Tribunal: STF
Processo: ARE 1368379
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-14
Data de publicação: 2022-03-14

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado (Vol. 48, fl. 2):



    “MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. PEDIDO FORMULADO JUNTO AO INSS DE AMPARO SOCIAL. AUSÊNCIA DE APRECIAÇÃO DO PEDIDO POR PARTE DO INSS. HOMENAGEM AO PRINCÍPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA. 



    1. Caso em que o impetrante ingressa com "mandamus" pretendendo a apreciação de seu pedido formulado na seara administrativa em 23.08.2019, a fim de obter benefício assistencial;



    2. Sendo dever da Previdência Social garantir ao segurado a apreciação do seu pedido administrativo do respectivo benefício, não podendo a administração omitir-se ou retardar sem fundamento a prestação do serviço ao qual é incumbido de prestar à sociedade, é de ser mantida a sentença, que determinou que o INSS aprecie o requerimento administrativo em questão. Homenagem ao princípio constitucional da dignidade da pessoa humana;



    3. Remessa oficial desprovida”.



    Opostos Embargos de Declaração (Vol. 52), foram rejeitados (Vol. 66).



    No Recurso Extraordinário (Vol. 73), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS aponta violação aos artigos 2º; 5º, caput; e 37, caput, da Constituição Federal.



    Afirma, inicialmente, que a repercussão geral da matéria debatida nesses autos foi reconhecida por esta SUPREMA CORTE no RE 1.171.152 (Tema 1066: “Possibilidade de o Poder Judiciário (i) estabelecer prazo para o Instituto Nacional do Seguro Social realizar perícia médica nos segurados da Previdência Social e (ii) determinar a implantação do benefício previdenciário postulado, caso o exame não ocorra no prazo”).



    Aduz que “o aumento exponencial de pedidos administrativos pela possibilidade do seu protocolo direto pela internet com a anexação de documentos, quando antes, o início desse processo era represado pela necessidade de agendamento prévio para entrega presencial dos documentos; pelo aumento significativo de demandas em razão da reforma previdenciária; aliados ao grande número de aposentadoria de servidores públicos da Autarquia, fez com que momentaneamente impossibilitasse ao INSS a conclusão de seus processos administrativos em tempo razoável” (Vol. 73, fl. 4). 



    Assevera que “a intervenção do Poder Judiciário com decisões como a ora impugnada, só vem a atrapalhar e causar embaraços a todos os procedimentos e fluxos de trabalho desenvolvidos para melhor desempenho e maior garantia de tratamento isonômico a todos os segurados e beneficiários da Previdência” (Vol. 73, fl. 4).



    Pondera que esta CORTE já sedimentou o entendimento segundo o qual é necessário o prévio requerimento administrativo para a concessão de benefícios previdenciários (RE 631.240 – Tema 350 da repercussão geral). Todavia, “o que pretende o segurado é a imposição judicial de prazo intransponível e peremptório de avaliação do requerimento pela Autarquia, sem que sejam levados em considerações critérios inerentes ao desempenho das funções administrativas pelo Poder Público. Assim, o pleito não pode prosperar” (Vol. 73, fl. 6).



    Sustenta que “os recursos públicos são finitos e a Administração precisa eleger prioridades de atuação, inclusive sendo necessário tempo para realizar as devidas adequações necessárias para garantir o desempenho satisfatório de suas atividades nas hipóteses de intercorrências que fogem do controle gestor”, pois “é público e notório que a Autarquia Previdenciária vem passando por dificuldades administrativas, sobretudo pela quantidade acentuada de servidores que se aposentaram, diminuindo massivamente o seu quadro de pessoal. Por consequência lógica, tais nuances impactam sobremaneira no desempenho das funções administrativas, dentre as quais as análises de requerimentos de benefícios” (Vol. 73, fl. 7).



    Sustenta que “a Autarquia Previdenciária vem passando por dificuldades administrativas, sobretudo pela quantidade acentuada de servidores que se aposentaram, diminuindo massivamente o seu quadro de pessoal. Por consequência lógica, tais nuances impactam sobremaneira no desempenho das funções administrativas, dentre as quais as análises de requerimentos de benefícios” (Vol. 73, fl. 7), incidindo, no caso, o princípio da reserva do possível (Vol. 73, fl. 8).



    Considerando todas essas circunstâncias, alega não ser “crível impor ao INSS a análise em prazo exíguo do requerimento administrativo de determinado segurado por ordem judicial, quando inexistem condições fáticas e momentâneas de aplicar o mesmo entendimento para todos os demais casos pendentes de apreciação” (Vol. 73, fl. 9).



    Ressalta que a imposição, pelo Poder Judiciário, de prazo para realização de análise de requerimento administrativo pelo INSS atenta contra a separação dos poderes, a isonomia e a impessoalidade tendo em vista que “não é justo que se permita a determinado segurado, mais instruído e/ou com mais condições de acesso ao Judiciário, o direito de análise célere do seu requerimento administrativo em detrimento daqueles cidadãos que aguardam resignadamente o pronunciamento da Autarquia Previdenciária” (Vol. 73, fl. 11).



    Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de origem negou seguimento ao RE, aos fundamentos de que (a) esta SUPREMA CORTE excluiu o Tema 1066 do repositório de repercussão geral; (b) o acórdão foi lastreado na legislação infraconstitucional de regência, incidindo, portanto, o óbice da Súmula 636 do STF; e (c) a análise das razões recursais demanda o reexame do conteúdo fático-probatório, o que atrai a Súmula 279 do STF (Vol. 80).



    No Agravo, o INSS refutou todos os óbices sumulares acima apontados (Vol. 85).



    É o relatório. Decido. 



     



    No caso concreto, DANIEL SILVA MIQUELINO impetrou Mandado de Segurança pleiteando que a autarquia previdenciária fosse compelida a apreciar pedido administrativo de Concessão de Benefício Assistencial à Pessoa com Deficiência requerido em 23/8/2019, no prazo de 10 (dez) dias. Afirma na inicial que passados mais de 6 (seis) meses do requerimento administrativo, o INSS sequer apreciou seu pedido.



    Em 15/6/2020, a juíza de primeiro grau concedeu em parte a ordem, confirmando liminar que determinou o “necessário impulso” do pedido administrativo em 10 dias (Vol. 25).



    A Segunda Turma do TRF-5ª Região, por unanimidade, negou provimento à remessa necessária pelos seguintes fundamentos (Vol. 48):



    “Busca o impetrante, por meio de "mandamus", a apreciação de seu pedido formulado na seara administrativa em 23.08.2019, a fim de obter benefício assistencial. 



    O magistrado singular, ratificando a liminar, concedeu, em parte, a segurança, para que a autoridade coatora analise o requerimento administrativo. 



    A Constituição Federal erigiu a dignidade da pessoa humana a princípio Constitucional. É o valor constitucional supremo, que agrega em torno de si a unanimidade dos demais direitos e garantias fundamentais do homem expressos nesta Constituição. Daí envolver o direito à vida, os direitos pessoais tradicionais, mas também os direitos sociais, os direitos econômicos, os direitos educacionais, bem como as liberdades públicas em geral. 



    Quando o texto constitucional proclama a dignidade da pessoa humana, está corroborando um imperativo de justiça social. Seja como for, a dignidade da pessoa humana é o carro-chefe dos direitos fundamentais na Constituição de 1988. 



    Assim, sendo dever da Previdência Social garantir ao segurado a apreciação do seu pedido administrativo do respectivo benefício, não podendo a administração omitir-se ou retardar sem fundamento a prestação do serviço ao qual é incumbido de prestar à sociedade, é de ser mantida a sentença, que determinou que o INSS apreciasse o requerimento administrativo em questão, em homenagem ao princípio constitucional da dignidade da pessoa humana. 



    Mercê do exposto, NEGO PROVIMENTO À REMESSA OFICIAL”. (grifo nosso)



    O Plenário desta CORTE, no RE 1.171.152 (Tema 1066), reconheceu a repercussão geral da matéria no que diz respeito à possibilidade de o Poder Judiciário “(i) estabelecer prazo para o Instituto Nacional do Seguro Social realizar perícia médica nos segurados da Previdência Social e (ii) determinar a implantação do benefício previdenciário postulado, caso o exame não ocorra no prazo.” 



    Nesse precedente de repercussão geral, o Ministério Público Federal, o Instituto Nacional do Seguro Social, a Defensoria Pública da União, a Procuradoria-Geral Federal e a Advocacia-Geral da União, por meio da Petição ARESV/PGR Nº 294561/2020, de 16/11/2020, apresentaram termo de acordo judicial, para fins de homologação pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, o qual prevê prazos para análises dos processos administrativos relacionados a todos os benefícios administrados pelo INSS (benefícios previdenciários e benefício de prestação continuada da assistência social). 



    Destaque-se que o objeto do ajustamento firmado entre as partes é mais amplo do que a questão delimitada no precedente paradigma da repercussão geral, cuja controvérsia restringe-se à possibilidade de o Poder Judiciário fixar prazo máximo para a realização de perícia médica, com concessão provisória do benefício até a realização do exame pericial, caso ultrapassado o prazo. 



    Em essência, a avença assegura, de um lado, que os requerimentos dirigidos ao INSS sejam apreciados em prazos razoáveis e uniformes; e, de outra parte, intenta a extinção das múltiplas demandas judiciais referentes ao mesmo objeto deste precedente de repercussão geral. 



    No caso em análise, conforme acima relatado, a parte autora visa à apreciação, pelo INSS, de pedido de benefício previdenciário (Benefício Assistencial a Pessoa com Deficiência - BPC), questão esta abrangida no acordo. Eis os termos do Acordo, na parte que interessa: 



    “A UNIÃO, neste ato representada pelo Advogado Geral da União, nos termos da competência fixada pelo art. 40, III e VI da Lei Complementar n° 73/1993 e art. 1°, da Lei n° 9.469/1997 e pelo Secretário Especial de Previdência e Trabalho, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL — MPF, pelo Procurador Geral da República, no exercício de suas atribuições constitucionais e legais, em especial as consubstanciadas nos arts. 127 e 129 da Constituição da República, nos arts. 50 e 6° da Lei Complementar n° 75/1993 e na Resolução do CNMP nº 179/2017, o MINISTÉRIO DA CIDADANIA, representado pelo Secretário Executivo do Ministério da Cidadania, a DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO — DPU, representada pelo Defensor Público-Geral Federal em exercício, nos termos da competência estabelecida pela Lei Complementar nº 80/1994, o INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, representado por seu Presidente e pelo Procurador-Geral Federal, no exercício de suas atribuições constitucionais e legais, em especial consubstanciadas no art. 131 da Constituição da República, na Lei Complementar n° 73/1993, e disposto no art. 2° da Lei n° 9.469/1997: 



    CONSIDERANDO que, nos autos do RE 1.171.152/SC (Tema de Repercussão Geral nº 1066), foi deferido o pedido de suspensão do processo por 90 (noventa) dias para que, as partes iniciem tratativas para autocomposição da lide, em tema relacionado à possibilidade de o Poder Judiciário: (a) estabelecer prazo para o INSS realizar perícia médica nos segurados da Previdência Social e (b) determinar a implantação do benefício previdenciário postulado, caso o exame não ocorra no prazo; 



    (…) 



    CONSIDERANDO a inexistência, no ordenamento jurídico, de prazo legal peremptório para a conclusão da análise dos processos administrativos em que se discute a presença do direito subjetivo do segurado e beneficiário às prestações previdenciárias e assistenciais administradas pelo INSS;



    CONSIDERANDO o disposto no §5°, do art. 41-A da Lei 8.213 1991, segundo o qual "o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão", momento a partir do qual o INSS realiza a correção monetária do valor devido, caso reconhecido o direito ao benefício, sendo, portanto, prazo de início de pagamento após conclusão do processo administrativo, conforme definido pelo STJ (AgInt.REsp 18185779 SE); 



    (…) 



    CONSIDERANDO a ausência de padronização dos prazos impostos ao INSS, por meio de decisões judiciais, com a fixação, por alguns juízes, de prazos ínfimos, e o elevado número de demandas judiciais que aguardam cumprimento, inclusive com imposição de multa em face do INSS, em razão da demora;



    CONSIDERANDO o elevado número de ações civis públicas envolvendo benefício de prestação continuada da assistência social, com objetos e decisões divergentes, o que dificulta a análise dos requerimentos e impõe ao INSS a adoção de critérios diferenciados para concessão do benefício, conforme a localidade onde a ação judicial foi interposta, causando prejuízo aos beneficiários desta política pública (pessoas com deficiência e idosos), pela dificuldade de conclusão administrativa, diante da ausência de padronização de critérios e gestão deste benefício; 



    (…) 



    CONSIDERANDO a necessidade de se estabelecer prazo razoável para a conclusão dos processos administrativos de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, operacionalizados pelo INSS, de modo a tornar efetiva a proteção social dos cidadãos, nas situações em que estão acometidos das contingências sociais, previstas nos arts. 201 e 203 da Constituição Federal; 



    RESOLVEM FIRMAR o presente ACORDO JUDICIAL, sujeito aos procedimentos previstos na Lei 9.469/1997 e respectiva regulamentação, assim como à homologação judicial, para alcançar condição de validade, conforme cláusulas a seguir dispostas: 



    CLÁUSULA PRIMEIRA 



    1. O INSS compromete-se a concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, operacionalizados pelo órgão, nos prazos máximos a seguir fixados, de acordo com a espécie e o grau de complexidade do beneficio:



    ESPÉCIE     PRAZO PARA CONCLUSÃO 



    Benefício assistencial à 90 dias



    pessoa com deficiência 



    (…) 



    CLÁUSULA SEGUNDA 



    2.1. O início do prazo estabelecido na Cláusula Primeira ocorrerá após o encerramento da instrução do requerimento administrativo.



    2.2. Para os fins deste acordo, considera-se encerrada a instrução do requerimento administrativo a partir da data:



    I - da realização da perícia médica e avaliação social, quando necessária, para a concessão inicial dos benefícios de: a) prestação continuada da assistência social à pessoa com deficiência; b) prestação continuada da assistência social ao idoso; c) aposentadoria por invalidez (aposentadoria por incapacidade permanente), acidentária ou comum; d) auxílio-doença (auxílio por incapacidade temporária), acidentário ou comum; e) auxílio-acidente; e f) pensão por morte, nos casos de dependente inválido. 



    II - do requerimento para a concessão inicial dos demais benefícios, observada a Cláusula Quinta. 



    CLÁUSULA TERCEIRA 



    3.1. A União compromete-se a promover a realização da perícia médica necessária à instrução e análise do processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais operacionalizados pelo INSS, no prazo máximo de até 45 (quarenta e cinco) dias após o seu agendamento.



    3.1.1. O prazo de realização da perícia médica será ampliado para 90 (noventa) dias, nas unidades da Perícia Médica Federal classificadas como de difícil provimento, para as quais se exige o deslocamento de servidores de outras unidades para o auxílio no atendimento.



    3.1.1.1. A Subsecretaria da Perícia Médica Federal (SPMF) divulgará trimestralmente as unidades que estejam com limitação operacional de atendimento, não podendo superar o percentual de 10% das unidades em nível nacional.



    CLÁUSULA QUARTA 



    4.1. A realização da avaliação social, nos benefícios previdenciários e assistenciais, em que a aferição da deficiência for requisito à concessão do benefício, dar-se-á no prazo de até 45 (quarenta e cinco) dias após agendamento.



    4.1.1. O prazo de realização da avaliação social será ampliado para 90 (noventa) dias nas unidades classificadas como de difícil provimento, exigindo o deslocamento de servidores de outras unidades para auxiliar no atendimento.



    4.1.1.1. O INSS divulgará trimestralmente as unidades que estejam com limitação operacional de atendimento, não podendo superar o percentual de 10% das unidades em nível nacional.



    (…) 



    CLÁUSULA SEXTA 



    6.1. Os prazos para análise e conclusão dos processos administrativos operacionalizados pelo INSS, fixados nas Cláusulas Primeira à Quinta, serão aplicáveis após 6 (seis) meses da homologação do presente acordo judicial para que a Autarquia e a Subsecretaria de Perícia Médica Federal (SPMF) construam os fluxos operacionais que viabilizem o cumprimento dos prazos neste instrumento.



    6.2 Os prazos para a realização da perícia médica referidos na Cláusula Terceira, e para a realização da avaliação social, referidos na Cláusula Quarta, permanecerão suspensos enquanto perdurar os efeitos das medidas adotadas para o enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional, decorrente da pandemia do Coronavírus (COVID-19), que impeçam o pleno retorno da atividade pericial e de avaliação social.



    6.2.1 Os prazos para realização da perícia médica, referidos na Cláusula Terceira, serão exigidos quando, após o pleno retorno da atividade pericial referida no item 6.2, os indicadores de tempo de espera para realização da perícia retornarem ao patamar médio identificado e registrado no momento em que a Repercussão Geral do tema nº 1.066 foi reconhecida no RE 1.171.152/SC, conforme anexo I.



    6.2.2 A Subsecretaria da Perícia Médica Federal (SPMF) apresentará, 30 (trinta) dias após o pleno retorno da atividade pericial, ao Comitê Executivo de que trata a Cláusula Décima Primeira, o cronograma para o atingimento da meta citada no item 6.2.1.



    6.2.3 O INSS apresentará ao Comitê Executivo de que trata a Cláusula Décima Primeira, 30 (trinta) dias após o pleno retorno da atividade de avaliação social, referida no item 6.2, o cronograma para início da contagem dos prazos para a realização da avaliação social referidos na Cláusula Quarta.



    (…)



    CLAUSULA DÉCIMA SEGUNDA 



    12.1. O presente acordo será submetido à homologação judicial nos autos do RE 1.171.152/SC (Tema 1066), no prazo de 5 (cinco) dias após a assinatura.



    12.2. O acordo celebrado põe fim ao processo com resolução de mérito, na forma do art. 487, inciso III, do Código de Processo Civil, produzindo coisa julgada, com efeitos nacionais, com fulcro no art. 503 do Código de Processo Civil e no art. 16 da Lei n° 7.347/1985 c/c o art. 103 do Código de Defesa do Consumidor.



    12.3. A homologação do presente acordo tem efeito vinculante sobre as ações coletivas já ajuizadas que tratem do mesmo objeto do termo ora acordado no RE no 1.171.152 SC, causa-piloto do Tema de Repercussão Geral n° 1.066 do Supremo Tribunal Federal, em estrita observância aos termos do art. 927, inciso III, do Código de Processo Civil.



    12.4. Em relação às ações civis públicas ou mandados de segurança coletivo que já tenham transitado em julgado, que tratem da mesma matéria objeto do presente Acordo, a sua homologação judicial caracterizará superveniente modificação no estado de fato e de direito, para os fins do art. 505, inciso I, do Código de Processo Civil, limitando, assim, os efeitos dos respectivos títulos judiciais à data da homologação judicial do presente ajuste.



    (...)” 



    Em 8/2/2021, esta SUPREMA CORTE, por unanimidade, julgou prejudicada a Petição 99.535/2020, homologou o acordo e julgou extinto o RE 1.171.152 (art. 487, III, do Código de Processo Civil), de minha relatoria, excluindo-se da sistemática da repercussão geral o Tema 1066. Eis a ementa do julgado: 



    “EMENTA: CONSTITUCIONAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS POR INCAPACIDADE. PRAZO DE REALIZAÇÃO DAS PERÍCIAS PELO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL. IMPOSIÇÃO JUDICIAL DE REALIZAÇÃO EM ATÉ 45 DIAS, SOB PENA DA IMPLEMENTAÇÃO AUTOMÁTICA DA PRESTAÇÃO REQUERIDA PELO SEGURADO. LIMITES DA INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. ACORDO CELEBRADO PELA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA, PELA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO, PELA DEFENSORIA PÚBLICA GERAL DA UNIÃO, PELO PROCURADOR-GERAL FEDERAL E PELO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS. VIABILIDADE. REQUISITOS FORMAIS PRESENTES. HOMOLOGAÇÃO. PROCESSO EXTINTO. EXCLUSÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. 



    1. Homologação de Termo de Acordo que prevê a regularização do atendimento aos segurados do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS.



    2. Viabilidade do acordo firmado pelo INSS e por legitimados coletivos que representam adequadamente os segurados, com o aval da Procuradoria-Geral da República.



    3. Presença das formalidades extrínsecas e das cautelas necessárias para a chancela do acordo



    4. Petição 99.535/2020 prejudicada. Acordo homologado. Processo extinto. Exclusão da sistemática da repercussão geral.” (RE 1.171.152-RG, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 17/2/2021)



    Conforme se depreende do acordo retromencionado, o INSS dispõe do prazo de 90 (noventa) dias, contados do encerramento da instrução do requerimento, para concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de benefícios previdenciários e assistenciais (Cláusulas 1 e 2.1). 



    Para efeitos do referido acordo, tratando-se de benefício de prestação continuada, considera-se encerrada a instrução do requerimento administrativo 45 (quarenta e cinco) dias após a data da realização da perícia médica (Cláusula 3.1) e da avaliação social (Cláusula 4.1), salvo nos locais de difícil provimento, em que se exige o deslocamento de servidor público, hipótese em que a perícia e a avaliação poderão ocorrer no prazo de até 90 (noventa) dias (Cláusulas 3.1.1 e 4.1.1).



    Conforme consta da Cláusula 6.1, os prazos definidos no acordo serão aplicáveis 6 (seis) meses após a sua homologação judicial, que se deu em 8/2/2021, salvo suspensão decorrente das medidas de contenção da pandemia da COVID-19 (Cláusula 6.2).



    Por fim, consoante a Cláusula 12.2, o acordo celebrado nos autos do RE 1.171.152-RG, de minha relatoria, tem efeitos nacionais, aplicando-se, portanto, a todos os processos em curso que versem sobre a matéria. 



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, CONHEÇO DO AGRAVO PARA, DESDE LOGO, DAR PROVIMENTO PARCIAL AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, para determinar ao INSS a análise do requerimento administrativo, conforme os prazos definidos nos autos do RE 1.171.152-RG (Petição ARESV/PGR Nº 294561/2020, de 16/11/2020).



    Publique-se. 



    Brasília, 14 de março de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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