Tribunal: STF
Processo: ACO 3559
Classe: ACO
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-07-02
Data de publicação: 2022-07-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito constitucional e financeiro. Ação cível originária. Conflito federativo. Inscrição de Estado-membro em cadastro federal de inadimplência.



1. Compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar casos que envolvam a inscrição de entidade componente da administração indireta de Estado-membro em cadastros federais de inadimplência, com fundamento no art. 102, I, f, da Constituição. Precedentes.



2. Viola o devido processo legal a inscrição de Estado-membro ou entidade componente de sua administração indireta nos cadastros federais de inadimplência antes da efetiva instauração e do julgamento de tomada de contas especial. Precedentes.



3. Pedido julgado procedente.



    1. Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pela Empresa Estadual de Turismo AMAZONASTUR em face da União, com o objetivo de anular sua inscrição no CAUC/SICONV, até a conclusão da Tomada de Contas Especial pelo Tribunal de Contas da União, em relação ao Convênio n.º 595720/2007. O referido ajuste fora celebrado pela AMAZONASTUR com a União, por intermédio do Ministério do Turismo, tendo por objeto o projeto “AMAZONAS PARA O BRASIL CONHECER – PROMOÇÃO DO DESTINO NA ABAV 2007.



    2. A autora alega que a inscrição nos cadastros federais de inadimplência viola os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, conforme a jurisprudência do STF. Defende que a inscrição viola o princípio da razoabilidade, em razão da desproporção entre a medida e as perdas impostas à entidade convenente. Aduz, também, violação ao princípio da intranscendência das sanções, uma vez que os débitos são oriundos de gestões anteriores.



    3. Requer tutela de urgência para determinar sua exclusão do CAUC/SICONV, em razão do Convênio nº 595720/2007. No mérito, postula a confirmação da liminar, assegurando a exclusão de sua inscrição nos cadastros federais de inadimplência até a conclusão da tomada de contas especial perante o Tribunal de Contas da União.



    4. O feito foi distribuído em primeiro grau, sendo processado perante a 9ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Estado do Amazonas. Foi deferida a liminar para suspender a inscrição da autora (doc. 01, fls. 113-115).



    5. A União apresentou contestação, alegando a incompetência absoluta do juízo de primeiro grau para processar e julgar a demanda e defendendo a competência do STF para o feito. Sustentou a regularidade da inscrição, nos termos das normas aplicáveis à hipótese. Informou que o CAUC é apenas um cadastro informativo. Alegou que a inscrição, nesse tipo de caso, é ato vinculado da autoridade administrativa. Argumentou que não se aplica o princípio da intranscendência subjetiva das sanções à hipótese, uma vez que a atual gestão não diligenciou para sanar as irregularidades. Aduziu que seria desnecessária a tomada de contas especial, uma vez que tal procedimento visa à identificação do dano ao erário e do gestor responsável, ao passo que a prestação de contas objetiva demonstrar a execução do objeto do convênio. (doc. 01, fls. 129-152).



    6. Em réplica, a autora defendeu a competência da primeira instância, uma vez que o caso não tem complexidade elevada. Quanto ao mérito, reiterou as alegações já apresentadas na inicial (doc. 03, fls. 26-31).



    7. A União interpôs agravo de instrumento contra a decisão liminar. Alegou novamente a incompetência do juízo de primeiro grau para o feito, defendendo a remessa dos autos ao STF. Em relação ao mérito recursal, renovou as alegações já apresentadas por ocasião da contestação, sustentando a legalidade da inscrição e a impossibilidade de aplicação do princípio da intranscendência das sanções ao caso. Argumentou, igualmente, ser desnecessária a tomada de contas especial para a realização da inscrição. Apontou não haver plausibilidade do direito, de modo que não seria cabível a concessão da liminar (doc. 03, fls. 39-68).



    8. O Juízo da 9ª Vara Federal Cível do Amazonas acolheu a preliminar de incompetência e determinou o encaminhamento dos autos a esta Corte (doc. 03, fls. 74-75).



    9. Com a subida, os autos me foram distribuídos. Determinei às partes a especificação de provas (doc. 07). Os prazos transcorreram sem manifestações (docs. 8 e 10). Na sequência, abri vista dos autos á Procuradoria-Geral da República - PGR (doc. 11).



    10.  A PGR apresentou parecer pela procedência do pedido. A peça teve a seguinte ementa:



    AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLENTES. SIAFI/CAUC/SISCONV. IRREGULARIDADES NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DE CONVÊNIO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INSTAURAÇÃO PRÉVIA. NECESSIDADE. DEVIDO PROCESSO LEGAL. TEMA 327 DE REPERCUSSÃO GERAL. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. PREJUDICADO O AGRAVO. 1. É competente o Supremo Tribunal Federal para processar e julgar ação cível originária proposta com o intuito de obstar inscrição de empresa pública estadual nos sistemas CAUC/SISCONV, em decorrência de descumprimento parcial de convênio pactuado com a União, por haver potencial conflito federativo, nos termos do art. 102, I, “f ”, da Constituição Federal. 2. Segundo entendimento firmado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 1.067.086 (Tema 327 da Repercussão Geral), é necessária a prévia tomada de contas especial pelo Tribunal de Contas para que a União possa realizar a inserção de estado-membro nos cadastros federais de inadimplência, atendendo-se, assim, às garantias constitucionais do devido processo legal. — Parecer pela procedência do pedido.



    11. É o relatório. Decido.



    12. Entendo que o feito já está apto para julgamento de mérito. O Supremo Tribunal Federal é competente para conhecer e julgar originariamente as causas que envolvam a inscrição de Estado-membro ou entidades que compõe sua administração indireta nos cadastros federais de inadimplência, ante a presença de conflito federativo (art. 102, I, f,  da Constituição). Nesse sentido: ACO 2.131-TA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 18.04.2013.



    13. Registro, por oportuno, que as partes e suas representações são legítimas; portanto, nada há a sanear. A questão controvertida versa sobre a nulidade da inscrição da Empresa Estadual de Turismo AMAZONASTUR no CAUC/SICONV, em razão do convênio nº 595720/2007. Delimitada a hipótese, entendo que já constam dos autos as provas necessárias à solução da controvérsia, haja vista se tratar apenas de questão de direito.



    14. A jurisprudência desta Corte, com fundamento no art. 21, § 1º, do RISTF, tem reconhecido a possibilidade de julgamento monocrático em casos análogos ao presente, em razão da existência de precedentes do Plenário do Supremo Tribunal Federal envolvendo a matéria em análise (ACO 1.123, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 06.11.2014; ACO 2416 AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 17.03.2016).



    15. O pedido de afastamento da inscrição em cadastro de inadimplência federal deve ser acolhido em razão da violação ao princípio do devido processo legal. A jurisprudência desta Corte tem reconhecido a necessidade da instauração e julgamento da tomada de contas especial antes da inscrição do Estado-membro nos cadastros federais de inadimplência. Nesse sentido, o julgamento da ACO 2.131-AgR, Rel. Min. Celso de Mello. Confira-se a ementa do julgado:



    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA (…) CAUC/SIAFI INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DE ESTADO MEMBRO (POR EFEITO DE AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS REFERENTE A CONVÊNIO CELEBRADO COM A UNIÃO FEDERAL) SEM QUE SE TENHA PROCEDIDO À PRÉVIA INSTAURAÇÃO DE PROCESSO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO. POSSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO, PELAS ENTIDADES ESTATAIS, EM SEU FAVOR, DA GARANTIA DO DUE PROCESS OF LAW. VIOLAÇÃO AO POSTULADO CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL (TAMBÉM APLICÁVEL AOS PROCEDIMENTOS DE CARÁTER MERAMENTE ADMINISTRATIVO) (…) A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO […].”



    16. De igual forma, o Plenário do STF julgou o RE 1.067.086/BA, Relª. Minª. Rosa Weber, sob o rito da repercussão geral (tema nº 327), com fixação de tese sobre o tema. Veja-se a ementa desse julgado:



    EMENTA RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO ADMINISTRATIVO, FINANCEIRO E CONSTITUCIONAL. INSCRIÇÃO NO CADASTRO DE INADIMPLENTES DO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL – SIAFI/CADIN. DIREITO DA UNIÃO E DOS ESTADOS DE CONDICIONAR A ENTREGA DE RECURSOS AO PAGAMENTO DE SEUS CRÉDITOS, INCLUSIVE DE SUAS AUTARQUIAS. ART. 160, PARÁGRAFO ÚNICO, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE CONFLITO COM A GARANTIA DO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA E DEVIDO PROCESSO LEGAL. ART. 5º, LIV e LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. VINCULAÇÃO AOS CADASTROS PARA A ENTREGA DE NOVOS RECURSOS. OBRIGAÇÃO LEGAL DIVERSA DO OBJETO DA AÇÃO. CARACTERIZAÇÃO DA INADIMPLÊNCIA PARA INSCRIÇÃO DE RESTRIÇÃO EM CADASTROS. MOMENTO. PRÉVIO JULGAMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS. NECESSIDADE NOS CASOS DE POSSIBILIDADE DE REVERSÃO DA INADIMPLÊNCIA. FIXAÇÃO DE TESE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Não viola o art. 160, I, da Constituição Federal a exigência do julgamento da tomada de contas especial para inscrição, em cadastro de inadimplentes, de ente subnacional que pretende receber recursos da União. 2. É requisito para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes o julgamento da tomadas de contas especial ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, desde que cabível à hipótese e possa resultar em reversão da inadimplência. Garantia do devido processo legal, contraditório e ampla defesa. Inteligência do disposto no art. 5º, LIV, e LV, da Constituição Federal. 3. É dispensável o julgamento ou mesmo a instauração da tomada de contas especial para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes, quanto tal procedimento não puder resultar em reversão da inadimplência, bastando, nestas hipóteses, a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto. 4. Fixação da seguinte tese em repercussão geral: “A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e; b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.” 4. Recurso extraordinário a que se nega provimento, com fixação de tese em repercussão geral. (RE 1.067.086, Relª. Minª. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. em 16.09.2020, DJe de 21.10.2020 - sem negrito no original)



    17. Assim, considerando que não se comprovaram a instauração e o julgamento de tomada de contas especial, é ilegítimo o ato de inscrição do Estado em cadastro de inadimplentes.



    18. Por todo o exposto, julgo procedente o pedido, para anular a inscrição da Empresa Estadual de Turismo AMAZONASTUR, no CAUC/SICONV, até a conclusão da Tomada de Contas Especial pelo Tribunal de Contas da União, em relação ao Convênio n.º 595720/2007. Prejudicado o agravo interposto pela União contra a liminar.



    19. Sem custas (art. 4º, I, da Lei nº 9.289/1996). Fixo os honorários em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), nos termos do art. 85, § 8º, do CPC/2015. 



    Publique-se. Intimem-se.



    Brasília, 2 de julho de 2022.



Ministro Luís Roberto Barroso



Relator