Tribunal: STF
Processo: ARE 1390160
Classe: ARE
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-13
Data de publicação: 2022-09-13

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 



    Trata-se de agravo cujo objeto é decisão que negou seguimento a recurso extraordinário interposto pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional contra decisão da 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, assim ementada: 



    CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. PRELIMINARES DE CERCEAMENTO DE DEFESA, ILEGITIMDADE PASSIVA DAS PARTES, FALTA DE INTERESSE DE AGIR, IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO E AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO DA SENTENÇA REJEITADAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROTEÇÃO AO PATRIMÔNIO HISTÓRICO-CULTURAL. ART. 216, IV, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. POSSIBILIDADE DE PROTEÇÃO INDEPENDENTE DE TOMBAMENTO.



    - Não há que se falar em cerceamento de defesa. Com efeito, o magistrado, no uso de suas atribuições, deverá estabelecer a produção de provas que sejam importantes e necessárias ao deslinde da causa, é dizer, diante do caso concreto, deverá proceder à instrução probatória somente se ficar convencido da prestabilidade da prova (TRF/3ª Região, AI nº 405916, Processo 00139752120104030000, Rel. Des. Márcio Moraes, 3ª Turma, e-DJF3 de 03/12/2010, p. 320).



    - Sendo destinatário natural da prova, o juiz tem o poder de decidir acerca da conveniência e da oportunidade de sua produção, visando obstar a prática de atos inúteis ou protelatórios, desnecessários à solução da causa. Nesse sentido, a farta documentação carreada aos autos já se mostra suficiente a dirimir o ponto controvertido da lide.



    - Legitimidade do MUNICÍPIO DE SÃO PAULO e do ESTADO DE SÃO PAULO para figurarem no polo passivo da presente ação. A Constituição Federal determina, em seu art. 23, I, III e IV, que é "competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público", "proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos", e "impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural".



    - A legitimidade do IPHAN decorre de sua própria missão institucional de proteção do patrimônio cultural brasileiro, nos termos do art. 2º, do anexo I, do Decreto nº 9.238/2017: "O IPHAN tem por finalidade preservar o patrimônio cultural do País, nos termos do art. 216 da Constituição" e "promover a salvaguarda e a conservação do patrimônio cultural acautelado pela União".



    - Não há que se falar em falta de interesse de agir (ausência do ato jurídico administrativo que caracteriza a necessidade de proteção do bem: o tombamento) e em impossibilidade jurídica do pedido (existência de projeto de restauração não aprovado em virtude do encerramento do exercício financeiro), haja vista tratarem de questões, a rigor, atinentes ao mérito.



    - A r. sentença, possui todos os requisitos essenciais exigidos (art. 489 e seguintes do Código de Processo Civil). Não há que se falar em ausência de fundamentação.



    - Sobre a proteção ao patrimônio cultural brasileiro dispõe o artigo 216, da Constituição Federal, que "constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem. Ademais, "o poder público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação".



    - Existem diversas formas de proteção a este patrimônio (art. 216, V, § 1º), de forma que o tombamento não é o meio exclusivo para tanto, embora a proteção efetiva e concreta se dê pela referida modalidade. Nos termos do Decreto-lei nº 25/37, praticamente todas as prerrogativas e deveres relativos à concreta preservação do patrimônio histórico e cultural material de propriedade privada concebíveis decorrem do tombamento, restando pouca margem para outras medidas, que devem ser subsidiárias.



    - Diferente é a hipótese da propriedade do bem pelo próprio Poder Público, mas apenas porque neste caso o tombamento é desnecessário, pois nesta hipótese o Ente Titular pode direta e livremente tomar todas as medidas necessárias a este fim sem interferir em direitos de terceiros, situação esta análoga à da desapropriação para preservação do patrimônio histórico e cultural, expressamente prevista na Constituição.



    - No caso, o ponto controvertido cinge-se a verificar a necessidade de restauração/manutenção do bem Chaminé da Luz pelas apelantes, os limites de suas responsabilidades e a titularidade do bem cultural discutido.



    - Quanto ao interesse histórico e cultural da Chaminé da Luz, todos os Entes reconhecem a existência de algum valor histórico no monumento discutido, o que é praticamente incontroverso, apesar de alegarem não ter recursos para sua preservação. Diversos documentos constantes nos autos (manifestação do IPHAN, estudo realizado pela CONDEPHAAT e outros) ratificam o caráter histórico e cultural.



    - No que se refere ao estado do bem e a necessidade de restauro e preservação, não há dúvidas que o quadro atual da Chaminé da Luz é de completo abandono. O conjunto probatório ratificou que, além do mau cheiro e da grande quantidade de lixo nas instalações, há reparos importantes a serem realizados nos elementos estruturais da edificação (risco provável de incidentes graves), no sistema de proteção contra descarga atmosférica (risco iminente de incidentes graves), na conservação das características arquitetônicas do monumento (risco iminente quanto à identificação do patrimônio histórico e cultural) e na proliferação de doenças (risco iminente de incidentes graves).



    - Com relação à propriedade do bem, a quem cabe o dever de preservação direta e a quem cabe eventual repasse de recursos em caso de insuficiência, restou claro que a Chaminé da Luz é de propriedade do Estado de São Paulo. Conforme também observado pela r. sentença, consta dos autos certidão de propriedade do imóvel Fazenda do Estado de São Paulo, transcrição n. 54.745, de 29/03/1910 (fl. 195).



    - Sobre a eventual permuta, a Lei Municipal n. 6.723/65, aprovou o plano de abertura de via expressa, em direção Leste-Oeste, Setor Norte, ligando as avenidas Tiradentes e Alcântara Machado, autorizando a entrada em entendimentos com Governo do Estado para aquisição da propriedade estadual necessária (fls. 188/189). A Lei n. 6.842/66 que dispõe sobre permuta de imóveis, autorizou o Poder Executivo a permutar a área que compreende a Rua João Teodoro e canteiro central onde se encontra a Chaminé da Luz, por imóveis de propriedade do Estado (fls. 185/193). Contudo, é incontroverso que a permuta não restou efetivada, bem como que foi promovida Ação de Desapropriação Indireta pela Fazenda do Estado de São Paulo em face da Municipalidade de São Paulo, mas esta restou arquivada (fl. 896).



    - Quanto à desapropriação indireta de fato, o desapossamento administrativo, pode-se afirmar que este ocorreu no que toca à área em que deitadas ruas, pistas, passeio público e canteiro central, que foram efetivamente utilizadas pelo Município para fins de urbanização e vias públicas, mas não quanto à Chaminé da Luz, pois se trata de prédio/monumento intocado, preservado a despeito das obras viárias e de urbanização, sem utilização como rua, pista, passeio público ou canteiro central, embora na superfície deste, conservando sua finalidade histórica e cultural original, que é finalidade típica bastante a um bem público.



    - Sequer a hipótese de desapropriação por extensão à indireta pode ser cogitada, pois esta ocorre caso a parte remanescente do imóvel seja inaproveitável e haja pedido expresso do desapropriado, o que não é o caso.



    - O Estado de São Paulo, originalmente, praticou atos compatíveis com a titularidade do bem, inclusive, reconhecendo o seu interesse histórico e cultural, bem como que a CONDEPHAAT (Conselho de Defesa do Patrimônio Histórico, Arqueológico, Artístico e Turístico do Estado de São Paulo) realizou obras de restauro em 1998.



    - Está claro que a Chaminé da Luz, patrimônio histórico e cultural, demanda reparos e preservação a serem realizados pelo Estado de São Paulo.



    - Não prospera o argumento de que a ausência de previsão do orçamento público legitima o descumprimento da obrigação, haja vista que o legislativo pode adotar providências, se necessário, para abertura de crédito ou o aumento orçamentário, sendo fato corriqueiro na gestão orçamentário-financeira.



    - O Poder Judiciário pode compelir o município a fiscalizar o monumento, evitando-se a ocorrência de depredações, pichações e ocupação por moradores de rua. Ademais, há risco iminente de um desastre com o desabamento da chaminé. A remoção dos moradores também constitui etapa preparatória à realização das obras de reforma.



    - Remessa oficial e apelações desprovidas.



    O recurso busca fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal. A parte recorrente alega violação aos arts. 2º; 5º, II e LV; 18; 165, § 2º; 167, I; 169 e 216, todos da CF. Sustenta que:



    (i) “A exegese feita pelo V Acórdão recorrido, ao confirmar a r. sentença, e atribuir a imposição de fiscalização e transferência de verba orçamentária ao Estado para conservação do patrimônio "Chaminé da luz", traz obrigação não prevista em Lei, incutindo em afronta direta ao art. 5º, II, da CF/88”; 



    (ii) “A decisão afronta, ainda, o artigo 165, 2° da CF, que trata das diretrizes orçamentárias, uma vez que a imposição de repasses de recursos ao Estado de São Paulo para preservação da “Chaminé da Luz", na ausência de recursos daquele Ente Federativo, impõe obrigação sem respaldo legal; 



    (iii) “Há ainda ofensa ao Pacto Federativo, considerando que a própria Constituição Federal prevê a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil, que compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos”; 



    (iv) “há que se registrar que a exegese feita a partir do artigo 216 da Constituição Federal também se mostra insuficiente para fundamentar a condenação imposta na r. sentença, confirmada pelo V. Acórdão ora recorrido, pois tal norma deve ser interpretada conjuntamente ao seu artigo 2º.



    A decisão agravada negou seguimento ao recurso sob os seguintes fundamentos:



    “Verifica-se que a solução da controvérsia no presente recurso extraordinário, pressupõe, necessariamente, o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que torna inviável o seu processamento, nos termos da Súmula 279/STF: 



    (…)



    Ante o exposto, não admito o recurso extraordinário.”



    A pretensão recursal não merece prosperar. 



    O Tribunal de origem consignou o seguinte: 



    “No caso, o ponto controvertido cinge-se a verificar a necessidade de restauração/manutenção da Chaminé da Luz pelas apelantes, os limites de suas responsabilidades e a titularidade do bem cultural discutido.



    Quanto ao interesse histórico e cultural da Chaminé da Luz, todos os Entes reconhecem a existência de algum valor histórico no monumento discutido, o que é praticamente incontroverso, apesar de alegarem não ter recursos para sua preservação. Diversos documentos constantes nos autos (manifestação do IPHAN, estudo realizado pela CONDEPHAAT e outros) ratificam o caráter histórico e cultural.



    Da mesma forma,no que se refere ao estado do bem e a necessidade de restauro e preservação, não há dúvidas que o quadro atual da Chaminé da Luz é de completo abandono. O conjunto probatório ratificou que, além do mau cheiro e da grande quantidade de lixo nas instalações, há reparos importantes a serem realizados nos elementos estruturais da edificação (risco provável de incidentes graves), no sistema de proteção contra descarga atmosférica (risco iminente de incidentes graves), na conservação das características arquitetônicas do monumento (risco iminente quanto à identificação do patrimônio histórico e cultural) e na proliferação de doenças (risco iminente de incidentes graves).



    Com relação à propriedade do bem, a quem cabe o dever de preservação direta e a quem cabe eventual repasse de recursos em caso de insuficiência, restou claro que a Chaminé da Luz é de propriedade do Estado de São Paulo.



    (…)



    Saliento, por oportuno, que o Estado de São Paulo, originalmente, praticou atos compatíveis com a titularidade do bem, inclusive, reconhecendo o seu interesse histórico e cultural, bem como que a CONDEPHAAT (Conselho de Defesa do Patrimônio Histórico, Arqueológico, Artístico e Turístico do Estado de São Paulo) realizou obras de restauro em 1998.



    Assim, está certo que a Chaminé da Luz, patrimônio histórico e cultural, demanda reparos e preservação a serem realizados pelo Estado de São Paulo.



    Saliento, por oportuno, que não prospera o argumento de que a ausência de previsão do orçamento público legitima o descumprimento da obrigação, haja vista que o legislativo pode adotar providências, se necessário, para abertura de crédito ou o aumento orçamentário, sendo fato corriqueiro na gestão orçamentário -financeira.



    Por fim, o Poder Judiciário pode compelir o município a fiscalizar o monumento, evitando-se a ocorrência de depredações, pichações e ocupação por moradores de rua. Ademais, há risco iminente de um desastre com o desabamento da chaminé. A remoção dos moradores também constitui etapa preparatória à realização das obras de reforma.”



    O acórdão recorrido está alinhado ao entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF) no sentido de que, nos termos do art. 216, § 1º, da Constituição Federal a expressão Poder Público possui como destinatárias todas as esferas de atuação estatal, seja federal, estadual ou municipal, incluindo a divisão tripartite de poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário). Confiram-se: 



    Ementa: Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Ação civil pública. Bem público. Prédio central da UFPR. Reconhecimento do seu valor histórico e cultural. Necessidade de tombamento pelo IPHAN. O art. 216, §1º, da CF abrange não apenas o Poder Executivo, mas também os Poderes Legislativo e Judiciário. 4. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Negado provimento ao agravo regimental e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, não se aplica o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    (RE 1.099.660-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma)



    Ementa: Agravo em ação cível originária. 2. Administrativo e Constitucional. 3. Tombamento de bem público da União por Estado. Conflito Federativo. Competência desta Corte. 4. Hierarquia verticalizada, prevista na Lei de Desapropriação (Decreto-Lei 3.365/41). Inaplicabilidade no tombamento. Regramento específico. Decreto-Lei 25/1937 (arts. 2º, 5º e 11). Interpretação histórica, teleológica, sistemática e/ou literal. Possibilidade de o Estado tombar bem da União. Doutrina. 5. Lei do Estado de Mato Grosso do Sul 1.526/1994. Devido processo legal observado. 6. Competências concorrentes material (art. 23, III e IV, c/c art. 216, § 1º, da CF) e legislativa (art. 24, VII, da CF). Ausência de previsão expressa na Constituição Estadual quanto à competência legislativa. Desnecessidade. Rol exemplificativo do art. 62 da CE. Proteção do patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico regional. Interesse estadual. 7. Ilegalidade. Vício de procedimento por ser implementado apenas por ato administrativo. Rejeição. Possibilidade de lei realizar tombamento de bem. Fase provisória. Efeito meramente declaratório. Necessidade de implementação de procedimentos ulteriores pelo Poder Executivo. 8. Notificação prévia. Tombamento de ofício (art. 5º do Decreto-Lei 25/1937). Cientificação do proprietário postergada para a fase definitiva. Condição de eficácia e não de validade. Doutrina. 9. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 10. Agravo desprovido. 11. Honorários advocatícios majorados para 20% do valor atualizado da causa à época de decisão recorrida (§ 11 do art. 85 do CPC).



    (ACO 1.208-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno)



    Ademais, para firmar entendimento diverso do acórdão recorrido quanto aos pontos aduzidos pela parte recorrente, seria indispensável o reexame do acervo probatório constante dos autos. Nessas condições, a hipótese atrai a incidência do enunciado da Súmula 279/STF. Nesse sentido:



    EMENTA 



    DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMÓVEL. VALOR HISTÓRICO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 2º, 24 E 30 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. SÚMULAS Nº 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. ART. 216 DA LEI MAIOR. VIOLAÇÃO INOCORRENTE. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. Cristalizada a jurisprudência desta Suprema Corte, nos termos das Súmulas nº 282 e 356/STF: Inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada, bem como O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento. 2. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem, bem como a reelaboração da moldura fática, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, a, da Lei Maior, nos termos da remansosa jurisprudência desta Suprema Corte. 3. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, principalmente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República. 4. Agravo interno conhecido e não provido.



    (ARE 1.248.422-AgR, Relª. Minª Rosa Weber, Primeira Turma) 



    Por fim, cumpre registrar que o STF já assentou a ausência de repercussão geral da controvérsia referente à violação aos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa, do devido processo legal e dos limites da coisa julgada, quando o julgamento da causa depender de prévia análise da adequada aplicação de normas infraconstitucionais (ARE 748.371-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes).



    Diante do exposto, com base no art. 932, IV e VIII, c/c o art. 1.042, § 5º, do CPC/2015 e no art. 21, § 1º, do RI/STF, nego provimento ao recurso do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985).



    Publique-se. 



          Brasília, 13 de setembro de 2022.



Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO



Relator