Tribunal: STF
Processo: STP 881
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-08
Data de publicação: 2022-08-08

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECISÃO QUE OBSTOU A DESATIVAÇÃO DE CADEIA PÚBLICA. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. OCORRÊNCIA. ATUAÇÃO ESTATAL DESTINADA À REDUÇÃO DO EXCEDENTE CARCERÁRIO E À SUPERAÇÃO DO ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL IDENTIFICADO NA ADPF 347. NECESSIDADE DE AUTOCONTENÇÃO JUDICIAL. RISCO AO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO PARA A REESTRUTURAÇÃO DO SISTEMA PENITENCIÁRIO ESTADUAL. PEDIDO QUE SE JULGA PROCEDENTE. 



    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória ajuizado pelo Estado do Tocantins contra decisão proferida por Turma do Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins nos autos do Agravo de Instrumento nº 0010181-52.2021.8.27.2700, em virtude da qual foi obstada a efetividade de decisão administrativa de fechamento de cadeia pública localizada no Município de Araguaçu/TO.



    Narra ter a Defensoria Pública do Estado do Tocantins ajuizado a Ação Civil Pública nº 0002708-34.2020.827.2705, com o objetivo de impedir o fechamento da cadeia pública do Município de Araguaçu/TO, sob a alegação de que o encerramento das atividades da unidade prisional prejudicaria a comunidade em geral, acarretando ônus excessivo à polícia. Relata que o juízo de primeira instância concedeu a tutela provisória para impedir o fechamento da cadeia pública; contudo, após pedido de reconsideração, a decisão foi modificada para acolher a pretensão do Estado do Tocantins em fechar o estabelecimento prisional. Em sede de agravo de instrumento interposto pelo Ministério Público, o recurso foi provido para cassar a decisão agravada e restabelecer a decisão no sentido de impedir o fechamento da cadeia pública de Araguaçu/TO.



    Sustenta que a decisão proferida “representa inadmissível ingerência do Poder Judiciário na gestão da Administração Pública, o que por vez viola o princípio da separação dos poderes”, apontando a existência de risco à ordem administrativa e à economia pública. Alega que se encontra impossibilitado de realizar o fechamento da cadeia pública, “medida estabelecida no planejamento estratégico traçado pelo Poder Executivo para a Reestruturação do Sistema Penitenciário e Prisional do Estado, o qual objetiva reduzir o excedente carcerário nas unidades penais”. Aduz que, de acordo com o plano estratégico, faria a substituição da cadeia pública de Araguaçu pela cadeia pública de Cariri, unidade prisional nova na mesma região, cuja inauguração ocorreu em 2021, contando com uma estrutura especial que fornece aos apenados melhores condições para ressocialização.



    Destaca a gravidade da situação diante do potencial efeito multiplicador, uma vez que o Plano Estratégico de Reestruturação do Sistema Prisional do Estado ainda não foi concluído, ressaltando o “risco do mesmo entendimento ser aplicado ao fechamento de outras Unidades Penais, causando um elevado custo para os cofres públicos, uma vez que deverá arcar com o ônus financeiro de manter a unidade penal nova e a unidade penal antiga, a qual deveria ser fechada”. Assinala que a decisão impugnada cria embaraços ao exercício de funções típicas do Poder Executivo, impedindo a normal execução dos serviços públicos.



    Cita decisão desta Corte proferida no julgamento do RE 592.581, sob o rito da repercussão geral (Tema 220), mediante a qual foi admitida a intervenção judicial quando constatado perigo ou violação à integridade física e moral dos detentos, o que alega pretender assegurar de forma efetiva com a execução do planejamento de reestruturação do sistema prisional. 



    Requer, por estes fundamentos, a suspensão dos efeitos da decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins nos autos do Agravo de Instrumento nº 0010181-52.2021.8.27.2700.



    Devidamente intimada, a Defensoria Pública do Estado do Tocantins apresentou contrariedade ao pedido de suspensão, sustentando, preliminarmente, a ausência dos requisitos legais para o deferimento do incidente. Relatou que o Estado promoveu a desativação da cadeia pública de Araguaçu no mesmo dia em que foi cassada a decisão liminar que impedia o fechamento. Alegou que a tese da incontrolabilidade judicial da discricionariedade administrativa encontra limites como no presente caso, uma vez que “a situação atual ameaça seriamente o núcleo essencial dos direitos fundamentais à vida e à saúde (art. 5, caput, CF) de todos os presos que cumprem pena naquele sistema prisional, além de ferir também núcleo essencial do próprio princípio constitucional da dignidade da pessoa humana (art. 1°, III, CF)”. Aponta, ainda, que o Estado não se desincumbiu do ônus de provar a alegada impossibilidade econômica de suportar o gasto da manutenção da cadeia pública de Araguaçu, tampouco conseguiu provar eventual redução de gastos com o fechamento da referida unidade prisional (doc. 18).



    O Ministério Público do Estado do Tocantins, em manifestação, requereu o indeferimento do pedido de suspensão, alegando que a violação de direitos fundamentais e transgressões à dignidade da pessoa humana e ao mínimo existencial justificam a atuação do Poder Judiciário frente às políticas públicas do Poder Executivo. Asseverou que a desativação sem a devida cautela pode agravar a superlotação das unidade prisionais do Estado Tocantins, além de implicar retrocesso para a segurança pública da região. Destacou que inexistem prejuízos ao Estado do Tocantins na manutenção da medida liminar (doc. 34).



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento do pedido de suspensão, em parecer que restou assim ementado (doc. 36):



    “SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. ENCERRAMENTO DAS ATIVIDADES DE CADEIA PÚBLICA. PROVIDÊNCIA JÁ EFETIVADA PELO ESTADO. SUPERVENIÊNCIA DE DECISÃO QUE IMPEDIU O FECHAMENTO DA UNIDADE PRISIONAL. UTILIZAÇÃO DA MEDIDA DE CONTRACAUTELA COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO PEDIDO SUSPENSIVO. 1. É competente o STF para analisar pedido de suspensão de tutela provisória formulado em face de acórdão de Tribunal de Justiça local que, ao dar provimento a agravo de instrumento interposto pelo Parquet estadual, restabelece decisão liminar deferida na origem para impedir o fechamento de cadeia pública situada em município localizado no território do ente estadual. 2. A superveniência de decisão em sentido contrário àquela que ensejou o fechamento da cadeia de Araguaçu/TO é inapta a atrair a via excepcional do pleito suspensivo, porquanto ausentes os requisitos do grave risco de lesão aos valores da Lei 8.437/1992, na medida em que o bem jurídico almejado pelo Estado já foi alcançado. 3. O pedido de suspensão contra decisão por meio da qual se impediu o fechamento de cadeia pública, ajuizado após o Estado-autor já haver promovido o encerramento das atividades da unidade prisional, imprime à demanda natureza nitidamente recursal, incompatível com a finalidade do instrumento da contracautela. — Parecer pelo não conhecimento do pedido suspensivo.”



    Em manifestação acerca do parecer da Procuradoria-Geral da República, o Estado do Tocantins reafirmou o interesse no julgamento do presente incidente, salientando estar vigente ordem judicial para a manutenção da unidade prisional objeto da controvérsia de origem e a existência de potencial efeito multiplicador (doc. 42).



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, consigno que a legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis: 



    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996)



    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, Rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/2/2020, grifei)



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782-AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei 8.038/1990.



    In casu, o pedido de suspensão se volta contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins em sede de agravo de instrumento, em virtude do qual foi restabelecida decisão concessiva de tutela de urgência que impede a desativação da cadeia pública de Araguaçu/TO. Haja vista tratar-se de decisão de Tribunal e considerando a natureza constitucional da matéria controvertida na origem, relacionada à separação de poderes, observo o cabimento do presente incidente.



    Considerados os limites cognitivos próprios dos incidentes de contracautela, verifico que a decisão judicial impugnada, ao determinar obrigação de não fazer relacionada à política de segurança pública, acaba por interferir indevidamente na atribuição exclusiva do Poder Executivo para proceder à efetivação do planejamento estratégico para a reestruturação do sistema penitenciário estadual, do que deflui a plausibilidade da tese sustentada pelo Estado requerente. Com efeito, colhe-se das alegações do Estado autor que a decisão administrativa de fechamento da cadeia pública objeto da controvérsia na origem se insere em um conjunto de medidas adotadas pela Administração Estadual com vistas à redução do “excedente carcerário nas unidades penais”. 



    Nesse mister, importante mencionar que o Plenário deste Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento da ADPF 347, declarou a existência de estado de coisas inconstitucional no sistema penitenciário nacional, ante a superlotação carcerária e a violação a direitos fundamentais de custodiados que dela decorre. Eis o acórdão da mencionada ADPF: 



    “CUSTODIADO – INTEGRIDADE FÍSICA E MORAL – SISTEMA PENITENCIÁRIO – ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – ADEQUAÇÃO. Cabível é a arguição de descumprimento de preceito fundamental considerada a situação degradante das penitenciárias no Brasil. 



    SISTEMA PENITENCIÁRIO NACIONAL – SUPERLOTAÇÃO CARCERÁRIA – CONDIÇÕES DESUMANAS DE CUSTÓDIA – VIOLAÇÃO MASSIVA DE DIREITOS FUNDAMENTAIS – FALHAS ESTRUTURAIS – ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL – CONFIGURAÇÃO. Presente quadro de violação massiva e persistente de direitos fundamentais, decorrente de falhas estruturais e falência de políticas públicas e cuja modificação depende de medidas abrangentes de natureza normativa, administrativa e orçamentária, deve o sistema penitenciário nacional ser caraterizado como “estado de coisas inconstitucional”. 



    FUNDO PENITENCIÁRIO NACIONAL – VERBAS – CONTINGENCIAMENTO. Ante a situação precária das penitenciárias, o interesse público direciona à liberação das verbas do Fundo Penitenciário Nacional. 



    AUDIÊNCIA DE CUSTÓDIA – OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA. Estão obrigados juízes e tribunais, observados os artigos 9.3 do Pacto dos Direitos Civis e Políticos e 7.5 da Convenção Interamericana de Direitos Humanos, a realizarem, em até noventa dias, audiências de custódia, viabilizando o comparecimento do preso perante a autoridade judiciária no prazo máximo de 24 horas, contado do momento da prisão”. (ADPF 347-MC, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 19/2/2016)



    À luz do referido julgado e tendo em vista o contexto de elevado número de presos no sistema penitenciário do Estado do Tocantins, entendo deva ser preservada a medida administrativa de substituição da cadeia pública de Araguaçu/TO pela cadeia pública de Cariri/TO, recém inaugurada, a qual, conforme alegado, conta com “estrutura especial relativa a cuidados com a saúde, trabalho, estudo e segurança, fornecendo aos apenados melhores condições para ressocialização”. Saliente-se que a intervenção do Poder Judiciário, em casos como o dos autos de origem, deve se dar de acordo com os ditames da autocontenção, tendo em vista a maior capacidade institucional do Poder Executivo para a definição de políticas públicas.



    Assentada a plausibilidade da argumentação formulada pelo Estado, resta inegável, lado outro, que a decisão atacada representa potencial risco de violação à ordem público-administrativa, bem como à economia pública, dada a real possibilidade que venha a desestruturar as medidas e o planejamento adotados pelo Estado no âmbito da segurança pública. 



    Assim, verifica-se a necessidade de acolhimento do pedido de suspensão formulado, completando-se a presença de todos os requisitos legais que ensejam o deferimento da presente medida de contracautela, até que ocorra o trânsito em julgado na ação principal (art. 4º da Lei nº 8.437/1992 e art. 297 do Regimento Interno do STF). 



    Ex positis, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, com fundamento no art. 4º, caput, da Lei 8.437/92, para suspender os efeitos do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins nos autos do Agravo de Instrumento nº 0010181-52.2021.8.27.2700, até o trânsito em julgado do processo de origem.



    Publique-se. Int..



    Brasília, 8 de agosto de 2022. 



Ministro LUIZ FUX



Presidente



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