Tribunal: STF
Processo: MS 33436
Classe: MS
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-26
Data de publicação: 2022-10-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Maria Leda Leite formalizou mandado de segurança, com pedido de liminar, contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU) consubstanciado no acórdão n. 5.920/2014-2ª Câmara, que indeferiu o registro do ato de concessão de pensão civil em seu favor ante a existência de ilegalidade.



    Conforme narra, o TCU recusou o mencionado registro por terem sido inseridas na base de cálculo do benefício tanto a Gratificação de Adicional de Tempo de Serviço (GATS) como a Gratificação de Atividade Jurídica (GAJ), incidente sobre o cargo em comissão CJ-3 em desacordo com art. 14 da Lei n. 9.421, de 24 de dezembro de 1996. 



    Afirma que, após a supressão dessas duas gratificações, perdeu mais de R$ 3.500,00 (três mil e quinhentos reais) em sua renda mensal, sem que lhe fosse assegurado o contraditório e a ampla defesa. 



    Sustenta violação ao princípio da segurança jurídica, sob o argumento de que vinha percebendo o benefício operado com as aludidas gratificações há mais de 10 (dez) anos, circunstância que lhe gerou uma confiança legítima. 



    Diz que o seu pedido está amparado pela jurisprudência do Supremo no sentido de que a inércia do Tribunal de Contas por mais de 5 (cinco) anos para julgar a legalidade do ato de concessão de pensão civil enseja a necessidade de assegurar o contraditório e a ampla defesa. 



    Requer, ao fim, o deferimento da segurança para “que seja declarado nulo o acórdão 5920/2014/TCU - Segunda Câmara, proferidos nos autos do Processo TC nº 010.116/2013-3, determinando-se a reabertura do processo administrativo de julgamento da legalidade e registro da pensão da Impetrante, com a observância do due processo of law (contraditório e a ampla defesa), haja vista o transcurso de mais de 05 (cinco) anos da concessão do benefício.”



     O Presidente do Tribunal de Contas da União informou que o ato de registro inicial da pensão foi julgado dentro do prazo de 5 (cinco) anos, tendo em vista que a disponibilização para o controle externo ocorreu em 3 de dezembro de 2009 e o julgamento em 21 de outubro de 2014. 



    O ministro Celso de Mello, então Relator, indeferiu o pedido de medida liminar. 



    A impetrante interpôs agravo interno.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela denegação da ordem em parecer assim ementado: 



    Mandado de Segurança. Tribunal de Contas da União. Registro de concessão de pensão por morte. Ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa não positivada. Parecer pela denegação da segurança. 



    É o relatório. Decido. 



    2. Entendo que a segurança deve ser denegada.



    A questão em debate cinge-se em examinar se a recusa de registro do ato de concessão inicial de pensão civil pelo Tribunal de Contas da União violou os princípios da ampla defesa e do contraditório – o que, a meu ver, não aconteceu, mesmo à luz da evolução jurisprudencial que essa matéria passou nesta Corte.



    Cabe destacar que a jurisprudência consolidada no Supremo – e reafirmada no julgamento do RE 636.553, paradigma do Tema n. 445 da repercussão geral – é no sentido de que o ato de concessão inicial de aposentadoria ou pensão constitui-se como ato complexo, motivo pelo qual somente se aperfeiçoa após o seu registro junto ao Tribunal de Contas da União e, portanto, prescinde da observância do contraditório e da ampla defesa. 



    Ilustram esse entendimento o MS 33.805 AgR, Segunda Turma, ministro Edson Fachin, DJe de 14 de março de 2018; o MS 31.472, Segunda Turma, ministro Teori Zavascki, DJe de 12 de novembro de 2015; e o MS 25.967, Primeira Turma, ministro Edson Fachin, DJe de 9 de agosto de 2016. 



    Além do mais, esta Corte já assentou que, no exercício da competência constitucional de julgamento da legalidade do ato inicial de concessão de aposentadorias e pensões (CF, art. 71), é inaplicável o prazo decadencial de 5 (cinco) anos previsto no art. 54 da Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999 (MS 25.697, Tribunal Pleno, ministra Cármen Lúcia, DJe de 12 de março de 2010). 



    Nessa linha, foi editada a Súmula Vinculante n. 3 com o seguinte teor: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.



    Observo que, de início, o julgamento do MS 24.268 foi de extrema relevância, porquanto tornou evidente a necessidade da proteção da confiança. Na oportunidade, definiu-se que, uma vez analisada a legalidade do ato concessivo de aposentadoria ou pensão, o reexame pela Corte de Contas deve, necessariamente, ocorrer sob a proteção do contraditório e da ampla defesa, por se tratar da situação que pode levar à anulação de ato administrativo consolidado. 



    Posteriormente, houve uma mitigação da tese firmada na Súmula Vinculante n. 3. 



    O Supremo já decidiu que, após a entrada do ato de concessão de aposentadoria, pensões e reformas no Tribunal de Contas da União, se transcorridos 5 (cinco) anos in albis, o interessado passa a ter o direito líquido e certo de exercer o contraditório e a ampla defesa (CF, art. 5º, LV). 



    Por oportuno, transcrevo a ementa do MS 25.403: 



    EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ILEGITIMIDADE DO COORDENADOR-GERAL DE RECURSOS HUMANOS DO MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES. NEGATIVA DE REGISTRO A PENSÃO. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. GARANTIAS CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. 1. O Coordenador-Geral de Recursos Humanos do Ministério dos Transportes é parte ilegítima para figurar no pólo passivo da ação mandamental, dado que é mero executor da decisão emanada do Tribunal de Contas da União. 2. A inércia da Corte de Contas, por mais de cinco anos, a contar da pensão, consolidou afirmativamente a expectativa de pensionista quanto ao recebimento de verba de caráter alimentar. Esse aspecto temporal diz intimamente com: a) o princípio da segurança jurídica, projeção objetiva do princípio da dignidade da pessoa humana e elemento conceitual do Estado de Direito; b) a lealdade, um dos conteúdos do princípio constitucional da moralidade administrativa (caput do art. 37). São de se reconhecer, portanto, certas situações jurídicas subjetivas ante o Poder Público, mormente quando tais situações se formalizam por ato de qualquer das instâncias administrativas desse Poder, como se dá com o ato formal de aposentadoria. 3. A manifestação do órgão constitucional de controle externo há de se formalizar em tempo que não desborde das pautas elementares da razoabilidade. Todo o Direito Positivo é permeado por essa preocupação com o tempo enquanto figura jurídica, para que sua prolongada passagem em aberto não opere como fator de séria instabilidade intersubjetiva ou mesmo intergrupal. A própria Constituição Federal de 1988 dá conta de institutos que têm no perfazimento de um certo lapso temporal a sua própria razão de ser. Pelo que existe uma espécie de tempo constitucional médio que resume em si, objetivamente, o desejado critério da razoabilidade. Tempo que é de cinco anos (inciso XXIX do art. 7º e arts. 183 e 191 da CF; bem como art. 19 do ADCT). 4. O prazo de cinco anos é de ser aplicado aos processos de contas que tenham por objeto o exame de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões. Transcorrido in albis o interregno qüinqüenal, a contar da pensão, é de se convocar os particulares para participarem do processo de seu interesse, a fim de desfrutar das garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa (inciso LV do art. 5º). 5. Segurança concedida.



    (MS 25.403, Tribunal Pleno, ministro Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJe de 10 de fevereiro de 2011). 



    Por fim, mais recentemente, ao julgar o RE 636.553, sob a sistemática da repercussão geral, Tema n. 445, privilegiando os princípios da segurança jurídica e confiança legítima, o Supremo fixou, por analogia, o prazo de 5 (cinco) anos, previsto no Decreto n. 20.910/1932, para que o TCU julgue a legalidade dos atos de concessão de aposentadorias, reformas e pensões. Este prazo é contado da Tentrada do processo na Corte de Contas. A ementa ficou assim redigida:



    Recurso extraordinário. Repercussão geral. 2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto. 3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas. 5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada. 6. TESE: "Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas". 7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos. 8. Negado provimento ao recurso.



    (RE 636.553, Tribunal Pleno, ministro Gilmar Mendes, DJe de 26 de maio de 2020) 



    Passo à análise do caso concreto. 



    Conforme ressaltado, o Tribunal de Contas da União indeferiu o registro do ato de concessão de pensão em virtude da incidência na base de cálculo do benefício da Gratificação de Adicional de Tempo de Serviço (GATS) e da Gratificação de Atividade Jurídica (GAJ), incidente sobre o cargo em comissão CJ-3 em desacordo com art. 14 da Lei n. 9.421/1996. 



    O TCU informou que o processo foi disponibilizado pelo órgão de origem em 2 de dezembro de 2009, tendo sido julgado em 21 de outubro de 2014. Logo, não prospera a alegação da parte de que havia transcorrido o prazo de 5 (cinco) anos, porquanto o termo inicial é o da chegada do expediente ao TCU. 



    Pela mesma razão, não há falar em violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, da segurança jurídica e da confiança legítima, principalmente porque, a despeito de a impetrante ter recebido o benefício com as referidas gratificações por quase 10 (dez) anos, a data de entrada do processo de concessão da pensão na Corte de Contas é 2 de dezembro de 2014.



    3. Ante o exposto, denego a segurança, ficando prejudicado o agravo interno interposto pela impetrante contra a decisão que indeferiu o pedido de liminar.



    Sem honorários advocatícios (art. 25 da Lei n. 12.016/2009 e enunciado n. 512 da Súmula do Supremo Tribunal Federal).



    4. Dê-se ciência à autoridade impetrada.



    5. Preclusas as vias impugnatórias, arquive-se.



    6. Intime-se. Publique-se.



Brasília, 26 de outubro de 2022.



 Ministro NUNES MARQUES



Relator