Tribunal: STF
Processo: ACO 3547
Classe: ACO
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-09
Data de publicação: 2022-05-09

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela provisória de urgência, proposta pelo Estado do Amapá e pela Agência de Defesa e Inspeção Agropecuária (DIAGRO/AP) em face da União, objetivando que:



    “(…) seja concedida tutela provisória de urgência inaudita altera parte para determinar à requerida que se abstenha de exigir, para fins de celebração do Convênio entre a DIAGRO/AP e o MAPA-União, a regularidade dos itens previstos no CAUC.



    (…) ao final, seja julgado procedente o pedido, confirmando-se a tutela provisória de urgência, acaso deferida, para:



    a) DECLARAR, em sede de controle difuso, se necessário for, a inconstitucionalidade das alíneas a e b, do art. 25, inciso IV, da Lei Complementar n. 101/2000;



    b) DETERMINAR a requerida que se abstenha de exigir para fins de celebração do Convênio entre a DIAGRO/AP e o MAPA-União a regularidade dos itens previstos no CAUC alusivos ao CPNJ do Estado do Amapá;



    c) DETERMINAR a requerida que celebre o Convênio referido caso as únicas pendências sejam aquelas constantes do CAUC”. (eDOC 1, p. 10)



    O Estado do Amapá alega que a presente ação tem como objeto a celebração de convênio entre o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa) e a Agência de Defesa e Inspeção Agropecuária (Diagro/AP,) destinado ao apoio à reestruturação e à implementação do sistema unificado de atenção à sanidade agropecuária e ao fortalecimento das ações de defesa agropecuária. 



    Relata que, em 18.11.2021, a Diagro foi comunicada, através de expediente enviado pela Superintendência Federal de Agricultura (SFA/AP), que foi autorizada pelo Secretário da SDA/Mapa a proposta de convênio, no valor de R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais), sendo metade para custeio e metade para investimento. 



    No entanto, afirma que, ao consultar o extrato do Cauc, verificou-se pendências nos quesitos fiscais vinculados ao CNPJ do Estado do Amapá, o que constituiria impedimento à celebração do instrumento, embora a Diagro (autarquia estadual) esteja em situação fiscal regular.



    Sustenta que não conseguiria sanar todas as pendências do CAUC, até o dia 31.12.2021, o que implicaria na impossibilidade de assinatura do convênio e na perda dos recursos federais respectivos, havendo, portanto, risco de perecimento do direito, pois o Estado e a Diagro/AP não poderiam utilizar os recursos indispensáveis ao apoio à reestruturação e à implementação do sistema unificado de atenção à sanidade agropecuária (SUASA) e ao fortalecimento das ações de defesa agropecuária, na ordem de R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais). 



    Entende serem ilegais e abusivas as exigências feitas pela União, no tocante à comprovação de regularidade dos itens que compõem o Cauc, porquanto o art. 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal afasta as sanções de suspensão das transferências voluntárias quando os recursos federais destinam-se ao custeio de ações ligadas à saúde pública, nas quais as questões da sanidade vegetal e animal estão inseridas, nos termos do Decreto 5.741/2006.



    Assevera que a medida restritiva imposta em desfavor da Diagro/AP e da população Amapaense não passa no crivo da proporcionalidade, pois a vedação imposta pelo art. 25, inciso IV, alíneas “a” e “b”, da Lei Complementar 101/2000, no que tange às transferências voluntárias, em razão da inadimplência da prestação de contas dos recursos anteriormente recebidos, de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como ao cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde, não é adequada para atingir os fins previstos e não se mostra proporcional em sentido estrito, já que importa em paralisar operações financeiras dos entes federados indispensáveis à consecução de suas políticas públicas em prol da coletividade. 



    Preliminarmente, determinei a intimação da União para que apresentasse informações iniciais acerca das alegações do Estado do Amapá. (eDOC 9)



    A requerida destacou a inexistência dos requisitos autorizadores da tutela de urgência, tendo em vista que: (i) não é possível enquadrar o objeto do convênio dos autos na exceção prevista no art. 25, § 3º, da LRF, a qual não abrange a saúde animal e a proteção da agricultura; (ii) não existe afronta à proporcionalidade, porquanto “o procedimento disposto no art. 25 da Lei Complementar n.º 101/2000, no sentido de exigir a comprovação de requisitos para o recebimento de transferências voluntárias, configura mecanismo eficaz para exercício do equilíbrio na gestão fiscal dos recursos públicos, em observância ao disposto no parágrafo 1º do art. 1º da Lei Complementar nº 101/2000”, tendo sido declarado constitucional pelo STF, na ADI 2.238, norma semelhante constante do art. 11 da LRF. (eDOC 13) 



    A tutela provisória de urgência foi deferida tão somente para que a ausência de regularidade fiscal do Estado do Amapá, no Cauc ou em qualquer outro cadastro administrado pela União (e seus órgãos desconcentrados), não configure empecilho para a celebração de convênio entre à Agência de Defesa e Inspeção Agropecuária (Diagro/AP) e o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa). (eDOC 16)



    Em sua contestação, a União, ao reiterar os argumentos deduzidos nas informações preliminares, pugna pela improcedência dos pedidos autorais e informa que foi “foi celebrado o Convênio com a Agência de Defesa e Inspeção Agropecuária (Diagro/AP), conforme Extrato de Convênio extraído da Plataforma + Brasil (19386281), publicado no Diário Oficial da União (19386289) do dia 24/12/2021”. (eDOC 24)



    Nas alegações finais, as partes reafirmaram os fundamentos deduzidos anteriormente e a União informou não ter provas a produzir. (eDOCs 33 e 36)



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela procedência parcial do pedido para determinar que a União se abstenha de exigir dos autores a comprovação dos requisitos constantes no art. 25, §1º, da LRF para a Proposta de Convênio 49490/2021, conforme o disposto no § 3º do mesmo dispositivo, em parecer assim ementado:



    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. CONVÊNIO. TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA DE RECURSOS FEDERAIS. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. AÇÃO DE DEFESA AGROPECUÁRIA. MEDIDA DE PROTEÇÃO À SAÚDE PÚBLICA. ART. 25, § 3º, DA LC 101/2000. APLICABILIDADE. CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIO. JUÍZO POLÍTICO-JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO. PROCEDÊNCIA PARCIAL DOS PEDIDOS. 1. É competente o Supremo Tribunal Federal para processar e julgar ação cível originária proposta por estado membro com fundamento no art. 102, I, f, da Constituição Federal, com o objetivo de afastar óbices à transferência voluntária de recursos federais para a celebração de convênio. 2. É aplicável o art. 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, a ações de vigilância e defesa sanitária de animais e vegetais, por ser medida de proteção à saúde pública. 3. A decisão sobre a efetiva celebração de convênio entre estado-membro e União demanda juízo político-jurídico de conveniência e oportunidade, a ser efetivado em âmbito administrativo, sendo defeso ao Poder Judiciário realizá-lo pelos entes federados, sob o risco de ofensa ao princípio da separação de poderes. — Parecer pela procedência parcial do pedido para determinar que a União se abstenha de exigir dos autores a comprovação dos requisitos constantes no art. 25, §1º, da LRF para a Proposta de Convênio 49490/2021, nos termos do art. 25, §3º, do mesmo dispositivo”. (eDOC 39) 



    Eis a síntese do que sucedido no curso da demanda, passando a enfrentar as questões debatidas.



1) Competência do STF



    De início, vislumbro a potencialidade da existência de conflito federativo, razão pela qual reconheço a competência do Supremo Tribunal Federal para o processamento e julgamento da presente demanda, nos termos no art. 102, inciso I, alínea “f”, da Constituição Federal.



    Nesse sentido, já se posicionou o Plenário desta Corte:



    “CADIN/SIAFI - INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR EFEITO DE DIVERGÊNCIAS NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CONVÊNIO MJ Nº 019/2000 - CONSEQÜENTE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA - NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL COMO REQUISITO LEGITIMADOR DA INCLUSÃO, NO CADIN/SIAFI, DE QUALQUER ENTE ESTATAL - LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL - O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO - POSSIBILIDADE DE CONFLITO FEDERATIVO - PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NAS ALEGAÇÕES DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA DO DUE PROCESS OF LAW E DE DESRESPEITO AO POSTULADO DA RESERVA DE LEI EM SENTIDO FORMAL - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA - DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, "f", da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. (...)”. (ACO 1.048 QO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 31.10.2007, grifo nosso)



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ENTE FEDERATIVO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC). OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS. OCORRÊNCIA. PENDÊNCIA ORIUNDA DO PODER LEGISLATIVO ESTATAL. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. ACO 1.612-AGR, REL. MIN. CELSO DE MELLO, PLENO, DJE DE 13/2/2015. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal uniformizou o entendimento no sentido de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Executivo. Em consequência, atos do Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunal de contas e dos entes da Administração Pública indireta (como as autarquias e as empresas públicas) não podem gerar sanções da União contra o Estado, diante da ausência de ingerência direta do Executivo sobre eles’. (ACO 1.612-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe 13/2/2015). 2. Agravo regimental a que se nega provimento”. (ACO-AgR 2.066, Rel. Min. Teori Zavascki, Segunda Turma, DJe 31.8.2015, grifo nosso) 



    Assim, no caso dos autos, há claro antagonismo que potencializa o conflito federativo entre a União e o Estado do Amapá, estando presente a hipótese de reconhecimento da competência desta Corte prevista na alínea “f” do inciso I do art. 102 da CF.



2) Mérito



    O caso é de confirmação do provimento jurisdicional de urgência anteriormente concedido. 



2.1) Proporcionalidade em sentido estrito



    Defende o autor que o registro desabonador seria desproporcional em relação às consequências a serem suportadas pelo Estado.



    Sobre o postulado da proporcionalidade, tive oportunidade de registrar em sede doutrinária que:



    “A doutrina identifica como típica manifestação do excesso de poder legislativo a violação do princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso (Verhältnismässigkeitsprinzip; Übermassverbot), que se revela mediante contraditoriedade, incongruência e irrazoabilidade ou inadequação entre meios e fins. No direito constitucional alemão, outorga -se ao princípio da proporcionalidade ou ao princípio da proibição de excesso qualidade de norma constitucional não escrita.



    A utilização do princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso no direito constitucional envolve, como observado, a apreciação da necessidade (Erforderlichkeit) e adequação (Geeignetheit) da providência legislativa.



    Assim, em decisão proferida em março de 1971, o Bundesverfassungsgericht assentou que o princípio do Estado de Direito proíbe leis restritivas inadequadas à consecução de seus fins, acrescentando que uma providência legislativa não deve ser já considerada inconstitucional por basear-se em um erro de prognóstico BverfGE,25:1(12).



    O Tribunal Constitucional explicitou, posteriormente, que os meios utilizados pelo legislador devem ser adequados e necessários à consecução dos fins visados. O meio é adequado se, com a sua utilização, o evento pretendido pode ser alcançado; é necessário se o legislador não dispõe de outro meio eficaz, menos restritivo aos direitos fundamentais.



    A aferição da constitucionalidade da lei em face do princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso contempla os próprios limites do poder de conformação outorgado ao legislador. É o que se constata em decisão do Bundesverfassungsgericht na qual, após discutir aspectos relativos à eficácia e adequação de medidas econômicas consagradas em ato legislativo, concluiu-se que o legislador não havia ultrapassado os limites da discricionariedade que lhe fora outorgada.



    O Tribunal reconhece que o estabelecimento de objetivos e a definição dos meios adequados pressupõem uma decisão de índole política, econômica, social, ou político-jurídica. Esse juízo inerente à atividade política parece ter determinado uma postura cautelosa do Tribunal no exame relativo à adequação das medidas legislativas. A inconstitucionalidade de uma providência legal por objetiva desconformidade ou inadequação aos fins somente pode ser constatada em casos raros e especiais.



    Embora reflita a delicadeza da aplicação desse princípio no juízo de constitucionalidade, tal orientação não parece traduzir uma atitude demissionária quanto ao controle da adequação das medidas legislativas aos fins constitucionalmente perseguidos.



    Uma lei será inconstitucional, por infringente ao princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso, diz a Corte Constitucional alemã, se se puder constatar, inequivocamente, a existência de outras medidas menos lesivas.



    No Direito português, o princípio da proporcionalidade em sentido amplo foi erigido à dignidade de princípio constitucional, consagrando-se, no art. 18º, 2, do Texto Magno, que a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.



    O princípio da proibição de excesso, tal como concebido pelo legislador português, afirma Canotilho, constitui um limite constitucional à liberdade de conformação do legislador.



    Portanto, a doutrina constitucional mais moderna enfatiza que, em se tratando de imposição de restrições a determinados direitos, deve-se indagar não apenas sobre a admissibilidade constitucional da restrição eventualmente fixada, mas também sobre a compatibilidade das restrições estabelecidas com o princípio da proporcionalidade.



    Essa orientação, que permitiu converter o princípio da reserva legal (Gesetzesvorbehalt) no princípio da reserva legal proporcional (Vorbehalt des verhältnismässigen Gesetzes), pressupõe não só a legitimidade dos meios utilizados e dos fins perseguidos pelo legislador, mas também a adequação desses meios para consecução dos objetivos pretendidos (Geeignetheit) e a necessidade de sua utilização (Notwendigkeit oder Erforderlichkeit).



    O subprincípio da adequação (Geeignetheit) exige que as medidas interventivas adotadas se mostrem aptas a atingir os objetivos pretendidos. A Corte Constitucional examina se o meio é simplesmente inadequado (schlechthin ungeeignet), objetivamente inadequado (objetktiv ungeeignet), manifestamente inadequado ou desnecessário (offenbar ungeeignet oder unnötig), fundamentalmente inadequado (grundsätzlich ungeeignet), ou se com sua utilização o resultado pretendido pode ser estimulado (ob mit seiner Hilfe der gewunschte Erfolg gefördet werden kann).



    O subprincípio da necessidade (Notwendigkeit oder Erforderlichkeit) significa que nenhum meio menos gravoso para o indivíduo revelar-se-ia igualmente eficaz na consecução dos objetivos pretendidos.



    Em outros termos, o meio não será necessário se o objetivo almejado puder ser alcançado com a adoção de medida que se revele a um só tempo adequada e menos onerosa. Ressalte-se que, na prática, adequação e necessidade não têm o mesmo peso ou relevância no juízo de ponderação. Assim, apenas o que é adequado pode ser necessário, mas o que é necessário não pode ser inadequado.



    Pieroth e Schlink ressaltam que a prova da necessidade tem maior relevância do que o teste da adequação. Positivo o teste da necessidade, não há de ser negativo o teste da adequação. Por outro lado, se o teste quanto à necessidade revelar -se negativo, o resultado positivo do teste de adequação não mais poderá afetar o resultado definitivo ou final. De qualquer forma, um juízo definitivo sobre a proporcionalidade da medida há de resultar da rigorosa ponderação e do possível equilíbrio entre o significado da intervenção para o atingido e os objetivos perseguidos pelo legislador (proporcionalidade em sentido estrito). É possível que a própria ordem constitucional forneça um indicador sobre os critérios de avaliação ou de ponderação que devem ser adotados. Pieroth e Schlink advertem, porém, que nem sempre a doutrina e a jurisprudência se contentam com essas indicações fornecidas pela Lei Fundamental, incorrendo no risco ou na tentação de substituir a decisão legislativa pela avaliação subjetiva do juiz.



    Tendo em vista esses riscos, procura-se solver a questão com base nos outros elementos do princípio da proporcionalidade, enfatizando-se, especialmente, o significado do subprincípio da necessidade. A proporcionalidade em sentido estrito assumiria, assim, o papel de um controle de sintonia fina (Stimmigkeitskontrolle), indicando a justeza da solução encontrada ou a necessidade de sua revisão”. (MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 11ª ed. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 223/226)



    De outro lado, o princípio da gestão orçamentária responsável, no qual se baseia por inteiro a nova lei, é explicitado no art. 1º da LRF. Os seus principais objetivos seriam: a) evitar os déficits; b) reduzir substancialmente a dívida pública; c) adotar uma política tributária racional; d) preservar o patrimônio público; e) promover uma crescente transparência das contas públicas.



    O princípio da responsabilidade fiscal, introduzido pela nova lei, embora podendo já ser visualizado com o advento da Emenda Constitucional 19/98, que, em seu art. 30, determinava a apresentação de projeto de lei complementar pelo Executivo ao Legislativo em cento e oitenta dias da promulgação da emenda, vem preencher uma lacuna no Direito brasileiro.



    A ideia de que o dinheiro público deve ser aplicado na forma em que previamente se convencionou, sendo necessário o esclarecimento de como ele foi utilizado, era bastante confusa e ineficiente.



    O conceito de accountability, próprio do sistema anglo-saxão, parece identificar-se bastante com a ideia de responsabilidade fiscal, embora com ele não se confunda.



    Sua tradução é bastante difícil, havendo os que, mesmo analisando profundamente o conceito, não conseguiram encontrar uma tradução satisfatória do termo para o português.



    Outros, muitas vezes com algum desconforto, definem accountability como: responsabilidade pela prestação de contas ou responsabilidade pela eficiente gerência de recursos públicos.



    De fato, a tomada de posição acerca de uma tradução correta para o termo leva consigo uma gama de questões outras, mais gerais.



    A existência de efetiva democracia, proporcionando o florescimento de uma cidadania participante, não somente se liga à questão da accountability como condiciona sua própria existência.



    À medida que se desenvolve o arcabouço burocrático, os direitos do cidadão devem também se desenvolver, no intuito de evitar os abusos da burocracia em relação àqueles.



    Não há dúvidas de que o exercício de accountability é determinado pela qualidade das relações entre governo e cidadão, entre burocracia e clientelas. O comportamento (responsável ou não responsável) dos servidores públicos é consequência das atitudes e comportamento das próprias clientelas.



    Isso leva a crer que o amadurecimento da sociedade e a emergência de uma cidadania mais ativa faz surgir em seu seio, de modo natural, o conceito de accountability. À medida que se vão densificando as relações de cidadania, faz-se necessário o conceito de accountability, até que se torne algo corriqueiro tanto para a burocracia como para os cidadãos.



    A Lei de Responsabilidade Fiscal é, indubitavelmente, um passo de grande importância para o fortalecimento das relações entre os gestores públicos e os cidadãos. 



    O desenvolvimento de uma filosofia da responsabilidade fiscal, no Brasil, tem o propósito de fazer surgir um conceito sólido de accountability, próprio da necessidade imposta por aquelas relações, em um contorno ímpar.



    Assim, reitere-se que a imposição de sanção consistente na inscrição em cadastro restritivo é medida, em tese, adequada, necessária e proporcional em sentido estrito para os fins de evitar os déficits fiscais, de reduzir substancialmente a dívida pública e de preservar o patrimônio público.



    Rejeito, portanto, o argumento dos autores de que as exigências das alíneas “a” e “b” do inciso IV do art. 25 da Lei de Responsabilidade seriam desproporcionais e, por essa razão, inconstitucionais. 



2.2) Aplicação das sanções de suspensão das transferências voluntárias nas ações e serviços de saúde 



    A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu Capítulo V, ao tratar das transferências voluntárias, estabelece os requisitos para a realização dessas transferências e dispõe no § 3º do art. 25, o seguinte:



    “Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde. 



    § 1º. São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:



     I - existência de dotação específica; 



    II - (VETADO) 



    III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição;



    IV - comprovação, por parte do beneficiário, de: 



    a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos;



    b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde; 



    c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;



    d) previsão orçamentária de contrapartida.



    § 2º. É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada. 



    § 3º. Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social”. (grifo nosso)



    Perceba-se, então, que a Lei de Responsabilidade Fiscal, após explicitar as exigências para que haja transferências voluntárias aos entes federados, excetua, para fins de aplicação das sanções, as ações relativas à educação, à saúde e à assistência social 



    No caso dos autos, conforme visto, o objetivo do Estado do Amapá e da Agência de Defesa e Inspeção Agropecuária (Diagro/AP) é a celebração de convênio entre o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa) e a segunda requerente, destinado ao apoio à reestruturação e à implementação do sistema unificado de atenção à sanidade agropecuária e ao fortalecimento das ações de defesa agropecuária.



    Existem pendências em relação ao Estado do Amapá no Cauc, o que tem impedido que a autarquia estadual (Diagro/AP) celebre o mencionado convênio. 



    No entanto, os autores alegam que o deferimento do pleito de sua demanda estaria amparado pelo § 3º do art. 25 da LRF, acima transcrito.



    Impende definir, consequentemente, se o Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária (Suasa), vincula-se à matéria relacionada à saúde pública. 



    Pois bem.



    A Lei 8.171/1991, que dispõe sobre a política agrícola, previu a criação do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária (Suasa), estabelecendo o seguinte:



    “Art. 1º. Esta lei fixa os fundamentos, define os objetivos e as competências institucionais, prevê os recursos e estabelece as ações e instrumentos da política agrícola, relativamente às atividades agropecuárias, agroindustriais e de planejamento das atividades pesqueira e florestal.



    Parágrafo único. Para os efeitos desta lei, entende-se por atividade agrícola a produção, o processamento e a comercialização dos produtos, subprodutos e derivados, serviços e insumos agrícolas, pecuários, pesqueiros e florestais.



    (…) 



    Art. 28-A. Visando à promoção da saúde, as ações de vigilância e defesa sanitária dos animais e dos vegetais serão organizadas, sob a coordenação do Poder Público nas várias instâncias federativas e no âmbito de sua competência, em um Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária, articulado, no que for atinente à saúde pública, com o Sistema Único de Saúde de que trata a Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990, do qual participarão: 



    I – serviços e instituições oficiais;



    II – produtores e trabalhadores rurais, suas associações e técnicos que lhes prestam assistência;



    III – órgãos de fiscalização das categorias profissionais diretamente vinculadas à sanidade agropecuária;



    IV – entidades gestoras de fundos organizados pelo setor privado para complementar as ações públicas no campo da defesa agropecuária”. (grifo nosso)



    Portanto, verifica-se do excerto transcrito que as atividades de vigilância e defesa sanitária dos animais e dos vegetais, articulados no âmbito do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária (Suasa) e do Sistema Único de Saúde (SUS), enquadram-se na exceção prevista no § 3º do art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) acima transcrito, por se tratar de ação vinculada ao Sistema Único de Saúde, um dos maiores programas mundiais de saúde pública, nos termos das Leis 8.171/1991 e 8.080/1990.



    No mesmo sentido da linha de intelecção acima, registrem-se as seguintes decisões monocráticas, as quais concederam o pedido de tutela provisória urgência para alguns Estados, nas seguintes ações cíveis originárias que também tratavam sobre o Suasa: ACO 3.553, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 17.12.2021, ACO-MC 3551 (RJ) e ACO 3.550 MC (AC), ambas de relatoria do Min. Roberto Barroso e publicadas no DJe 15.12.2021; ACO 3.552 MC (BA), Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 13.12.2021; ACO 3.459-MC (RN), Rel. Min. Rosa Weber, DJe 11.1.2021; ACO 3.408 TP (RR), Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 3.7.2020.



    Além disso, embora não tenha sido alegado na exordial, é importante destacar que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Poder Executivo e seus órgãos, estando excluídos os atos dos Poderes Legislativo e Judiciário, além do Ministério Público, do Tribunal de Contas e dos entes da Administração Pública Indireta. 



    A propósito, confiram-se os seguintes precedentes aplicando o princípio da intranscendência em situações envolvendo a administração indireta dos Estados, inclusive em relação ao Estado do Amapá:



     



    “Ação cível originária. 2. Direito Constitucional e Administrativo. 3. Convênios. Inscrição em cadastros federais de inadimplentes (Siafi/Cauc/Cadin). 4. Delimitação do objeto da lide. Relatório de inadimplência apresentado antes da citação do réu. Pedido genérico. Impossibilidade. Litispendência. 5. Ação conhecida parcialmente apenas em razão das anotações negativas em cadastros restritivos federais, envolvendo convênios, acordos, contratos ou instrumentos congêneres. 6. Sanções em virtude de irregularidades com gasto de pessoal praticadas por órgãos e poderes autônomos. 7. Princípio da intranscendência das sanções. Insubsistência da medida restritiva ao Poder que não possui ingerência administrativa sobre o órgão descumpridor. Jurisprudência pacífica. 8. Matéria submetida à repercussão geral. Tema 743. Precedentes. 9. Tomada de Contas Especial. Necessidade. Ausência configura ofensa ao devido processo legal. 10. Matéria submetida à repercussão geral. Tema 327. Precedentes. 11. Argumentos insuficientes para alterar a decisão agravada. 12. Ação cível originária parcialmente conhecida. 13. Honorários advocatícios a cargo da União”. (ACO 1.824, Redator p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 21.10.2021, grifo nosso)



    “Agr