Tribunal: STF
Processo: MS 38077
Classe: MS
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-07-06
Data de publicação: 2022-07-06

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de mandado de segurança impetrado por Fundação de Desenvolvimento da Unicamp – FUNCAMP e outros, em face de notificação para apresentar defesa em processo administrativo TCU nº 37.158/2019-8 perante o Tribunal de Contas da União recebida em 12.04.2021.



    Assevera-se que o processo administrativo em epígrafe se refere a pagamentos realizados pela empresa pública federal Financiadora de Estudos e Projetos – FINEP, entre 2002 e 2003, pela Fundação Economia de Campinas - FECAMP) incorporada pela 1ª Impetrante em 1º.04.2016, no âmbito de convênio objetivando a execução de “Estudo da Competitividade de Cadeias Integradas no Brasil”. 



    Alega-se que a Tomada de Contas Especial se refere a fatos ocorridos há mais de 05 anos, apontando-se como coator o ato proferido pelo TCU, por ofensa ao princípio da duração razoável do processo (art. 5º, LXXVIII, da CF); bem como aos prazos fixados no art. 23, III, da Lei nº 8.429/1992, no art. 24 da nº 9.784/1999, no art. 1º, da Lei nº 9.873/1999 e no Decreto 20.910/1932. 



    Ao final, pleiteia-se a concessão definitiva da ordem para que seja determinada à Autoridade Coatora que proceda à extinção e arquivamento da Tomada de Contas Especial (Processo TCU nº 37.158/2019-8) em razão dos fatos lá tratados estarem prescritos, nos termos dos dispositivos constitucional (art. 5º, LXXVIII) e legais acima mencionados.



    Os Impetrantes emendaram a petição inicial e juntaram documentos (eDOC 44-76). 



    A União requer o seu ingresso no feito, nos termos do art. 7º, II, da Lei 12.016/2009.



    O TCU, autoridade apontada como coatora, prestou informações (DOC 85, p. 1-25).



    Os Impetrantes se manifestaram sobre o teor das referidas informações (eDOC 95, p. 3).



    A Procuradoria-Geral da República opinou nos presentes autos, em parecer assim ementado (eDOC 97):



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CITAÇÃO. INTERRUPÇÃO PREMATURA DA ATIVIDADE DE CONTROLE EXTERNO. IRRAZOABILIDADE. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. PRESCRITIBILIDADE. RE N. 636.886/AL (TEMA N. 899). PRAZO QUINQUENAL. ART. 2º DA LEI N. 9.873/1999. OCORRÊNCIA DE DIVERSAS CAUSAS INTERRUPTIVAS DA PRESCRIÇÃO. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PARECER PELA DENEGAÇÃO DO WRIT”. 



    É o relatório. Decido.



    Destaco das informações prestadas pelo TCU, a seguinte preliminar (eDOC 85, p. 4-10): 



    “9. Inicialmente, é importante ressaltar que ainda não houve apreciação da Tomada de Contas Especial TC 037.158/2019-8 por quaisquer dos órgãos colegiados do TCU. Nenhuma questão foi submetida à deliberação do Tribunal, seja preliminar, prejudicial ou de mérito, o que dificulta a atuação desta Consultoria Jurídica, haja vista a ausência de posicionamento do TCU sobre o caso concreto subjacente ao mandado de segurança que ora se responde. grifos nossos 



    10. Essa inconveniência, a propósito, decorre do manejo prematuro de mandado de segurança pelos impetrantes para impugnar ato do Relator da TCE que meramente determinou a citação, ato esse que se destina exclusivamente a viabilizar o exercício do contraditório e da ampla defesa pelos responsáveis, sem absolutamente impor-lhe prejuízo algum – assunto detalhadamente tratado no tópico seguinte desta manifestação. (grifos dos originais)



    11. Isso porque o processo de controle externo TC 037.158/2019-8 trata de tomada de contas especial instaurada pela FINEP – Financiadora de Estudos e Projetos – em desfavor dos ora impetrantes para averiguar a correta aplicação dos recursos federais transferidos à Fundação Economia de Campinas – FECAMP (posteriormente incorporada pela FUNCAMP, ora impetrante) por meio do convênio 22.01.0445.00, para execução do projeto “Estudo da Competitividade de Cadeias Integradas do Brasil” .



    12. Encaminhados os autos da fase interna da TCE pelo órgão repassador ao TCU, no presente momento o TC 037.158/2019-8 encontra-se em fase de análise das alegações de defesa apresentadas pelos responsáveis. 



    13. Inclusive as mesmas causas de pedir apresentadas no presente mandamus foram ventiladas pelos responsáveis nos autos da referida TCE, demonstrando como é prematura a postulação perante o Poder Judiciário de questão que sequer foi apreciada na seara administrativa.



    14. Não foram enfrentadas, pelo TCU, as questões fáticas inerentes à prescrição alegadas pelos impetrantes, como termo inicial do prazo prescricional e as respectivas causas interruptivas decorrentes da atuação do órgão repassador dos recursos federais na fase interna da TCE, bem como da atuação do Tribunal de Contas da União. 23. Feitos esses esclarecimentos, pode-se compreender mais facilmente a situação atual do TC 037.158/2019-8 e a inviabilidade de se discutir prescrição pela via de cognição restrita do mandado de segurança, quando sequer o TCU se debruçou, por meio de seus órgãos colegiados, sobre a ocorrência da prescrição, seja da pretensão de ressarcimento, seja da pretensão punitiva, no presente caso. 



    IV. EM PRELIMINAR: INVIABILIDADE DE, PREMATURAMENTE, OBSTAR-SE A ATIVIDADE DE CONTROLE EXTERNO EXERCIDA PELO TCU. ATO COATOR CONSISTENTE EM MERO DESPACHO DE CITAÇÃO. PRECEDENTES DESTE C. STF.



    24. Os impetrantes se insurgem por terem sido chamados meramente para apresentar alegações de defesa nos autos do TC 037.158/2019-8. Não restam dúvidas acerca do ato coator apontado na inicial, que é o ato que determina a citação dos responsáveis, ora impetrantes.



    25. Nesse contexto, os impetrantes veiculam pretensão perante o Poder Judiciário para impedir, por completo, que o TCU exerça sua competência constitucional de apreciar as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (art. 71, II, da CF/88), sob o pretenso fundamento de ocorrência da prescrição, quando sequer foi apresentado, de forma clara e consistente, todo o conjunto informacional necessário para o enfrentamento da questão da prescrição neste mandamus. 



    26. Como se vê, não pode constituir ofensa à esfera jurídica de outrem, apta a caracterizar lesão a direito líquido e certo, a mera existência e tramitação de uma TCE, quando efetivamente houve gestão de recursos federais e quando há indícios mínimos de irregularidades aptos a ensejarem a apuração por meio de tomada de contas especial (art. 8º da Lei 8.443/92), configurando a chamada justa causa. 



    27. Dessa maneira, não cabe ao Poder Judiciário, a pedido dos impetrantes, interromper o curso de processo de apuração de irregularidade pelo TCU. De fato, em caso semelhante (MS 35.754), no qual a impetrante se insurgia contra citação realizada pelo TCU, o Exmo. Sr. Ministro Roberto Barroso, ao indeferir a medida liminar pleiteada, salientou:



    (...)



    28. Ainda naquele caso, a Procuradoria-Geral da República, em parecer pela denegação da ordem, esclareceu que o TCU apenas viabilizou o contraditório e a ampla defesa à impetrante:



    (...) 



    29. No mesmo sentido, recente decisão do Ministro Dias Toffoli (proferida em 11/3/2021), que denegou a segurança pleiteada no Mandado de Segurança 37.646, seguindo a mesma linha do Relator do MS 35.754:



    (....)



    30. Tal decisão foi mantida pela Primeira Turma do STF em sede de agravo regimental, com a seguinte fundamentação consignada no voto condutor (julgamento concluído em 12/5/2021): 



    (...)



    33. Ademais, o mero prosseguimento da TCE nenhum prejuízo real ou potencial causa ao responsável, que terá oportunidade para exercer amplamente o direito de defesa e, inclusive, alegar prescrição, conforme ocorreu no presente caso e poderá ser objeto de análise pelo Relator do processo de contas e pelo respectivo colegiado. Inexiste, portanto, direito líquido e certo violado.



    34. Assim, o pedido dos impetrantes não deve sequer ser conhecido, ante o evidente não cabimento de mandado de segurança para impugnar decisão que apenas determina a realização de citação – ato que não viola direito de espécie alguma”.



    V. DA ALEGADA PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO. DO CASO CONCRETO JULGADO POR MEIO DO RE 636.886 35. Passa-se à análise da alegada ocorrência de prescrição, na eventualidade de o mandado de segurança em tela ser conhecido, a despeito da robusta demonstração no tópico anterior do seu não cabimento. 36. Ao julgar o RE 636.886, o Supremo Tribunal Federal fixou a tese de que “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”. 37. Em que pese a abrangência semântica exalada pela literalidade da tese firmada, é de se destacar que o caso concreto de que trata o RE 636.886 refere-se à fase de execução da pretensão de ressarcimento fundada em Acórdão de Tribunal de Contas. Veja-se o seguinte trecho do Voto do Relator, Ministro Alexandre de Moraes:



    (....)”.



    Assiste razão ao TCU. No caso, não restou configurado o direito líquido e certo dos Impetrantes, considerando que apenas foram citados no processo de tomada de contas especial, conforme precedente desta Corte mencionado nas informações prestadas pela Corte de Contas (MS 37.646-AgR, de relatoria do Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 30.06.2021), o qual está assim ementado:



    “Agravo regimental em mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Citação para apresentar defesa em tomada de contas especial. Direito líquido e certo não evidenciado. Prescrição não configurada. Independência entre as instâncias administrativa, penal e cível. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. A ausência de direito líquido e certo da impetrante obsta a competência constitucionalmente conferida ao TCU, uma vez que o referido ato de citação em processo de controle externo não tem o condão de configurar ato ilegal ou abusivo. 2. Prescrição da pretensão punitiva da Corte de Contas não verificada, dada a ocorrência de atos inequívocos que importam a apuração do fato (Lei nº 9.873/99). 3. O Tribunal de Contas da União, em sede de tomada de contas especial, não se vincula ao resultado de processo judicial em que considerada prescrita pretensão da empresa em iniciar procedimento administrativo disciplinar para embasar processo em que se apure responsabilidade de empregado. Independência entre as instâncias e os objetos sobre os quais se debruçam as respectivas acusações nos âmbitos disciplinar e de apuração de responsabilidade por dano ao erário. 4. Agravo regimental não provido. 



    A respeito, veja-se ainda o seguinte julgado:



    “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL, COM A CITAÇÃO DE POTENCIAL RESPONSÁVEL, QUE, REVESTIDA DE CARÁTER PRELIMINAR E ENDEREÇADA A PROPICIAR O EXERCÍCIO DE ATRIBUIÇÃO CONSTITUCIONAL DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, NÃO REVELA, POR SI SÓ, OFENSA A DIREITO LÍQUIDO E CERTO DO AGRAVANTE. PRECEDENTES. FATOS, AINDA EM APURAÇÃO, QUE, DE ACORDO COM AS INFORMAÇÕES PRESTADAS PELA AUTORIDADE IMPETRADA, PODEM AFASTAR A CONSUMAÇÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL QUINQUENAL ESTATUÍDO NA LEI Nº 9.873/1999. 1. A mera instauração de tomada de contas especial, com a citação de possíveis responsáveis, para apurar potencial dano ao erário, enquanto revestida de caráter preliminar e inserida no âmbito das atribuições constitucionais da autoridade impetrada (art. 71, II, da Magna Carta), não evidencia violação de direito líquido e certo de titularidade do agravante. Precedentes. 2. Embora, de acordo com a jurisprudência desta Suprema Corte, o lustro estatuído na Lei nº 9.873/1999 balize a atuação da autoridade impetrada, quanto à imputação de débito e/ou à aplicação de sanção, não é possível, no atual estágio das apurações, ainda em curso no TCU, descartar, de modo inequívoco, como exigível em mandado de segurança, a configuração de base fática impeditiva da incidência do cutelo prescricional, consoante sinalizado nas informações prestadas nestes autos. 3. Agravo interno conhecido e não provido” (MS 38.151-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 11.11.2021). 



    Extraio, no ponto, o seguinte fragmento do parecer do Ministério Público Federal emitido nestes autos (eDOC 97, p. 6):



     “No caso, temos que não há manifestação definitiva da Corte de Contas acerca dos fatos em apuração nos autos da referida Tomada de Contas Especial. Desse modo, ressoa prematuro impedir o processamento do procedimento administrativo, na linha do que exposto pela Consultoria Jurídica do Tribunal de Contas da União: (grifos nossos)



    (....)”.



    Como é consabido, o mandado de segurança pressupõe lesão ou ameaça concreta a direito líquido e certo do impetrante, ou seja, o direito deve se apresentar manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercitado no momento da impetração. Caso, no momento da impetração, não se vislumbre situação concreta de violação ou ameaça a direito líquido e certo, não há lugar para a concessão da segurança. Nessa esteira, colho do escólio de Hely Lopes Meirelles, o seguinte: 



    “Quando a lei alude a direito líquido e certo, está exigindo que esse direito se apresente com todos os requisitos para seu reconhecimento e exercício no momento da impetração. Em última análise, direito líquido e certo é comprovado de plano. 



    Se depender de comprovação posterior, não é líquido nem certo, para fins de segurança” (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança. 27ª edição, São Paulo: Malheiros Editores, 2004, p. 36-37) 



     



    Desse modo, a mera notificação para apresentar defesa em processo administrativo, não se vislumbra situação concreta de ameaça imediata ao direito alegado, o que impede o prosseguimento desta impetração. 



    Ante o exposto, defiro o ingresso da União no feito e nego seguimento ao mandado de segurança, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. 



    À Secretaria para as providências cabíveis. 



    Publique-se. Intime-se. 



    Brasília, 06 de julho de 2022



Ministro Edson Fachin 



Relator 



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