Tribunal: STF
Processo: MS 38789
Classe: MS
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-19
Data de publicação: 2022-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Cuida-se de mandado de segurança, com pedido de tutela de urgência, impetrado por Edson Edinho Coelho de Araújo



    “contra atos do Tribunal de Contas da União - TCU consubstanciados no acórdão de número 8529/2017, da Primeira Câmara; no acórdão de número 6746/2018, da Primeira Câmara; no acórdão de número 9407/2020, da Primeira Câmara; no acórdão de número 1364/2022, da Primeira Câmara; bem como no ofício 16136/2022-TCU/Seproc, correspondente à notificação de imputação de débito ao impetrante; e na notificação do Fundo Nacional de Assistência Social - FNAS para inclusão do nome do impetrante no Cadastro de Inadimplentes – CADIN; todos prolatados e expedidos no processo de tomada de contas especial de número 030.021/2015-4 que tramita perante aquele órgão de controle externo.”



    O impetrante defende a tempestividade para impetração do presente mandamus, porquanto respeitado o prazo decadencial de 120 (cento e vinte) dias desde a ciência, em 31/5/22, do Acórdão nº 1364/2022 - TCU - Primeira Câmara.



    Edson Edinho Coelho de Araújo diz que é sindicado no processo de tomada de contas especial instaurado no TCU tendo como referência o “Termo de Responsabilidade 970/MPAS/SEAS/2001 (TC 030.021/2015-4), firmado pela União Federal- UF, representada pelo Ministério do Desenvolvimento Social, e o Município de São José do Rio Preto”. 



    Alega que apresentou defesa administrativa a fim de ter reconhecida a prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública, tendo em vista o transcurso de mais de 10 (dez) anos entre a disponibilização dos recursos pela União ao Município de São José do Rio Preto, em 13/06/2002, e o “ofício 986 CGPC-DEFNAS-SNAS-MDS”, mediante o qual foram “requisita[das] explicações dos responsáveis sobre a regularidade das contas apresentadas”.



    O impetrante ainda faz alusão à tese do Tema nº 899 RG, para dizer que a prescritibilidade da pretensão ressarcitória ao erário somente foi excepcionada na hipótese de “prática de ato doloso de improbidade administrativa”, ressalva essa que não alcança a moldura fático-jurídica subjacente ao TC 030.021/2015-4, uma vez que “em nenhum momento se identificou ou comprovou, por parte deste impetrante a prática de nenhum ato que tivesse em seu intento a ‘vontade livre e consciente de se almejar um resultado ilícito’.”



    Edson Edinho Coelho de Araújo ainda informa que, em 2014, o Município de São José do Rio Preto ajuizou demanda judicial em face da União Federal (Processo nº 0000853-14.2014.4.03.6106), na qual questiona a rejeição parcial das contas referentes ao Termo de Responsabilidade 970/MPAS/SEAS/2001, “tencionando, principalmente, ver reconhecida pelo Poder Judiciário a prescrição do dever de prestar contas em relação ao dito convênio”, bem como ter declarada “[a] inexigibilidade da devolução dos valores atinentes ao repasse antes recebido [e da] importância relativa à contrapartida que deveria ter sido levada a cabo”, pois transcorridos mais de 10 (dez) anos entre a disponibilização dos recursos financeiros e a atuação fiscalizatória da União. 



    No ponto, pondera que 



    “o objeto da ação judicial em comento, por mais amplo, abarca todo o objeto do processo de tomada de contas especial de número TC 030.021/2015-4: enquanto aquele diz respeito à inexigibilidade de todas as prestações, de cunho econômico e de cunho não econômico, relativas ao Termo de Responsabilidade 970/MPAS/SEAS/2001, este procedimento administrativo se cinge a tratar das prestações de natureza econômica atinentes ao dito convênio.”



    O impetrante sustenta que as exigências formuladas pela União com fundamento em eventuais irregularidades incidentes ao “Termo de Responsabilidade 970/MPAS/SEAS/2001” foram suspensas por ordem judicial no Processo nº 0000853-14.2014.4.03.6106, tendo em vista “[o] depósito integral das importâncias reclamadas” por parte do Município de São José do Rio Preto.



    Ainda em referência ao Processo nº 0000853-14.2014.4.03.6106, informa que a pretensão do Município de São José do Rio Preto foi acolhida em primeira e segunda instâncias, encontrando-se pendente recurso especial interposto pela União Federal. Nesse tocante, argumenta a abusividade da atuação do TCU, pois



    “o Tribunal de Contas da União – TCU está deliberadamente a insistir na imputação de débito decorrente do Termo de Responsabilidade 970/MPAS/SEAS/2001 ao impetrante a despeito da questão estar sub iudice; a despeito de existirem decisões de primeiro e de segundo graus de jurisdição declarando, pela ocorrência da prescrição, sua inexigibilidade; e, destaque-se, a despeito desse débito se encontrar integralmente garantido nos autos do processo judicial de que dele trata.



    [...]



    Com efeito, é abusivo da parte da autoridade coatora levar o processo de tomada de contas especial de número TC 030.021/2015-4 a termos finais, com a expedição de documento dirigido à inclusão do nome do impetrante no CADIN, mesmo diante da notícia e da demonstração cabal de que o tema atinente à exigibilidade das prestações econômicas decorrentes do Termo de Responsabilidade 970/MPAS/SEAS/2001 acha-se sub iudice, e presentemente suspensa por ordem judicial, cabendo exclusivamente ao Poder Judiciário manifestar-se em definitivo sobre o assunto, em decisão cujo teor não poderá ser suplantado por nenhum ato do Tribunal de Contas da União – TCU.



    É igualmente abusivo da parte da autoridade coatora levar o processo de tomada de contas especial de número TC 030.021/2015-4 a termos finais, com a expedição de documento dirigido à inclusão do nome do impetrante no CADIN, mesmo diante da notícia e da demonstração cabal de que houve depósito integral das prestações econômicas, que se pretende haver com o dito procedimento administrativo, nos autos do processo judicial que o Município de São José do Rio Preto move contra a União Federal – UF.”



    Edson Edinho Coelho Araújo requer que seja deferida tutela de urgência para 



     “a) DETERMINAR à autoridade coatora a imediata SUSPENSÃO dos atos praticados no processo de tomada de contas especial 025.030/2015-4 e, por consequência, a de todos os consectários do processo de tomada de contas especial 025.030/2015-4, notadamente a SUSPENSÃO dos efeitos do ofício 16136/2022-TCU/Seproc, correspondente à notificação de imputação de débito ao impetrante, e dos efeitos da notificação do Fundo Nacional de Assistência Social - FNAS para inclusão de seu nome no Cadastro de Inadimplentes – CADIN; de



    b) eventualmente tendo ocorrido a inclusão do nome do impetrante no mencionado cadastro de inadimplentes ao tempo do deferimento da ordem liminar agora vindicada, DETERMINAR a imediata retirada do nome do impetrante no Cadastro de Inadimplentes – CADIN, até julgamento final do presente mandamus”.



    No mérito, pede a concessão da ordem para “desconstituir em relação a si todas as deliberações adotadas pelo Tribunal de Contas da União – TCU nos autos do processo de tomada de contas especial 030.021/2015-4 e para a finalidade de anular a imputação de débito delas decorrente.”



    A autoridade impetrada, atendendo ao pedido de informações prévias à análise do pedido liminar, manifestou-se nos autos mediante a Petição nº 81806/2022, contendo “manifestação produzida pela Consultoria Jurídica [do TCU]” assim ementada:



    “Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar, impetrado contra atos praticados pelo Tribunal de Contas da União, consubstanciados em acórdãos prolatados no âmbito da tomada de contas especial TC-030.021/2015-4 por meio dos quais a Corte de Contas (i) julgou irregulares as contas do impetrante e (ii) condenou-o a ressarcir o Tesouro Nacional. 



    1. Apesar da abrangência semântica da tese firmada pelo RE 636.886 (‘É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas’), o caso concreto de que tratou aquele recurso extraordinário referia-se à fase de execução (judicial) da pretensão de ressarcimento fundada em Acórdão de Tribunal de Contas (após a formação do título executivo extrajudicial correspondente), com aplicação do art. 174 do Código Tributário Nacional, c/c art. 40 da Lei 6.830/1990. Impossibilidade de estender a solução do caso concreto firmada no RE 636.886 para atingir etapas anteriores à própria formação do título executivo extrajudicial (processo administrativo de controle da despesa pública), extrapolando indevidamente os limites objetivos da causa apreciada naquele precedente. 



    2. Constitui ônus do gestor público comprovar, a tempo e a hora, a regular aplicação dos recursos públicos por ele geridos, nos termos da Constituição Federal e das normas em vigor. Precedentes do STF. 



    3. O dever de prestar contas não é da entidade, mas da pessoa física responsável por bens e valores públicos, que deve contas ao órgão competente para a fiscalização, que, no caso presente, é o Tribunal de Contas da União. Precedentes do STF. 



    4. Inexistência de relação de prejudicialidade entre a ação ordinária ajuizada pelo Município de São José do Rio Preto/SP contra a União e a responsabilidade do ora impetrante perante o TCU. Não há identidade de partes ou de causa de pedir. A natureza e o objeto da responsabilização fixada pelo TCU no caso concreto são absolutamente diversos entre o ora impetrante (ressarcimento de R$ 90.000,00 devido à não comprovação de execução do convênio) e o referido Município (R$ 42.000,00 referente à não aplicação da contrapartida, no valor proporcional). Impetrante teve contas julgadas irregulares e condenação ao ressarcimento da União já estabilizada no âmbito do TCU (‘trânsito em julgado’), enquanto as contas do Município sequer foram julgadas definitivamente até o momento; 



    5. A inclusão do nome da impetrante no Cadin, ou em outros cadastros de inadimplentes, é consequência de sua condenação perante o TCU, só devendo ser impedida na ocorrência de vício na decisão condenatória proferida pelo TCU, o que não se configura no caso. Ademais, eventual suspensão do registro depende do oferecimento de garantia suficiente no valor da condenação, o que não está comprovado pelo impetrante. 



    6. Não cabimento do pedido de liminar, ante a ausência de plausibilidade do direito alegado e do perigo da demora da decisão de mérito. 



    7. Parecer pela denegação da ordem, ante a inexistência do direito líquido e certo alegado pela impetrante.”



    É o relatório. Decido.



    No que se refere à alegação de ter operado a prescrição da pretensão ressarcitória da União, registro, inicialmente, que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou-se no sentido da prescritibilidade da pretensão de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil (RE nº 669069, vinculado ao Tema 666 da repercussão geral), ressalvada a hipótese de dano decorrente de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa (RE nº 852475, vinculado ao Tema 897 da repercussão geral).



    A prescritibilidade da pretensão de reparação ao erário foi objeto de de análise no STF também sob a ótica da atuação do Tribunal de Contas da União, nos autos do RE nº 636886 (o qual é, vinculado ao Tema 889 da repercussão geral), oportunidade em que, por unanimidade, foi editada a seguinte tese: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”.



    Transcrevo parcialmente a ementa do julgado no RE nº 636886:



    “[...] 2. Analisando detalhadamente o tema da ‘prescritibilidade de ações de ressarcimento’, este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL concluiu que, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública. 



    3. A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que, no processo de tomada de contas, o TCU não julga pessoas, não perquirindo a existência de dolo decorrente de ato de improbidade administrativa, mas, especificamente, realiza o julgamento técnico das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento. [...]” (Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 24/6/20).



     Nesse julgado, o Ministro Gilmar Mendes analisou a temática atinente ao “[p]razo prescricional aplicável” em capítulo específico de seu voto vogal, do qual extraio o seguinte excerto:



    “[...] não há prazo específico – previsto legalmente – envolvendo a tomada de contas especial e de cobrança de eventuais valores decorrentes das decisões dos Tribunais de Contas. No âmbito federal e infralegal, o TCU aplica o prazo decenal, diante do teor do art. 6º, II , da Instrução Normativa TCU 71, de 28 de novembro de 2012.



    O que há, do ponto de vista doutrinário e jurisprudencial, no âmbito federal, é a adoção supletiva do art. 1º da Lei 9.873/1999 (que dispõe sobre a ‘prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta’), verbis in verbis:



    ‘Art. 1º. Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.



    §1º. Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.



    §2º. Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.



    Art. 1º-A. Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor’. (grifo nosso)



    Considerando que a atividade de controle externo, a cargo do Poder Legislativo e auxiliado pelo Tribunal de Contas, é exercida, mutatis mutandis, como poder de polícia administrativa lato sensu, cujo objeto é agir preventiva ou repressivamente em face da ocorrência de ilícito que possa causar ou cause prejuízo ao erário, entendo aplicável o prazo quinquenal punitivo para os casos de ressarcimento aos cofres públicos, salvo em se tratando de fato que também constitua crime, ocasião em que a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.” (grifos nossos)



    No sentido de que “os prazos prescricionais das pretensões punitiva e de ressarcimento do erário, nos órgãos de controle, são regidos pela Lei n. 9.873/1999” (MS nº 38288 AgR, rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 9/8/22), vide precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. PRETENSÃO PUNITIVA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - TCU. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRIÇÃO. OBSERVÂNCIA DA LEI 9.873/1999. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – A prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União é regulada integralmente pela Lei 9.873/1999. II – A aplicabilidade de sanções administrativas pelo TCU sofre os efeitos fulminantes da passagem de tempo, de acordo com os prazos previstos em lei, ressalvada a possibilidade de o Poder Público buscar, na esfera judicial, o ressarcimento de valores decorrentes de ilegalidade de despesa ou de irregularidade de contas. III – Agravo regimental a que se nega provimento.” (MS nº 36054 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, Dje de 13/12/21)



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INCIDÊNCIA DA LEI 9873/1999 AO CASO. PRESCRIÇÃO NÃO CARACTERIZADA. OCORRÊNCIA DE CAUSA INTERRUPTIVA. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. SEGURANÇA DENEGADA. 1. Aplica-se a Lei 9873/1999 aos casos analisados pelo Tribunal de Contas da União no que se refere à prescrição e aos seus marcos interruptivos. Precedentes de ambas as Turmas. 2. No caso concreto, está evidenciada a ocorrência de atos inequívocos que importaram na apuração dos fatos, suficientes para interromper a alegada prescrição, na forma do art. 2º, II, da Lei 9873/1999. 3. Sendo inexistente o direito líquido e certo alegado pela parte e, consequentemente, não havendo qualquer comprovação de ilegalidade flagrante, é inviável a presente ação mandamental. 4. Mandado de Segurança denegado.” (MS nº 35971 AgR, Rel. p/ ac. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 12/11/21)



    “Direito administrativo. Mandado de segurança. Multas aplicadas pelo TCU. Prescrição da pretensão punitiva. Exame de legalidade. 1. A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja em razão da interpretação correta e da aplicação direta desta lei, seja por analogia. 2. Inocorrência da extinção da pretensão punitiva no caso concreto, considerando-se os marcos interruptivos da prescrição previstos em lei. 3. Os argumentos apresentados pelo impetrante não demonstraram qualquer ilegalidade nos fundamentos utilizados pelo TCU para a imposição da multa. 4. Segurança denegada.” (MS nº 32201, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 7/8/17)



    No caso, o impetrante argui o transcurso de mais de dez anos “entre a disponibilização dos recursos relativos ao Termo de Responsabilidade em tela ao Município (13/06/2002 – DOC. 03) e a ação administrativa, consubstanciada na expedição do ofício 986 CGPCDEFNAS-SNAS-MDS, a requisitar explicações dos responsáveis sobre a regularidade das contas apresentadas (02/05/2013 – DOC. 04)”.



    Juntamente com a peça vestibular, foram juntados aos autos acórdão do recurso de reconsideração (Acórdão 9407/2020), do qual se extrai que “o responsável [foi] notificado, ainda em 2004, a apresentar documentos complementares à prestação de contas do termo de compromisso, deixou de apresentar comprovantes de utilização dos recursos pela Frater”. 



    Tem-se, nessa análise preliminar, que o processo administrativo de tomadas de contas foi inaugurado no TCU no ano de 2015 (TC 030.021/2015-4), razão pela qual concluo pela plausibilidade do direito vindicado nos autos com fundamento na tese da prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário em decisão de Tribunal de Contas.



    Ante o exposto, defiro o pedido liminar para suspender os efeitos de qualquer medida administrativa decorrente da Tomada de Contas nº TCE nº 030.021/2015-4 em desfavor de Edson Edinho Coelho de Araújo até o julgamento de mérito deste writ.



    Notifique-se a autoridade impetrada para que preste informações nos autos para julgamento do mérito do mandamus.



    Abra-se vista dos autos à douta Procuradoria-Geral da República para manifestação como custos legis (art. 12 da Lei 12.016/09).



    Publique-se. Int.



    Brasília, 19 de dezembro de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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