Tribunal: STF
Processo: ARE 1370996
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-12
Data de publicação: 2022-05-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. RESTAURAÇÃO DE TRECHO DE RODOVIA ESTADUAL. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO: POSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES: PRECEDENTES. AGRAVO E RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDOS.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte:



    “APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PREJUDICIAL DE EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO SUSCITADA PELOS RECORRENTES. REJEIÇÃO, EIS NÃO CONFIGURADA A PERDA SUPERVENIENTE DE INTERESSE PROCESSUAL. MÉRITO. OBRIGAÇÃO DE FAZER CONSISTENTE NA REALIZAÇÃO DE SERVIÇOS DE RECUPERAÇÃO E MELHORIA EM TRECHO DE RODOVIA ESTADUAL. PRETENDIDA REFORMA DA SENTENÇA. POSSIBILIDADE. CONDENAÇÃO QUE AFRONTA O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PROPORCIONALIDADE DA IMPOSIÇÃO JUDICIAL NÃO EVIDENCIADA. NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA À CLÁUSULA DA RESERVA DO POSSÍVEL. CONHECIMENTO E PROVIMENTO DO RECURSO VOLUNTÁRIO E DA REMESSA” (fl. 1, e-doc. 3).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 61).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º da Constituição da República, ao argumento de que “a Corte local conferiu interpretação jurídica diversa da perfilhada por esta Corte quanto à possibilidade de implementação de políticas públicas pelo Judiciário, sem que se caracterize afronta à Separação de Poderes, razão pela qual violou o disposto no art. 2º da Constituição Federal” (fl. 2, e-doc. 4).



    Assevera que este Supremo Tribunal, “a partir da ADPF 45 (Rel. Min. Celso de Mello), passou a adotar o entendimento no sentido da possibilidade de implementação, pelo Judiciário, de políticas públicas constitucionalmente previstas, sem que isso implique em afronta à separação de poderes” (fl. 4, 
e-doc. 4).



    Afirma que, “tendo a Corte a quo afastado a determinação voltada ao ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE e ao DEPARTAMENTO DE ESTRADAS DE RODAGEM visando a reparação da Rodovia RN 177, com fundamento na afronta à Separação de Poderes, mesmo diante do entendimento deste Pretório Excelso quanto à possibilidade de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, tem-se por caracterizada a ofensa ao art. 2º da Constituição Federal” (fl. 6, e-doc. 4).



    Pede o provimento do recurso extraordinário “para, reconhecendo a violação ao art. 2º da Constituição Federal, restabelecer a sentença que condenou o ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE e o DEPARTAMENTO DE ESTRADAS DE RODAGEM a promoverem, no trecho compreendido entre Pau dos Ferros/RN e São Miguel/RN, reparações na Rodovia RN 177” (fl. 6, 
e-doc. 4).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência da Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal e ausência de demonstração de repercussão geral (e-doc. 5).



    4. No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, o agravante sustenta que, quanto à ausência de demonstração de repercussão geral, “ao contrário do que constou da fundamentação da decisão agravada, o Recurso Extraordinário dedicou tópico exclusivo para demonstrar a repercussão geral da matéria” (fl. 3, e-doc. 6).



    Salienta que, sobre a incidência da Súmula n. 279, “o que se tenciona no Apelo Extremo é o reconhecimento do equívoco cometido pela Corte de origem, haja vista que, ao reformar a sentença que condenou o ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE e o DEPARTAMENTO DE ESTRADAS DE RODAGEM à obrigação de promover, no trecho compreendido entre Pau dos Ferros/RN e São Miguel/RN, reparações na Rodovia RN 177, com fundamento em suposta afronta à Separação dos Poderes, o Tribunal a quo conferiu interpretação jurídica diversa da perfilhada por esta Corte (ADPF 45) quanto à possibilidade de implementação de políticas públicas constitucionalmente previstas, sem que se caracterize ofensa ao citado postulado” (fl. 4, e-doc. 6).



    Pontua “resta[r] clarividente que não há o propósito de reexame de fatos e provas, razão pela qual torna-se imprópria a aplicação do referido enunciado sumular ao caso sub examine” (fl. 5, e-doc. 6).



    5. Em 12.4.2022, foi determinada vista à Procuradoria-Geral da República, que opinou pelo conhecimento do agravo para não conhecer do presente recurso extraordinário e, caso conhecido, pelo seu provimento, em parecer com a seguinte ementa:



    “AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 2º DA CF/88. CONFIGURADA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE REPERCUSSÃO GERAL. POLÍTICAS PÚBLICAS. RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS. DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. PRECEDENTES. PARECER PELO CONHECIMENTO DO AGRAVO PARA NÃO CONHECER O RECURSO EXTRAORDINÁRIO E, CASO CONHECIDO, PELO SEU PROVIMENTO” (e-doc. 14).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    6. Cumpre afastar os óbices de inadmissibilidade do recurso extraordinário, pois se trata de matéria constitucional, sem necessidade do reexame do conjunto fático-probatório dos autos, e o requisito de demonstração da repercussão geral foi preenchido.



    Superado o óbice processual, é de se concluir assistir razão jurídica ao agravante.



    7. Na espécie vertente, embora o Tribunal de origem reconheça a excepcionalidade da “precariedade em que se encontra a maior parte da malha viária do Estado, haja vista que várias rodovias necessitam de constantes obras de manutenção para fins de se garantir a segurança das pessoas que dela se utilizam”, assentou que a pretensão do agravante de recuperação e melhoria da rodovia esbarraria no óbice do princípio da separação dos poderes:



    “A pretensão ministerial encontra óbice no princípio da separação dos poderes, visto que a obrigação imposta aos apelantes, consistente na recuperação e melhoria da rodovia RN 177, especificamente no trecho entre Pau dos Ferros/RN e São Miguel/RN, representa gasto considerável de recursos públicos, sem falar que também é desconhecido o orçamento anual previsto para atender a todas as obras de recuperação das rodovias estaduais.



    Não fosse o bastante, é público e notório o imenso deficit orçamentário para fazer face efetivamente a todas as demandas do Estado, bem como a existência de inúmeros outros trechos de rodovias que também demandam reparos, situação que reclama a alocação de recursos públicos no orçamento do Estado para a realização dessas obras. 



    Então, a determinação judicial relativa à realização de obras e serviços de alto custos, sem que exista previsão orçamentária para tal despesa, pode causar dano à economia pública, implicando também a intervenção do Poder Judiciário em questão que envolve a discricionariedade do Poder Executivo quanto à escolha das obras a serem realizadas, de acordo com os critérios técnicos da entidade autárquica competente.



    É inegável a precariedade em que se encontra a maior parte da malha viária do Estado, haja vista que várias rodovias necessitam de constantes obras de manutenção para fins de se garantir a segurança das pessoas que dela se utilizam. 



    Todavia, deve-se ter em mente que, para realização das obras, são necessários recursos financeiros, e que nem sempre o ente estatal deles dispõe de maneira suficiente para a realização dos serviços de manutenção e recuperação de todas as rodovias estaduais. 



      Portanto, a despeito de se reconhecer a prerrogativa do Poder Judiciário de intervir junto ao Executivo para atender demanda constitucionalmente legítima, essa intervenção precisa encontrar balizas no princípio da proporcionalidade, uma vez que os recursos orçamentários são finitos, consubstanciando-se, assim, a cláusula da reserva do possível (...)



      Diante do contexto fático-probatório apresentado, impõe-se a reforma da sentença, pois, no meu sentir, a obrigação de recuperação e melhoria da rodovia em questão pode ocasionar lesão à ordem e à economia públicas, pois desfalcará o orçamento do Departamento de Estradas e Rodagens do Estado e, por sua vez, atingirá as demais obras e serviços de atribuição da aludida autarquia” (fls. 3-8, 
e-doc. 3). 



    O acórdão recorrido divergiu da jurisprudência deste Supremo Tribunal, assentada em ser possível intervenção judicial excepcional para determinar a adoção de providências necessárias dos entes estatais quando se cuidar de garantia de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sendo o caso das obras necessárias à segurança nas rodovias federais e estaduais. Portanto, não se configura violação do princípio da separação de poderes. Assim, por exemplo:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Ação civil pública. Obras de reparo e conservação nas rodovias BR 116 e BR 285. Omissão administrativa. Ausência de violação ao princípio da separação dos Poderes. Precedentes. 4. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem majoração da verba honorária” (RE n. 1.099.727-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 22.10.2019).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. POLÍTICAS PÚBLICAS. REALIZAÇÃO DE OBRAS DE RECUPERAÇÃO E RESTAURAÇÃO DE TRECHO DA RODOVIA GO–206. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MANIFESTO INTUITO PROTELATÓRIO. MULTA DO ARTIGO 1.021, § 4º, DO CPC/2015. APLICABILIDADE. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (RE n. 694.764-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 17.9.2018).



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EMBARGOS CONHECIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. ART. 1.024, § 3º, DO CPC. AUSÊNCIA. OFENSA. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. DETERMINAÇÃO. PODER JUDICIÁRIO. POLÍTICAS PÚBLICAS. RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS. AGRAVO A QUE SE NEGA provimento. MULTA APLICADA. I Não merece prosperar o agravo regimental, quando a decisão agravada houver sido proferida de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. II - Consoante a jurisprudência deste Tribunal, o Poder Judiciário possui legitimidade para, excepcionalmente, determinar a concretização de políticas públicas constitucionalmente previstas, quando houver omissão da administração pública, o que não configura violação do princípio da separação dos poderes. III Embargos de declaração conhecidos como agravo regimental, a que se nega provimento, com aplicação de multa (art. 1.021, § 4°, do CPC)” (ARE n. 1.043.740-ED, Relator o Ministro ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 27.3.2018).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 18.6.2018. POLÍTICAS PÚBLICAS. IMPLEMENTAÇÃO. PODER PÚBLICO. OMISSÃO. RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS. PODER JUDICIÁRIO. DETERMINAÇÃO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA. AUSÊNCIA. DIREITOS FUNDAMENTAIS. GARANTIA. 1. Demonstrada a excepcionalidade da situação, bem como a omissão do ente público, pode o Poder Judiciário determinar a implantação de políticas públicas, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. Precedentes. 2. Agravo regimental a que se nega provimento. Verba honorária majorada em ¼ (um quarto), nos termos do art. 85, § 11, do CPC, devendo ser observados os §§ 2º e 3º do referido dispositivo” (ARE n. 1.086.093-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 26.4.2019).



    8. Nesse sentido foi o parecer da Procuradoria-Geral da República, que acolhe a jurisprudência deste Supremo Tribunal na matéria:



    “(...) razão assiste ao agravante quanto ao fato de que o exame da matéria contida no apelo extremo não demanda o reexame de fatos e provas, restando configurada a violação direta ao dispositivo constitucional apontado (art. 2º, da CF/88), uma vez que o Tribunal a quo, ao reformar a sentença, aplicou equivocadamente a suposta afronta ao princípio da separação dos poderes. 



    O entendimento adotado pelo Tribunal de origem destoa do que vem adotando essa Corte Suprema que já assentou a possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais, exatamente como se deu no presente caso. 



    Corroborando com o acima exposto, traz-se à colação os seguintes julgados, aplicáveis ao caso, guardadas as devidas adequações: (…) 



    No mesmo sentido os seguintes julgados: ARE 1310597/RJ, Relatora Min. CÁRMEN LÚCIA, Publicado no DJe de 17/03/2021; ARE 1174624 AgR/DF, Relato Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, Publicado no DJe de 11/02/2020; e ARE 1294492 AgR/RJ, Relator Min. NUNES MARQUES, Segunda Turma, Publicado no DJe de 02/12/2021)” (fls. 7-9, e-doc. 14). 



    9. Ressalte-se que a alegada ausência de recursos orçamentários não pode servir de entrave à implementação de políticas públicas garantidoras de direitos fundamentais, ainda mais sem comprovação da ausência desses recursos no orçamento anual do Estado agravado.



    Ao proferir voto no julgamento do recurso extraordinário n. 826.254, o Relator, Ministro Celso de Mello, mencionou: 



    “Impende assinalar, contudo, que a incumbência de fazer implementar políticas públicas fundadas na Constituição poderá atribuir-se, ainda que excepcionalmente, ao Judiciário, se e quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter vinculante, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, como sucede na espécie ora em exame. Mais do que nunca, é preciso enfatizar que o dever estatal de atribuir efetividade aos direitos fundamentais, de índole social, qualifica-se como expressiva limitação à discricionariedade administrativa” (Segunda Turma, DJe 22.2.2017).



    Em conformidade com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, não se deu a alegada ofensa aos princípios constitucionais da separação dos Poderes e da previsão orçamentária. 



    10. Pelo exposto, dou provimento ao recurso extraordinário com agravo e, desde logo, ao recurso extraordinário para cassar o acórdão recorrido e determinar outro seja prolatado, observada a jurisprudência deste Supremo Tribunal sobre a matéria  (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 



    Publique-se.



    Brasília, 12 de maio de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora