da repercussão geral, em 2015, cujo paradigma é o RE-RG 638.115, de minha relatoria, assentou a seguinte tese: “Ofende o princípio da legalidade a decisão que concede a incorporação de quintos pelo exercício de função comissionada no período de 8/4/1998 até 4/9/2001, ante a carência de fundamento legal”. 



    Todavia, em 18.12.2019, ao julgar diversos embargos de declaração opostos contra o referido entendimento, o Tribunal, embora mantendo a impossibilidade de incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas após a edição da Lei 9.624/1998, modulou os efeitos da decisão (...)



    Embora seja esse o entendimento que prevalece hodiernamente nesta Corte em relação à incorporação de quintos determinada por decisão judicial transitada em julgado, este entendimento não se aplica ao caso dos autos. 



    Isso porque, o Plenário desta Corte, no julgamento do Recurso Extraordinário 587.371, Tema 473 da sistemática da repercussão geral, fixou a seguinte tese: “Não encontra amparo constitucional a pretensão de acumular, no cargo de magistrado ou em qualquer outro, a vantagem correspondente a ‘quintos’, a que o titular fazia jus quando no exercício de cargo diverso”.



    (...)



    É disso que aqui se trata: da acumulação de um regime jurídico híbrido, cuja vantagem funcional não mais existe, diante do ingresso em carreira jurídica diversa (magistratura), o que não se coaduna com a jurisprudência desta Suprema Corte, firmada em sede de repercussão geral e que permanece íntegra até os dias atuais.



    (...)



    Relembre-se que a jurisprudência do STF é pacífica no sentido de não haver direito adquirido a regime jurídico, e muito menos a um regime jurídico híbrido que acumula vantagens de cargos que não podem ser acumulados.



    (...)



    Tratando-se de magistrada, é importante observar que as vantagens previstas na Loman são de caráter taxativo, de modo que a pretensão discutida nos autos, também encontra óbice nessa circunstância, conforme a orientação que prevalece nesta Corte (...)



    Se não bastassem todos esses óbices, registre-se, ainda, que o título judicial que determinou o pagamento dos quintos incorporados em carreira diversa pelos magistrados do Tribunal de Justiça do Distrito Federal, não tratou da incorporação dos quintos aos proventos dos impetrantes, os quais ainda se encontravam em atividade, conforme se depreende do relatório e do voto proferido no mandado de segurança que concedeu a ordem para o referido pagamento (...)



    Sendo assim, a relação jurídica pertinente aos proventos da impetrante não foi discutida no título judicial transitado em julgado, o qual trata da situação dos impetrantes enquanto ativos, de modo que não há ofensa nem ao direito adquirido, nem à coisa julgada, a qual não alcança a aposentadoria” (eDOC 30)



    O embargante aduz, em síntese, a necessidade de suprimento de omissão consistente na não apreciação de todos os fundamentos desenvolvidos na inicial do mandado de segurança no que e refere à obrigação de restituir os valores recebidos (eDOC 34).



    Em suas razões, alega-se que a decisão embargada não se manifestou sobre os precedentes do Supremo Tribunal Federal referentes à natureza alimentar dos valores discutidos, bem como o firmado no julgamento do MS 35078 (eDOC 34).



    Em contrarrazões, o recorrente pugna pelo não provimento dos embargos (eDOC 38).



    É o relatório. 



    Decido.



    Os embargos de declaração são cabíveis para sanar a ocorrência de omissão, contradição ou obscuridade da decisão embargada (art. 535 do CPC). No presente caso, não se verifica nenhuma dessas hipóteses.



    Registre-se que os embargos de declaração não constituem meio processual cabível para reforma do julgado, não sendo possível atribuir-lhes efeitos infringentes, salvo em situações excepcionais, não vislumbradas no presente caso. 



    Como já demonstrado pela decisão embargada, (1) não há amparo constitucional na pretensão de acumular, no cargo de magistrado ou em qualquer outro, a vantagem correspondente a ‘quintos’, a que o titular fazia jus quando no exercício de cargo diverso; (2) as vantagens previstas na Loman são de caráter taxativo; (3) o título judicial que determinou o pagamento dos quintos incorporados em carreira diversa pelos magistrados do Tribunal de Justiça do Distrito Federal, não tratou da incorporação dos quintos aos proventos dos impetrantes, os quais ainda se encontravam em atividade, conforme se depreende do relatório e do voto proferido no mandado de segurança que concedeu a ordem para o referido pagamento; (4) a jurisprudência do STF é pacífica no sentido de não haver direito adquirido a regime jurídico; e (5) o acórdão proferido pelo TCU está de acordo com a orientação jurisprudencial do STF, no sentido de que a partir da ciência do acórdão proferido pela Corte de Contas cessa a boa-fé do administrado, para fins de restituição do valor recebido indevidamente.



    Efetivamente, o Plenário desta Corte, no julgamento do Recurso Extraordinário 587.371, Tema 473 da sistemática da repercussão geral, fixou a seguinte tese: “Não encontra amparo constitucional a pretensão de acumular, no cargo de magistrado ou em qualquer outro, a vantagem correspondente a ‘quintos’, a que o titular fazia jus quando no exercício de cargo diverso”. Eis a ementa do referido acórdão: 



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. INCORPORAÇÃO DE ‘QUINTOS’. PRETENSÃO DE CONTINUAR PERCEBENDO A VANTAGEM REMUNERATÓRIA NO EXERCÍCIO DE CARGO DE CARREIRA DIVERSA. INVIABILIDADE. 1. A garantia de preservação do direito adquirido, prevista no art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, assegura ao seu titular também a faculdade de exercê-lo. Mas de exercê-lo sob a configuração com que o direito foi formado e adquirido e no regime jurídico no âmbito do qual se desenvolveu a relação jurídica correspondente, com seus sujeitos ativo e passivo, com as mútuas obrigações e prestações devidas. 2. As vantagens remuneratórias adquiridas no exercício de determinado cargo público não autoriza o seu titular, quando extinta a correspondente relação funcional, a transportá-las para o âmbito de outro cargo, pertencente a carreira e regime jurídico distintos, criando, assim, um direito de tertium genus, composto das vantagens de dois regimes diferentes. 3. Por outro lado, considerando a vedação constitucional de acumulação remunerada de cargos públicos, não será legítimo transferir, para um deles, vantagem somente devida pelo exercício do outro. A vedação de acumular certamente se estende tanto aos deveres do cargo (= de prestar seus serviços) como aos direitos (de obter as vantagens remuneratórias). 4. Assim, não encontra amparo constitucional a pretensão de acumular, no cargo de magistrado ou em qualquer outro, a vantagem correspondente a ‘quintos’, a que o titular fazia jus quando no exercício de cargo diverso. 5. Recurso extraordinário a que se dá parcial provimento”. (RE 587371, Relator(a): TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, DJe 24.6.2014, grifo nosso)



    O caso narrado nos autos consiste justamente na pretensão de aglutinação, em um regime jurídico híbrido, de vantagem funcional que não mais existe, diante do ingresso em carreira jurídica diversa (magistratura), o que não se coaduna com a jurisprudência desta Suprema Corte, firmada em sede de repercussão geral e que permanece íntegra até os dias atuais. Vide: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – ALEGADA VIOLAÇÃO A PRECEITOS CONSTITUCIONAIS – CONTROVÉRSIA SUSCITADA NO ARE 748.371-RG/MT – MATÉRIA A CUJO RESPEITO NÃO SE RECONHECEU A EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL – SERVIDOR PÚBLICO – PRETENDIDA INCORPORAÇÃO DE VANTAGENS DE CARREIRA E REGIME JURÍDICO DISTINTOS – IMPOSSIBILIDADE – ORIENTAÇÃO QUE PREVALECE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM RAZÃO DE JULGAMENTO FINAL, COM REPERCUSSÃO GERAL, DO RE 587.371/DF – DECISÃO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – CONSEQUENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A IMPUGNA – TRANSGRESSÃO AO ART. 93, IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA – INEXISTÊNCIA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL – (CPC, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO”. (RE 1.048.315 ED-AgR, Relator(a): CELSO DE MELLO, Segunda Turma, DJe 9.10.2019, grifo nosso) 



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO. INCORPORAÇÃO DE VANTAGENS. CARREIRA E REGIME JURÍDICO DISTINTOS. IMPOSSIBILIDADE. DECISÃO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. 1. Decisão em consonância com o entendimento consolidado no julgamento do RE 587.371 (Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Tema 473), acerca da impossibilidade de se incorporar quintos oriundos da ocupação de cargo público de carreira diversa. 2. Agravo interno a que se nega provimento. Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem”. (RE 639234 AgR-segundo, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe 14.3.2018, grifo nosso) 



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. MAGISTRADOS. INCORPORAÇÃO DE ‘QUINTOS’ ORIUNDOS DA OCUPAÇÃO DE CARGO PÚBLICO ANTERIOR. IMPOSSIBILIDADE. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. JULGAMENTO DE MÉRITO PELO PLENÁRIO. RE 587.371-RG. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO”.(RE 600452 AgR-segundo, Relator(a): LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe 15.6.2015, grifo nosso) 



    Registre-se, ainda, que o título judicial que determinou o pagamento dos quintos incorporados em carreira diversa pelos magistrados do Tribunal de Justiça do Distrito Federal, não tratou da incorporação dos quintos aos proventos dos impetrantes, os quais ainda se encontravam em atividade, conforme se depreende do relatório e do voto proferido no mandado de segurança que concedeu a ordem para o referido pagamento: 



    “Alegam, os impetrantes, à exceção de um deles que está na inatividade, integrarem o quadro de magistrados da Justiça do Distrito Federal, e que, anteriormente ao exercício da judicatura, exerceram, por largo tempo, cargo em comissão de Direção e Assessoramento Superior (DAS). E, nessa condição, tiveram direito, reconhecido pela Administração, à incorporação a seus vencimentos, de parcelas correspondentes a quintos desta gratificação. Narram que, posteriormente, ingressando nos quadros da magistratura, essa vantagem deixou de lhes ser paga, razão pela qual pleitearam, administrativamente, o restabelecimento do statu quo ante, cujo pedido foi indeferido, com fundamento no art. 65, § 2º, da Lei Orgânica da Magistratura Nacional – LOMAN”. (eDOC 5, p. 3) 



    Sendo assim, a relação jurídica pertinente aos proventos da impetrante não foi discutida no título judicial transitado em julgado, o qual trata da situação dos impetrantes enquanto ativos, de modo que não há ofensa nem ao direito adquirido, nem à coisa julgada, a qual não alcança a aposentadoria. Nesse sentido, anote-se: 



    “MANDADO DE SEGURANÇA – DIREITO LÍQUIDO E CERTO – AUSÊNCIA. O direito líquido e certo é, a um só tempo, condição da ação e mérito do mandado de segurança. PROVENTOS DA APOSENTADORIA – TÍTULO JUDICIAL – ATUAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS. Ante o fato de o título judicial não alcançar situação jurídica referente a proventos, tem-se a impossibilidade de concluir-se haver o Tribunal de Contas inobservado coisa julgada”. (MS 33.425, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Primeira Turma, DJe 7.6.2021, grifo nosso)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. NEGATIVA DE CONCESSÃO DE APOSENTADORIA. GLOSA DE QUINTOS DECORRENTES DO EXERCÍCIO DE CARGOS EM COMISSÃO DA BASE DE CÁLCULO DO BENEFÍCIO. MODIFICAÇÃO NO ESTADO DE DIREITO. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À COISA JULGADA. AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. I – A agravante não trouxe argumentos capazes de afastar as razões lançadas no decisum atacado, devendo este, portanto, ser mantido por seus próprios fundamentos. II - A jurisprudência desta Suprema Corte firmou-se no sentido de que ato do Tribunal de Contas da União que reconhece modificações no estado de fato ou de direito não configura afronta à decisão judicial transitada em julgado. III - Agravo regimental a que se nega provimento”. (MS 36077 AgR, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe 4.82020, grifo nosso) 



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO DO TCU. APOSENTADORIA. REGISTRO. NEGATIVA. INCORPORAÇÃO DE PARCELA DE QUINTOS COM BASE EM FUNÇÕES EXERCIDAS APÓS O ADVENTO DA LEI 9.624/1998. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS EM CONSONÂNCIA COM A ORIENTAÇÃO JURISPRUDENCIAL FIXADA POR ESTA SUPREMA CORTE. PRECEDENTES. PERDA DA EFICÁCIA VINCULANTE DA DECISÃO TRANSITADA EM JULGADO. SUPERVENIENTE ALTERAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS FÁTICOS E JURÍDICOS QUE LHE DERAM SUPORTE. AUSÊNCIA DE OFENSA À COISA JULGADA. PRECEDENTES. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O ato impugnado nada mais fez senão observar o entendimento manifestado no julgamento dos embargos de declaração opostos no RE 638.115 (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 30/6/2017 - Tema 395 da RG), em que esta CORTE fixou os limites do Tema 395 da RG, fazendo constar que em qualquer hipótese, deve ser cessado o pagamento dos quintos pelo exercício de função comissionada no período entre 8.4.1998 até 4.9.2001, seja decorrente de decisão administrativa ou judicial transitada em julgado. 2. No julgamento do Tema 733 da RG, esta CORTE ressalvou, quanto à indispensabilidade da ação rescisória, a questão relacionada à execução de efeitos futuros da sentença proferida em caso concreto sobre relações jurídicas de trato continuado. 3. Inexistente o direito líquido e certo alegado pela impetrante e consequentemente, não havendo qualquer comprovação de ilegalidade flagrante, é, portanto, inviável o mandado de segurança, como ressaltado pelo Ministro CELSO DE MELLO, a noção de direito líquido e certo, para efeito de impetração de mandado de segurança, ajusta-se, em seu específico sentido jurídico, ao conceito de situação que deriva de fato incontestável, vale dizer, de fato passível de comprovação documental imediata e inequívoca (MS 21.865/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, DJ de 1º/12/2006). 4. Recurso de agravo a que se nega provimento”. (MS 36585 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe 14.10.2019, grifo nosso) 



    Em relação à devolução das verbas recebidas de boa-fé, o acórdão proferido pelo TCU também está de acordo com a orientação jurisprudencial do STF, no sentido de que a partir da ciência do acórdão proferido pela Corte de Contas cessa a boa-fé do administrado. A propósito: 



    “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ILEGALIDADE DO BENEFÍCIO DE PENSÃO POR MORTE RECEBIDO PELA IMPETRANTE. OBSERVÂNCIA DAS GARANTIAS CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. DISPENSA DA DEVOLUÇÃO DE VALORES RECEBIDOS ATÉ A DATA DA INTIMAÇÃO DA PRIMEIRA DELIBERAÇÃO DA AUTORIDADE IMPETRADA. 1. A alegação de violação das garantias constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, nos limites em que deduzida na peça de ingresso, não encontra amparo na jurisprudência desta Suprema Corte, que reputa suficiente a publicação, no órgão oficial, das pautas de julgamento do TCU, para intimação dos interessados no seu acompanhamento. Precedentes. 2. O termo inicial a ser considerado na devolução de valores indevidamente recebidos corresponde ao momento em que a agravante tomou ciência do Acórdão nº 2.108/2005- TCU-Plenário, ocasião em que resultou desconfigurada a boafé. Precedentes. 3. Inaplicável o art. 85, § 1º, do CPC/2015, por se tratar de recurso interposto em mandado de segurança (art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF). 4. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação, no caso de votação unânime, da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por centro) sobre o valor atualizado da causa”. (MS 27905 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Primeira Turma, DJe 25.11.2019, grifo nosso) 



    “Agravo regimental em mandado de segurança. Ato do TCU. Glosa de ato administrativo que concedeu, por equiparação, ao servidor impetrante padrão remuneratório de cargo em comissão por ele não ocupado. Ilegalidade configurada. Decadência. Não ocorrência. Pagamento ilegal de quintos em prestação continuada. Prazo de anulação que se renova. Ressarcimento ao erário. Determinação do TCU que alcança apenas os pagamentos realizados após a ciência do acórdão. Observância do entendimento do Supremo Tribunal. 1. Extrapola as competências do administrador (no caso, TREPI), a concessão de equiparação da remuneração de servidor à de cargo em função comissionada por ele não exercida (FC-7). No caso, para fins de se evitar a ausência de contraprestação pecuniária pelo desempenho das atribuições de Chefe do Cartório de Zona Eleitoral, até a criação da específica função por lei, havia o comando da Resolução TSE nº 19.542/96, que dispunha sobre a remuneração dos chefes de cartório das zonas eleitorais das capitais e estabelecia o pagamento de função diversa (FC-1). 2. Ausência de decadência para anulação do ato ilegal. O recebimento indevido prosseguiu constando da remuneração mensal do agravante, fazendo renovar, mês a mês, a possibilidade de atuação da Corte de Contas, que, no caso, glosou apenas a continuidade do recebimento indevido, sem determinação de devolução de valores referentes ao período inicial da concessão administrativa. 3. Havendo boa-fé do servidor público que recebe valores indevidos, o termo inicial para devolução dos valores deve corresponder à data em que teve conhecimento do ato que considerou ilegal o aludido pagamento. Precedentes. 4. Agravo não provido”. (MS 31294 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe 7.3.2018, grifo nosso)



    De fato, o Acórdão do Tribunal de Contas determinou a devolução dos valores percebidos indevidamente após a respectiva notificação (eDOC 4, p. 13), do que se infere que os valores que foram objeto de ordem de restituição consistem apenas naqueles recebidos após a ciência da magistrada quanto à sua ilegalidade. Essa conclusão se encontra expressa na decisão embargada.



    Dessa forma, não há omissão e nem necessidade de exame pormenorizado de todas as alegações pela decisão cujos fundamentos são suficientes para demonstrar de maneira clara os motivos pelos quais a pretensão resta não acolhida.



    Ante o exposto, rejeito os embargos de declaração.



    Publique-se. 



    Brasília, 14 de setembro de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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