Tribunal: STF
Processo: ACO 3576
Classe: ACO
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-11
Data de publicação: 2022-11-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Administrativo. Ação Cível Originária. Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica. Fundo Estadual de Saúde. Termo de Ajustamento de Conduta firmado pela União e o Banco do Brasil. Afastamento de suas restrições aos fundos estaduais. 



1. Ação inicialmente proposta por Estado-federado em face da União e do Banco do Brasil, em primeira instância, para impugnar TAC que regulamenta a movimentação de recursos federais transferidos aos entes subnacionais.



2. O termo de ajustamento de conduta tem por objeto a concretização das disposições dos Decretos nº 6.170/2007 e 7.507/2011, que estabelecem a forma de custódia e movimentação de verbas da União repassadas aos demais entes federativos. 



3. Não havendo o ingresso de recursos federais na conta do FUNDEB, inexiste interesse da União. Os Estados que se encontram nessa situação, enquanto assim permanecerem, não se submetem, no ponto, ao Termo de Ajustamento de Conduta. Precedentes.



4. Pedido julgado parcialmente procedente para afastar a aplicação do TAC às contas de titularidade ou sob a gestão do Estado, nas quais não haja movimentação de recursos de origem federal.



    1. Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela provisória de urgência, ajuizada pelo Estado de Santa Catarina inicialmente perante a Justiça Federal da Seção Judiciária do mesmo estado, em face da União e do Banco do Brasil, com o objetivo de suspender a aplicação de quaisquer restrições ou mudanças de rotina de movimentação financeira estabelecidas em compromisso de ajustamento de conduta firmado entre o Ministério Público Federal, a Controladoria-Geral da União e o Banco do Brasil, em relação a contas de titularidade ou sob a gestão do Estado de Santa Catarina, ou de entes da sua Administração Indireta.



    2. O Estado-autor sustenta a ineficácia do TAC em relação à sua esfera jurídica, uma vez que não houve qualquer participação de Estados e Municípios no processo de elaboração do TAC, com consequente violação dos princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório. Nesse sentido, com fundamento no art. 5º, II, da Constituição Federal, argumenta que não seria possível que o TAC projetasse efeitos jurídicos válidos em relação a terceiros, diante da intranscendência das disposições do termo.



    3. Considerando o impacto provocado em suas rotinas e procedimentos de gestão financeira, aponta que haveria violação à autonomia federativa do Estado, em especial no que concerne às suas auto-organização e autogestão financeira.



    4. O juízo de primeira instância deferiu o pedido de tutela de urgência, determinando aos réus “que se abstenham de aplicar, ao FUNDEB Estadual e ao Fundo Estadual de Saúde do Estado de Santa Catarina, as restrições de transferência interna de recursos entre contas de titularidade ou sob gestão do Estado de Santa Catarina, mediante procedimento de descentralização de recursos prevista na Lei Estadual nº 12.931/04.” (doc. 112)



    5. O Banco do Brasil e a União apresentaram contestação (docs. 129 e 144). Preliminarmente, indicaram a competência do STF para analisar a causa, uma vez que envolve conflito federativo. No mérito, alegaram que as rotinas estabelecidas no TAC decorrem dos Decretos nºs 6.170/2007 e 7.507/2011, não inovando em obrigações impostas aos estados e municípios. Aduziram que os entes federados participaram da formulação do TAC. Esclareceram que os procedimentos estabelecidos no Termo visam a assegurar a transparência e o controle na movimentação de recursos federais. Às instituições financeiras caberia assegurar que as movimentações de recursos ocorressem entre contas bancárias, por meio eletrônico.



    6. O autor apresentou réplica (doc. 160) na qual alegou a competência da Justiça Federal de 1ª instância para causa, em vista da ausência de conflito acerca das competências dos entes federados. Defendeu a legitimidade passiva do Banco do Brasil. Afastou a tese de que os recursos regulados pelo TAC seriam transferências voluntárias, das quais a União teria plena disponibilidade. Reiterou que os Estados não participaram da elaboração do TAC, havendo apenas o encaminhamento de algumas ponderações pelo GEFIN/CONFAZ e pelo Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde. Ressaltou, por fim, que o TAC inovou no ordenamento jurídico, não sendo apenas uma peça de regulamentação dos decretos mencionados pelos réus.



    7. Em especificação de provas, o autor requereu a inversão do ônus, para que a União fosse impelida a apresentar prova documental que refutasse a alegação quanto à sua participação na feitura do TAC (doc. 169). Os réus deixaram de se manifestar, conforme certificado nos autos (docs. 175 e 176).



    8. Os autos subiram a esta Corte por força do provimento do pedido formulado na Reclamação 29.369, de minha relatoria, haja vista a competência originária deste Supremo Tribunal para processar e julgar as causas entre Estados e União que veiculem um conflito federativo (doc. 228). 



    9. Determinei a intimação da União e do Banco do Brasil para se manifestarem sobre o pedido de tutela de urgência, o que foi devidamente cumprido (docs. 239, 242 e 246).



    10. A União, espontaneamente, trouxe aos autos a informação de que está em elaboração a minuta do Segundo e Terceiro Termos Aditivos ao TAC, para conformar seu teor à nova legislação do FUNDEB (doc. 262). Determinei a intimação do autor para que se manifestasse sobre esse fato novo (doc. 265).



    11. O autor apresentou manifestação, na qual alegou (i) que os aditivos foram negociados unilateralmente, sem a participação dos entes federados em sua formulação, (ii) que as vedações decorrentes do TAC ainda impedem a movimentação de recursos estaduais em certas hipóteses e (iii) que os recursos do FUNDEB em Santa Catarina não recebem complementação federal, apenas transitando no fundo federal para fins de gerenciamento do sistema (doc. 267).



    12. Saneei o feito, ratificando a tutela de urgência já deferida nos autos, bem como os demais atos processuais adotados pelo juiz de primeiro grau (doc. 271). Determinei a apresentação de alegações finais pelas partes, assim como abri vista à Procuradoria-Geral da República para parecer. 



    13. O Banco do Brasil, em suas razões finais, informou a aprovação de nova lei do FUNDEB (Lei nº 14.113/2020) dispondo sobre a manutenção dos recursos em conta única e vedando o repasse para outras contas. Reiterou as demais razões de mérito, quanto à vedação apenas de transferência a outras contas, sem impedir a movimentação dos recursos (doc. 280).



    14. O Estado de Santa Catarina igualmente reiterou as razões já apresentadas nos autos (doc. 282). Destacou que os recursos do FUNDEB naquela unidade federativa seriam integralmente oriundos de arrecadação estadual e municipal.



    15. A União ratificou os argumentos já deduzidos nos autos, quanto à participação dos entes federados, bem como quanto à inexistência de inovação jurídica no TAC. Enfatiza a necessidade de respeito aos termos do TAC inclusive pelos entes que não recebem recursos da União, em vista do caráter nacional dessa política pública, operacionalizada pelo Ministério da Educação (doc. 290). 



    16. A União interpôs, também, agravo contra a decisão que ratificou a liminar e os demais atos processuais. Alegou o interesse da União na operacionalização do FUNDEB. Sustentou que ao ratificar a liminar, houve o aumento do escopo do que fora decidido nas ACOs 3033, 3034, 3038, 3040 e 3079, uma vez que aqueles casos tratavam somente do FUNDEB e a presente causa trata também do Fundo Estadual de Saúde (doc. 295).



    17. A Procuradoria-Geral da República opinou pela improcedência do pedido (doc. 298). 



    18. É o relatório. Passo a decidir.



    19. Assinalo que o tema da controvérsia já fora inúmeras vezes decidido por este Supremo Tribunal, embora no âmbito de conflito de atribuições entre Ministério Público Federal e Ministério Público Estadual. Vale dizer, quando o Supremo Tribunal Federal se entendia competente para apreciar e julgar tal conflito, instaurado exatamente em relação ao controle ministerial das verbas do antigo FUNDEF (hoje FUNDEB), a Corte entendeu que nos Estados cujo fundo não recebia recursos federais, não haveria interesse da União (e, por isso, a atribuição seria do MPE). Nesse sentido:



    COMPETÊNCIA – CONFLITO DE ATRIBUIÇÕES – PLENO – DESLOCAMENTO PARA TURMA – JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA. Compete ao Supremo a solução de conflito de atribuições a envolver o Ministério Público Federal e Ministério Público estadual – Petição nº 3.528-3/BA, de minha relatoria, Pleno, acórdão publicado no Diário da Justiça de 3 de março de 2006. Apesar do disposto no artigo 6º, inciso I, alínea “e”, do Regimento Interno do Tribunal, o processo pode ser submetido às Turmas presente posição plenária consolidada quanto à matéria. MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL VERSUS MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL – INVESTIGAÇÃO NA ESFERA CÍVEL – RECURSOS DO FUNDEF. A definição do conflito de atribuições ocorre considerado o objeto do procedimento administrativo. Não envolvido bem, serviço ou interesse da União, entidade autárquica ou empresa pública federal, cumpre ao Ministério Público do Estado atuar. (Pet 4885, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, j. em 11.02.2014, grifos acrescentados).



    CONFLITO NEGATIVO DE ATRIBUIÇÕES. CARACTERIZAÇÃO. AUSÊNCIA DE DECISÕES DO PODER JUDICIÁRIO. COMPETÊNCIA DO STF. ART. 102, I, f, CF. FUNDEF. COMPOSIÇÃO. ATRIBUIÇÃO EM RAZÃO DA MATÉRIA. ART. 109, I E IV, CF. (…) 



    3. A sistemática de formação do FUNDEF impõe, para a definição de atribuições entre o Ministério Público Federal e o Ministério Público Estadual, adequada delimitação da natureza cível ou criminal da matéria envolvida



    4. A competência penal, uma vez presente o interesse da União, justifica a competência da Justiça Federal (art. 109, IV, CF/88) não se restringindo ao aspecto econômico, podendo justificá-la questões de ordem moral. In casu, assume peculiar relevância o papel da União na manutenção e na fiscalização dos recursos do FUNDEF, por isso o seu interesse moral (político-social) em assegurar sua adequada destinação, o que atrai a competência da Justiça Federal, em caráter excepcional, para julgar os crimes praticados em detrimento dessas verbas e a atribuição do Ministério Público Federal para investigar os fatos e propor eventual ação penal. 



    5. A competência da Justiça Federal na esfera cível somente se verifica quando a União tiver legítimo interesse para atuar como autora, ré, assistente ou opoente, conforme disposto no art. 109, inciso I, da Constituição. A princípio, a União não teria legítimo interesse processual, pois, além de não lhe pertencerem os recursos desviados (diante da ausência de repasse de recursos federais a título de complementação), tampouco o ato de improbidade seria imputável a agente público federal.



    6. Conflito de atribuições conhecido, com declaração de atribuição ao órgão de atuação do Ministério Público Federal para averiguar eventual ocorrência de ilícito penal e a atribuição do Ministério Público do Estado de São Paulo para apurar hipótese de improbidade administrativa, sem prejuízo de posterior deslocamento de competência à Justiça Federal, caso haja intervenção da União ou diante do reconhecimento ulterior de lesão ao patrimônio nacional nessa última hipótese. (ACO 1109, Rel. Min. Ellen Gracie, Red. p/acórdão Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. em 05.10.2011, grifos acrescentados).



    CONFLITO NEGATIVO DE ATRIBUIÇÃO – MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL E FEDERAL – FUNDEF – AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. Inexistindo recursos e serviços federais, atribui-se legitimidade ao Ministério Público estadual. (Pet 5098 AgR, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, grifos acrescentados).



    EMENTA: MINISTÉRIO PÚBLICO. Conflito negativo de atribuições. Ação civil de reparação de dano ao erário. Improbidade administrativa. Desvio de recursos do FUNDEF. Inexistência de complementação de verbas federais e de interesse da União. Feito da atribuição do Ministério Público estadual. Conflito conhecido e acolhido, para esse fim. É atribuição do Ministério Público estadual atuar em ação de reparação de dano ao erário, por improbidade administrativa concernente a desvio de recursos do FUNDEF, quando não tenha havido complementação de verbas federais. (ACO 1156, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, grifos acrescentados).



    20. Assim, não havendo participação de recursos federais no FUNDEB, inexiste interesse da União a justificar a imposição do TAC. Isso porque a celebração do TAC não se fundamenta na prerrogativa da União de fiscalizar a política nacional de educação, mas decorre, por dicção expressa de suas cláusulas, da finalidade de garantir a aplicação das normas federais que regulam o manuseio de recursos federais transferidos aos Estados e Municípios. 



    21. Como sustentado pela União, o Termo de Ajustamento de Conduta visa, tão somente, a concretizar as disposições dos Decretos nº 6.170/2007 e 7.507/2011, que preveem os mecanismos para movimentação de verbas federais repassadas aos demais entes federativos. Assim, a premissa para a incidência das cláusulas do Termo é que haja, nas contas movimentadas pelos Estados, o ingresso de recursos da União. Se, em vez disso, a conta do FUNDEB de determinado Estado for composta exclusivamente por recursos próprios, não se justificará a incidência dos Decretos federais, nem das cláusulas do TAC, que não se propõem a regular o manuseio de verbas que não tenham origem nas receitas da União.



     



    22. Quanto à prerrogativa da União para fiscalizar a aplicação de recursos do FUNDEB, como gestora dessa política pública nacional, a antiga lei de regência do Fundo já estabelecia regras específicas sobre os instrumentos financeiros e contábeis que conferem transparência à aplicação das verbas. Nesse sentido, os arts. 17 e 25 da Lei nº 11.494/2007 dispunham o seguinte:



    Art. 17. Os recursos dos Fundos, provenientes da União, dos Estados e do Distrito Federal, serão repassados automaticamente para contas únicas e específicas dos Governos Estaduais, do Distrito Federal e dos Municípios, vinculadas ao respectivo Fundo, instituídas para esse fim e mantidas na instituição financeira de que trata o art. 16 desta Lei. 



    Art. 25. Os registros contábeis e os demonstrativos gerenciais mensais, atualizados, relativos aos recursos repassados e recebidos à conta dos Fundos assim como os referentes às despesas realizadas ficarão permanentemente à disposição dos conselhos responsáveis, bem como dos órgãos federais, estaduais e municipais de controle interno e externo, e ser-lhes-á dada ampla publicidade, inclusive por meio eletrônico. 



    23. Tais dispositivos foram mantidos na nova lei do FUNDEB (Lei nº 14.113/2020), nos arts. 21 e 36 respectivamente. A seguir:



    Art. 21. Os recursos dos Fundos, provenientes da União, dos Estados e do Distrito Federal, serão repassados automaticamente para contas únicas e específicas dos governos estaduais, do Distrito Federal e municipais, vinculadas ao respectivo Fundo, instituídas para esse fim, e serão nelas executados, vedada a transferência para outras contas, sendo mantidas na instituição financeira de que trata o art. 20 desta Lei.



    Art. 36. Os registros contábeis e os demonstrativos gerenciais mensais, atualizados, relativos aos recursos repassados e recebidos à conta dos Fundos, assim como os referentes às despesas realizadas, ficarão permanentemente à disposição dos conselhos responsáveis, bem como dos órgãos federais, estaduais e municipais de controle interno e externo, e ser-lhes-á dada ampla publicidade, inclusive por meio eletrônico.



    24. Assim, existem obrigações legais específicas que viabilizam o exercício do controle sobre as contas vinculadas dos Estados, compostas por recursos próprios, sem a complementação federal. A União deve dispor desses meios para promover o acompanhamento da política pública. Sendo assim, concluo que, nada obstante o interesse federal na fiscalização do dispêndio de recursos do FUNDEB, o TAC não é um meio destinado à fiscalização dos fundos que não são complementados por recursos federais.



    25. No que se refere ao Fundo Estadual de Saúde, além das razões já declinadas acerca do FUNDEB, acrescento que a diretriz constitucional prevê a descentralização do sistema de saúde (art. 198, I). O Estado-autor, em consonância com essa diretriz, editou lei local para regulamentar a descentralização (Lei nº 12.931/2004). Assim, não se pode compeli-lo a aderir ao TAC, somente por conveniência da União, para proceder à fiscalização, notadamente quando o estado expressamente se opõe aos termos do ajuste.



    26. A competência comum em matéria de saúde demanda que cada nível da federação exerça de forma consequente suas atribuições. Assim, não há uma primazia do interesse da União sobre o tema. Dessa forma, desde que existam instrumentos adequados para a transparência e fiscalização dos respectivos gastos, o que não é objeto deste feito, as unidades federadas podem exercitar sua autonomia para organizar suas contas de forma mais condizente com sua realidade.



    27. Em face do exposto, julgo parcialmente procedente o pedido para afastar a aplicação do termo de ajustamento de conduta firmado entre o Ministério Público Federal, a Controladoria-Geral da União e o Banco do Brasil, em relação a contas de titularidade ou sob a gestão do Estado de Santa Catarina, nas quais não sejam movimentados recursos de origem federal. Prejudicado o agravo contra a confirmação da liminar.



    28. Translade-se cópia da presente decisão para a ACO 3578, também sob a minha relatoria, apensada aos presentes autos. 



    29. Sem custas (art. 4º, I, da Lei nº 9.289/1996). Fixo os honorários em R$ 5.000,00 (cinco mil reais) em favor do autor, uma vez que decaiu em parte mínima do pedido (art. 85, § 8º; e art. 86, p. único, do CPC).



    Publique-se. Intimem-se.



Brasília, 11 de novembro de 2022.



Ministro Luís Roberto Barroso



Relator