Tribunal: STF
Processo: RE 1334584
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-07-01
Data de publicação: 2022-07-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: 



    Vistos.



    Cuida-se de agravo regimental interposto pelo Prefeito do Município de Macaé em face de decisão mediante a qual neguei seguimento ao recurso extraordinário interposto contra acórdão preferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, que julgou procedente a representação de inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 272/2017 do Município de Macaé. 



    Na decisão agravada, neguei seguimento ao apelo extremo com fundamento em vício na legitimidade recursal, diante da ausência de assinatura do prefeito na peça recursal. 



    Insiste a agravante que a decisão monocrática “destoa da jurisprudência mais recente do Plenário desta Egrégia Corte Constitucional, seja porque exige um formalismo excessivo quanto à representação processual”, seja porque “não reconhece a legitimidade recursal do Ente Federativo do qual emanou o diploma legislativo declarado inconstitucional”. 



    No agravo, subscrito pelo Prefeito do Município de Macaé e pelo Procurador-geral do Município, requer-se, “privilegiando-se a primazia da resolução de mérito”, seja reconhecido o saneamento de eventuais vícios de representação processual e de legitimidade recursal. 



    Reconsidero minha decisão quanto ao ponto.



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal pacificou-se no sentido de que os procuradores públicos não detêm legitimidade para ajuizar ações de controle concentrado, óbice que se estende à legitimidade recursal. 



    Nada obstante, em recente julgado, o Plenário assentou a dispensabilidade da assinatura no recurso extraordinário da autoridade legitimada, caso haja nos autos documento que configure prova inequívoca da anuência da autoridade para a propositura e impulsionamento da ação pelo respectivo procurador. 



    Naquela assentada, concluiu-se que entender de forma diversa configuraria formalismo excessivo, incompatível com a nova orientação do Código de Processo Civil de 2015, que propugna a primazia da resolução do mérito.



    Eis a ementa do julgamento em referência: 



    “EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RECURSOS EM REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE, PROPOSTA PERANTE TRIBUNAL DE JUSTIÇA. PARTE LEGITIMADA PARA PROPOR A AÇÃO E PARA SUBSCREVER AS PEÇAS PROCESSUAIS. NECESSIDADE DA ASSINATURA DO CHEFE DO PODER NAS PEÇAS POSTULATÓRIAS, JUNTAMENTE COM O PROCURADOR. DOCUMENTO CONSTANTE DOS AUTOS, VEICULANDO AUTORIZAÇÃO INEQUÍVOCA DO LEGITIMADO PARA OS ADVOGADOS PROPOREM E IMPULSIONAREM A AÇÃO. DESNECESSIDADE DA ASSINATURA DO CHEFE DE PODER NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. A Segunda Turma manteve a decisão do eminente Relator que não admitiu o Recurso Extraordinário, pois “[a] legitimidade ativa para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade, bem como dos recursos dela decorrentes é do prefeito municipal, e não do procurador do município.” 2. A Constituição Federal, no art. 103, prevê a legitimidade ativa do Chefe do Poder Executivo para propositura de ação de controle concentrado de constitucionalidade. 3. Com base nessa norma, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL tem jurisprudência no sentido de que os procuradores públicos, ou os advogados contratados pelo ente público, não possuem capacidade para ajuizar ação direta de inconstitucionalidade, nem para interpor recursos, sem a subscrição da pessoa legitimada pela Constituição. 4. Nestes autos, consta documento com manifestação inequívoca do Chefe do Poder Executivo, conferindo poderes específicos ao procurador para instaurar o processo de controle normativo abstrato de constitucionalidade, bem como para recorrer das decisões proferidas nos autos. 5. Recusar o Recurso Extraordinário neste contexto seria ceder a excessivo formalismo, o que não se admite, ainda mais se forem levados em conta os relevantes interesses em jogo no processo de controle concentrado de constitucionalidade. 6. Mesmo que assim não se entendesse, o Código de Processo Civil de 2015 traz uma nova perspectiva, voltada à primazia da resolução do mérito. 7. Portanto, seriam de todo aplicáveis os arts. 76 e 932, parágrafo único, do CPC/2015, que preveem concessão de prazo para a regularização, respectivamente, da incapacidade processual, da representação da parte e do vício sanável, ou para a complementação da documentação exigível, notadamente antes de se considerar inadmissível o recurso. 8. Embargos de Divergência providos, para admitir o Recurso Extraordinário, o qual deverá ser decidido pelo Eminente Relator, como de direito” (RE nº 1068600 AgR-ED-EDv, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 12/11/2020). 



    No caso presente, observo que o Chefe do Poder Executivo municipal assina a petição do agravo regimental juntamente com o Procurador-Geral do Município, circunstância que configura prova inequívoca da ciência e da anuência da autoridade acerca do pleito veiculado no recurso extraordinário. 



    Mesmo superado o óbice, o recurso não merece seguimento.



    O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro declarou a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 272/2017 do Município de Macaé, que dispõe sobre transformação do cargo de Assistente Jurídico da Administração direta e indireta do Município de Macaé, em Advogado Municipal, derrogando as leis anteriores que dispunham sobre a matéria (leis Complementares nos 183/2011, 193/2011, 196/2011, 202/2012, 203/2012 e 224/2013), nos seguintes termos:



    Art. 1º - Esta Lei Complementar aplica-se ao Assistente Jurídico da administração direta e indireta do Município de Macaé: 



    Art. 2º O cargo de Assistente Jurídico passa a ser denominado Advogado Municipal. 



    Art. 3º O Advogado Municipal goza das prerrogativas próprias dos advogados, de conformidade com o estabelecido na Lei Federal nº 8.906, de 04 de julho de 1994, inclusive quanto à inviolabilidade por seus atos e manifestações, no exercício de suas funções, sendo vedado a representação judicial e extrajudicial do ente público municipal. 



    Art. 4º A lotação dos Advogados Municipais dar-se-á originariamente na Procuradoria Geral do Município, podendo ser designados para exercer suas funções nos órgãos e entidades da Administração Pública Municipal direta ou indireta, a critério do Chefe do Poder Executivo ou do Procurador Geral, observadas as necessidades de cada órgão. 



    Art. 5º A lotação dos Advogados Municipais da administração indireta dar-se-á originariamente naquelas entidades, podendo serem designados para exercer suas atribuições nos órgãos da administração pública direta, desde que autorizados por seus respectivos superiores hierárquicos. 



    Parágrafo único: Em caso de extinção das entidades da administração indireta, em que lotados, através de concurso, os Advogados Municipais de que trata o caput deste artigo, serão relotados na Procuradoria Geral do Município de Macaé. 



    Art. 6º Ficam alterados os anexos II da Lei Complementar nº 196/2011 e III da Lei Complementar nº 193/2011 com suas modificações, passando a constar com a seguinte redação: 



    ‘1 – Categoria profissional: Advogado Municipal. 



    2 - Descrição Sintética: Atividade exclusiva e típica de Estado que compreende os cargos que se destinam a prestar assessoria e consultoria aos órgãos e às entidades da Administração Pública Municipal. 



    3- Atribuições Típicas: 



    I – prestar assessoria e consultoria jurídica aos órgãos e às entidades da Administração Pública Municipal; 



    II – cumprir com as orientações normativas oriundas da Procuradoria Geral do Município; 



    III – elaborar pareceres, contratos e demais documentos de natureza jurídica; 



    IV – emitir pareceres sobre projetos de lei, decretos, portarias, atos normativos, estudos e demais documentos relacionados com a Administração Pública Municipal; 



    V - emitir pareceres sobre editais de licitação, contratos, convênios e outros instrumentos de ajuste de interesse da Administração Pública Municipal; 



    VI – integrar comissões, que versem sobre sindicância e inquérito administrativo disciplinar; e 



    VII – desempenhar outras atividades afins, vedada a representação judicial e extrajudicial do ente público Municipal.’



    Por sua vez, extrai-se do acórdão recorrido a seguinte fundamentação para a declaração de inconstitucionalidade:



    “Ocorre que, consoante se verifica do cotejo entre as Leis Complementares nos 183/2011, 193/2011, 196/2011, 202/2012, 203/2012 e 224/2013, que regiam o cargo de ‘Assistente Jurídico’, e a Lei Complementar nº 272/2017, tem-se que as normas anteriores eram bem claras quanto ao caráter meramente assistencial, de apoio técnico-jurídico e administrativo para o exercício de atividades burocráticas por parte dos aludidos Assistentes Jurídicos e, agora, nos termos da novel Lei Complementar nº 272/2017, tais servidores, cujo cargo foi transformado  em ‘Advogado Municipal’, passaram a ter atribuição similar a dos Procuradores Municipais, com exceção apenas da representação judicial e extrajudicial do ente público Municipal.



    (...)



    (...) não há como olvidar que a Lei Complementar ora impugnada padece do vício de inconstitucionalidade material, ao promover uma nítida transformação do cargo, com o enquadramento ou ascensão funcional de servidores públicos, prática proibida no ordenamento jurídico vigente, por afrontar o princípio do concurso público e da moralidade, e o que é incompatível com a Constituição Federal”.



      Ao decidir nesses termos, o acórdão recorrido não divergiu da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 



    Com efeito, esta Corte firmou entendimento no sentido de que a transformação de cargos públicos atenderá à regra do concurso público, somente sendo possível desde quando haja similaridade entre as funções ou atribuições; compatibilidade remuneratória; e equivalência dos requisitos exigidos em concurso, senão vejamos:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 11 E PARÁGRAFOS DA MEDIDA PROVISÓRIA Nº 43, DE 25.06.2002, CONVERTIDA NA LEI Nº 10.549 , DE 13.11.2002. TRANSFORMAÇÃO DE CARGOS DE ASSISTENTE JURÍDICO DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO EM CARGOS DE ADVOGADO DA UNIÃO. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 131, CAPUT; 62, § 1º, III; 37, II E 131, § 2º, TODOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Preliminar de ilegitimidade ativa "ad causam" afastada por tratar-se a Associação requerente de uma entidade representativa de uma categoria cujas atribuições receberam um tratamento constitucional específico, elevadas à qualidade de essenciais à Justiça. Precedentes: ADI nº 159, Rel. Min. Octavio Gallotti e ADI nº 809, Rel. Min. Marco Aurélio. Presente, de igual modo, o requisito da pertinência temática, porquanto claramente perceptível a direta repercussão da norma impugnada no campo de interesse dos associados representados pela autora, dada a previsão de ampliação do Quadro a que pertencem e dos efeitos daí decorrentes. Não encontra guarida, na doutrina e na jurisprudência, a pretensão da requerente de violação ao art. 131, caput da Carta Magna, uma vez que os preceitos impugnados não afrontam a reserva de lei complementar exigida no disciplinamento da organização e do funcionamento da Advocacia-Geral da União. Precedente: ADI nº 449, Rel. Min. Carlos Velloso. Rejeição, ademais, da alegação de violação ao princípio do concurso público (CF, arts. 37, II e 131, § 2º). É que a análise do regime normativo das carreiras da AGU em exame apontam para uma racionalização, no âmbito da AGU, do desempenho de seu papel constitucional por meio de uma completa identidade substancial entre os cargos em exame, verificada a compatibilidade funcional e remuneratória, além da equivalência dos requisitos exigidos em concurso. Precedente: ADI nº 1.591, Rel. Min. Octavio Gallotti. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. (ADI nº 2713, Relatora a Ministra Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJe de 07/03/2003)



 



    Consoante assentou a Corte de origem, no excerto acima transcrito, não havia identidade entre as atribuições dos cargos de assistentes jurídicos com aquelas conferidas aos cargos de advogado municipal nos quais aqueles foram convolados.



    Nesse sentido foi o parecer ministerial ofertado na origem, constante do acórdão recorrido, em que restou estampada a ausência de identidade entre as atribuições entre eles e a diferença de complexidade de ambos, a denotar que, de fato, não teria havido mera mudança na nomenclatura do cargo, senão vejamos:



    “Rápida leitura da Lei Complementar nº 196/2011, da Lei Complementar nº 224/2013 e da Lei Complementar nº 272/2017, todas do Município de Macaé, permite identificar que a previsão de transformação do cargo de Assistente Jurídico em Advogado Municipal, apesar de respeitar a correlação entre os respectivos requisitos de provimento, não o faz com relação às atribuições dos cargos em jogo. 



    Com efeito, o quadro comparativo de atribuições apresentado pela própria Edilidade, em fl. 238, torna bem evidente que não há exata correlação entre as atribuições dos cargos em cotejo. 



    Veja-se, por necessário, que o cargo de Assistente Jurídico é eminentemente auxiliar, responsável por atividades de apoio técnico-jurídico administrativo, devendo atuar ‘sob supervisão dos Procuradores Municipais’ (a título ilustrativo, vide fl. 165). Note-se, a esse passo, que a atribuição do cargo de Assistente Jurídico, entre outras, se restringe em auxiliar a elaboração de pareceres e peças processuais. 



    Por outro lado, o cargo de Advogado Municipal presta consultoria e assessoria jurídicas à Administração Pública, elaborando pareceres sem qualquer supervisão da Procuradoria Geral do Município”. 



    Registro, ainda, para deixar o ponto indene de dúvidas, parte do voto do Relator do acórdão recorrido no qual assenta que “nos exatos termos da Lei, que quem antes prestava ‘assistência à Procuradoria Geral na consultoria e assessoramento aos órgãos e entidades da Administração Indireta’ (inciso I do §6º do artigo 5º da LC nº 224/2013), agora presta ‘assessoria e consultoria jurídica aos órgãos e às entidades da Administração Pública Municipal’. De semelhante modo, quem antes auxiliava ‘na elaboração de pareceres, relatórios técnicos ou informações em processos administrativos’ (Anexos da LCs n os 193/2011, 196/2011 e 203/2012), agora elabora ‘pareceres, contratos e demais documentos de natureza jurídica’”.



    É sólida a jurisprudência desta Corte no sentido de que a transformação de cargos públicos, com ascensão funcional de servidores públicos e alteração de atribuições, denota clara afronta à exigência da prévia aprovação em concurso público para investidura em cargo público, além de violação aos princípios da igualdade, da impessoalidade e da moralidade administrativa. Os seguintes precedentes vão nesse sentido: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AO QUE DECIDIDO POR ESTA CORTE NOS AUTOS DA ADI N° 837/DF. IMPROCEDÊNCIA. DECISÃO EM PERFEITA CONSONÂNCIA COM O ENTENDIMENTO FIRMADO POR ESTA CORTE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A transposição, transformação ou ascensão funcional, de servidores públicos de uma categoria para outra, posto consubstanciar modalidades de provimento derivado, sem prévia aprovação em concurso público de provas e títulos, não se coadunam com a nova ordem constitucional (CRFB/88, art. 37, II). 2. In casu, a decisão reclamada não divergiu dessa orientação, haja vista que anulou todos os atos de provimento de cargo público ancorados em disposições flagrantemente inconstitucionais, que estabeleciam a transposição, transformação ou ascensão funcional de uma categoria a outra, sem prévia aprovação em concurso público de provas e títulos. 3. Agravo regimental desprovido.” (Rcl nº 8222 AgR/MG, Relator o Ministro Luiz Fux, 1ª Turma, DJe de 13/05/2015)



    “Direito Administrativo. Ação Direta. Leis Estaduais que concedem aos servidores não aprovados em concurso público os mesmos direitos e deveres dos servidores estatutários e permitem a transposição de cargos. 1. Ação direta em que se discute a constitucionalidade dos arts. 5º, §4º e 52, §1º, ambos da Lei Estadual nº 2.065/1999 e do art. 302, parágrafo único, da Lei Estadual nº 1.102/1990, todas do Estado de Mato Grosso do Sul, que possibilitam a concessão de vantagens, direitos e deveres dos servidores públicos efetivos a integrantes dos quadros de pessoal suplementar, especial e celetistas, não aprovados em concurso público, bem como autorizam a designação de servidores para ocupar outros cargos que integrem sua categoria funcional, desde que comprovem estar habilitados ou capacitados profissionalmente para exercer as atribuições do novo cargo. 2. O art. 5º, §4º, da Lei Estadual nº 2.065/1999, ao permitir que servidores habilitados ou capacitados ocupem outros cargos dentro da sua categoria, promove ascensão funcional, situação vedada pelo art. 37, II, da Constituição. Infringência da Súmula Vinculante nº 43 do STF ‘É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido’. 3. O art. 52, §1º da Lei Estadual nº 2.065/1999 e o art. 302, parágrafo único, da Lei nº 1.102/1990 autorizam a concessão de todos os direitos e deveres dos servidores estatutários aos membros dos quadros suplementar e especial, não necessariamente aprovados em concurso público, em violação ao art. 37, II, da Constituição e art. 19, §1º, do ADCT. Precedentes. 4. As leis em exame vigoram por mais de 20 (vinte) anos, com presunção formal de constitucionalidade. Nesse contexto, a atribuição de efeitos retroativos à declaração de inconstitucionalidade promoveria ônus excessivo e indesejável aos servidores regulados pelas normas impugnadas. 5. Modulação dos efeitos temporais da declaração de inconstitucionalidade, de modo a que produza efeitos somente a partir da data da publicação da ata de julgamento. 6. Ação direta julgada procedente, com efeito ex nunc” (ADI nº 4143, Relator o Ministro Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 06/09/2019)



    “EMENTA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDORES PÚBLICOS. LEI COMPLEMENTAR N. 1.260/15 DO ESTADO DE SÃO PAULO. TRANSFORMAÇÃO E EXTINÇÃO DO CARGO DE AGENTE ADMINISTRATIVO JUDICIÁRIO EM ESCREVENTE TÉCNICO JUDICIÁRIO. PROVIMENTO DERIVADO. IMPOSSIBILIDADE. OFENSA AO ARTIGO 37, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA EXIGÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA IGUALDADE. JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA DESTE SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL QUE IMPEDE ASCENSÃO, TRANSFERÊNCIA, ENQUADRAMENTO, MUDANÇA OU TRANSFORMAÇÃO EM OUTRO CARGO. SÚMULA VINCULANTE Nº 43 DESTA CORTE. PROCEDÊNCIA. 1. Alegação de inconstitucionalidade material da Lei Complementar 1.260/15 do Estado de São Paulo, que dispõe sobre a transformação e extinção do cargo de Agente Administrativo Judiciário em Escrevente Técnico Judiciário, ambos do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Uma vez aprovado em concurso e investido no cargo de Agente Administrativo Judiciário é vedado ao servidor galgar outro cargo – o de Escrevente Técnico Judiciário – sem a realização de prévio concurso público. Situação caracterizadora de transposição ou reenquadramento de cargos sem concurso público. A Lei Complementar 1.260/15 do Estado de São Paulo realizou provimento derivado. Inconstitucionalidade por afronta à exigência da prévia aprovação em concurso público para investidura em cargo público (art. 37, II, da Lei Maior) e ao princípio da igualdade (art. 5º, caput, da Constituição da República). Incidência da jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal Federal e da Súmula Vinculante nº 43. 2. Pedido da ação direta julgado procedente. “ (ADI nº 5817, Tribunal Pleno, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJE 12/05/2020).



    Nessa senda cabe, ainda, ressaltar que o acórdão recorrido está em consonância ao previsto no enunciado de Súmula Vinculante nº 43, segundo o qual “é inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido”.



    Por fim, para divergir da conclusão do Tribunal de origem acerca da alteração de atribuições entre os cargos, imperioso seria rever a interpretação da toda a legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis Complementares nºs 272/2017; 183/2011, 193/2011, 196/2011, 202/2012, 203/2012 e 224/2013 do Município de Macaé), bem como reelaborar a moldura fático-probatória delineada nos autos, o que inviabilizaria o apelo extremo, a teor das Súmulas 279 e 280 deste Tribunal. 



    Ante o exposto, conheço do agravo e nego seguimento ao recurso extraordinário.



    Publique-se.



    Brasília, 1º de julho de 2022.



    Ministro Dias Toffoli



    Relator



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