Tribunal: STF
Processo: ARE 1386509
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-09
Data de publicação: 2022-06-09

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (fl. 2, Doc. 13):



    “APELAÇÃO. Ação civil pública. Obrigação de fazer. Engenheiros e arquitetos ocupantes de empregos, funções e cargos públicos. A ausência de trabalho sob o regime de dedicação exclusiva permite a atuação particular desses profissionais. Contudo, projetos privados que não podem se confundir com os propósitos do serviço público prestado no departamento de obras do município de Peruíbe. Conflito de interesses. Violação aos princípios norteadores da Administração Pública e à isonomia. Hipótese na qual se reconheceu o descabimento da atuação de engenheiros e arquitetos na submissão de projetos particulares junto à municipalidade para a qual servem. Sentença mantida. Recurso improvido, portanto.”



    No Recurso Extraordinário (Doc. 17), interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MUNICÍPIO DE PERUÍBE alega ter o acórdão recorrido violado os arts. 2º; 5º, XIII; e 37, caput, da Constituição, sustendo, em suma, que:



    (a) “a lei municipal que disciplina o regime de seus servidores NÃO veda o exercício de atividades privadas de engenharia ou de arquitetura por profissionais que ocupem, cargo, emprego ou função pública, nas condições de servidor lotado, a qualquer título, em qualquer secretaria municipal” (fl. 4, Doc. 17); 



    (b) “o Judiciário agiu com excesso e usurpou as atribuições do Poder Legislativo e Executivo, ao traçar diretrizes objetivo-normativas, com base em subjetivismos e princípios abstratos, decidindo fora da legalidade e invadindo competência do Executivo de mérito e conveniência” (fl. 6, Doc. 17);



    (c) “não há impedimento legal para um profissional, mesmo que detentor de cargo público atue no desempenho de sua profissão, evidentemente obedecendo à legislação Municipal (Estatuto do Funcionário Público), a lei de regência da Profissão, como também a Lei de Improbidade Administrativa, que aborda as devidas sanções aplicáveis aos agentes públicos” (fl. 8, Doc. 17); e



    (d) a decisão recorrida afronta diretamente o direito ao livre exercício do trabalho (art. 5º, XIII, da Constituição Federal), “além de violar o direito individual e causar aos funcionários destinatários uma injusta presunção de irregularidade, como punição preventiva, que repercutirá negativamente na pequena Comuna de Peruíbe”, causando, inclusive, um dano irreparável a reputação dos atingidos”, bem como “promoverá uma quebra na isonomia entre os servidores públicos municipais, vez que os demais, tais como médicos, administradores, contadores, veterinários, biólogos, advogados, etc., poderão continuar exercendo suas atividades, de forma privada, ressalvadas as vedações legais” (fl. 10, Doc. 17).



    O Tribunal de origem inadmitiu o Recurso Extraordinário, aplicando o óbice da Súmula 279/STF (Doc. 21).



    No Agravo (Doc. 25), a parte agravante alegou que (a) “almeja com este recurso é a revaloração dos critérios jurídicos utilizados para concluir que a decisão do Tribunal (…) foi arbitrária ao desprezar o ponto controvertido estabelecido nos autos, devendo, portanto, ser invalidada” (fl. 10, Doc. 25); e (b) a análise da pretensão recursal “independe do revolvimento da matéria fática sub judice” (fl. 10, Doc. 25). Reitera, no mais, a argumentação desenvolvida no apelo extremo.



     



    É o relatório. Decido.



    No caso concreto, trata-se de Ação Civil Pública promovida pelo Ministério do Estado de São Paulo visando a compelir a Prefeitura Municipal de Peruíbe que se abstenha de praticar condutas que consubstanciam afrontas à moralidade e à eficiência administrativas, consistentes na aprovação de projetos privados por engenheiros e arquitetos que, conjuntamente a essa atividade particular, exercem função, emprego ou cargo público no departamento de obras do próprio Município. 



    Segundo consta da inicial, “estariam sendo praticadas irregularidades na aprovação de plantas e projetos no Município e, em análise de tais projetos, verificou-se que engenheiros e arquitetos responsáveis pelos projetos seriam justamente servidores municipais do Departamento de Obras, detentores de funções gratificadas, em afronta à moralidade e eficiência administrativas” (fl. 1, Doc. 10).



    A sentença julgou parcialmente procedente o pedido “para obrigar a Municipalidade a vedar junto às unidades ou repartições ligadas à Administração Pública direta ou indireta de Peruíbe, o exercício de atividades privadas de engenharia ou de arquitetura por profissionais que ocupem, a qualquer título, (...) ou que, perante o mesmo setor, desempenha quaisquer das suas funções públicas” (Doc. 10).



    Interposta Apelação pelo Município, o Tribunal de origem negou-lhe provimento aos seguintes argumentos (fls. 6-13, Doc. 13):



    “Com efeito, mediante representação civil apurou-se acerca das irregularidades sob exame (aprovação de plantas e projetos cujos engenheiros e arquitetos responsáveis são servidores municipais do departamento de obras local), as quais ferem os supracitados princípios, bem como a isonomia, na medida em que os detentores de funções gratificadas poderão receber tratamento diferenciado em relação a outros profissionais das áreas de engenharia e arquitetura. 



    Consigne-se, por sinal, não ter sido negada pela municipalidade recorrente a prática de condutas da espécie, mas tão somente justificado por ela o respectivo cometimento por ausência de norma legal proibitiva e inocorrência de conflito de interesses. 



    Entretanto, de somenos a ausência de norma municipal que proíba o exercício simultâneo de atividades públicas e privadas, pois, conforme constou dessa respeitável sentença (folhas 256), “É o caso (...) de fazer valer, aqui, o princípio da moralidade a ser obedecido pela administração pública, previsto no artigo 37, “caput”, da Constituição da República Federativa do Brasil. É dizer, embora do vínculo entre engenheiros e arquitetos com a Municipalidade não conste a regra explícita sobre a dedicação exclusiva, a moralidade, aqui, não deve ser deixada de lado. Entendo que se está, aqui, a realizar a ponderação entre princípios, não se ferindo a legalidade, já que a moralidade é inerente à sua interpretação. 



    Pontuo, por fim, que não se está a restringir em absoluto a atuação dos profissionais, mas tão somente em situações que, ao final, devam se submeter ao crivo da Municipalidade de Peruíbe, com a qual mantêm a relação jurídica referida”. 



    Isso não bastasse, a ausência de trabalho sob regime de dedicação exclusiva tem como fundamento propiciar a atuação de engenheiros e arquitetos em projetos particulares, porém, por evidente, desde que não haja conflito de interesses. 



    É o que se verifica, exemplificando, com médicos, dentistas, advogados, entre outros profissionais que podem atuar paralelamente ao exercício dos cargos públicos que ocupam se essa atividade particular não ferir o interesse público. 



    Dito de outro modo, é incabível a atuação de engenheiros e arquitetos na submissão de projetos particulares junto à Administração Pública do município no qual exercem cargo público. 



    (...)



    Nada obsta, reitere-se, que esses profissionais (arquitetos e engenheiros) prestem serviços privados a particulares ou outros entes da administração pública direta ou indireta. O que se quer evitar na presente hipótese é o exercício de atividades por eles apenas junto ao município de Peruíbe, uma vez se tratar da pessoa jurídica de direito público na qual atuam como servidores. ”



    O RE do Município não é apto a reverter essas conclusões.



    Em primeiro lugar, os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares.



    A obrigação do recorrente de apresentar, formal e motivadamente, a repercussão geral que demonstre, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil de 2015 e art. 327, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), não se confunde com meras invocações, desacompanhadas de sólidos fundamentos e de demonstração dos requisitos no caso concreto, de que (a) o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico; (b) a matéria não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide; ou, ainda, de que (c) a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras alegações de igual patamar argumentativo (ARE 691.595-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 25/2/2013; ARE 696.347-AgR-segundo, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 14/2/2013; ARE 696.263-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 19/2/2013; AI 717.821-AgR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 13/8/2012). 



    Não havendo demonstração fundamentada da presença de repercussão geral, incabível o seguimento do Recurso Extraordinário.



    No que diz respeito à ofensa ao art. 37, caput, da Constituição Federal, aplica-se neste caso a restrição da Súmula 636/STF: Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida. 



    Por outro lado, verifica-se que o Juízo a quo, baseando-se nas peculiaridades do caso concreto, concluiu que a aprovação de projetos privados por engenheiros e arquitetos que, conjuntamente a essa atividade particular, exercem função, emprego ou cargo público no Município afronta os princípios constitucionais da moralidade, da eficiência e da isonomia, na medida em que os detentores de funções gratificadas poderão receber tratamento diferenciado em relação a outros profissionais das áreas de engenharia e arquitetura. Desse modo, decidiu pela impossibilidade de que esses servidores apresentem seus próprios projetos particulares para contratação pelo Poder Público.



    Assim, para se concluir de modo contrário ao entendimento formulado no acórdão recorrido seria necessária a análise das provas dos autos. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 



    Finalmente, autorizar que os engenheiros e arquitestos possam apresentar seus projetos particulares para contratação perante o Município para o qual também figuram como servidores públicos ensejariam grave ameaça aos consagrados princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa, razão pela qual o acórdão recorrido deve ser mantido.



    Conforme sustentei em sede doutrinária, “pelo princípio da moralidade administrativa, não bastará ao administrador o estrito cumprimento da estrita legalidade, devendo ele, no exercício de sua função pública, respeitar os princípios éticos de razoabilidade e justiça, pois a moralidade constitui, a partir da Constituição de 1988, pressuposto de validade de todo ato da administração pública. 



    Como ressalta Hely Lopes Meirelles, "não se trata - diz Hauriou, o sistematizador de tal conceito - da moral comum, mas sim de uma moral jurídica, entendida como `o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração' ". 



    Ensina Maria Sylvia Zanella di Pietro: "Não é preciso penetrar na intenção do agente, porque do próprio objeto resulta a imoralidade. Isto ocorre quando o conteúdo de determinado ato contrariar o senso comum de honestidade, retidão, equilíbrio, justiça, respeito à dignidade do ser humano, à boa fé, ao trabalho, à ética das instituições. A moralidade exige proporcionalidade entre os meios e os fins a atingir; entre os sacrifícios impostos à coletividade e os benefícios por ela auferidos; entre as vantagens usufruídas pelas autoridades públicas e os encargos impostos à maioria dos cidadãos. Por isso mesmo, a imoralidade salta aos olhos quando a Administração Pública é pródiga em despesas legais, porém inúteis, como propaganda ou mordomia, quando a população precisa de assistência médica, alimentação, moradia, segurança, educação, isso sem falar no mínimo indispensável à existência digna. Não é preciso, para invalidar despesas desse tipo, entrar na difícil análise dos fins que inspiraram a autoridade; o ato em si, o seu objeto, o seu conteúdo, contraria a ética da instituição, afronta a norma de conduta aceita como legítima pela coletividade administrada. Na aferição da imoralidade administrativa, é essencial o princípio da razoabilidade." 



    O Supremo Tribunal Federal, analisando o princípio da moralidade administrativa, manifestou-se afirmando: "Poder-se-á dizer que apenas agora a Constituição Federal consagrou a moralidade como princípio de administração pública (art. 37 da Constituição Federal). Isso não é verdade. Os princípios podem estar ou não explicitados em normas. Normalmente, sequer constam de texto regrado. Defluem no todo do ordenamento jurídico. Encontram-se ínsitos, implícitos no sistema, permeando as diversas normas regedoras de determinada matéria. O só fato de um princípio não figurar no texto constitucional, não significa que nunca teve relevância de princípio. A circunstância de, no texto constitucional anterior, não figurar o princípio da moralidade não significa que o administrador poderia agir de forma imoral ou mesmo amoral. Como ensina Jesus Gonzales Perez `el hecho de su consagración en una norma legal no supone que con anterioridad no existiera, ni que por tal consagración legislativa haya perdido tal carácter' (El princípio de buena fe en el derecho administrativo. Madri, 1983. p. 15). Os princípios gerais de direito existem por força própria, independentemente de figurarem em texto legislativo. E o fato de passarem a figurar em texto constitucional ou legal não lhes retira o caráter de princípio. O agente público não só tem que ser honesto e probo, mas tem que mostrar que possui tal qualidade. Como a mulher de César.” 



    A Constituição Federal, ao consagrar o princípio da moralidade administrativa como vetor da atuação da administração pública, igualmente consagrou a necessidade de proteção à moralidade e responsabilização do administrador público amoral ou imoral. Anota Manoel de Oliveira Franco Sobrinho, "Difícil de saber por que o princípio da moralidade no direito encontra tantos adversários. A teoria morai não é nenhum problema especial para a teoria legal. As concepções na base natural são analógicas. Por que somente a proteção da legalidade e não da moralidade também? A resposta negativa só pode interessar aos administradores ímprobos. Não à Administração, nem à ordem jurídica. O contrário seria negar aquele mínimo ético mesmo para os atos juridicamente lícitos. Ou negar a exação no cumprimento do dever funcional". 



    Dessa forma, deve o Poder Judiciário, ao exercer o controle jurisdicional, não se restringir ao exame estrito da legalidade do ato administrativo, mas, sim, entender por legalidade ou legitimidade não só a conformação do ato com a lei, como também com a moral administrativa e com o interesse coletivo. 



    O princípio da moralidade está intimamente ligado com a idéia de probidade, dever inerente do administrador público. Como recorda Maurício Ribeiro Lopes, "o velho e esquecido conceito do probus e do improbus administrador público está presente na Constituição da República, que pune a improbidade na Administração com sanções políticas, administrativas e penais". 



    A conduta do administrador público em desrespeito ao princípio da moralidade administrativa enquadra-se nos denominados atos de improbidade, previstos pelo art. 37, § 4.°, da Constituição Federal, e sancionados com a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível, permitindo ao Ministério Público a propositura de ação civil pública por ato de improbidade, com base na Lei n.° 8.429/92 para que o Poder Judiciário exerça o controle jurisdicional sobre lesão ou ameaça de lesão ao patrimônio público”. (Direito constitucional. 37. ed. São Paulo: Atlas, 2021, capítulo 9, item 2.3) 



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



     Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 9 de junho de 2022. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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