Tribunal: STF
Processo: RE 1402824
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-07
Data de publicação: 2022-10-07

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recursos Extraordinários interpostos em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado (Vol. 208, fl. 15):



    “ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EXTRAÇÃO IRREGULAR DE AREIA. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. CRITÉRIO PARA APURAR O MONTANTE DA INDENIZAÇÃO. 



    1. Adequada a ação civil pública para pleitear a União o ressarcimento de valores referentes à extração indevida de areia pela ré. A extração irregular de recursos minerais ofende, a um só tempo, o patrimônio público e o equilíbrio ambiental, ambos interesses de natureza difusa, passíveis de proteção mediante ação civil pública (art. 1º da Lei nº 7.347/1985). 



    2. Tratando-se de usurpação de bem mineral, pertencente à União, aplica-se o prazo qüinqüenal para fins de prescrição da pretensão de ressarcimento. Precedentes deste Regional. 



    3. A indenização do que foi extraído de minério não se confunde com o pagamento da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais - CFEM. Conforme já decidiu esta Segunda Seção no julgamento dos EINF 5014639- 86.2010.404.7000 (Relator para o acórdão: Cândido Alfredo Silva Leal Junior, D.E 01/10/2013), é correto para apurar o montante da indenização o critério que propõe apurar o que foi efetivamente extraído de minério, não apenas o pagamento da taxa. 



    4. Ademais, não deve ser tomado, para fins de devolução ao erário, o valor de venda da areia, mas sim o valor, como se disse, do que foi efetivamente extraído, ou seja, do preço do mineral na jazida, isto porque a União possui a propriedade da reserva mineral, a qual deve ser precificada na jazida, em estado bruto, pois os trabalhos de extração não foram desenvolvidos por ela, não lhe trazendo prejuízo algum”.



    Opostos Embargos de Declaração pelas partes (Vol. 216 e 218), foram rejeitados (Vol. 243).



    No Recurso Extraordinário interposto pela UNIÃO (Vol. 253), com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, sustenta-se que o acórdão recorrido se equivocou ao aplicar o Tema 666 da repercussão geral à hipótese destes autos, uma vez que o referido precedente paradigma se refere à prescritibilidade da pretensão, pela Fazenda Pública, de indenização decorrente de ilícito civil.



    Nessa linha, a parte recorrente alega que a pretensão de ressarcimento em razão de danos ambientais causados por extração irregular de minérios (objeto desta ação) é imprescritível, conforme art. 37, § 5º c/c art. 225 da Constituição Federal. 



    Aduz que (Vol. 243, fl. 10):



     “(...) a empresa, quando atua licitamente, passa a ser agente público autorizado ou concessionário da União, devendo suas atividades ser executadas em prol do interesse público. Portanto, a empresa deve obediência às normas de direito público que lhes são aplicáveis, dentre elas o disposto na Lei nº 8.176/91 (Código de Mineração), que estabelece o regime de outorgas de autorizações e de concessões, e o artigo 37 da Constituição. 



    Repise-se ainda que a Constituição, para afirmar a imprescritibilidade, não exige que o ato seja classificado como sendo de improbidade administrativa. De acordo com a Constituição, basta que a Administração Pública seja vitimada por ato ilícito capaz de causar prejuízo, não havendo necessidade, sequer, de que o agente causador dos danos seja servidor público” (Vol. 253, fl. 10).



    Afirma que a extração irregular de minério constitui ilícito ambiental, administrativo e também criminal, sendo, inclusive, tipificado pelo art. 2º da Lei 8.176/1991, o que denota a gravidade da conduta.



    Ao final, requer seja provido o presente recurso “a fim de afastar a prescrição quinquenal, reconhecendo-se a imprescritibilidade da pretensão ressarcitória, consoante as razões expendidas” (Vol. 253, fl. 15). 



    Quanto ao Recurso Extraordinário da TONIAL EXTRAÇÃO COMÉRCIO DE AREIA E TRANSP CARGAS LTDA – EPP (Vol. 256), com fundamento no art. 102, III, “a”, da CF/1988, alega-se violação ao art. 176 da Constituição Federal.



    Para tanto, a parte recorrente alega em suas razões recursais que “mesmo admitindo, só para argumentar, que tenha havido extração clandestina – é inegável que a União jamais teria direito a qualquer percentagem do ‘faturamento total da empresa no período em que praticou a extração irregular do minério’, pura e simplesmente porque, regular ou irregular, o ‘produto da lavra’ não lhe pertence (CF, art. 176): ‘É erro nefando o de confundir os recursos minerais – inclusive osdo subsolo, que são bens da União– isto é, as jazidas, com oque se extrai delas’ (STF-Pleno, ADI3366, Min. Eros Grau)” (Vol. 256, fl. 7).



    Afirma que “por lei, só pode vender algo quem é seu dono e aqui o dono do produto da lavra é o concessionário, sendo que a União sequer pode explorar diretamente os recursos minerais” (Vol. 256, fl. 8).



    Em juízo de admissibilidade, ambos os recurso foram admitidos (Vol. 276 e Vol. 281).



    É o relatório. Decido. 



    Dada a similitude fática da matéria, passo à análise conjunta dos Recurso Extraordinários.



    O presente caso trata de Ação Civil Pública ajuizada pela UNIÃO em face da TONIAL EXTRAÇÃO COMÉRCIO DE AREIA E TRANSP CARGAS LTDA – EPP, em que a autora requer o ressarcimento decorrente de extração mineral promovida pela parte ré sem a devida autorização ou em volume superior ao autorizado.



    1. DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO PELA UNIÃO:



    No que concerne à prescritibilidade da pretensão da UNIÃO, o Tribunal de origem solucionou a controvérsia nos seguintes termos (Vol. 208, fl. 3):



    “A extração irregular de recursos minerais ofende, a um só tempo, o patrimônio público e o equilíbrio ambiental, ambos interesses de natureza difusa, passíveis de proteção mediante ação civil pública (art. 1º da Lei nº 7.347/1985). 



    Com efeito, a teor do art. 20, IX, da CF, os recursos minerais, inclusive os do subsolo, são bens da União, e sua pesquisa e lavra dependem de autorização ou concessão, no interesse nacional (art. 176, § 1º, da CF). Para além disso, aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, nos termos do art. 225, § 2º, da CF.



    [...]



    A Prescrição



    A sentença atacada reconheceu a prescrição quinquenal porque 'no caso, trata-se de dano ao erário não decorrente de improbidade administrativa, mas de usurpação de mineral pertencente à União, ao qual se aplica, portanto, o prazo prescricional quinquenal, previsto no artigo 21 da Lei n.º 4.717/65 (Lei da Ação Popular), regra especial, que prevalece diante da regra geral prevista no artigo 206 do Código Civil'. 



    A União, em seu recurso, alega que a pretensão de ressarcimento pelos supostos danos perpetrados pela parte ré é imprescritível, à luz do artigo 37, parágrafo 5º, da CF (...)



    A questão acerca da prescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário, atualmente, é objeto de debate no Supremo Tribunal Federal, inexistindo um posicionamento claramente pacificado sobre o tema. O Tribunal Pleno já se pronunciou sobre ele no julgamento do MS 26.210 (DJe de 10.10.2008), relatado pelo Ministro Ricardo Lewandowski, cujo acórdão é seguidamente referenciado, em que se discutia exatamente o ressarcimento de bolsa de estudos no exterior por estudante que descumpriu sua obrigação de retornar ao país após a conclusão do curso. A respectiva ação de ressarcimento foi considerada, por maioria, imprescritível. A interpretação conferida pelo relator à imprescritibilidade da ação de ressarcimento por dano ao erário foi ampla, englobando inclusive ilícitos administrativos, e alcançando não só agentes públicos, como também particulares. O acórdão foi assim ementado:



    [...]



    Contudo, dois ministros manifestaram entendimento diverso do relator naquele julgamento. O Ministro Marco Aurélio, voto vencido, sustentou que o Constituinte, com a expressão 'ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento', não quis dizer que essas ações ficariam a salvo da prescrição, mas sim a salvo da disciplina a ser criada pela lei a ser editada, mencionada no início do parágrafo, porque, para elas, já havia prazo prescricional de cinco anos previsto em lei, diversamente dos 'ilícitos praticados por qualquer agente', que reclamavam lei nova. 



    O Ministro Cezar Peluso, por sua vez, manifestou entendimento no sentido de que a imprescritibilidade se limitava a ressarcimento de danos ao erário originados por ilícitos criminais, excluindo da exceção, portanto, os ilícitos civis. Contudo, acompanhou o relator porque, no caso concreto, não estava demonstrada inequivocamente a ocorrência da prescrição.



    [...]



    Assim, em 28 de maio de 2013, no julgamento do Agravo Regimental no Agravo de Instrumento 819.135, relator Ministro Luiz Fux, a Primeira Turma decidiu determinar a subida do recurso extraordinário para submeter a questão novamente à apreciação do Pleno. No caso, se discute o ressarcimento de danos ao Poder Público decorrentes de contratação de serviços de escritório de advocacia, sem licitação. 



    No mesmo sentido, o Ministro Teori Zavascki, relator do RE 669.069-MG, em 26-08-2013 submeteu ao Plenário do STF o reconhecimento da existência de repercussão geral da matéria ali tratada. Os autos tratam de ação de ressarcimento de danos causados a veículo da União em decorrência de acidente de trânsito provocado por motorista preposto de empresa privada, que cometeu ilícito de trânsito, na qual a União sustenta a imprescritibilidade da ação de ressarcimento. 



    A propósito, o Ministro Teori, no julgamento acima citado, assim sintetizou as correntes de interpretação acerca do alcance da regra de imprescritibilidade em análise (e que correspondem, grosso modo, aos posicionamentos dos Ministros Lewandowski, Peluso e Marco Aurélio):



    A questão transcende os limites subjetivos da causa, havendo, no plano doutrinário e jurisprudencial, acirrada divergência de entendimentos, fundamentados, basicamente, em três linhas interpretativas: (a) a imprescritibilidade aludida no dispositivo constitucional alcança qualquer tipo de ação de ressarcimento ao erário; (b) a imprescritibilidade alcança apenas as ações por danos ao erário decorrentes de ilícito penal ou de improbidade administrativa; (c) o dispositivo não contém norma apta a consagrar imprescritibilidade alguma.



    Portanto, a controvérsia está longe de estar pacificada no STF, impondo-se que o enfrentamento da matéria por este tribunal inferior. 



    Esta Terceira Turma tem aplicado, para casos semelhantes ao presente, o prazo qüinqüenal:



    'ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EMPRESA MINERADORA. EXTRAÇÃO INDEVIDA DE MINÉRIO. BEM PÚBLICO. INFRAÇÃO. INDENIZAÇÃO. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. 1. Hipótese em que se trata de dano ao erário não decorrente de improbidade administrativa, mas de usurpação de mineral pertencente à União, ao qual se aplica, portanto, o prazo prescricional quinquenal. 2. Razão assiste à autora ao afirmar que a ré explorou bem que não lhe pertencia, sem autorização para tanto, e que, por isso, e em razão do iminente dano ambiental, deve ser condenada à reparação, com base na regra geral de responsabilidade civil, disposta no art. 927 do Código Civil. (...) (TRF4, AC 5011508- 06.2010.404.7000, Terceira Turma, Relator p/ Acórdão Fernando Quadros da Silva, D.E. 12/12/2012)'.



    Portanto, forçoso reconhecer que incidiu a prescrição na pretensão da União de ser ressarcida pelos atos ilícitos cometidos pela Parte Ré, nos 05 (cinco) anos que antecederam ao ajuizamento da ação em tela, nos moldes do que reconheceu a sentença de primeiro grau”.



    A extração clandestina de recursos minerais (sem a adequada autorização do órgão público competente ou em volume acima do permitido), importa não apenas dano patrimonial, mas, principalmente, dano ao meio ambiente. 



    Ora, é evidente que a exploração desordenada de minério tem o condão de impactar diretamente no ecossistema, trazendo consequências muitas vezes irreversíveis ao meio ambiente.



    Não se trata, portanto, de mero ilícito civil, de forma que inaplicável, à hipótese destes autos, o entendimento firmado no RE 669.069-RG, Tema 666 da repercussão geral (É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil).



    Inconteste que o presente caso visa à reparação por dano ambiental (por extração clandestina de recursos minerais), tenho que é perfeitamente aplicável a tese fixada por esta CORTE no RE 654.833-RG Tema 999, de minha relatoria, em que esta CORTE fixou tese no sentido de que É imprescritível a pretensão de reparação civil de dano ambiental.



    O acórdão recebeu a seguinte ementa (Vol. 208, fl. 15):



    “Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 999. CONSTITUCIONAL. DANO AMBIENTAL. REPARAÇÃO. IMPRESCRITIBILIDADE. 



    1. Debate-se nestes autos se deve prevalecer o princípio da segurança jurídica, que beneficia o autor do dano ambiental diante da inércia do Poder Público; ou se devem prevalecer os princípios constitucionais de proteção, preservação e reparação do meio ambiente, que beneficiam toda a coletividade.



    2. Em nosso ordenamento jurídico, a regra é a prescrição da pretensão reparatória. A imprescritibilidade, por sua vez, é exceção. Depende, portanto, de fatores externos, que o ordenamento jurídico reputa inderrogáveis pelo tempo.



    3. Embora a Constituição e as leis ordinárias não disponham acerca do prazo prescricional para a reparação de danos civis ambientais, sendo regra a estipulação de prazo para pretensão ressarcitória, a tutela constitucional a determinados valores impõe o reconhecimento de pretensões imprescritíveis.



    4. O meio ambiente deve ser considerado patrimônio comum de toda humanidade, para a garantia de sua integral proteção, especialmente em relação às gerações futuras. Todas as condutas do Poder Público estatal devem ser direcionadas no sentido de integral proteção legislativa interna e de adesão aos pactos e tratados internacionais protetivos desse direito humano fundamental de 3ª geração, para evitar prejuízo da coletividade em face de uma afetação de certo bem (recurso natural) a uma finalidade individual.



    5. A reparação do dano ao meio ambiente é direito fundamental indisponível, sendo imperativo o reconhecimento da imprescritibilidade no que toca à recomposição dos danos ambientais.



    6. Extinção do processo, com julgamento de mérito, em relação ao Espólio de Orleir Messias Cameli e a Marmud Cameli Ltda, com base no art. 487, III, b do Código de Processo Civil de 2015, ficando prejudicado o Recurso Extraordinário. Afirmação de tese segundo a qual É imprescritível a pretensão de reparação civil de dano ambiental”.



    No ponto, o acórdão recorrido divergiu desse entendimento.



    No mesmo sentido, veja-se o RE 1.176.128, de minha relatoria, DJe de 23/9/2022.



    Assim, o RE da UNIÃO merece provimento. 



     



    2. DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO PELA TONIAL EXTRAÇÃO COMÉRCIO DE AREIA:



    Em suma, insurge-se a recorrente contra a parte do acórdão recorrido que entendeu que o ressarcimento pelo dano ambiental deve corresponder ao valor do preço do mineral na jazida e não ao valor da comercialização da areia.



    Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares.



    A obrigação do recorrente de apresentar, formal e motivadamente, a repercussão geral que demonstre, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil de 2015 e art. 327, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), não se confunde com meras invocações, desacompanhadas de sólidos fundamentos e de demonstração dos requisitos no caso concreto, de que (a) o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico; (b) a matéria não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide; ou, ainda, de que (c) a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras alegações de igual patamar argumentativo (ARE 691.595-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 25/2/2013; ARE 696.347-AgR-segundo, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 14/2/2013; ARE 696.263-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 19/2/2013; AI 717.821-AgR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 13/8/2012). 



    No caso concreto, foram os seguintes os fundamentos da parte recorrente para sustentar a repercussão geral da matéria (Vol. 256, fl. 6):



    “A questão constitucional discutida no presente recurso é dotada de repercussão geral sob os pontos de vista econômico e jurídico. A discussão se trava pontualmente sobre o que deve ser ressarcido a União em caso de usurpação mineral, e o que efetivamente configura o ilícito que dá a União o direito de ser ressarcida. 



    Nesse sentido cumpre ressaltar que uma óbvia repercussão da questão constitucional colocada é o chamado EFEITO MULTIPLICADOR que a decisão deste processo pode gerar. Com efeito, existe uma imensa quantidade de processos nos quais se discute essa questão (ressarcimento ao erário em caso de usurpação mineral – base de cálculo), o que leva a crer que a decisão a ser proferida neste processo pelo órgão de cúpula de nosso Judiciário certamente repercutirá numa infinidade de outras lides. 



    Sabe-se do atual fortalecimento da jurisprudência como “fonte do Direito”. Decisões do Supremo Tribunal Federal, mesmo proferidas em sede de controle difuso de constitucionalidade, têm repercutido diretamente nas decisões dos demais tribunais pátrios. 



    Assim, neste caso, em que estamos diante de questão relevante, discutida em um número incalculável de processos em que a decisão terá certamente um “efeito multiplicador”, clara está a existência de REPERCUSSÃO GERAL que autoriza o conhecimento do Recurso Extraordinário. 



    Sendo assim, por estar presente a repercussão geral da questão constitucional, requer seja conhecido o presente Recurso.” 



    Não havendo demonstração fundamentada da presença de repercussão geral, incabível o seguimento do Recurso Extraordinário.



    No mais, foram os seguintes os fundamentos do acórdão recorrido para solucionar a controvérsia (Vol. 208, fl. 10):



    “Não há que se dar provimento à irresignação da ré, ora apelante, cujos argumentos vertidos na apelação não foram capazes de desconstituir a fundamentação acima, que, à minúcia, esclarece ter havido lavra irregular pela ré, consistente em extração acima do autorizado no período de 03/2009 a 12/2009, e por ausência de autorização válida de 08/2011 a 02/2012, devendo haver a recomposição do patrimônio lesado.



    Valor do ressarcimento



    No tocante à alegação da União, defendendo que o ressarcimento devido não deve se limitar ao valor do minério em estado bruto, mas sim que se utilize como base de cálculo o preço de mercado da areia (valor pelo qual o minério foi comercializado), bem como quanto à alegação da ré, em seu apelo, de que somente seria devida a CFEM, anoto que ambas não possuem razão.



    Por primeiro, importa ressaltar que a indenização do que foi extraído de minério não se confunde com o pagamento da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais - CFEM.



    Outrossim, acerca do critério para definição do montante da indenização, conforme já decidiu esta Segunda Seção no julgamento dos EINF 5014639-86.2010.404.7000 (Relator para o acórdão: Cândido Alfredo Silva Leal Junior, D.E 01/10/2013), é correto aquele que propõe apurar o que foi efetivamente extraído de minério, não apenas o pagamento da taxa:



    EMBARGOS INFRINGENTES. DIREITO ADMINISTRATIVO. EXPLORAÇÃO ILÍCITA DE ÁGUA MINERAL. CRITÉRIO PARA A DEFINIÇÃO DO MONTANTE DA INDENIZAÇÃO. O critério que se propõe apurar o que efetivamente foi extraído é o mais correto e o que deve ser aplicado, porque a extração de água mineral era irregular e a empresa não pode se beneficiar da irregularidade na extração ou na exploração do recurso mineral. Assim, deve pagar, no mínimo, o valor que pagaria se a extração fosse regular, razão pela qual deve prevalecer o voto vencedor perante a Turma.



    Assim, advém o dever de indenizar, nos termos dos arts. 884 e 927 do Código Civil, devendo a ré ser também condenada, além do pagamento da CFEM e dos tributos, a pagar o equivalente ao preço ordinário do minério extraído indevidamente, o que está em consonância com o que foi decidido na sentença recorrida. 



    Entendo ainda, nos mesmos termos do que vislumbrou o magistrado a quo, que não deve ser tomado, para fins de devolução ao erário, o valor de venda da areia, mas sim o valor, como se disse, do que foi efetivamente extraído, ou seja, do preço do mineral na jazida, isto porque a União possui a propriedade da reserva mineral, a qual deve ser precificada na jazida, em estado bruto, pois os trabalhos de extração não foram desenvolvidos por ela, não lhe trazendo prejuízo algum. 



    Restando assim fixado que o valor devido pelo ressarcimento ao erário é o valor equivalente ao preço ordinário do minério extraído, é de se destacar que, quanto ao montante da indenização, não merece ainda provimento a irresignação da ré de ver diminuído o respectivo valor. Nesse passo, bem andou o julgador a quo ao dimensionar os valores devidos, restando consignado que o valor do ressarcimento do dano causado à União pela lavra irregular é o valor do mineral na jazida acrescido da devolução do enriquecimento ilícito do réu consistente no lucro indevido, in verbis:



    [...]”.



    Observa-se, portanto, que o acórdão recorrido pautou-se nos fatos e provas constantes dos autos, bem como na legislação infraconstitucional que regulamenta a matéria (Código Civil), para determinar a base de cálculo do ressarcimento pelo dano ambiental. Assim, a reversão do julgado encontra óbice na Súmula 279 do STF (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário).



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO da UNIÃO, de modo a determinar o retorno dos autos ao juízo de origem, para analisar a parte do pedido que fora considerada prescrita. Por outro lado, com fundamento no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO interposto pela TONIAL EXTRAÇÃO COMÉRCIO DE AREIA E TRANSP CARGAS LTDA – EPP.



    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que: 



    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis; 



    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem. 



    Publique-se.



    Brasília, 7 de outubro de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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