Tribunal: STF
Processo: MS 38783
Classe: MS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-11
Data de publicação: 2022-11-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Administrativo. Mandado de Segurança. Prescrição da pretensão punitiva em tomada de contas especial do Tribunal de Contas da União (TCU). Ocorrência de fatos interruptivos da prescrição.



1. Mandado de segurança impetrado contra o acórdão nº 1.011/2022, confirmatório dos acórdãos nº 588/2022 e nº 160/2020, todos do TCU, que teriam condenado as impetrantes à pena de inidoneidade para licitar. Alegação de prescrição da pretensão punitiva.



2. A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de 5 (cinco) anos a contar da data da prática do ato. Essa lei representa a regulamentação mais adequada a ser aplicada, seja diretamente, seja por analogia. Precedentes.



3. O art. 2º, I e II, da Lei nº 9.873/1999 prevê que a prescrição se interrompe pela citação ou notificação do interessado ou por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato. No caso concreto, houve várias causas interruptivas do lapso prescricional, de modo que não se pode reconhecer a inércia do Tribunal de Contas.



4. A via do mandado de segurança não é adequada em hipóteses que demandam instrução probatória. Desse modo, é inviável desconstituir as conclusões do TCU quanto à falsidade documental neste procedimento. Precedentes.



5. Segurança denegada.



    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de tutela de urgência, impetrado contra ato do TCU, consistente no acórdão nº 1.011/2022, confirmatório dos acórdãos nº 588/2022 e nº 160/2020, todos proferidos nos autos do Processo TC nº 011.020/2018-0, que teve por objeto a investigação de fraude atribuída às empresas impetrantes em procedimento licitatório. O alegado ato coator resultou na declaração de inidoneidade das requerentes, impedindo-as de licitar perante a Administração Pública Federal pelo prazo de 2 (dois) anos.



    2. As impetrantes alegam ilegalidade na condenação, uma vez que teria ocorrido (i) prescrição da pretensão punitiva do TCU, (ii) cerceamento de defesa e ofensa ao princípio do devido processo legal, além da impossibilidade de apresentar alegações finais; (iii) denúncia genérica e sem comprovações fáticas; (iv) imputação de fraude com base em responsabilidade objetiva, tese descabida na seara administrativa. Pedem, liminarmente, a suspensão ou revogação da eficácia do ato impugnado, até a confirmação por sentença. No mérito, requerem seja o procedimento declarado nulo, determinando-se o restabelecimento da idoneidade das impetrantes.



    3. Determinei a notificação da autoridade impetrada, a cientificação do órgão de representação judicial da respectiva pessoa jurídica e a abertura de vista à Procuradoria-Geral da República, antes de apreciar a liminar, em razão da excepcionalidade das medidas de urgência sem oitiva da parte contrária (doc. 491).



    4. A União requereu seu ingresso no feito (doc. 496). A autoridade impetrada prestou informações nos autos (doc. 499). A peça teve a seguinte ementa: 



    EMENTA: Mandado de Segurança impetrado por Agrotec Tecnologia em Agronegócio Ltda. e Rurallog Logística e Comércio de Produtos Agropecuários Ltda - ME com vistas à anulação da declaração de inidoneidade das impetrantes efetivada pelo Acórdão nº 160/2020, ratificado pelos Acórdãos nºs 1.124/2020 (embargos de declaração), 588/2022 (pedido de reexame) e 1.011/2022 (embargos de declaração), todos do Plenário do TCU, em razão da apresentação de documentos com conteúdo falso em licitação. 1. No tocante às penalidades impostas pelo TCU, a prescrição da pretensão punitiva da Administração é regida pelo Código Civil, conforme Acórdão 1.441/2016–TCU–Plenário, exarado em sede de incidente de uniformizaçao de jurisprudência. 2. Praticada a irregularidade em 08/03/2018, iniciou-se o transcurso do prazo de 10 anos, estabelecido pelo CC de 2002. Esse prazo foi interrompido antes de 26/08/2019 (ordem de oitiva das ora impetrantes) e houve condenação em 29/01/2020, data da prolação do Acórdão n. 160/2020 - TCU - Plenário. Logo, em nenhum momento o prazo decenal foi extrapolado. 3. Ainda que utilizados os prazos de oito anos (resultante da disciplina penal da prescrição, considerando a pena máxima possível de quatro anos) ou de cinco anos para determinação da eventual incidência da prescrição da pretensão punitiva, por aplicação analógica da Lei 9.873/1999, também estes prazos reduzidos não teriam transcorridos antes da concretização da condenação. Aplicação das causas interruptivas conforme parâmetros fixados pelo Supremo Tribunal Federal no MS 32.201 (1ª Turma), leading case sobre o tema naquela Corte. Aplicação de tal entendimento pela 2ª Turma do STF no MS 36.067, com a incidência de 5 causas interruptivas. 4. Inexistência, no presente caso, de materialização do prazo de prescrição de 5 anos. 5. Em preliminar: carência da ação. A análise da responsabilização das impetrantes e da validade dos documentos fiscais impugnados pelo TCU exige aprofundado exame dos fatos, insuscetível de apreciação no estreito campo do Mandado de Segurança, o que exige sua extinção sem resolução de mérito. Precedentes do STF. 6. Da legalidade e da legitimidade das deliberações do TCU. Ausência de violação ao devido processo legal. O direito à ampla defesa não é absoluto, e é firme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal de que seu exercício pelos jurisdicionados deve se dar de acordo com as normas processuais que regem a matéria (AGRAI 152.676/PR, Ministro-Relator Maurício Corrêa, DJ 3/11/95). 7. Não cabimento do pedido de liminar, ante a ausência do fumus boni iuris e do periculum in mora. 8. Proposta de encaminhamento ao Supremo Tribunal Federal, a título de informações da autoridade arrolada como coatora.



    5. A Procuradoria-Geral da República opinou pela denegação da ordem (doc. 514). O parecer foi assim ementado: 



    Mandado de segurança. Declaração de inidoneidade pelo TCU. Alegação de prescrição e de violações ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa. 1. A jurisprudência dessa Suprema Corte é assente no sentido de que “a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de 5 (cinco) anos a contar da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado” (MS 37772 MC-AgR, Rel. Min Roberto Barroso). 2. Não decorreu, entre os marcos interruptivos do prazo prescricional, prazo superior a 5 anos a justificar o reconhecimento de prescrição da pretensão punitiva da Corte de Contas. 3. A solução de questão que envolva revolvimento de provas é incompatível com o instituto do mandado de segurança, o qual exige a existência de direito líquido e certo, comprovável de plano. 4. Inexistência de flagrante ilegalidade no procedimento adotado pelo TCU, o qual seguiu o rito processual previsto na Lei n. 8.443/1992 e no Regimento Interno do TCU. 5. Ausência de direito líquido e certo. 6. Pela denegação da segurança.



    6. É o relatório. Passo a decidir.



    7. A controvérsia principal instaurada neste writ diz respeito (i) ao prazo prescricional aplicável à pretensão punitiva do TCU e (ii) à existência, no caso concreto, de causas interruptivas do prazo prescricional.



    8. Sobre o primeiro aspecto da controvérsia, esta Corte já decidiu que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja por aplicação direta, seja por analogia. Tal diploma fixa o prazo de 5 (cinco) anos para o exercício da pretensão punitiva, a contar da data da prática do ato ou, em caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. No julgamento do Mandado de Segurança 32.201, sob minha relatoria, a Primeira Turma do STF concluiu que, por seu caráter geral em matéria de direito administrativo sancionador, a Lei nº 9.873/1999 é aplicável a qualquer ação punitiva da Administração Pública Federal, exceção feita àquelas que possuam regulamentação própria. Ainda que assim não fosse, a referida lei representaria a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia, tendo em vista a autonomia científica do direito administrativo e a inexistência de razão plausível para o suprimento de possível omissão com recurso a normas do direito civil.



    9. A Segunda Turma deste Tribunal alcançou a mesma conclusão, tendo aplicado o prazo quinquenal de prescrição da Lei nº 9.873/1999 à pretensão sancionatória do TCU, no julgamento dos Mandados de Segurança nº 35.512 e nº 36.067, ambos por unanimidade e sob a relatoria do Min. Ricardo Lewandowski. À vista dos precedentes, reitero que tenho por injustificada a aplicação do art. 205 do Código Civil à hipótese. Entendo que a referida lei representa a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia, conforme já vem sendo reconhecido pela jurisprudência do STF:



    AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DELIBERAÇÃO DO TCU. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO E APLICAÇÃO DE MULTA. LUSTRO PRESCRICIONAL ESTATUÍDO NA LEI Nº 9.873/1999. INTERRUPÇÃO DA PRESCRIÇÃO POR ATOS INEQUÍVOCOS QUE, ANTERIORES À CITAÇÃO DA IMPETRANTE NA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL, IMPORTARAM NA APURAÇÃO DO FATO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. À luz dos marcos interruptivos indicados nas informações prestadas pelo Tribunal de Contas da União, a imputação de débito e a aplicação de multa não foram alcançadas pelo lustro prescricional estatuído na Lei nº 9.873/1999. 2. Ainda quando anterior à citação em tomada de contas especial, ato inequívoco, que importe na apuração do fato, é apto a interromper o fluxo do prazo prescricional, nos termos do art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999. Precedentes: MS 37293 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 30.4.2021; e MS 35208 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 10.02.2021. 3. Agravo interno conhecido e não provido.” 



    (MS 37847 AgR, Relatora Ministra Rosa Weber, Primeira Turma)



    EMENTA: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS APÓS A PUBLICAÇÃO DA MP 1708/1998. INCIDÊNCIA DA LEI 9873/1999 AO CASO. PRESCRIÇÃO COMUM E INTERCORRENTE NÃO CARACTERIZADAS. OCORRÊNCIA DE CAUSA INTERRUPTIVA NOS TERMOS DO ART. 2º DA LEI 9873/1999. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Aplica-se a Lei 9873/1999 ao Tribunal de Contas da União no que se refere à prescrição e aos seus marcos interruptivos. Precedentes de ambas as Turmas. 2. No caso concreto, está evidenciada a ocorrência de atos inequívocos, os quais importaram na apuração dos fatos, suficientes para interromper as alegadas prescrições. 3. O efeito interruptivo da prescrição decorrente da apuração do fato pela Administração Pública, descrito no art. 2º, II, da Lei 9873/1999, prescinde de notificação, cientificação ou citação dos investigados, ocorrendo tão somente com o desaparecimento da inércia do Poder Público em investigar determinado fato. 4. Conforme previsão em Convênio, a prestação final de contas deveria ocorrer nos meses de janeiro e fevereiro de 1999. No mais, os serviços investigados na Tomada de Contas Especial, referentes à Recorrente, foram prestados no ano de 1997, mas pagos em sua totalidade apenas em 10/7/1998. Levando em consideração quaisquer dos marcos acima citados, incide ao caso as determinações insertas na Medida Provisória 1708, cuja publicação ocorreu em 30/6/1998, reeditada inúmeras vezes até sua conversão na Lei 9873/1999. 5. Sendo inexistente o direito líquido e certo alegado pela Recorrente e, consequentemente, não havendo qualquer comprovação de ilegalidade flagrante, é inviável o presente recurso. 6. Recurso de Agravo a que se nega provimento.” 



    (MS 35430 AgR, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma)



    EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INCIDÊNCIA DA LEI 9873/1999 AO CASO. PRESCRIÇÃO NÃO CARACTERIZADA. OCORRÊNCIA DE CAUSA INTERRUPTIVA. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. SEGURANÇA DENEGADA. 1. Aplica-se a Lei 9873/1999 aos casos analisados pelo Tribunal de Contas da União no que se refere à prescrição e aos seus marcos interruptivos. Precedentes de ambas as Turmas. 2. No caso concreto, está evidenciada a ocorrência de atos inequívocos que importaram na apuração dos fatos, suficientes para interromper a alegada prescrição, na forma do art. 2º, II, da Lei 9873/1999. 3. Sendo inexistente o direito líquido e certo alegado pela parte e, consequentemente, não havendo qualquer comprovação de ilegalidade flagrante, é inviável a presente ação mandamental. 4. Mandado de Segurança denegado.” 



    (MS 35971, Redator p/o Acórdão o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma)



    10. Para solucionar a controvérsia aplicando a diretriz normativa delineada acima, sequer se faz necessário fixar com exatidão o termo inicial do prazo prescricional. Seja adotando o marco inicial indicado pelas impetrantes (08.08.2016 - data da abertura do pregão), seja adotando o marco inicial indicado pela autoridade impetrada (08.03.2018 - data da homologação do pregão), não houve o transcurso do prazo prescricional de 5 (cinco) anos.



    11. Registro que, para ter aptidão como fato interruptivo do prazo prescricional, não se faz necessária a citação, intimação ou notificação do interessado, basta apenas que se configure um ato inequívoco de apuração do fato, nos termos do art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999, cujo teor é o seguinte: 



    Art. 2º  Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:



    (...)



    II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;   



    12. Assim, no presente caso, embora os primeiros atos de apuração do fato tenham se dado sem a ciência das impetrantes, produziram o efeito de interrupção do prazo prescricional, de modo que a prescrição não alcançou o direito de a Administração punir as irregularidades identificadas.



    13. Desde a prática das irregularidades, ocorreram vários atos interruptivos do prazo prescricional, que impediram o seu transcurso, conforme indicado pela autoridade impetrada. Assim, mesmo se considerado o marco mais antigo para o início da prescrição (08.08.2016), não foi obstada a pretensão punitiva da autoridade de contas, uma vez que o processo foi autuado em 05.04.2018, o que representa um ato inequívoco de apuração do fato, circunstância apta a interromper o transcurso do prazo, bem como a determinação de diligência probatória relatada pela autoridade, em 13.06.2018. Após esses marcos, ocorreu a notificação das impetrantes, em 09.09.2019 e 10.09.2019, fatos novamente interruptivos do prazo prescricional. Por fim, o exercício do poder punitivo em 29.01.2020 ocorreu ainda no âmbito do quinquídio prescricional, de modo que não se verificou a prescrição no caso.



    14. Acrescento que não ocorreu, na tomada de contas ora impugnada, a violação dos princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório. A garantia desses princípios se perfaz nos termos das normas procedimentais pertinentes. No caso do TCU, as normas aplicáveis são sua Lei Orgânica, assim como seu Regimento Interno. Extrai-se do relato trazido na inicial e das informações que foi oportunizada a manifestação das partes ao longo do processo. Portanto, não vislumbro a ocorrência de nulidades que justifiquem a invalidação do alegado ato coator. 



    15. Por fim, na linha do parecer ministerial, a via do mandado de segurança não é adequada para a discussão acerca de fatos e provas. Dessa forma, torna-se inviável apreciar os argumentos quanto à veracidade de documentos que instruíram a condenação imposta pelo TCU. Vejam-se, nesse sentido, os seguintes precedentes:



    EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONDENAÇÃO AO RESSARCIMENTO AO ERÁRIO E MULTA. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL REGULAMENTADA PELA LEI N. 8.443/92. INAPLICABILIDADE DA PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. DECISÃO PROFERIDA ANTES DA DEFINIÇÃO DO TEMA 899 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE DELIBERAÇÃO SOBRE A MODULAÇÃO DOS EFEITOS DO JULGADO. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA NÃO DEMONSTRADA NA ESPÉCIE, MESMO SE APLICADO O PRAZO QUINQUENAL. IMPOSSIBILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. NÃO DEMONSTRAÇÃO DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (MS 36907 AgR, Relª. Minª. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. em 29.11.2021, DJe de 07.12.2021)



    EMENTA Agravo regimental. Mandado de segurança. Ato coator. Decisão do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP). Processo administrativo disciplinar. Pena de suspensão. Denegação do writ. Ausência de ilegalidade ou teratologia. Dosimetria da sanção. Proporcionalidade. Razoabilidade. Dilação probatória. Fundamentos não impugnados. Súmula nº 287/STF. Não provimento. 1. A ausência de impugnação objetiva e específica dos fundamentos da decisão agravada atrai o óbice da Súmula nº 287/STF e enseja sua manutenção integral. 2. Conforme assentado no decisum, com base em sólidos precedentes do Supremo Tribunal Federal: a) é descabida a pretensão de transformar STF em instância recursal das decisões administrativas tomadas pelo Conselho Nacional do Ministério Público no regular exercício das atribuições constitucionalmente estabelecidas; b) para se chegar a conclusão diversa da que obteve o CNMP no caso, seria necessário revolver os fatos e provas constantes dos autos do processo administrativo disciplinar, não se podendo inferir, em tal pretensão, a liquidez e a certeza do direito, necessários à utilização do mandado de segurança; c) entendeu o CNMP que os fatos imputados ao impetrante revestem-se de extrema gravidade, a recomendar a imposição de pena de suspensão pelo prazo de 30 (trinta) dias; d) ao assim fazer, exerceu o CNMP, em sua plenitude, os poderes correcionais que lhe foram atribuídos pela Constituição Federal de 1988, a não merecer nenhum reparo, tampouco podendo se constituir em ato violador de eventual direito líquido e certo do impetrante. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento. (MS 38008 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. em 29.11.2021, DJe de 10.02.2022)



    16. Em face do exposto, denego a segurança. Sem honorários (art. 25, da Lei nº 12.016/2009 e Súm. 512/STF). Custas pelas impetrantes.



    Publique-se. Intimem-se. 



    Brasília, 11 de novembro de 2022.



Ministro Luís Roberto Barroso



Relator