Tribunal: STF
Processo: ARE 1392469
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-10
Data de publicação: 2022-08-10

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, assim ementado (Vol. 20):



    “1) DIREITO PROCESSUAL CIVIL. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE VERIFICADA. NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO. 



    a) Cuida-se de recurso interposto contra decisão que afastou pretensão indenizatória fundada em suposto uso irregular de bem imóvel público pela parte Apelada. 



    b) No apelo, repete-se argumentação contida na inicial, já acatada na decisão. Por outro lado, há ausência de antítese às conclusões expostas na sentença, pelo afastamento da pretensão indenizatória. 



    c) Não impugnados especificamente os fundamentos da decisão recorrida, resta prejudicado o conhecimento do recurso. Art. 932, inciso III, do CPC. 



    2) omissis



    3) DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL. JURISPRUDÊNCIA DO ÓRGÃO ESPECIAL INAPLICÁVEL À HIPÓTESE. INCONSTITUCIONALIDADE QUE NÃO PODE SER DECLARADA QUANDO, NO MÉRITO, HÁ DESPROVIMENTO DA PRETENSÃO ANULATÓRIA DE ATOS ADMINISTRATIVOS.



    a) Trata-se de ação civil pública que veicula pretensão declaratória de inconstitucionalidade do art. 27, §1º, da Lei Orgânica do Município de Campo Largo, vigente à época dos fatos, referente à concessão de direitos reais de uso de bens públicos, com dispensa de licitação, em determinadas hipóteses de interesse social. 



    b) O Órgão Especial deste Tribunal de Justiça decidiu, na ADI n. 1659410-0, pela inconstitucionalidade de dispositivo virtualmente idêntico, art. 17, da Lei Orgânica do Município de Guaratuba. 



    c) Entretanto, as peculiaridades do caso não autorizam a declaração incidental de inconstitucionalidade, visto que os atos administrativos, em que pese fundamentados em norma aparentemente inconstitucional, seguiram na prática as previsões da Lei n. 8.666/93.



    d) Para a declaração incidental de inconstitucionalidade é necessário o exercício do controle concreto, em que a questão é prejudicial de mérito.



    e) Sem a consequente desconstituição de fenômenos concretos, este Órgão Colegiado se torna incompetente para julgar a norma inconstitucional, porque aí haveria verdadeiro controle abstrato de adequação da norma à Constituição Estadual.



    4) DIREITO ADMINISTRATIVO. CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO SOBRE BEM IMÓVEL. DISPENSA DE CONCORRÊNCIA. INTERESSE PÚBLICO. OBEDIÊNCIA, NA PRÁTICA, ÀS REGRAS INSERIDAS NA LEI NACIONAL DE LICITAÇÕES. JURIDICIDADE DA MEDIDA.



    a) Cuida-se de apelação interposta sobre sentença condenatória que determinou a demolição de edificações sobre imóvel público e devolução deste no estado original, concedido pelo MUNICÍPIO DE CAMPO LARGO à Instituição de Ensino mantida por Associação sem fins lucrativos. 



    b) A doação com encargo, mediante dispensa de licitação, é prevista no art. 17, inciso I e §4º, da Lei n. 8.666/93. São requisitos (i) avaliação prévia do bem; (ii) autorização legislativa; (iii) inserção de cláusulas obrigatórias sobre encargos, prazo de cumprimento e reversão do bem, no instrumento da doação; e (iv) interesse público devidamente justificado. 



    c) Na hipótese, objetivava a Administração Pública a ampliação das instalações escolares, objetivando a oferta de maior número de vagas aos escolares, de primeiro, segundo e terceiro grau no Município. A documentação juntada aos autos demonstra que a concessão de direito real de uso obedeceu aos requisitos supracitados.



    d) Para além da legalidade estrita, é caso de se aplicar a regra geral de direito “a maiori, ad minus” (quem pode o mais, pode o menos). Se a Lei n. 8.666/93 autoriza a transferência de propriedade, é outrossim permitido à administração pública dispor do direito real de uso, nas mesmas condições, por se tratar de menor disponibilidade do patrimônio público.



    e) Se a edificação sobre o terreno é medida de interesse público e encargo da concessão, a mera extirpação das benfeitorias não é decisão justa e efetiva, porque não atende aos anseios das partes.



    5) omissis



    6) APELO 01 E 03 AOS QUAL SE DÁ PARCIAL PROVIMENTO. APELO 02 NÃO CONHECIDO. CAPÍTULO DE IMPROCEDÊNCIA DA SENTENÇA MANTIDO EM REMESSA NECESSÁRIA”.



    Opostos Embargos de Declaração (Vol. 23), foram rejeitados nos termos da seguinte ementa (Vol. 25):



    “1) DIREITO PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AUSÊNCIA DE OMISSÃO. DECISÃO QUE NÃO AFASTA INCIDÊNCIA DE NORMA, PORTANTO, NÃO NEGA VIGÊNCIA À SÚMULA VINCULANTE N. 10. NORMA INCONSTITUCIONAL. DISTINÇÃO DO CASO. ATOS ADMINISTRATIVOS QUE OBEDECEM, DE TODO MODO, REGRA CONSTITUCIONAL. DECLARAÇÃO INCIDENTAL IMPOSSÍVEL. 



    a) Cuida-se de embargos de declaração opostos a acórdão que reformou sentença proferida em primeiro grau, mantendo atos administrativos que, pretensamente, foram embasados em dispositivo legal inconstitucional. 



    b) Se não houve afastamento da incidência de Lei, não se pode alegar violação à Súmula Vinculante n. 10. 



    c) Não há necessidade de instauração do incidente de arguição de inconstitucionalidade quando já existente manifestação do Órgão Especial sobre o tema. Art. 949, parágrafo único do CPC e Tema n. 856 de Repercussão Geral do STF.



    d) Vê-se que a norma impugnada pelo Ministério Público é, com efeito, inconstitucional. E já o era, antes que o tivesse dito.



    e) Há, entretanto, distinção no caso em julgamento. Hipótese excepcional em que os atos administrativos impugnados, embora fundamentados em norma formalmente inconstitucional, obedeceram à norma geral estabelecida pelo Ente Federativo com competência legislativa privativa para tanto. 



    f) Impossível o exercício do controle incidental quando não há a pretendida nulidade dos atos administrativos pretensamente embasados no dispositivo legal inconstitucional. 



    g) Sem a consequente desconstituição de fenômenos concretos, este Órgão Colegiado se torna incompetente para somente declarar a norma inconstitucional, porque aí haveria verdadeiro controle abstrato de adequação da norma à Constituição Estadual. 



    h) A espécie, entrementes, encerra contraditio in adjecto, na medida em que o terreno em disceptação, por sua contiguidade, só interessava à ampliação do pátio da Escola apelante: submetido que fosse dito terreno à ampla licitação, outras escolas, ainda que pretendessem também ampliar seus pátios, se vencedoras, não poderiam transportá-lo e anexá-lo, porquanto situadas alhures. 



    2) EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS”.



    No Recurso Extraordinário (Vol. 29), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ (autor da ação civil pública), alega violação ao art. 97 da CF/1988 (SV 10), aduzindo que apenas o Órgão Especial do TJPR “pode decidir a questão acerca da constitucionalidade ou inconstitucionalidade do artigo 27, § 1º da Lei Orgânica do Município de Campo Largo/PR., inclusive, para fins de modulação dos efeitos” (Vol. 29, fl. 6). 



    Pondera que, “em caso semelhante, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, ao apreciar o incidente de declaração de inconstitucionalidade n° 1.747.462-5, sedimentou o entendimento de que a legislação municipal que cria hipótese de dispensa de licitação para concessão de direito real de uso de imóvel público contraria o disposto no artigo 22, inciso XXVII, da Constituição Federal” (Vol. 29, fl. 13).



    Assim, conclui que, no caso, houve “evidente ofensa ao art. 97 da CF, uma vez que, no caso em tela, deixou-se de aplicar decisão anterior do Órgão Especial sobre a inconstitucionalidade de lei idêntica, e nem se instaurou incidente de inconstitucionalidade, perante o colendo Órgão Especial, decidindo a Câmara (Órgão fracionário) a questão acerca da constitucionalidade do artigo 27, § 1º da Lei Orgânica do Município de Campo Largo/PR., em contrária posição firmada na Súmula Vinculante 10 do STF” (Vol. 29, fl. 15).



    Ao final, requer seja conhecido e provido o presente recurso por violação ao art. 97 da CF/1988.



    Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de origem obstou o seguimento do recurso aos fundamentos de que (a) é inaplicável à hipótese dos autos a tese fixada no Tema 856 da repercussão geral; e (b) a análise das razões recursais demanda o exame da legislação infraconstitucional local (Lei Municipal 1.738/2004 e Lei Orgânica do Município de Campo Largo), incidindo, na hipótese, a Súmula 280 do STF (Vol. 32).



    No Agravo, a parte agravante sustenta a não incidência do referido óbice sumular (Vol. 35).



    É o relatório. Decido. 



     



    Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares.



    A obrigação do recorrente de apresentar, formal e motivadamente, a repercussão geral que demonstre, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil de 2015 e art. 327, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), não se confunde com meras invocações, desacompanhadas de sólidos fundamentos e de demonstração dos requisitos no caso concreto, de que (a) o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico; (b) a matéria não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide; ou, ainda, de que (c) a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras alegações de igual patamar argumentativo (ARE 691.595-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 25/2/2013; ARE 696.347-AgR-segundo, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 14/2/2013; ARE 696.263-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 19/2/2013; AI 717.821-AgR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 13/8/2012). 



    No caso concreto, eis os fundamentos da parte recorrente para sustentar a repercussão geral da matéria (Vol. 29, fl. 7):



    “Cumpre, ainda, consignar a existência de repercussão geral apta, nos termos do art. 1035, § 2º, do CPC, a credenciar a apreciação do mérito do presente recurso extraordinário. 



    Isso porque, a questão constitucional deste recurso extraordinário diz respeito à ofensa ao princípio da reserva de plenário, previsto no art. 97 da Constituição Federal e na Súmula Vinculante 10, em razão da não instauração do incidente de declaração de constitucionalidade do artigo 27, § 1º da Lei Orgânica do Município de Campo Largo/PR., que possibilitou a edição da Lei Municipal nº 1.738/2004, de efeitos concretos, autorizando a cessão de imóvel público a empresa particular, sem a realização de licitação. 



    Referida questão tem repercussão geral, pois não poderia, a e. Câmara do Tribunal Paranaense deixar de requerer a instauração do incidente de declaração de inconstitucionalidade e não aplicar a decisão semelhante do Órgão Especial, sob pena de violação ao dispositivo constitucional citado acima, e, também de matéria sumulada neste STF. 



    Além disso, a questão possui repercussão geral do ponto de vista jurídico, já que envolve a declaração ou não de inconstitucionalidade de questão já declarada inconstitucional pelo Órgão Especial do TJPR, em caso análogo, mas não aplicada ao caso concreto, por violar o art. 22, inc. XXVII, da CF. 



    Tal matéria, também, transcende os limites subjetivos da causa, visto que questões semelhantes podem ser reproduzidas em inúmeras demandas com potencial de chegarem ao Supremo Tribunal Federal, a pretexto de que é possível a realização de distinção de questões acerca da (in)constitucionalidade de lei ou ato normativo, os quais deveriam ser submetidos, necessariamente, à cláusula da reserva de plenário (art. 97 da CF e Súmula Vinculante 10 do STF).” 



    Não havendo demonstração fundamentada da presença de repercussão geral, incabível o seguimento do Recurso Extraordinário.



    Sobre a submissão da matéria à reserva de plenário, o recorrente sustenta que norma idêntica, de outro Município, já foi declarada inconstitucional pelo Órgão Especial do Tribunal de origem. Assim, a recusa à aplicação do referido precedente somente poderia ser feita no Órgão Especial, e não na turma julgadora.



    Acerca deste argumento, assim se pronunciou a Corte de origem (Vol. 20, fl. 15):



    “Cuida-se de AÇÃO CIVIL PÚBLICA COM PEDIDO ANULATÓRIO DE ATO ADMINISTRATIVO, cumulado com obrigação de fazer, ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO em face do MUNICÍPIO DE CAMPO LARGO e CAMPANHA NACIONAL DE ESCOLAS DA COMUNIDADE - CNEC, com o fito de: a) anular concessão de direito de uso sobre bem imóvel do Ente Federativo; e b) a demolição de quaisquer edificações e devolução do terreno ao MUNICÍPIO DE CAMPO LARGO, ou, alternativamente, a aquisição pela CNEC mediante indenização; e c) o pagamento de valor mensal pela ocupação e utilização do imóvel público.



    [...]



    b) Julgamento dos recursos interpostos por MUNICÍPIO DE CAMPO LARGO e CNEC: 



    Inicialmente, registro que o Órgão Especial deste Tribunal de Justiça já declarou a inconstitucionalidade, em exercício de controle concentrado, de norma virtualmente idêntica à impugnada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, assim ementado:



    "AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI ORGÂNICA MUNICIPAL, LEI Nº 1.162/2005 E DECRETO Nº 7.539/2005, DE GUARATUBA - BENS PÚBLICOS MUNICIPAIS - AQUISIÇÃO, DOAÇÃO, ARRENDAMENTO E CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO - DISPENSA DE LICITAÇÃO - NORMA GERAL SOBRE LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO (CF, ART. 22-XXVII) - VÍCIO FORMAL - OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA OBRIGATORIEDADE DE LICITAÇÃO PÚBLICA (CE, ARTS. 1º-III E 27-"CAPUT"- XX) - VÍCIO MATERIAL - APLICAÇÃO DAS TÉCNICAS DE INTERPRETAÇÃO CONFORME E DE NULIDADE PARCIAL SEM REDUÇÃO DE TEXTO - PEDIDO PROCEDENTE, COM EFEITOS PROSPECTIVOS”. (TJPR - Órgão Especial - AI - 1659410-0 - Curitiba - Rel.: DESEMBARGADOR TELMO CHEREM - Unânime - J. 05.03.2018)



    Naquele caso, concluiu-se que: a) o art. 17, da Lei Orgânica do Município de Guaratuba, violava o princípio constitucional da obrigatoriedade da licitação (reproduzido na Constituição do Estado do Paraná em seu art. 27, inciso XX); b) as hipóteses de dispensa de licitação configuram normas gerais sobre o tema; c) “o legislador local, ao pretender inovar hipótese de dispensa do procedimento licitatório, extrapolou os limites impostos pelo artigo 17-II da Constituição Estadual, de modo a usurpar competência privativa da União (art. 22-XXVII, CF) para tratar de normas gerais de licitação” (fl. 11).



    O dispositivo julgado inconstitucional previa, de modo muito semelhante ao art. 27, §1º, da Lei Orgânica do MUNICÍPIO DE CAMPO LARGO (vigente à época dos fatos, situação alterada em 2019), que: 



    [...]



    Quanto à cláusula de reserva de plenário (art. 97, CF), destaco que “[é] desnecessária a submissão à regra da reserva de plenário quando a decisão judicial estiver fundada em jurisprudência do Plenário ou em Súmula deste Supremo Tribunal Federal”, tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema n. 856 de Repercussão Geral. 



    Sob outras circunstâncias, seria forçoso reconhecer que, como alegado pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, a norma informada pelo Ente Federativo como apta a atribuir legalidade às concessões de uso de serviço público é inconstitucional. Entretanto, raciocino que as peculiaridades do caso sob exame não autorizam a declaração, em exercício de controle difuso, da inconstitucionalidade do art. 27, §1º, da Lei Orgânica do MUNICÍPIO DE CAMPO LARGO, vigente à época dos fatos.



    Isso porque, ao meu sentir, a Lei Municipal n. 1.738/04 (autorização legislativa) e os atos administrativos subsequentes, visando a formalização da concessão de direito real de uso do imóvel atenderam à regra geral editada pela União quanto à “doação” com encargo, prevista no art. 17, §4º, da Lei n. 8.666/93. 



    Em sede de controle difuso, a declaração de inconstitucionalidade é questão prejudicial de mérito, isto é, serve para fundamentar a nulidade de ato normativo ou administrativo naquele embasado. Sem esta atuação finalística, almejando a desconstituição de fenômenos concretos, o provimento do pedido se equipara ao controle concentrado e abstrato de constitucionalidade, para o qual este Órgão Colegiado não é competente (art. 125, §1º, da Constituição da República).



    No julgamento dos embargos de declaração, o TJPR esclareceu sua posição:



    “Com efeito, todos os vícios de constitucionalidade apontados no julgamento daquele recurso podem ser atribuídos à norma ora impugnada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO. Como dito, o art. 27, §1º, da Lei Orgânica do MUNICÍPIO DE CAMPO LARGO possui redação quase idêntica ao dispositivo já declarado inconstitucional, o art. 17, da Lei Orgânica do Município de Guaratuba. 



    O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná já estabeleceu precedentes no sentido de que o dispositivo legal de Lei Municipal que “cria novas hipóteses de dispensa do procedimento licitatório invade a competência legislativa privativa da União”. Consequentemente, já resta estabelecida a inconstitucionalidade do art. 27, §1º, da Lei Orgânica do MUNICÍPIO DE CAMPO LARGO, na redação vigente à época dos fatos. É dispensável, por força de Lei e precedente vinculante da Suprema Corte submeter novamente a questão ao Órgão Especial. 



    É preciso leitura atenta da fundamentação do acórdão embargado para compreender com clareza por quais motivos, então, não foi anulada a concessão de direito real de uso sobre o imóvel pertencente ao MUNICÍPIO DE CAMPO LARGO. 



    b.3) Distinção do caso em julgamento: 



    Inicialmente, verifica-se que esta Câmara possui o dever de implementar a orientação do órgão especial ao qual está vinculada (art. 927, inciso V, do Código de Processo Civil). É considerada carente de fundamentação a decisão que deixa de seguir precedente invocado pela parte, sem demonstrar a existência de distinção no caso (art. 489, §1º, inciso VII, do mesmo diploma legal). 



    Analisada esta ação civil pública, verificaram-se elementos que não permitem a anulação dos atos administrativos relativos à concessão de direito real de uso de bem imóvel pertencente ao MUNICÍPIO DE CAMPO LARGO. Notadamente, a concessão, embora expressamente fundamentada em dispositivo formalmente inconstitucional (art. 27, §1º, da Lei Orgânica daquela Municipalidade), na prática, atendeu à regra de dispensa de licitação estabelecida pela União, Ente Federativo privativamente competente para editá-la. 



    Em suma, a Lei Municipal n. 1.738/04 (autorização legislativa pela Câmara de Vereadores Campolarguense) e os atos administrativos subsequentes, visando à formalização da concessão de direito real de uso do imóvel atenderam à regra geral editada pela União quanto à dispensa de disputa pública na hipótese de “doação” com encargo, prevista no art. 17, §4º, da Lei n. 8.666/93. “



    Em resumo, o Tribunal de origem reconhece o precedente de sua Corte Especial e inclusive afirma que a norma do Município de Campo Largo também é inconstitucional; entretanto, asseverou que as peculiaridades do presente caso conduzem à solução diferente.



    Isto porque teriam sido atendidas as regras sobre dispensa de licitação, fixadas na lei federal.



    Estabelecido este quadro, de fato não se verifica ofensa à cláusula da reserva de Plenário.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 10 de agosto de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente