Tribunal: STF
Processo: RE 1383363
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-07-01
Data de publicação: 2022-07-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Cuida-se de recurso extraordinário interposto pelo Prefeito Municipal de Lagoa Santa em face de acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, assim ementado:



    EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI Nº 4.345/2019 QUE PREVÊ A GRATUIDADE NO TRANSPORTE COLETIVO PARA PESSOAS PORTADORAS DE DEFICIÊNCIA FÍSICA - AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA. O col. Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 878.911/RJ, reconheceu a repercussão geral da matéria constitucional analisada e reafirmou a jurisprudência da Corte no sentido de que não usurpa a competência privativa do Chefe do Poder Executivo, a Lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, §1º, II, a, c e e, da Constituição Federal). A norma que estende a gratuidade do transporte público municipal às pessoas portadoras de deficiência disciplina, além da matéria relativa à organização local do trânsito, trata sobre assistência social, tendo por fim primordial a adoção de políticas públicas de inclusão social das pessoas com deficiência, proporcionando paridade de oportunidades, buscando a reintegração da pessoa portadora de necessidades especiais à sociedade, nos termos do artigo 203, VI, da CR/88, e artigo 224 da Constituição Estadual, donde não se vislumbra o alegado vício de iniciativa. Não é inconstitucional lei que institui a extensão da gratuidade do transporte público municipal aos portadores de necessidades especiais. Eventual desequilíbrio financeiro dos contratos de concessão deverá ser dirimido em ação própria (e-doc. 51).



    Opostos embargos de declaração (e-doc. 63), foram rejeitados (e-doc. 68). 



    O requerente alega ofensa ao disposto no art. 30, inc. V, da Constituição Federal. 



    Sustenta que a norma sob invectiva, de iniciativa do Legislativo, ao tratar de hipótese de isenção tarifária no âmbito do transporte coletivo municipal, adentra esfera de gestão administrativa de atribuição privativa do Executivo. 



    Nesse caminho, argumenta terem sido violados os princípios da separação de poderes, do ato jurídico perfeito, do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos e da segurança jurídica.



    Admitido o recurso extraordinário (e-doc. 87), foram interpostas contrarrazões (e-doc. 93), nas quais a Câmara Municipal de Lagoa Santa sustenta, em síntese, (i) a ausência de repercussão geral; (ii) que compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local, nos termos do art. 30, I, da Constituição; (iii) que, por não estar incluída no âmbito da competência privativa reservada ao Chefe do Executivo, a norma não viola o princípio da separação de poderes e a reserva da Administração Pública; (iv) e que a ruptura do equilíbrio econômico-financeiro deve ser demonstrada por meio de critérios objetivos.



    Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República opinou pelo conhecimento e provimento do recurso extraordinário, nos termos da seguinte ementa:



    PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACÓRDÃO EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 30, V, DA CF/88. CONTRARIEDADE AO TEMA 917 DO STF. CONFIGURADA. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO DESTOANDO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PARECER PELO CONHECIMENTO E PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO (e-doc. 99).



    É o relatório.



    Decido.



    Afasto, de início, a preliminar de ausência de repercussão geral, haja vista que a matéria em debate é de indubitável relevância econômica, política, social e jurídica, ultrapassando os interesses subjetivos do processo. Ademais, a repercussão geral foi alegada em tópico próprio e suficientemente fundamentado.



    Preenchidos os pressupostos legais e constitucionais de admissibilidade do recurso, prequestionada a matéria e apresentada sua repercussão geral, passo à análise do mérito.



    Assiste razão ao requerente.



    De fato, ao dispor sobre o passe livre no transporte coletivo urbano de pessoas com deficiência no Município de Lagoa Santa, a Lei municipal nº 4.345/2019 interfere na gestão dos contratos de concessão do serviço público respectivo, matéria reservada ao Poder Executivo, violando o princípio da separação dos poderes. 



    Em mais de uma ocasião, inclusive sob a sistemática da repercussão geral (Tema nº 917), este Supremo Tribunal Federal reconheceu a inconstitucionalidade de leis de iniciativa do poder legislativo que previam determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido. Nestes casos, a Corte entendeu haver interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria reservada ao Poder Executivo, restando evidenciada ofensa ao princípio da separação dos poderes. Os seguintes precedentes vão nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 4.166/05 DO MUNICÍPIO DE CASCAVEL/PR. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE CONCEDE GRATUIDADE NO TRANSPORTE COLETIVO URBANO ÀS PESSOAS MAIORES DE 60 ANOS. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATOS. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO. SEPARAÇÃO DE PODERES. VIOLAÇÃO. PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. O Supremo Tribunal Federal tem declarado a inconstitucionalidade de leis de iniciativa do poder legislativo que preveem determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido, tendo em vista a interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria reservada ao Poder Executivo, estando evidenciada a ofensa ao princípio da separação dos poderes. 2. Não obstante o nobre escopo da referida norma de estender aos idosos entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, independentemente do horário, a gratuidade nos transportes coletivos urbanos esteja prevista no art. 230, § 2º, da Constituição Federal, o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do poder legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente aos contratos administrativos celebrados com as concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal (art. 30, inciso V, da Constituição Federal). 3. Agravo regimental não provido” (ARE nº 929.591 AgR/PR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 27/10/17).



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADI ESTADUAL. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. ISENÇÃO DE TARIFA NO TRANSPORTE COLETIVO LOCAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO DE INICIATIVA. PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (...) É inconstitucional a Lei Municipal de Lins 5.394, de 2 de julho de 2010, que institui hipótese de isenção de tarifa no transporte coletivo local, por vício de iniciativa. Ademais, tal proceder configura violação da independência e harmonia dos poderes, bem como criação de despesa sem previsão de recursos. Violação dos arts. 2º e 61, § 1º, II, b, da Constituição Federal, aplicáveis aos Municípios por força do princípio da simetria e „ex vi'dos arts. 5º, 25 e 47, XVIII, e 144 da Constituição Estadual “ (RE nº 728.783/SP, decisão monocrática, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 03/06/16).



    “EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 5.127/2015. MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA. OBRIGATORIEDADE DE INSTALAÇÃO DE AR CONDICIONADO NOS VEÍCULOS DE TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL. PROCESSO LEGISLATIVO. INICIATIVA PRIVATIVA. PODER EXECUTIVO. SERVIÇOS PÚBLICOS. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de que compete ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que interfiram na gestão de contratos de concessão de serviços públicos. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.” (ARE nº  1075713 AgR/RJ, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 06/08/18).



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADI ESTADUAL. LEI 8.170/2018 DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, QUE ESTABELECE NORMAS DE ISENÇÃO DO PAGAMENTO DE PEDÁGIO NO RESPECTIVO TERRITÓRIO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA ISONOMIA. LEI ESTADUAL QUE INTERFERE NO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATOS FIRMADOS ENTRE O PODER EXECUTIVO E AS EMPRESAS CONCESSIONÁRIAS. VIOLAÇÃO AO ART. 37, XXI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E À SEPARAÇÃO DOS PODERES. LEI QUE NÃO INDICA FONTE DE CUSTEIO. INOBSERVÂNCIA DO ART. 112, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. DESRESPEITO À AUTONOMIA MUNICIPAL (ART. 18 DA CF). 1. O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade da Lei Estadual 8.170/2018, oriunda de projeto de lei de iniciativa do Poder Legislativo, que concede isenção do pagamento de tarifa de pedágio em rodovia estadual, quer esteja sendo administrada pela iniciativa privada via contrato de concessão, quer pelo próprio Poder Público Estadual ou Municipal, a veículo cujo proprietário possua residência permanente ou exerça atividade profissional permanente no próprio Município em que esteja localizada a praça de cobrança de pedágio. 2. Ao impor situação mais vantajosa para os proprietários de veículos residentes ou que trabalhem em município que abrigam praças de pedágio, a norma questionada viola o princípio da isonomia inserto no art. 19, III, da Constituição Federal, que dispõe ser vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si. 3. A jurisprudência da CORTE firmou-se no sentido de inibir que sejam estabelecidas pelos entes da federação brasileira relações de preferências entre brasileiros, em razão de sua origem ou procedência (ADI 4382, de minha relatoria,Tribunal Pleno, DJe de 30/10/2018; (ADI 3.583, Rel. Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, DJe de 14/3/2008; (RE 668.810, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe de 10/8/2017 ). 4. A lei estadual impugnada imiscui-se indevidamente nas estipulações contratuais estabelecidas entre o Poder Executivo concedente e as empresas concessionárias, com ferimento ao disposto no art. 37, XXI, da Constituição Federal, e ao princípio da separação de poderes. 5. O Tribunal de origem pontuou que a lei contestada não indica a fonte de custeio para o poder concedente arcar com os encargos da desoneração prevista na norma, o que finda por violar o art. 112, § 2º, da Constituição Estadual, cuja constitucionalidade já foi reconhecida pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (ADI 3225, Relator(a): Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, DJe de 26/10/2007). 6. Esta CORTE firmou entendimento de que os Estados-membros não podem interferir na esfera das relações jurídico-contratuais estabelecidas entre o poder concedente, seja a União Federal, seja o Município, e as empresas concessionárias, nem modificar ou alterar as condições dos contratos de concessão. 7. Na hipótese vertente, a norma abrange contrato de concessão de rodovia estadual sob a administração do Município, o que afronta a autonomia municipal (art. 18, da CF). 8. Agravo Interno a que se nega provimento.“(ARE nº 1.349.285 AgR/RJ, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 18/2/22).



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DECLARATÓRIA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEIS MUNICIPAIS PELO CONTROLE DIFUSO E/OU ILEGALIDADE FACE A LEI ORGÂNICA MUNICIPAL, CUMULADA COM OBRIGAÇÃO DE FAZER E INDENIZAÇÃO DE PREJUÍZOS. CONCESSÃO DE GRATUIDADES OU REDUÇÕES NA TARIFA DO TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL PARA IDOSOS, OPERÁRIOS, DEFICIENTES FÍSICOS E ESTUDANTES. MATÉRIA DE RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. PRECEDENTES. RECURSO PROVIDO.” (RE 1.117.488/RS, decisão monocrática, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 26/03/2019).



    Reforça essa orientação jurisprudencial, ainda, a conclusão desta Suprema Corte no sentido de competir privativamente ao chefe do Poder Executivo iniciar projeto de lei pelo qual se concede benefício de tarifa para transporte coletivo, sob pena de inconstitucionalidade formal da norma. Vejamos:  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO. ISENÇÃO DE TARIFA DE TRANSPORTE COLETIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE nº 1.154.488-AgR/MG, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 25/11/19). 



    Portanto, não obstante o nobre escopo da norma municipal de ampliar o alcance da isenção no pagamento de tarifa nos serviços de transporte público coletivo urbano, nota-se que o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do poder legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente aos contratos administrativos celebrados com as concessionárias do serviço de transporte coletivo de passageiros (art. 30, inc. V, da Constituição Federal).



    In casu, o diploma impugnado inevitavelmente impacta o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão firmados entre o ente municipal e as concessionárias, eis que, ao instituir hipótese de isenção tarifária desprovida de respectiva fonte de custeio, provoca alteração no número de passageiros pagantes, na arrecadação das empresas de transporte, além de possivelmente afetar o orçamento municipal e a prestação de outros serviços de interesse da coletividade. No assunto, em sede de julgamento da ADI nº 2.733/ES, que abordou controvérsia semelhante à aqui posta, o eminente Ministro Eros Grau precisamente pontuou que 



    “a isenção e os descontos contemplados pelo texto normativo frustram as expectativas da contratada, já que reduzem suas receitas sem que seja prevista qualquer forma de compensação por essa redução, o que acarreta desequilíbrio na relação contratual”.



    Eis a ementa da mencionada ação direta:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.304/02 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. EXCLUSÃO DAS MOTOCICLETAS DA RELAÇÃO DE VEÍCULOS SUJEITOS AO PAGAMENTO DE PEDÁGIO. CONCESSÃO DE DESCONTO, AOS ESTUDANTES, DE CINQUENTA POR CENTO SOBRE O VALOR DO PEDÁGIO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. EQUILÍBRIO ECONÔMICOFINANCEIRO DOS CONTRATROS CELEBRADOS PELA ADMINISTRAÇÃO. VIOLAÇÃO. PRINCÍPIO DA HARMONIA ENTRE OS PODERES. AFRONTA. 1. A lei estadual afeta o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão de obra pública, celebrado pela Administração capixaba, ao conceder descontos e isenções sem qualquer forma de compensação. 2. Afronta evidente ao princípio da harmonia entre os poderes, harmonia e não separação, na medida em que o Poder Legislativo pretende substituir o Executivo na gestão dos contratos administrativos celebrados. 3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado procedente" (ADI nº 2.733, Tribunal Pleno, Rel. Min. Eros Grau, DJe de 3/2/06).



    Não foi outra a conclusão da Procuradoria-Geral da República, que, em parecer, opinou pelo provimento do recurso ao constatar que “o acórdão recorrido adotou entendimento que destoa do que vem aplicando essa Corte Suprema, restando configurada violação ao artigo 30, V, da CF/88” (e-doc. 99).



    Ante o exposto, nos termos do art. 932, inc. V, al. “b”, do Código de Processo Civil, conheço e dou provimento ao recurso extraordinário para reformar o acórdão proferido e assentar a inconstitucionalidade da Lei nº 4.345, de 4 de julho de 2019, do Município de Lagoa Santa/MG. 



    Publique-se.



    Brasília, 1º de julho de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente