Tribunal: STF
Processo: MS 38854
Classe: MS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-19
Data de publicação: 2022-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Mandado de segurança. Direito constitucional e processual civil. Tramitação de Proposta de Emenda à Constituição. Alegação de inconstitucionalidade. Ausência de legitimidade ativa.



1. Mandado de segurança impetrado por procurador municipal contra alegada omissão do Presidente do Senado Federal em pautar a PEC nº 17/2012.



2. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento consolidado no sentido de que somente os parlamentares detêm a legitimidade ativa para impetrar mandado de segurança objetivando tutelar o direito subjetivo ao devido processo legislativo. Precedentes.



3. Mandado de segurança a que se nega seguimento.



    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado por procurador municipal, contra a omissão do Presidente do Senado Federal em pautar a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº 17/2012. Segundo aduz o impetrante, a PEC se encontra pronta para votação em plenário, estando pendente apenas de inclusão em pauta pela autoridade impetrada. 



    2. Sustenta que a Mesa do Senado não possui poder absoluto sobre a tramitação das matérias legislativas. Esclarece que, nos termos do art. 332, § 2º, do Regimento Interno do Senado, se a proposta já foi desarquivada após arquivamento em razão do término da legislatura, ao término da legislatura seguinte será definitivamente arquivada. Defende que esse arquivamento definitivo atingiria a PEC nº 17/2012. Alega ser inconstitucional a norma regimental que prevê tal tipo de arquivamento.



    3. Requer medida liminar para afastar o arquivamento definitivo da PEC nº 17/2012, ao término da presente legislatura ou, subsidiariamente, que seja determinada a inclusão em pauta. No mérito, postula a confirmação da liminar.



    4. Determinei a notificação da autoridade coatora e a intimação do órgão de representação judicial da respectiva pessoa jurídica, para manifestar interesse em ingressar no feito, antes de apreciar a liminar, em vista da excepcionalidade da concessão de tutelas de urgência sem a oitiva da parte contrária (doc. 44).



    5. A União requereu seu ingresso no feito e o indeferimento da liminar, por se tratar de matéria intena corporis (doc. 51).



    6. A Mesa da Câmara dos Deputados apresentou informações nos autos (doc. 55). Alegou, preliminarmente, (i) a ilegitimidade ativa do impetrante e (ii) a inviabilidade de apreciação de constitucionalidade de ato normativo em tese. No mérito, defendeu (i) a discricionariedade legislativa, em vista da ausência de prazo para a apreciação de PEC e (ii) a inocorrência de erro nas informações disponibilizadas no sítio eletrônico da Câmara, sobre a situação atual da proposta.



    7. O presidente do Senado Federal, por meio da advocacia daquela Casa Legislativa, prestou informações (doc. 57). A peça teve a seguinte ementa:



    CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. DISPOSITIVOS DOS REGIMENTOS INTERNOS DO SENADO FEDERAL. FALTA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. INTERPRETAÇÃO DE NORMAS REGIMENTAIS. MATÉRIA INTERNA CORPORIS SUBMETIDA AO JUÍZO DO PODER LEGISLATIVO. PODER DE AGENDA. 1. Falta de legitimidade ativa do Requerente, por falta de ameaça concreta a direito individual, particularizado em sua pessoa. 2. Interpretação e aplicação de normas regimentais escapam ao controle judicial, uma vez que o primado da separação de poderes inibe a possibilidade de intervenção judicial nos preceitos regimentais definidos pelas Casas Legislativas. Precedentes. 3. Pela Denegação do Mandado de Segurança.



     



    8. É o relatório. Decido.



     



    9. Nos termos das alegações apresentadas pela União e pelas autoridades impetradas, a parte autora não tem legitimidade ativa para deduzir o presente pedido, na via mandamental. Isso porque a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou no sentido de que somente os parlamentares detêm a legitimidade ativa para impetrar mandado de segurança objetivando tutelar o direito subjetivo ao devido processo legislativo. Nesse sentido, vejam-se os seguintes precedentes:



    Ementa: CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTROLE PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DE PROJETO DE LEI. INVIABILIDADE. 1. Não se admite, no sistema brasileiro, o controle jurisdicional de constitucionalidade material de projetos de lei (controle preventivo de normas em curso de formação). O que a jurisprudência do STF tem admitido, como exceção, é “a legitimidade do parlamentar - e somente do parlamentar - para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o processo legislativo” (MS 24.667, Pleno, Min. Carlos Velloso, DJ de 23.04.04). Nessas excepcionais situações, em que o vício de inconstitucionalidade está diretamente relacionado a aspectos formais e procedimentais da atuação legislativa, a impetração de segurança é admissível, segundo a jurisprudência do STF, porque visa a corrigir vício já efetivamente concretizado no próprio curso do processo de formação da norma, antes mesmo e independentemente de sua final aprovação ou não. 2. Sendo inadmissível o controle preventivo da constitucionalidade material das normas em curso de formação, não cabe atribuir a parlamentar, a quem a Constituição nega habilitação para provocar o controle abstrato repressivo, a prerrogativa, sob todos os aspectos mais abrangente e mais eficiente, de provocar esse mesmo controle antecipadamente, por via de mandado de segurança. 3. A prematura intervenção do Judiciário em domínio jurídico e político de formação dos atos normativos em curso no Parlamento, além de universalizar um sistema de controle preventivo não admitido pela Constituição, subtrairia dos outros Poderes da República, sem justificação plausível, a prerrogativa constitucional que detém de debater e aperfeiçoar os projetos, inclusive para sanar seus eventuais vícios de inconstitucionalidade. Quanto mais evidente e grotesca possa ser a inconstitucionalidade material de projetos de leis, menos ainda se deverá duvidar do exercício responsável do papel do Legislativo, de negar-lhe aprovação, e do Executivo, de apor-lhe veto, se for o caso. Partir da suposição contrária significaria menosprezar a seriedade e o senso de responsabilidade desses dois Poderes do Estado. E se, eventualmente, um projeto assim se transformar em lei, sempre haverá a possibilidade de provocar o controle repressivo pelo Judiciário, para negar-lhe validade, retirando-a do ordenamento jurídico. 4. Mandado de segurança indeferido. 



    (MS 32033, Red. p/o acórdão o Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno - sem grifo no original)



    E M E N T A: MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO – IMPUGNAÇÃO DEDUZIDA CONTRA DELIBERAÇÃO EMANADA DO SENHOR PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS QUE, RESOLVENDO QUESTÃO DE ORDEM, DEFINIU O CONTEÚDO E O ALCANCE DA EXPRESSÃO “DELIBERAÇÕES LEGISLATIVAS” INSCRITA NO § 6º DO ART. 62 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA – TEMA QUE EXTRAVASA OS LIMITES "INTERNA CORPORIS" DAS CASAS LEGISLATIVAS – POSSIBILIDADE DE CONTROLE JURISDICIONAL DOS ATOS DE CARÁTER POLÍTICO, SEMPRE QUE SUSCITADA QUESTÃO DE ÍNDOLE CONSTITUCIONAL – DIREITO PÚBLICO SUBJETIVO DO PARLAMENTAR À CORRETA ELABORAÇÃO, PELO PODER LEGISLATIVO, DAS LEIS E DEMAIS ESPÉCIES NORMATIVAS – A ANÔMALA SITUAÇÃO INSTITUCIONAL DECORRENTE DO ABUSO PRESIDENCIAL NA EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS – A QUESTÃO PERTINENTE AO PODER DE AGENDA DO LEGISLATIVO – GRAVE COMPROMETIMENTO DA FUNÇÃO PRECÍPUA DO CONGRESSO NACIONAL PROVOCADO PELO BLOQUEIO DA PAUTA DE CADA UMA DE SUAS CASAS, EM RAZÃO DA EXISTÊNCIA DE MEDIDA PROVISÓRIA PENDENTE DE APRECIAÇÃO APÓS 45 (QUARENTA E CINCO) DIAS DE SUA PUBLICAÇÃO – INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA CONFERIDA AO § 6º DO ART. 62 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA, NO SENTIDO DE QUE O REGIME DE URGÊNCIA PREVISTO EM TAL DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL, QUE FAZ SOBRESTAR “TODAS AS DEMAIS DELIBERAÇÕES LEGISLATIVAS DA CASA” ONDE A MEDIDA PROVISÓRIA ESTIVER TRAMITANDO, SOMENTE AFETA AQUELAS MATÉRIAS QUE SE MOSTREM PASSÍVEIS DE REGRAMENTO POR MEDIDA PROVISÓRIA – EXEGESE VEICULADA NO ATO EMANADO DO SENHOR PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS QUE, APOIADA EM CONSTRUÇÃO ESTRITAMENTE JURÍDICA, TEM A VIRTUDE DE PRESERVAR, EM SUA INTEGRALIDADE, O LIVRE DESEMPENHO, POR ESSA CASA DO CONGRESSO NACIONAL, DA FUNÇÃO TÍPICA QUE LHE É INERENTE: A FUNÇÃO DE LEGISLAR – MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO. A LEGITIMIDADE ATIVA DOS IMPETRANTES EM FACE DE SUA CONDIÇÃO DE MEMBROS DO CONGRESSO NACIONAL – Os membros do Congresso Nacional dispõem, em caráter exclusivo, de legitimidade ativa “ad causam” para provocar a instauração do controle jurisdicional sobre o processo de formação das leis e das emendas à Constituição, assistindo-lhes, sob tal perspectiva, irrecusável direito subjetivo de impedir que a elaboração dos atos normativos, pelo Poder Legislativo, incida em desvios inconstitucionais, podendo insurgir-se, por tal razão, até mesmo contra decisões que, emanadas da Presidência da Casa legislativa, hajam resolvido questões de ordem pertinentes ao “iter” procedimental concernente à atividade legislativa do Parlamento. Precedentes. POSSIBILIDADE DE CONTROLE JURISDICIONAL DA DELIBERAÇÃO PARLAMENTAR QUANDO OCORRENTE SITUAÇÃO CONFIGURADORA DE LITÍGIO CONSTITUCIONAL – O Poder Judiciário, quando intervém para assegurar as franquias constitucionais e para garantir a integridade e a supremacia da Constituição, desempenha, de maneira plenamente legítima, as atribuições que lhe conferiu a própria Carta da República, ainda que essa atuação institucional se projete na esfera orgânica do Poder Legislativo. Questões políticas. Doutrina. Precedentes. A COMPETÊNCIA EXTRAORDINÁRIA DE EDITAR MEDIDAS PROVISÓRIAS NÃO PODE LEGITIMAR PRÁTICAS DE CESARISMO GOVERNAMENTAL NEM INIBIR O EXERCÍCIO, PELO CONGRESSO NACIONAL, DE SUA FUNÇÃO PRIMÁRIA DE LEGISLAR – Cabe, ao Poder Judiciário, no desempenho das funções que lhe são inerentes, impedir que o exercício compulsivo da competência extraordinária de editar medida provisória culmine por introduzir, no processo institucional brasileiro, em matéria legislativa, verdadeiro cesarismo governamental, provocando, assim, graves distorções no modelo político e gerando sérias disfunções comprometedoras da integridade do princípio constitucional da separação de poderes. PROPOSIÇÕES LEGISLATIVAS QUE NÃO SOFREM O BLOQUEIO RITUAL ESTABELECIDO PELO ART. 62, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: O EXAME DO TEMA CONCERNENTE À NECESSÁRIA PROTEÇÃO AO PODER DE AGENDA DAS CASAS DO CONGRESSO NACIONAL – O regime de urgência previsto no art. 62, § 6º, da Constituição da República – que impõe o sobrestamento das deliberações legislativas das Casas do Congresso Nacional – incide, tão-somente, sobre aquelas matérias que se mostram passíveis de regramento por medida provisória, excluídos, em consequência, do bloqueio procedimental imposto por mencionado preceito constitucional as propostas de emenda à Constituição e os projetos de lei complementar, de decreto legislativo, de resolução e, até mesmo, tratando-se de projetos de lei ordinária, aqueles que veiculem temas pré-excluídos do âmbito de incidência das medidas provisórias (CF, art. 62, § 1º, I, II e IV). – Essa fórmula interpretativa constitui reação legítima ao inadmissível controle hegemônico, pelo Presidente da República, do poder de agenda do Congresso Nacional, pois tem a virtude de devolver às Casas legislativas esse mesmo poder de agenda, que traduz prerrogativa institucional das mais relevantes, capaz de permitir à instituição parlamentar – livre da indevida ingerência de práticas de cesarismo governamental pelo Chefe do Executivo (representadas pelo exercício compulsivo da edição de medidas provisórias) – o poder de selecionar e de apreciar, de modo inteiramente autônomo, as matérias que considere revestidas de importância política, social, cultural, econômica e jurídica para a vida do País, o que ensejará – na visão e na perspectiva do Poder Legislativo (e não na vontade unilateral do Presidente da República) – a formulação e a concretização, pelo Parlamento, de uma pauta temática própria. 



    (MS 27.931, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno)



     



    10. Em vista desses precedentes, observo que a impetração não foi ajuizada por parlamentar federal. Assim, o writ não pode ter seguimento, por ausência de legitimidade ativa.



    11. Diante do exposto nego seguimento ao mandado de segurança (arts. 6º, § 5º, e 10 da Lei nº 12.016/2009, c/c o art. 485, IV, do CPC). Sem honorários (art. 25, da Lei nº 12.016/2009 e Súm. 512/STF). Custas pelo impetrante.



     



    Publique-se. Intimem-se.



     



          Brasília, 19 de dezembro de 2022.



     



Ministro Luís Roberto Barroso



Relator