Tribunal: STF
Processo: ARE 1365173
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-18
Data de publicação: 2022-03-18

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, ementado nos seguintes termos: 



    “ADMINISTRATIVO. FILHA MAIOR DE 21 ANOS. PENSÃO CIVIL TEMPORÁRIA. LEI Nº 3.373/58. RESTABELECIMENTO. POSSIBILIDADE. REQUISITO. DEPENDÊNCIA ECONÔMICA. CARACTERIZAÇÃO. ANÁLISE DO CASO CONCRETO. PRINCÍPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA. DECADÊNCIA AFASTADA. - O parágrafo único do art. 5º da Lei nº 3.373/58 aplica-se aos casos em que a pensão civil temporária já foi concedida à filha quando ela ainda era menor de 21 (vinte e um) anos, assegurando-lhe a continuidade do benefício, após a maioridade, (i) se não ocupar cargo público permanente e (ii) não contrair matrimônio ou viver em união estável, mantendo-se no estado civil de solteira, e (iii) desde que caracterizada a dependência econômica em relação à pensão, o que pressupõe a não percepção de quaisquer outras fontes de renda capazes de prover a subsistência da beneficiária. - Ao conferir tratamento diferenciado às filhas maiores de 21 anos, solteiras e não ocupantes de cargo público permanente, o legislador partiu do pressuposto de que, ao atingirem a maioridade nessas condições, essas dependentes continuariam incapazes de prover o próprio sustento, dado o contexto histórico-social da época. A dependência econômica, nesse caso, é presumida e, embora não conste expressamente na norma por esse motivo, é um dos requisitos à percepção da pensão temporária, devendo, portanto, ser observada também para a manutenção/continuidade do seu pagamento, principalmente após o advento da Constituição de 1988 (art. 5º, I), que não recepcionou o parágrafo único do art. 5º da Lei nº 3.373/58, cuja aplicação tem se dado à luz do princípio tempus regit actum. - Dependência econômica constitui conceito jurídico indeterminado, que deve ser entendido segundo a situação concreta de cada pessoa, da qualidade de seus gastos, sua realidade e dinâmica de vida, não se adstringindo, portanto, ao “mínimo existencial”, à satisfação das necessidades vitais básicas que presumidamente são supridas pelo salário-mínimo, muito menos à ideia de “subsistência condigna” concebida no Acórdão nº 2780/2016 do TCU. - É ônus da pensionista a demonstração de que depende da pensão especial caso essa presunção (iuris tantum) de dependência seja abalada por qualquer mudança positiva na sua situação econômica, capaz de, em tese, tornar desnecessário o pagamento do benefício pensional. - À luz do princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III da CRFB/88), deve a Administração analisar de forma subjetiva o caso concreto de cada pensionista, assegurando lhe o direito de comprovar, mediante a utilização de todos os meios idôneos de prova admitidos em Direito, que depende economicamente da pensão para sobreviver. Se a pensão temporária é cancelada com base em critério meramente objetivo - percepção de renda própria igual ou superior ao salário mínimo, advinda de relação de emprego, na iniciativa privada, de atividade empresarial, na condição de sócia ou representante de pessoas jurídicas, de benefício do INSS ou de pensão militar -, sem que a condição de dependência econômica da pensionista seja concretamente apreciada pela Administração, mediante a análise de suas circunstâncias individuais e pessoais, impõe-se o restabelecimento do benefício. - A título de obiter dictum, e atentando para a ausência de comprovação da data de publicação do registro, pelo Tribunal de Contas da União, do ato de concessão da pensão, afasta-se a incidência da decadência administrativa por um ou outro fundamento: (i) quando a ocorrência de condição resolutiva do direito ao benefício pensional - v.g. perda da dependência econômica - é posterior à publicação do registro pelo Tribunal de Contas e, logicamente, não foi levada em consideração por aquele Tribunal no julgamento da legalidade do ato concessivo, este pode ser revisto a qualquer tempo; (ii) quando a implementação da condição resolutiva é anterior à publicação do registro e foi observada pela Corte de Contas na apreciação da legalidade da pensão, mas, por outro lado, ocorreu há menos de cinco anos da revisão do ato administrativo que concedeu o benefício, não há se falar, ainda, em decurso do prazo decadencial da Lei nº 9.784/99. - Sentença parcialmente reformada, apenas para ressalvar o direito do Ministério da Saúde de instaurar, em face da pensionista, processo administrativo objetivando a verificação, por meio de critério subjetivo de avaliação, da dependência econômica da beneficiária, mantida a determinação da sentença para que a autoridade impetrada se abstenha de suspender - ou restabeleça, se for o caso - o pagamento da pensão. - Recurso e remessa necessária parcialmente providos (eDOC 11, p. 24-25)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, XXXVI; 70; e 73, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se que o acórdão do Tribunal de origem, a despeito de ter reconhecido a inexistência de previsão legal para o requisito da dependência econômica imposto pelo TCU, ressalvou a possibilidade de a Administração Pública realizar avaliação subjetiva sobre o caso concreto e avaliar a existência de efetiva dependência econômica (eDOC 19).



    Argumenta-se que o Tribunal de Contas é órgão componente do Poder Legislativo Federal, com atribuição exclusivamente consultiva e de fiscalização contábil, financeira e orçamentária, conforme artigos 70 e seguintes da Constituição Federal. O TCU não exerce, tipicamente, função legiferante (eDOC 19, p. 6).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação merece prosperar. 



    O Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie (art. 5º, parágrafo único, Lei nº 3.373/1958), consignou que a lei não impõe como requisito para o percebimento de pensão civil temporária a dependência econômica da filha solteira maior de 21 anos. Ressalvou, por outro lado, a possibilidade de a Administração Pública, por meio de critério subjetivo, aferir no caso concreto a dependência econômica da beneficiária. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “Segundo o STF, a lei que rege a concessão de benefícios é a vigente ao tempo do óbito do instituidor. 



    Foi instituída a pensão na vigência do art. 5º, parágrafo único, da Lei nº 3.373/58, que prevê como beneficiária a filha maior de 21 anos, solteira e não ocupante de cargo público. 



    Aponta a UNIÃO em seu recurso que a apelada dispõe dos meios apropriados para seu sustento, pois é sócia de sociedade empresária e beneficiária de pensão militar no valor mensal aproximado de R$ 22.000,00 e a dependência econômica do instituidor, embora não prevista de modo expresso na Lei nº 3.373/58, sempre foi requisito essencial à concessão e manutenção do benefício. 



    O respeito aos requisitos literalmente expostos em lei para concessão e manutenção da pensão temporária à filha solteira maior de 21 anos é uma exigência ditada pela segurança jurídica e da legalidade. Assim, o Supremo Tribunal Federal, em recentíssimos precedentes, reconheceu ser inexigível um terceiro requisito – dependência econômica – além da manutenção da condição de solteira e a não ocupação de cargo público permanente, para a continuidade da percepção do benefício.



    (...)



    É certo que, no caso concreto, independentemente de atividade ou não da pessoa jurídica J. GIRDWOOD PRODUÇÕES ARTÍSTICAS E COMUNICAÇÕES LTDA., a apelada recebe, desde 1975, pensão do Ministério da Aeronáutica também instituída por seu pai, fixada com base no soldo de Marechal, cujo valor, em tese, é suficiente para lhe garantir a subsistência condigna. 



    Porém, a percepção de renda oriunda de fonte distinta da ocupação de cargo público permanente não é capaz de gerar, como efeito jurídico, o cancelamento da pensão, o que impõe seja mantida a sentença de primeiro grau, na esteira do entendimento de ao menos cinco Ministros do STF.



    Ademais, como já decidiu esta Turma, “dependência econômica constitui conceito jurídico indeterminado, que deve ser entendido segundo a situação concreta de cada pessoa, da qualidade de seus gastos, sua realidade e dinâmica de vida, não se adstringindo, portanto, ao ‘mínimo existencial’, à satisfação das necessidades vitais básicas que presumidamente são supridas pelo salário-mínimo, muito menos à ideia de ‘subsistência condigna’ concebida no Acórdão nº 2780/2016 do TCU. - É ônus da pensionista a demonstração de que depende da pensão especial caso essa presunção (iuris tantum) de dependência seja abalada por qualquer mudança positiva na sua situação econômica, capaz de, em tese, tornar desnecessário o pagamento do benefício pensional. - À luz do princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III da CRFB/88), deve a Administração analisar de forma subjetiva o caso concreto de cada pensionista, assegurando-lhe o direito de comprovar, mediante a utilização de todos os meios idôneos de prova admitidos em Direito, que depende economicamente da pensão para sobreviver. Se a pensão temporária é cancelada com base em critério meramente objetivo - percepção de renda própria igual ou superior ao salário mínimo, advinda de relação de emprego, na iniciativa privada, de atividade empresarial, na condição de sócia ou representante de pessoas jurídicas, ou de benefício do INSS -, sem que a condição de dependência econômica da pensionista seja concretamente apreciada pela Administração, mediante a análise de suas circunstâncias individuais e pessoais, impõe-se o restabelecimento do benefício (TRF2, 7ª TEsp, AC nº 0065256-85.2018.4.02.5101, Relator Des. Fed. Sérgio Schwaitzer, j. em 8/4/19)” (eDOC 11, p. 14-16)



    Nota-se que o Tribunal de origem reconheceu a inexistência de previsão legal para a dependência econômica, de um lado, e de outro possibilitou o cancelamento do benefício caso comprovada a não dependência econômica em cada caso concreto, após a aferição de tal condição mediante a aplicação de critérios subjetivos pela Administração Pública.



    Diga-se que a consequência prática do entendimento adotado pelo Tribunal de origem é a imposição do requisito da dependência econômica para a manutenção do proveito da pensão civil temporária instituída pelo art. 5º, da Lei nº 3.378/1958, visto que possibilitou a suspensão do benefício caso não comprovada, no caso concreto, que a beneficiária necessite do recebimento da verba para prover o próprio sustento. 



    Sobre a matéria, o Supremo Tribunal Federal possui diversos precedentes a afirmar a impossibilidade de o Poder Público condicionar o recebimento da pensão civil temporária ao cumprimento de requisitos não previstos em lei. 



    A questão foi bem debatida no julgamento do MS 34.677, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 07.05.2019, assim como em diversos outros mandados de segurança julgados em conjunto pelo mesmo Ministro, no qual se assentou a prevalência dos princípios da legalidade e da segurança jurídica em detrimento da evolução interpretativa dos requisitos para a concessão da pensão civil temporária, em especial o requisito da dependência econômica:



    “AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DECLARATÓRIOS NOS EMBARGOS DECLARATÓRIOS EM MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO 2.780/2016 DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). BENEFÍCIO DE PENSÃO POR MORTE CONCEDIDO COM FUNDAMENTO NA LEI N.º 3.373/1958. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E DA SEGURANÇA JURÍDICA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. PRECEDENTES. 1. Este Tribunal admite a legitimidade passiva do Tribunal de Contas da União em mandado de segurança quando, a partir de sua decisão, for determinada a exclusão de um direito. Precedentes. 2. A jurisprudência desta Corte considera que o prazo decadencial de 120 (cento e vinte) dias, previsto no art. 23 da Lei n.º 12.016/2009 conta-se da ciência do ato impugnado, quando não houve a participação do interessado no processo administrativo questionado. 3. Reconhecida a qualidade de dependente da filha solteira maior de vinte e um anos em relação ao instituidor da pensão e não se verificando a superação das condições essenciais previstas na Lei n.º 3373/1958, que embasou a concessão, quais sejam, casamento ou posse em cargo público permanente, a pensão é devida e deve ser mantida, em respeito aos princípios da legalidade, da segurança jurídica e do tempus regit actum. 4. Agravo interno a que se nega provimento. 5. Embargos declaratórios parcialmente acolhidos” (MS 34677 ED-ED, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 07.05.2019)



    Efetivamente, o precedente acima mencionado destaca que a Lei nº 3.373/1958 prevê o cancelamento do benefício apenas com o matrimônio ou com a ocupação de cargo público permanente pela beneficiária. Sendo assim, seria indevido o cancelamento fora dessas hipóteses, como ocorre no caso dos autos, em que o Tribunal de origem autorizou o cancelamento mediante a aferição, no caso concreto, da efetiva dependência econômica. 



    Trata-se, pois, de proteção a situações já consolidadas, posto que a pensão pleiteada pela recorrente, na forma em que requerida, ou seja, sem a exigência de qualquer comprovação sobre a dependência econômica, ainda que baseada em critérios subjetivos da Administração Público, decorre do fato de a lei vigente no momento do óbito do instituidor do benefício não impor qualquer requisito nesse sentido. Assim sendo, em respeito ao princípio do tempus regit actum, corolário da aplicação da lei previdenciária no tempo, reconhece-se como inadmissível a exigência de requisito não previsto em lei no momento do nascimento do direito ao benefício, ainda que tal exigência tenha por objetivo ajustar a hipótese aos atuais preceitos constitucionais e infraconstitucionais.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO 2.780/2016 DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). BENEFÍCIO DE PENSÃO POR MORTE CONCEDIDO COM FUNDAMENTO NA LEI N.º 3.373/1958. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E DA SEGURANÇA JURÍDICA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. PRECEDENTE DA SEGUNDA TURMA (MS 34.873/DF). 1. Este Tribunal admite a legitimidade passiva do Tribunal de Contas da União em mandado de segurança quando, a partir de sua decisão, for determinada a exclusão de um direito. Precedentes. 2. A jurisprudência desta Corte considera que o prazo decadencial de 120 (cento e vinte) dias, previsto no art. 23 da Lei n.º 12.016/2009 conta-se da ciência do ato impugnado, quando não houve a participação do interessado no processo administrativo questionado. 3. Reconhecida a qualidade de dependente da filha solteira maior de vinte e um anos em relação ao instituidor da pensão e não se verificando a superação das condições essenciais previstas na Lei n.º 3373/1958, que embasou a concessão, quais sejam, casamento ou posse em cargo público permanente, a pensão é devida e deve ser mantida, em respeito aos princípios da legalidade, da segurança jurídica e do tempus regit actum. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (MS 35889 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 10.06.2019)



    “CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DECADÊNCIA. INOCORRÊNCIA. ACÓRDÃO 2.780/2016 DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). EXCLUSÃO DE PENSÃO DE FILHA MAIOR E SOLTEIRA COM BASE EM REQUISITO NÃO PREVISTO NA LEI 3.373/1958. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. PRECEDENTES. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O prazo decadencial de 120 (cento e vinte) dias, previsto no art. 23 da Lei 12.016/2009, conta-se da ciência inequívoca do ato impugnado. 2. Segundo o art. 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/1958, as hipóteses de exclusão são restritas ao casamento ou posse em cargo público permanente. Dessa forma, a criação de hipótese de exclusão não prevista pela Lei 3.373/1958 (demonstração de dependência econômica) fere o princípio da legalidade. 3. Essa conclusão reflete a posição, recentemente, fixada pela 2ª Turma (Sessão Virtual de 8.3.2019 a 14.3.2019), ao apreciar 265 Mandados de Segurança, todos de relatoria do Ministro EDSON FACHIN, que concluiu pela ilegalidade do mesmo Acórdão 2.780/2016 TCU. 4. Agravo interno a que se nega provimento” (MS 35414 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 05.04.2019)



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso, nos termos da jurisprudência desta Corte, para que seja afastada a exigência de comprovação de dependência econômica para fins da concessão da pensão prevista art. 5º, parágrafo único, da Lei nº 3.373/58 (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista tratar-se de mandado de segurança na origem, deixo de inverter os ônus da sucumbência, em virtude do art. 25 da Lei 12.016/2009.



    Publique-se.



    Brasília, 18 de março de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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