Tribunal: STF
Processo: ADI 7164
Classe: ADI
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-01
Data de publicação: 2022-12-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    O SENHOR MINISTRO ANDRÉ MENDONÇA (RELATOR):



    I. Síntese da questão



    1. Trata-se, nesta decisão interlocutória, de análise da Petição STF nº 81.489/2022 aportada aos autos pelo Presidente do Colégio Nacional de Procuradores Gerais dos Estados e do Distrito Federal (CONPEG) e Procurador-Geral do Estado do Rio Grande do Sul, na qual se requereu a prorrogação do prazo estabelecido em tutela de urgência para 1º/01/2023 ou a definição de outro lapso, tendo em vista a inviabilidade de cumprimento do disposto no item 25 da decisão por mim prolatada em 19/09/2022. Veiculou, ainda, ofício do Presidente do Comitê Nacional de Secretários de Fazenda, Finanças, Receita ou Tributação dos Estados e do Distrito Federal (Comsefaz) e Secretário da Fazenda do Estado de Pernambuco. Eis o teor do pronunciamento judicial questionado, no que interessa:



    “24. Em relação às estimativas informadas para adaptação do Sistema de Captação e Auditoria dos Anexos de Combustíveis (SCANC), instituído pelo Ato COTEPE ICMS 47/2003, e das emissões de Nota Fiscal Eletrônica (NFe), verifico que essas são substancialmente compatíveis com a regra transitória inscrita no art. 7º da LC nº 192, de 2022, uma vez que a vigência desse dispositivo se estende até 31 de dezembro de 2022.



    25. Sendo assim, de um lado, reputo ser imprescindível que os Estados e seus respectivos Secretários implantem, no prazo de 30 (trinta) dias, o regime monofásico referente ao ICMS-combustível, em consonância com Lei Complementar nº 192, de 2022, e a Emenda Constitucional nº 33, de 2001. Nesse ponto, anoto que os Estados vêm descumprindo essa medida não apenas desde a liminar deferida — o que é grave —, mas, antes disso, desde o advento da Lei Complementar nº 192, de 11 de março de 2022 — o que não é menos grave. Ademais, cumpre lembrar que o dado que me motivou a assentar omissão inconstitucional esteve associado à competência normativa provisória disponível ao CONFAZ para que providenciasse concretude já nos anos 2000 às inovações perpetradas pela Emenda Constitucional nº 33, de 2001.



    26. De outro lado, impende observar que a impossibilidade operacional apontada em nota técnica se refere unicamente à monofasia, e não à solução alternativa de caráter intermediário e concretista no que diz respeito à superação de omissão inconstitucional. Em outras palavras, a aplicação do comando normativo do art. 7º da LC nº 192, de 2022, a todos os combustíveis arrolados no art. 2º do mesmo diploma legal não constitui, salvo melhor juízo, impeditivo técnico na presente hipótese. 



    27. Em síntese, na esteira dos arts. 20, caput, e 22, caput, do Decreto-Lei nº 4.657, de 1942 (Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro) e a partir da contextualização relacionada aos contribuintes que dependem do correto funcionamento da sistemática arrecadatória do ICMS-combustível - perfectibilizada na petição ora em apreço, neste momento processual, compreendo imprescindível reiterar entendimento de que a transição pretendida pelas autoridades e agentes públicos e privados, presentes em termos processuais neste feito, em direção a um regime tributário monofásico dotado de alíquota uniforme consiste em desafio republicano e federativo de vultosa complexidade. Noticio, ainda, que este juízo remanesce informado pelos deveres de consensualidade presentes no art. 3º, §§ 2º e 3º, do Código de Processo Civil.



    28. Justamente por ter em mente essa constatação, reputei imprescindível a existência de suficiente diálogo construtivo na seara de audiência de conciliação entre União e Estados. Da mesma maneira, importa relembrar o que consta no termo de audiência de conciliação, presidida por este Relator, no dia 2 de junho de 2022: 



    ‘v) Em caso de não apresentação de proposta de acordo nos autos até o fim do dia 14/06/2022 ou diante de proposta que o Relator entenda não seja passível de homologação, caberá a este, no exercício do dever de prestação jurisdicional que lhe é imposto, apreciar os pedidos cautelares contidos na Petição nº 37.526/2022; vi) Mesmo após futura e eventual decisão judicial cautelar em função [a] de não apresentação de proposta no prazo estabelecido no item anterior ou [b] de sua não homologação, as partes poderão apresentar proposta de acordo com vistas à sua possível homologação’ (eDOC 534, p. 6).



    (...)



    46. Do mesmo modo, a respeito da petição do CONPEG, concedo prazo adicional de 30 (trinta) dias, a contar da publicação desta decisão, para que os Estados e seus respectivos Secretários implantem o regime monofásico referente ao ICMS-combustível, em consonância com Lei Complementar nº 192, de 2022, e a Emenda Constitucional nº 33, de 2001, inclusive com as adaptações necessárias ao SCANC e à NFe.” (e-doc. 781, p. 24-26 e 35, grifos no original)



    2. Nas razões do ofício encaminhado junto à petição, o Comsefaz afirmou que “os Estados e o DF estão cumprindo integralmente o art. 7º da Lei Complementar nº 192, de 2022, para todos os combustíveis previsto do art. 2º desta mesma lei, conforme decisão do Ministro, com previsão para ultimar essa medida, nos termos legais, em 31 de dezembro de 2022” (e-doc. 948, p. 1). 



    3. Alegou, ainda, que o cumprimento da decisão no prazo proposto em relação à alíquota ad rem implicaria em substituição, de pleno direito, da tributação nos moldes do art. 7º da Lei Complementar nº 192, de 2022. Esse estado de coisas não levaria em conta, ao seu ver, o fato de que os regimes ad rem e da média móvel dos combustíveis são auto-excludentes.



    4. Ademais, suscitou as seguintes razões para ponderar pela concessão de prazo adicional, haja vista o ineditismo do formato tributário previsto na Lei Complementar nº 192, de 2022, tanto para os órgãos fazendários quanto para os contribuintes, da seguinte forma:



    “A tributação monofásica, uniforme nacionalmente e específica por unidade de medida (Ad Rem), proposta pela referida Lei Complementar, traz uma sistemática nova, inédita para o ICMS, cujos parâmetros ainda estão sendo dialogados entre os Estados e precisam fundamentar-se na doutrina e na jurisprudência ainda em construção sobre a matéria para, a posteriori, ser padronizada junto ao setor produtivo, de forma a implementarmos um modelo seguro e transparente a todos. 



    Dentro da atual sistemática normativa (Convênio ICMS nº 110/07), caracterizada pela plurifasia e submetida ao regime de substituição tributária, adotada e percebida há vários anos pelas unidades federadas e pelo mercado como adequada e eficiente, foi desenvolvido um sistema eficiente e capaz de rastrear todo o ciclo de comercialização dos combustíveis, de forma a garantir e efetivar a receita tributária em favor da Unidades Federadas onde houver o efetivo consumo.” (e-doc. 948, p. 2)



    5. Apresentou, ainda, considerações a respeito do programa de computador SCANC - Sistema de Captação e Auditoria dos Anexos de Combustíveis, principalmente que o prazo médio de adaptação a modificações parecidas teria demorada de 4 (quatro) a 11 (onze) meses. Aludiu que em relação à Nota Fiscal Eletrônica (NFe) esse período seria de, pelo menos, 6 (seis) meses. Nesse sentido, compreendeu que “a nova sistemática de tributação monofásica para o ICMS sobre combustíveis demandará sensíveis e complexas alterações nos sistemas informatizados corporativos dos contribuintes, pois implicará na criação de campos, de novas regras de validação e de testes pelos desenvolvedores, antes da efetiva e correta utilização” (e-doc. 948, p. 2-3).



    6. O Comsefaz aportou à petição uma série de preocupações atinentes, sobretudo, aos contribuintes do setor de petróleo e gás, nos seguintes termos:



    “Ou seja, é fundamental e salutar para todo o conjunto de players e eventos impactáveis ressaltar a impossibilidade técnica da construção de um novo sistema, institucional ou corporativo, assim como a inevitável atualização normativa pertinente, que possa garantir tanto a receita das unidades federadas quanto o faturamento das empresas responsáveis pelas operações com combustíveis. 



    Após a publicação da LC nº 192/22 e das decisões decorrentes da ADI nº 7164, diversas reuniões técnicas têm sido realizadas no âmbito do CONFAZ e do COMSEFAZ, sendo que em encontro recente com as empresas do mercado de combustíveis (distribuidores, produtores de etanol, refinarias, petroquímicas, importadores) verificou-se a preocupação do setor quanto à implementação de uma tributação monofásica sem as devidas adequações normativas e sistêmicas, o que, além de comprometer a arrecadação dos Estados e Distrito Federal, ofereceria risco de desabastecimento do mercado pela inviabilidade técnica de faturamento das operações” (e-doc. 948, p. 3)



    7. Por conseguinte, o colegiado fazendário entendeu prudente que o prazo necessário para atendimento dessas exigências técnicas seria de “no mínimo 3 (três) meses para a atualização do SCANC e das normas de emissão da NFe, acrescido de 3 (três) meses para os testes pelos contribuintes, de forma que estes possam apurar as necessidades de ajustes de seus próprios sistemas, revelando-se tecnicamente inviável uma implementação exitosa em apenas 30 (trinta) dias, não só por conta dos fiscos, mas, ainda, por parte dos contribuintes” (e-doc. 948, p. 3)



    8. Ao fim, pede que “seja respeitado o prazo já contido no art. 7º da LC 192, de 2022, o qual passa a ser aplicado também aos demais combustíveis em que o Ministro aplicou por analogia este artigo, determinado a AD REM apenas a partir de 1º de janeiro de 2023” (e-doc. 948, p. 3).



    9. Por oportuno à presente decisão, colho também o que disposto na Petição STF nº 81.961/2002, de autoria do Instituto Brasileiro de Petróleo e Gás (IBP), já admitido como amicus curiae nesta ação direta, tendo em conta notória expertise no tema e representatividade adequada.



    10. A título de apresentar esclarecimentos, o IBP afirmou que, caso acolhido o pleito em favor do prazo até 1º/01/2023, teriam transcorridos mais de sete meses da prolação da medida cautelar que proferi.



    11. Igualmente, alegou que o ofício apresentado pelo Comsefaz não corresponde à realidade de seus associados, nos seguintes termos:



    “Ora: como dito, os termos da liminar que hão de ser efetivados já foram demarcados há mais de quatro meses – de modo que a construção do aparato operacional para implementação da sistemática fiscal em questão poderia ter sido feita, até mesmo, dentro do lapso temporal invocado hoje pelas UFs. 



    No ponto, incumbe se fazer o registro de que o setor tem sido bastante proativo na busca por uma solução sobre a controvérsia há já algum tempo. Não é por menos que, em caráter colaborativo (até pela posição de amicus curiae que o instituto ocupa no presente feito) e se antecipando em espécie de tentativa de ‘minimização de danos’, o corpo técnico do IBP enviou ao Ilustríssimo Diretor Executivo do COMSEFAZ – há mais de três semanas – sugestão formal de minuta de convênio a ser celebrado entre os estados (docs. 01-02). 



    No documento, estavam congregadas todas as preocupações das associadas em relação à adaptação à nova sistemática tributária e também atendidos, integralmente, os comandos decisórios estabelecidos por VOSSA EXCELÊNCIA em mais de uma oportunidade na ADI 7.164. Nada obstante a tentativa de diálogo buscada pelo setor, não houve retorno dos representantes dos entes federados quanto à proposta do segmento. 



    Também nunca é demais reiterar que, ao menos o setor representado pelo IBP (cujas associadas congregam a quase totalidade dos mercados de refino e distribuição dos combustíveis derivados do petróleo no país), vê com bastante preocupação a postergação ‘sine die’ de reformas estruturantes que geram simplificação/racionalidade tributária.” (e-doc. 950, p. 2-3, grifos no original)



    12. O “amigo da Corte” terminou por concluir sua petição da seguinte forma:



    “Em síntese conclusiva: o setor de petróleo e gás está plenamente empenhado em contribuir para a implementação plena, desde logo, das diretrizes fixadas nas decisões de VOSSA EXCELÊNCIA constantes nos docs. 597 (dispositivo no item 123) e 781 (item 46) dos autos eletrônicos. 



    As associadas do IBP, para mais, comprometem-se a empreender todos os esforços concentrados que se fizerem necessários para que não seja obstada a mais rápida eficácia dos ditames inscuplidos na EC 33/2001 e no art. 3º da Lei Complementar 192/2022 (notadamente após o estabelecimento, por convênio interestadual do CONFAZ, de ICMS monofásico com alíquotas ad rem e territorialmente uniformes – nos termos dos comandos decisórios supramencionados e contanto que o ato normativo a ser editado pelos entes respeite todas as regras legais e constitucionais de regência).” (e-doc. 950, p. 3, grifos no original)



    É o relatório.



    Passo a decidir.



    II. Exame do pleito



    13. Antes de decidir sobre a pretensão apresentada na petição em comento, convém prestar algumas considerações a respeito da minha decisão interlocutória, datada de 19/09/2022. De início, a ponderação feita recentemente no âmbito de apreciação decisória referente a petição do Advogado-Geral da União torna-se aqui cabível, mutatis mutandis:



    “13. Do mesmo modo, não compete a este Tribunal prover resposta jurisdicional aos questionamentos ventilados na Nota Técnica SEI nº 43.668/2022/ME, da Secretaria Especial do Tesouro e Orçamento, até pelo fato de não ter sido ela anexada, a despeito de assim constar na petição ora apreciada. (...) Nessa seara, a despeito da inegável conotação técnica do presente debate federativo e fiscal, o que reclama conhecimentos econômicos, contábeis e orçamentários, pode-se ter em mente as lições de Piero Calamandrei no sentido de que o aforisma iura novit curia não representa apenas uma norma processual, segundo a qual o magistrado deve oficiosamente reconhecer a norma aplicável aos fatos litigiosos, independentemente de sugestão das partes, mas é também regramento de conduta entre os sujeitos processuais perante o Pretório (CALAMANDREI, Piero. Eles, os juízes, vistos por nós, os advogados. Trad. Ary dos Santos. Lisboa: Clássica, s/d, p. 39). No âmbito do julgamento da ADI nº 7.058-MC/DF, de minha relatoria, Red. Do Acórdão Ministro Nunes Marques, Tribunal, Pleno, j. 03/03/2022, p. 26/05/2022, o eminente Ministro Gilmar Mendes advertiu contra a equivocada premissa de aplicar-se tese de supremacia judicial à orçamentação, ‘a menos que se partisse do pressuposto de que apenas o Supremo Tribunal Federal entende de processo orçamentário, e não os demais Poderes’. Sendo isso correto, parece-me lógico que o inverso também o seja, portanto, não é somente um órgão do Ministério da Economia que detém a última palavra sobre o regime constitucional da atividade financeira do Estado, principalmente em reformas formais da Constituição da República, como se passou na EC nº 123, de 2022.



    (...)



    36. Igualmente, chama a atenção a atecnia do pedido de elucidação quanto ao teor da Portaria nº 7.740, de 29 de agosto de 2022, do Ministério da Economia. Nesse ponto, por inexistir função consultiva no âmbito da jurisdição constitucional, não conheço do pedido. A esse respeito, a Secretaria do Tesouro Nacional — que não tem a atribuição específica e tampouco detém expertise própria à hermenêutica jurídica, inclusive no âmbito Executivo — deve buscar orientação junto à própria Advocacia-Geral da União ou, de modo mais específico, à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a fim de compreender melhor a questão.” (e-doc. 888, p. 23-24 e 39-40, grifos no original)



    14. Sendo assim, quiçá pelo longo caminhar deste conflito federativo de índole fiscal, algumas premissas decisórias demandem atualmente ratificação. A primeira delas se refere ao fato de que este juízo nunca concedeu prazo de implementação dos comandos legais com base no art. 7º da Lei Complementar nº 192, de 2022. Assim, é importante aclarar que não há, seja nas decisões tomadas neste feito, seja na própria legislação nacional, qualquer liberalidade conferida aos Estados e DF no sentido de adotar 1º/01/2023 como momento inicial do cumprimento do ato legislativo do Congresso Nacional, editado em 11 de março de 2022, e adoção dos procedimentos organizativos de referidas decisão, dentre as quais se encontram o SCANC e a NFe. Leia-se o art. 10 do mencionado diploma: “Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação”. Ou seja, para qualquer interpretação razoável do Direito, a opção do Poder Legislativo é inequívoca.



    15. Ainda, caso se tenha o interesse em observar as motivações do Legislador, ao incluir a regra transitória e excepcional do art. 7º da LC nº 192, de 2022, verifica-se que se cuidou de instrumento indutor de celeridade no exercício da competência tributária por parte do CONFAZ, assim como consistiu em inovação da Casa Revisora, o Senado Federal. Isso resta claro no Parecer nº 32/2022, lido em Plenário pelo Senador Jean Paul Prates, no ponto motivado por emenda da Senadora Soraya Thronicke:  



    “Convém reforçar ainda que a implementação do regime monofásico para esses combustíveis dependerá de regulamentação pelo Confaz, com o ritmo que os Estados e o Distrito Federal julgarem apropriado, mas em um horizonte mais curto do que o previsto para a reforma tributária. Introduzimos, no entanto, mecanismo transitório para incentivar o Confaz a efetivamente implementar, tão célere quanto possível, a monofasia prevista no Substitutivo.



    Assim, enquanto não disciplinada pelo Confaz a incidência monofásica do ICMS, a base de cálculo do imposto, para fins de substituição tributária em relação às operações com diesel e biodiesel será, até 31 de dezembro de 2022, em cada Estado e no Distrito Federal, a média móvel dos preços médios praticados ao consumidor final nos sessenta meses anteriores a sua fixação. Ou seja, tão logo a monofasia seja efetivamente adotada, esse limitador perderá sua eficácia.



    As Emendas nº 5 e 6 são de autoria da Senadora Soraya Thronicke. 



    A Emenda nº 5 propõe as seguintes medidas: 



    a) Inclusão do álcool combustível e do GLP na lista de combustíveis sujeitos à monofasia; 



    b) Obrigatoriedade da utilização de alíquotas específicas (ad rem); 



    c) Previsão de um período de transição, até 31 de dezembro de 2022, em que seguiria aplicável o regime plurifásico do ICMS, mas a base de cálculo, para fins de substituição tributária em relação às operações com diesel, biodiesel e GLP, será a média móvel de preços ao consumidor final nos últimos 36 (trinta e seis) meses; 



    d) Dispensa do cumprimento das exigências fiscais da LRF e da LDO para as proposições legislativas e os atos do Poder Executivo que entrarem em vigor em 2022, relativamente ao ICMS, Contribuição para o PIS/Pasep, Cofins e CIDECombustíveis, nas operações envolvendo biodiesel, diesel e GLP; 



    e) Redução a zero, até 31 de dezembro de 2022, das alíquotas da Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins, incidentes nas operações no mercado interno e na importação. 



    A Emenda nº 6 introduz apenas as alterações descritas nas alíneas d e e. 



    Acolhemos parcialmente a Emenda nº 5, para incluir o GLP na lista de combustíveis sujeitos à monofasia do ICMS, uma vez que é item essencial ao consumo das famílias brasileiras, e as sucessivas altas de preços impactam severamente o orçamento dessa parcela da população.



    Incorporamos também a obrigatoriedade da utilização de alíquotas específicas (ad rem) na incidência monofásica do ICMS, por entender que esse tipo de alíquota contribui para uma maior transparência, previsibilidade e estabilidade dos preços dos combustíveis. 



    Como forma de dar efetividade ao PLP nº 11, de 2020, incentivando a agilidade do Confaz na regulamentação do ICMS monofásico, acolhemos com modificações a proposta para o estabelecimento de um período de transição, que irá até 31 de dezembro de 2022. Nesse período, seguirá aplicável o regime plurifásico do ICMS e a base de cálculo, para fins de substituição tributária em relação às operações com diesel e biodiesel, corresponderá, em cada Estado e no Distrito Federal, à média móvel de preços ao consumidor final nos 60 (sessenta) meses anteriores a sua fixação.” (grifos nossos)



    16. Em suma, com as devidas vênias aos entendimentos contrários, não existiu qualquer indicativo do Congresso Nacional ou deste Relator no sentido de postergar a instalação de regime monofásico, com alíquota uniforme, somente para o próximo exercício financeiro, em 2023. 



    17. O segundo esclarecimento que merece destaque diz respeito à impossibilidade de ter-se, ao mesmo tempo, alíquotas ad rem e a aplicação de média móvel estabelecida no art. 7º da LC nº 192, de 2022. Do mesmo modo, em nenhum momento a simultaneidade desses dois institutos fiscais é pressuposta pelo Legislador, tampouco por este juízo. Na verdade, de nossa parte, sempre se reconheceu o caráter excepcional e supletivo do art. 7º em tela, dado que a regra prevista em lei complementar é justamente o exercício da competência tributária pelo CONFAZ, conforme o art. 155, § 5º, da Constituição da República. Nessa linha, por brevidade, reproduzo o que assentei literalmente em decisão interlocutória de 17/06/2022:



    “94. Por esses fundamentos jurídicos, acolho o pedido cautelar elaborado pelo Autor no sentido de reconhecer a existência de ato inconstitucional de matiz omissiva. Igualmente, defiro, de plano, o pedido de aplicação analógica do art. 7º da Lei Complementar 192/2022 prevista para o óleo diesel para os demais combustíveis em regime monofásico declinados no art. 2º da LC 192/2022, com efeitos a partir do dia 1º de julho de 2022, à luz do prazo de vigência então estabelecido na cláusula sétima do Convênio ICMS 16/2022 e do termo atualmente pactuado em favor da solução esboçada no Ato COTEPE/PMPF n. 38, de 22 de outubro de 2021. Em suma, filia-se de imediato a uma posição concretista geral intermediária para a colmatação da referida omissão normativa inconstitucional.



    (...)



    124. Defiro totalmente o pedido (iii) para fins de declarar omissão constitucional de índole normativa perpetrada pelo CONFAZ consistente em não exercer competência tributária, em sua plenitude e relativamente a todos os combustíveis dispostos no art. 2º da LC 192/2022, dotando de inefetividade o art. 155, §§4º e 5º, da Constituição de 1988. Até que o referido ato omissivo seja saneado, determino que se aplique, por analogia, a regra do art. 7º da Lei Complementar 192/2022 aos demais produtos mencionados no art. 2º do mesmo diploma, com eficácia a partir de 1º de julho de 2022.” (e-doc. 597, p. 69 e 78, grifos no original)



    18. Dito de forma direta, desse excerto, o intérprete razoável do Direito extrai que uma vez exercida a competência tributária prevista no art. 155, §§ 4º e 5º, do texto constitucional, cessa, de imediato, a incidência da regra do art. 7º da LC nº 192, de 2022. Conforme posto na mesma manifestação judicial, reconheceu-se clara intenção de evitar a aplicação do último dispositivo com o advento do Convênio nº 16/2022, iniciando-se todo o presente imbróglio. Veja-se:



    “46. De rápido exame dos Anexos I e II do objeto desta ação direta, percebe-se que alíquota uniforme e federativa foi adotada a partir de realidade fiscal do Estado do Acre. Embora o ente acreano não pratique a maior alíquota “ad valorem” quanto ao Diesel no Brasil, extrai-se do Ato COTEPE/PMPF n. 38, de 22 de outubro de 2021, que é exatamente no Acre que se verifica o maior preço médio ponderado ao consumidor final (PMPF) praticado no Diesel S10 e no Óleo Diesel —respectivamente, R$ 5,9174/litro e R$ 5,8740/litro, ao passo que no Estado do Mato Grosso do Sul o mesmo índice marca, reciprocamente, R$ 4,2421/litro e R$ 4,1679/litro—. Não é surpreendente que justamente na unidade sulmato-grossense evidencie-se o maior “fator de equalização de carga tributária” (R$/por litro) em 0,4984 (Diesel A Outros) e 0,4969 (Diesel A S10). 



    47. Certamente, imbuído do nobre propósito de evitar qualquer perda arrecadatória de ICMS a todos os 26 Estados-membros e o DF, infere-se que o racional decisório do CONFAZ na edição do Convênio 16/2022 limitado ao diesel apresentou dois propósitos. De um lado, almejou manter a mesma carga tributária ao consumidor final em cada um dos Estados, a despeito do advento da LC 192/2022 por decisão do Congresso Nacional e, por consequência, da escolha, mediante lei complementar, de assumir alíquota específica, em detrimento de expressão ad valorem, nos termos do art. 155, §4º, inc. IV, “b”, do texto constitucional. De outro, evitou-se incidir na regra de transição estabelecida pelo Congresso Nacional, cuja vigência encerra-se em 31 de dezembro de 2022, com previsão no art. 7º da LC 192/2022. 



    48. Em uma visão eminentemente formalista e descontextualizada dos propósitos tanto do Poder Constituinte Reformador quanto do Congresso Nacional, poder-se-ia argumentar que o regime monofásico do ICMS-combustível e a alíquota uniforme no território nacional adotada estariam implementadas pelo Convênio ora impugnado. Igualmente, seria possível conjecturar que a mesma situação de imutabilidade da arrecadação bruta com ICMS-combustível poderia ser alcançada em duas operações: primeira, assumir federativamente a alíquota fundamentada no Estado do Acre; e, segunda, transformar os fatores de equalização em isenções fiscais também informadas pela carga tributária específica de cada ente federado, nos termos do art. 6º, §2º, da LC 192/2022. No entanto, com as devidas vênias aos entendimentos contrários, referidos expedientes padecem de igual vício de inconstitucionalidade em função de suas motivações e finalidades. Isso porque esse procedimento culmina por nulificar (i) a decisão política do Congresso Nacional recentemente manifestada (arts. 2º e 6º, LC 192/2022); (ii) o desenho constitucional reservado à lei complementar nacional nessa matéria (art. 155, §2º, XII, “h”, CRFB/88); e, (iii) as balizas interpretativas derivadas do texto constitucional abaixo expostas” (e-doc. 597, p. 35-36, grifos no original)



    19. Terceiro ponto digno de nota consiste em saber dos efetivos esforços empreendidos pelos Estados voltados à implementação do regime monofásico de alíquota uniforme, com previsão na LC nº 192, de 2022. Urge registrar um conjunto de dados.



    20. Primeiro, referida legislação foi promulgada em 15/03/2022, isto é, há mais de 8 (oito) meses. 



    21. Segundo, o Convênio ICMS nº 16 do CONFAZ adveio em 24 de março de 2022, sendo que dispunha sua cláusula sétima o seguinte: “Este convênio entra em vigor na data da publicação de sua ratificação nacional no Diário Oficial da União, produzindo efeitos a partir de 1º de julho de 2022.” Ademais, na parte preambular desse ato, constava o que segue: “Considerando que a mudança pretendida pela Lei Complementar nº 192/22 exigirá uma significativa adaptação nos sistemas de apuração do ICMS, tanto por parte dos contribuintes, quanto por parte dos fiscos, e o que precisa ser observado a partir de regra especial de início dos efeitos deste convênio.” Portanto, da leitura dessa norma revogada depreendia-se que, pelo menos em relação ao óleo diesel, o colegiado fazendário imaginou que ao final de 3 (três) meses seria possível operacionalizar as mudanças em questão. Assim, não resta claro quais condições objetivas mudaram para também alterar a prognose fazendária relativamente ao cronograma de implementação, o que, por certo, recomenda explicação.



    22. Terceiro, já em ato processual realizado em 09/06/2022 por este Relator, destinado a colher resultados preliminares das negociações entre representantes da União e dos Estados, informou-se en passant que uma das preocupações dos Secretários de Fazenda presentes era justamente a imperativa adaptação do sistema SCANC. 



    23. Quarto, houve manifestação anexada pelos Estados da Federação e o Distrito Federal aos autos, em 30/06/2022, com pleito no sentido da prorrogação de prazo por 30 (trinta) dias para cumprimento de decisão interlocutória anterior, “a fim de viabilizar a continuidade da negociação em andamento e a implementação nas legislações estaduais e sistemas operacionais” (e-doc. 696). Nela, consta também nota técnica do COMSEFAZ, intitulada “Dificuldade Operacionais da Implementação da Alíquota Ad Rem - LC 192/2022”, sendo que no tópico denominada “IV - Impacto Operacional e Sistêmico para Estados, Distrito Federal e Contribuinte” noticiou-se a operabilidade do SCANC e da NFe. Reproduzo parte desse documento:



    “A Gestão Nacional do SCANC sugere o prazo mínimo de 3 meses de desenvolvimentos internos da plataforma. Acrescido de um prazo recomendável para testes pelos contribuintes de forma que estes possam apurar as necessidades de ajustes de seus próprios sistemas. 



    (...)



    Em recente reunião de representante do COMSEFAZ e do GT05 com empresas do mercado de combustíveis (distribuidores, produtores de etanol, refinarias, petroquímicas, importadores) verificou-se a IMPOSSIBILIDADE TÉCNICA de admissão de uma tributação monofásica à (sic) partir de 1º de julho de 2022. Situação que não só comprometeria a arrecadação dos Estados e Distrito Federal, mas também que ofereceria risco de desabastecimento ao mercado por inviabilidade técnica de faturamento de suas operações, emissão de Notas Fiscais, declarações.



    Além das profundas implementações necessárias ao SCANC, há que se considerar a própria Nota Fiscal Eletrônica que não está preparada para a nova sistemática de tributação monofásica para o ICMS. O prazo médio para publicação de uma nova versão da NFe com NT correspondente seria de 6 meses. Pois além da criação de campos, regras de validação e testes pelos desenvolvedores, há necessidade de adequação pelos contribuintes e atualização de seus sistemas.