Tribunal: STF
Processo: MS 35988
Classe: MS
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-15
Data de publicação: 2022-12-15

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de mandado de segurança impetrado por Claiton Pimentel e Deoclécio Britto em face do Acórdão nº 6.348/2018/2018, do Tribunal de Contas da União, que assentou a ilegalidade do ato de concessão da aposentadoria dos impetrantes, em razão do entendimento adotado pela Corte de Contas no Acórdão nº 303/2015, segundo o qual é irregular a transposição da condição de celetista para estatutário de servidores anistiados com esteio na Lei nº 8.878/1994.



    Narram os Impetrantes serem servidores dispensados da antiga empresa pública EBTU, extinta em 1990, durante a reforma administrativa promovida pelo Governo Collor. Informam que, em função da anistia promovida pela Lei 8.878/1994, foram reintegrados ao serviço público pela Portaria nº 160/2000, com efeitos retroativos a 1994.



    Acrescentam que, posteriormente, foram emitidos diversos pareceres das consultorias jurídicas do Ministério dos Transportes e do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, em recomendação ao regime jurídico único para os anistiados reintegrados administrativamente.



    Em função dessa orientação, informam que foram transpostos do regime celetista para o estatutário em 2002, no qual permaneceram até suas respectivas aposentadorias. O primeiro Impetrante aposentou-se por tempo de serviço, pela Portaria nº 367/2014 e ao segundo foi concedida aposentadoria voluntária com proventos integrais, pela Portaria nº 1.129/2013.



    Posteriormente, narram que foi surpreendidos com o Acórdão n. 6.348/2018/TCU, que entendeu ilegais as concessões de suas aposentadorias, negando o registro aos atos correspondentes, pela impossibilidade de que os regimes jurídicos fossem transpostos. Ato contínuo, foram editadas as Portarias n. 2.188 e 2.192/2018, que tornaram sem efeitos as aposentadorias dos Impetrantes em decorrência desse entendimento do Tribunal de Contas.



    O referido Acórdão foi publicado em 13.07.2018, conforme consta no Diário Oficial da União.



    Asseveram os Impetrantes, primeiramente, a incompetência do TCU para rever inclusão no Regime Jurídico Único mediante acórdão, para alterar regime jurídico de aposentadoria e para apreciar reintegração de anistiado. Alegam violação ao devido processo legal e ao contraditório, eis que teria havido cancelamento sumário das aposentadorias dos Impetrantes, em conflito com a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal.



    Arguem haver necessidade de disciplina legal de quadro de extinção, bem como que, “mesmo se eventualmente houvesse decisão final em processo administrativo ou do Tribunal de Contas da União, declarando nulo o enquadramento do Impetrante, deveria ele permanecer aposentado no cargo que ocupava na época da aposentadoria e recebendo os proventos correspondentes, sendo precipitada, absurda e descabida qualquer redução no valor recebido” (eDOC 1, p. 21). Afirmam que não pode haver mudanças nos benefícios concedidos, protegidos pelos princípios constitucionais do direito adquirido e do ato jurídico perfeito.



    Sustentam que a medida encontra óbice no art. 54 da Lei 9.784/99, porquanto tendo ocorrido a transposição há mais de cinco anos, não poderia a Administrar anular os atos administrativos. Trazem à colação precedentes desta Corte e do Superior Tribunal de Justiça que, em tese, acolheriam suas pretensões.



    Também defendem ter havido violação do art. 2º, parágrafo único, XIII, da Lei do Processo Administrativo, uma vez que o Tribunal de Contas teria aplicado retroativamente nova interpretação sobre a transposição de regime de anistiados.



    Requerem, ao final, seja concedida definitivamente a segurança para (eDOC 1, p. 105):



    “(...) determinar às Autoridades Impetradas as providências cabíveis nas suas esferas de competência, para que seja declarado nulo e ineficaz o venerando Acórdão 6348/2018 TCU/Plenário, proferido no 35.153/2017-2 e que sejam cessadas no Tribunal de Contas da União e no Ministério dos Transportes toda e qualquer providências para retornar os Impetrantes ao regime jurídico celetista, mantida a sua aposentadoria no regime estatutário, conforme foi concedida, condenando a União nas custas e demais cominações legais.” 



    Registro que deferi, em 14.11.2018, a cautelar pleiteada, por entender estarem estarem presentes, no caso em exame, os requisitos para a concessão de provimento liminar, tendo em vista a pendência, à época, de exame, por este Tribunal, de questão relativa à aplicação do prazo decadencial previsto no art. 54, da Lei nº 9.874/1999, quando constatada violação à Constituição (eDOC 35).



    Devidamente intimado, o Tribunal de Contas da União prestou informações (eDOC 47). 



    A União interpôs agravo regimental em face da decisão que deferiu a liminar, no qual requereu o seu ingresso no feito, nos termos do art. 7º, II, da Lei 12.016/2009, ressaltando que “os atos impugnados, todavia, encontram-se em absoluta consonância com a jurisprudência dessa Suprema Corte e com a Constituição Federal. A própria fundamentação da decisão recorrida reconhece que o mérito do ato tido por coator está de acordo o entendimento fixado por esse STF” (eDOC 51, p. 4). 



    A parte Recorrida não apresentou contrarrazões (eDOC 54). 



    A Procuradoria Geral da República opinou pela concessão da ordem, em parecer assim ementado:



    “Mandado de segurança. Ex-empregados da EBTU. Tribunal de Contas da União. Negativa de registro inicial a atos de aposentadoria de beneficiários da anistia prevista na Lei 8.878/1994, ante a inconstitucionalidade da transposição do regime celetista para o estatutário. Transposição efetivada em 2002. Inexistência de ato efetivo de anulação da transposição até o Acórdão TCU 303/2015, que fundamentou a negativa de registro dos atos de aposentadoria dos impetrantes. O longo decurso do tempo, a instabilidade gerada em virtude da oscilação de entendimentos e a mora da Administração são excepcionalidades que justificam a incidência dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima para a manutenção dos impetrantes no regime estatutário. Parecer pela concessão da segurança.”



    É o relatório. Decido. 



    Inicialmente, tenho como preenchidos os pressupostos de admissibilidade do mandado de segurança. 



    Observo que o prazo decadencial previsto no art. 23, da Lei nº 12.016/2009 não se exauriu, pois os Impetrantes tiveram ciência do conteúdo do Acórdão nº 6.348/2018-TCU-1ª Câmara em 01.08.2018 (eDOC 9, p. 45) e impetraram o mandado em 14.09.2018 (eDOC 33).



    No mais, a autoridade apontada como coatora é parte legítima, porquanto o ato impugnado, do qual se depreende a lesão ao direito dos Impetrantes, foi exarado pelo Tribunal de Contas da União por meio do acórdão supra referido, o qual reputou ilegal a concessão de aposentadoria aos Impetrantes, tendo por consequência sua supressão. É, portanto, ato concreto e impositivo do TCU, cujo objetivo é o cancelamento do direito do beneficiário. Lê-se da jurisprudência desta Corte:



    “EMENTAS: 1. LEGITIMIDADE. Passiva. Mandado de segurança. Autoridade tida por coatora. Pensão previdenciária. Cancelamento. Ato determinado em acórdão do Tribunal de Contas da União. Legitimação passiva exclusiva deste. Execução por parte do Gerente Regional de Administração do Ministério da Fazenda. Irrelevância. Autoridade tida por coatora, para efeito de mandado de segurança, é a pessoa que, in statu assertionis, ordena a prática do ato, não o subordinado que, em obediência, se limita a executar-lhe a ordem. 2. MANDADO DE SEGURANÇA. Pensão previdenciária. Cancelamento. Ato determinado em acórdão do Tribunal de Contas da União. Conhecimento pelo interessado que não participou do processo. Data da ciência real, não da publicação oficial. Ação ajuizada dentro do prazo. Decadência não consumada. Preliminar repelida. Precedentes. No processo administrativo do Tribunal de Contas da União, em que a pessoa prejudicada pela decisão não foi convidada a defender-se, conta-se o prazo para ajuizamento de mandado de segurança a partir da ciência real do ato decisório, não de sua publicação no órgão oficial. 3. SERVIDOR PÚBLICO. Vencimentos. Pensão previdenciária. Pagamentos reiterados à companheira. Situação jurídica aparente e consolidada. Cancelamento pelo Tribunal de Contas da União, sem audiência prévia da pensionista interessada. Procedimento administrativo nulo. Decisão ineficaz. Inobservância do contraditório e da ampla defesa. Violação de direito líquido e certo. Mandado de segurança concedido. Ofensa ao art. 5º, LIV e LV, da CF. Precedentes. É nula a decisão do Tribunal de Contas da União que, sem audiência prévia da pensionista interessada, a quem não assegurou o exercício pleno dos poderes do contraditório e da ampla defesa, lhe cancelou pensão previdenciária que há muitos anos vinha sendo paga (MS 24927, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJ 25.08.2006)”.



    “AGRAVO REGIMENTAL INTERPOSTO PELA UNIÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS POR SANDRA LUCIA GOMES LAMBERT EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. PENSÃO DE FILHA SOLTEIRA MAIOR DE 21 ANOS JULGADA LEGAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. OCUPAÇÃO DE CARGO PÚBLICO EFETIVO. EXCLUSÃO DO BENEFÍCIO EM RAZÃO DE ACÓRDÃO DO TCU. LEGITIMIDADE PASSIVA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. OCORRÊNCIA DE OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. NULIDADE DO ACÓRDÃO DO TCU. RESTABELECIMENTO DA PENSÃO ATÉ NOVA APRECIAÇÃO PELA CORTE DE CONTAS. AGRAVO REGIMENTAL INTERPOSTO PELA UNIÃO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. PREJUDICADO O AGRAVO INTERPOSTO POR SANDRA LUCIA GOMES LAMBERT. 1. Há precedente nesta Corte no sentido de que o Tribunal de Contas da União será parte legítima para figurar no polo passivo da ação mandamental quando, a partir de sua decisão, for determinada a exclusão de um direito. (Precedente: MS 24.927, Rel. Min. Cezar Peluso, DJe 28/9/2005) 2. In casu, o TCU determinou à Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para que fossem suspensas pensões de filhas solteiras maiores de 21 anos que ocupassem cargo público efetivo. 3. A Súmula Vinculante nº 3 do STF excepciona a observância prévia do contraditório e da ampla defesa na apreciação da legalidade do ato de concessão de aposentadoria, reforma e pensão pelo Tribunal de Contas da União. Contudo, o presente caso não se enquadra na exceção prevista, pois não se trata de concessão inicial de aposentadoria, de reforma ou de pensão. Dessa forma, podendo a decisão resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, cabível o exercício da ampla defesa e do contraditório. No entanto, não se verifica abertura de prazo pelo TCU, a fim de que houvesse oportunidade de defesa à Sandra Lúcia Gomes Lambert diante da exclusão do seu benefício de pensão. 4. Portanto, não merece ser reformada a decisão agravada que anulou o acórdão 1.843/2006 do TCU para que se possibilite que Sandra Lúcia Gomes Lambert exerça o contraditório e a ampla defesa a que tem direito, com o restabelecimento da pensão até a nova apreciação pela Corte de Contas. 5. Agravo regimental, interposto pela União, a que nega provimento, restando prejudicado o agravo regimental interposto por Sandra Lúcia Gomes Lambert. (MS 27031 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 08.09.2015).



    Os atos apontados como coatores, portanto, consubstanciam orientação de nítidos efeitos vinculantes, havendo, nesse sentido, aptidão para desconstituir situação jurídica que, como aduz os Impetrantes, está há muito consolidada. Deste modo, é viável apreciar a impetração, bem como está assentada a legitimidade passiva da autoridade coatora, tal qual a competência deste Supremo Tribunal Federal para julgar a controvérsia.



    No intuito de compreender com a devida minúcia a controvérsia em tela, retomo, brevemente, a situação fática que se apresenta nos autos.



    Durante o Governo Collor, procedeu-se, por meio da publicação do Decreto nº 99.192/1990, à extinção de uma série de empresas públicas, dentre as quais a Empresa Brasileira de Transportes Urbanos - EBTU, no que seus empregados foram imediatamente dispensados. Posteriormente, os impetrantes foram anistiados, com base na Lei n.º 8.878/1994, retornando ao serviço público no Ministério dos Transportes e submetidos ex officio ao Regime Jurídico dos Servidores Civis da União em julho de 2002 (eDOC 12, p. 297 e 298), em face do disposto na Orientação Normativa n.º 01/2002/SRH/MPOG.



    Tal situação restou inalterada até a publicação da Portaria JT-01/2007 pela Advocacia-Geral da União, na qual entendeu-se haver impropriedade no ato de transposição dos servidores do regime celetista ao estatutário, mais especificamente no contexto dos antigos empregados da EBTU e da Portobrás. 



    O citado parecer serviu de ensejo para a instauração de processo administrativo, no âmbito da Corte de Contas, que resultou no Acórdão nº 303/2015-TCU-Plenário que, por sua vez, ocasionou a negativa do registro de aposentadoria dos impetrantes, por intermédio do Acórdão nº 6.348/2018-TCU-1ª Câmara, sob os seguintes fundamentos:



    ""Examinam-se atos de aposentadoria expedidos no âmbito do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil em favor de servidores anteriormente vinculados à Empresa Portos do Brasil (Portobrás) ou à Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU) , que foram anistiados e reintegrados ao serviço público federal por força da Lei 8.878/1994.



    3. A secretaria especializada e o Ministério Público junto ao TCU manifestam-se pela ilegalidade e negativa de registro das presentes concessões, em razão de irregularidade no processo de reintegração dos interessados ao serviço público.



    4. No mérito, acompanho a essência dos pareceres precedentes, adotando aqui, como razões de decidir, os fundamentos ali sustentados, sem prejuízo dos ajustes pertinentes conforme as considerações que se seguem.



    5. Com efeito, a questão relativa à reintegração de servidores anistiados com a alteração do regime de trabalho que eles anteriormente detinham (de celetista para estatutário) foi objeto de ampla análise pelo TCU por ocasião do Acórdão 303/2015-TCU-Plenário, que evidenciou a ilegalidade da referida transposição de regime, realizada sem suporte jurídico e não amparada em sentença judicial.



    6. Como se vê, não se discute a legitimidade da reintegração do servidor, mas tão somente a alteração de seu anterior vínculo de trabalho, de natureza celetista, para o regime estatutário. Conforme amplamente delineado no relatório precedente, a Portobrás e a EBTU eram empresas públicas vinculadas à administração indireta, de modo que seus servidores não foram abarcados pelo disposto nos arts. 19 e 24 do ADCT e no art. 243 da Lei 8.112/1990, não havendo suporte à reintegração no regime estatutário.



    7. Aliás, essa questão também já foi enfrentada pelo Supremo Tribunal Federal, que igualmente entendeu pela impossibilidade da sobredita mudança de regimes, conforme se extrai da ementa da decisão exarada no RMS 30.548/DF:



    “ANISTIA – SERVIÇO PÚBLICO – RETORNO – REGIME. O retorno do servidor à Administração Pública, à prestação de serviços, faz-se observada a situação jurídica originária, descabendo transmudar o regime da Consolidação das Leis do Trabalho em especial – inteligência das Leis nº 8.878/94 e 8.212/90.”



    8. Referida intelecção pode ser extraída de outros julgados, a exemplo do RMS 31.495 AgR/DF, no âmbito do Supremo Tribunal Federal, e do MS 14.828-DF, no âmbito do Superior Tribunal de Justiça.



    9. Assim, o Acórdão 303/2015-TCU-Plenário está de acordo com o entendimento do STF sobre o tema, com o teor do art. 2º da Lei 8.878/1994, que estabelece que o retorno do servidor anistiado dar-se-á, como regra, no cargo ou emprego anteriormente ocupado, e com o art. 2°, parágrafo único, do Decreto 6.077/2007, que disciplina o retorno ao serviço dos servidores e empregados anistiados e impõe que “Será mantido o regime jurídico a que o anistiado estava submetido à época da exoneração, demissão ou dispensa”.



    10. Nesse cenário, carece de amparo a inativação dos ora interessados como servidores estatutários, o que impõe ilegalidade dos atos examinados.



    11. Ainda em exame das concessões, é possível identificar que alguns atos contemplam parcela relativa à vantagem individual do art. 9º da Lei 8.460/1992.



    12. Referida parcela diz respeito à VPNI instituída por força do art. 9º da Lei 8.460/1992, criada com o intuito de evitar decesso remuneratório, o que impõe que ela seja absorvida por ocasião de reajustes ou alterações na estrutura remuneratória que importem incremento dos ganhos do servidor. Nesse sentido tem sido a jurisprudência do TCU sobre o tema (e.g. Acórdãos 7.272/2013 e 8.585/2013, ambos da 1ª Câmara, 6.022/2012, 4.573/2013, 1.274/2014, 2.836/2015 e 11.221/2015 todos da 2ª Câmara) .



    13. Aliás, o pagamento dessa rubrica já foi observado em atos de outros servidores anistiados e vinculados ao órgão de origem, a exemplo do caso tratado no Acórdão 3523/2017-TCU-Primeira Câmara, de minha relatoria, ocasião em que fiz constar as seguintes considerações sobre o tema:



    “6. Os pareceres precedentes ainda apontam o recebimento de parcela irregular, a título de VPNI decorrente do art. 9º da Lei 8.460/1992, que deveria ter sido absorvida. O órgão informou que a parcela é paga com amparo no Mandado de Segurança 18381.85.2014.4.01.3400, que tramitou na 6º Vara Federal do TRF 1ª Região.



    7. No entanto, conforme bem explicitado pela unidade instrutora, a decisão exarada naquele mandamus foi expressa ao firmar que a referida vantagem não está imune aos acréscimos remuneratórios supervenientes, conforme bem esclarece o seguinte trecho:



    ‘Acerca da questão, a jurisprudência do STJ orienta no sentido de que a absorção da vantagem pessoal nominalmente identificada (VPNI) pelos acréscimos remuneratórios decorrentes da progressão na carreira não importa redução nominal de vencimentos, não havendo, portanto, ofensa ao princípio da irredutibilidade de vencimentos, sendo desnecessária a prévia abertura de processo administrativo para proceder à absorção da VPNI nos moldes da lei.’



    8. Na verdade, houve concessão parcial da segurança apenas para garantir a impossibilidade de descontos a título de reposição ao erário dos valores indevidamente recebidos, nos termos do excerto a seguir:



    ‘Quanto à reposição ao Erário, dos valores decorrentes de VPNIs recebidas pelos filiados da impetrante, infere-se da Mensagem n° 554726 que os pagamentos decorreram de má aplicação da lei e de erro da administração, não sendo cabível sua devolução, haja vista boa-fé dos filiados da impetrante, bem como o caráter alimentar da verba.’



    9. Nesse cenário, considerando que a parcela já deveria ter sido totalmente absorvida pelos inúmeros reajustes ocorridos desde a edição da Lei 8.460/1992, seu pagamento não encontra qualquer amparo legal ou judicial, o que impõe sua imediata supressão e a necessidade de reposição dos valores recebidos após 25/2/2014, data de publicação da Mensagem 554726 da Secretaria de Gestão Pública do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.



    10. Assim, em relação aos valores recebidos indevidamente de boa-fé pela interessada a título de proventos de aposentadoria, considero adequado dispensar a necessidade de seu ressarcimento, nos termos do enunciado 106 da Súmula de jurisprudência do TCU, excetuados os valores recebidos sob a rubrica de VPNI do art. 9º da Lei 8.460/1992 após 25/2/2014, que deverão ser repostos em favor do erário, por terem sido pagos em desacordo com o provimento obtido nos autos do Mandado de Segurança 18381.85.2014.4.01.3400.”



    14. Por aí se vê que a consignação da vantagem relativa ao art. 9º da Lei 8.460/1992 não pode prosperar, de modo que, caso os interessados optem por retornar à atividade, deve ser imediatamente suprimida essa rubrica de seus contracheques. Além disso, o órgão de origem deve providenciar o ressarcimento dos valores recebidos após 25/2/2014, data de publicação da Mensagem 554726 da Secretaria de Gestão Pública do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por terem sido pagos em desacordo com o provimento obtido nos autos do Mandado de Segurança 18381.85.2014.4.01.3400.



    15. Assim, em relação aos valores recebidos indevidamente de boa-fé pelos interessados a titulo de proventos de aposentadoria, considero adequado dispensar a necessidade de seu ressarcimento, nos termos do enunciado 106 da súmula da jurisprudência predominante do TCU, excetuados os valores recebidos a título de VPNI do art. 9º da Lei 8.460/1992 após 25/2/2014, que deverão ser repostos em favor do erário.



    16. Sobre os consectários do presente julgamento, considero adequado estender os prazos para adoção das medidas corretivas pelo órgão de origem, tal qual delineado no Acórdão 1925/2016-TCU-Plenário, solução que adoto em casos do gênero.



    17. Por fim, consigno que os atos com proposta de ilegalidade deram entrada no TCU há menos de cinco anos. Assim, não se encontram sujeitos ao procedimento decorrente da orientação fixada pela Corte de Contas, mediante o Acórdão 587/2011-TCU-Plenário, em razão da nova jurisprudência do STF, que impõe seja assegurada a cada interessado a oportunidade do uso das garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, sempre que transcorrido lapso temporal superior a cinco anos quando da apreciação do ato, contados a partir de sua entrada no TCU.



    Em face do exposto, voto por que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto à apreciação deste Colegiado." (eDOC 9, p. 32-34)



    Traçado o escorço fático necessário à compreensão da controvérsia, é de relevo anotar que a presente lide diferencia-se de outra bastante comum nesta Corte, a qual, inclusive, serviu de fundamento para a concessão da liminar postulada neste feito e que diz respeito à possibilidade de um ato administrativo, caso evidenciada a violação direta ao texto constitucional, ser anulado pela Administração Pública quando decorrido o prazo decadencial previsto na Lei n. 9.784. Naqueles autos, a questão posta à apreciação da Corte tinha como pano de fundo a possibilidade de instauração de processo administrativo com a finalidade de revisão das anistias concedidas com base na Portaria nº 1.104/64 da Aeronáutica. Nessas hipóteses, o entendimento deste tribunal restou pacificado nos termos da tese firmada no Tema nº 839 da sistemática da Repercussão Geral, no curso do julgamento do RE nº 817.338, assim ementado:



    “EMENTA Direito Constitucional. Repercussão geral. Direito Administrativo. Anistia política. Revisão. Exercício de autotutela da administração pública. Decadência. Não ocorrência. Procedimento administrativo com devido processo legal. Ato flagrantemente inconstitucional. Violação do art. 8º do ADCT. Não comprovação de ato com motivação exclusivamente política. Inexistência de inobservância do princípio da segurança jurídica. Recursos extraordinários providos, com fixação de tese. 1. A Constituição Federal de 1988, no art. 8º do ADCT, assim como os diplomas que versam sobre a anistia, não contempla aqueles militares que não foram vítimas de punição, demissão, afastamento de suas atividades profissionais por atos de motivação política, a exemplo dos cabos da Aeronáutica que foram licenciados com fundamento na legislação disciplinar ordinária por alcançarem o tempo legal de serviço militar (Portaria nº 1.104-GM3/64). 2. O decurso do lapso temporal de 5 (cinco) anos não é causa impeditiva bastante para inibir a Administração Pública de revisar determinado ato, haja vista que a ressalva da parte final da cabeça do art. 54 da Lei nº 9.784/99 autoriza a anulação do ato a qualquer tempo, uma vez demonstrada, no âmbito do procedimento administrativo, com observância do devido processo legal, a má-fé do beneficiário. 3. As situações flagrantemente inconstitucionais não devem ser consolidadas pelo transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, sob pena de subversão dos princípios, das regras e dos preceitos previstos na Constituição Federal de 1988. Precedentes. 4. Recursos extraordinários providos. 5. Fixou-se a seguinte tese: “No exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria nº 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas” (RE 817338 RG, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 31.07.2020 - grifei).



    Nesse acórdão, a Corte decidiu pela inaplicabilidade do art. 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ou seja, da possibilidade de concessão de anistia a militares punidos, demitidos ou afastados de suas atividades profissionais por atos de motivação política – a cabos da Aeronáutica que haviam se licenciado em razão do disposto na Portaria nº 1.104-GM3/64 após o cumprimento do tempo de serviço militar definido em lei. Assim, considerou-se que a esta hipótese não se aplica o teor do art. 54 da Lei nº 9.784/99 por tratar-se de situação flagrantemente inconstitucional. Na ocasião, o Relator, Min. Dias Toffoli, suscitou a seguinte questão: se o legislador concebeu a possibilidade de se mitigar o prazo de 5 (cinco) anos com base em premissa menor: “a ma-fé do beneficiário”, porque não admitir a mitigação desse mesmo prazo com base em premissa maior, vale dizer, a inconstitucionalidade chapada do ato, pois em desconformidade com o art. 8º do ADCT. 



    A hipótese fático-jurídica que aqui se coloca, todavia, apresenta peculiaridades que a distinguem daquela objeto do referido paradigma. Embora também esteja intrinsecamente relacionada à fluência do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, in casu não se observam os contornos definidos naquele julgado. 



    Primeiramente, não há como afirmar que se tem, na hipótese sob exame, situação de flagrante inconstitucionalidade, conforme demonstrarei a seguir. Além disso, a instabilidade de entendimentos e o longo decurso do tempo para que a Administração tomasse providências concretas configuram circunstâncias excepcionais, que justificam a incidência dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança na espécie, para garantir ao impetrante a permanência no regime estatutário. 



    Da análise destes autos, afere-se que, uma vez finalizado o processo administrativo, a autoridade apontada como coatora decidiu pela negativa de registro do ato de concessão de aposentadoria dos impetrantes, em virtude da tranposição de regime celetista para estatutário, acarretando como consequência a perda de direitos à percepção de benefício previdenciário e parcelas remuneratórias a que mensalmente faziam jus, sem a devida comprovação da existência de hipóteses que ressalvem a incidência da decadência administrativa nos termos do art. 54 da Lei nº 9.784/99 e sem que se pudesse afirmar, sem sombra de dúvidas, tratar-se de situação flagrantemente inconstitucional.



    Explico.



    O conteúdo do artigo 54 da Lei nº 9.784/1999 estabelece apenas duas causas de interrupção do transcurso do prazo decadencial:



    “Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.



    § 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.



    § 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato”.



    Logo, há de se perquirir acerca: (i) da má-fé do Impetrante ao requerer a permanência no regime jurídico único; (ii) da existência de medida de autoridade administrativa apta a configurar impugnação à validade do ato.



    Quanto a má-fé dos Impetrantes, não há nos autos nenhuma prova, pela Administração, de sua efetiva ocorrência, nem menção ao fato no Acórdão nº 6.348/2018-TCU-1ª Câmara.



    O motivo para a anulação do ato administrativo em questão foi a mudança na interpretação da AGU acerca da natureza da legislação que promoveu a anistia dos Impetrantes – e dos demais empregados públicos de estatais extintas –, e não eventual conduta maliciosa imputável aos Impetrantes.



    Logo, se não se cogita de má-fé no requerimento de reconhecimento da condição de estatutário, de forma que a causa interruptiva contida na parte final do caput do artigo 54 da Lei nº 9.784/99 não se aplica ao caso ora sob debate.



    De outra parte, quanto ao contido do §2º do citado dispositivo, impende ressaltar que o Parecer JT-01/2007 da AGU não presta-se a figurar como “medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato”, de modo que não obstaculiza a passagem do prazo quinquenal para a anulação do ato administrativo favorável ao Impetrante.



    Ora, não é possível que Parecer de caráter opinativo – até porque não gestou, sozinho, nenhum efeito concreto em relação à anulação do ato de transposição dos anistiados – possa ser considerado como medida de impugnação ao ato administrativo posteriormente anulado. 



    As Notas e Pareceres elaborados por membros da Advocacia-Geral da União, em especial quando não contêm conteúdo vinculante à Administração, não têm o condão de figurar como medida de autoridade apta a obstar a decadência administrativa no presente caso.



    Em primeiro lugar, são instrumentos de caráter genérico, que não se referem à questão específica do Impetrante (ou mesmo de outros anistiados) e que b