Tribunal: STF
Processo: MS 38697
Classe: MS
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-26
Data de publicação: 2022-09-26

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de mandado de segurança com pedido de liminar impetrado por Rosimar Ássima Cerqueira de Melo, viúva de José de Melo, contra ato praticado pelo Tribunal de Contas da União - TCU nos autos da Tomada de Contas Especial 030.229/2015-4, de relatoria do Ministro Substituto André Luís de Carvalho.



     



    Preliminarmente, a impetrante defende a não ocorrência da decadência, pois somente teve conhecimento dos fatos 



    […] ao ser notificada do que vinha ocorrendo em 30/05/2022, eis que desconhecia, para todos os fins, dos objetivos da citada Tomada de Contas Especial, porquanto o respondente da mesma era o de cujus e ex-esposo, José de Melo, não tendo ela, nenhum conhecimento do que se apurava na referida TCE, portanto, esse prazo não se esgotou já que a sua contagem só teve início a partir do momento em que toma conhecimento do referido Acórdão e cuja decadência somente viria a ocorrer nos 120 (cento e vinte) dias posteriores, o que ainda não ocorreu, daí, a tempestividade de apresentação do presente mandamus.” (página 4 da inicial; grifos no original)



    Quanto ao tema de fundo, narra que a referida Tomada de Contas foi instaurada em 29/10/2015 contra dirigentes da Associação dos Juízes Federais da 1ª Região – Ajufer e em desfavor da Fundação Habitacional do Exército – FHE e e seus ex-dirigentes, dentre os quais o falecido da impetrante, “à época Diretor de Captação de Produtos da FHE/POUPEX”. (página 5 da inicial)



     



    Informa que a imputação envolveria responsabilidade solidária por débitos atribuídos a Charles Renaud Frazão de Moraes, Clóvis Jacy Burmann, Jairo Alves dos Santos, José Ribamar Gama Filho, Simone Maria Falkenbach Rosa e Solange Salgado Souza Ramos de Vasconcelos, além do falecido da ora impetrante (José de Melo), bem como da Ajufer. Tais débitos teriam sido apurados após a constatação de possíveis irregularidades e prejuízos causados à FHE, em decorrência da operacionalização de convênios e contratos de empréstimos pessoais destinados a membros da referida associação. 



    No entanto, sustenta que, antes mesmo da apreciação da Tomada de Contas Especial, já havia ocorrido a prescrição quinquenal prevista no art. 1º do Decreto 20.910/1932 e, especialmente, no art. 1º da Lei 9.873/1999.



    Além disso, a impetrante assevera o seguinte:



    “Malgrado a tudo isso, na tal fase externa da tomada de contas, o desrespeito ao devido processo legal continuou sendo a tônica do TCU, já que o então respondente José de Melo fora intimado, apenas, e tão somente, para apresentação de defesa escrita, mas jamais, para participar de audiências e oitivas em geral e tampouco a sua mulher, não tendo chance – nem um, nem outro -, de produzir prova idônea testemunhal e pericial, avaliar documentos, se contrapor à auditoria realizada, comprovar repasses de recursos à FHE, demonstrar os equívocos da tal ‘apuração’ na fase interna da tomada de contas etc.” (pág. 14 da inicial).



    Aduz, em síntese, que:



    “Outra flagrante ilegalidade que ressai do referido julgamento da Tomada de Contas Especial 030.229/2015-4, de que resultou o impugnado Acórdão 2892/2019-TCU-Plenário, está relacionada ao fato de que o Tribunal de Contas da União exorbitou da sua competência ao submeter ao seu pretenso controle os atos de gestão do Impetrante, como dirigente de uma entidade de classe privada, para efeito de imposição de sanções e penalidades como as que derivaram do já citado julgamento.



    […]



    É de se salientar que os fatos que deram origem à presente TC 030.229/2015-4 são meros atos de gestão e em nenhum momento restou apurada ocorrência de dolo ou a mínima ocorrência, que seja, de malversação de recursos ou de enriquecimento ilícito, até mesmo porque a Impetrante possuía uma única conta-corrente com seu finado esposo e ambos fizeram questão de quebrarem o próprio sigilo bancário e fiscal, bem como o de seus filhos, onde não ficou constatado qualquer acréscimo patrimonial. 



    Atente-se, ainda, que na operacionalização dos contratos civis, de empréstimos pessoais, não houve a utilização de recursos da União ou de qualquer origem pública, já que a Fundação Habitacional do Exército - FHE, além de ser uma entidade com personalidade jurídica de direito privado (art. 1º da Lei nº 6.855/80), não recebe recursos da União (art. 2º da lei nº 7.750/89), insistindo-se, com isso, que os recursos utilizados eram próprios da FHE, decorrentes de suas atividades negociais e de investimentos, não tendo qualquer origem pública. 



    Aliás, em nenhum momento, no exame dessa viciada Tomada de Contas Especial, ficou demonstrado que os recursos financeiros utilizados nas contestadas operações eram públicos. Nada há, nos documentos, que balizaram o citado Julgamento - seja o Relatório, seja a Proposta de Deliberação disponibilizados pelo Ministro-Substituto André Luís de Carvalho - comprovação ou mesmo registro da origem pública dos recursos, nos quais constam apenas menções, vagas, incertas e trôpegas de que, das operações decorreu, ‘prejuízo ao erário’.”



     



    Por fim, indica a existência de tripla pretensão ressarcitória, pois a Fundação Habitacional do Exército ingressou, em 21/10/2010, com a ação de cobrança 49534-78.2010.4.01.3400 na 4ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal, por meio da qual busca o pagamento da importância de R$ 21.019.058,25 (vinte e um milhões, dezenove mil, cinquenta e oito reais e vinte e cinco centavos), exatamente sobre os mesmos contratos de empréstimos que são objeto da Tomada de Contas Especial. 



    Além da referida ação, a União ajuizou, em 26/9/2013, inclusive contra José de Melo, a Ação de Improbidade Administrativa 55379- 86.2013.4.01.3400, que foi distribuída à 16ª Vara Federal do DF, na qual formula pleito ressarcitório em virtude de supostos prejuízos decorrentes da operacionalização dos mesmos contratos entabulados entre a FHE e a Ajufer. 



    Sendo assim, informando o risco iminente do ajuizamento de ação de arresto de bens e da execução do título executivo, busca o deferimento de medida liminar para



    “[...] suspender de imediato a eficácia do Acórdão 2892/2019-TCU-Plenário, mormente aqueles que autorizam o ajuizamento de medida judicial de arresto e de execução do título ressarcitório, até o julgamento do mérito deste writ.” (página 23 da inicial) 



    No mérito, pede que



    “[...] seja declarada, também, em relação à Impetrante a prescrição quinquenal prevista no art. 1º do Decreto nº 20.910 e do art. 1º da Lei nº 9.873/99, tal como reconhecida nos Mandados de Segurança nºs 35.512/DF e 36.990/DF, relacionados aos mesmos fatos da Tomada de Contas Especial nº 030.229/2015-4, ou, subsidiariamente, que seja reconhecida a nulidade do citado julgamento do dia 28/11/2019, porquanto realizado sem a observância do devido processo legal no tocante à Impetrante, cassando, em consequência, os efeitos do Acórdão 2892/2019-TCU- Plenário.



    Requer, ainda, seja declarado a nulidade do citado julgamento, haja vista a falta de suporte legal para que a Impetrante, que nunca figurou nos quadros, tanto da FHE quanto na Ajufer, viesse a se submeter aos procedimentos investigatórios e sancionatórios, à vista da sua condição de simples dona de casa e sem qualquer participação nos alegados fatos ensejadores da Tomada de Contas em comento.” (páginas 23 e 24 da inicial)



    A União requereu ingresso no feito (documento eletrônico 15).



    O Tribunal de Contas da União – TCU juntou aos autos as informações requisitadas (documentos eletrônicos 17 a 25). 



    É o relatório. Decido.



    Inicialmente, defiro o ingresso da União no feito.



    Bem examinados os autos, tenho que o writ não comporta seguimento.



    Digo isso porque o art. 23 da Lei do Mandado de Segurança - Lei 12.016/2009 - dispõe que “o direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado”.



    Na espécie, a impetrante busca a cassação do Acórdão 2.892/2019 – TCU – Plenário. Para tanto, sustenta a não ocorrência da decadência, haja visa que só foi “notificada do que vinha ocorrendo em 30/05/2022” (página 4 da inicial), por meio do Ofício 22.697/2022-TCU/Seproc (página 193 do documento eletrônico 6), convocando-a para, na condição de viúva do representado José de Melo, efetuar o pagamento voluntário dos débitos.



    Entretanto, consta das informações prestadas pelo TCU que



    “[…] o ofício de notificação não convocou a impetrante para apresentação de defesa, mas, tão somente, para o esclarecimento feito pela Secretaria de Gestão de Processos do TCU (doc. 3) no sentido de que os efeitos da decisão liminar proferida pelo Ministro do STF Ricardo Lewandowski no bojo do MS 36.990-DF estariam restritos ao impetrante Moacir Ferreira Ramos.” (página 7 do documento eletrônico 17)



    Constato, ainda, com base na manifestação do TCU que, antes do falecimento, José de Melo já havia recebido uma notificação com semelhante teor, por meio do Ofício 1.047/2019-TCU/SecexDefesa, datado de 3/12/2019 (páginas 159 a 164 do documento eletrônico 6).



    Por oportuno, observo que nos autos do MS 36.990/DF, de minha relatoria, foi declarada a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva do TCU em relação às infrações imputadas ao devedor solidário Moacir Ferreira Ramos, nos autos da TC 030.229/2015-4, que deu ensejo ao mesmo acórdão aqui impugnado (páginas 204 a 229 do documento eletrônico 6). 



    Ato contínuo, a Secretaria de Gestão de Processos da Secretaria-Geral de Controle Externo do TCU, entendendo que os efeitos do mandamus estavam limitados ao paciente Moacir Ferreira Ramos, concluiu não haver óbice ao prosseguimento do feito “[...] com a notificação de dívidas ao espólio de José de Melo, eis que a liminar concedida no MS 36.990/DF não se lhe aplica”. (páginas 190 e 91 do documento eletrônico 6)



    Pelo que foi até aqui exposto, apesar de a impetrante tecer considerações sobre a notificação recebida e o iminente “ajuizamento de medida judicial de arresto e de execução do título ressarcitório” (página 23 da inicial), verifico que a presente ação mandamental se volta contra supostas irregularidades contidas no Acórdão 2.892/2019 – TCU – Plenário.



    A suscitada ofensa ao direito líquido e certo da impetrante teria decorrido, em verdade, do julgamento anteriormente realizado pelo TCU e não do aludido envio de notificação para o pagamento espontâneo. Isso porque, como dito, a convocação para pagar representa um mero desdobramento protocolar em face das pessoas que tiveram as contas julgadas irregulares pelo TCU, por decisão irrecorrível.



    A jurisprudência deste Supremo Tribunal é no sentido de que o termo a quo para a contagem do prazo decadencial de 120 dias para a impetração do mandado de segurança é o momento no qual o ato encontra-se apto a gerar efeitos lesivos à esfera jurídica do interessado, o qual, no caso, era o falecido esposo da impetrante. Nesse sentido, as ementas abaixo transcritas: 



    “MANDADO DE SEGURANÇA – EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO RECURSO DE AGRAVO – ATO COATOR EMANADO DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO – IMPETRAÇÃO DEDUZIDA QUANDO JÁ ESGOTADO O PRAZO DECADENCIAL DE CENTO E VINTE (120) DIAS – CONSEQUENTE EXTINÇÃO DO DIREITO DE IMPETRAR MANDADO DE SEGURANÇA (LEI Nº 12.016/2009, ART. 23) – CONSTITUCIONALIDADE DESSA NORMA LEGAL (SÚMULA 623/STF) – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. MANDADO DE SEGURANÇA - PRAZO DECADENCIAL - CONSUMAÇÃO - EXTINÇÃO DO DIREITO DE IMPETRAR O WRIT - CONSTITUCIONALIDADE. - 



    - Com o decurso, in albis, do prazo decadencial de 120 dias, a que se refere o art. 23 da Lei nº 12.016/2009, extingue-se, de pleno direito, a prerrogativa de impetrar mandado de segurança. Precedentes. 



    MANDADO DE SEGURANÇA E TERMO INICIAL DO PRAZO DE SUA IMPETRAÇÃO.



     - O termo inicial do prazo decadencial de cento e vinte (120) dias começa a fluir, para efeito de impetração do mandado de segurança, a partir da data em que o ato do Poder Público, formalmente divulgado no Diário Oficial, revela-se apto a gerar efeitos lesivos na esfera jurídica do interessado. Precedentes. 



    A CONSUMAÇÃO DO PRAZO DECADENCIAL - QUE SÓ ATINGE O DIREITO DE IMPETRAR O MANDADO DE SEGURANÇA - NÃO GERA A PERDA DO DIREITO MATERIAL AFETADO PELO ATO ALEGADAMENTE ABUSIVO DO PODER PÚBLICO.



    - O ato estatal eivado de ilegalidade ou de abuso de poder não se convalida nem adquire consistência jurídica pelo simples decurso, in albis, do prazo decadencial a que se refere o art. 23 da Lei nº 12.016/2009. A extinção do direito de impetrar mandado de segurança, resultante da consumação do prazo decadencial, embora impeça a utilização processual desse instrumento constitucional, não importa em correspondente perda do direito material, ameaçado ou violado, de que seja titular a parte interessada, que, sempre, poderá - respeitados os demais prazos estipulados em lei - questionar, em juízo, a validade jurídica dos atos emanados do Poder Público que lhe sejam lesivos. Precedente.” (MS 29.108-ED/DF, Rel. Min. Celso de Mello).



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS. IRREGULARIDADES IDENTIFICADAS EM ARMAZENAMENTO DE GÊNEROS ALIMENTÍCIOS. DECADÊNCIA. TERMO INICIAL. DECURSO DE MAIS DE 120 DIAS PARA O AJUIZAMENTO DO WRIT. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. Os embargos de declaração opostos objetivando a reforma da decisão do relator devem ser convertidos em agravo regimental, que é o recurso cabível, por força do princípio da fungibilidade (Precedentes: Pet 4.837-ED, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 14.3.2011; Rcl 11.022-ED, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 7.4.2011; AI 547.827-ED, Rel. Min. Dias Toffoli, 1ª Turma, DJe 9.3.2011; RE 546.525-ED, Rel. Min. Ellen Gracie, 2ª Turma, DJe 5.4.2011). 



    2. O termo a quo para a contagem do prazo decadencial de 120 dias para a impetração do mandado de segurança começa a fluir a partir da data em que o ato do Poder Público, formalmente divulgado, revela-se apto a gerar efeitos lesivos à esfera jurídica do interessado. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (MS 33.050-ED/DF, Rel. Min. Luiz Fux.”



    “IMPETRAÇÃO. PRAZO. TERMO INICIAL. DECADÊNCIA. PRECEDENTES. 



    1. O termo inicial do prazo decadencial de 120 dias começa a fluir, para efeito de impetração do mandado de segurança, a partir da data em que o ato do Poder Público, formalmente divulgado no Diário Oficial, revela-se apto a gerar efeitos lesivos à esfera jurídica do interessado. 



    2. Precedentes. 



    3. Agravo regimental improvido.” (MS 23.528- AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie). 



    Afigura-se indiscutível, portanto, que o prazo decadencial já havia se esgotado quando o mandado de segurança foi impetrado nesta Corte (15/8/2022), na medida em que o Acórdão 2.892/2019 – TCU – Plenário foi proferido em 28/11/2019 e publicado no Diário Oficial da União – DOU de 17/12/2019 (documentos eletrônicos 17 e 19).



    Inconcusso, também, que o representado José de Melo, ex-esposo da impetrante e falecido em 24/8/2021 (página 187 do documento eletrônico 6) participou efetivamente da tomadas de contas especial, tendo sido citado e apresentado defesa por intermédio do mesmo advogado que impetrou o presente mandado de segurança, Dr. Prestes Ferreira Gomes, OAB/DF 14.167 (páginas 80 a 158 do documento eletrônico 6).



    O acórdão apontado como ato coator indica que o falecido pôde exercer a ampla defesa e o contraditório com vastidão, não apenas integrando o processo formalmente, mas tendo a oportunidade de influenciar na decisão da Corte de Contas.



    No ponto, vale registrar que a impetrante não nega a participação do ex-esposo no processo que tramitou perante o TCU em nenhum momento. 



    Nesses casos, em que há a participação efetiva do impetrante no julgamento realizado pelo TCU, a jurisprudência deste Supremo Tribunal firmou-se no sentido de que o termo a quo para a contagem do prazo decadencial de 120 dias para a impetração do mandado de segurança é a publicação do ato no DOU. Confira-se:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA POLÍTICA. APOSENTADORIA. TCU. CASSAÇÃO. PRAZO DECADENCIAL. TERMO INICIAL. PUBLICAÇÃO DO ATO NA IMPRENSA OFICIAL. PROCESSO DO QUAL O IMPETRANTE PARTICIPOU. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que o termo inicial do prazo decadencial de 120 dias começa a fluir, para efeito de impetração do mandado de segurança nos casos em que o impetrante participou do processo administrativo, a partir da data em que o ato do Poder Público, formalmente divulgado no Diário Oficial, revela-se apto a gerar efeitos lesivos na esfera jurídica do interessado. Precedentes. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (MS 35.309-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin; grifei).



    Na mesma direção são os acórdãos proferidos no MS 30.820-AgR/DF, de relatoria do Ministro Dias Toffoli, e no MS 28.058-AgR/DF, de relatoria do Ministro Roberto Barroso.



    Dessa forma, o prazo decadencial já havia se esgotado antes mesmo do falecimento do representado José de Melo (24/8/2021), uma vez que o ato apontado como coator foi publicado no DOU em 17/12/2019 e esta impetração somente foi protocolada nesta Corte em 15/8/2022.



    Assim, em virtude da consumação da decadência, observa-se que se operou a extinção do direito de impetrar, em tempo oportuno, mandado de segurança contra o Acórdão 2.892/2019 – TCU – Plenário.



    Por fim, impende assinalar que a extinção do direito de impetrar o mandamus não gera a extinção do direito material eventualmente titularizado pela impetrante ou por outros herdeiros do falecido, aos quais se reconhece a possibilidade de acesso ativo às vias processuais ordinárias ou, ainda, a possibilidade de apresentarem defesa ampla em eventual execução do título (art. 71, § 3º, da Constituição Federal).



    Isso posto, não conheço deste mandado de segurança (art. 21, § 1°, RISTF). Prejudicada, pois, a apreciação do pedido liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de setembro de 2022.



Ministro Ricardo Lewandowski



Relator