Tribunal: STF
Processo: ADPF 828
Classe: ADPF
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-29
Data de publicação: 2022-06-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito constitucional e civil. Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Direito à moradia e à saúde de pessoas vulneráveis no contexto da pandemia da Covid-19. Prorrogação da medida cautelar anteriormente deferida. 



1. Pedido de extensão da medida cautelar anteriormente deferida, a fim de que se mantenha a suspensão de desocupações coletivas e despejos enquanto perdurarem os efeitos da crise sanitária da COVID-19.



2. Após um período de queda nos números da pandemia, este mês houve nova tendência de alta. Em 28.06.2022, a média móvel registrou 198 mortes diárias, tendo-se verificado alguns dias com mais de 300 mortes por Covid-19 na última semana. Entre 19 e 25.06.2022, o Brasil teve a semana epidemiológica com mais casos desde fevereiro, com 368.457 infecções pela doença em todo o território nacional. 



3. Nesse cenário, em atenção aos postulados da cautela e precaução, é recomendável a prorrogação da medida cautelar anteriormente deferida.



4. Não obstante, na linha do que registrei na última decisão, com a progressiva superação da crise sanitária, os limites da jurisdição deste relator se esgotarão. Por isso, será preciso estabelecer um regime de transição para a retomada da execução das decisões suspensas por esta ação. 



5. Projeto de lei em trâmite na Câmara dos Deputados com tal objetivo. Deferência ao Poder Legislativo para disciplinar a matéria, sem descartar, todavia, a hipótese de intervenção judicial em caso de omissão.



6. Deferimento parcial do pedido de medida cautelar incidental para manutenção da suspensão temporária de desocupações e despejos, inclusive para as áreas rurais, de acordo com os critérios previstos na Lei nº 14.216/2021, até 31 de outubro de 2022.



    I. Relatório



    1. Trata-se de pedido de medida cautelar incidental formulado pelo autor da ação, o Partido Socialismo e Liberdade – PSOL em conjunto com o Movimento dos Trabalhadores Sem Teto – MTST, o Partido dos Trabalhadores – PT, a Rede Nacional de Advogadas e Advogados Populares – RENAP, o Centro Popular de Direitos Humanos, o Núcleo de Assessoria Jurídica Popular Luiza Mahim – NAJUP/FND/UFRJ, o Centro de Direitos Econômicos e Sociais – CDES, o Conselho Estadual dos Direitos Humanos da Paraíba (CEDH/PB), a Terra de Direito, o Centro Gaspar Garcia de Direitos Humanos, o Transforma Ministério Público, a Associação Brasileira de Juristas pela Democracia e a Associação das Advogadas e Advogados Públicos para a Democracia. Os requerentes postulam a extensão do prazo da medida cautelar anteriormente deferida. Argumentam serem necessárias medidas urgentes para evitar a violação a preceitos fundamentais.



    2. O pedido é formulado nos seguintes termos:



    “[...] requerem o partido arguente e os amici curiae, com fundamento no art. 5º da Lei nº 9.882/99, de modo urgente, inaudita altera pars e ad referendum do Plenário, a concessão de medida cautelar, a fim de que V.Excia. determine de modo principal: 



    1. A extensão do prazo da medida liminar concedida até que advenha o julgamento de mérito da ADPF, ou por mais 1 (um) ano ou até que cessem os efeitos sociais e econômicos da Pandemia e, deste modo, continuem sendo e/ou sejam suspensos todos os processos, procedimentos ou qualquer outro meio que vise a expedição de medidas judiciais, administrativas ou extrajudiciais de remoção e/ou desocupação, reintegrações de posse ou despejos de famílias vulneráveis, enquanto pela Organização Mundial de Saúde (OMS) não declarar finda a Pandemia da COVID-19 e enquanto perdurarem os efeitos sobre a população brasileira da crise sanitária da Covid-19; e 



    2. Que seja suspensa toda e qualquer medida judicial, extrajudicial ou administrativa que resulte em despejos, desocupações ou remoções forçadas que ordenam desocupações, reintegrações de posse ou despejos de famílias vulneráveis, enquanto perdurarem os efeitos sobre a população da crise sanitária da Covid-19. 



    3. Até quando perdurarem os efeitos da pandemia conforme as determinações da OMS, até o prazo estipulado por V.Excia., ou até que advenha decisão de mérito da ADPF sejam vedadas as ordens administrativas ou extrajudiciais de desocupação, despejo ou reintegração de posse. 



    De modo subsidiário, a concessão de medida cautelar, a fim de que V.Excia.: 



    1. a manutenção das decisões de suspensão de ocupações e despejos proferidas em face da decisão na ADPF 828, até que sejam efetivamente estabelecidas as condições prévias estipuladas na Resolução n.º 10/2018, do Conselho Nacional de Direitos Humanos;



    2. seja determinada a estrita observância ao artigo 565 do CPC impondo-se o dever de realização de audiência de mediação com a indispensável intimação do Ministério Público e Defensoria Pública; 



    Subsidiariamente, e em não sendo deferidos os pedidos anteriores, requer-se que, conforme decidido na medida cautelar:



    1. que continue a ser exigido do Poder Público o cumprimento de condições prévias mínimas onde se assegure às pessoas e comunidades moradia adequada como requisito para eventuais desocupações e, nos casos em que eventualmente ocorram os despejos e deslocamentos forçados no período em que perdurar os efeitos da pandemia, ou até o prazo estipulado por V.Excia., que as ordens administrativas, extrajudicial e/ou judicial sejam válidas apenas e tão somente se forem precedidas das seguintes condicionantes que garantam moradia e subsistência às pessoas e famílias, sem prejuízo de outras que V. Excia. entenda estipular: 



    i) A observância cumulativa dos requisitos, diretrizes e condicionantes estabelecidos pelo Conselho Nacional dos Direitos Humanos, a através da Resolução nº 10, de 17 de Outubro de 2018, especialmente, mas sem prejuízo dos demais: 



    i.1) Adoção de plano de remoção e reassentamento com efetivas e comprovadas medidas que garantam a subsistência das famílias;



    i.2) O acolhimento das pessoas e famílias deslocadas e/ou despejadas em locais com a construção de casas, onde haja o fornecimento de água, saneamento, eletricidade, escolas, alocação de terras e moradias; e 



    i.3) Que o reassentamento não imponha ao grupo transferido, nem ao grupo que anteriormente residia no local de destino, consequências sociais, econômicas e ambientais negativas. 



    De modo complementar, se conceda a medida cautelar ordenando-se aos governos Federal, Estaduais e municipais, para que se abstenham de todo e qualquer ato que viole a saúde pública, o direito à moradia, o direito à educação, os direitos da infância e da adolescência, bem como o direito à cidade diante do cenário social e econômico atual, devendo: 



    i) promover o levantamento das famílias existentes, a fim de garantir-lhes moradia digna, resguardando principalmente a unidade familiar, buscando mitigar e resolver os problemas referentes às crianças e aos adolescentes presentes na ocupação; 



    ii) sejam criados Planos Emergenciais de Moradias Populares em caráter provisório, com estruturas sanitárias e de fácil acesso aos aparelhos urbanos (Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS) para garantir a subsistência das famílias, devendo garantir o amplo debate para com as famílias, bem como a participação social, nos moldes do Estatuto da Cidade, com envio ao STF para conhecimento e controle; 



    iii) sejam criadas, em no máximo 60 (sessenta) dias Políticas Públicas de moradias populares em caráter Permanente, com o devido debate com a sociedade, buscando resguardar a ampla participação social das tomadas de decisões com poder de veto popular, sob pena de nulidade dos atos administrativos; 



    Subsidiariamente, para os casos de área de risco que se repute inadiável a intervenção do poder público, requer-se que se respeite os estritos limites da Lei Federal 12.340/2010, que em seu art. 3-B determina os procedimentos legais para a atuação do poder público em situações "suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos", adicionando-se as garantias medidas alternativas de moradia nos termos da lei e da Resolução n.17/2021 do Conselho Nacional dos Direitos Humanos (CNDH).



    Que sejam observados os ditames do art. 1228, § 4º, do Código Civil, nas ocupações coletivas com prazo superior a cinco anos. 



    A fixação de multa diária pelo descumprimento da decisão.



    Após a apreciação liminar, sejam o Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República intimados para se manifestarem, nos termos do disposto no art. 103, §§ 1º e 3º, da CF. 



    Por fim, caso V. Excia. e esta Suprema Corte entendam pertinente, a adoção das providências do §1º do art. 6º da Lei 9.882/1999, fixando-se data e hora para a realização de audiência pública”. (doc. 862, fls. 28-31)



    3. É o relatório. Decido.



    II. Análise do pedido cautelar



    II.1. Permanência das condições para a manutenção dos direitos assegurados pela Lei nº 14.216/2021.



    4. O pedido cautelar incidental deve ser parcialmente deferido, mantendo-se, por mais quatro meses, a suspensão das desocupações coletivas e dos despejos liminares, nos moldes previstos na Lei nº 14.216/2021, para as áreas urbanas e rurais. Com a nova data aqui determinada – 31 de outubro de 2022 – evita-se qualquer superposição com o período eleitoral.



    5. Na ocasião em que concedi a segunda medida cautelar incidental, registrei que se deveria aguardar a normalização da crise sanitária para a retomada da execução de ordens de despejo. Após um período de queda nos números da pandemia, neste mês se verifica nova tendência de alta. Em 28.06.2022 a média móvel registra 198 mortes diárias [1], tendo-se verificado alguns dias com mais de 300 mortes por Covid-19 na última semana [2]. Entre 19 e 25.06.2022, o Brasil teve a semana epidemiológica com mais casos desde fevereiro, com 368.457 infecções pela doença em todo o território nacional [3]. Em 22.06.2022, a média móvel registrou aumento de 171% de novos casos em comparação ao índice registrado há um mês [4].



    6. O Boletim InfoGripe da Fiocruz, disponibilizado em 20.06.2022, nas últimas quatro semanas epidemiológicas, entre os óbitos registrados, a presença de resultado positivo para o SARS-CoV-2 (Covid-19) é de 94%, em contraste com os percentuais de 1,8% de contaminados por Influenza A, 0,3% de Influenza B e de 2,0% de vírus sincicial respiratório (VSR) [5]. Os dados epidemiológicos indicam, portanto, que o vírus da Covid-19 ainda é responsável por um registro muito maior de mortes do que outros vírus respiratórios.



    7. Sob o ponto de vista socioeconômico, verifica-se aumento expressivo do flagelo social. De acordo com a pesquisa realizada pela Prefeitura do Rio de Janeiro em 2021, 31% das pessoas estão na rua há menos de um ano, sendo 64% por perda de trabalho, moradia ou renda. Destes, 42,8% afirmaram que se tivesse um emprego sairia das ruas [6]. Ainda que a medida cautelar se justifique por conta da crise sanitária, é preciso considerar que a retomada das desocupações atinge parcela particularmente vulnerável da população e, por isso, é preciso especial cautela. 



    8. Dados divulgados em 08.06.2022 registram o avanço da fome, com 33,1 milhões de pessoas em situação de insegurança alimentar grave e mais da metade da população brasileira (58,7%) convivendo com algum grau de insegurança alimentar (doc. 864). O país retrocedeu aproximadamente trinta anos no combate à fome, retornando a patamares próximos aos observados na década de 1990. 



    9. Além disso, a renda média per capita do brasileiro teve queda recorde em 2021, atingindo o menor valor em dez anos. Entre os 5% de menor renda a queda alcançou o patamar de 33,9% e entre os de 5% a 10% mais pobres a perda foi de 31,8% [7]. A parcela de pessoas em condição de pobreza no país avançou de 7,6%, em 2020, para 10,8%, em 2021. Os números correspondem a 7,2 milhões de novos pobres em relação a 2020 e 3,6 milhões de novos pobres em relação ao pré-pandemia. Por esta classificação, pobres são aqueles que vivem com menos de R$ 210 per capita por mês. A apuração, igualmente, demonstra crescimento daqueles que estão em situação de extrema pobreza, que são os que vivem com renda per capita mensal de até R$ 105. Esta fatia subiu de 4,2%, em 2020, para 5,9%, em 2021, em relação ao total da população brasileira [8].



    10. As 142.385 famílias que estão na iminência das desocupações se encontram justamente na parcela mais pobre da população. Além disso, também é preciso levar em consideração que o perfil das ocupações mudou durante a pandemia. Com a perda da capacidade de custear moradia, tem-se notícia de famílias inteiras nessa situação, com mulheres, crianças e idosos. Os números indicam haver mais de 97.391 (noventa e sete mil, trezentas e noventa e uma) crianças e 95.113 (noventa e cinco mil, cento e treze) idosos(as) ameaçados(as) pelas desocupações neste momento [9].



    11. Em vista desse quadro, os fundamentos que justificaram a concessão da medida cautelar seguem presentes e justificam a prorrogação da suspensão por mais um período. A pandemia da Covid-19 ainda não acabou e as populações vulneráveis se encontram em situação de risco particular.



    II.2. Preparação de um regime de transição para a progressiva retomada das reintegrações de posse.



    12. Não obstante, ainda que nesse momento a manutenção da medida cautelar se justifique, volto a registrar que a suspensão não deve se estender de maneira indefinida. Na última decisão de prorrogação da medida cautelar, registrei que os limites da jurisdição deste relator em breve se esgotarão. Embora possa caber ao Tribunal a proteção da vida e da saúde durante a pandemia, não cabe a ele traçar a política fundiária e habitacional do país.



    13. Na ocasião, também foi realizado um apelo ao legislador, a fim de que deliberasse sobre meios que possam minimizar os impactos habitacionais e humanitários eventualmente decorrentes de reintegrações de posse após esgotado o prazo de prorrogação. De lá para cá, foi apresentado à Câmara dos Deputados o Projeto de Lei nº 1.501/2022. Ainda não houve, contudo, deliberação a respeito da proposta.



    14. Ante o quadro, na hipótese de o Poder Legislativo – a quem compete a formulação de políticas públicas juntamente com o Executivo – não atingir um consenso na matéria, chegará o momento em que o Supremo Tribunal Federal precisará orientar os órgãos do Poder Judiciário com relação às ações que se encontram suspensas em razão da presente medida cautelar. A execução simultânea de milhares de ordens de despejo, que envolvem centenas de milhares de famílias vulneráveis, geraria o risco de convulsão social. Por isso, será necessário retornar à normalidade de forma gradual e escalonada. 



    15. Nesse cenário de retomada, será preciso assegurar que as desocupações coletivas – em se mostrando a solução mais adequada ao caso – sejam realizadas com o pleno respeito à dignidade das famílias desapossadas. É certo que, assim como o direito à moradia, o direito de propriedade possui proteção constitucional. Isso não significa, todavia, que as remoções poderão ocorrer sem o devido cuidado com a situação de vulnerabilidade social em que se encontram as pessoas envolvidas. Despejos com violência, desordem e menosprezo aos direitos à saúde, à integridade física e psíquica, à moradia e ao devido processo legal dos atingidos deverão ser rechaçados, por não se compatibilizarem com a ordem constitucional. 



    16. Partidos, órgãos colegiados, entidades da sociedade civil e movimentos sociais têm procurado contribuir com a apresentação de propostas de regime de transição e de condicionantes para a retomada das desocupações. Cito, aqui, algumas delas: (a) a necessidade de que a retomada seja gradual, com a observância de critérios como o tempo de ocupação da área, a quantidade de pessoas a serem removidas e o grau de consolidação da ocupação (se conta, por exemplo, com equipamentos públicos ou não, como escolas, postos de saúde, rede elétrica e de água e esgoto); (b) a necessidade de que a remoção forçada de populações em situação de vulnerabilidade seja tratada como uma medida excepcional (Resolução nº 10/2018 do Conselho Nacional de Direitos Humanos - CNDH); (c) nas remoções inevitáveis, a necessidade de prévia elaboração de um plano de desocupação, com a participação dos atingidos; (d) a garantia de reassentamento das populações afetadas em locais adequados para fins de moradia ou a garantia de acesso à terra produtiva; (e) a prévia cientificação pessoal dos ocupantes do bem; (f) a elaboração de laudo com avaliação dos impactos socioeconômicos da pandemia sobre as pessoas atingidas pela desocupação; (g) o mapeamento do quantitativo de pessoas vacinadas; (h) a realização de inspeção judicial na área em litígio e de audiências de mediação entre as partes, com a participação da Defensoria Pública, do Ministério Público, dos órgãos competentes do Poder Executivo e de representantes de movimentos sociais (art. 2º, § 4º, da Lei nº 14.216/2021); (i) a concessão de prazo razoável para que as famílias se retirem do local; (j) a avaliação quanto ao cumprimento da função social do imóvel pelo seu titular; (k) a análise quanto ao preenchimento pelos ocupantes dos requisitos da desapropriação previstos no art. 1.228, § 4º, do Código Civil; (l) a criação de políticas públicas de moradias populares, entre outras.



    17. Várias dessas propostas foram incorporadas ao Projeto de Lei nº 1.501/2022, de autoria da Deputada Natália Bonavides, acima referido. Diante disso, não só pelas circunstâncias sanitárias, mas também políticas, é recomendável que esta Corte não implemente desde logo um regime de transição, concedendo ao Poder Legislativo um prazo razoável para disciplinar a matéria. Não se descarta, porém, a hipótese de intervenção judicial em caso de omissão.



    III. Conclusão



    18. Ante o exposto, defiro parcialmente o pedido de medida cautelar incidental, mantendo a suspensão temporária de desocupações e despejos, inclusive para as áreas rurais, de acordo com os critérios previstos na Lei nº 14.216/2021, até 31 de outubro de 2022.



    19. Determino a intimação da União, do Distrito Federal e dos Estados da Federação, assim como da Presidência dos Tribunais de Justiça e Tribunais Regionais Federais, para ciência e imediato cumprimento da decisão. Intimem-se também as Presidências da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, o Conselho Nacional de Direitos Humanos e o Conselho Nacional de Justiça, para ciência. 



    20. Solicite-se à Presidência do STF a convocação de sessão extraordinária do Plenário Virtual.



    Publique-se. Intimem-se pelo meio mais expedito à disposição do Tribunal. 



    Brasília, 29 de junho de 2022.



Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO



Relator



    [1] Cf. em: https://especiais.g1.globo.com/bemestar/coronavirus/estados-brasil-mortes-casos-media-movel/; acesso em 28.06.2022.



    [2] Nos dias 23 e 24 de junho foram registrados, respectivamente 346 e 324 óbitos, segundo dados do Consórcio dos Veículos de Imprensa. Cf. em: https://noticias.uol.com.br/saude/ultimas-noticias/redacao/2022/06/23/covid-19-coronavirus-casos-mortes-23-de-junho.htm e https://noticias.uol.com.br/saude/ultimas-noticias/redacao/2022/06/24/covid-19-coronavirus-casos-mortes-24-de-junho.htm; acesso em 28.06.2022. 



    [3] Cf. em: https://www.cnnbrasil.com.br/saude/brasil-tem-semana-epidemiologica-com-mais-casos-de-covid-desde-fevereiro/; acesso em 28.06.2022.



     



    [4] Cf. em: https://www.cnnbrasil.com.br/saude/media-movel-de-casos-de-covid-volta-a-subir-e-apresenta-aumento-de-171-em-um-mes/; acesso em 28.06.2022.



     



    [5] De acordo com o relatório “nas 4 últimas semanas epidemiológicas, a prevalência entre os casos como resultado positivo para vírus respiratórios foi de 3,2% Influenza A, 0,2% Influenza B, 9,9% vírus sincicial respiratório, e 80,6% SARS-CoV-2 (COVID-19). Entre os óbitos, a presença destes mesmos vírus entre os positivos foi de 1,8% Influenza A, 0,3% Influenza B, 2,0% vírus sincicial respiratório (VSR), e 94% SARS-CoV-2 (COVID-19)” (fl. 2). Cf. em: https://portal.fiocruz.br/sites/portal.fiocruz.br/files/documentos_2/resumo_infogripe_2022_24.pdf; acesso em 28.06.2022.



    [6] Cf. em: https://www.fiocruzbrasilia.fiocruz.br/populacao-em-situacao-de-rua-aumentou-durante-a-pandemia/



    [7] Cf. em: https://agenciadenoticias.ibge.gov.br/agencia-noticias/2012-agencia-de-noticias/noticias/34052-em-2021-rendimento-domiciliar-per-capita-cai-ao-menor-nivel-desde-2012; acesso em 28.06.2022. 



    [8] Cf. em https://www.cps.fgv.br/cps/bd/docs/MontanhaRussaDaPobreza_Neri_Hecksher_FGV_Social.pdf/; acesso em 28.06.2022.



    [9] Cf. em: https://www.campanhadespejozero.org/; acesso em 28.06.2022.