Tribunal: STF
Processo: RE 1385966
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-22
Data de publicação: 2022-06-22

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região.



    Na origem, o ESTADO DE ALAGOAS ajuizou ação de ressarcimento em face da UNIÃO, por meio da qual visa obter provimento jurisdicional que lhe assegure o ressarcimento de valores gastos com medicamento oncológico, o que foi determinado nos autos de ação ordinária que tramitou perante a justiça estadual.



    Consta na petição inicial que , em 4/10/2018, a Defensoria Pública do Estado de Alagoas ajuizou, perante a Justiça Estadual, ação civil pública de preceito cominatório para tutelar direito individual, contra o Estado de Alagoas, com o objetivo de condenar o ente público a fornecer a GIVALDO FERNANDES DE OLIVEIRA, portador de câncer de cólon, os medicamentos Cetuximabe 5mg/ml frasco com 100ml (500mg) - 25 frascos/ano incluindo 01 frasco para dose de ataque e para os demais subsequente; e Cetuximabe 5mg/ml frasco com 20ml (100mg) - 99 frascos/ano, sendo 03 para dose de ataque e 96 para dose subsequente, os quais não fazem parte do elenco da RENAME (Vol. 10, fl. 6).



    A sentença concedeu a tutela de urgência para determinar que o Estado de Alagoas fornecesse, gratuitamente, ao autor, os medicamentos pleiteados (Vol. 10, fls. 31-35). 



    Descumprida a ordem, a Defensoria Pública postulou o bloqueio das contas do Estado de Alagoas no valor de R$ 164.520,00, para a aquisição do medicamento. 



    Em 25/4/2019, o Juízo deferiu, em parte, pedido, para determinar o bloqueio no BACENJUD da quantia de R$ 84.470,00 da conta bancária da unidade federativa. Autorizou, ainda, caso necessário, a alocação de recursos orçamentários destinados à outra área específica, a exemplo de publicidade, para cumprimento efetivo decisão (Vol. 10, fl. 37). 



    Por fim, a sentença, proferida em 19/6/2019 julgou procedente o pedido, com a confirmação da liminar, condenando o Estado de Alagoas a fornecer os remédios requeridos (Vol. 10, fl .46).



    Transitada em julgado essa decisão, em 11/11/2020, o Estado de Alagoas ajuizou, na Justiça Federal, a presente ação de ressarcimento.



    Fundamenta o pedido no fato de que “os tratamentos oncológicos estão enquadrados como Procedimentos de Alta Complexidade do SIA/SUS e Procedimentos de Alta Complexidade do SIH/SUS, integrantes dos Sistemas de Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar do Sistema Único de Saúde - SUS, sendo do Ministério da Saúde a responsabilidade pelo financiamento, conforme se extrai do artigo 5º, da Portaria 627, de 26 de abril de 2001 (anexos I e II)” (fls. 2-3, Doc. 1).



    Informa que “o valor despendido pelo Estado de Alagoas com os medicamentos cetuximabe 5mg/ml frasco com 100 ml (500mg) e cetuximabe 5mg/ml frasco com 20ml (100mg) mgsc, nos autos do processo nº 0725855-76.2018.8.02.0001, era de R$ 84.470,00 (oitenta e quatro mil, quatrocentos e setenta mil reais), atualizando este valor pelo INPCA-E encontramos o valor de R$ 95.792,99 (noventa e cinco mil, setecentos e noventa e dois reais e noventa e nove centavos)” (fl. 3, Doc. 1).



    A sentença julgou improcedente o pedido (Doc. 2), em face da ausência de prévio requerimento administrativo por parte do Estado.



    Essa decisão foi confirmada pelo Tribunal de origem, em acórdão cuja ementa exibe o seguinte cabeçalho (fl. 8, Doc. 5):



    “ADMINISTRATIVO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. PROPOSITURA NO JUÍZO ESTADUAL. AÇÃO DE RESSARCIMENTO DE VALORES. DESCABIMENTO. HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. ARBITRAMENTO COM BASE NA EQUIDADE. ART. 85, PARÁGRAFO 8º, DO CPC. MANUTENÇÃO.”



    Assentou-se no aresto recorrido que o Estado deve buscar o ressarcimento dos valores na via administrativa, dentro do Sistema do Sistema Único de Saúde, conforme prescreve a Lei do SUS e as normas regulatórias do Ministério da Saúde. Adotou como razões de decidir os fundamentos da sentença, da qual transcrevem-se os seguintes trechos (Doc. 5, fls. 2-7):



     “26. A demanda cinge-se à análise da existência de direito de regresso do Estado de Alagoas em face da União, em razão de aquele ter despendido valores para compra de medicamentos, após decisão judicial exarada em sede de ação ordinária, no âmbito da Justiça Estadual, em processo judicial do qual não participou a União. 



    (..)



    40. No caso concreto, para uma melhor compreensão da questão, numa digressão ao fato que gerou o dispêndio financeiro pelo Estado de Alagoas, observa-se que a ordem judicial determinou o fornecimento de medicamento para paciente em tratamento de câncer. Essa informação importa ao julgamento desta ação, porquanto se observa que, na esfera administrativa, já se encontram estabelecidas as atribuições de cada ente público nos casos dessa natureza, bem como existem mecanismos próprios de compensação/ressarcimento dos gastos realizados por um dos entes. É o que se conclui da leitura das normas legais já transcritas acima e da Portaria nº 874/2013, do Ministério da Saúde.



    (…)



    42. Desse modo, vê-se que todos os entes têm responsabilidade comum para fornecer tratamentos e/ou medicamentos para o câncer, nos limites das atribuições já consignadas. E, caso um ente venha a desembolsar recursos que perpassem suas atribuições/competências, será ressarcido na forma administrativa, conforme previsão legal e infralegal.



    43. Assim, forçoso reconhecer que não constam nos autos informações suficientes que demonstrem o esgotamento - e sequer a utilização pelo autor - das hipóteses de ressarcimento e/ou complementação de medicamentos e valores já estabelecidos dentro do sistema, como prescreve a Lei do SUS e as normas regulatórias do Ministério da Saúde. 



    44. Observar se ocorreram os pedidos administrativos próprios para ajustamento dos gastos relativos às demandas de saúde entre os entes é indispensável, até para se verificar se houve (ou não), pela via administrativa própria, o ressarcimento dos prejuízos e/ou a compensação dos créditos/débitos, bem como para se aferir os detalhes dessas operações de compra de medicamentos de alto custo e a defesa escorreita do erário público. Sem esses cuidados mínimos, não há que se falar em condenação da União Federal no ressarcimento de valores e processo judicial executivo ulterior, sobretudo quando não participou do processo judicial primevo, que condenou o ente federativo (pelo princípio da solidariedade) a fornecer medicamento de alto custo a um paciente, sobe pena de a União ser instada a desembolsar pedidos de medicamentos de alto valor de cujo processo (judicial ou administrativo) não participou, fato que, além de comprometer o princípio do contraditório e da ampla defesa, poderá dar ensachas inclusive a desleixos na defesa do erário público (pelo ente originariamente demandado) e/ou à possibilidade de se repassar ao ente federativo (que suportou a despesa inicial) valores em duplicidade ou a maior, fazendo com que o sistema de saúde - e toda a sua lógica de descentralização dos serviços, de ordenamento e de ressarcimento das despesas através dos mecanismos, rubricas e procedimentos próprios, e até mesmo a questão da responsabilidade solidária dos entes sejam inobservados na prática, tornando-os letras morta, tudo em prejuízo às burras públicas, o que não se deseja.



    (...)



    50. A se deferir a pretensão do autor, corre-se o risco de os Estados e Municípios não mais contestarem os pedidos de medicamentos e/ou tratamentos de alto custo, já que poderiam, de logo, ingressar em juízo requisitando o ressarcimento através de título judicial, com base na interpretação equivocada da decisão do STF, sem que antes houvesse a necessidade de acertamento - prévio, anterior e na esfera administrativa própria - dos valores dispendidos, o que não é possível, sob pena de abalar ainda mais os já combalidos cofres públicos e ofender toda a lógica das despesas públicas.



    51. A única conclusão possível, após a análise de tudo isso, é que, em matéria de saúde, não há base legal que suporte direito de regresso de um ente federado em face da União, sem que antes sejam utilizados os meios administrativos ou judiciais de reembolso/ressarcimento próprios (Neste último, somente quando a União participar do processo e tiver ciência dos valores e do mérito das ações é que se poderia falar em responsabilização tout court, o que não ocorreu no caso dos autos).“



    Opostos Embargos de Declaração pela UNIÃO (Doc. 6), foram rejeitados (Doc. 7).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 8), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o ESTADO DE ALAGOAS aponta violação aos arts. 23, II; e 196 da CF/1988, pois é indiscutível a responsabilidade da União pelo custeio de tratamento oncológico, consoante fixado no RE 855.178/SE (Tema 793), razão pela qual “deve ser determinado o ressarcimento ao Ente Político que tiver fornecido medicamento que não era de sua atribuição de acordo com as normas de atribuições do Sistema Único de Saúde SUS” (Doc. 8, fl. 3).



    Afirma que, “ao afastar a necessidade de ressarcimento do ente público responsável pelo fornecimento de medicamento/tratamento, o Egrégio Tribunal Regional Federal da 5ª Região adotou posicionamento que destoa da tese fixada pelo STF [Tema 793], violando, inclusive, dispositivos constitucionais e da legislação aplicável, porquanto nos procedimentos de média e alta complexidade, a União assume posição de garante, definindo políticas públicas e repassando os valores necessários aos Estados e Municípios, que serão responsáveis por realizar o tratamento” (Doc. 8, fl. 12). 



    Aduz que “a decisão proferida na demanda de saúde no qual a União não participou não afasta a possibilidade de, em âmbito de ação de regresso, este ente público pleitear o ressarcimento do atendimento aos serviços prestados para outras esferas do Governo (art. 35, inc. VII, Lei nº 8.080/1990), em caso de identificação do real responsável“ (…) “autorizada a intervenção do Poder Judiciário para essa finalidade, independentemente de prévia instauração de procedimento administrativo para fins de reembolso/compensação entre os entes federativos” (Doc. 8, fls. 24-25).



    Ao final requer, seja conhecido e provido o presente recurso, a fim de determinar à União o ressarcimento dos valores dispendidos pelo Estado de Alagoas no fornecimento de medicamento/tratamento oncológico.



    Em contrarrazões (Vol. 10, fl. 395), a UNIÃO sustenta, preliminarmente, (a) ausência de demonstração da repercussão geral da matéria; (b) inexistência de prequestionamento da questão em debate; (c) deficiência da fundamentação do apelo extremo; (d) ofensa meramente reflexa à Constituição; e (d) incidência do óbice da Súmula 279/STF. No mérito, articula sua ilegitimidade para figurar no polo passivo da causa, pois não participou da ação indicada pelo Estado recorrente, além do que a lide tramitou perante a Justiça Estadual, fato que exclui a União de qualquer obrigação decorrente daquela decisão. Ao fim, pede o desprovimento do recurso.



    É o relatório. Decido. 



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo.



     



    Conforme acima narrado, o Tribunal de origem confirmou a sentença que julgara improcedente o pedido de direito de regresso formulado pelo Estado de Alagoas em face da União, para obter o ressarcimento dos valores despendidos para compra de medicamento para paciente em tratamento de câncer, consoante determinado por decisão judicial exarada em sede de ação ordinária, no âmbito da Justiça Estadual, em processo judicial do qual não participou a União. 



    O acórdão recorrido, interpretando a tese fixada no Tema 793 (RE 855.178-RG), a legislação aplicável espécie (Lei 8.080/1990), e as normas infralegais pertinentes, consignou haver responsabilidade solidária de todos os entes da Federação na prestação de serviços públicos de saúde, podendo qualquer um deles figurar no polo passivo da demanda. 



    Todavia, pontuou que o Sistema Único de Saúde (Portaria 874/2013) possui critérios acerca do financiamento das ações e atribuições de cada ente que, inclusive, são aptos a guiar, no âmbito administrativo, o ressarcimento de um ente que tenha despendido valores além da sua capacidade e/ou atribuição. 



    Assim, entendeu que “caso um ente venha a desembolsar recursos que perpassem suas atribuições/competências, será ressarcido na forma administrativa, conforme previsão legal e infralegal “ (Doc. 5, fl. 5). 



    No caso do autos, o acórdão ponderou que não há provas de que o autor buscou o ressarcimento pelas vias legais (Lei do SUS) e normas regulatórias do Ministério da Saúde.



    Finalmente, ressaltou, ainda, que há possibilidade “da utilização da via judicial para que se concretize possível reembolso/ressarcimento de um ente público que arcou diretamente com altos custos de medicamento e/ou tratamento médico pelo SUS, mas isso somente deve ocorrer se houver, no processo originário, a participação daquele que seria o ente responsável pela cobertura da tecnologia necessária à proteção da saúde do(s) indivíduo(s) necessitado(s), se os meios administrativos próprios não forem suficientes para preencher a lacuna instalada nos orçamentos, em razão de dispêndio financeiro de urgência, por exemplo, e/ou se os mecanismos administrativos/legais de compensações internas e administrativas existentes entre os entes federativos e a União Federal não forem suficientes.” (Doc. 5, fl. 6). Do contrário, e, “considerando a descentralização do SUS e os critérios do art. 35 da Lei nº 8.080/90, a interferência do Judiciário nessa seara seria ingerência contrária ao princípio constitucional da separação dos poderes, (…) criando despesa para a União sem autorização legal, interferindo, consequentemente, nas disposições da Lei Orçamentária” (Doc. 5, fls. 7-8).



    Pois bem. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 855.178-RG (Rel. Min. LUIZ FUX, Tema 793), examinou a repercussão geral da questão constitucional debatida nestes autos e reafirmou a jurisprudência desta CORTE no sentido da responsabilidade solidária dos entes federados quanto ao dever de prestar assistência à saúde. Confira-se a ementa do julgado: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 



    Posteriormente, ao rejeitar os Embargos de Declaração opostos em face desse acórdão, o SUPREMO fixou a seguinte tese: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". 



    Verifica-se, portanto, que, embora reconheça a existência de solidariedade entre os entes federados nas questões envolvendo a saúde pública, o STF decidiu, na tese fixada nos referidos embargos, que a autoridade judicial tem o dever de direcionar o cumprimento dessas demandas, de acordo com as regras de repartição de competências estabelecidas pela lei orgânica do SUS, bem como determinar ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    Nesse sentido: Rcl 41.954-MC, Rel. Min. GILMAR MENDES, 5/2/2021; RE 1.250.767, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 5/6/2020; RE 1.365.888, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 22/2/2022.



    Ainda que haja responsabilidade solidária dos entes federativos pela promoção das políticas públicas relativas à saúde, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL tem definido hipóteses nas quais a UNIÃO deve integrar a lide. 



    Recentemente, inclusive, a PRIMEIRA TURMA DO STF, em julgamento conjunto realizado em 22/3/2022, no qual se analisou o mérito das seguintes Reclamações: 49.890 e 50.414, de relatoria do Ilustre Min. DIAS TOFFOLI; bem como dois Embargos de Declaração e sete Agravos Regimentais envolvendo as Reclamações a seguir: Rcl 49909; 49919; 50726, 50715, 50866, 50481, 50907, 50649, 50458, todos de minha relatoria, definiu que:



    a) tratando-se de medicamento não padronizado/incorporado no RENAME/SUS, a UNIÃO deve necessariamente compor o polo passivo da lide; assim, a competência para julgar a lide é da Justiça Federal;



    b) no caso de medicamento padronizado no RENAME/SUS, porém cuja distribuição/financiamento está sob a responsabilidade exclusiva da UNIÃO, por exemplo, em razão dos altos custos dos medicamentos ou tratamentos oncológicos, a UNIÃO deve necessariamente compor o polo passivo da lide; assim, a competência para julgar a lide é da Justiça Federal;



    c) medicamentos não registrados na ANVISA, devem ser postulados necessariamente em face da UNIÃO, consoante fixado no Tema 500 da repercussão geral; e



    d) em todos os casos analisados, manteve-se a liminar deferida na origem a fim de preservar a saúde do paciente.



    A par disso, não se pode olvidar que, no Tema 793, também ficou assentado inexistir a exigência de litisconsórcio passivo necessário em demanda em que se pleiteia medicamento/tratamento em face do Estado, razão pela qual o jurisdicionado pode demandar contra qualquer um dos entes públicos, na medida em que todos são solidariamente responsáveis. Ficou ainda definido, nos Embargos de Declaração opostos no acordão do paradigma, que cabe ao magistrado direcionar o cumprimento da prestação, conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.



    No caso dos autos, o Estado de Alagoas foi condenado a fornecer medicamento oncológico que não faz parte do elenco do RENAME, em processo julgado na Justiça Estadual, do qual não participou a União. 



    Agora, a unidade federativa busca, na Justiça Federal, o ressarcimento por parte da União dos valores despendidos para o cumprimento da decisão judicial.



    O Estado-membro alega ter suportado ônus financeiro que não lhe cabia, a fim de cumprir decisão judicial. 



    Conforme já afirmado, o fato de a União não ter participado da referida lide não afasta sua responsabilização em regresso. 



    Isso porque a responsabilidade solidária entre as unidades federadas no fornecimento de medicamento/tratamento não implica transferir para determinado ente o encargo financeiro que, de fato, é de outra pessoa política.



     A União, em suas contrarrazões, articula que não cabe a ela “ressarcir todos os entes federativos derrotados em demandas judiciais, em casos de medicamentos não previstos na RENAME ou medicamentos oncológicos” (fl. 433, Vol. 50), pois isso caracterizaria “enriquecimento ilícito do demandante e a indevida ‘duplicidade de financiamento do SUS’, pois o Sistema Único de Saúde “possui mecanismos de compensação quando decisões judiciais obriguem uma entidade política a fornecer remédio da alçada da outra.”



    Dessa alegações, infere-se que a União resiste em admitir o direito de regresso do ente que arcou com as despesas pelo financiamento de remédios oncológicos. Assim, relegar a discussão alusiva ao ressarcimento à esfera administrativa seria apenas retardar a solução da celeuma, a qual, mais cedo ou mais tarde, findaria por aportar na seara judicial. E, nesse ínterim, arcaria a unidade federativa sozinha com custos financeiros advindos do impasse, com potenciais prejuízos para a prestação dos serviços públicos locais.



    Veja-se que, no RE 631240-RG (Tema 350), Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Dje de 10/11/2014, em que se debateu a necessidade de postulação prévia junto ao INSS para a concessão/revisão de benefício previdenciário, esta CORTE assentou que “a exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado”, pois, “nesses casos, o interesse em agir estará caracterizado”.



    No precedente, o Relator pontou que o interesse de agir possui três aspectos: utilidade, adequação e necessidade. A utilidade significando que o processo deve trazer proveito para o autor; a adequação é a escorreita correspondência entre o meio processual escolhido pelo demandante e a tutela jurisdicional pretendida; e a necessidade deflui da demonstração de que a atuação do Estado-Juiz é imprescindível para a satisfação da pretensão do autor.



    Na hipótese dos autos, verifica-se que todos esses requisitos estão preenchidos, pois é evidente que a ação de regresso ajuizada pelo Estado de Alagoas em face da União constitui o meio adequado para postular o direito ao ressarcimento, o qual, se reconhecido pelo Juízo, a toda evidência, trará proveito para o ente estatal. A necessidade exsurge, como se demonstrou, da renitente resistência da União em admitir o direito de regresso do ente que arcou com as despesas pelo financiamento de remédios oncológicos.



    Assim, afirmar a necessidade de prévio esgotamento da via administrativa para que se concretize o reembolso/ressarcimento da unidade federativa que arcou diretamente com os custos de medicamento/tratamento cuja responsabilidade é de outro ente público, como fez o acórdão recorrido, afronta o art. 5º, XXXV, da Constituição, que assegura a garantia do acesso à jurisdição. 



    A contrario sensu, confira-se o seguinte precedente:



    “EMENTA: Execução fiscal. - Inexistem as alegadas ofensas ao artigo 5º, XXXV, da Constituição, porquanto, por ter sido julgada extinta a execução fiscal por falta do interesse de agir, não se pode pretender, sob o fundamento de não ser cabível no caso essa extinção, que a decisão judicial que a confirmou haja impedido o livre acesso ao Poder Judiciário, ou haja violado o artigo 156, I, da Constituição que instituiu, em favor dos municípios, o IPTU. Recurso extraordinário não conhecido (RE 287154, Relator(a): MOREIRA ALVES, Primeira Turma, DJ de 9/11/2001)



    Por último, acresce-se que, na via judicial, a União, como não poderia deixar de ser, terá o direito ao contraditório e à ampla defesa, ocasião em que poderá alegar todos os argumentos julgados pertinentes, inclusive aqueles relativos aos mecanismos de compensação que assevera existir no âmbito do SUS, quando decisões judiciais obrigam determinada entidade política a fornecer remédio da alçada da outra.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para determinar o prosseguimento desta ação no Juízo de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 22 de junho de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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