Tribunal: STF
Processo: MS 38335
Classe: MS
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-01
Data de publicação: 2022-08-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO  



 



    1. Queiroz Galvão S.A. impetrou mandado de segurança, com pedido de liminar, contra o acórdão n. 2.446/2021 – Plenário, mediante o qual o Tribunal de Contas da União (TCU) determinou sua citação solidária para apresentar alegações de defesa relacionadas ao contrato n. 0800.029.680.07.2 (Carteira e Gasolina – Reduc) e aditivos (de n. 9 e 11), bem como, cautelarmente, pelo prazo de 1 (um) ano, a indisponibilidade de seus bens financeiros e não financeiros, a fim de garantir débito em apuração, ressalvados aqueles necessários à manutenção das atividades operacionais.



    Segundo narra, o TCU promoveu fiscalização sobre o contrato n. 0800.0029.680.07.2 (TC n. 032.007/2011-6), celebrado entre a Petrobras e o Consórcio Queiroz Galvão/IESA, voltado à construção de unidade de produção de gasolina com baixo teor de enxofre.



    Em 6 de outubro de 2021, a Corte de Contas formalizou o acórdão n. 2.446/2021 – Plenário, no qual determinou a responsabilização da Construtora Queiroz Galvão S.A., empresa que efetivamente participou, em consórcio, do ajuste com a Petrobras, mas também da Queiroz Galvão S.A., autora desta ação mandamental, apenas por ser controladora da Construtora. Também foi decretada a indisponibilidade de bens da impetrante e de sua subsidiária (Construtora Queiroz Galvão S.A.).



    Sustenta ter sido responsabilizada “por se concentrar no mercado de infraestrutura e em razão de alguns membros do comando do grupo empresarial participarem da direção/assessoramento da subsidiária”. Diz fundamentada a decisão, ainda, na conclusão de que a holding do Grupo Queiroz Galvão tinha conhecimento da participação da subsidiária no cartel de empresas envolvidas nas obras da Petrobras.



    Observa que o Tribunal de Contas não destacou “nenhum fato, nenhuma participação efetiva, nem sequer qualquer documento ou mesmo delação ou depoimento de colaborador que indicasse qualquer participação das pessoas físicas que integram seus conselhos (ou de qualquer outro membro da QGSA, a holding) em condutas caracterizadoras do cartel”.



    Frisa que a indisponibilidade de bens não foi objeto de proposta da área técnica do TCU, tampouco de pedido do Ministério Público.



    Assevera violado seu direito líquido e certo de não sofrer responsabilização. Segundo realça, por ser terceira empresa que não celebrou contrato com a Petrobras, é pessoa jurídica presumidamente alheia aos fatos imputados ao consórcio participante da licitação e do ajuste objeto da fiscalização. Frisa não ter a Corte de Contas   competência para deliberar sobre desconsideração da personalidade jurídica de empresa. Caso se conclua pela legitimidade, defende que ela seja precedida do regular incidente de despersonalização.



    Assinala inviável a determinação de indisponibilidade de seus bens com base em mera presunção e em contexto no qual não há perigo da demora. Salienta que ainda será ouvida em procedimento administrativo em curso no TCU e que o disposto no art. 44 da Lei n. 8.443/1992 diz respeito a servidor público, e não a particulares em geral. Articula com afronta a decisões judiciais, referindo-se à circunstância de as supostas irregularidades nas obras da carteira de gasolina da Reduc (contrato n. 0800.0029.680.07.2) serem, desde janeiro de 2019, alvo da ação de improbidade administrativa n. 5057144-14.2018.4.04.7000, no bojo da qual foi indeferida a constrição de seus bens. Esclarece terem sido bloqueados valores da Construtora Queiroz Galvão, por si controlada, da ordem de R$ 200.000.000,00, além de homologado um plano mensal de depósitos de garantia, de R$ 300.000,00, com o propósito de assegurar a satisfação de obrigações da empresa, incluindo aquelas ligadas à Reduc.



    Requer, ao fim:  



     



    a) seja concedida medida liminar, inaudita altera parte, com fundamento no art. 7º, III, da Lei federal n. 12.016/2009, suspendendo-se, até o julgamento de mérito deste mandado de segurança, os efeitos da parcela do ato coator que (i) incluiu a impetrante no rol de responsáveis da Tomada de Contas Especial em questão e (ii) decretou a indisponibilidade de seus bens; 



    a.1) sucessivamente, seja deferida a providência acauteladora ao menos para sustar-se a eficácia do ato coator até que o TCU proceda à oitiva da impetrante e à análise da essencialidade de cada bem;



    b) uma vez implementada a liminar, seja determinada a notificação da autoridade impetrada, para que apresente informações no prazo de 10 (dez) dias, inclusive com a notificação da Advocacia-Geral da União, para efeito de atendimento à regra do art. 6º da Lei n. 12.016/2009; 



    c) sejam os autos remetidos à Procuradoria-Geral da República para oferta de parecer; 



    d) seja, ao fim, concedida a ordem para ratificar a liminar e anular o ato coator, tornando-se sem efeito:



    d.1) a inclusão da impetrante no rol de responsáveis da Tomada de Contas Especial para apurar superfaturamento nos preços referentes ao contrato n. 0800.0033808.07.2, ausentes os pressupostos materiais e inobservados os procedimentos necessários à desconsideração da personalidade jurídica; e 



    d.2) a decretação de indisponibilidade de bens da impetrante.  



     



    É o relatório. Decido.



    2. Do pedido de medida liminar



    A autora desta ação mandamental impugna o acórdão n. 2.44/2021 – Plenário, proferido na TC n. 032.007/2011-6, especificamente os itens 9.3.9 e 9.4, assim redigidos:  



     



    9.3.9. Queiroz Galvão S/A, controladora da empresa Construtora Queiroz Galvão S/A, por faltar com o dever de fiscalizar os atos de sua controlada, orientando-a ao cumprimento de sua função social, em conformidade com o interesse público, responsabilidade insculpida no art. 116, parágrafo único, da Lei 6.404/1976; pela conivência ou negligência na apuração de atos irregulares praticados por seus administradores, de forma sistemática e mediante formação de cartel por ao menos 8 anos, do qual se beneficiou e dele deveria saber, ou, se tendo conhecimento, deixou de agir para impedir a sua prática, de forma a contribuir para o superfaturamento detectado no referido ajuste, com infração ao disposto nos arts. 37 da Constituição Federal, 3º e 43, inciso IV, da Lei 8.666/1993 e item 1.2 do Decreto 2.745/1998;



    [...]



    9.4. decretar, cautelarmente, com fundamento no art. 44, § 2º, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 274 do Regimento Interno/TCU, pelo prazo de 01 (um) ano, a indisponibilidade de bens financeiros e não financeiros das empresas Construtora Queiroz Galvão S/A e IESA Óleo & Gás S/A (integrantes do Consórcio Queiroz Galvão/IESA) e da Queiroz Galvão S/A (holding da Construtora Queiroz Galvão S/A), devendo essa medida alcançar os bens considerados necessários para garantir o integral ressarcimento do débito em apuração, no valor original de R$ 319.164.609,40 (trezentos e dezenove milhões, cento e sessenta e quatro mil, seiscentos e nove reais e quarenta centavos), data-base de 2/10/2010, que resulta na quantia atualizada de R$ 599.997.549,21 (quinhentos e noventa e nove milhões, novecentos e noventa e sete mil, quinhentos e quarenta e nove reais e vinte e um centavos – atualizada até 30/9/2021), ressalvados os bens financeiros necessários à manutenção das atividades operacionais das pessoas jurídicas;  



     



    A concessão de medida liminar em sede de mandado de segurança pressupõe a presença concomitante do perigo da demora e da plausibilidade jurídica da tese jurídica.



    Passo, assim, ao exame do requerimento.



    2.1 Da indisponibilidade de bens



    O Tribunal de Contas da União exerce a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos e entidades públicas, no âmbito da Administração direta e indireta, quanto à legalidade, à legitimidade e à economicidade. Tem competências próprias, ditadas pela Constituição Federal (art. 71, II, IV, VIII, IX e X).



    Visando à concretização da citada diretriz constitucional, a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União versa sobre a possibilidade de decretação de medidas cautelares voltadas a resguardar o interesse público (Lei n. 8.443/1992, arts. 1º, IX; 5º, I; 16, III, “c” e “d”, § 2º, “a” e “b”; 44, §§ 1º e 2º; 45; e 61).



    O Regimento Interno, por sua vez, dispôs sobre a questão nos arts. 273; 274; e 276, §§ 1º ao 6º.



    A leitura dos textos normativos citados permite inferir a existência de um sistema de competências implícitas, de índole constitucional, que asseguram ao órgão de fiscalização a utilização de medidas cautelares a fim de garantir a eficácia de suas decisões. Tais providências foram devidamente previstas na legislação infraconstitucional.



    Trata-se de aplicação da teoria dos poderes implícitos (Doctrine of Implied Powers ou Inherent Powers), fundada na jurisprudência que a Suprema Corte norte-americana firmou por ocasião do julgamento do caso McCulloch v. Maryland, em 1819. Elevada à condição de princípio de hermenêutica, essa teoria preconiza a ideia de que a Constituição, ao outorgar competências e prerrogativas expressas a determinado órgão estatal, defere-lhe, implicitamente, amplos poderes e meios aptos à integral consecução dos fins que lhe foram atribuídos.



    Assim, em vista da missão de fiscalizar e proteger o erário, o Tribunal de Contas pode decretar a medida cautelar de indisponibilidade de bens de responsáveis por danos ao patrimônio público.



    O exercício do poder geral de cautela pelo órgão de controle destina-se a garantir a utilidade da decisão final a ser tomada, em ordem a impedir que eventual retardamento na apreciação do mérito da questão venha a comprometer o resultado definitivo do exame da controvérsia.



    Dessa forma, é forçoso reconhecer, tendo por base o modelo brasileiro de fiscalização financeira e orçamentária, e considerando, ainda, o poder geral de cautela e a doutrina dos poderes implícitos, que a medida cautelar de indisponibilidade de bens é ferramenta imprescindível ao sistema de controle externo.



    O Supremo Tribunal Federal possui entendimento consolidado no sentido de que os Tribunais de Contas, em situação de urgência na qual haja fundado receio de grave lesão ao erário, ao interesse público ou de risco de ineficácia da decisão de mérito, podem impor medidas cautelares, entre as quais as de indisponibilidade de bens, com vistas ao adequado funcionamento da Corte e ao alcance de suas finalidades.



    Essa foi a ótica adotada quando da apreciação do MS 24.510, ministra Ellen Gracie, DJ de 19 de março de 2004. Posteriormente, esse posicionamento foi reiterado em diversos julgados. Entre eles cito a ementa do acórdão formalizado no MS 33.092, ministro Gilmar Mendes, DJe de 18 de agosto de 2015:  



     



    Mandado de Segurança.   



    2. Tribunal de Contas da União. Tomada de contas especial. 



    3. Dano ao patrimônio da Petrobras. Medida cautelar de indisponibilidade de bens dos responsáveis. 



    4. Poder geral de cautela reconhecido ao TCU como decorrência de suas atribuições constitucionais. 



    5. Observância dos requisitos legais para decretação da indisponibilidade de bens. 



    6. Medida que se impõe pela excepcional gravidade dos fatos apurados. Segurança denegada.  



     



    No voto condutor, o Ministro Relator fez consignar:  



     



    Em primeiro lugar, verifico que o ato impugnado – inclusive no que tange à ordem cautelar de indisponibilidade de bens – está inserido no campo das atribuições constitucionais de controle externo exercido pelo Tribunal de Contas da União (art. 71, CF/88), pois são investigadas possíveis irregularidades, apontadas pelo Ministério Público junto ao TCU, quanto à operação de compra da refinaria mencionada.



    Nesse ponto, vale destacar que a jurisprudência desta Corte reconhece assistir ao Tribunal de Contas um poder geral de cautela, que se consubstancia em prerrogativa institucional decorrente das próprias atribuições que a Constituição expressamente outorgou à Corte de Contas para seu adequado funcionamento e alcance de suas finalidades. É o que restou consignado por esta Corte, por exemplo, no julgamento do MS 24.510/DF, Plenário, rel. min. ELLEN GRACIE, DJ, 19.03.2004.



    Esse entendimento tem sido reafirmado por este Tribunal em reiteradas decisões que envolvem, em maior ou menor medida, a discussão cautelar e meritória da abrangência do poder geral de cautela do TCU, a saber: MS 23.983, rel. min. Eros Grau, DJ 30.08.2004; MS 26.263 MC/DF, proferida pela ministra Ellen Gracie no exercício da Presidência (RISTF, art. 13, VIII), DJ 02.02.2007; MS 25481 AgR/DF, rel. min. Dias Toffoli, 1ª Turma, DJe 25.10.2011).



    Também, colhe-se da jurisprudência do STF entendimento de que é possível, ainda que de forma excepcional, a concessão, sem audiência da parte contrária, de medidas cautelares, por deliberação fundamentada do Tribunal de Contas, sempre que necessárias à neutralização imediata de situações de lesividade ao interesse público ou à garantia da utilidade prática de suas deliberações finais. E que tal situação não viola, por si só, o devido processo legal. É o que asseverou o ministro Celso de Mello, por exemplo, ao indeferir medida liminar no MS 26.547/DF, (DJ 29.05.2007), a sabe



    [...]



    Corrobora a legitimidade do ato impugnado o fato de que – como bem esclareceu a autoridade coatora – o TCU dispõe de autorização legal expressa (art. 44, § 2º, da Lei 8.443/92) para decretação cautelar de indisponibilidade de bens, o que também encontra previsão em seu regimento interno (arts. 273, 274) – inclusive sem oitiva da parte contrária quando necessário (art. 276, RITCU) –, como forma de prover o órgão de instrumentos garantidores da própria utilidade de suas deliberações finais:



    [...]



    Tais elementos afastam a violação da ampla defesa e do contraditório pelo simples fato de a medida cautelar ter sido proferida sem prévia oitiva dos impetrantes. Até porque, conforme informado pela autoridade coatora, a própria decisão já determina a citação imediata dos impetrantes para exercício do direito de defesa e não se cuida, ainda, de decisão de mérito, mas tão somente de procedimento administrativo cautelar.



    Nesse julgado, o ministro Celso de Mello acentuou, com propriedade, a importância da legitimidade constitucional dada ao TCU para adotar medidas cautelares destinadas a conferir real efetividade às suas deliberações finais, de modo a permitir que possam ser neutralizadas situações de lesividade, atual ou iminente, ao erário.



    Adiro ao aludido entendimento.



    (Grifei)  



     



    Entendo, inclusive, que ao Tribunal de Contas da União é permitido reconhecer a responsabilização solidária de “terceiro”, agente público ou não, interessado na prática ou que de qualquer forma haja concorrido para a efetivação do ato que veio a se mostrar danoso à Administração Pública. Ilustram essa orientação as ementas a seguir reproduzidas:  



     



    Mandado de Segurança. 



    2. Tribunal de Contas da União. Tomada de contas especial.



    3. Dano ao patrimônio da Petrobras. Medida cautelar de indisponibilidade de bens dos responsáveis.



    4. Poder geral de cautela reconhecido ao TCU como decorrência de suas atribuições constitucionais.



    5. Observância dos requisitos legais para decretação da indisponibilidade de bens.



    6. Medida que se impõe pela excepcional gravidade dos fatos apurados. Segurança denegada.



    (MS 33.092, ministro Gilmar Mendes, DJe de 17 de agosto de 2015)  



     



    AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL, COM A CITAÇÃO DE POTENCIAL RESPONSÁVEL, QUE, REVESTIDA DE CARÁTER PRELIMINAR E ENDEREÇADA A PROPICIAR O EXERCÍCIO DE ATRIBUIÇÃO CONSTITUCIONAL DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, NÃO REVELA, POR SI SÓ, OFENSA A DIREITO LÍQUIDO E CERTO DE TITULARIDADE DA AGRAVANTE. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO QUE, À LUZ DA DISCIPLINA CONSTITUCIONAL DO CONTROLE EXTERNO, EXERCIDO PELA AUTORIDADE IMPETRADA, EM AUXÍLIO AO CONGRESSO NACIONAL, PODE ALCANÇAR TODOS AQUELES QUE UTILIZAM, ARRECADAM, GUARDAM, GERENCIAM OU ADMINISTRAM RECURSOS PÚBLICOS FEDERAIS. 



    [...]



    4. O art. 16, § 2º, “b”, da Lei nº 8.443/1992, em sintonia com essa diretriz, admite responsabilização “do terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do mesmo ato, de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano apurado”. 



    5. Agravo interno conhecido e não provido.



    (MS 36.569 AgR, ministra Rosa Weber, DJe de 30 de junho de 2021)  



     



    Nada obstante o meu posicionamento pela possibilidade de o TCU decretar providências excepcionais a exemplo da indisponibilidade de bens, compreendo que a restritiva de direito deve atender aos requisitos necessários para o deferimento de toda medida cautelar: a plausibilidade jurídica e o perigo da demora.



    Na espécie, verifica-se que o Tribunal de Contas, no ano de 2007, por meio de sua Secretaria Extraordinária de Operações Especiais em Infraestrutura (SeinfraOperações), prolatou o acórdão n. 1.849/2007 – Plenário, no qual apreciou o relatório de levantamento de auditoria de duas contratações.



    Na inspeção foram examinados dois contratos, entre os quais o de n. 0800.029680, cujo objeto é a construção de unidade de produção de gasolina com baixo teor de enxofre, nas instalações da Refinaria Duque de Caxias – Reduc da Petrobras, no Estado do Rio de Janeiro.



    Após manifestação do setor técnico da Corte, o Plenário determinou fiscalização específica do contrato n. 0800.029680.



    Abriu-se, assim, o monitoramento constante da TC 032.007/2011-6, que implicou a formalização do acórdão n. 2.446/2021 – Plenário, alvo de impugnação nesta ação mandamental.



    O Relator do acórdão impugnado, ministro substituto Marcos Benquerer Costa, após transcrever as conclusões do exame técnico realizado pela Secretaria Extraordinária de Operações Especiais em Infraestrutura (SeinfraOperações), acolheu suas sugestões de responsabilização, inclusive a da impetrante, determinando a citação dessa última para oferecer alegações de defesa. De ofício, propôs, cautelarmente, também a indisponibilidade de bens.



    A resolução do Relator, ao tempo em que informou ocorrida decretação anterior da indisponibilidade de bens das empresas envolvidas em superfaturamento ocorrido nas obras de terraplenagem da Refinaria Abreu e Lima (acórdão n. 2.316/2021), apresentou os fundamentos justificadores para a determinação da medida excepcional: (i) o objetivo de assegurar o resultado útil do processo; (ii) a competência do TCU; (iii) a plausibilidade do direito e do risco de ineficácia da decisão de mérito, com a necessidade de a prática ser altamente reprovável; (iv) a imprescindibilidade de indícios de dilapidação do patrimônio ou de qualquer outra ação tendente a inviabilizar o ressarcimento ao erário; (v) a gravidade e reprovabilidade das condutas (item 95 da proposta de voto do Relator).



    Observo, ainda, inexistir controvérsia “quanto à participação das empresas Construtora Norberto Odebrecht S.A., Construtora Queiroz Galvão S.A., Construções e Comércio Camargo Corrêa e Galvão Engenharia S.A. nas irregularidades que permearam aqueles autos, razão pela qual considerou caracterizada a plausibilidade jurídica da questão no que se refere às empresas” (item 96 da recomendação do Relator).



    No que concerne à ora impetrante, o Relator do processo administrativo salientou preenchidos os requisitos para a deliberação da medida cautelar:  



     



    98. Na mesma linha do processo precitado, entendo que a adoção da indisponibilidade de bens das empresas arroladas neste processo seja igualmente medida providencial, porquanto estão presentes, nestes autos, os requisitos referentes ao risco de ineficácia da decisão de mérito e à plausibilidade jurídica. Quanto ao primeiro, como afirmado acima, prescinde de indícios concretos de dilapidação do patrimônio ou de qualquer outra ação tendente a inviabilizar o ressarcimento ao erário, conforme a assentada jurisprudência desta Corte indicada pelo Relator do TC-000.400/2018-1.



    99. Quanto ao segundo requisito (plausibilidade jurídica), tal como no precedente, as irregularidades que tisnaram estes autos, vistas à saciedade acima, estão fundamentadas em fortes indícios de que a contratação das obras da Reduc e a celebração de aditivos a essa avença foram realizadas sob a égide de concorrência fictícia, que gerou gastos adicionais à Petrobras, os quais foram direcionados para pagamentos de propinas a agentes públicos e privados, com correspondente enriquecimento ilícito por parte das empresas contratadas, pois lograram lucros indevidos decorrentes de sobrepreço praticado.  



     



    Vê-se que o TCU se pronunciou no sentido de estarem presentes o risco da ineficácia da decisão de mérito, por prescindir de indícios concretos de dilapidação do patrimônio ou de qualquer outra ação tendente a inviabilizar o ressarcimento ao erário, e a plausibilidade jurídica, fundamentada em fortes indícios de irregularidades nas obras de instalação da Refinaria Duque de Caxias – Reduc da Petrobras, no Estado do Rio de Janeiro.



    Em sede de cognição sumária, reputo atendidos os requisitos ensejadores do deferimento da medida liminar pleiteada.



    A uma, porque o relatório da Secretaria Extraordinária de Operações Especiais em Infraestrutura (SeinfraOperações) apontou tão somente fatos aptos a justificar a citação da impetrante para oferecer alegações de defesa. São eles: (i) a Construtora Queiroz Galvão, à época dos acontecimentos tidos por irregulares, era controlada pela empresa Queiroz Galvão S.A., ora impetrante; (ii) “o alto comando do Grupo Queiroz Galvão detinha participação na direção/assessoramento da empresa controlada. O presidente e membros do Conselho de Administração da Construtora Queiroz Galvão, os Srs. Maurício José de Queiroz Galvão, Marcos de Queiroz Galvão, Ricardo de Queiroz Galvão e Fernando de Queiroz Galvão, à época dos fatos, foram presidente, diretores ou membros do Conselho de Administração da holding (Queiroz Galvão S/A)”; e (iii) “funcionários de alto nível hierárquico cometeram atos ilícitos durante aproximadamente 8 anos, sem que houvesse qualquer indício de atuação dos presidentes, diretores e membros do Conselho de Administração da holding e da controlada para impedir o cometimento de graves irregularidades que trouxeram benefícios financeiros ao grupo econômico”. Não há certeza quanto à responsabilidade da impetrante no que se refere às ilegalidades relacionadas especificamente ao contrato de n. 0800.029680. 



    A duas, porque o acórdão do Tribunal de Contas não apresentou fatos certos, concretos e delimitados, comprobatórios de dilapidação do patrimônio pela impetrante, desvio dos seus bens ou aplicação em fins diversos do objeto social, ou, ainda, passíveis de despertar a suposição de futura impossibilidade de sua responsabilização.



    A três, porque os dois fundamentos apresentados pelo Relator da TC n. 032.007/2011-6 para deliberar sobre a medida cautelar de indisponibilidade (itens n. 98 e 99 da proposição de deliberação do Relator) foram utilizados indistintamente e de maneira genérica, quer em relação a todas as empresas integrantes do consórcio que efetivamente contratou com a Petrobras (Construtora Queiroz Galvão S.A., IESA e Óleo S.A.), quer no que diz respeito à impetrante, Queiroz Galvão S.A., holding controladora de uma das empresas do citado consórcio. 



    A quatro, porque o acórdão impugnado adotou a medida cautelar para bloquear quantia idêntica ao total do débito em apuração (R$ 599.997.549,21).



    Não me parece razoável e proporcional determinar a citação de uma empresa para apresentar alegações de defesa e, sem qualquer embasamento fático acerca de estar havendo malversação do patrimônio, bloquear, cautelarmente, “bens financeiros e não financeiros” de valor equivalente ao débito em apuração. Ora, ocorreu apenas o seu chamamento ao procedimento administrativo a fim de apresentar alegações de defesa. Isto é, trata-se de momento em que não está provada, ainda, sua efetiva responsabilidade.



    Friso, por oportuno, que a Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992, com as atualizações promovidas pela de n. 14.230/2021), seguindo a mesma linha, disciplina de maneira proporcional as sanções e a medida de indisponibilidade de bens. Confira-se:  



     



    Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:



    [...]



    § 3º Na responsabilização da pessoa jurídica, deverão ser considerados os efeitos econômicos e sociais das sanções, de modo a viabilizar a manutenção de suas atividades.



    § 4º Em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a sanção de proibição de contratação com o poder público pode extrapolar o ente público lesado pelo ato de improbidade,  observados os impactos econômicos e sociais das sanções, de forma a preservar a função social da pessoa jurídica,  conforme disposto no § 3º deste artigo.



    Art. 16. Na ação por improbidade administrativa poderá ser formulado, em caráter antecedente ou incidente, pedido de indisponibilidade de bens dos réus, a fim de garantir a integral recomposição do erário ou do acréscimo patrimonial resultante de enriquecimento ilícito.



    […]



    § 7º A indisponibilidade de bens de terceiro dependerá da demonstração da sua efetiva concorrência para os atos ilícitos apurados ou, quando se tratar de pessoa jurídica, da instauração de incidente de desconsideração da personalidade jurídica, a ser processado na forma da lei processual.



    […]



    § 11. A ordem de indisponibilidade de bens deverá priorizar veículos de via terrestre, bens imóveis, bens móveis em geral, semoventes, navios e aeronaves, ações e quotas de sociedades simples e empresárias, pedras e metais preciosos e, apenas na inexistência desses, o bloqueio de contas bancárias,  de forma a garantir a subsistência do acusado e a manutenção da atividade empresária ao longo do processo.



    § 12. O juiz, ao apreciar o pedido de indisponibilidade de bens do réu a que se refere o caput deste artigo, observará os efeitos práticos da decisão, vedada a adoção de medida capaz de acarretar prejuízo à prestação de serviços públicos.



    (Grifei)  



     



    Do exposto, vislumbro plausibilidade jurídica na tese da impetrante.



    O perigo da demora está igualmente configurado, ante a impossibilidade de a autora desta ação mandamental utilizar em seus fins estatutários todos os bens que possui, e considerando, ainda, o atual cenário social e econômico do País, no qual se mostram aumentadas as dificuldades de manutenção das atividades empresariais.



    O deferimento da medida liminar, nesse ponto, é providência que se impõe, suspendendo-se os efeitos do acórdão do TCU que determinou a indisponibilidade de bens da impetrante.  



     



    2.2 Da desconsideração da personalidade jurídica



    Em juízo de cognição sumária, tenho como não atendidos simultaneamente os requisitos autorizadores da concessão da medida liminar.



    O Relator do acórdão impugnado, após transcrever as conclusões do exame técnico realizado pela Secretaria Extraordinária de Operações Especiais em Infraestrutura (SeinfraOperações), acolheu suas sugestões de responsabilização.



    A “PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO” do Relator, admitida pelo Plenário do TCU, foi apresentada nos seguintes termos:  



     



VII – Da Responsabilização



    73. Fixados os quesitos anteriores, estamos em boa altura para tratar da imputação de responsabilidades aos gestores e dirigentes da Petrobras e às pessoas jurídicas arroladas nestes autos, em face das irregularidades que grassaram a contratação direta e os Aditivos 9 e 11 à avença, 74. Como observado alhures, as empreiteiras corrompiam alguns integrantes do alto escalão da Petrobras, pagando-lhes propina com base em percentual incidente sobre os contratos e seus aditamentos. Em troca, os agentes da estatal se omitiam ante a irregularidade e/ou adotavam condutas comissivas no desígnio de favorecer as empresas pertencentes ao intitulado “Clube”.



    [...]



    78. Quanto aos dirigentes das empresas privadas (Construtora Queiroz Galvão S/A e IESA S/A), a unidade técnica não vislumbrou a existência de provas suficientes que demonstrassem o nexo de causalidade entre a conduta deles e o prejuízo apurado neste caso concreto. Igualmente não foram encontrados documentos que indicassem a participação de outras empresas diretamente relacionadas com o controle acionário da IESA S/A.



    79. Nessa linha de intelecção, em específico, a proposta oferecida pela Secretaria instrutiva consiste na citação solidária dos responsáveis adiante mencionados, para que apresentem alegações de defesa e/ou recolham aos cofres da Petrobras as quantias a seguir indicadas:



    a) R$ 91.103.100,00 (dano apurado mediante a técnica econométrica aplicada ao valor original da contratação) – Srs. Renato de Souza Duque; Pedro José Barusco Filho; Paulo Roberto Costa; Marco Antônio Barros; José Sérgio Gabrielli de Azevedo; e empresas Construtora Queiroz Galvão S/A; Queiroz Galvão S/A; IESA Óleo & Gás S/A; e



    b) R$ 228.061.509,40 (glosa integral dos serviços referentes aos Aditivos 9 e 11) – Srs. Renato de Souza Duque; Pedro José Barusco Filho; Paulo Roberto Costa; Marco Antônio Barros; José Sérgio Gabrielli de Azevedo; José Carlos Cosenza; e sociedades empresariais Construtora Queiroz Galvão S/A; Queiroz Galvão S/A; IESA Óleo & Gás S/A. (os mesmos respo