Tribunal: STF
Processo: ARE 1395696
Classe: ARE
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-23
Data de publicação: 2022-08-23

Ementa:

Inteiro teor:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA ESPECIAL DE CONTAS DE EX-PREFEITO. REVISÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. AUSÊNCIA DE IRREGULARIDADE. COMPREENSÃO DIVERSA DEPENDENTE DA REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA Nº 279 DO STF. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.



    Vistos etc.



    Contra o juízo negativo de admissibilidade do recurso extraordinário, exarado pela Presidência do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, maneja agravo a União. Na minuta, sustenta que o recurso extraordinário reúne todos os requisitos para sua admissão. 



    Nas razões do extraordinário, com base no art. 102, III, da Lei Maior, a recorrente alega que o Judiciário, ao revisar condenação a débito imposta pelo Tribunal de Contas da União, invadiu a competência administrativa dessa Corte. Aparelhado o recurso na violação dos arts. 70, caput, e parágrafo único, e 71, II e VI, da Lei Maior.



    É o relatório.



    Decido.



    Preenchidos os pressupostos extrínsecos.



    O Tribunal Regional Federal da 5ª Região reformou a sentença e afastou a condenação oriunda de acórdão do TCU (nº 2738/2012), ao argumento de que houve boa-fé do gestor no adimplemento ainda que parcial da obra, bem como falta de evidências de desvio de verba pública. O acórdão está assim ementado:



    “PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. ACÓRDÃO DO TCU. CONDENAÇÃO DE EX-PREFEITO. CONVÊNIO CELEBRADO COM A UNIÃO. NATUREZA ADMINISTRATIVA DA DECISÃO. REVISÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. RECONHECIMENTO DA BOA-FÉ DO RECORRENTE. CONDENAÇÃO INDEVIDA. JULGAMENTO DE APELAÇÃO IDÊNTICA PELA TERCEIRA TURMA. PROVIMENTO DA APELAÇÃO. 



    1. Cuidam os autos de Apelação interposta pelo Particular objetivando a reforma da sentença que julgou improcedentes os Embargos à Execução opostos com intuito de questionar dívida oriunda de acórdão condenatório do TCU (nº 2738/2012), relativamente ao qual, após Tomada de Contas Especial, constam penalidades decorrentes de irregularidades verificadas quando da construção de aterro sanitário às margens do Riacho Biriba, tendo sido o Apelante o ordenador de despesa da referida obra, na qualidade de prefeito do Município de Estância/SE. 



    2. A sentença considerou que não houve a alegada prescrição, porque o próprio Apelante interpôs inúmeros recursos perante o TCU, o que retardou o trânsito em julgado naquela esfera; as provas pericial e testemunhal se fazem desnecessárias porque passaram-se mais de 20 anos da conclusão da obra, não havendo efetivamente o que vistoriar, e que é fato público e notório que no lugar da construção hoje existe um ‘lixão’ e não um aterro sanitário; que as alegações de boa-fé, presença de licenciamento ambiental e outras foram afastadas pela Corte de Contas, sendo vedado ao Poder Judiciário rever aspectos meritórios dessas decisões. Honorários advocatícios à base de 15% (quinze por cento) sobre o valor da causa. 



    3. A despeito de se tratar de execuções diversas, verifica-se que as alegações da defesa e das Apelações interpostas nos dois embargos manejados em face das execuções propostas pela União (nestes autos e no Processo nº 0800610-65.2017.4.05.8502) são as mesmas, quais sejam: a prescrição da pretensão executória e a inexistência de irregularidades na execução do convênio firmado com a UNIÃO para a construção do aterro sanitário do Município de Estância/SE à época em que o Apelante era Prefeito, sendo que ambos os processos têm por base o acórdão TCU de nº 2738/2012, salientando que a Apelação interposta no Processo 0800610-65.2017.4.05.8502, da relatoria do Desembargador Rogério Fialho, é idêntica àquela apresentada nestes autos.



    4. ‘Inaplicável o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no RE 669.069/MG, em sede de Repercussão Geral (Relator: Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, julgado em 03/02/2016, Public 28-04-2016), que fixou a tese da prescritibilidade da pretensão de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil, quando se tratar de hipótese de ressarcimento ao erário, por ato de improbidade administrativa.’ ‘Processo: 08090539720174050000, AG/SE, Desembargador Federal Carlos Rebêlo Júnior, 3ª Turma, Julgamento: 08/03/2018)’.



     5. ‘A natureza do Tribunal de Contas de órgão de controle auxiliar do Poder Legislativo, decorre que sua atividade é meramente fiscalizadora e suas decisões têm caráter técnico-administrativo, não encerrando atividade judicante, o que resulta na impossibilidade de suas decisões produzirem coisa julgada e, por consequência não vincula a atuação do Poder Judiciário, sendo passíveis de revisão por este Poder, máxime em face do Princípio Constitucional da Inafastabilidade do Controle Jurisdicional, à luz do art. 5º, inc. XXXV, da CF/88.’ (REsp 1.032.732/CE, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 19/11/2009, DJe 03/12/2009). 



    6. O acórdão condenatório do TCU estabeleceu que a urgência na efetivação da retirada do lixão que existia às margens do Riacho Biriba, por si só, não mitiga a responsabilidade do gestor, considerando-se que a licença de operação do aterro sanitário - objeto do convênio - poderia ter sido obtida durante o próprio mandato de prefeito. O julgamento do TCU é concluído fazendo-se menção ao entendimento do Plenário daquela casa no sentido de que, em se tratando de processos atinentes ao exercício do controle financeiro da Administração Pública, a boa-fé não pode ser presumida, devendo ser demonstrada e comprovada a partir dos elementos que integram os autos.



    7. O órgão ambiental do Estado de Sergipe forneceu duas certidões que corroboram a alegação do apelante de que teria efetivamente agido de boa-fé, devendo os atrasos e irregularidades na execução do convênio ser imputados à urgência na instalação do equipamento. O Prefeito agiu de boa-fé, posto que obteve licenças prévias ao funcionamento, mas não esperou a licença de operação exatamente porque buscou evitar o dano maior, consubstanciado na continuidade do descarte do lixo em área de estrita preservação ambiental.



    8. Sabe-se que licenças ambientais - por questões técnicas e até mesmo burocráticas - costumam demorar e são muitas vezes condicionadas à efetivação de ações mitigadoras de implantação complexa. Na hipótese, a ADEMA relatou que o Município iniciou as operações do aterro sanitário quando já estava tentando obter a licença de instalação, passando a funcionar dentro dos padrões mínimos de segurança ambiental.



    9. A boa-fé do gestor - nas hipóteses de adimplemento apenas parcial de convênio, sem evidência de desvio de verba pública - vem sendo acolhida por esta egrégia Terceira Turma como razão para afastar condenação do TCU. Precedente: Processo 0000638-26.2013.4.05.8302, Rel. Desembargador Federal Rogério Fialho Moreira, Quarta Turma, Julgamento: 18/03/2014, Publicação: DJe 20/03/2014 - Página:473.



    10. O funcionamento do aterro sanitário antes da obtenção da respectiva licença de operação se deveu a razões alheias à vontade do gestor que, por seu turno, não desistiu de buscar a regularização do empreendimento até o momento em que deixou de ser prefeito.



    11. O julgamento proferido nesta Turma no Processo 0800610-65.2017.4.05.8502, ao dar provimento à Apelação idêntica a que versa nestes autos, acabou por desconstituir o Acórdão 2738/2012, do TCU, ao argumento de que houve boa-fé do gestor no adimplemento ainda que parcial da obra, bem como pela inexistência de evidências de que houve desvio de verba pública. Apelação provida, para afastar a condenação imposta pelo TCU ao Apelante no Acórdão 2738/2012. Invertido o ônus da sucumbência.”



    Da detida análise dos fundamentos da decisão denegatória de seguimento do recurso extraordinário, bem como à luz das razões de decidir adotadas pelo Tribunal de origem, por ocasião do julgamento do recurso veiculado na instância ordinária, concluo que nada colhe o agravo.



    As instâncias ordinárias decidiram a questão com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie, razão pela qual, consideradas as circunstâncias jurídico-normativas da decisão recorrida, reputo inocorrente afronta aos arts. 70, caput, e parágrafo único, e 71, II eVI, da Constituição da República.



    Ademais, o Tribunal de origem lastreou-se na prova produzida para firmar seu convencimento no sentido de que, na espécie, não há evidências de que houve desvio de verba pública, bem como “de que houve boa-fé do gestor no adimplemento ainda que parcial da obra”.



    Nesse contexto, somente mediante o revolvimento do quadro fático delineado seria possível aferir a ocorrência de eventual afronta aos preceitos constitucionais invocados no apelo extremo. Inadmissível, pois, o recurso extraordinário, em face do óbice da Súmula nº 279/STF: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário.” Nesse sentido:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. PREFEITO. IRREGULARIDADE NA EXECUÇÃO DE CONVÊNIO. APLICAÇÃO DE MULTA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ARTIGO 93, INCISO IX, DA CONSTITUIÇÃO. VIOLAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. ENUNCIADO 279 DA SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O artigo 93, inciso IX, da Constituição Federal não determina que o órgão judicante se manifeste sobre todos os argumentos apresentados pelas partes, mas sim que ele explicite as razões que entendeu suficientes à formação de seu convencimento (AI 791.292-RG-QO, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 13/8/2010, Tema 339 da Repercussão Geral). 2. O tema relativo à suposta violação dos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal não possui repercussão geral (ARE 748.371-RG, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 1º/8/2013, Tema 660). 3. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF). 4. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 5. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (RE 1362757 AgR, Relator(a): Luiz Fux (Presidente), DJe 22.4.2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 23.04.2020. ADMINISTRATIVO. EX-PREFEITO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. DESCUMPRIMENTO. PENALIDADE PECUNIÁRIA IMPOSTA. NEGATIVA DE REGISTRO DE APOSENTADORIAS DE SERVIDORES PÚBLICOS. CONTROLE EXTERNO PELO TRIBUNAL DE CONTAS. DISCUSSÃO SOBRE A LEGALIDADE DO ATO. MÉRITO ADMINISTRATIVO. REVISÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. ART. 5º, XXXV, DA CF. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. 1. O ato de aposentação configura ato complexo e a aposentadoria só se aperfeiçoa com o registro do Tribunal de Contas, que exerce sua função constitucional de controle externo (art. 71 da CF). 2. A atuação do Poder Judiciário no controle do ato administrativo só é permitida quanto tal ato for ilegal ou abusivo, sendo-lhe defeso qualquer incursão no mérito administrativo. Precedentes. 3. Não cabe, no âmbito do recurso extraordinário, corrigir eventual injustiça da decisão dos Tribunais de Contas. 4. Para divergir do entendimento adotado pelo juízo a quo, no que tange à ausência de irregularidade, em razão da edição de novas portarias de aposentadoria com efeito retroativo, após o prazo estipulado pelo TCE, seria necessária análise de normas infraconstitucionais aplicáveis à espécie, além do reexame de fatos e provas, o que impede o trânsito do apelo extremo, por ser reflexa a alegada afronta à Constituição Federal e incidir, na espécie, o óbice da Súmula 279 do STF. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. Mantida a decisão agravada quanto aos honorários advocatícios, eis que já majorados nos limites do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC” (RE 1222222 AgR, Relator(a): Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 07.7.2020).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Tribunal de Contas da União. Controle judicial da legalidade dos atos. Possibilidade. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. O controle, pelo Poder Judiciário, de ato administrativo eivado de ilegalidade ou abusividade não viola o princípio da separação dos poderes. 2. Não se presta o recurso extraordinário para o reexame de provas ou documentos constantes dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 3. Agravo regimental não provido” (RE 721980 AgR, Relator(a): Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 28.4.2016).



    Por conseguinte, não merece processamento o apelo extremo, consoante também se denota dos fundamentos da decisão que desafiou o recurso, aos quais me reporto e cuja detida análise conduz à conclusão pela ausência de ofensa a preceito da Constituição da República.



    Nego seguimento (art. 21, § 1º, do RISTF). Honorários advocatícios majorados em 10% (dez por cento), em desfavor da parte recorrente, caso fixada a verba honorária na origem, observados os limites previstos nos §§ 2º, 3º e 11 do art. 85 do CPC/2015, bem como a eventual concessão do benefício da gratuidade da Justiça.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de agosto de 2022.



Ministra Rosa Weber



Relatora