Tribunal: STF
Processo: RE 1362144
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-11
Data de publicação: 2022-03-11

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado, (eDOC 2, pp. 2-3):



    Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido liminar de suspensão dos efeitos da Lei Municipal nº 4.264/2019. Lei municipal, de iniciativa parlamentar, que "dispõe sobre a concessão de incentivos às pequenas indústrias para desenvolvimento do município e dá outras providências". Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Procedência parcial da ação, para reconhecer a inconstitucionalidade da lei no tocante à criação de Comissão Especial composta, inclusive, por representante do Poder Público. Violação aos artigos 5º, caput, e 24, §2º, 2, ambos da Constituição Estadual.



    Inconstitucionalidade Material. Inocorrência. Conteúdo normativo que não se confunde com ato concreto de administração. Não verificada ofensa à separação dos Poderes por aduzida usurpação de atividades relacionadas à organização e funcionamento da administração ou ao seu planejamento e direção. Norma geral que disciplina matéria de competência legislativa concorrente do Município, instituindo incentivos ao estabelecimento de indústrias na cidade. 



    Afronta ao artigo 25 da Constituição Paulista. Não ocorrência. A ausência de indicação ou a indicação genérica das fontes de custeio de determinado diploma normativo não gera sua inconstitucionalidade, mas, apenas, mera inexequibilidade no mesmo exercício de sua promulgação. Precedentes deste Colegiado e do STF. 



    Ofensa ao artigo 113 do ADCT da Constituição Federal. Norma aplicável unicamente à União. Inconstitucionalidade. Inocorrência. Precedentes. 



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (eDOC 4). 



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa ao art. 29, IV da Constituição da República e art. 113, do ADCT. 



    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, a inconstitucionalidade da lei municipal por violação ao art. 113, do ADCT, o qual se aplica a todos os entes federados, conforme jurisprudência firmada por esta Suprema Corte. 



    Alega que o diploma acarretou renúncia de receita municipal sem observar o devido processo legislativo para tal.



    A Presidência do TJ/SP admitiu o extraordinário (eDOC 8).



    Instada, a  Procuradoria-Geral  da  República  manifestou-se em parecer assim ementado (eDOC 14, p. 1): 



    DIREITO TRIBUTÁRIO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. RENÚNCIA DE RECEITA. AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO. ART. 113 DO ADCT. APLICABILIDADE AOS MUNICÍPIOS. PRECEDENTES. PARECER PELO PROVIMENTO DO RECURSO. 



    É o relatório. Decido.



    A irresignação merece prosperar.



    Verifica-se que o Tribunal de origem entendeu que o disposto no art. 113, do ADCT não incide no âmbito dos Estados e Municípios, pois o “novo regime fiscal” instituído pela EC 95/2016 seria restrito às finanças da União (eDOC 2, p.26).



    O acórdão recorrido diverge da jurisprudência que tem prevalecido nesta Corte no sentido de que o art. 113 do ADCT, inserido pela EC nº 95/2016, é de observância obrigatória a todos os entes federados. Nesse sentido, o firmado nos seguintes julgados: 



    CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE DE IGREJAS E TEMPLOS DE QUALQUER CRENÇA. ICMS. TRIBUTAÇÃO INDIRETA. GUERRA FISCAL. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO FISCAL E ANÁLISE DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. ART. 113 DO ADCT (REDAÇÃO DA EC 95/2016). EXTENSÃO A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. INCONSTITUCIONALIDADE.



    1. A imunidade de templos não afasta a incidência de tributos sobre operações em que as entidades imunes figurem como contribuintes de fato. Precedentes.



    2. A norma estadual, ao pretender ampliar o alcance da imunidade prevista na Constituição, veiculou benefício fiscal em matéria de ICMS, providência que, embora não viole o art. 155, § 2º, XII, g, da CF à luz do precedente da CORTE que afastou a caracterização de guerra fiscal nessa hipótese (ADI 3421, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 5/5/2010, DJ de 58/5/2010) , exige a apresentação da estimativa de impacto orçamentário e financeiro no curso do processo legislativo para a sua aprovação.



    3. A Emenda Constitucional 95/2016, por meio da nova redação do art. 113 do ADCT, estabeleceu requisito adicional para a validade formal de leis que criem despesa ou concedam benefícios fiscais, requisitos esse que, por expressar medida indispensável para o equilíbrio da atividade financeira do Estado, dirigi-se a todos os níveis federativos.



    4. Medida cautelar confirmada e Ação Direta julgada procedente.



    (ADI 5816 Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 26.11.2019). 



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO FINANCEIRO. LEI Nº 1.237, DE 22 DE JANEIRO DE 2018, DO ESTADO DE RORAIMA. PLANO DE CARGOS, CARREIRAS E REMUNERAÇÕES DOS SERVIDORES PÚBLICOS EFETIVOS DA ÁREA ADMINISTRATIVA DA UNIVERSIDADE ESTADUAL DE RORAIMA UERR. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS ADCT. A AUSÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA NÃO IMPLICA INCONSTITUCIONALIDADE. IMPEDIMENTO DE APLICAÇÃO DA LEI CONCESSIVA DE VANTAGEM OU AUMENTO DE REMUNERAÇÃO A SERVIDORES PÚBLICOS NO RESPECTIVO EXERCÍCIO FINANCEIRO. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA QUANTO À SUPOSTA VIOLAÇÃO DO ARTIGO 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. CONHECIMENTO PARCIAL DA AÇÃO E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO.



    1.   A jurisprudência desta Casa firmou-se no sentido de que a ausência de dotação orçamentária prévia apenas impede a aplicação da legislação que implique aumento de despesa no respectivo exercício financeiro, sem que disso decorra a declaração de sua inconstitucionalidade. Precedentes. Ação direta não conhecida quanto à suposta violação do artigo 169, § 1º, da Constituição Federal.



    2.  O artigo 113 do ADCT tem caráter nacional e irradia obrigações a todos os entes federativos. Precedentes.



    3.   A Lei nº 1.237/2018 do Estado de Roraima cria e altera despesas obrigatórias de forma a gerar impacto orçamentário. A ausência de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável a todos os entes federativos, implica inconstitucionalidade formal.



    4.  O ato normativo, não obstante viciado na sua origem, acarretou o pagamento a servidores. O caráter alimentício das verbas auferidas demonstra a inviabilidade de ressarcimento dos valores. Modulação dos efeitos da decisão para proteger a confiança legítima que resultou na aplicação da lei e preservar a boa-fé objetiva.



    5.  Conhecimento parcial da ação direta e, na parte conhecida, julgado procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei nº 1.237, de 22 de janeiro de 2018, do Estado de Roraima, com efeitos  ex nunc  a contar da data da publicação da ata do julgamento.



    (ADI 6102 Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe 10.02.2021). 



    Destaco que, não obstante a manifestação pessoal deste Relator nesse último julgamento, o Plenário desta Suprema Corte tem entendido que “em que pese a EC 95/2016 estabelecer cominações específicas para o âmbito da União, sobressai o seu preponderante caráter nacional, especialmente no tocante às normas de processo legislativo e orçamentário, como o art. 113 do ADCT”



    Concluo, assim, nos termos do entendimento majoritário do Supremo e em observância aos precedente supracitados, que o art. 113, do ADCT tem aplicação no âmbito de todos os entes federados. 



    Ante o exposto, ressalvado entendimento pessoal acerca do tema, dou provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, “b”, do CPC c/c art. 21, §1º, do RISTF, para reformar o acórdão recorrido.



    Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação direta de inconstitucionalidade. 



    Publique-se.



    Brasília, 11 de março de 2022. 



Ministro Edson Fachin



Relator



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