Tribunal: STF
Processo: ADI 7236
Classe: ADI
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-27
Data de publicação: 2022-12-27

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público – CONAMP, tendo por objeto o art. 2º da Lei 14.230/2021, na parte em que alterou os seguintes dispositivos da Lei 8.429/92: (a) art. 1º, §§ 1º, 2º, e 3º, e art. 10; (b) art. 1º, § 8º; (c) art. 11, caput e incisos I e II; (d) art. 12, I, II e III, e §§ 4º e 9º, e art. 18-A, parágrafo único; (e) art. 12, § 1º; (f) art. 12, § 10; (g) art. 17, §§ 10-C, 10-D e 10-F, I; (h) art. 17-B, § 3º; (i) art. 21, § 4º; (j) art. 23, caput, § 4º, II, III, IV e V, e § 5º; (k) art. 23-C. 



    Eis o teor das normas impugnadas:



    (a) Art. 1º, §§1º, 2º, e 3º, e art. 10:



    Art.1º […] 



    § 1º - Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais; 



    § 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. 



    § 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. 



    […] 



    Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: […].



    (b) Art. 1º, § 8º:



    Art. 1º […] 



    § 8º – Não configura improbidade a ação ou omissão decorrente de divergência interpretativa da lei, baseada em jurisprudência, ainda que não pacificada, mesmo que não venha a ser posteriormente prevalecente nas decisões dos órgãos de controle ou dos tribunais do Poder Judiciário. 



    (c) art. 11, caput e incisos I e II:



    Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: 



    I – revogado; 



    II – revogado; 



    (d) art. 12, I, II e III, §§ 4º e 9º, e art. 18-A, parágrafo único:



    Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: 



    I - na hipótese do art. 9º desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 14 (catorze) anos; 



    II - na hipótese do art. 10 desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 12 (doze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 12 (doze) anos; 



    III - na hipótese do art. 11 desta Lei, pagamento de multa civil de até 24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos; 



    […] 



    § 4º Em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a sanção de proibição de contratação com o poder público pode extrapolar o ente público lesado pelo ato de improbidade, observados os impactos econômicos e sociais das sanções, de forma a preservar a função social da pessoa jurídica, conforme disposto no § 3º deste artigo. 



    […] 



    § 9º As sanções previstas neste artigo somente poderão ser executadas após o trânsito em julgado da sentença condenatória. 



    Art. 18-A. A requerimento do réu, na fase de cumprimento da sentença, o juiz unificará eventuais sanções aplicadas com outras já impostas em outros processos, tendo em vista a eventual continuidade de ilícito ou a prática de diversas ilicitudes, observado o seguinte: 



    Parágrafo único. As sanções de suspensão de direitos políticos e de proibição de contratar ou de receber incentivos fiscais ou creditícios do poder público observarão o limite máximo de 20 (vinte) anos.



    (e) Art. 12, § 1º:



    Art. 12. […] 



    § 1º A sanção de perda da função pública, nas hipóteses dos incisos I e II do caput deste artigo, atinge apenas o vínculo de mesma qualidade e natureza que o agente público ou político detinha com o poder público na época do cometimento da infração, podendo o magistrado, na hipótese do inciso I do caput deste artigo, e em caráter excepcional, estendê-la aos demais vínculos, consideradas as circunstâncias do caso e a gravidade da infração. 



    (f) art. 12, § 10:



    Art. 12. […] 



    § 10 Para efeitos de contagem do prazo da sanção de suspensão dos direitos políticos, computar-se-á retroativamente o intervalo de tempo entre a decisão colegiada e o trânsito em julgado da sentença condenatória. 



    (g) art. 17, §§ 10-C, 10-D e 10-F, I:



    Art. 17. […]



    § 10-C. Após a réplica do Ministério Público, o juiz proferirá decisão na qual indicará com precisão a tipificação do ato de improbidade administrativa imputável ao réu, sendo-lhe vedado modificar o fato principal e a capitulação legal apresentada pelo autor. 



    § 10-D. Para cada ato de improbidade administrativa, deverá necessariamente ser indicado apenas um tipo dentre aqueles previstos nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei. 



    § 10-F. Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que: 



    I - condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial; 



    (h) art. 17-B, § 3º:



    Art. 17-B. […] 



    § 3º Para fins de apuração do valor do dano a ser ressarcido, deverá ser realizada a oitiva do Tribunal de Contas competente, que se manifestará, com indicação dos parâmetros utilizados, no prazo de 90 (noventa) dias. 



    (i) art. 21, § 4º:



    Art. 21. […] 



    § 4º A absolvição criminal em ação que discuta os mesmos fatos, confirmada por decisão colegiada, impede o trâmite da ação da qual trata esta Lei, havendo comunicação com todos os fundamentos de absolvição previstos no art. 386 do Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 (Código de Processo Penal).



    (j) art. 23, caput, § 4º, II, III, IV e V, e § 5º:



    Art. 23. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. 



    […] 



    § 4º O prazo da prescrição referido no caput deste artigo interrompe-se:



    […] 



    II - pela publicação da sentença condenatória; 



    III - pela publicação de decisão ou acórdão de Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal que confirma sentença condenatória ou que reforma sentença de improcedência; 



    IV - pela publicação de decisão ou acórdão do Superior Tribunal de Justiça que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência; 



    V - pela publicação de decisão ou acórdão do Supremo Tribunal Federal que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência. 



    § 5º Interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela metade do prazo previsto no caput deste artigo.



    (k) art. 23-C:



    Art. 23-C. Atos que ensejem enriquecimento ilícito, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação de recursos públicos dos partidos políticos, ou de suas fundações, serão responsabilizados nos termos da Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995.



    A requerente aponta que a Constituição contém inúmeros mandados de responsabilização, a exemplo da “responsabilização contra abusos cometidos no âmbito da Administração Pública, à luz da previsão de princípios administrativos no art. 37, caput” “daquela outra do § 4º do mesmo dispositivo constitucional, indicadora de sanções aplicáveis aos atos de improbidade administrativa”, em relação aos quais não poderia se exonerar o legislador infraconstitucional. 



    Nesse contexto, ancorado nos princípios da máxima efetividade das normas constitucionais, da vedação ao retrocesso e da vedação à proteção deficiente, defende que os dispositivos impugnados alteraram severamente todo o arcabouço normativo editado há mais de trinta anos com o objetivo de tutelar a probidade administrativa e o patrimônio, razão pela qual “pode-se afirmar que a legislação em testilha afigura-se materialmente inconstitucional, por reduzir consideravelmente o âmbito de proteção de tais direitos”. 



    Em relação ao art. 1º, §§ 1º, 2º e 3º, e art. 10, constantes do art. 2º da Lei 14.230/2021, argumenta que o art. 37, § 6º, da CF, imporia “a responsabilização dos agentes políticos, públicos e privados, no caso de improbidade administrativa, também por atos culposos (e não somente a título de dolo)”, de modo que “suprimir a possibilidade de responsabilização dos atos de improbidade culposos graves causadores de dano ao erário é descumprir de forma flagrante os mandamentos constitucionais e eliminar a efetiva proteção ao patrimônio público”. 



    Também afirma que, ao criar nova causa excludente da improbidade administrativa, baseada na assertiva de que “mesmo decisões não calcadas em entendimento pacificado no âmbito do Poder Judiciário ou dos órgãos de controle afastam a caracterização do ato de improbidade”, o art. 1º, parágrafo único, § 8º, constante do art. 2º da Lei 14.230/2021, traria imprevisibilidade ao potencializar a insegurança jurídica e violar os princípios da confiança e da vedação ao retrocesso, “uma vez que pode dar causa a que inúmeras condutas ímprobas sérias e […] ensejadoras de grave dano ao erário deixem de ser suscetíveis de responsabilização, dado um dissenso menor e pontual encontrado em precedente isolado”. Destaca que a expressão “mesmo que não venha a ser posteriormente prevalente” constante do dispositivo deixaria dúvidas quanto à possibilidade de responsabilizar “quem adotou medidas contrárias à posição atualmente prevalecente nas decisões de controle, ainda que baseadas em atendimento minoritário”. 



    Argui a inconstitucionalidade do art. 12, § 1º, constante do art. 2º da Lei 14.230/2021, na medida em que a nova regra, ao dispor que a sanção da perda da função pública atinge apenas vínculo da mesma qualidade e natureza, traduziria restrição não prevista na Constituição, “que diz, expressamente, que atos de improbidade importarão em perda da função pública, de forma ampla”. 



    No tocante ao art. 12, § 10, contido no art. 2º da Lei 14.230/2021, sustenta que a norma, cujo status é de lei ordinária, teria criado mais um caso de inelegibilidade, em contradição com a Constituição Federal, que “determina somente ser possível essa providência se e quando feita através de lei complementar”. 



    Além disso, ao possibilitar que “o tempo de inelegibilidade provisória (antes do trânsito em julgado), e portanto decorrente do cômputo do prazo transcorrido entre a decisão exarada por órgão colegiado e o trânsito em julgado, seja contado retroativamente e subtraído do tempo de pena”, o dispositivo teria criado uma espécie de detração, “confundindo a essência e os fundamentos de institutos totalmente diferentes e que tão somente se completam enquanto instrumentos de proteção da probidade administrativa e da higidez da participação do cidadão na política”, conforme assentado pela jurisprudência do TRIBUNAL no julgamento das ADCs 29 e 30 e das ADIs 4578 e 6630. 



    Aduz a inconstitucionalidade do § 3º do art. 17-B, presente no art. 2º da Lei 14.230/2021, sob o fundamento de que a condição de procedibilidade prevista na norma (oitiva obrigatória do Tribunal de Contas competente para fins de apuração do valor do dano a ser ressarcido na hipótese de celebração de acordo de não persecução civil) “interfere diretamente na autonomia do Ministério Público, que é um dos legitimados para a propositura da ação de improbidade administrativa”, além de transformar os Tribunais de Contas “em órgãos de assessoria do Ministério Público em matéria de ANPC”, alterando o plexo de suas atribuições constitucionalmente delineadas. 



    No ponto, caso improcedente a tese principal de inconstitucionalidade, pleiteia a declaração de inconstitucionalidade parcial sem redução de texto da norma, no sentido de que “inexiste qualquer obrigação ou vinculação da instituição ministerial, antes uma faculdade, em colher a manifestação do Tribunal de Contas quanto a se perquirir o quantum do valor a ser ressarcido no bojo dos acordos de não persecução civil”.



    Quanto ao art. 21, § 4º, incluído na Lei 8.429/1992 pela Lei 14.230/2021, sustenta que, em descompasso com os princípios da independência das instâncias, do juiz natural, do livre convencimento motivado e da inafastabilidade da jurisdição, a Nova Lei de Improbidade Administrativa teria criado “irrestrita incidência dos casos de absolvição na seara criminal a ensejar a extinção da ação de improbidade”, o que configuraria patente inconstitucionalidade.



    Quanto ao prazo da prescrição (arts. 23, caput e § 4º, incisos II a V, e § 5º, da Lei 8.429/1992), afirma que a mudança no termo inicial do prazo prescricional das ações por ato de improbidade administrativa “contraria o interesse público e representa proteção deficiente da probidade administrativa e do patrimônio público, incidindo negativamente sobre a legitimidade do Ministério Público para propor as ações”, além de não se coadunar com a realidade processual do sistema de justiça brasileiro, em que, no mais das vezes, a tramitação integral de um processo cível leva, em média, quase 5 (cinco) anos para percorrer cada instância judicial. 



    Também ressalta que as normas questionadas não regulam de forma equânime todos os incidentes ou fases do processo, sobretudo porque os marcos interruptivos nelas previstos “não contemplam a ocorrência de decisões absolutórias em qualquer das instâncias judiciais”, concluindo que “o termo a quo da contagem do prazo da prescrição intercorrente somente é possível de ser considerado a partir da constatação da inércia da parte autora da ação de improbidade administrativa”. 



    Ainda, afirma a inconstitucionalidade da criação de uma espécie de imunidade aos Partidos Políticos e aos seus dirigentes, excluídos do campo de incidência da Lei de Improbidade Administrativa pelo seu art. 23-C, seja porque recebem recursos públicos vultosos, seja porque “são depositários de prerrogativas especiais que os colocam em posição especial no quadro de organizações políticas legitimadas a intervir no processo democrático brasileiro”. 



    No que se refere à revogação dos incisos I (praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência) e II (retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício) do art. 11 da Lei 9.429/1992, sustenta que a supressão das hipóteses de desvio de finalidade e de negligência na atuação estatal do rol de atos constitutivos de improbidade administrativa caracterizaria um “afrouxamento no regime de combate à endêmica e crescente corrupção pública no País”, também em afronta aos princípios da segurança jurídica, da proibição de retrocesso, da proporcionalidade e da proibição de proteção deficiente. 



    Aduz a inconstitucionalidade do art. 12, incisos I, II e III, e §§ 4º e 9º, e do art. 18-A, parágrafo único, da Lei 8.429/1992, relativos à supressão de quantitativo mínimo, alcance e imposição de limites máximos das sanções, por ofensa ao arts. 5º, XXXV, LVI; e 37, § 5º, da Constituição Federal, bem como ao princípio da proporcionalidade, da vedação de retrocesso. No ponto, se afastada a inconstitucionalidade pleiteada, requer a “declaração de inconstitucionalidade parcial, com redução de texto da expressão ‘na hipótese do inciso I do caput deste artigo’, para assim permitir a extensão da sanção de perda de função e seus efeitos”. 



    Por fim, sustenta que a alteração promovida nos §§ 10-C, 10-D e 10-F, inciso I, do art. 17 da Lei 8.429/1992, ao afastar a aplicação da máxima iura novit curia, “viola a independência da atuação jurisdicional na aplicação do direito, não se afina à primazia do julgamento do mérito tomado como a solução definitiva da crise de direito material, não se harmoniza à ideia de economia processual, bem como impõe limitação desproporcional e em descompasso com o devido processo legal”. Por tais razões, pleiteia seja dada interpretação conforme à Constituição “no sentido de que é admitida a alteração da qualificação jurídica dos fatos pelo magistrado, desde que observado o prévio contraditório, na forma do artigo 10 do CPC, a fim de se evitar a prolação de decisão-surpresa”. 



    Formula pedido cautelar para suspender a eficácia dos dispositivos impugnados e, no mérito, a sua confirmação, para declará-los inconstitucionais. 



    É o relatório. 



    DECIDO. 



    A concessão de medida cautelar nas ações de jurisdição constitucional concentrada exige a comprovação de perigo de lesão irreparável, uma vez que se trata de exceção ao princípio segundo o qual os atos normativos são presumidamente constitucionais (ADI 1.155-3/DF, Pleno, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, DJ de 18/5/2001). Conforme ensinamento de PAULO BROSSARD, segundo axioma incontroverso, a lei se presume constitucional, porque elaborada pelo Poder Legislativo e sancionada pelo Poder Executivo, isto é, por dois dos três poderes, situados no mesmo plano que o Judiciário (A constituição e as leis a ela anteriores. Arquivo Ministério da Justiça. Brasília, 45 (180), jul./dez. 1992. p. 139). 



    A análise dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, para sua concessão, admite maior discricionariedade por parte do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, com a realização de verdadeiro juízo de conveniência política da suspensão da eficácia (ADI 3.401 MC, Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno, decisão em 3/2/2005), pelo qual deverá ser verificada a conveniência da suspensão cautelar da lei impugnada (ADI 425-MC, Rel. Min. PAULO BROSSARD, Pleno, decisão em 4/4/1991; ADI 467-MC, Rel. Min. OCTÁVIO GALLOTTI, Pleno, decisão em 3/4/1991), permitindo, dessa forma, uma maior subjetividade na análise da relevância do tema, bem assim em juízo de conveniência, ditado pela gravidade que envolve a discussão (ADI 490-MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, decisão em 6/12/1990; ADI 508-MC, Rel. Min. OCTÁVIO GALLOTTI, Pleno, decisão em 16/4/1991), bem como da plausibilidade inequívoca e dos evidentes riscos sociais ou individuais, de várias ordens, que a execução provisória da lei questionada gera imediatamente (ADI 474-MC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Pleno, decisão em 4/4/1991), ou, ainda, das prováveis repercussões pela manutenção da eficácia do ato impugnado (ADI 718-MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, decisão em 3/8/1992), da relevância da questão constitucional (ADI 804-MC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Pleno, decisão em 27/11/1992) e da relevância da fundamentação da arguição de inconstitucionalidade, além da ocorrência de periculum in mora, ais os entraves à atividade econômica (ADI 173-MC, Rel. Min. MOREIRA ALVES, Pleno, decisão em 9/3/1990), social ou política. 



    Em relação aos artigos 11, caput e incisos I e II; 12, I, II e III, §§ 4º e 9º, e art. 18-A, parágrafo único; 17, §§ 10-C, 10-D e 10-F, I; 23, caput, § 4º, II, III, IV e V, e § 5º NÃO ESTÃO PRESENTES OS REQUISITOS para a concessão da medida cautelar pleiteada pela requerente.



    Em relação às demais impugnações, ao menos em sede de cognição sumária, fundada em mero juízo de probabilidade, entendo presentes os necessários fumus boni juris e periculum in mora para o DEFERIMENTO PARCIAL da medida cautelar pleiteada, nos termos adiante definidos.



    (I) Art. 1º, §§ 1º, 2º e 3º, e art. 10, da Lei 8.429/1992, incluídos ou com a redação dada pela Lei 14.230/2021 – PEDIDO PREJUDICADO.



    Inicialmente, em relação aos arts. 1º, §§ 1º, 2º e 3º, e 10, da Lei 8.429/1992, com a redação dada pela Lei 14.230/2021, anoto que, no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1199 da Repercussão Geral), de minha relatoria, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL assentou a constitucionalidade da revogação da previsão legal de ato de improbidade administrativa culposo, anteriormente previsto na redação originária do artigo 10 da LIA, como se observa na seguinte tese, fixada por unanimidade:



    1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.



    Conforme registrei em meu voto, a opção do legislador em alterar a LIA com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa – independentemente da concordância ou não com seu mérito – foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, § 4º). 



    No Parecer Preliminar de Plenário n. 1 PLEN, emitido pelo Deputado CARLOS ZARATTINI (PT/SP), acerca do Projeto de Lei 10.887/2018, de autoria do Deputado ROBERTO LUCENA, que altera a Lei 8.429/1992, colhe-se a seguinte observação:



    Deveras, o que se observou ao longo dos diversos debates foi a premente necessidade de adequação do texto legal, de forma a afastar presunções acerca de elementos essenciais para a configuração do ato de improbidade, como, por exemplo, a ocorrência de dano, a presença de dolo na conduta do agente e a extensão de seus efeitos a terceiros. 



    […] 



    O desejo de Justiça que emana da sociedade precisa ser orientado com o respeito às garantias dos acusados. Desta forma, o sentido da atualização a ser realizada na Lei de Improbidade Administrativa deve ser o de orientar sua aplicação com base em preceitos sólidos de garantia da ampla defesa, contraditório e presunção da inocência, de forma a racionalizar a tutela da moralidade administrativa (https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarinte gra?codteor=1938173. p. 11). 



    Na Audiência Pública na Comissão de Constituição e Justiça realizada em 28/9/2021, acerca da Lei 14.230/2021 (https://legis.senado.leg.br/comissoes/reuniao?1&reuniao=10256), IZAIAS JOSÉ DE SANTANA (Prefeito de Jacareí/SP, doutor em Direito pela USP) afirmou que, no que se refere ao elemento subjetivo, é incontestável a responsabilidade daquele que, por exemplo, dolosamente se enriqueceu ilicitamente. Por outro lado, quando trazido para o campo da responsabilização a culpa, exige-se que o Prefeito seja onisciente e onipresente, ou seja, poderia ser responsabilizado pela conduta culposa de qualquer agente público nomeado por ele. 



    Nesse sentido, o Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, presidente da Comissão de Juristas que elaborou o anteprojeto, expôs que:



    A modalidade culposa do ato de improbidade administrativa lesivo ao erário, previsto no art. 10 na redação atual da LIA, foi suprimida na proposta da reforma. Tal opção partiu da premissa, conforme exposto na justificativa do projeto, de que não seria “dogmaticamente razoável compreender como ato de improbidade o equívoco, o erro ou a omissão decorrente de uma negligência, uma imprudência ou uma imperícia”, bem como explicitou que “evidentemente tais situações não deixam de poder se caracterizar como ilícitos administrativos que submetem a sanções daquela natureza e, acaso haja danos ao erário, às consequências da lei civil quanto a ressarcimento” 



    (Breves Considerações sobre o Anteprojeto de Reforma da Lei de Improbidade Administrativa: A proposta da Comissão de Juristas Nomeada pela Câmara dos Deputados. Edição Comemorativa. 30 ANOS DO STJ. Superior Tribunal de Justiça).



    A partir da edição da nova Lei 14.230/2021, portanto, o agente público que, culposamente, causar dano ao erário poderá responder civil e administrativamente por ato ilícito, porém não mais por ato de improbidade administrativa; nos termos, inclusive, do artigo 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que dispõe que “o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro”, e do Decreto 9.830/2019, que, no art. 12, § 1º, conceitua “erro grosseiro” como aquele “manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência, imprudência ou imperícia”. 



    Assim, constato que os pedidos referentes ao art. 1º, §§ 1º, 2º e 3º, e 10, da LIA, estão abrangidos pela tese fixada no referido Tema 1199 da Repercussão Geral, razão pela qual encontram-se prejudicados. 



    (II) Art. 1º, § 8º da Lei 8.429/1992, incluído pela Lei 14.230/2021 – LIMINAR CONCEDIDA.



    Em relação ao § 8º do art. 1º, introduzido na LIA pela Lei 14.230/2021, anoto que referido dispositivo afasta a possibilidade de caracterização de improbidade na hipótese de “divergência interpretativa da lei”, quando a conduta questionada houver sido fundada em entendimento jurisprudencial controvertido nos Tribunais pátrios. Essa excludente incidiria mesmo que esse entendimento “não venha a ser posteriormente prevalecente nas decisões dos órgãos de controle ou dos tribunais do Poder Judiciário”. 



    O Requerente impugna essa previsão como atentatória ao princípio da segurança jurídica, além de fragilizar a efetividade da tutela da probidade administrativa, em vista da possibilidade de que decisões judiciais pontuais e isoladas sirvam de amparo para a prática de condutas dolosas contrárias ao interesse público. 



    De fato, embora o propósito do legislador tenha sido proteger a boa-fé do gestor público que confia e adota orientações exaradas pelo Poder Judiciário a respeito da aplicação da lei, preservando-o de eventuais oscilações jurisprudenciais, deve ser reconhecido que o critério estabelecido no art. 1º, § 8º, da LIA, é excessivamente amplo e resulta em insegurança jurídica apta a esvaziar a efetividade da ação de improbidade administrativa.



    Levando em consideração a pluralidade de órgãos jurisdicionais com competência para apreciar a aplicação da legislação administrativa, além da complexidade e multiplicidade dessa modalidade de contencioso, impõe-se admitir a existência de grande quantidade de pronunciamentos judiciais que, sem desabono de sua autoridade, não servem como sinalização do entendimento do Poder Judiciário, seja por provirem de órgãos singulares, ou serem editados em momento ainda incipiente do debate sobre a matéria, ou mesmo por se relacionarem a circunstâncias concretas que não permitem a generalização de suas premissas para outras situações.



    A excludente imaginada pelo legislador depende um critério seletivo em relação a quais precedentes judiciais permitiriam ao gestor público a sua adoção em situações concretas. Do contrário, a inovação legislativa em foco, ao invés de proteger o administrador que age de boa-fé, estaria fornecendo ao gestor ímprobo a ocasião de encontrar pretextos para afastar a aplicação correta da legislação administrativa. Ou, como referido pelo Requerente CONAMP, “expedientes ardilosos para contornar o melhor direito e perpetua o sentimento de impunidade para atos cuja intensidade e modus operandi são reconhecidamente ilícitos”. 



    Assim, a ausência de uma definição clara sobre o alcance da nova excludente, considerando a multitude de decisões e situações de fato a permitir interpretações conflitantes sobre a aplicação da legislação administrativa, causará dificuldade na aplicação da LIA, ampliando conflitos e gerando forte abalo no princípio constitucional da segurança jurídica, comprometendo, inclusive, a regularidade da atividade administrativa e efetividade da tutela da probidade. 



    Por esses motivos, entendo presentes os requisitos para concessão de medida cautelar nos presentes autos, para suspender a eficácia do art. 1º, § 8º, da LIA, introduzido pela Lei 14.230/2021.



    (III) Artigo 12, § 1º,