Tribunal: STF
Processo: ACO 3457
Classe: ACO
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-28
Data de publicação: 2022-03-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Cuida-se de ação cível originária (ACO) ajuizada pelo estado do Rio de Janeiro em face da União, tendo como objeto controvérsia atinente ao Regime de Recuperação Fiscal (RRF).



    A presente ACO foi protocolada no STF em 22/12/20, requerendo o estado do Rio de Janeiro tutela jurisdicional que lhe assegurasse a prorrogação do RRF aderido em 5/9/17 (sob a regência da Lei Complementar nº 159/2017, redação original), ante o exaurimento do prazo de vigência de 36 (trinta e seis) meses (art. 2º, § 2º, redação original) e a existência de atos concretos da União no sentido do indeferimento do pedido de prorrogação do referido regime especial por período não superior ao originalmente fixado.



    Ante a distribuição da ação no período do recesso, o Min. Presidente Luiz Fux despachou nos autos, no sentido de deferir a liminar “para determinar à União que mantenha o Estado do Rio de Janeiro no Regime de Recuperação Fiscal, nos termos do que inicialmente já determinado pelo Tribunal de Contas da União, assegurados todos os direitos e obrigações a ele inerentes”.



    Diante de comportamento da União indicativo da intenção de executar contragarantias oferecidas pelo ente estadual em contrato de financiamento por si garantido, mesmo após o provimento cautelar na presente ação, o estado do Rio de Janeiro opôs embargos declaratórios a fim de sanar obscuridade na decisão liminar, insistindo no risco ao resultado útil do processo, com o inadimplemento de salário do funcionalismo público e dos duodécimos dos demais Poderes e entes autônomos estaduais, bem como o comprometimento da execução de serviços públicos essenciais, como saúde, segurança pública e educação.



    Ainda no exercício da competência que lhe é atribuída pelo art. 13, VIII, do RISTF, o Min. Presidente Luiz Fux acolheu os embargos declaratórios para, sem efeitos modificativos, esclarecer que a decisão nos autos, de 24/12/20, “impede, até decisão posterior, a execução de garantias e contragarantias, inclusive as previstas no Contrato de Contragarantia nº 030/2017/PGFN/CAF, bem como a inscrição do Estado do Rio de Janeiro no CAUC ou nos cadastros de inadimplentes relativamente a esses mesmos fatos e objetos”.



    Inconformada, a União opôs embargos declaratórios, em que defendeu, em síntese, que: 



    a) ao se referir aos “termos do que inicialmente já determinado pelo Tribunal de Contas da União” para deferir o provimento liminar nesses autos, o Min. Presidente Luiz Fux não teria impedido a União de cobrar do estado do Rio de Janeiro o adimplemento de seus débitos ou de executar as garantias e contragarantias, porquanto, em 24/12/20, já havia se exaurido o prazo de vigência de 36 (trinta e seis) meses do RRF aprovado e o TCU havia tão somente assegurado a possibilidade de se conferir efeitos retroativos à prorrogação desse regime no caso de deferimento do pedido pela União, condição inexistente.



    No ponto, pediu a cassação da decisão que lhe impôs obrigação de não fazer atinente à execução de garantias e contragarantias ofertadas pelo ente estadual e alcançadas pelo RRF aderido em 5/9/17, porquanto conferido efeitos infringentes ao julgado em sede de embargos declaratório sem que lhe tenha sido oportunizado o exercício do contraditório e da ampla defesa. 



    b) a não subsunção do Contrato de Contragarantia nº 030/2017/PGFN/CAF à regra do art. 17 da Lei Complementar nº 159/2017, porquanto firmado em 14/12/17, posteriormente à homologação do pedido de adesão ao RRF pelo estado do Rio de Janeiro, ocorrida em 5/9/17. Nessa medida, requereu o levantamento da ordem de proibição de execução do Contrato de Contragarantia nº 030/2017/PGFN/CAF.



    c) a decisão liminar foi omissa quanto às consequências decorrentes do descumprimento do RRF pelo estado do Rio de Janeiro durante a vigência do provimento liminar deferido. Nesse tocante, pediu que fosse consignada a prevalências das regras legais e regulamentares, em especial os arts. 8º e 13 da LC nº 159/17 e o art. 28 do Decreto nº 9.109/17.



    Em decisão publicada no DJe de 19/3/21, confirmei o provimento liminar deferido pelo Min. Presidente Luiz Fux, rejeitando os embargos declaratórios opostos pela União.



    Por meio da Petição nº 38309/2021 (eDoc. 84), protocolada no STF em 9/4/21, o estado do Rio de Janeiro, alegando que a omissão de autoridade federal na regulamentação da LC nº 178 (de 13/1/21) estaria impossibilitando a migração para o RRF instituído pela alteração normativa - o que, por ter sido o único ente a aderir ao RRF pela redação original da LC nº 159/17, lhe estaria impondo a retomada dos pagamentos a serviço da dívida, sendo submetido a situação fiscal mais gravosa em relação aos demais entes da Federação, agravada essa condição em razão da pandemia de Covid-19 - postulou a “ampliação dos efeitos da tutela de urgência” para determinar a “suspensão do pagamento das dívidas com a União” até que fosse editado o ato normativo correspondente.



    Intimada a se manifestar sobre esse pedido, a União defendeu que a Petição nº 38309/2021 do estado do Rio de Janeiro constituiria“formulação de nova demanda por meio de um pretenso requerimento de extensão”, tendo em vista a distinção da causa de pedir na inicial - “direito subjetivo à prorrogação do RRF, pelo prazo de três anos (§ 2° do art. 9° da LC n° 159/2017)” - em relação àquela inscrita na petição incidental referida - “omissão na regulação da LC n° 178/2021”.



    Aduziu, ainda, a impossibilidade do pedido formulado na peça vestibular com fundamento no PLP nº 101/2020 (do qual se originou a LC nº 178/21), pois, no momento da propositura da presente ACO, o projeto de lei complementar “ainda dependia de sanção presidencial” e, portanto, não poderia ser considerado ato normativo fundante de pretensão jurídica.



    A União discorreu também sobre a conjuntura fiscal e econômica do estado do Rio de Janeiro, destacando que, desde seu ingresso no RRF, em 5/9/17, e considerada a prorrogação desse regime especial por força de decisão liminar nos presentes autos, a União dispendeu cerca de R$ 31 bilhões de reais até março/2021, tendo recebido do ente estadual, nesse período, pouco mais de R$ 875 milhões.



    Por fim, consignou que, em 15/1/21, quando já se tinha ciência da pandemia de Covid-19 e experiência no seu enfrentamento,



    “nas tratativas para a prorrogação do RRF instituído pela LC n° 159/2017, o ente fluminense encaminhou documento ao Ministério da Economia, indicando que não pretendia a prorrogação pelo prazo legal de 36 meses (§ 2° do art. 9° da LC n° 159/2017, na redação anterior à LC n° 178/2021), mas apenas até o final do ano de 2022.”



    Sustentou que as alegações apresentadas na Petição nº 38309/2021 configuram comportamento contraditório do estado do Rio de Janeiro e, nessa medida, impossível de serem acolhidas pelo Poder Judiciário, por ser incompatível com o postulado da boa-fé objetiva, em especial o corolário da proibição de venire contra factum proprium.



    Com esses argumentos, a União postulou que



    “[fosse] reconhecida a impossibilidade de ampliação/aditamento do pedido e da causa de pedir, depois da citação, sem o consentimento da ré, indeferindo, pois, a petição de extensão dos efeitos da tutela de urgência, com fulcro no art. 329 do CPC. 



    Por fim, caso [fosse] superado o argumento supra, a União pugn[ou] pelo indeferimento da tutela de urgência pleiteada, pois ausentes os requisitos do art. 300 do CPC”.



    Por meio de decisão publicada no DJe de 26/4/21, deferi o pedido de extensão da liminar formulado pelo estado do Rio de Janeiro, destacando a importância do RRF como instrumento de concretização do federalismo cooperativo, considerando, em particular, o aumento, com a pandemia de Covid-19, do comprometimento orçamentário e da crise econômica e fiscal que muitos entes da Federação vinham enfrentando. Ficou determinado assim, em sede cautelar, a suspensão da exigibilidade dos débitos do estado do Rio de Janeiro com a União até que o RRF modificado pela LC nº 178/21 fosse regulamentado.



    Contra essa decisão a União interpôs agravo regimental (eDoc. 103), insistindo nos argumentos suscitados em oportunidades que teve para falar nos presentes autos relativamente aos seguintes pontos: (i) preliminar de “impossibilidade de aditamento da causa de pedir e do pedido, sem o consentimento da ré, depois da citação”; (ii) “inexistência de direito adquirido à renovação do Regime de Recuperação Fiscal nos termos da LC n° 159/2017, na redação anterior à LC n° 178/2021” e (iii) “[c]ontextualização da situação financeira do ente” a fim de caracterizar a “impossibilidade de suspensão geral das dívidas do Estado do Rio de Janeiro”.



    Transcrevo os pedidos da União formulados em sede de agravo interno: 



    “requer, preliminarmente, a reforma da decisão que deferiu a tutela incidental, por expressa violação ao contido no art. 329 do CPC, rechaçando, assim, integralmente a pretensão.



    No mérito, pugna a União pela reforma das decisões agravadas (considerando todas as suas extensões acima indicadas), para indeferir os pedidos liminares formulados pela parte autora.



    Subsidiariamente, requer que o montante recebido pelo Estado do Rio de Janeiro com a alienação da Companhia Estadual de Águas e Esgotos do Rio de Janeiro - CEDAE seja utilizado para ressarcimento da União em decorrência da não execução do Contrato de Contragarantia nº 030/2017/PGFN/CAF.”



    Por meio da Petição nº 59084/2021 (eDoc. 107), a União persiste no pedido para que 



    “seja revogada a tutela de urgência quanto à vedação de execução do Contrato de Contragarantia nº 030/2017/PGFN/CAF, e, nesse ponto, pede seja julgado improcedente de forma antecipada o feito (art. 355, I, c/c art. 356, II, ambos do CPC), permitindo, dessa forma, que a União execute as contragarantias, para satisfazer os valores por ela honrados, sobretudo com os valores que o Estado-autor receberá por meio da concessão dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário de diversos Municípios. 



    Como pedido subsidiário e visando resguardar o resultado útil da demanda, a União pede seja determinado o depósito em juízo o valor total devido pelo Estado, qual seja, R$ 4,5 bilhões, até o julgamento final da demanda.”



    O estado do Rio de Janeiro apresenta a Petição nº 17361/2022 (eDoc. 120), protocolada em 16/3/22, mediante a qual suscita “fato novo” e defende a “necessidade de ampliação da tutela judicial” no contexto da sua pretensão de ingresso no RRF da LC nº 159/17, com as alterações da LC nº 178/21 e da LC nº 181/21, regulamentado pelo Decreto nº 10.681/21.



    Narra que foi informada (Ofício SEI nº 59010/2022/ME) da existência de pareceres da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e do Conselho de Supervisão do Regime de Recuperação Fiscal (CSRRF) no sentido da “viabilidade material do Plano de Recuperação Fiscal (PRF) apresentado [pelo estado do Rio de Janeiro]”, manifestando-se favoravelmente ao ingresso do ente estatal no novo RRF. 



    Aduz que, também por meio do referido Ofício, tomou ciência da manifestação da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN) contrária ao seu ingresso no “Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal” e, nessa medida, da conclusão pela prejudicialidade do processo administrativo (e seu não encaminhamento ao Presidente da República), por entender, com fundamento no art. 22, § 2º, do Decreto nº 10681/21, ser necessário que os pareceres da STN, da PGFN e do CSRRF convirjam na recomendação favorável ao ingresso do ente federativo no RRF para que o pedido seja encaminhado pelo Ministro da Economia ao Presidente da República para aprovação.



    No ponto, defende que “a regulamentação [...] extrapolou da dicção do próprio texto da lei”, uma vez que “[o] caput do artigo 5º da LC 159/17, com a redação conferida pela LC 178/21, refere-se somente à necessidade de manifestação favorável do Ministro de Estado da Economia”.



    A fim de demonstrar o comprometimento do ente Estatal com os princípios informadores da política pública de recuperação fiscal dos entes da Federação, enumera exigências feitas pela PGFN atendidas pelo ente estadual:



    “(i) Nota SEI nº 156/2022/CAP/PGACPET/PGFN-ME, referindo-se ao RPPS e ao Regime de Previdência, foi integralmente atendido;



    (ii) PARECER SEI Nº 2811/2022/ME, exigindo alienação de participação societária e integralmente atendido;



    (iii) Nota SEI nº 4/2022/CAT/PGACCAT/PGFN-ME e Nota SEI nº 21/2022/CAT/PGACCAT/PGFN-ME, ambos formalizando exigências a respeito de benefício fiscal e integralmente atendidos; e



    (iv) PARECER SEI Nº 2493/2022/ME, integralmente atendido, no ponto em que exigia a edição de norma própria de gestão financeira centralizada, e no ponto em que se refere a compromissos de leilões de pagamento.”



    Aduz que subsistem apenas dois óbices formais indicados pela PGFN não atendidos pelo estado do Rio de Janeiro, os quais, ademais, não comprometem a viabilidade financeira e econômica do plano de recuperação fiscal apresentado, conforme se manifestaram a STN e o Conselho de Supervisão do RRF. São os óbices apontados pela PGFN: (i) não extinção dos “adicionais remuneratórios vinculados exclusivamente ao tempo de serviço dos servidores, inclusive as gratificações por tempo de serviço” e (ii) obrigatoriedade de inclusão dos fundos constitucionais e legais, dos fundos especiais e das despesas de capital no cômputo da base de cálculo do teto de gastos estadual.



    O estado do Rio de Janeiro afirma que “editou medidas efetivas de corte e redução de gastos, controlando o crescimento [...] da folha de pagamento, através da extinção definitiva do acréscimo remuneratório para novos servidores” “e [da extinção parcial] para os servidores que já integram o quadro da Administração Pública Estadual, considerando o período de aquisição e o limite de corte imposto pela própria legislação de regência”, de modo que a exigência da PGFN consiste em “ingerência do Poder Executivo local sobre projetos de lei votados na Assembleia Legislativa, para extinguir retroativamente a gratificação, sem impacto financeiro-estrutural algum no objetivo final do plano”.



    Defende que o óbice indicado em parecer da PGFN vai de encontro ao postulado da proporcionalidade, enquanto proibição de excesso, uma vez que considera obrigatória medida mais gravosa em relação às já instituídas, sem impacto ao atingimento da finalidade do RRF, que é o equilíbrio fiscal do ente estadual, já atendido por meio de legislação que viabiliza o controle definitivo do impacto financeiro das parcelas pecuniárias pagas ao funcionalismo público.



    Quanto ao segundo óbice apontado no parecer da PGFN para aprovação do ingresso do estado do Rio de Janeiro ao novo RRF, sustenta que decorre de interpretação que conclui que “fundos especiais dispostos na Constituição Estadual, como os destinados à preservação ambiental e desenvolvimento urbano, amparo à pesquisa do Estado, segurança pública e equalização de receitas extraordinárias e finitas das participações governamentais na indústria do petróleo (o recente fundo soberano) extrapolariam o teto previsto no art. 2º, § 1º, V, da LC 159/17”.



    No ponto, o estado do Rio de Janeiro defende que esses fundos especiais, “ligados a finalidades específicas, jamais irão compor a conta única do tesouro, de modo que a limitação só tem como efeito inviabilizar a consecução da finalidade pública a que se destinam. E isso é, a um só tempo, desproporcional - na vertente da proibição do excesso - e ineficiente (CRFB, art. 37, caput)”.



    No tocante à “submissão ao teto de gastos das despesas de capital (LCE 193, inciso XVI)” exigida pela PGFN, pondera que a análise deve considerar que o estado do Rio de Janeiro “é o único ente subnacional que se submeteu às duras medidas de austeridade fiscal inerentes ao Regime de Recuperação Fiscal originário da LC 159/2017” e, nesse contexto, “sacrificou investimentos importantes que reduziram os seus gastos, mas não fomentaram a sua atividade econômica”.



    Defende, assim, que a análise do seu plano de recuperação fiscal deve comportar temperamentos, considerada a necessidade de fomento, pelo poder público, da atividade econômica, a fim de gerar empregos e receitas de tributos, bem como alcançar a austeridade visada pela política pública.



    Aduz, por fim, que “a exigência unilateral por parte da União Federal de que o Estado do Rio de Janeiro aderisse a aditivo contratual de repactuação da dívida fundada a partir da Lei Complementar nº 156, de 28 de dezembro de 2016, sob pena de imediata execução de garantias e contragarantias”, no contexto do “Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal” instituído pela LC nº 159/17, com as modificações da LC nº 178/21, “está em desacordo com a jurisprudência do STF no sentido da inconstitucionalidade de imposição de desistência e renúncias em ações judiciais promovidas por entes subnacionais” para adesão programas federativos promovidos pela União. Como reforço de tese, indica decisões do STF nas seguintes ações: ACO 2805, ACO 2810, ACO 3089 e ACO 3085.



    O estado do Rio de Janeiro defende, assim, que, uma vez que a STN e o Conselho de Supervisão do RRF procederam a uma análise da viabilidade e da suficiência das medidas propostas no Plano de Recuperação Fiscal (PRF) fluminense para atingimento do equilíbrio fiscal do ente, é 



    “[dever do] Ministro de Estado da Economia, no exercício do juízo de discricionariedade técnica que lhe conferiu o caput do artigo 5º da LC 178/21, desconsiderar a necessidade de adequação literal da legislação estadual ao paradigma legal da LC 159/17, imposta pela PGFN como providência imprescindível ao ingresso e permanência do Estado no Novo Regime de Recuperação Fiscal.”



    Requer que seja deferida providência cautelar e, ao final, julgado o mérito do pedido para afastar “cada um dos óbices formais apontados no parecer da d. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, determinando-se que o Ministério da Fazenda e a Presidência da República se abstenham de indeferir o pedido de homologação por algum deles, e, assim, não havendo outro óbice, impondo-lhes o dever de homologar o respectivo Plano de Recuperação Fiscal do estado do Rio de Janeiro.”



    Por meio da Petição nº 20130/2022, a União manifesta-se contrariamente ao pedido incidental formulado pelo estado do Rio de Janeiro.



    Preliminarmente, defende que o pedido para que os óbices indicados em parecer da PGFN sejam superados por decisão judicial nos presentes autos confunde-se com pedido de declaração de inconstitucionalidade de dispositivos da LC nº 159/17, com a redação dada pela LC nº 178/21, próprio das ações do controle concentrado de constitucionalidade, sendo, nessa medida, inadequada a via processual eleita pelo estado do Rio de Janeiro para manifestar a pretensão.



    A União sustenta, ainda, que caso superado o óbice preliminar, o pedido formulado por meio da Petição nº 17361/2022 deve ser apreciado pelo Plenário do STF, em observância à regra do art. 97 da CF/88 e da Súmula Vinculante nº 10.



    A requerida aduz que o Decreto nº 10.681/21 não exorbita a regulamentação da LC nº 159/17, com a redação dada pela LC nº 178/21, porquanto, “mesmo no plano infralegal imediatamente abaixo da lei regulada remanesce algum nível criador”, de maneira que “o nível superior condiciona e confere legitimidade ao nível imediatamente inferior”.



     Nesse contexto, argumenta que o § 2° do art. 22 do Decreto n° 10.681/2021 “não criou qualquer elemento novo ou diferenciado em relação ao diploma legal [art. 5º da LC nº 159/17]”, mas tão somente “explicitou a função dos documentos que embasam a decisão que o Ministro de Estado da Economia”.



    No tocante à análise referente à “revisão dos regimes jurídicos de servidores da administração pública direta, autárquica e fundacional”, a União sustenta que a lei é expressa ao prever sua concretização “[n]os termos do regulamento”, sendo obrigatória a “extinção de adicionais remuneratórios vinculados exclusivamente ao tempo de serviço dos servidores” (art. 14, I, do Decreto nº 10.681/21), devendo ser aplicada tanto em relação a futuros servidores quanto aos que compõem o quadro atual de servidores, respeitando-se o direito adquirido.



    Quanto à exclusão do teto gastos previsto no art. 2º, § 1º, V, da LC 159/17, a União, referindo-se a manifestação da PGFN, argumenta que 



    ‘[a LC estadual nº 193/21 exclui] indistintamente as despesas dos fundos previstos na Constituição do Estado do Rio de Janeiro, inclusive dos fundos que vierem a ser incluídos na Constituição Estadual, exclusão prospectiva essa última que dificulta até mesmo a estimativa do seu impacto, além de excluir as despesas com recursos oriundos dos fundos previstos nas Leis Orgânicas do ente federativo.’



    Ainda nesse aspecto, mas da perspectiva da pretensão do estado do Rio de Janeiro de viabilizar a “não submissão das receitas decorrentes concessão dos serviços da empresa de saneamento ao teto do art. 2º, § 1º, V, da LC 159/17”, registra que o limite imposto pela lei não direciona o gasto com despesa de custeio ou de capital, de modo que não devem prevalecer as ponderações do ente estatal relativamente ao fomento de sua economia.



    Outrossim, a requerida pondera que há disciplina específica para os entes com RRF vigente em 31/8/20, de modo que providência jurisdicional excepcionando sua aplicação teria o condão de violar o princípio da isonomia e o postulado da separação dos Poderes.



    A União defende, também, que há “[a]buso na utilização do princípio da proporcionalidade” pelo estado do Rio de Janeiro ao postular a tutela incidental, porquanto o postulado é referido “sem, contudo, [se apresentarem] motivações concretas e [ ] uma metodologia mais clara (avaliação da adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito)”.



    Por fim, aduz que “a Lei Complementar nº 156/2016 não incorreu em qualquer ilegitimidade em prever a necessidade de desistência das ações judiciais que versem sobre o contrato ou a dívida renegociados para usufruir de benefícios fiscais, nos termos do no §8º do seu artigo 1º”, tendo o Plenário STF, por unanimidade, reconhecido a legitimidade da regra nos autos da Pet nº 7444.



    No ponto, sustenta que 



    “quanto a legitimidade da União em exigir contrapartidas para os Entes usufruírem de benefícios fiscais, a Secretaria do Tesouro Nacional apontou na Nota SEI nº 1/2022/GECEM III/COAFI/SURIN/STN/SETO-ME (doc. anexo) os benefícios que o Estado do Rio de Janeiro obterá na assinatura dos aditivos da Lei Complementar nº 156/16: 



    (i) exclusão dos encargos moratórios da dívida refinanciada do autor com a União, pleito objeto da presente demanda, com redução do montante de R$ 122,04 bilhões para R$ 94,63 bilhões (posição de 01/02/2022); e 



    (ii) melhores condições para o pagamento das sanções decorrentes do descumprimento do teto de gastos disposto no art. 4º da Lei Complementar nº 156/16.



    [...]



    A Secretaria do Tesouro Nacional ainda indica na Nota SEI nº 1/2022/GECEM III/COAFI/SURIN/STN/SETO-ME (doc. Anexo) que o Estado do Rio de Janeiro poderá usufruir do parcelamento previsto no art. 23 da Lei Complementar nº 178/2021 para o pagamento do saldo devedor decorrente da presente demanda. 



    25. O Contrato de Refinanciamento – art. 23 da LC nº 178/2021 – permite que sejam refinanciadas as dívidas vencidas acumuladas em decorrência de decisões judiciais proferidas até 31/12/2020. Inicialmente tal dispositivo não se aplicaria ao Estado do Rio de Janeiro, posto que o art. 21 da LC nº 159/2017, dispositivo que se ocupa da incorporação de dívidas vencidas do Estado ao novo RRF, trata somente daquelas decorrentes do primeiro RRF, e não contempla situações de pendências jurídicas. Essas, por seu turno, não deveriam existir. 



    26. Ocorre que, no âmbito da ACO 3457, o Estado pediu, em dez/2020, a incorporação ao RRF da dívida vencida referente ao empréstimo garantido pela União contratado junto ao BNP-Paribas, não integrante do RRF original, o que lhe foi concedido. Em abr/2021, pediu a suspensão do pagamento da dívida do primeiro RRF que vinha sendo efetuado desde set/2020 (término do período de suspensão de pagamentos do primeiro RRF), e que contemplava também a dívida relativa ao BNPParibas. Assim, constitui-se pendência jurídica cujo saldo devedor poderia, segundo entendimento da PGFN, contido nos Pareceres SEI nº 8932/2021/ME (16554493) e nº 14129/2021/ME (18624230), ser refinanciado mediante o art. 23 da LC nº 178/2021.”



    Transcrevo os pedidos formulados na manifestação da União:



    “[...] requer seja acolhida a preliminar acima arguida, a fim de se reconhecer a inadequação da via eleita para formular o pedido de tutela provisória incidental apresentada pelo Estado do Rio de Janeiro. 



    Caso superado esse ponto, requer-se a afetação do pedido de tutela incidental ao Plenário (art. 22 do RISTF), sem pronunciamento monocrático sobre o feito, uma vez que é necessária a observância da cláusula de reserva de plenário (art. 97 da CR/88 c/c Súmula Vinculante n° 10/STF). 



    Na eventualidade de serem rejeitados os pedidos acima apresentados, a União requer seja indeferida a tutela provisória incidental pleiteada pelo Estado do Rio de Janeiro.”



    É o Relatório. Decido.



    I - Preliminares



    Enfrento as alegações apresentadas nos presentes autos quanto à “impossibilidade de ampliação/aditamento do pedido e da causa de pedir, depois da citação”, representando óbice formal ao conhecimento dos pedidos incidentais formulados nos autos pelo estado do Rio de Janeiro.



    Primeiro, registro que a presente reclamação constitucional foi ajuizada pelo estado do Rio de Janeiro em 22/12/20, tendo como objeto controvérsia atinente ao Regime de Recuperação Fiscal (RRF), sendo subjacente ao pedido a seguinte moldura fático-jurídica: (i) fim do prazo de 36 (trita e seis) meses do RRF regulamentado pela LC nº 159/17 em sua redação original, ao qual aderiu o ente estadual em 5/9/17; (ii) rejeição, pela União, do pedido de prorrogação do prazo de vigência do RRF; (iii) PLP nº 101/2020 (do qual se originou a LC nº 178/21) aprovado pelo Senado Federal em 15/12/20 e remetido à sanção presidencial em 22/12/20



    Supervenientemente à citação da União (em 31/12/20), foi (i) sancionada a LC nº 178/21 (DOU de 14/1/21) - que dentre outras providências, alterou o RRF previsto originalmente na LC nº 159/17 e instituiu o Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal -; (ii) editado o Decreto nº 10681/21 (DOU de 20/4/21) e (iii) exarada manifestação pelo Ministro de Estado da Economia pela rejeição do Plano de Recuperação Fiscal do estado do Rio de Janeiro (PRF-RJ) (assinado em 25/3/21 - eDoc. 158).



    Os pedidos apresentados pelo estado do Rio de Janeiro - original ou incidentais - têm como objeto a permanência do ente em Regime de Recuperação Fiscal (RRF), seja sob a alegação de direito à prorrogação do regime especial aprovado sob a égide da redação original da LC nº 159/17 (peça vestibular), seja sob a perspectiva da nova disciplina instituída pela LC nº 178/21 (ora em análise).



    Em uma ou outra ótica, é certo que os atos do processo legislativo do PLP nº 101/20 e os atos regulamentares e administrativos tendo como referência a LC nº 178/21 possuem impacto no direito de acesso ao RRF pelo estado do Rio de Janeiro, de modo que entendo que é legítimo o conhecimento dos pedidos no âmbito da presente ACO independentemente do consentimento da requerida (União), por força do disposto no art. 493 do CPC, que assim dispõe:



    “Art. 493. Se, depois da propositura da ação, algum fato constitutivo, modificativo ou extintivo do direito influir no julgamento do mérito, caberá ao juiz tomá-lo em consideração, de ofício ou a requerimento da parte, no momento de proferir a decisão.



    Outrossim, é cediço que a distribuição de eventual Ação Cível Originária nova que viesse a ser intentada pelo estado do Rio de Janeiro com fundamento na LC nº 178/21, a fim de contornar a ausência de consentimento da União no aditamento da peça vestibular, me seria distribuída por prevenção, por força do disposto no art. 55, § 3º, do CPC e do art. 69, caput, do RISTF, não havendo, portanto, qualquer ferimento ao princípio do juiz natural.



    Concedi vista dos autos à União previamente à análise do pedido cautelar formulado pelo estado do Rio de Janeiro na Petição nº 17361/2022, tendo a parte requerida se manifestado mediante a Petição nº 20130/2022.



    Desde já rejeito as alegações da União quanto à impropriedade da via da Ação Cível Originária para, no caso concreto, se questionar a aplicação das regras instituídas em diploma normativo de caráter legal ou infralegal, pretendendo-se prestação específica que não decorre necessariamente de eventual declaração de inconstitucionalidade da norma, como no caso dos autos.



    Também afasto o pedido para que a análise da tutela de urgência seja submetida ao Plenário do STF com fundamento no art. 97 da CF/88 e da SV nº 10, ante a prescindibilidade da aplicação da cláusula de reserva de plenário em sede cautelar (v.g. Rcl 17288 AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe de 2/6/14 e Rcl 10864 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 13/4/11).



    II - Situação dos autos



    Prossigo na análise do pedido, procedendo, antes, ao delineamento da situação atual dos autos.



    A decisão liminar proferida pelo Min. Presidente Luiz Fux no exercício da atribuição que lhe é conferida pelo art. 13, VIII, do RISTF do (DJe de 8/1/21 e 13/1/21) e por mim confirmada (DJe de 19/3/21), institui a proibição de a União “[executar] garantias e contragarantias, inclusive as previstas no Contrato de Contragarantia nº 030/2017/PGFN/CAF, bem como [inscrever o] Estado do Rio de J