Tribunal: STF
Processo: MS 35530
Classe: MS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-01
Data de publicação: 2022-02-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Administrativo. Mandado de Segurança. Prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do TCU. 



1.  Mandado de Segurança impetrado contra ato do TCU que julgou irregulares as contas prestadas pelo impetrante, com determinação de ressarcimento e imposição de multa. 



2. No julgamento do Recurso Extraordinário 636.886 (tema nº 899 da repercussão geral), em 20.04.2020, o Plenário do STF definiu que a hipótese excepcional de imprescritibilidade prevista no art. 37, § 5º, da Constituição não se caracteriza em caso de pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas, porque a condição de que haja ato doloso de improbidade administrativa, assim reconhecido por juízo competente, não se faz presente. Não foi realizada modulação dos efeitos temporais dessa decisão, de modo que não cabe afastar a aplicação da tese ao presente caso. 3.  A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de 5 (cinco) anos a contar da data da prática do ato. Embora se trate, aqui, não só de imposição de sanções, mas também de pretensão de ressarcimento ao erário, entendo que a referida lei representa a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia. 



4. No caso concreto, houve várias causas interruptivas do lapso prescricional, de modo que a atuação da Corte de Contas ocorreu tempestivamente.



5. Segurança denegada, revogada a liminar.



     1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado em face de ato do Tribunal de Contas da União (acórdãos nºs 3.133/2014, 7.198/2017 e 9.167/2017), que, nos autos da Tomada de Contas Especial nº 019.316/2009-5, julgou irregulares as contas prestadas pelo impetrante, na qualidade de Presidente da Fundação ATAPESP de Tecnologia Avançada de Estivagem/SP, referentes aos recursos oriundos do contrato de repasse 0149.647-42/2002-MDA/Caixa, firmado entre a União e a Fundação. Condenou-se o impetrante, solidariamente com os demais responsáveis, ao ressarcimento do prejuízo apurado e ao pagamento de multa.



    2. O impetrante afirma que requereu, nos autos da TCE, o reconhecimento da prescrição e da decadência, bem como a suspensão do processo, mas o pleito foi expressamente indeferido. Alega ter direito líquido e certo à suspensão do processo administrativo, tendo em vista que o Plenário do STF reconheceu a repercussão geral do tema tratado no RE 636.886, que versa sobre a prescrição nas ações de ressarcimento ao erário, fundadas em decisão de Tribunal de Contas. Sustenta, ainda, a prescrição e a decadência da pretensão punitiva, para imposição de multa, bem como da pretensão ressarcitória, para imputação de débito. Afirma que decorreram mais de 05 (cinco) anos entre o término do contrato e a notificação feita pelo TCU exigindo a apresentação de documentos que comprovassem a execução do referido convênio. 



    3. Ressalta que (i) o prazo prescricional é de 05 (cinco) anos, seja contra ou a favor da Fazenda Pública (arts. 168, 173 e 174 do CTN; art. 1º da Lei nº 6.838/1980; art. 142, I, da Lei nº 8.112/1990, art. 23, da Lei nº 8.429/1992; art. 46, da Lei nº 12.529/2011); (ii) o prazo decadencial dos atos administrativos é igualmente de 05 (cinco) anos (art. 54, §1º, da Lei nº 9.784/1999); e (iii) o tempo de guarda dos documentos é de 05 (cinco) anos (art. 30, §1º, da Instrução Normativa nº 01/1997). Defende, ademais, a não incidência da regra de imprescritibilidade do art. 37, § 5º, da Constituição Federal, a qual seria aplicável apenas às demandas judiciais para condenação do particular ao ressarcimento ao erário. 



    4. O impetrante requer a concessão de medida liminar para suspender a eficácia do ato coator, suspendendo-se a TCE nº 019.316/2009-5, até o julgamento final do RE 636.886. No mérito, requer a confirmação da liminar ou anulação do ato coator, com o afastamento definitivo de sua condenação.



    5. Deferi parcialmente a medida liminar pleiteada, somente para suspender os efeitos da condenação relativa à multa aplicada, uma vez que, naquela ocasião, me pareceu plausível a alegação de prescrição da pretensão punitiva (doc. 10).



    6. O impetrante interpôs agravo interno contra a decisão liminar. Reiterou os argumentos acerca da aplicação de prazo prescricional de 5 (cinco) anos também para a hipótese de condenação ao ressarcimento ao erário. Aduziu, novamente, que haveria ordem de suspensão nacional de processos no âmbito do RE 636.886, a amparar sua pretensão (doc. 17).



     



    7. Notificado a prestar informações, o TCU apresentou manifestação em que alegou, preliminarmente, a decadência da impetração. Afirmou a inexistência de direito líquido e certo à aplicação da suspensão nacional de processos aos feitos de controle externo em seu âmbito, uma vez que tal determinação é dirigida a processos judiciais.. Aduziu ser imprescritível a pretensão de ressarcimento ao erário. Quanto à pretensão punitiva, defendeu a aplicação do prazo prescricional de 10 (dez) anos, estabelecido no Código Civil. Sustentou que, mesmo se aplicada a Lei nº 9.873/1999, no caso, não teria havido a prescrição, uma vez que ocorreram causas interruptivas de sua contagem, consistentes na: (i) autuação da Tomada de Contas Especial, em 19.08.2009; (ii) na citação do responsável, em 06.12.2012; (iii) na prolação de decisão condenatória, em 1º.07.2014 (doc. 22).



    8. O TCU refutou, ademais, a aplicação subsidiária da Lei nº 9.784/1999, uma vez que o processo de tomada de contas é regulamentado pela Lei nº 8.443/1992. Por fim, argumentou que o ônus da prova da correta aplicação de recursos públicos federais incumbe ao impetrante, pessoa física responsável pelos valores públicos.



    9. A União interpôs agravo contra o deferimento da medida liminar (doc. 30). Alegou que estaria ausente o requisito da plausibilidade do direito alegado, uma vez que, aplicando o prazo prescricional de 10 (dez) anos do Código Civil não teria ocorrido a prescrição. Igualmente, se fosse aplicada a Lei nº 9.873/1999 tampouco teria havido a prescrição, em vista dos fatos interruptivos de seu transcurso ocorridos na hipótese.



    10. A Procuradoria-Geral da República apresentou manifestação pela concessão parcial da segurança, ao fundamento de que a pretensão de ressarcimento ao erário seria imprescritível; contudo, a pretensão punitiva estaria prescrita, em razão do transcurso de período superior a 5 (cinco) anos entre a conduta irregular e a data de citação do impetrante (doc. 32).



    11. O impetrante apresentou nova manifestação nos autos (doc. 33). Requereu tutela incidental para estender os efeitos da liminar já concedida, de modo a também suspender a pretensão de ressarcimento, em vista do julgamento do RE 636.886, no qual foi estabelecida a prescritibilidade desse tipo de pretensão.



 



    12. É o relatório. Passo à análise do mérito.



     



    13. Entendo, inicialmente, que não houve a decadência desta impetração, pois, publicado o acórdão em 17.10.2017, o termo final seria o dia 15.02.2018, data do ajuizamento da demanda, conforme se verifica na certidão de protocolo da peça vestibular (doc. 9) 



    14. Quanto à pretensão de suspensão do processo administrativo em razão do reconhecimento da repercussão geral da matéria (RE 636.886), entendo que o pleito perdeu o objeto, uma vez que já houve o julgamento definitivo do recurso extraordinário representativo da controvérsia.



    15. Enfrentadas as questões acima, tenho que a solução da controvérsia apresentada neste caso envolve a análise da prescrição e, consequentemente, a verificação da ocorrência de eventuais fatos interruptivos do prazo prescricional. Em vista disso, prossigo na apreciação do feito para tratar da disciplina da prescrição aplicável ao TCU nos procedimentos de tomada de contas, conforme a jurisprudência desta Corte.



    16. Ao longo dos últimos anos, o Supremo Tribunal Federal teve a oportunidade de consolidar o seu entendimento relativo à prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário decorrente de diversas espécies de ilícitos. No julgamento do Recurso Extraordinário 669.069 (tema nº 666 da repercussão geral), em 03.02.2016, o Plenário desta Corte firmou a tese de que “[é] prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”. Na ocasião, analisou-se pretensão de reparação de danos em decorrência de acidente de trânsito que envolvera um veículo de propriedade da União, ajuizada mais de cinco anos a contar do fato. O STF, então, estabeleceu distinção entre os ilícitos civis, como o de que se tratava na hipótese, e os ilícitos administrativos e penais, para definir que, naqueles casos, a pretensão de reparação de danos se submetia a prazo prescricional.



     



    17. No julgamento do Recurso Extraordinário 852.475 (tema nº 897 da repercussão geral), em 08.08.2018, a tese firmada definiu que “[s]ão imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”. No caso concreto submetido a juízo, o Ministério Público do Estado de São Paulo pleiteava a aplicação das sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa, inclusive a de ressarcimento ao erário, a ex-servidores públicos que haviam atuado em procedimento licitatório pelo qual foram alienados dois automóveis de propriedade pública por valor inferior ao preço de mercado. O Plenário deste Tribunal, com fundamento no art. 37, § 5º, da Constituição, decidiu pela imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, desde que constatada pelo juízo competente a prática de ato doloso de improbidade administrativa. 



     



    18. Por fim, no julgamento do Recurso Extraordinário 636.886 (tema nº 899 da repercussão geral), em 20.04.2020, consolidou-se que “[é] prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”. O caso dizia respeito à decisão do TCU que condenara presidente de associação privada a restituir recursos recebidos por meio de convênio firmado com o Ministério da Cultura em razão da ausência de prestação de contas. Esta Corte decidiu, por unanimidade, que as condições enunciadas no julgamento do tema nº 897, que autorizavam o reconhecimento da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, não estão presentes nos julgamentos realizados pela Corte de Contas, já que estes não possuem natureza jurisdicional e não se prestam à verificação da existência de ato doloso de improbidade administrativa. Como consequência, foi mantido o acórdão recorrido que reconhecia a ocorrência de prescrição no curso da ação de execução em que se buscava a satisfação do título executivo formado pelo TCU. Não foi realizada modulação dos efeitos temporais dessa decisão, de modo que não cabe afastar a aplicação da tese ao presente caso. 



     



    19. Quanto ao prazo de prescrição aplicável na hipótese, esta Corte já decidiu que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja por aplicação direta, seja por analogia. Tal diploma fixa o prazo de 5 (cinco) anos para o exercício da pretensão punitiva, a contar da data da prática do ato ou, em caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. Embora se trate, no caso, não só de pretensão punitiva, mas também de pretensão de ressarcimento ao erário, entendo que a referida lei representa a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia, tendo em vista a autonomia científica do direito administrativo e a inexistência de razão plausível para o suprimento de possível omissão com recurso a normas do direito civil.



     



    20. Em vista do parâmetro fixado acima bem como das informações trazidas pelas partes, concluo que não é possível reconhecer a prescrição no presente caso. O ato impugnado identifica que a prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória teve como termo inicial o dia 1º.10.2004, data imediatamente subsequente ao prazo final para a prestação de contas a cargo do impetrante. Como consequência, o prazo quinquenal de prescrição se encerraria em outubro de 2009. Ocorre que, nas informações do impetrado, se esclarece que o processo de tomada de contas foi instaurado em 19.08.2009, perante o TCU. Tal fato representa ato inequívoco que importa a apuração do fato, conforme previsto no art. 2º, II, da Lei nº 9.783/1999, e, portanto, é apto a determinar a interrupção da prescrição. 



    21. Na sequência, o ato que determinou a citação do impetrante para apresentar defesa foi proferido em 06.12.2012, outro marco interruptivo da prescrição, a teor do art. 2º, I, da citada lei. Por fim, a decisão condenatória recorrível, que constitui igualmente hipótese de interrupção do lapso prescricional (art. 2º, III) ocorreu em 1º.07.2014. Há, portanto, lapsos inferiores a 5 (cinco) anos entre esses marcos temporais, o que evidencia a inocorrência da prescrição no caso.



     



    22. Diante do exposto, denego a segurança e revogo a liminar anteriormente deferida. Prejudicados os agravos. Admito o ingresso da União nos autos. Sem honorários (Súm. STF, 512 e art. 25 da Lei nº 12.016/2009). Custas pelo impetrante.



     



          Publique-se. Intimem-se.



     



          Brasília, 1º de fevereiro de 2022.



     



Ministro Luís Roberto Barroso



Relator