Tribunal: STF
Processo: ARE 1398694
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-14
Data de publicação: 2022-10-14

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário com Agravo interposto pela Federação das Empresas de Transporte de Passageiros do Estado de Minas Gerais – FETRAM em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do referido Estado em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade.



    Na origem, a Federação das Empresas de Transporte de Passageiros de Minas Gerais - FETRAM, ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face dos §§ 2º e 3º do art. 206 da Lei Orgânica do Município de Lavras, que assegura gratuidade dos transportes coletivos urbanos aos maiores de sessenta anos e aos deficientes, neste último caso a lei garante o acompanhamento de um adulto, caso haja necessidade, por ofensa ao disposto nos arts. 6º; 10, IX; 170, parágrafo único; 171, I, “d'; e 173, § 1º, da Constituição Estadual e dos arts. 1º; 22, XI e XXVII; 60, § 4º, I; e 76 da Constituição da República. 



    A parte autora sustenta que compete ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de lei que trata da gestão de contrato de concessão de serviço público. Assim, entende que a norma impugnada, de iniciativa parlamentar, ao instituir hipótese de isenção tarifária no serviço de transporte coletivo urbano municipal, acaba por interferir diretamente na gestão dos contratos administrativos celebrados entre o Município de Lavras e as concessionárias de transporte coletivo. 



    Alega, ainda, que a inobservância da repartição constitucional de competências legislativas e materiais implica desprezo à autonomia política e funcional dos entes federativos, e que os dispositivos legais impactam o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão celebrado pelo Município, tendo o condão de comprometer o orçamento e inviabilizar a prestação de outros serviços de interesse da coletividade.



    Ao final, requer, liminarmente, a suspensão dos §§ 2º e 3º do art. 206 da Lei Orgânica do Município de Lavras e, no mérito, a procedência da Ação Direta para declarar a inconstitucionalidade dos referidos dispositivos legais.



    A medida cautelar postulada foi indeferida (Doc. 10), bem como o Órgão Especial do TJMG julgou improcedente a ação, em acórdão assim ementado (fl. 1, Doc. 19):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – EMENDA À LEI ORGÂNCIA MUNICIPAL – AMPLIAÇÃO DA GRATUIDADE NO TRANSPORTE PÚBLICO A IDOSOS MAIORES DE 60 ANOS DE IDADE - INICIATIVA PARLAMENTAR – NORMA VIGENTE HÁ MAIS DE DEZ ANOS – GRATUIDADE CONDICIONADA À PREVISÃO EM CONTRATO ADMINISTRATIVO PRECEDIDO DE LICITAÇÃO - EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO – VIAS ORDINÁRIAS - CONSTITUCIONALIDADE. 



    É constitucional lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos, sobretudo quando se trata de política pública de caráter social de inclusão de pessoas idosas (acima de 60 anos), cujo seguimento da sociedade, via de regra, dispõe de menos recursos financeiros para custear o transporte. 



    A verificação de eventual quebra do equilíbrio econômico-financeiro do contrato constitui ônus do contratado a ser pleiteado nas vias próprias.”



    No Recurso Extraordinário (Doc. 21), interposto com amparo no art. 102, III, “a” e “c”, da Constituição Federal, a FETRAM alega ter o acórdão recorrido violado os princípios da separação dos poderes e da reserva da administração, pois o legislador local não pode validamente dispor sobre as matérias reservadas à iniciativa privativa do Chefe do Executivo (fl. 15, Doc. 21). 



    Sustenta a inconstitucionalidade dos §§ 2º e 3º do art. 206 da Lei Orgânica do Município de Lavras, tendo em vista que “A Lei Orgânica cria dever ao Poder Executivo ao determinar, como reconhecido no acórdão recorrido, a obrigatoriedade de previsão na “licitação pública” das gratuidades aos idosos e deficientes, limitando a discricionariedade do Executivo na definição da prestação de serviços, além de gerar ao Município o dever de remunerar o concessionário do transporte coletivo, mostrando-se manifestos os vícios formal e material” (fl. 8, Doc. 21).



    Assevera, ainda, que a norma impugnada, que impõe a prestação de serviços gratuitos, mesmo mediante previsão em licitação pública, afronta à garantia constitucional ao equilíbrio econômico-financeiro, prevista no art. 37, XXI, c/c o art. 175, parágrafo único, I e III, da Constituição Federal, de modo que “afirmar o não cabimento da ação direta para discutir a ofensa ao equilíbrio econômico-financeiro, contraria as normas constitucionais que permitem o controle direto de constitucionalidade (art. 125, § 2º, e art. 102, I, a, CF) (fl. 21, Doc. 21).



    Por fim, requer o provimento do presente recurso, reconhecendo-se a inconstitucionalidade dos §§ 2º e 3º do art. 206 da Lei Orgânica do Município de Lavras.



    O Juízo de origem inadmitiu o RE aos fundamentos de que (a) aplica-se, ao caso, a Súmula 283/STF, pois “as razões declinadas no recurso não demonstram o suposto desacerto desse juízo, deixando o recorrente de cumprir o seu mister de invalidação do fundamento sobre o qual erigido o acórdão”; e (b) quanto à interposição do apelo pela alínea “c” do permissivo constitucional, incide, na hipótese, a Súmula 284/STF, “em virtude da deficiência na fundamentação” (Doc. 23).



    No Agravo (Doc. 25), a parte recorrente refutou a incidência dos referidos verbetes sumulares.



    É o relatório. Decido. 



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo. 



    Razão assiste à parte recorrente.



    Conforme já mencionado no relatório, trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela FETRAM em face dos §§ 2º e 3º do artigo 206 da Lei Orgânica do Município de Lavras, que assegura gratuidade dos transportes coletivos urbanos aos maiores de sessenta anos e aos deficientes físicos. 



    Por oportuno, veja-se o teor dos referidos dispositivos legais:



    “Art. 206 - A família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas e as portadoras de deficiência assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida. 



    § 1° - Os programas de amparo aos idosos e aos deficientes serão executados preferencialmente em seus lares. 



    §2° - Aos maiores de sessenta anos e aos deficientes é garantida a gratuidade dos transportes coletivos urbanos, suburbanos, mediante cláusula constante na licitação pública. (Redação dada pela Emenda 21/2009) 



    § 3° - No caso de pessoas portadoras de deficiência, que necessitem de um adulto para acompanhá-las, a gratuidade do parágrafo anterior, aplica-se também ao adulto. (Nova redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 21/2009, de 04/12/2009)”



    Eis os fundamentos do acórdão recorrido para reconhecer a constitucionalidade dos referidos dispositivos da Lei Orgânica do Município de Lavras e julgar improcedente o pedido (fls. 7-10, Doc. 19):



    “A Constituição da República Federativa do Brasil estabelece que cabe à família, a sociedade e o Estado o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida, e, como forma de garantir o direito de ir e vir do idoso, o texto constitucional permite aos “maiores de sessenta e cinco anos” a gratuidade dos transportes coletivos urbano (artigo 230, § 2º). 



    No caso posto a julgamento, a norma questionada ampliou este direito aos maiores de sessenta anos. 



    A isenção de tarifa de serviço público consiste em política governamental a qual deve ser ponderada pelo Poder Executivo no tocante eventual ajuste de preço do serviço de transporte público a fim de viabilizar o equilíbrio econômico-financeiro do contrato firmado com a concessionária, situação que, em tese, pode configurar violação ao princípio da separação entre os poderes. 



    Todavia, observo que a própria norma impugnada dispõe que a gratuidade do transporte aos maiores de sessenta anos depende de previsão em “licitação pública”. Ou seja, a gratuidade do transporte coletivo aos maiores de 60 anos somente terá validade quando houver previsão no contrato a ser futuramente celebrado entre a Administração Pública e a concessionária vencedora do certame. 



    Ao apreciar recurso interposto pela FETRAM/MG cuja questão jurídica é análoga ao presente controle concentrado de norma legal que instituiu gratuidade no transporte coletivo em favor de idosos, o colendo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL assim se pronunciou:



     (…)



    De acordo com a orientação jurisprudencial do citado Tribunal Superior, a alegada ruptura do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos é questão a ser apreciada na via ordinária, com a comprovação do ônus financeiro assumido em razão dos custos advindos com a gratuidade do transporte coletivo para o público previsto na norma impugnada (idoso acima de 60 anos), a fim de que sejam revistas as condições contratuais e, se for o caso, para a manutenção da viabilidade dos contratos.



    Com efeito, a instituição de benefício em favor de determinados grupos da sociedade revela instrumento de inclusão social e valorização de determinados setores, sendo eventual prejuízo financeiro causado aos particulares (empresas) contratados pelo Poder Público insuficiente para a procedência do pedido.



     A norma impugnada tem por objetivo viabilizar as garantias constitucionais relativas à proteção do idoso (artigo 230), sem olvidar da concretização do direito social ao transporte (artigo 6º). 



    Forçoso concluir que é constitucional lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos, sobretudo quando se trata de política pública de caráter social de inclusão de pessoas idosas (acima de 60 anos), cujo seguimento da sociedade, via de regra, dispõe de menos recursos financeiros para custear o transporte. A verificação de eventual quebra do equilíbrio econômico-financeiro do contrato constitui ônus do contratado a ser pleiteado nas vias ordinárias. 



    Com essas considerações, JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO contido na petição inicial da presente ação direta de inconstitucionalidade.”



    Verifica-se que o Tribunal de origem, ao repelir a inconstitucionalidade formal dos referidos dispositivos legais, divergiu da jurisprudência desta SUPREMA CORTE, firmada no sentido de que lei de iniciativa parlamentar que concede benefício tarifário no acesso ao serviço público usurpa a competência reservada do Poder Executivo para dispor sobre a matéria.



    Nesse sentido:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 4.166/05 do Município de Cascavel/PR. Lei de iniciativa parlamentar que concede gratuidade no transporte coletivo urbano às pessoas maiores de 60 anos. Equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Reserva de Administração. Separação de Poderes. Violação. Precedentes. Recurso extraordinário parcialmente provido. 



    1. O Supremo Tribunal Federal tem declarado a inconstitucionalidade de leis de iniciativa do poder legislativo que preveem determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido, tendo em vista a interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria reservada ao Poder Executivo, estando evidenciada a ofensa ao princípio da separação dos poderes.



    2. Não obstante o nobre escopo da referida norma de estender aos idosos entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, independentemente do horário, a gratuidade nos transportes coletivos urbanos esteja prevista no art. 230, § 2º, da Constituição Federal, o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do poder legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente aos contratos administrativos celebrados com as concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal (art. 30, inciso V, da Constituição Federal).



    3. Agravo regimental não provido.” (ARE 929.591-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe de 27/10/2017)



    “EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 5.127/2015. MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA. OBRIGATORIEDADE DE INSTALAÇÃO DE AR CONDICIONADO NOS VEÍCULOS DE TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL. PROCESSO LEGISLATIVO. INICIATIVA PRIVATIVA. PODER EXECUTIVO. SERVIÇOS PÚBLICOS. 



    1. O Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de que compete ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que interfiram na gestão de contratos de concessão de serviços públicos.



    2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios.



    3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (ARE 1.075.713-AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 6/8/2018)



    No mesmo sentido, as seguintes decisões monocráticas: RE 680.425, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, DJe de 14/5/2018; RE 1.268.866, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 17/8/2020; RE 1.308.834, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 2/3/2021; e RE 1.282.238, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 19/10/2021.



    De outro lado, as normas impugnadas interferem indevidamente nas estipulações contratuais estabelecidas entre o Poder Executivo concedente e as empresas concessionárias, ferindo, assim, o disposto no art. 37, XXI, da Constituição Federal, in verbis:



    “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:



    (...)



    XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.”



    A jurisprudência reiterada do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é no sentido de que lei de iniciativa parlamentar que interfere indevidamente nas estipulações contratuais estabelecidas entre o Poder Executivo concedente e as empresas concessionárias de transporte público afetam o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, contrariando o art. 37, XXI, da CF.



    Nessa linha, vejam-se os seguintes precedentes: 



    “Ementa: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA. LEI ESTADUAL 14.824/2009 DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ISENÇÃO DA TARIFA DE PEDÁGIO EM RODOVIAS FEDERAIS DO ESTADO PARA VEÍCULOS EMPLACADOS EM MUNICÍPIOS DETERMINADOS. VIOLAÇÃO AOS ARTS. 19, III, 37, XXI, E 175, PARÁGRAFO ÚNICO, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA. 



    1. Como corolário do princípio da isonomia posto em seu art. 5º, caput, a Constituição Federal enuncia expressamente, no inciso III do art. 19, que é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si. A lei impugnada tem o claro propósito de conferir tratamento mais favorável a veículos emplacados em Municípios catarinenses em que instaladas praças de pedágio das rodovias federais BR-101 e BR-116, estando em desacordo com o art. 19, III, do texto constitucional.



    2. A lei catarinense interferiu em política tarifária de serviço explorado pela União, em afronta ao pacto federativo e à competência da União para legislar sobre o tema (art. 175, parágrafo único, da Constituição Federal). Precedentes desta CORTE.



    3. Ao isentar determinados veículos do pagamento do pedágio em rodovias federais, a lei catarinense afetou o equilíbrio econômico-financeiro de contratos de concessão de exploração de rodovias federais, contrariando o art. 37, XXI, da Carta Constitucional.



    4. Ação direta conhecida e julgada procedente.” (ADI 4382, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 30/10/2018)



    “Ementa: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. LEI 19.939/2019, DO ESTADO DO PARANÁ. OBRIGAÇÃO DAS EMPRESAS CONCESSIONÁRIAS DE RODOVIAS DE REALIZAR O RESGATE E A ASSISTÊNCIA VETERINÁRIAS DE EMERGÊNCIA DE ANIMAIS ACIDENTADOS. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. INCONSTITUCIONALIDADE. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATOS CELEBRADOS PELO PODER EXECUTIVO. MATÉRIA SUJEITA À RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. VIOLAÇÃO. 



    1. O Juízo de origem não analisou a questão acerca da suspensão dos efeitos da Lei Estadual 19.939/2019, antes de sua vigência, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada) e 356 (O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento), ambas desta CORTE SUPREMA.



    2. A Lei Estadual 19.939/2019, do Estado do Paraná, de iniciativa parlamentar, que dispõe sobre “a obrigação das empresas concessionárias de rodovias em atividade no Estado do Paraná de realizar o resgate e a assistência veterinária de emergência de animais acidentados nas rodovias e estradas por elas administradas, e dá outras providências”, adentrou em matéria sujeita à reserva da Administração, uma vez que se imiscuiu nos aspectos atinentes a contratos administrativos celebrados com as concessionárias de rodovias estaduais.



    3. A lei estadual impugnada também interfere indevidamente nas estipulações contratuais estabelecidas entre o Poder Executivo concedente e as empresas concessionárias, ferindo, assim, o disposto no art. 37, XXI, da Constituição Federal.



    4. Agravo Interno a que se nega provimento.” (ARE 1.349.609-AgR, Rel. Mi. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe de18/2/2022)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.304/02 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. EXCLUSÃO DAS MOTOCICLETAS DA RELAÇÃO DE VEÍCULOS SUJEITOS AO PAGAMENTO DE PEDÁGIO. CONCESSÃO DE DESCONTO, AOS ESTUDANTES, DE CINQUENTA POR CENTO SOBRE O VALOR DO PEDÁGIO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATOS CELEBRADOS PELA ADMINISTRAÇÃO. VIOLAÇÃO. PRINCÍPIO DA HARMONIA ENTRE OS PODERES. AFRONTA. 



    1. A lei estadual afeta o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão de obra pública, celebrado pela Administração capixaba, ao conceder descontos e isenções sem qualquer forma de compensação.



    2. Afronta evidente ao princípio da harmonia entre os poderes, harmonia e não separação, na medida em que o Poder Legislativo pretende substituir o Executivo na gestão dos contratos administrativos celebrados.



    3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado procedente.” (ADI 2.733, Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJ de 3/2/2006)



     



    Como se vê, o acórdão recorrido divergiu da jurisprudência desta CORTE, razão pela qual merece reforma.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, conheço do Agravo para, desde logo, DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, declarando a inconstitucionalidade dos §§ 2º e 3º do art. 206 da Lei Orgânica do Município de Lavras.



    Publique-se. 



    Brasília, 14 de outubro de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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