Tribunal: STF
Processo: MS 38172
Classe: MS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-31
Data de publicação: 2022-03-31

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito administrativo e constitucional. mandado de segurança. 



1. Mandado de segurança impetrado contra acórdão do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) que confirmou decisão liminar no sentido de anular a Resolução 27/2013 do Tribunal de Justiça da Paraíba. 



2. Como regra geral, o controle dos atos do Conselho por esta Corte somente se justifica nas hipóteses de (i) inobservância do devido processo legal; (ii) exorbitância das competências do Conselho; e (iii) injuridicidade ou manifesta irrazoabilidade do ato impugnado. 



3. Não há injuridicidade ou manifesta irrazoabilidade na decisão. Os fundamentos apresentados pelo CNJ estão alinhados com precedentes desta Corte.



4. Legitimidade da mudança de entendimento do CNJ acerca da Resolução 27/2013 do TJ/PB, uma vez que a decadência quinquenal prevista no art. 54 da Lei nº 9.784/1999 não se aplica em casos de flagrante inconstitucionalidade. Precedentes.



5. Denegação da segurança.



    1. Trata-se de mandado de segurança impetrado contra acórdão que referendou decisão liminar proferida no procedimento de controle administrativo (PCA) nº 0002089-88.2021.2.00.0000, do Conselho Nacional de Justiça (CNJ). O ato impugnado considerou inconstitucional a Resolução nº 27/2013 do Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba (TJ/PB), que dispõe sobre a acumulação e desacumulação de serventias extra-judiciais, uma vez que a matéria deve ser veiculada em lei em sentido formal, nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Fedreal (STF). Em razão disso, determinou-se a suspensão de decisão da Corregedoria-Geral de Justiça do Estado da Paraíba, que havia ordenado a desacumulação do serviço de notas do Tabelionato de Imóveis de Bananeiras/PB. 



    2. O impetrante, titular do 2º Tabelionato de Notas e Protesto de Areia/PB, afirma que a decisão impugnada permitiu que o Cartório de Imóveis de Bananeiras/PB efetue atos de serventia de notas. Informa que ingressou no PCA como terceiro interessado, visando ao indeferimento do pedido. Ademais, outros titulares de cartórios de imóveis ingressaram naquele procedimento como terceiros interessados, postulando a extensão dos efeitos da liminar em seu favor.



    3. Alega a decadência do direito assegurado na decisão impugnada, uma vez que o CNJ já havia se manifestado pela validade da Resolução nº 27/2013 do TJ/PB, no Pedido de Providências (PP) nº 0001491-81.2014.2.00.0000 e no PCA Nº 0004222-16.2015.2.00.0000. O ato coator, portanto, teria violado a coisa julgada administrativa.



    4. Relata que o TJ/PB teria agendado uma audiência de re-escolha de serventias extrajudiciais, prevista para ocorrer entre os dias 09.09.2021 e 13.09.2021. Sustenta que seu direito de efetuar nova escolha de serventia estaria prejudicado, em razão da pendência de julgamento do procedimento de controle administrativo em que proferida a decisão ora impugnada.



    5. Requer a concessão de liminar para suspender o ato coator e a audiência de re-escolha das serventias extrajudiciais da Paraíba, até o julgamento definitivo do PCA nº 0002089-88.2021.2.00.0000. Alternativamente, requer que, caso julgado definitivamente o PCA, lhe seja garantido o direito de escolher uma serventia extrajudicial entre as que não foram assumidas na primeira audiência de escolha. No mérito, pede a confirmação da liminar. 



    6. Posterguei a análise do pedido liminar para depois das informações (doc. 20). 



    7. O Min. Luiz Fux, Presidente do Conselho Nacional de Justiça, prestou informações (doc. 25). Trouxe aos autos excertos da fundamentação da decisão impugnada, nos quais se esclarece que o caso trata da Resolução nº 27/2013 do TJ/PB, que trata da organização dos serviços notariais, considerada irregular, em vista da necessidade de lei para dispor sobre esse tema, conforme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Afirma-se também que não há decisão manifestamente ilegal, abusiva ou teratológica, sendo a impetração mera irresignação da parte. 



    8. A União requereu seu ingresso no feito (doc. 38)



    9. É o relatório. Decido o mérito.



    10. Dispenso a manifestação da Procuradoria-Geral da República, diante do caráter reiterado da matéria (art. 52, parágrafo único, RI/STF).



    11. Como já tive oportunidade de consignar em outras ocasiões, o Conselho Nacional de Justiça foi criado tendo como finalidade constitucional expressa o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes (art. 103-B, § 4º, da Constituição Federal). Suas decisões devem ser revistas com a deferência que os órgãos constitucionais de natureza técnica merecem, evitando-se a interferência desnecessária ou indevida. Nessa linha, o controle jurisdicional somente se justifica em hipóteses de anomalia grave em seu proceder, entre as quais (i) inobservância do devido processo legal; (ii) exorbitância de suas atribuições; e (iii) injuridicidade ou manifesta falta de razoabilidade de seus atos. No caso, não identifico na deliberação do Conselho a ilegalidade suscitada pelo impetrante.



    12. A presente impetração impugna decisão do Conselho Nacional de Justiça que anulou o Resolução nº 27/2013 do TJ/PB, por veicular matéria sob reserva legal. A referida Resolução dispõe sobre a organização de serviços notariais e de registro, com a criação, extinção, acumulação e desacumulação de serventias. 



    13. Conforme a fundamentação exposta no ato impugnado, a jurisprudência desta Corte se consolidou no sentido de que a matéria da Resolução anulada deve ser disposta em lei em sentido formal. Eis precedentes que confirmam esse entendimento: 



    EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVENTIAS EXTRAJUDICIAIS PREVIAMENTE CRIADOS POR LEI ESTADUAL. REORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. CRIAÇÃO, EXTINÇÃO, ACUMULAÇÃO E DESACUMULAÇÃO. NECESSIDADE DE LEI FORMAL. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 28.01.2009. 1. O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal. 2. Incabível a interposição do apelo extremo pelo permissivo da alínea “b” do art. 102, III, da Constituição Federal de 1988, deixando o Tribunal de origem de declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal. 3. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 4. Agravo regimental conhecido e não provido. (RE 64.0812-AgR, Relª. Minª. Rosa Weber, Primeira Turma)



    EMENTA: SERVENTIAS – SERVIÇOS NOTARIAIS E DE REGISTRO – DESMEMBRAMENTO, DESDOBRAMENTO, EXTINÇÃO, ACUMULAÇÃO, DESACUMULAÇÃO, ANEXAÇÃO, DESANEXAÇÃO, MODIFICAÇÃO DE ÁREAS TERRITORIAIS – RESERVA LEGAL – INOBSERVÂNCIA – LIMINAR DEFERIDA. Alterações das serventias, presentes os citados fenômenos, pressupõem lei em sentido formal e material, não cabendo a disciplina mediante resolução de tribunal de justiça. (ADI 4.657-MC, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno)



    EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROVIMENTOS N. 747/2000 E 750/2001, DO CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA DO ESTADO DE SÃO PAULO, QUE REORGANIZARAM OS SERVIÇOS NOTARIAIS E DE REGISTRO, MEDIANTE ACUMULAÇÃO, DESACUMULAÇÃO, EXTINÇÃO E CRIAÇÃO DE UNIDADES. 1. REGIME JURÍDICO DOS SERVIÇOS NOTARIAIS E DE REGISTRO. I – Trata-se de atividades jurídicas que são próprias do Estado, porém exercidas por particulares mediante delegação. Exercidas ou traspassadas, mas não por conduto da concessão ou da permissão, normadas pelo caput do art. 175 da Constituição como instrumentos contratuais de privatização do exercício dessa atividade material (não jurídica) em que se constituem os serviços públicos. II – A delegação que lhes timbra a funcionalidade não se traduz, por nenhuma forma, em cláusulas contratuais. III – A sua delegação somente pode recair sobre pessoa natural, e não sobre uma empresa ou pessoa mercantil, visto que de empresa ou pessoa mercantil é que versa a Magna Carta Federal em tema de concessão ou permissão de serviço público. IV – Para se tornar delegatária do Poder Público, tal pessoa natural há de ganhar habilitação em concurso público de provas e títulos, e não por adjudicação em processo licitatório, regrado, este, pela Constituição como antecedente necessário do contrato de concessão ou de permissão para o desempenho de serviço público. V – Cuida-se ainda de atividades estatais cujo exercício privado jaz sob a exclusiva fiscalização do Poder Judiciário, e não sob órgão ou entidade do Poder Executivo, sabido que por órgão ou entidade do Poder Executivo é que se dá a imediata fiscalização das empresas concessionárias ou permissionárias de serviços públicos. Por órgãos do Poder Judiciário é que se marca a presença do Estado para conferir certeza e liquidez jurídica às relações inter-partes, com esta conhecida diferença: o modo usual de atuação do Poder Judiciário se dá sob o signo da contenciosidade, enquanto o invariável modo de atuação das serventias extra-forenses não adentra essa delicada esfera da litigiosidade entre sujeitos de direito. VI – Enfim, as atividades notariais e de registro não se inscrevem no âmbito das remuneráveis por tarifa ou preço público, mas no círculo das que se pautam por uma tabela de emolumentos, jungidos estes a normas gerais que se editam por lei necessariamente federal. 2. CRIAÇÃO E EXTINÇÃO DE SERVENTIAS EXTRAJUDICIAIS. As serventias extrajudiciais se compõem de um feixe de competências públicas, embora exercidas em regime de delegação a pessoa privada. Competências que fazem de tais serventias uma instância de formalização de atos de criação, preservação, modificação, transformação e extinção de direitos e obrigações. Se esse feixe de competências públicas investe as serventias extrajudiciais em parcela do poder estatal idônea à colocação de terceiros numa condição de servil acatamento, a modificação dessas competências estatais (criação, extinção, acumulação e desacumulação de unidades) somente é de ser realizada por meio de lei em sentido formal, segundo a regra de que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. Precedentes. 3. PROCESSO DE INCONSTITUCIONALIZAÇÃO. NORMAS “AINDA CONSTITUCIONAIS”. Tendo em vista que o Supremo Tribunal Federal indeferiu o pedido de medida liminar há mais de dez anos e que, nesse período, mais de setecentas pessoas foram aprovadas em concurso público e receberam, de boa-fé, as delegações do serviço extrajudicial, a desconstituição dos efeitos concretos emanados dos Provimentos n. 747/2000 e 750/2001 causaria desmesurados prejuízos ao interesse social. Adoção da tese da norma jurídica “ainda constitucional”. Preservação: a) da validade dos atos notariais praticados no Estado de São Paulo, à luz dos provimentos impugnados; b) das outorgas regularmente concedidas a delegatários concursados (eventuais vícios na investidura do delegatário, máxime a ausência de aprovação em concurso público, não se encontram a salvo de posterior declaração de nulidade); c) do curso normal do processo seletivo para o recrutamento de novos delegatários. 4. Ação direta julgada improcedente. (ADI 2415, Rel. Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, j. em 22.09.2011, DJe de 09.02.2012)



    14. A presente hipótese ilustra caso em que houve a reversão do entendimento administrativo do CNJ acerca da Resolução nº 27/2013 do TJ/PB, em vista de manifesta inconstitucionalidade, à luz dos precedentes mencionados acima. Não há, diversamente do que alegado pelo impetrante, preclusão ou decadência em face de atos inconstitucionais, sendo válida a mudança de entendimento promovida pela decisão impugnada. Eis alguns precedentes ilustrativos quanto à matéria:



    Ementa: Agravo interno na ação rescisória. Administrativo. 2. Serventia judicial exercida em caráter privado. 3. Decisão do CNJ declarando nulos os atos de outorga de delegação realizados pelo Estado do Paraná. 4. Após a promulgação da Constituição Federal de 1988, é inconstitucional tanto o acesso quanto a remoção nos cartórios judiciais cuja titularidade é exercida, excepcionalmente, por particulares em colaboração com o Poder Público antes do advento da atual Carta Constitucional. Precedentes. 5. Prazo decadencial. A previsão do art. 54 da Lei 9.784/1999 não incide quando não observado o requisito previsto no art. 236, § 3º, da CF, o qual é norma autoaplicável mesmo antes da Lei 8.935/94. 6. Decisão rescindenda está em absoluta harmonia com jurisprudência firmada na Suprema Corte a respeito do tema. Improcedência dos pedidos. 7. Honorários advocatícios devidos à União (art. 85, caput, do CPC). 8. Multa. Em caso de votação unânime, aplica-se a multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC, no percentual de 5% sobre o valor atualizado da causa. (AR 2858 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno)



    EMENTA: Agravo regimental em mandado de segurança. Conselho Nacional de Justiça. Decisão que determina ao Tribunal de Justiça do Estado do Pará que promova o desligamento de servidores irregularmente admitidos sem concurso público após a Constituição Federal de 1988. Aplicação direta do art. 37, caput, e inciso II, da CF/88. Decadência administrativa. Artigo 54 da Lei 9.784/1999. Inaplicabilidade em situações flagrantemente inconstitucionais. Recurso não provido. 1. O concurso público é elemento nuclear da formação de vínculos estatutários efetivos com a Administração, em quaisquer níveis. 2. Situações flagrantemente inconstitucionais como o provimento de cargo na Administração Pública sem a devida submissão a concurso público não podem e não devem ser superadas pela simples incidência do que dispõe o art. 54 da Lei 9.784/1999, sob pena de subversão das determinações insertas na Constituição Federal. (Precedente: MS nº 28.297/DF, Relatora Ministra Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ de 29/4/11). 3. Agravo regimental não provido. (MS 30014 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno)



    15. Entendo, com fundamento nas razões apresentadas acima, que não se justifica a revisão do ato impugnado, porque não vislumbro injuridicidade ou manifesta falta de razoabilidade. Não há direito líquido e certo a ser tutelado neste writ, que representa irresignação do impetrante com a decisão do CNJ, como se essa via processual fosse uma espécie de recurso ordinário oponível aos atos do Conselho.



    16. Anoto, por fim, que as pretensões relativas à audiência de re-escolha devem ser deduzidas perante a autoridade responsável por esse ato, não sendo cabível que esta Corte venha a dispor desse tipo de tema, uma vez que está fora de suas competências constitucionais. Portanto, torna-se inviável conhecer desta parte do pedido.



    17. Diante do exposto, conheço parcialmente do pedido e  denego a concessão da ordem. Admito o ingresso da União no feito. Custas pelo impetrante, Sem honorários (Súmula 512/STF e art. 25 da Lei nº 12.016/2009). 



    Publique-se. Intimem-se.



          Brasília, 31 de março de 2022. 



Ministro Luís Roberto Barroso



Relator