Tribunal: STF
Processo: RE 1385675
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-08
Data de publicação: 2022-06-08

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado (fl. 1, Doc. 77):



    “ADMINISTRATIVO. CRP. NEGATIVA DE EXPEDIÇÃO. INTERFERÊNCIA DA UNIÃO NOS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA. EXTRAPOLAÇÃO. 



    A negativa de expedição de Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP) para o ente da federação é situação semelhante à da inscrição deste ente em cadastros de inadimplência federais, devendo ser levado em consideração a necessidade de preservação do funcionamento de serviços essenciais prestados à população. Ademais, o STF vem entendendo que as normas que autorizam a interferência da União no gerenciamento dos regimes próprios de previdência podendo aplicar sanções ao entes federados, extrapolam o previsto no art. 24, inciso XII e § 1º, da CF/88.”



    Opostos Embargos de Declaração pela UNIÃO, foram parcialmente acolhidos, para fins exclusivo de prequestionamento (fl. 1, Doc. 96).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 104), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a UNIÃO alega ofensa aos arts. 5º, LIV e LV; 93, IX; 22, XXIII; e 24, § 1º, e XII c/c art. 149, §1º, da Constituição. 



    Preliminarmente, sustenta a nulidade do acórdão recorrido, pois, a despeito da oposição dos Embargos de Declaração, não foram sanadas as omissões apontadas.



    Quanto ao mérito, alega que “a decisão recorrida violou os dispositivos constitucionais que regulamentam a competência para legislar sobre a matéria previdenciária e para a acompanhar o cumprimento dos regimes próprios e do fundo previdenciário (...) interferindo no mérito administrativo” (fl. 7, Doc. 104).



    Aduz que “a Constituição Federal conferiu à União a possibilidade de legislar sobre normas gerais, nos termos do § 1º do art. 24 da Constituição Federal, sendo que, após o advento da Lei nº 9.717/98, que dispôs sobre regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios e dos militares dos Estados e do Distrito Federal, com fundamento no inciso XII do mencionado art. 24 da Lei Maior, não poderiam os demais entes legislar sobre normas gerais em matéria de previdência social relativa aos servidores” (fl. 5, Doc. 104).



    Afirma que “a Lei nº 9.717/1998, constitui (…) norma geral aplicável à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, sendo considerada, por essa característica, como verdadeira lei nacional, fruto da competência da União para elaborar normas gerais. A União editou a Lei nº 9.717/98 não como pessoa jurídica de capacidade política, mas em nome da República Federativa do Brasil. A distinção é básica e importante. A lei federal apenas circunscreve-se à União como ente da federação como, v.g. a Lei nº 8.112/90 (Lei do Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos da União). A Lei nacional, no entanto, alcança todos os entes federados e é editada considerando a competência legislativa da União para dispor sobre as regras aplicáveis a todos os entes políticos.” (fl. 5, Doc. 104).



    Argumenta que, ao contrário do disposto no acórdão recorrido, o posicionamento desta SUPREMA CORTE é pela inexistência de inconstitucionalidades da Lei 9.717/1998.



    Por fim, assevera que “a regularidade no Sistema SIAFI - CAUC, quanto ao CRP, ocorre quando o Município cumpre os requisitos obrigatórios do Regime Próprio de Previdência Social - RPPS e é decorrente da regularidade no Sistema de Informações dos Regimes Públicos de Previdência Social - CADPREV do Ministério da Previdência Social. Caso o Ente não cumpra com os critérios exigidos para emissão do CRP, implicará a restrição do art. 7° da Lei n° 9.717/98” (fl. 7, Doc. 104).



    É o relatório. Decido. 



    Não assiste razão à recorrente.



     



    Inicialmente, quanto à alegação de afronta ao art. 5º, LIV e LV, da Constituição Federal, o apelo extraordinário não tem chances de êxito, pois esta CORTE, no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 660), rejeitou a repercussão geral da alegada violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada ou aos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, quando se mostrar imprescindível o exame de normas de natureza infraconstitucional. 



    Em relação à suscitada ofensa ao art. 93, IX, da Carta Magna, o Juízo de origem não destoou do entendimento firmado por esta CORTE no julgamento do AI 791.292-QO-RG/PE (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 339). 



    Nessa oportunidade, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL assentou que o inciso IX do art. 93 da Constituição Federal de 1988 “exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão”. 



    No caso em apreço, a fundamentação do acórdão recorrido alinha-se às diretrizes desse precedente. 



    Além disso, no caso concreto, o Tribunal de origem manteve a sentença que julgou procedente o pedido para condenar a União a abster-se de recusar a expedição/renovação do Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP) ao autor – MUNICÍPIO DE UMUARAMA -, em razão de pendência relacionada ao Regime Próprio de Previdência Social, bem como de aplicar os efeitos dessas pendências aos cadastros de inadimplentes, tais como CADPREV, CAUC e CADIM. Vejam-se os fundamentos da sentença (fls. 1-8, Doc. 56):



    “Trata-se de pedido para que a UNIÃO seja compelida a expedir Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP), bem como para abter-se de incluir o município nos cadastros de inadimplência (CADPREV, CAUC, CADIN, etc), em razão de pendências relacionadas ao Regime Próprio de Previdência Social. 



    […]



    A UNIÃO contestou a ação (evento 24). Preliminarmente, impugnou o valor atribuído pelo autor à causa no evento 19. Sustentando tratar-se de causa de valor inestimável, pugnou para que seja mantido ao menos o valor inicialmente apresentado. 



    No mérito, defendeu a legalidade dos dispositivos que exigem a regularidade dos municípios no cumprimento dos requisitos obrigatórios do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), bem como a competência da União para, nos moldes preceituados pela Constituição Federal, legislar sobre normas gerais de seguridade, "como já se posicionou o próprio Supremo Tribunal Federal, entendendo que a Constituição brasileira não confere às entidades da federação autonomia irrestrita para organizar o regime previdenciário de seus servidores, bem como, posicionando-se no sentido de que não devem ser afastadas as exigências previstas no art. 7º da Lei nº 9.717/1998 e os respectivos regulamentos, com base numa suposta inconstitucionalidade em tese." 



    [...]



    Do mérito 



    Ao apreciar o pedido de antecipação de tutela, este Juízo assim se manifestou (evento 4): 



    "(...) 



    No caso, estão presentes os requisitos autorizadores da tutela antecedente. 



    Conforme as informações do ente junto ao CADPREV (evento 1-OUT3) consta como única irregularidade o item "Caráter Contributivo (Repasse) - Decisão Adminstrativa", no campo "Auditoria dos RPPS". Da mesma forma, nas informações do CAUC consta como pendente de comprovação apenas a regularidade previdenciária (OUT6). Tais documentos demonstram que o município está impedido de obter a Certidão de Regularidade Previdenciária em razão de supostas irregularidades na forma de gestão financeira do Regime de Previdência Próprio dos servidores públicos municipais. 



    Pois bem. 



    O Certificado de Regularidade Previdenciária é documento criado pelo Decreto nº 3.788/2001 com o objetivo de atestar o cumprimento, pelos regimes próprios de previdência social dos Estados e Municípios, dos critérios e exigências estabelecidos pela Lei nº 9.717/98. Com efeito, o art. 1º do aludido Decreto dispõe o seguinte: 



    […]



    De fato, a Lei nº 9.717/98, que "Dispõe sobre regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal e dá outras providências", elenca uma série de requisitos a serem obedecidos pelos regimes previdenciários próprios dos entes federativos. Este diploma legal foi editado em decorrência da competência concorrente da União para legislar sobre previdência social, nos termos do art. 24, XII, da Constituição. 



    A par das exigências a serem cumpridas pelos regimes previdenciários próprios dos servidores públicos estaduais e municipais, na parte que interessa para a análise da lide, a Lei nº 9.717/98 estabeleceu o seguinte em seus arts. 7º e 9º: 



    […]



    Diante deste contexto normativo, a UNIÃO, quando, no exercício das prerrogativas de orientação, supervisão e acompanhamento dos regimes próprios de previdência social (art. 9º, I da Lei nº 9.717/98), entende haver irregularidades em sua forma de gestão deixa de emitir ou de renovar o Certificado de Regularidade Previdenciária em favor do respectivo ente federativo. A ausência deste certificado acarreta, então, as graves consequências previstas nos incisos do art. 7º da Lei nº 9.717/98, acima transcrito. 



    É o que se verifica, in casu. Concluindo pela existência de irregularidades na gestão financeira do regime próprio de previdência dos servidores públicos do Município, a UNIÃO deixará de renovar o Certificado de Regularidade Previdenciária do ente municipal, expirado em 01/01/2019. 



    De fato, a Jurisprudência capitaneada pelo Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que as regras constantes nos arts. 7º e 9º da Lei nº 9.717/98 são inconstitucionais, por terem extrapolado o poder da União de, no regime de competência legislativa concorrente (art. 24, XII da CF), estabelecer tão somente as regras gerais acerca da matéria tratada, conforme estabelece o art. 24, §1º da Constituição. Foi essa a conclusão a que chegou o colendo STF, em julgamento pelo seu órgão plenário, na ACO 830 (Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 29/10/2007, DJe-065 DIVULG 10-04-2008 PUBLIC 11-04-2008 EMENT VOL-02314-01 PP-00167 LEXSTF v. 30, n. 354, 2008, p. 46-56). Do voto do Ministro relator extraio o seguinte trecho: 



    […]



    Tratando-se, então, de questão já assentada na jurisprudência, inclusive mediante precedente do plenário do Supremo Tribunal Federal, cumpre a este Juízo seguir a orientação firmada, nos termos do art. 927, V, do Código de Processo Civil. 



    Sendo assim, há que se reconhecer a inconstitucionalidade dos arts. 7º e 9º da Lei nº 9.717/98, bem como do Decreto nº 3.788/2001 e, via de consequência, a falta de razão jurídica para que a UNIÃO negue a renovação do Certificado de Regularidade Previdenciária em favor do Município de Umuarama, ou a emissão de novo certificado, ao menos pelas razões debatidas neste processo. 



    Demonstrada a verossimilhança das alegações do autor, a urgência que justifica a concessão da tutela antecedente também está presente, o que se pode depreender pelas próprias consequências que a falta do pretendido CRP acarreta ao Município (suspensão das transferências voluntárias de recursos pela União; impedimento para celebrar acordos, contratos, convênios ou ajustes, bem como receber empréstimos, financiamentos, avais e subvenções em geral de órgãos ou entidades da Administração direta e indireta da União; suspensão de empréstimos e financiamentos por instituições financeiras federais; e suspensão do pagamento dos valores devidos pelo Regime Geral de Previdência Social) em razão da Lei nº 9.796/00, atingindo-se diretamente, na realidade, o interesse público de toda a população. 



    Neste ponto, os documentos anexados (evento 1- OUT7 e OUT8 e no evento 6) indicam os projetos, obras e serviços que podem ser prejudicados, caso prevaleça a exigência de regularidade relacionada ao Regime Próprio de Previdência para expedição da Certidão de Regularidade Previdenciária (CRP). 



    1. Ante o exposto, defiro em parte o pedido de tutela antecipada, para o fim de determinar que a União se abstenha de recusar a expedição/renovação do Certificado de Regularidade Previdenciária do autor, em razão da pendência relacionada ao Regime Próprio de Previdência Social, bem como que se abstenha de aplicar os efeitos dessa pendência aos cadastros de inadimplentes, tais como CADPREV, CAUC e CADIM.”



    […]



    Referida decisão restou mantida pelo Tribunal Regional da Quarta Região, com o desprovimento do agravo de instrumento nº 5006325-87.2019.4.04.0000, em acórdão transitado em julgado em 25/06/2019. 



    Ultimada a instrução processual, não há razões para alterar o entendimento esposado na decisão que deferiu a tutela antecedente, sendo de rigor o acolhimento do pedido. Os argumentos apresentado pela UNIÃO não são suficientes para afastar os fundamentos de referida decisão. 



    [...]



    DISPOSITIVO 



    Ante o exposto, acolho a impugnação ao valor da causa, confirmo a antecipação dos efeitos da tutela e JULGO PROCEDENTE O PEDIDO, com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC, para condenar a UNIÃO a abster-se de negar a expedição/renovação do Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP) ao MUNICÍPIO DE UMUARAMA/PR em razão de eventuais pendências relacionadas ao RPPS, bem como de aplicar os efeitos dessas eventuais pendências aos cadastros de inadimplentes, tais como CADPREV, CAUC, e CADIM.” 



    A respeito da matéria, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL firmou orientação no sentido de que a União, ao editar a Lei 9.727/1998 e o Decreto 3.788/2001, extrapolou a competência legislativa para edição de normas de caráter geral sobre previdência social.



    Esse entendimento vem sendo reproduzido em diversos precedentes da CORTE, entre os quais destaco o julgamento, pelo Plenário, da ACO 2.821-AgR (Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 22/3/2018), no qual o relator consignou em seu voto que:



    “O certificado de regularidade previdenciária fornecido pelo MPS aos órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta da União, atestando ou não a regularidade de regime próprio dos demais entes federativos, não se constitui em estabelecimento de parâmetros e diretrizes gerais previstos na lei, mas de medida que desequilibra a relação federativa, sem amparo constitucional.”



    O julgado recebeu a seguinte ementa:



    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. NEGATIVA DE EMISSÃO DE CERTIFICADO DE REGULARIDADE PREVIDENCIÁRIA. COMPETÊNCIA CONCORRENTE EM MATÉRIA DE PREVIDENCIA SOCIAL. ANÁLISE ADMINISTRATIVA. DESEQUILÍBRIO DA RELAÇÃO FEDERATIVA. NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. RESERVA JURISDICIONAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I – Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar, concorrentemente, sobre previdência social, nos termos do disposto no art. 24 da Constituição Federal, hipótese em que a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais, de acordo com o disposto no art. 24, § 1º, da CF. 



    II – Exame da compatibilização das normas estaduais com a Constituição Federal que é matéria complexa e não mecânica, atraindo inevitavelmente a intervenção do Poder Judiciário. 



    III – Agravo regimental a que se nega provimento.”



    Analisando a mesma controvérsia, podemos citar, ainda, o julgamento da ACO 1.062-ED-ED-AgR (Rel. Min. EDSON FACHIN, Plenário, DJe de 21/6/2017), no qual ficou assentado que “O estabelecimento de sanções à hipótese de descumprimento do que previsto no artigo 7º da Lei 9.717/1998 e a atribuição ao Ministério da Previdência e Assistência Social de atividades administrativas em órgãos dos Estados, Municípios e Distrito Federal previstos no referido diploma legal, configura extravasamento dos limites constitucionais da competência legislativa da União”.



    Na mesma direção, em caso análogo, assim se manifestou a Segunda Turma desta CORTE, no julgamento da ACO 2.490-AgR (Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJe de 7/3/2018):



     “Agravo regimental em ação cível originária. Expedição de Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP). Lei 9.717/98 e Decreto 3.788/01. Matéria submetida à sistemática da repercussão geral. Inexistência de óbice à apreciação do mérito de ação cível de competência originária do Supremo Tribunal Federal. Decisão agravada que se fundamentou em diversos precedentes da Corte. Orientação jurisprudencial no sentido de que houve extravasamento da competência legislativa da União na edição da Lei 9.717/98 e do Decreto 3.788/01. Precedentes. Agravo regimental não provido. 



    1. O reconhecimento da existência de repercussão geral da questão constitucional veiculada em recurso extraordinário implica a possibilidade de sobrestamento tão somente de recursos que versem a mesma controvérsia, efeito que não atinge as ações de competência originária do Supremo Tribunal Federal. Inexistência de óbice à apreciação da presente ação. Precedentes: ACO 2.591/DF-AgR, Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 2/12/16; e ACO 2.128/DF-AgR-ED, Tribunal Pleno, Relator o Min. Celso de Mello, DJe de 3/3/16.



    2. A jurisprudência do Supremo Tribunal está orientada no sentido de que, ao editar a Lei 9.717/1998 e o Decreto 3.788/2001, a União extravasou a competência legislativa para a edição de normas gerais sobre previdência social. Precedentes.



    3. A decisão agravada não diverge dessa orientação, razão pela qual se concedeu o pleito autoral para que a agravante se abstenha de restringir, em função das exigências constantes da Lei 9.717/1998 e de suas regulamentações, a concessão de CRP relativamente à irregularidade apontada na exordial.



    4. Agravo regimental não provido.”



    De todo este quadro, tira-se a conclusão da ilegalidade da recusa em se expedir o Certificado de Regularidade Previdenciária em favor do Município-Autor, justamente porque fundada no suposto descumprimento dos deveres impostos aos entes federados nos mencionados dispositivos da Lei 9.717/1998, cuja inconstitucionalidade tem sido reconhecida, ainda que do modo prejudicial. O mesmo se diz em relação aos demais atos administrativos, também atacados pelo autor, e que decorrem do alegado descumprimento destes mesmos deveres. 



    O Juízo de origem observou o referido entendimento, razão pela qual o acórdão recorrido deve ser mantido.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (Código de Processo Civil de 2015, art. 85, § 11). 



    Publique-se. 



    Brasília, 8 de junho de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente