Tribunal: STF
Processo: RE 1392035
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-12
Data de publicação: 2022-08-12

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, cuja ementa exibe o seguinte cabeçalho (fl. 16, Doc. 227):



    “DIREITO AMBIENTAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESOCUPAÇÃO E RECUPERAÇÃO DE ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE DEGRADADA ÀS MARGENS DO RIO VAZA-BARRIS, NA REGIÃO DO ROBALO, AREIA BRANCA E MOSQUEIRO, ZONA DE EXPANSÃO DE ARACAJU, COM A RETIRADA DOS INVASORES E A DEMOLIÇÃO DAS RESIDÊNCIAS IRREGULARES. PEDIDO GENÉRICO. SENTENÇA SEM RELAÇÃO DE CAUSA E EFEITO DIRETA COM A PRETENSÃO DEDUZIDA. INGERÊNCIA INDEVIDA NA ELEIÇÃO E EXECUÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA AMBIENTAL. PROVIMENTO DAS APELAÇÕES.”



    Opostos Embargos de Declaração (Doc. 236), foram desprovidos (Doc. 263).



    No RE (Doc. 275), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL alega ter o acórdão recorrido violado os arts. 20, III e VII; 23, VI e VII; e 225, §§ 1º e 3º, da Constituição.



    Narra o recorrente que ajuizou ação civil pública contra MUNICÍPIO DE ARACAJU/SE, a Empresa Municipal de Obras e Urbanização (EMURB), a Administração Estadual do Meio Ambiente (ADEMA), a UNIÃO e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), “com o objetivo de promover a desocupação e a recuperação de Área de Preservação Permanente - APP situada às margens do Rio Vaza-Barris, na região do Robalo, Areia Branca e Mosqueiro, zona de expansão de Aracaju, com a retirada dos invasores e a demolição das residências irregulares” (fl. 275, Doc. 275). 



    Sustenta a “responsabilidade objetiva dos ora recorridos pelos danos ambientais derivados de suas condutas omissivas – em virtude de comprovada omissão no exercício de seu poder de polícia, que advém de dispositivo constitucional expresso, nos termos dos arts. 20, III e VII, 23, VI e VII e 225, §§ 1º e 3º da Constituição Federal, competindo-lhes, portanto, arcar com atenuação/eliminação do dano, com a demolição das construções irregulares e respectivos entulhos” (fl. 22, Doc. 275).



    É o relatório. Decido. 



     



    Trata-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face da UNIÃO, IBAMA, MUNICÍPIO DE ARACAJU e da Empresa Municipal de Obras e Urbanização (EMURB), cujos pedidos foram julgados parcialmente procedentes em 1º grau para determinar (fl. 16, Doc. 108):



    "a) a condenação da UNIÃO à obrigação de não fazer, consistente em não conceder autorizações de ocupações para qualquer atividade ou construção a ser desenvolvida nas margens do Rio Vaza-Barris, na altura do Robalo, do Povoado de Areia Branca e do Mosqueiro, inclusive no Canal Santa Maria e nas áreas objeto do Parecer Técnico IBAMA nº 013/2005 e da Informação Técnica IBAMA nº 075/2008; 



    b) a condenação do MUNICÍPIO DE ARACAJU e da EMPRESA MUNICIPAL DE OBRAS E URBANIZAÇÃO à obrigação de não fazer, consistente em não conceder alvarás de construção para qualquer atividade ou construção nas margens do Rio Vaza-Barris, na altura do Robalo, do Povoado de Areia Branca e do Mosqueiro, inclusive no Canal Santa Maria e nas áreas objeto do Parecer Técnico IBAMA nº 013/2005 e da Informação Técnica IBAMA nº 075/2008; 



    c) a condenação da UNIÃO a obrigações de fazer, consistentes em realizar, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias: 1) a demarcação e o registro dos terrenos federais existentes nas margens do Rio Vaza-Barris, na altura do Robalo, do Povoado de Areia Branca e do Mosqueiro, inclusive no Canal Santa Maria e nas áreas objeto do Parecer Técnico IBAMA nº 013/2005 e da Informação Técnica IBAMA nº 075/2008; 2) a identificação de todas as ocupações (inclusive rampas, atracadouros/píeres, muros) existentes nas áreas da União delimitadas na forma do item anterior; 3) a notificação e a autuação dos responsáveis pelas ocupações, com a imposição de multa e a expedição de ordem para remoção da(s) edificação(ões) irregular(es), na forma do art. 6º do Decreto-Lei n.º 2.398/87; 4) o cancelamento de eventuais inscrições de ocupação em áreas de preservação permanente e a remoção de qualquer ocupação irregular verificada em tais áreas, nos termos dos artigos 9º e 10 da Lei nº 9.636/1998; e



    e) omissis; 



    d) a condenação da IBAMA a obrigações de fazer, consistentes em realizar, no prazo de 90 (noventa) dias: 1) a delimitação das áreas de preservação permanente situadas às margens do Rio Vaza-Barris, na altura do Robalo, do Povoado de Areia Branca e do Mosqueiro, inclusive no Canal Santa Maria e nas áreas objeto do Parecer Técnico IBAMA nº 013/2005 e da Informação Técnica IBAMA nº 075/2008; 2) a identificação de todas as ocupações ocupações (inclusive rampas, atracadouros/píeres, muros) existentes em APPs delimitadas na forma do item anterior; 3) a notificação e a autuação dos responsáveis pelas ocupações, com a imposição das sanções cabíveis, na forma do art. 72 da Lei nº 9.605/1998; 4) a remoção de qualquer ocupação irregular verificada em áreas de preservação permanente; e 5) o encaminhamento à Procuradoria Federal Especializada (PFE) em Sergipe de todas as notificações e autuações lavradas em cumprimento às determinações anteriores, para a adoção das medidas judiciais pertinentes;



    e) a condenação do MUNICÍPIO DE ARACAJU e da EMPRESA MUNICIPAL DE OBRAS E URBANIZAÇÃO a obrigações de fazer, consistentes em realizar, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias: 1) a identificação de todas as edificações realizadas sem a necessária licença prévia do município nas margens do Rio Vaza-Barris, na altura do Robalo, do Povoado de Areia Branca e do Mosqueiro, inclusive no Canal Santa Maria e nas áreas objeto do Parecer Técnico IBAMA nº 013/2005 e da Informação Técnica IBAMA nº 075/2008; 2) a notificação e a autuação dos responsáveis por tais edificações, com a imposição das sanções cabíveis, na forma do artigo 214 do Plano Diretor do Município de Aracaju; e 3) a remoção das edificações, obras e/ou aterros executados sem a competente licença, nos termos dos artigos 221 e 230 do Plano Diretor do Município de Aracaju; 



    f) a condenação solidária do MUNICÍPIO DE ARACAJU, da EMURB e da UNIÃO a obrigação de fazer, consistente em promover, após a conclusão das medidas indicadas nos itens anteriores, a recuperação das áreas degradadas, de modo a restituir as funções ambientais dos locais ambientalmente afetados pelas ocupações detectadas, sob pena de execução específica ou de cominação de multa diária, nos termos do art. 11 da LACP e do art. 84 do CDC, devendo os demandados adotar as seguintes providências: 1) apresentação à ADEMA, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, após a remoção das ocupações irregulares, de projeto de recuperação de área degradada (PRAD), lavrado por profissional habilitado; 2) correção, no prazo máximo de 90 (noventa) dias, do PRAD, caso necessária, de acordo com a análise do mesmo realizada pela ADEMA; e 3) execução do PRAD, após a sua aprovação definitiva pela ADEMA, com o cumprimento integral das medidas de reparação do dano ambiental e do cronograma de execução definidos; 



    g) a condenação solidária de todos os requeridos, em definitivo, à obrigação de fazer, consistente em realizar a contínua vigilância das áreas definidas em cumprimento aos itens anteriores, mediante a afixação, a manutenção e conservação, desde o início da execução do plano de recuperação da área degradada, de placas indicativas de que o local constitui área pública de propriedade da União e área de preservação permanente, insuscetíveis de ocupação; 



    h) a fixação multa diária no aporte de R$ 1.000,00 (hum mil reais) para os réus pelo eventual descumprimento da sentença condenatória aqui postulada, devendo os valores ser revertidos em favor do Fundo de Defesa de Direitos Difusos, sem prejuízo das demais sanções previstas em lei”. 



    O Tribunal de origem, por sua vez, deu provimento às apelações interpostas pelos réus aos seguintes fundamentos (fls. 16-20, Doc. 227):



    “1. Cuida-se de apelações interpostas pela UNIÃO FEDERAL, ADMINISTRACAO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE - ADEMA, EMPRESA MUNICIPAL DE OBRAS E URBANIZACAO - EMURB, INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIEN E DOS REC. NAT. RENOVAVEIS - IBAMA e MUNICÍPIO DE ARACAJU, em face do MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, a desafiar sentença oriunda do Juízo Federal da 2ª Vara da Seção Judiciária do Estado de Sergipe, que, em sede de ação civil pública, julgou parcialmente procedente o pedido para: 



    (...)



    8. O art. 225, § 3º, da CF/88 prevê a tríplice responsabilização ambiental, estando, portanto, o causador de danos ambientais sujeito à responsabilização administrativa, cível e penal, de modo independente e simultâneo. Como instrumento de concretização da tutela ambiental, a ação civil pública pode (art. 3º da Lei 7.347/85) ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, prevalecendo, na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que a conjunção "ou" - contida no citado artigo - tem sentido de adição, não representando uma alternativa excludente.



    9. Ainda que se considere a importância da proteção ao meio ambiente - direito fundamental de terceira geração - ou mesmo a interpretação que deve ser dada à legislação ambiental, de modo a integrá-la de acordo com o princípio hermenêutico do in dubio pro natura, o fato é que, considerada a abrangência da pretensão inicial - notadamente de pessoas envolvidas e obrigações a serem cumpridas - tem-se por inviável o seu acolhimento, seja nos moldes em que apresentada, ou ainda que se considere o extenso decote realizado por ocasião da sentença ora recorrida.



    10. A medida consistente na vedação irrestrita à "concessão de autorizações de ocupações para qualquer atividade ou construção a ser desenvolvida às margens do Rio Vaza-Barris, na altura do Robalo, do Povoado de Areia Branca e do Mosqueteiro, inclusive no Canal Santa Maria e nas áreas objeto do Parecer Técnico IBAMA nº 013/2005 e da Informação Técnica IBAMA nº 075/2008", além de pecar pela indeterminação das áreas a serem atingidas pela mencionada ordem, representa desproporcional e indevida interferência do Poder Judiciário na seara administrativa. De mesma forma, a condenação da UNIÃO na obrigação de fazer consistente em, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, realizar a " demarcação e registro de terrenos federais existentes nas margens do Rio Vaza-Barris, na altura do Robalo, do Povoado de Areia Branca e do Mosqueiro, inclusive no Canal Santa Maria e nas áreas objeto do Parecer Técnico IBAMA nº 013/2005 e da Informação Técnica IBAMA nº 075/2008", interfere - de forma desproporcional - na eleição de prioridades que cabe ao administrador, considerada a estrutura e recursos que dispõe. Não se pode deixar de mencionar que, a demarcação da faixa de marinha, depende de complexo procedimento administrativo prévio de atribuição do Poder Executivo, com notificação pessoal de todos os interessados e observância à garantia do contraditório e da ampla defesa. E justamente por se tratar de procedimento complexo e oneroso, a demarcação de terreno de marinha se submete a um juízo de oportunidade e conveniência por parte da Administração Pública.



    11. Relativamente às razões apresentadas pelo IBAMA, ainda que se considere a abrangência da atuação da referida autarquia em questões ambientais, de modo que a atividade fiscalizatória das atividades nocivas ao meio ambiente lhe "concede interesse jurídico suficiente para exercer seu poder de polícia administrativa, ainda que o bem esteja situado em área cuja competência para o licenciamento seja do Município ou do Estado. Nos termos da legislação federal de regência, a competência concorrente (rectius: competência comum) não inibe a atuação do IBAMA, ainda mais não tendo havido a interferência de órgão ambiental local." (STJ. 2ª Turma. REsp 1560916/AL, Rel. Min. Francisco Falcão, julgado em 06/10/2016), sendo que "Havendo omissão do órgão estadual na fiscalização, mesmo que outorgante da licença ambiental, o IBAMA pode exercer o seu poder de polícia administrativa, porque não se pode confundir competência para licenciar com competência para fiscalizar." ( STJ. 1ª Turma. AgInt no REsp 1484933/CE, Rel. Min. Regina Helena Costa, julgado em 21/03/2017); o fato é que, as obrigações impostas - pela sentença ora recorrida - à mencionada autarquia, igualmente constituem indevida interferência na atuação administrativa, notadamente no que se refere à determinação de delimitação de áreas e remoção de qualquer ocupação reputada irregular. Ainda neste concernente, cumpre destacar que, também segundo o que prevalece na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, a responsabilidade civil por dano ambiental tem natureza objetiva, enquanto as responsabilidades penal e administrativa são de natureza subjetiva.



    12. No tocante aos apelos do MUNICÍPIO DE ARACAJU, da EMPRESA MUNICIPAL DE OBRAS E URBANIZAÇÃO e da ADEMA, o comando sentencial se caracteriza pelo mesmo caráter genérico e excessivamente interventivo na eleição e execução de política pública, tarefa que constitucionalmente cabe ao Poder Executivo. Não se está a afirmar que a tutela do meio ambiente não pode se dar por meio de ação coletiva. Diversamente, a restrição é quanto ao conteúdo das pretensões apresentadas e das providências determinadas (em caráter geral e de modo a intervir na eleição e execução de política pública ambiental). Situação diversa seria aquela em que as providências fossem pedidas e determinadas em face de pessoas específicas, individualizadas na presente ação civil pública. Ainda a título argumentativo, ressalte-se a inadequação de medidas relativas à obrigação de remoção de áreas ou demolição de construções, ou ainda de realização, pelos próprios entes públicos, de recuperação das áreas degradadas, além da condenação de todos os entes públicos ora apelantes "em definitivo, à obrigação de fazer, consistente em realizar a contínua vigilância das áreas definidas ".



    13. Dessa forma, o que se identifica nos autos é a apresentação de uma pretensão de recuperação da área degradada na APP das margens do Rio Vaza-Barris, contemplando não somente a demolição de todas as ocupações irregulares, mas a completa restauração ambiental da região, com obrigações direcionadas aos entes públicos ora apelantes, e não aos moradores. Não cabe ao Poder Judiciário editar normas genéricas e abstratas de conduta, ou fixar prioridades no desenvolvimento de atividades de administração, na implementação de medidas administrativas ou na execução de programa de natureza política.



    14. Apelações providas para julgar improcedente o pedido.”



    Verifica-se, portanto, que ao julgar improcedente o pedido inicial, o Tribunal de origem decidiu em conformidade com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE no sentido de que, no âmbito do mérito administrativo, cabe ao administrador público o exercício de sua conveniência e oportunidade.



    Nesse sentido, em caso análogo: 



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. defensoria pública. Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 636.686-AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe de 16/8/2013)



     Também no sentido de que não cabe ao Poder Judiciário intervir na discricionariedade do administrador, vejam-se os seguintes precedentes: 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Portaria ministerial que estabeleceu direito antidumping provisório na forma de sobretarifa ao imposto de importação (II), relativamente à importação de fosfato monoamônico (MAP) procedente da Rússia. Exclusão da região Nordeste. Adequação da fundamentação do ato normativo. Matéria fática. Súmula nº 279/STF. Análise de legislação infraconstitucional. Afronta reflexa. Pretensão fundada em isonomia que transformaria o Poder Judiciário em legislador positivo. 



    (...) 



    2. Não cabe ao Poder Judiciário adentrar no exame da oportunidade e da conveniência de ato do Poder Executivo (sobretarifa antidumping) no exercício de sua discricionariedade, sob pena de violação do princípio da separação de poderes, mormente quando não demonstrada ausência de razoabilidade ou de proporcionalidade da medida, como ocorreu no caso dos autos. Precedentes.



    (…)



    4. Agravo regimental não provido.” (RE 475.954-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 9/9/2013)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DECRETO N. 420/92. LEI N. 8.393/91. IPI. ALÍQUOTA REGIONALIZADA INCIDENTE SOBRE O ACÚCAR. ALEGADA OFENSA AO DISPOSTO NOS ARTS. 150, I, II e § 3º, e 151, I, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. CONSTITUCIONALIDADE.



    (...) 



    3. A concessão do benefício da isenção fiscal é ato discricionário, fundado em juízo de conveniência e oportunidade do Poder Executivo, cujo controle é vedado ao Judiciário. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 480.107-AgR, Rel. Min. EROS GRAU, Segunda Turma, DJe de 27/3/2009)



    Desse modo, merece ser mantido o acórdão recorrido. 



     



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 12 de agosto de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente