Tribunal: STF
Processo: RE 1397683
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-06
Data de publicação: 2022-10-06

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 



    Vistos. 



    União interpõe recurso extraordinário com fundamento no artigo 102, inciso III, alínea “a”, da Constituição Federal, contra acórdão proferido pela Segunda Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado:



    “TRIBUTÁRIO E ADMINISTRATIVO. CONVÊNIOS. IRREGULARIDADE NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. INSCRIÇÃO NO SIAFI E CAUC. IN 01/97. INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL CONTRA O EX-PREFEITO. 



    - Para que a entidade municipal, dirigida por outro administrador, possa ser liberada para receber novas transferências é indispensável que seja comprovada a instauração da devida tomada de contas especial, com imediata inscrição, pela unidade de contabilidade analítica, do potencial responsável em conta de ativo 'Diversos Responsáveis', nos termos previstos no art. 5°, § 2°, IN 01/97, bem como que o novo dirigente comprove, semestralmente, ao concedente, o prosseguimento das ações adotadas, sob pena de retorno à situação de inadimplência, nos termos previstos no art. 5° , § 3°, da referida IN 01/97. 



    - Restou comprovado nos autos que o Município demandante vem tomando as devidas providências com a finalidade de responsabilizar o ex-gestor pelo descumprimento das obrigações celebradas com a FUNASA no convênio n° 5530/05, através de ação de ressarcimento em trâmite na Comarca Vinculada de Ibaretama (fl. 34/44), representação perante o Ministério Público Federal (fl. 45/52) e solicitação à FUNASA de tomada de contas junto ao TCU (fl. 53/54). 



    - Remessa oficial e apelação da União não providas.”



    Opostos embargos de declaração, foram desprovidos.



    Sustenta a recorrente violação dos artigos 2º, 5º, incisos XXXV e LV, 37, caput, 93, inciso IX, e 160, parágrafo único, inciso I, da Constituição Federal. 



    Aduz, em síntese, que:



    “Sendo o Município recorrido a pessoa jurídica que está inadimplente quanto ao percentual mínimo aplicável em ações de saúde fixados pela própria Constituição Federal, despiciendo é o questionamento se a responsabilidade pela sua prestação de contas é do ex-gestor ou do atual, haja vista possuir o Município personalidade jurídica própria e distinta de seus administradores. 



    Caso contrário, letra morta se tornariam as disposições contidas no art. 160, parágrafo único, I, da CF/88 e na Lei de Responsabilidade Fiscal, na medida em que, cada vez que um novo administrador tomasse posse, os compromissos firmados anteriormente, inclusive os financeiros, poderiam não ser honrados. 



    Ora, o Município recorrido também é responsável pela prestação de contas dos recursos obtidos e pela determinação Constitucional referente a aplicação das verbas em saúde, ainda que na antiga administração. Portanto, deve sim ter seu nome mantido nos registros do SIAFI (...)”.



    Após o feito permanecer sobrestado na origem para aguardar o julgamento do RE nº 1.067.086/BA (Tema nº 327 da sistemática da repercussão geral), o Presidente do Tribunal a quo, em juízo de admissibilidade, afastou a aplicação do referido tema sob o fundamento de que “a pretensão da veiculada no recurso extraordinário da UNIÃO diz respeito a questão diversa, visto que trata de possibilidade de suspensão inscrição do município dos cadastros de inadimplência quando adotadas as medidas exigidas pela lei para responsabilização do ex-gestor, devendo-se operar, portanto, a devida distinção (‘distinguishing’) com o referido precedente qualificado”.



    O recurso extraordinário foi admitido e remetido a esta Suprema Corte. 



    Decido. 



    Anote-se, inicialmente, que não procede a alegada violação do artigo 93, inciso IX, da Constituição, haja vista que a jurisdição foi prestada, no caso, mediante decisões suficientemente motivadas, não obstante contrárias à pretensão da parte recorrente. Anote-se que o Plenário deste Supremo Tribunal Federal reconheceu a repercussão geral desse tema e reafirmou a orientação de que a referida norma constitucional não exige que o órgão judicante manifeste-se sobre todos os argumentos de defesa apresentados, mas que fundamente, ainda que sucintamente, as razões que entendeu suficientes à formação de seu convencimento (AI nº 791.292/PE-RG-QO, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 13/8/10 - Tema 339).



    Ademais, o Plenário da Corte, nos autos do ARE nº 748.371/MT, Relator o Ministro Gilmar Mendes (Tema 660), reafirmou o entendimento de que a afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional que dependa, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal, o que não enseja reexame da questão em recurso extraordinário. 



    No que se refere ao artigo 2º da Constituição Federal, apontado como violado, carece do necessário prequestionamento, sendo certo que os acórdãos proferidos pelo Tribunal de origem não cuidaram da referida norma, a qual, também, não foi objeto dos embargos declaratórios opostos pela parte recorrente. Incidem na espécie as Súmulas nºs 282 e 356 desta Corte. Nesse sentido, destaca-se:   



    “Agravo regimental em agravo de instrumento. 2. Prequestionamento. Ausência. Embargos de declaração que não trataram da matéria constitucional. Súmulas 282 e 356 do STF. 3. Ofensa aos princípios da legalidade e da prestação jurisdicional. Análise da legislação infraconstitucional. Precedente. 4. Revisão de cláusula contratual. Ofensa reflexa. Precedente. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (AI nº 551.533/MG-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJ  de 3/3/06).



    No mais, o acórdão recorrido manteve a sentença que julgou “procedente o pedido do autor para condenar a ré União Federal, por seus órgãos (Ministério da Saúde — Fundo Nacional de Saúde), a suspender o registro de inadimplência apurada contra o município de Ibaretarna/CE nos cadastros do S1AFI/CAUC e CADIN, em relação às irregularidades advindas do Convênio n. 5530/2005”, com base nos seguintes fundamentos:



    “Para que a entidade municipal, dirigida por outro administrador, possa ser liberada para receber novas transferências é indispensável que seja comprovada a instauração da devida tomada de contas especial, com imediata inscrição, pela unidade de contabilidade analítica, do potencial responsável em conta de ativo 'Diversos Responsáveis', nos termos previstos no art. 5 ° , §2 ° , IN 01/97, bem como que o novo dirigente comprove, semestralmente, ao concedente, o prosseguimento das ações adotadas, sob pena de retorno à situação de inadimplência, nos termos previstos no art. 5°, § 3°, da referida IN 01/97. 



    Restou comprovado nos autos que o Município demandante vem tomando as devidas providências com a finalidade de responsabilizar o ex-gestor pelo descumprimento das obrigações celebradas com a FUNASA no convênio n° 5530/05, através de ação de ressarcimento em trâmite na Comarca Vinculada de Ibaretama (fl. 34/44), representação perante o Ministério Público Federal (fl. 45/52) e solicitação à FUNASA de tomada de contas junto ao TCU (fl. 53/54).” 



    Nesse contexto, verifica-se que o Tribunal de origem não divergiu da orientação jurisprudencial deste Supremo Tribunal Federal firmada no sentido de que, uma vez tomadas as providências necessárias, pela atual gestão do município, para responsabilizar a gestão que deu causa à inadimplência, o ente público deverá ser excluído do cadastro de inadimplentes. Nesse sentido:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/1973. MUNICÍPIO. INSCRIÇÃO NO SIAFI POR ATOS DA GESTÃO ANTERIOR. ATUAL GESTÃO. TOMADA DE PROVIDÊNCIAS PARA RESPONSABILIZAÇÃO DO AGENTE E RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. SUSPENSÃO DA INSCRIÇÃO. POSSIBILIDADE. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. REPERCUSSÃO GERAL. RE 607.420-RG (TEMA Nº 327). AUSÊNCIA DE IDENTIDADE. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/1973. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal. Compreensão diversa demandaria a reelaboração da moldura fática delineada no acórdão de origem, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 2. A matéria versada no apelo extremo não foi submetida ao Plenário Virtual para manifestação acerca da existência de repercussão geral no RE 607.420-RG, razão pela qual inaplicável o paradigma invocado. 3. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 4. Agravo regimental conhecido e não provido” (RE nº 930.892/PE-AgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe de 23/06/2020).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Tributário. Procedimentos fiscais. Inscrição em cadastro de inadimplentes – CADIN. Atos decorrentes de gestões anteriores. Aplicação do princípio da intranscendência subjetiva das sanções. 3. Jurisprudência da Corte. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ARE nº 981.907/CE-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 05/09/2017).



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CAUTELAR. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO DE INADIMPLENTES. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. ATOS DECORRENTES DE GESTÕES ANTERIORES. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA SUBJETIVA DAS SANÇÕES. PRECEDENTES. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO COLEGIADO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O princípio da intranscendência subjetiva das sanções, consagrado pela Corte Suprema, inibe a aplicação de severas sanções às administrações por ato de gestão anterior à assunção dos deveres Públicos. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; ACO 1.612-AgR, rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 12/02/2015. 2. É que, em casos como o presente, o propósito é de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. 3. A tomada de contas especial é medida de rigor com o ensejo de alcançar-se o reconhecimento definitivo de irregularidades, permitindo-se, só então, a inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito organizados e mantidos pela União. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; AC 2.032, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 20/03/2009. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (AC nº 3.031/PE-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 17/08/2015).



    Aplicando essa orientação, anotem-se as seguintes decisões monocráticas que tratam especificamente do tema em questão: ARE nº 994.920/CE, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 16/05/2022; ARE nº 1.356.073/PB, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 10/01/2022; ARE nº 1.315.727/PE, Relator o Ministro Marco Aurélio, DJe de 05/04/2021; RE nº 1.278.457/CE, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 07/08/2020.



    Por fim, ressalte que a discussão acerca da efetividade das medidas tomadas para a responsabilização do ex-gestor não prescinde do reexame do conjunto fático-probatório constante dos autor, o que é incabível no âmbito recursal extraordinário, a teor do que dispõe a Súmula nº 279 desta Corte. Nesse sentido:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Administrativo. Exclusão de município dos cadastros do SIAFI. Requisitos da Instrução Normativa 01/97/STN. Preenchimento. Discussão. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. 1. Inviável, em recurso extraordinário, a análise da legislação infraconstitucional, bem como o reexame do conjunto fático-probatório da causa. Incidência das Súmulas nºs 636 e 279/STF. 2. Agravo regimental não provido. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, haja vista que o agravado não apresentou contrarrazões” (RE nº 964.313/PB-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 26/05/2017).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO TRIBUTÁRIO. SUSPENSÃO DE INSCRIÇÃO NO CADASTRO INFORMATIVO DE CRÉDITOS NÃO QUITADOS DO SETOR PÚBLICO FEDERAL – CADIN. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO PROBATÓRIO: SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE nº 916.540/SP-AgR, Segunda Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 1/12/15).



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. 



    Publique-se. 



    Brasília, 6 de outubro de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente