Tribunal: STF
Processo: MS 38502
Classe: MS
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-07
Data de publicação: 2022-06-07

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Arno Hugo Augustin Filho impetra mandado de segurança, com pedido de liminar, em face de ato proferido pelo Tribunal de Contas da União, que julgou irregulares as Contas de 2014 do impetrante, ocasião em que ocupou o cargo de Secretário do Tesouro Nacional, por meio do Acórdão nº 1899/2020-TCU-Plenário. 



    Narra o Impetrante que o processo de contas anuais da STN foi protocolado e aberto em 28 de outubro de 2015, mas que somente em 2020 tomou conhecimento do processo TC 030.154/2015-4, pois não fora cientificado de sua existência em nenhuma outra ocasião, não tendo sido chamado a se manifestar e apresentar justificativas, nos termos da Lei Orgânica do TCU. 



    Afirma que, ao ser notificado da prolação do acórdão em questão, apresentou pedido de reconsideração, suscitando em preliminar a ocorrência de cerceamento de defesa diante da ilegalidade da falta de sua oitiva prévia, antes da decisão recorrida, o que implicou em contrariedade ao disposto na Lei Federal nº 8443/92. 



    Assevera que a Secretaria de Recursos do TCU, ao se manifestar no feito, considerou que no caso concreto objeto deste mandamus, sob a ótica da Lei Federal nº 9873/1999, a pretensão da pretensão punitiva do TCU estaria prescrita. Todavia, o recurso foi desprovido, o que ensejou a oposição de embargos de declaração, os quais foram rejeitados.



    O impetrante argumenta que a jurisprudência do STF tem conferido interpretação sistemática à Lei nº 9.873/1999, entendendo que a sua aplicação regula a ação punitiva da Administração Pública no exercício do poder administrativo sancionador, e não apenas o exercício do poder de polícia stricto sensu. Salienta que no julgamento do Agravo Regimental em Mandado de Segurança nº 37.847-DF, da relatoria da Ministra Rosa Weber, o Ministro Alexandre de Moraes proferiu seu voto em que demonstra que a prescrição se aplica também à pretensão sancionatória e não apenas ressarcitória. 



    Menciona, ainda, que à luz da tese firmada no Tema 899 da repercussão geral, o Tribunal de Contas ou o órgão de controle interno que proceda à tomada de contas especial possui o prazo de cinco anos para finalizá-la (decisão condenatória recorrível), sob pena de não poder mais fazê-lo por decurso do tempo razoável para tanto. 



    Sustenta que deve se aplicar ao caso o prazo prescricional de quatro anos, uma vez que a infração também está prevista na legislação penal de modo que, nos termos do art. 1º, § 2º, da Lei 9.783/1999, quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal, o qual prevê o prazo de 4 anos para a infração imputada ao impetrante, qual seja, a prevista no art. 359-A, combinado com o art. 29, ambos do Código Penal. 



    Ressalta, ainda, a ilegalidade e abuso de autoridade na tramitação do processo no TCU, diante da ausência de oitiva do impetrante antes de prolatada a decisão, ou seja, antes da emissão do Acórdão nº 1899/2020. 



    Formula pedido de liminar com vistas à suspensão imediata TC 030.154/2015-4 do TCU até o julgamento de mérito deste mandado de segurança.



    Ao final, requer seja concedida definitivamente a segurança, a fim de declarar nulo o item 9.4 do Acórdão 1899/2020 do Plenário do Tribunal de Contas da União.



    Solicitei prévias informações à autoridade apontada como coatora.



    Em suas informações (eDOC 156), o TCU pugna pelo indeferimento da medida liminar, bem como pela denegação da segurança, ao final. A peça contém a seguinte ementa:



    “EMENTA: Mandado de Segurança impetrado por Arno Hugo Augustin Filho, com pedido de medida liminar para suspender o TC 030.154/2015-4 e, no mérito, para declarar nulo o item 9.4 do Acórdão 1899/2020 – TCU – Plenário, mantido pelos Acórdãos n. 2795/2021 (recurso de reconsideração), n. 213/2022 (embargos de declaração) e n. 477/2022 (embargos de declaração), todo do Plenário do TCU, por meio do qual o TCU julgou irregulares as Contas de 2014 do impetrante. 



    1. No tocante à penalidade de julgamento pela irregularidade das contas, a prescrição da pretensão punitiva da Administração é regida pelo Código Civil, conforme Acórdão 1.441/2016–TCU–Plenário, exarado em sede de incidente de uniformização de jurisprudência. 



    2. Praticada a irregularidade no exercício de 2014, iniciou-se o transcurso do prazo de 10 anos, estabelecido pelo CC de 2002. Esse prazo foi interrompido no dia 15/4/2015 (ordem de citação do responsável) e houve condenação em 22/07/2020, data da prolação do Acórdão 1.899/2020-Plenário. Logo, em nenhum momento o prazo decenal foi extrapolado. 



    3. Ainda que utilizado o prazo quinquenal – ou mesmo quadrienal – para determinação da eventual incidência da prescrição da pretensão punitiva, por aplicação analógica da Lei 9.873/1999, também este prazo reduzido não teria transcorrido antes da concretização da condenação. Aplicação das causas interruptivas conforme parâmetros fixados pelo Supremo Tribunal Federal no MS 32.201 (1ª Turma), leading case sobre o tema naquela Corte. Aplicação de tal entendimento pela 2ª Turma do STF no MS 36.067, com a incidência de 5 causas interruptivas. 



    4. Inexistência, no presente caso, de materialização do prazo de prescrição de 5 anos ou de 4 anos. 



    5. O procedimento adotado pelo TCU no processo TC-030.154/2015-4 observou plenamente os princípios da ampla defesa, do contraditório e do devido processo legal, haja vista que o impetrante foi chamado a contraditar os atos/fatos e efetivamente apresentou defesa, o que ocorreu no processo TC-021.643/2014-8, autos onde foram apurados os mesmos atos/fatos que levaram ao julgamento pela irregularidade das contas, conforme reconhece na inicial. 



    6. Parecer pelo indeferimento da medida liminar pleiteada e, no mérito, pela denegação da segurança.” 



    É o relatório. Decido quanto à medida cautelar.



    Em sede de liminar em mandado de segurança, é preciso que se demonstre a existência de fundamento relevante, com comprovação de que do ato impugnado possa resultar a ineficácia da medida, caso concedida apenas ao termo do processo.



    O ato apontado como coator, neste momento de cognição sumária, aparenta revelar-se contrário ao postulado da segurança jurídica, tendo razão o impetrante, ao menos em relação a um dos argumentos lançados na exordial.



    Com efeito, o impetrante, ex-Secretário do Tesouro Nacional, teve suas contas referentes ao ano de 2014 julgadas irregulares pelo Tribunal de Contas da União, pelo Acórdão nº 1899/2020-TCU-Plenário, no bojo do julgamento do Processo de Tomada de Contas nº 030.154/2015-4. As conclusões do julgado forma sumariadas da seguinte forma:



    “9. Acordão: 



    VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Prestação de Contas da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) relativas ao exercício de 2014, 



    ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, em:



    9.1. retirar o sobrestamento do julgamento das contas em virtude de decisão definitiva no âmbito do TC 021.643/2014-8;



    9.2. julgar regulares, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso I, 17 e 23, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 1º, inciso I, 207 e 214, inciso I, do Regimento Interno, as contas de Manuel Augusto Alves Silva, CPF 536.887.241-00; Vinicius Mendonça Neiva, CPF 610.120.501-06; Edélcio de Oliveira, CPF 546.874.466-04; Cleber Ubiratan de Oliveira, CPF 501.953.366-15; Fabiana Magalhães Almeida Rodopoulos, CPF 634.867.841-53; Renato Pontes Dias, CPF 399.186.531-91; Paulo José dos Reis Souza, CPF 494.424.306-53; Liscio Fábio de Brasil Camargo, CPF 117.557.686-72; Paulo Fontoura Valle, CPF 311.652.571-49; Otávio Ladeira de Medeiros, CPF 065.675.548-27; Eduardo Coutinho Guerra, CPF 276.000.681-68, dando-lhes quitação plena: 



    9.3. julgar regulares com ressalva, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 1º, inciso I, 208 e 214, inciso II, do Regimento Interno, as contas do Sr. Gilvan da Silva Dantas, CPF 516.672.741-04, Subsecretário de Contabilidade Pública da Secretaria do Tesouro Nacional, em face dos achados em relação às informações patrimoniais, orçamentárias e financeiras apontadas no Parecer Prévio das Contas do Governo Federal de 2014 (TC 005.335/2015-9), dando-lhe quitação;



    9.4. julgar irregulares, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, e 19 da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 1º, inciso I, 209, inciso II, do Regimento Interno, as contas de Marcus Pereira Aucélio, ex-Subsecretário de Política Fiscal, CPF 393.486.601-87 e de Arno Hugo Augustin Filho, ex-Secretário do Tesouro Nacional, CPF 389.327.680-72, em face das irregularidades adiante apontadas, já julgadas no TC  021.643/2014- 8:  



    9.4.1. realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa Bolsa Família de que trata a Lei 10.836/2004, contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, “b”, todos da Lei Complementar 101/2000;



    9.4.2. realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial, contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, “b”, todos da Lei Complementar 101/2000;



    9.4.3. realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios do BNDES para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, “b”, todos da Lei Complementar 101/2000;



    9.4.4. realização de operações de crédito, consubstanciadas na concessão e utilização de recursos próprios do Banco do Brasil para o pagamento de subvenções de responsabilidade da União registradas nas contas “Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola” e “Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional” da instituição financeira, contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, “b”, todos da Lei Complementar 101/2000;



    9.4.5. atrasos no repasse de recursos de que trata a Lei 7.990/1989, aos estados, Distrito Federal e municípios; 



    9.4.6. atrasos no repasse de recursos de que trata o art. 212, §§ 5º e 6º, da Constituição da República, e o Decreto 6.003/2006.



    9.5. dar ciência deste acórdão ao Ministério da Economia, destacando que o inteiro teor da deliberação, incluindo relatório e voto, pode ser consultado no endereço www.tcu.gov.br/acordaos; 



    9.6. juntar cópia da presente deliberação, incluindo relatório e voto, aos TCs 003.365/2017-4 e 010.173/2015-3 para fins de subsídio à instrução; 



    9.7. arquivar o presente processo.” 



    Portanto, o Impetrante teve suas contas julgadas irregulares em razão dos fatos apurados no TC nº 021.643/2014-8, por meio do qual a Corte de Contas apreciou Representação do Ministério Público de Contas em face de atrasos em repasses de recursos da União a instituições financeiras pertencentes ou controladas pela União. 



    Diante da apuração desses fatos na citada TC nº 021.643/2014-8, que teria reflexo na análise das contas da unidade, a Corte de Contas determinou, em 28/03/2016 (eDOC 162), o sobrestamento da análise da TC 030.154/2015-4 até a prolação de decisão na TC 021.643/2014.



    Cumpre perquirir, portanto, se o sobrestamento de processo administrativo, a aguardar decisão a ser proferida em outro processo administrativo, presta-se à interrupção do prazo prescricional para a pretensão punitiva da Administração.



     Destaque-se, primeiramente, que ambas as Turmas desta Corte têm se posicionado pela aplicação integral da Lei 9.873/1999 para regular o prazo prescricional relativamente à atuação das Cortes de Contas. A corroborar essa assertiva colaciono recentes pronunciamentos dos colegiados:



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. CERCEAMENTO DE DEFESA. NÃO OCORRÊNCIA. PRETENSÃO PUNITIVA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRIÇÃO. OBSERVÂNCIA DA LEI 9.873/1999. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II - No âmbito do TCU, o agravante teve a possibilidade de demonstrar a ocorrência das nulidades suscitadas, mas não cumpriu o ônus de comprovar suas alegações. Do mesmo modo, no presente mandado de segurança, não foram apresentados novos argumentos ou documentos aptos a desconstituir o que asseverado no acórdão apontado como ato coator. III Ao perquirir sobre qual prazo prescricional deve ser aplicado à espécie, a Primeira Turma desta Corte entendeu que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja em razão da interpretação correta e da aplicação direta desta lei, seja por analogia (MS 32.201/DF, Rel. Min. Roberto Barroso). No caso, aplicando-se a referida Lei, observa-se que a pretensão sancionatória do TCU, em relação aos atos praticados pelo agravante, não foi fulminada pelo decurso do tempo. IV Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (MS 37373 AgR, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, julgado em 31/05/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-106 DIVULG 02-06-2021 PUBLIC 04-06-2021)



    “EMENTA AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DELIBERAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO E MULTA. PRETENSÃO SANCIONATÓRIA. MARCOS INTERRUPTIVOS SUSCETÍVEIS DE AFASTAR A CONSUMAÇÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL QUINQUENAL ESTATUÍDO NA LEI Nº 9.873/1999. SOLICITAÇÃO E FORMALIZAÇÃO DE PARCELAMENTO, COM O ADIMPLEMENTO DE DIVERSAS PRESTAÇÕES, A CONFIGURAR HIPÓTESE DE RENÚNCIA TÁCITA, ACASO SE REPUTASSE CONSUMADA A PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO RESSARCITÓRIA. 1. A submissão do Tribunal de Contas da União aos ditames da Lei nº 9.873/1999, que disciplina a prescrição da pretensão sancionatória, configura matéria pacificada em precedentes das duas Turmas desta Suprema Corte (MS 32201, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 07.8.2017; e MS 35512 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 21.6.2019). 2. No caso, quando considerados os marcos interruptivos indicados nas informações prestadas pela autoridade impetrada, verifica-se que a pretensão sancionatória não foi alcançada pelo cutelo prescricional quinquenal. 3. Quanto à prescrição da pretensão ressarcitória, ainda que esta se houvesse consumado, antes do Acórdão nº 2150/2016-TCUPlenário, integrado pelo Acórdão nº 1131/2017-TCU-Plenário, ter-se-ia operado, nos moldes do art. 191 do Código Civil, renúncia tácita ao prazo prescricional, considerada a conduta da ora agravante, Força Sindical, de formalizar o parcelamento do débito que lhe foi imputado, a título de ressarcimento ao erário, em 36 (trinta e seis) prestações, das quais chegou a recolher 16 (dezesseis). 4. Agravo interno conhecido e não provido.”



    (MS 37586 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Primeira Turma , julgado em 21/06/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-123 DIVULG 24-06-2021 PUBLIC 25-06-2021)



    A Lei 9.873/1999 elenca as seguintes causas interruptivas do prazo prescricional:



    “Art. 2o Interrompe-se a prescrição da ação punitiva: 



    I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; 



    II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;



    III - pela decisão condenatória recorrível.



    IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.” 



    Como se vê, não há expressamente, dentre as causas de interrupção do prazo prescricional, menção ao sobrestamento de processo administrativo para aguardar a solução de questão prejudicial em outro feito. Tampouco há falar em sobrestamento como causa de suspensão da prescrição, a teor do que dispõe o art. 3º da lei em questão:



    “Art. 3o Suspende-se a prescrição durante a vigência:



    I - dos compromissos de cessação ou de desempenho, respectivamente, previstos nos arts. 53 e 58 da Lei nº 8.884, de 11 de junho de 1994;”



    Nessa senda, muito embora afirme a autoridade impetrada que se aplica analogicamente o disposto no art. 313, inciso V, “a”, do Código de Processo Civil (que determina a suspensão do processo quando a sentença de mérito depender do julgamento de outra causa ou da declaração de existência ou de inexistência de relação jurídica que constitua o objeto principal de outro processo pendente) como forma de justificar a interrupção da prescrição no caso sob exame, verifica-se que na legislação específica a regular a prescrição do processo administrativo sancionatório, não há semelhante previsão, nem a situação se assemelha ao processo civil, no qual não há, via de regra, prescrição intercorrente durante o regular trâmite processual.



    Ademais, como se infere das informações, no relatório de fiscalização elaborado pela Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional, nos autos da TC 021.643/2014-8 foi proposta a remessa dos autos ao Ministério Público para adoção das medidas oportunas e convenientes em relação à execução de atos vedados por lei e da realização de operação de crédito com inobservância de condição estabelecida em lei (eDOC 158, p. 46). Tal conduta configura em tese o crime previsto no art. 359-A do Código Penal, verbis:



    “Artigo 359-A. Ordenar, autorizar ou realizar operação de crédito, interno ou externo, sem prévia autorização legislativa:



    Pena – reclusão, de 1 (um) a 2 (dois) anos.



    Parágrafo único. Incide na mesma pena quem ordena, autoriza ou realiza operação de crédito interno ou externo:



    I – com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei ou em resolução do Senado Federal;



    II – quando o montante da dívida consolidada ultrapassa o limite máximo autorizado por lei.”



    O artigo 1º da Lei nº 9.873, de 23 de novembro de 1999, assim dispõe:



    “Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.



    §1o Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.



    §2o Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.”



    Nos termos do art. 109 do Código Penal, a prescrição no caso sob exame consuma-se em quatro anos, verbis:



    “Art. 109. A prescrição, antes de transitar em julgado a sentença final, salvo o disposto no § 1o do art. 110 deste Código, regula-se pelo máximo da pena privativa de liberdade cominada ao crime, verificando-se: 



    (...)



    V - em quatro anos, se o máximo da pena é igual a um ano ou, sendo superior, não excede a dois;”



    Nesse contexto, em se considerando como primeira causa interruptiva a data da abertura do procedimento de aferição da regularidade das contas dos responsáveis pela Secretaria do Tesouro Nacional, em 28.10.2015, ter-se-ia por consumada a prescrição num primeiro exame. Isso porque o acórdão condenatório somente foi prolatado em 22.7.2020 (Acórdão 1.899/2020-Plenário). Desse modo, levando-se em conta tanto o prazo de quatro anos, em tese estaria consumada a prescrição.



    Assim, como, em exame sumário típico da presente fase processual, não depreendo da leitura da legislação de regência a possibilidade de que o sobrestamento do processo de tomada de contas para aguardo de decisão a ser proferida em outro processo possa culminar na interrupção do transcurso do prazo prescricional, considero que a matéria reclama exame mais aprofundado em sede meritória, restando demonstrado, quantum satis, os requisitos para a concessão do provimento cautelar requerido. 



    Diante do acima exposto, defiro a medida liminar, suspendendo em relação ao impetrante o trâmite da Tomada de Contas Especial nº 030.154/2015-4 do TCU, até o julgamento do mérito do presente writ.



    Já prestadas as informações pela autoridade coatora, remeta-se o feito ao Ministério Público para parecer, no prazo legal (art. 12 da Lei n. 12.016/09).



    Dê-se ciência à União, a fim de que, nos termos do artigo 7º, inciso II, da Lei n. 12.016/09, querendo, ingresse no feito.



    Após, retornem conclusos para julgamento de mérito.



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 07 de junho de 2022.



Ministro Edson Fachin



Relator



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