Tribunal: STF
Processo: MI 7380
Classe: MI
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-30
Data de publicação: 2022-11-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de mandado de injunção impetrado com o objetivo de suprir alegada omissão legislativa referente ao retorno da gestante ao ambiente de trabalho presencial, ainda que não tenha cessado o estado de emergência em virtude da pandemia Covid-19. No caso, o pleito da ação busca viabilizar o direito fundamental ao livre exercício da atividade econômica.



    A Impetrante sustenta, em síntese, que “a Lei 14.151/2021, embora louvável, como dito, viola diretrizes constitucionais à livre iniciativa e à ordem econômica, já que transfere responsabilidades aos empregadores que em verdade deveriam ser custeadas pelo Poder Público através da Seguridade Social” (eDOC 1, p. 13).



    Ademais, alega que “com o avanço da medida eficaz de controle à COVID-19 gera inegável abalo econômico à ordem econômica, tendo em vista que muitas atividades de emprego e trabalho são executadas em sua maioria por profissionais do sexo feminino. Desta forma, a falta de medidas que possibilitem o retorno da gestante ou a criação de um benefício específico para seu afastamento acaba por prejudicar a ordem econômica em um cenário favorável ao retorno das atividades” (eDOC 1, p. 10).



    Desse modo, requer que “seja concedida a injunção, nos termos do inciso II, do art. 8º, da Lei 13.300/16, a fim de possibilitar o retorno da gestante ao ambiente de trabalho desde que totalmente imunizada ou, na impossibilidade de desenvolvimento de suas atividades de forma remota, por teletrabalho ou à distância, seja concedido benefício previdenciário de auxílio-doença simples” (eDOC 1, p. 17).



    Subsidiariamente, pugna para que os impetrados apresentem prazo razoável para conclusão da regulamentação, na forma do inciso I, do art. 8º, da Lei 13.300/16 (eDOC 1, p. 18).



    Requisitadas as informações à autoridade impetrada, estas foram prestadas, nestes termos (eDOC 19, p. 5):



    “17. (...) conforme inclusive mencionado pelo impetrante, encontra-se em tramitação o Projeto de Lei nº 2.058/2021, que busca alterar a Lei nº 14.151/2021 para instituir regras para o teletrabalho de empregadas gestantes afastadas do serviço presencial em decorrência da pandemia da Covid-19. 



    18. O referido projeto teve sua proposta apresentada em 07/06/2021, já tendo sido submetido e aprovado com alterações nas Comissões de Defesa dos Direitos da Mulher; de Seguridade Social e Família; de Trabalho, de Administração e Serviço Público; e de Constituição e Justiça de Cidadania da Câmara dos Deputados.



    19. Em 13/10/2021, foi remetido para revisão do Senado Federal. No entanto, tendo sofrido alterações de mérito, retornou à Casa iniciadora em 16/12/2021, como substitutivo, encontrando-se atualmente pendente de apreciação pelo Plenário, já com relatório. 2 20. Assim, havendo atualmente projeto de lei sobre este assunto específico sob avaliação dos parlamentares, cujo andamento segue as tramitações regulares inerentes ao procedimento, tendo, inclusive, passado por relevantes progressos deste a data de sua apresentação, há pouco mais de seis meses, resta claro o interesse em concretizar o comando constitucional e o esforço para cumprir tal missão o mais rápido possível, afastando-se cogitar de omissão inconstitucional”. 



    O parecer da Procuradoria-Geral da República foi no sentido do não conhecimento do presente mandado de injunção (eDOC 24). 



    É, em síntese, o relatório. Decido.



    O presente mandado de injunção não reúne condições para ter seguimento.



    Com efeito, tal instrumento pressupõe uma omissão legislativa que inviabilize o exercício de direitos e liberdade constitucionalmente assegurados, bem como das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania (art. 5º, LXII, CF). Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados: MI 2.123-AgR, redator para o acórdão Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe 01.08.2013 e MI 6.070-ED, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe 22.05.2014 e MI 7029-AgR, de minha relatoria, Plenário, DJe 09.03.2020. 



    A impetrante aduz, em síntese, que a Lei 14.151/2021 “viola diretrizes constitucionais à livre iniciativa e à ordem econômica, já que transfere responsabilidades aos empregadores que em verdade deveriam ser custeadas pelo Poder Público através da Seguridade Social” (eDOC 1, p. 13).



    Ocorre, no entanto, que o mandado de injunção não se destina a aferir eventual incompatibilidade de uma norma regulamentadora com a Constituição da República.



    De fato, os requisitos para a impetração do mandado de injunção são estritos, e consistem, de acordo com o ensinamento doutrinário:



    “a) falta de norma regulamentadora de uma previsão constitucional, portanto, descumprimento, pela via da omissão do poder público, de dever constitucional de prestação jurídico-normativa, abrangida mesmo a inconstitucionalidade parcial por omissão; b) que tal omissão impeça o exercício de direito e garantias constitucionais, de tal sorte que, de acordo com entendimento prevalente, o mandado de injunção pressupõe a existência de nexo de causalidade entre a omissão normativa do poder público e a inviabilidade do exercício do direito; c) por via de consequência, caberá mandado de injunção apenas em relação a normas constitucionais de eficácia limitada stricto sensu, que, portanto, mesmo não sendo destituídas por completo de eficácia e aplicabilidade, exijam, como condição de possibilidade formal, provimentos normativos do poder público que venham a assegurar os principais efeitos; d) deve tratar-se de direito e garantia constitucional que atendam aos requisitos do art. 5º, LXXI, CF (...)”



    (SARLET, Ingo Wolfgang; STRECK, Lênio Luiz. Art. 5º, LXXI. In: CANOTILHO, J. J. Gomes; et alli. Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013, p. 482)



    Nesse sentido, é inarredável, para o exame da demanda, a demonstração da presença dos dois pressupostos constitutivos: i) existência de uma omissão legislativa relativa a um direito ou liberdade garantidos constitucionalmente; ii) a efetiva inviabilidade do gozo de direito, faculdade ou prerrogativa da parte pela ausência desta norma infraconstitucional regulamentadora.



    Há, por fim, outra razão que inviabiliza o seguimento da impetração. 



    A Requerente deixa de apontar de modo claro e preciso no texto constitucional uma lacuna técnica, tendo em vista que não se visualiza, ao menos por ora, o descumprimento de algum dever constitucional pelo legislador, na hipótese em comento. 



    É por esse motivo que a doutrina afirma que o cabimento do mandado de injunção é adstrito à regulamentação de normas constitucionais de eficácia limitada stricto sensu, o que não ocorre na hipótese pois, conforme as informações prestadas pela autoridade impetrada, há tramitação do Projeto de Lei nº 2.058/2021, “que busca alterar a Lei nº 14.151/2021 para instituir regras para o teletrabalho de empregadas gestantes afastadas do serviço presencial em decorrência da pandemia da Covid-19” (eDOC 19, p. 5). 



    Desse modo, percebe-se que, na espécie, pretende a Impetrante é a regulamentação de norma infraconstitucional. 



    Quanto ao tema, bastante elucidativo o magistério do Min. Celso de Mello, no julgamento do MI 633, decisão monocrática publicada no DJ de 14.08.2001): 



    “Na verdade, o mandado de injunção busca neutralizar as consequências lesivas decorrentes da ausência de regulamentação normativa de preceitos constitucionais revestidos de eficácia limitada, cuja incidência - necessária ao exercício efetivo de determinados direitos neles diretamente fundados - depende, essencialmente, da intervenção concretizadora do legislador.



    É preciso ter presente, portanto, que o direito à legislação só pode ser invocado pelo interessado, quando também existir, simultaneamente imposta pelo próprio texto constitucional, a previsão do dever estatal de emanar normas legais. Isso significa que o direito individual à atividade legislativa do Estado apenas se evidencia naquelas estritas hipóteses em que o desempenho da função de legislar reflete, por efeito de determinação constitucional, uma obrigação jurídica indeclinável que se impõe ao Poder Público.



    Revela-se essencial, desse modo, para que possa atuar a norma pertinente à figura do mandado de injunção, que se estabeleça a necessária correlação entre a imposição constitucional de legislar, de um lado, e o direito público subjetivo à legislação, de outro, de tal forma que, ausente a obrigação jurídico-constitucional de emanar provimentos legislativos, não se torna possível imputar comportamento moroso ao Estado (MI 463-MG, Rel. Min. CELSO DE MELLO). 



    Eventuais lacunas normativas constantes de textos meramente legais ou de normas inscritas em tratados internacionais não se revelam colmatáveis por via injuncional, eis que - como já enfatizado - o mandado de injunção somente tem pertinência, quando destinado a suprir omissões estatais na regulamentação de cláusulas fundadas, exclusivamente, na própria Constituição da República.”



    Nesse sentido, confira-se, ainda, a ementa do MI 6681-AgR, de relatoria do Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe 04.05.2017:



    “Agravo regimental em mandado de injunção. 2. Direito de participação popular em procedimento de sabatina de candidato a ministro do Supremo Tribunal Federal. Ausência de dever constitucional de legislar sobre a matéria. 3. Natureza mandamental do remédio constitucional. Pressuposta omissão legislativa que inviabilize a fruição de direitos e liberdades constitucionalmente assegurados e de prerrogativas relativas à nacionalidade, soberania e cidadania. Inocorrência. 4. Existência de ato normativo infraconstitucional regulamentador da pretensão. Inadequação do instrumento à veiculação de insatisfação com o conteúdo da norma. 5. Descabimento do mandado de injunção. 6. Agravo regimental a que se nega provimento”.



    Por oportuno, em caso similar, destaco os seguintes trechos da decisão monocrática exarada no MI 7.412, de relatoria do Min. Dias Toffoli, DJe 22.09.2022:



    “Cuida-se de mandado de injunção impetrado por Gustavo Richard Carvalho Souto representado por Karina Tanantas Carvalho, em face do Presidente da República e da União, por alegada omissão normativa da Lei nº 14.128/21 acerca do órgão competente para receber a documentação, bem como proceder com o pagamento das indenizações, o que estaria inviabilizando o exercício do direito que lhe é assegurado.



    O impetrante narra que sua mãe era agente de saúde, vinculada ao Município de Teresina, e atuava diretamente na linha de frente do combate à COVID-19, tendo, por essa razão, contraído a referida doença e falecido em fevereiro de 2021. Alega que, em março de 2021, entrou em vigor a Lei nº 14.128/21, a qual “prevê uma indenização no valor de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) aos herdeiros do profissional de saúde que falecesse em decorrência da Covid-19, bem como uma indenização no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais) aos seus dependentes financeiros para cada ano que faltar para completar a maioridade” .



    (...)



    Defende que, em razão do óbito de sua mãe, possui direito à receber a indenização prevista na Lei 14.128/21, entretanto, até a presente data não houve regulamentação acerca de qual órgão seria o competente para o recebimento da documentação comprobatória, bem como para o pagamento do benefício. 



    (...)



    É o relatório. Decido. 



    (...)



    Quanto ao mais, o art. 5º, inc. LXXI, da Constituição Federal aponta o mandado de injunção como o remédio jurídico posto à disposição do sujeito de direito “sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania”. 



    A decisão na via injuncional, portanto, tem o condão de enunciar regra concreta com o objetivo de possibilitar o exercício do direito constitucionalmente assegurado ao impetrante, até então impedido de exercê-lo em razão do vácuo normativo.



    Como se sabe, o fato qualificador da necessidade do uso desse remédio constitucional, deflui da ausência de regulamentação de dispositivo de índole eminentemente constitucional, e cuja elaboração se imponha ao legislador, ao detentor do poder de iniciativa legislativa ou ao titular do poder regulamentar. 



    Aliás, é nesse sentido a orientação desta Corte acerca da impossibilidade de conhecimento de mandado de injunção, quando inexistente previsão constitucional específica. Confira-se: 



    (...)



    Destarte, a omissão legislativa apontada no caso em apreço tem por fundamento comando estabelecido em norma de hierarquia infraconstitucional (Lei nº 14.128/21), deixando de espelhar, a princípio, ordem ao legislador, retirada diretamente do Texto Magno. 



    A esse respeito, a jurisprudência deste Supremo Tribunal fixou o entendimento de que “eventuais lacunas normativas constantes de textos meramente legais, como sustentado na presente causa, não se revelam colmatáveis por via injuncional, eis que - como já enfatizado - o mandado de injunção somente tem pertinência, quando destinado a suprir omissões estatais na regulamentação de cláusulas fundadas, exclusivamente, na própria Constituição da República” (MI nº 623/SP, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 30/11/2000). 



    Incabível, na espécie, o mandado de injunção, pois não há que se falar em direito, liberdade constitucional ou prerrogativa à edição de norma específica que permita “a indicação do órgão responsável para receber os requerimentos e proceder o pagamento das indenizações”, tal como requerido. 



    (...)



    O eventual não exaurimento da regulamentação da matéria não equivale à ausência de norma regulamentadora, sendo incabível o ajuizamento do mandado de injunção para se discutirem a abrangência e a eficácia dessa legislação”.(grifos nossos)



    Por fim, extraio, no ponto, os seguintes fragmentos da manifestação do Ministério Público Federal (eDOC 24, p. 4-5):



    “Nos termos do art. 5º, LXXI, da Constituição Federal, há de ser concedido mandado de injunção sempre que a ausência de norma regulamentadora constitua óbice para o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. 



    São, portanto, requisitos de admissibilidade de referido instrumento a existência de omissão legislativa e a demonstração, no caso concreto, da efetiva inviabilidade do exercício dos direitos e liberdades constitucionais em razão dessa lacuna legal (MI 6.883 AgR, Rel. Ministro Roberto Barroso, DJe de 19.6.2018). 



    Na espécie, verifica-se que o intuito da impetrante é que seja suprida alegada lacuna de norma infraconstitucional, qual seja, a Lei 14.151/2021. 



    Não há nos autos indicação clara e precisa de lacuna técnica na Carta da República apta a ensejar o descumprimento de algum dever constitucional pelo legislador acerca do caso em comento. Nesse contexto, o tema refoge aos limites estreitos do mandado de injunção, que não se vocaciona a fazer suprir omissão de direito previsto em norma infraconstitucional, conforme assentado por essa Suprema Corte: 



     (...)



    A natureza jurídica do mandado de injunção é a de um remédio constitucional cujo pressuposto se deve à ausência de regulamentação de direito constitucionalmente garantido, sendo incabível impetrá-lo para questionar o conteúdo ou a efetividade de norma infraconstitucional. Nesse sentido: 



    (...)



    Para o conhecimento do mandado de injunção, exige-se a demonstração de que a mora legislativa inviabiliza, em concreto e de forma individual, o exercício de um direito, uma liberdade ou uma prerrogativa constitucional de titularidade do impetrante, o que não ocorre no caso dos autos. 



    Em face do exposto, opina o PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA pelo não conhecimento do mandado de injunção”. (grifos nossos) 



    Diante do exposto, por ser manifestamente incabível, nego seguimento ao mandado de injunção, nos termos do artigo 6º, caput, da Lei nº 13.300/2016.



    Publique-se. 



    Brasília, 30 de novembro de 2022.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente