Tribunal: STF
Processo: ARE 1398203
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-06
Data de publicação: 2022-09-06

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim ementado (Vol. 17, fl. 31):



    “CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SERVIÇOS DE TELEFONIA. INTERRUPÇÃO DO FORNECIMENTO, POR INADIMPLÊNCIA. ESSENCIALIDADE DO SERVIÇO. IMPOSSIBILIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. 



    I - Em se tratando de demanda em que se busca a proteção de entidades prestadoras de serviços públicos essenciais, na condição de consumidoras finais dos serviços de telefonia, como no caso, os interesses individuais homogêneos, legalmente definidos, como aqueles decorrentes de origem comum, uma vez agredidos, coletivamente, em seu núcleo originário (interrupção do fornecimento dos serviços de telefonia), sofrem, por força do impacto agressor, o fenômeno da atomização processual, em defesa de interesse coletivo e social, relevantes a legitimar a pronta atuação do Ministério Público, na linha de determinação institucional dos arts. 127, caput e 129, III, da Constituição da República, traduzidos nas disposições dos arts. 5°, II, a e 6°, incisos VII, a e d e XII, da Lei Complementar n° 75/93, mediante as garantias instrumentais da Ação Civil Pública, evitando, assim, a pulverização dos litígios, com o conseqüente acúmulo de feitos judiciais, nos Tribunais do País. 



    II - A todo modo, "o Ministério Público tem legitimidade ativa para ajuizar ação civil pública em defesa de direitos individuais homogêneos, desde que esteja configurado interesse social relevante" (REsp 58682/MG, Rel. Ministro CARLOSALBERTO MENEZES DIREITO, TERCEIRA TURMA, DJ 16/12/1996), como no caso em exame, onde a atuação diligente do Ministério Publico Federal busca a tutela judicial necessária aos direitos coletivos das entidades prestadoras de serviços públicos essenciais, nos termos definidos pelo art. 10 da Lei n°. 7.783/89, ao serviço público de telefonia, sem interrupção, em virtude de eventual inadimplência contratual. 



    III - A orientação jurisprudencial já sedimentada no âmbito de nossos tribunais firmou-se no sentido de que é possível a suspensão dos serviços de telefonia em virtude de inadimplência, inclusive, em relação a órgãos públicos, preservando-se, contudo, as entidades (públicas ou privadas) prestadoras de serviços públicos essenciais, como no caso, mantendo-se o seu fornecimento incólume a eventual suspensão ou ameaças de suspensão em decorrência da falta ou atraso do pagamento das respectivas tarifas, no interesse maior da coletividade. 



    IV - Apelação e remessa oficial desprovidas. Sentença confirmada. Com vistas em sua natureza mandamental, impõe-se o imediato cumprimento deste julgado, nos termos do art.461, §5°, do CPC.”



    Opostos Embargos de Declaração pela TELEMAR e pela ANATEL (Vol. 20), foram ambos rejeitados (Vol. 22).



    No Recurso Extraordinário (Vol. 28), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a TELEMAR NORTE LESTE S.A sustenta que o acórdão recorrido, ao confirmar a sentença que declarou a impossibilidade de suspensão dos serviços de telefonia em virtude de inadimplência de entidades (públicas e privadas) prestadoras de serviços públicos essenciais, violou diversos dispositivos constitucionais.



    Em sua razões, a parte recorrente alega violação aos arts. 127 e 129, III e IX, da Constituição Federal, uma vez que o acórdão recorrido conferiu legitimidade ao Ministério Público para tutelar direitos individuais e heterogêneos da própria Administração Pública.



    Sustenta que, ao vedar o exercício do direito, expressamente previsto na legislação, de suspender a prestação do serviço a usuários inadimplentes, legitimando, assim, a prestação gratuita do serviço, o acórdão recorrido violou o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão, previsto no art. 37, XXI, da Constituição Federal.



    Por fim, alega violação aos princípios da moralidade e da isonomia (art. 37, caput, da CF/1988), ao fundamento de que o entendimento formulado pelo Tribunal de origem estimulou “a irresponsabilidade fiscal dos administradores, conferindo indevida vantagem (...) aos órgãos que prestam serviços essenciais” (Vol. 28, fl. 5).



    Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de origem inadmitiu o RE aos fundamentos de que (a) o STF tem entendimento consolidado acerca da legitimidade do Ministério Público para atuar na defesa de interesses sociais, coletivos e individuais homogêneos, como é o presente caso; (b) a alegada violação ao art. 37, XXI, da CF/1988 demanda a análise de legislação infraconstitucional (Lei 9.472/1997 e Lei 8.666/1993); (c) quanto ao art. 37, caput, da CF/1988, não foi prequestionado, o que atrai a incidência do óbice da Súmula 282 do STF (Vol. 33).



    No Agravo (Vol. 37), a parte agravante alega que (a) ao fazer o juízo de admissibilidade do apelo extremo, a decisão agravada adentrou em seu mérito, usurpando, assim, a competência do STF; (b) quanto aos arts. 127 e 129, III, da Constituição, “a tutela pretendida pelo Parquet envolve a defesa de direitos individuais e heterogêneos da própria Administração Pública”, além do que a decisão agravada baseou-se em acórdão que não se assemelha ao presente caso; (c) ao vedar a suspensão dos serviços de telefonia de entes públicos e empresas inadimplentes que prestam serviço público, o acórdão recorrido violou o art. 37, XXI, da Constituição Federal, tratando-se, desse modo, de ofensa direta ao texto constitucional; (d) cumpriu o requisito do prequestionamento.



    É o relatório. Decido. 



    De início, o Juízo de origem não analisou a questão constitucional veiculada no art. 37, caput, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada) e 356 (O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento), ambas desta CORTE SUPREMA.



    Além disso, a jurisprudência desta CORTE é firme no sentido de que o Ministério Público tem legitimidade para ajuizar Ação Civil Pública visando à defesa de direitos individuais homogêneos, notadamente quando presente interesse social. Nesse sentido:



    “EMENTA: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITOS ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSUMIDOR. DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. SERVIÇO DE TELEFONIA. ENVIO DE MENSAGENS PUBLICITÁRIAS SEM SOLICITAÇÃO PRÉVIA. REDIRECIONAMENTO ÀS CAIXAS POSTAIS DOS CLIENTES, CUJO ACESSO É COBRADO. DANO MORAL COLETIVO. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 



    1. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a análise de matéria infraconstitucional, bem como para a valoração e exame minucioso do acervo fático-probatório engendrado nos autos (Súmula 279 do STF).



    2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação.



    3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.361.241-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 18/4/2022)



    “Ementa: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEFESA DE DIREITOS HOMOGÊNEOS EM RELAÇÃO DE CONSUMO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. EXAME DE DIREITO LOCAL. INVIABILIDADE. SÚMULA 280/STF. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. 



    1. O entendimento formulado pelo acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência desta CORTE no sentido de que o Ministério Público possui legitimidade ativa ad causam para a defesa de direitos individuais homogêneos em relações de consumo.



    2. A reversão do julgado depende da análise da legislação local e do conjunto probatório constante dos autos, o que é incabível em sede de recurso extraordinário, conforme consubstanciado nas Súmulas 280/STF (Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário) e 279/STF (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário).



    3. Agravo Interno a que se nega provimento.” (ARE 1.078.443-AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe de 27/6/2018)



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSUAL CIVIL. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AO ATO JURÍDICO PERFEITO. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. CONSTITUCIONAL. O MINISTÉRIO PÚBLICO TEM LEGITIMIDADE PARA PROPOR AÇÃO CIVIL PÚBLICA EM DEFESA DE DIREITOS INDIVIDUAIS E HOMOGÊNEOS NAS RELAÇÕES DE CONSUMO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (AI 613.465-AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, DJe de 4/6/2010)



    O acórdão recorrido observou esse entendimento, especialmente na parte em que salienta a importância de manterem adequado funcionamento as entidades públicas que atendem a interesses essenciais da população.



    Quanto ao mais, cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face da AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES (ANATEL) e TELEMAR NORTE LESTE S.A. - TELEMAR, visando ao cumprimento de obrigação de não fazer, consistente em compelir a segunda ré a abster-se de interromper a prestação de serviço de telefonia aos órgãos indicados na inicial, e condenar a primeira ré à fiscalização do cumprimento da obrigação determinada. 



    O Tribunal de origem, com base nas Leis Federais 8.987/1995 e 9.274/1997, bem como nas Resoluções 85/1998 e 426/2005 da Anatel, manteve a sentença que condenou a ora recorrente na obrigação de não fazer acima descrita, haja vista o interesse da coletividade, destinatária dos serviços públicos prestados pelas entidades usuárias dos serviços de telefonia. Vejam-se os seguintes trechos do voto condutor do acórdão recorrido (Vol. 17, fl. 6):



    Quanto ao mérito, melhor sorte não socorre a pretensão recursal veiculada pela suplicante, na medida em que não conseguem infirmar as razões' em que se amparou a sentença monocrática, que examinou, com acerto, a controvérsia instaurada nestes autos, nestes termos: 



    "(...) No presente caso, a interrupção do serviço de telefonia está evidenciada nos documentos de fls. 164 (Hospital Regional Materno Infantil), 165 (Corpo de Bombeiros), 208 (Fundação da Criança e do Adolescente), 209 (CAEMA - Companhia de Água e Esgoto do Estado do Maranhão) e 214 (10a Delegacia Regional – Imperatriz).



      Porém é o documento de fls. 158/160 que traz a certeza do procedimento da segunda demandada, escorado nos art. 67, da Resolução n. 85, de 29 de junho de 1998, da ANATEL; dispositivo esse reproduzido pelo art. 100 da Resolução da Resolução n. 426/2005, da mesma Agência.



    [...]



    A matéria é tratada na Seção VI ("Da Suspensão do STFC por Falta de Pagamento') da referida Resolução, contatando-se total desprezo à ressalva contida na parte final do art. 6°, § 3°, 11, da Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 (que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos), verbis:



    [...]



    Observa-se, portanto, que, ao contrário do quanto estabelecido pelo legislador ordinário, o agente regulador autorizou a interrupção do serviço sem considerar o interesse da coletividade. 



    Demais disso, essa opção normativa afigura-se, indiretamente, inconstitucional, pois afronta o fundamento da própria atividade desempenhada pelo concessionário do serviço: o interesse público. 



    O serviço público de natureza essencial é o meio de que se vale a Administração Pública para concretizar direitos básicos e fundamentais do cidadão consagrados na Lei Maior, como educação, saúde, higiene, segurança etc. São serviços que não devem ser interrompidos ou ter o seu fornecimento comprometido. A própria existência do Estado está fundada no seu atendimento. 



    À primeira vista, o serviço de telefonia individualmente prestado não se incluiria diretamente nesse rol, porque, em princípio, não é essencial ao ser humano. Entretanto tal qualidade lhe pode ser atribuída de forma indireta, haja vista, sua imprescindibilidade como meio de consecução de serviços indispensáveis à coletividade. É de conhecimento comum que, nos dias atuais, quase todos os serviços não funcionariam adequadamente caso seus agentes não pudessem receber ou efetuar ligações telefônicas; especialmente os hospitais, delegacias de polícia, corpo de bombeiros, casas de detenção, entre outros. 



    Nessas hipóteses, a suspensão da prestação do serviço de telefonia, como meio de coerção a pagamento pelo serviço, afigura-se irrazoável. Com efeito, é princípio elementar do Direito que os meios de cobrança não devem ser excessivamente gravosos a ponto de ameaçar a subsistência do usuário. No caso, embora não haja uma relação direta entre o serviço prestado (telefonia) e o dano causado (com a supressão do atendimento policial, médico, educacional, etc.), a relação causal e os resultados são de fácil ilação.



    Nessas situações, não é a entidade nem seu gestor (responsável pela inadimplência) quem suportará os efeitos (eventualmente irreversíveis) da interrupção do serviço; será o cidadão - que está alheio à relação contratual do serviço de telefonia. 



    Por esse motivo, a alegação da TELEMAR quanto ao desequilíbrio econômico-financeiro não deve ser vista de forma isolada e absoluta. Ainda que exista tal desequilíbrio, há de ser feita ponderação de valores entre os bens envolvidos. De fato, o ordenamento jurídico tutela a ambos, entretanto os serviços essenciais servem de apoio estrutural à sociedade, de modo que sua supressão certamente traria graves e danosas conseqüências à coletividade. 



    Não se deve desprezar que: 1) a fornecedora de serviços tem os meios de cobrança normais para buscar o pagamento da dívida; 2) ao contrário do consumidor particular, o ente público é presumidamente solvente, sujeitando-se o credor apenas ao regime de precatórios na cobrança judicial (no caso de pessoa de direito público); e 3) toda empresa opera com uma margem de inadimplência, que acaba por ser incorporada como custo do empreendimento, refletindo no valor da tarifa. 



    Ademais, nada obsta que, como medida tendente a proteger o equilíbrio econômico no fornecimento do serviço de telecomunicações, tanto a concessionária quanto a ANATEL adotem as providências necessárias para que o gestor público inadimplente seja responsabilizado por improbidade administrativa, quando assim o entender. 



    Em última análise, não é o cidadão quem deve ser castigado coma deficiência na prestação de serviços essenciais, em razão da inadimplência do ente estatal - independentemente da causa desta. 



    Não se deve perder de vista que o serviço de telefonia é concedido no interesse da sociedade, de modo que seu regramento não deve colidir com esse valor. A propósito, está disposto no art. 2, VI, da Lei n. 9.274/97:



    […]



    Dessa norma deflui que a organização dos serviços de telecomunicações, levada a efeito pelo seu agente regulador (ANATEL), deve harmonizar o desenvolvimento do setor como das metas sociais do País. 



    Ao revés disso, admitir-se a interrupção dos serviços de telefonia a órgãos e entidades que prestam serviços públicos essenciais é mais que tratar o setor de telecomunicações como um corpo isolado e independente do todo é fazer dele um elemento contrário aos objetivos do sistema. É verdade que o art. 3°, VI, da mesma Lei n. 9.274/97, admite a suspensão de serviço prestado em regime público quando por débito diretamente decorrente de sua utilização ou por descumprimento de condições contratuais. Entretanto, ao lado disso, no art. 79, caput e §1°, desse Diploma Legal, é reconhecida a obrigação de respeito aos princípios da universalização e da continuidade, fazendo menção específica aos serviços essenciais, verbis: 



    […]



    Assim, cabe à concessionária (TELEMAR), antes de proceder à interrupção do serviço, verificar a natureza do serviço prestado; e à ANATEL examinar, de ofício ou por provocação do ente prestador do serviço essencial atingido, a adequação do ato interruptivo ao disposto no art. 10 da Lei n. 7.783/89. Desse modo, reconhecida a ilegalidade da norma contida no art. 100 da Resolução n. 426/2005, da ANATEL; não deve mais esse agente regulador seguir aquelas disposições, mas os comandos contidos nesta decisão. E por isso assiste razão ao Ministério Público Federal quando pede seja a Agência ré condenada na obrigação de fazer consistente em fiscalizar, autuar e sancionar a concessionária ré (TELEMAR) quanto ao cumprimento da presente julgado. 



    […]



    Assim posta a questão e considerando que, na espécie, resguardou-se o interesse da coletividade, na condição de destinatária dos serviços públicos prestados pelas entidades usuárias dos serviços de telefonia, cujo fornecimento deverá ser mantido incólume a eventual suspensão ou ameaças de suspensão em decorrência da falta e/ou atraso do pagamento das respectivas tarifas.”



    Por sua vez, a parte recorrente alega que, ao vedar o exercício do direito expressamente previsto na legislação, de suspender a prestação do serviço a usuários inadimplentes, o acórdão recorrido violou o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão.



    Em que pesem as alegações da parte recorrente, a análise da pretensão recursal está situada no contexto normativo infraconstitucional, de forma que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo. 



    Nesse sentido, em casos envolvendo a quebra do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão de serviços de telefonia:



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. TELEFONIA. COBRANÇA DE PULSOS ALÉM DA FRANQUIA. DETALHAMENTO NA FATURA. CONTROVÉRSIA SOBRE A RELAÇÃO DE CONSUMO E O EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO DE CONCESSÃO. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. PRECEDENTE DO PLENÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (AI 747.428-AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, DJe de 25/9/2009)



    “EMENTA: TELEFONIA. COBRANÇA DE PULSOS ALÉM DA FRANQUIA. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. MATÉRIA QUE SE INSERE NO ÂMBITO DE COGNIÇÃO DOS JUIZADOS ESPECIAIS. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA ANATEL. CARÁTER INFRACONSTITUCIONAL DA MATÉRIA QUE ENVOLVE ANÁLISE DO CONTRATO DE CONCESSÃO. 1. Por não figurar na relação jurídica de consumo, a Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL carece de legitimidade para compor o pólo passivo de ação movida pelo particular, usuário do serviço de telefonia móvel, contra a concessionária. 2. Ausente participação da autarquia federal, sob qualquer das hipóteses previstas no art. 109, I, da Constituição, a competência é da Justiça Estadual. 3. Em se tratando de demanda que se resolve pela análise de matéria exclusivamente de direito, a dispensar instrução complexa, cabível seu processamento no Juizado Especial. 4. Reveste-se de natureza infraconstitucional a matéria relacionada à relação de consumo e ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão. 5. Recurso conhecido em parte e, nesta extensão, desprovido.” (RE 571.572-AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe de 13/2/2009, Tema 17 – grifo nosso)



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que:



    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;



    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 6 de setembro de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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