Tribunal: STF
Processo: ARE 1355164
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-03
Data de publicação: 2022-02-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. INOVAÇÃO EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO: SÚMULA N. 282 DESTE SUPREMO TRIBUNAL. ICMS ECOLÓGICO. ALTERAÇÃO DOS ÍNDICES DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS NO PRODUTO DA ARRECADAÇÃO. CRITÉRIOS DE REPASSE. LIMITE TERRITORIAL. REVISÃO: SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base nas als. a e c do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Paraná:



    “APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO. DECLARAÇÃO DE NULIDADE DO DECRETO ESTADUAL Nº 3.345/2008, QUE ALTEROU A PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS DE MOREIRA SALES E GOIOERÊ NO PRODUTO DA ARRECADAÇÃO DO ICMS ECOLÓGICO. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. MANUTENÇÃO. PRELIMINAR DE NULIDADE. SUPOSTA NECESSIDADE DE INTIMAÇÃO DO IBGE EM RAZÃO DA DIVERGÊNCIA QUANTO AO LIMITE TERRITORIAL. INOCORRÊNCIA. PEDIDO RELATIVO À VALIDADE DO DECRETO ESTADUAL E NÃO À DEMARCAÇÃO TERRITORIAL. MÉRITO. DECRETO ESTADUAL FUNDADO EM PARECER DE AUTARQUIA ESTADUAL (ITCG) QUE ACABOU POR PROMOVER ALTERAÇÃO QUANTO À EXTENSÃO TERRITORIAL DOS MUNICÍPIOS ENVOLVIDOS. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA PELO ÓRGÃO ESPECIAL DESTE E. TRIBUNAL DE JUSTIÇA. REDUÇÃO DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. POSSIBILIDADE. VALOR EXCESSIVO. QUANTUM MINORADO. Recurso de apelação do Estado do Paraná (01) conhecido e parcialmente provido. Recurso de apelação do Município de Goiorê (02) conhecido e desprovido. Sentença mantida reexame necessário” (fl. 1, e-doc. 31).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 61). 



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 158 da Constituição da República e o § 4º do art. 12 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.



    Assevera ser “equivocado e inaceitável o acórdão recorrido, pois o Decreto 3.345/2008 (ensejador da lide) é posterior à CF/88, o que afasta a aplicação do art. 12, § 4º, do ADCT. Se o Decreto não é interpretativo, mas sim instituidor de uma nova demarcação, o conflito é surgido, portanto, em data posterior à CF/1988, pois conforme se decidiu no acórdão, até então inexistia controvérsia a respeito da localização das RPPN's que originaram a alteração nos índices de participação, já que os valores valores da participação no ICMS ecológico sobre as áreas eram até então integralmente repassados ao Município de Moreira Sales. Somente com o Decreto 3.345/2008 é que os valores teriam sido suprimidos de Moreira Sales e destinados a Goioerê. Inexiste, assim, conflito prévio à CF/1988 a ensejar a aplicação do art. 12, § 4º, do ADCT, já que até 2008 inexistia controvérsia sobre a localização das duas RPPN's. O Decreto 3.345/2008 é ainda meramente regulamentar. Ele regulamenta os índices de participação do ICMS Ecológico, com base na legislação de regência” (fl. 4, e-doc. 65).



    Sustenta que “a Constituição Federal determina a utilização do critério territorial, sendo este o utilizado, inclusive, para a fixação dos índices de participação dos municípios com base na arrecadação do imposto. Há um grave impacto no orçamento do Município de Goioerê, já que é o legítimo detentor do ICMS Ecológico decorrente das áreas das duas Fazendas reconhecidas como RPPN, por estarem ambas em seu território, conforme comprovam as matrículas dos imóveis e a informação exarada pelo IGCG, não podendo ser alijado das verbas da forma como decidido pela sentença e pelo acórdão, sob pena de violação ao art. 158 da CF e do art. 1º da LC Estadual nº 59/91” (fl. 18, e-doc. 65).



    Pede o provimento do recurso extraordinário, “a fim de que seja declarado que o acórdão recorrido violou o disposto no art. 12, § 4º, do ADCT, ao determinar a inconstitucionalidade do Decreto nº 3.345/08 do Estado do Paraná, pois o conflito territorial decorrente do Decreto é posterior à CF/1988, devendo o mesmo ser restabelecido em sua íntegra, reconhecendo-se a sua constitucionalidade” (fl. 44, e-doc. 65).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência das Súmulas ns. 280, 282 e 284 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 70).



    4. No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, o agravante sustenta que “a regra do art. 12, § 4º, do ADCT, foi devidamente prequestionada e não há que se cogitar do óbice da Súmula nº 282 deste Egrégio STF, pois há dezenas de menções ao art. 12, § 4º, no acordão recorrido do TJPR” (fl. 10, e-doc. 73).



    Salienta que “o acórdão recorrido somente decretou a inconstitucionalidade do decreto editado em 2008, sem estender os efeitos da inconstitucionalidade aos demais decretos editados na sequência, ou seja, o Decreto nº 3.348/08 somente foi afastado pelo acórdão recorrido em relação ao exercício de 2009, pois a lei de regência permanece válida, assim como todos os Decretos editados na sequência, o que viola a CF” (fl. 11, e-doc. 73).



    Pede o provimento do presente recurso extraordinário com agravo.



    5. Em 28.12.2021, foi determinada vista à Procuradoria-Geral da República, que opinou pelo desprovimento do presente recurso extraordinário, em parecer com a seguinte ementa:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ‘ICMS ECOLÓGICO’. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DO DECRETO ESTADUAL Nº 3.345/2008. ALTERAÇÃO DOS ÍNDICES DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS DE GOIOERÊ E DE MOREIRA SALES, COM BASE EM NOVA DEMARCAÇÃO TERRITORIAL, SEM OBSERVAÇÃO À COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DA UNIÃO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO ART. 12, § 4º, DO ADCT E AO ART. 158 DA CF/88. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DOS DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS SOB A ÓTICA RECURSAL. INOVAÇÃO EM SEDE DE EMBARGOS DECLARATÓRIOS NA APELAÇÃO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282, 279 E 284/STF. OFENSA REFLEXA. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO” (fl. 1, e-doc. 83).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    6. Razão jurídica não assiste ao agravante.



    7.  A controvérsia sobre a impossibilidade de aplicação do § 4º do art. 12 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ao Decreto estadual n. 3.345/2008, por ser o Decreto posterior à Constituição da República, teria sido suscitada apenas nos embargos de declaração opostos. Assevera o agravante ter sido, assim, satisfeito o requisito do prequestionamento.



    Considera-se atendido o requisito do prequestionamento quando oportunamente suscitada a matéria, o que se dá em momento processual adequado, nos termos da legislação vigente. Quando, suscitada a matéria constitucional pelo interessado, não há o debate ou o pronunciamento do órgão judicial competente, pode e deve haver a oposição de embargos declaratórios para suprir-se a omissão, como é próprio desse recurso. Apenas nos casos de omissão do órgão julgador sobre a matéria constitucional arguida na causa, os embargos declaratórios cumprem o papel de demonstrar a ocorrência do prequestionamento. 



    A inovação da matéria em embargos é juridicamente inaceitável para fins de comprovação de prequestionamento. Primeiramente, porque, se não se questionou antes (prequestionou), não se há cogitar da situação a ser provida por embargos. Em segundo lugar, se não houve prequestionamento da matéria, não houve omissão do órgão julgador, pelo que não prosperam os embargos pela ausência de condição processual. Os embargos declaratórios não servem para suprir a omissão da parte que não tenha providenciado o necessário questionamento em momento processual próprio. Confiram-se os seguintes julgados:



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DA MATÉRIA CONSTITUCIONAL. SÚMULAS NS. 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INOVAÇÃO DA MATÉRIA EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO JURIDICAMENTE INACEITÁVEL PARA COMPROVAÇÃO DE PREQUESTIONAMENTO. NECESSIDADE DE PREQUESTIONAMENTO DO TEMA CONSTITUCIONAL SUSCITADO, AINDA QUE SE TRATE DE MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.300.990-AgR-segundo, de minha relatoria, Primeira Turma, DJ 23.9.2021); 



     “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INOVAÇÃO RECURSAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. ENUNCIADOS N. 282 E 356 DA SÚMULA DO SUPREMO. 1. É inadmissível recurso extraordinário cuja matéria constitucional articulada consiste em inovação recursal, ante a ausência do necessário prequestionamento, a atrair a incidência dos enunciados n. 282 e 356 da Súmula do Supremo. 2. Recurso extraordinário com agravo desprovido” (ARE n. 1.343.300, Relator o Ministro Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 17.12.2021). 



    “A jurisprudência deste Supremo Tribunal firmou-se no sentido de que ‘Os embargos declaratórios só suprem a falta de prequestionamento quando a decisão embargada tenha sido efetivamente omissa a respeito da questão antes suscitada’. Precedentes” (AI n. 580.465-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJ 19.9.2008).



    Na espécie vertente, não foi atendido o requisito do prequestionamento. Incide a Súmula n. 282 do Supremo Tribunal Federal por ter sido a questão constitucional suscitada apenas nos embargos opostos. 



    8. O Tribunal de Justiça do Paraná assentou:



    “Antes de adentrar ao mérito recursal, oportuno realizar uma breve síntese dos fatos envolvendo os Municípios em questão.



    A delimitação territorial entre os Municípios de Moreira Sales e Goioerê é objeto de discussão, principalmente no tocante a abrangência das delimitações nas fazendas Moreira Sales e Santo Antônio, localidades estas declaradas como Reserva Particular do Patrimônio Nacional (RPPN).



    Os mencionados locais são de suma importância para a contabilização do ‘ICMS Ambiental’, em razão do fator ambiental, razão pela qual os municípios detém o interesse no reconhecimento que as supramencionadas fazendas fazem parte do seu território.



    Sustenta o recorrido que da Lei nº 4.245/1960, criadora do Município de Moreira Sales, extrai-se a conclusão de que tais fazendas pertenciam ao Município-autor, tanto é que até o ano de 2008 recebia os repasses de ICMS em seu favor.



    Destarte, como a divergência entre os municípios não era nova, no ano de 2000, através da Lei Estadual nº 12.919, promoveu-se alterações nos limites territoriais de Moreira Sales e se autorizou o desmembramento da área legalmente afeta ao Município de Goioerê.



    Ocorre que a Lei Estadual nº 12.919 foi declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, através da ADI n. 2702 e, portanto, tornou a viger a Lei criadora do Município Moreira Sales. (…)



    As razões recursais dos apelantes não merecem prosperar.



    Ainda que o objeto da demanda não seja a delimitação territorial dos municípios, conforme sustentando a pouco para afastar a tese preliminar, certo é que a demarcação territorial mostra-se como elemento imprescindível para o deslinde da controvérsia, posto que o repasse do ICMS ecológico está vinculado a existência de RPPN na Municipalidade.



    A tese sustentada pelos apelantes de que o ITCG tão somente interpretou a legislação e a matéria acerca da delimitação territorial, não procede. Isso porque, a interpretação realizada veio a modificar entendimento antes já consolidado. Não há como entender que tal interpretação não modificou a delimitação territorial, ou que por sua vez só a esclareceu.



    Conforme já mencionando, o Município recorrido sempre recebeu repasse do tributo em referência - até o ano de 2008, e, a partir de uma nova interpretação por órgão estadual de demarcação territorial, deixou de recebê-lo.



    Assim, como o Decreto que determinou o repasse integral ao Município do Goioerê baseou-se em documento emitido por órgão que não detinha competência para alterar a limitação territorial, tão somente interpretar, certo é que o Decreto encontra-se eivado de nulidade.



    Pois notório que a competência para demarcação territorial é da União e não do Estado. (…)



    Assim, ante a existência de alguma dúvida acerca da demarcação territorial dos municípios, a autarquia competente seria de fato o IBGE, representando a União. 



    Como o Decreto que é ato administrativo, Estadual, encontra-se viciado, nula é a sua aplicabilidade.



    E, como a Lei Estadual n° 12.919 foi declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, através da ADI nº 2702, e o Decreto Estadual nº 3.345/08, considerado nulo, certo é que torna a viger integralmente a Lei criadora do Município de Moreira Sales.



    Destaco que a Douta Procuradoria de Justiça se manifestou na mesma linha de entendimento (fls. 520/527):



    ‘Contudo, a análise dos autos leva a conclusão de que, no presente caso, não se está adiante de mera interpretação dos limites já suficientemente delineados em lei. (...) Não há dúvida, portanto, que existe e remanesce divergência acerca dos limites territoriais entre os Municípios, ao contrário do que entendem os apelantes (...) Portanto, remanescendo dúvida e controvérsia acerca da delimitação dos Municípios, e diante da litigiosidade das áreas, entende-se que restará a União resolver o impasse, de modo que os recursos interpostos não merecem provimento, não merecendo a sentença qualquer reparo. (...)’



    Dessa maneira, não há que se falar em qualquer reparo na sentença no tocante ao entendimento de nulidade do Decreto Estadual nº 3.345/08” (fls. 5-10, e-doc. 31).



    A apreciação do pleito recursal exigiria a análise do conjunto probatório constante dos autos, procedimento incabível em recurso extraordinário, como disposto na Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. 



    Para examinar a pretensão do agravante seria necessário interpretar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis estaduais ns. 4.245/1960 e 9.491/1990, Lei Complementar estadual n. 59/1991 e Decreto Estadual n. 3.345/2008). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide, na espécie vertente, a Súmula n. 280 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo: 



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO TRIBUTÁRIO. ICMS. FPM. REVISÃO DE ÍNDICE DE PARTICIPAÇÃO. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. É inviável, em recurso extraordinário, a análise de legislação local infraconstitucional e o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmulas 279/STF e 280/STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.293.674-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 19.3.2021).



    “EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA EM EMBARGOS DECLARATÓRIOS EM AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO TRIBUTÁRIO. DIREITO FINANCEIRO. VALOR ADICIONADO FISCAL – VAF. CRITÉRIOS DE PARTILHA DAS RECEITAS DE IMPOSTO SOBRE CIRCULAÇÃO DE MERCADORIA (ICM). EMENDA CONSTITUCIONAL 1/1969. EMENDA CONSTITUCIONAL 17/1980. NATUREZA INFRACONSTITUCIONAL DA FORMA DE CÁLCULO. 1. Os embargos de divergência são cognoscíveis, pois há controvérsia entre os órgãos fracionários do STF em relação à índole constitucional ou infraconstitucional da forma de cálculo do valor adicionado fiscal do Imposto sobre Circulação de Mercadorias, sob a vigência da EC 1/69, após a promulgação da EC 17/1980, para fins de seguimento de recurso extraordinário. 2. Embora a EC 17/80 tenha constitucionalizado os critérios para o creditamento de parcelas de receitas do ICM a serem repassadas aos entes municipais, não se haure um conceito jurídico de “valor adicionado fiscal” do Texto Constitucional vigente à época, inclusive no período da promulgação da emenda constitucional ao advento da Constituição da República de 1988, sendo imperativa concretização normativa por parte do Poder Público nos âmbitos legislativo e administrativo. 3. A forma de cálculo do VAF não ostenta natureza constitucional, de modo que eventual irresignação no que diz respeito ao montante aferido em decorrência de aplicação de lei estadual não desafia a via do recurso extraordinário. 4. Embargos de divergência rejeitados” (RE n. 296.178-AgR-ED-EDv, Redator para o acórdão o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 1.2.2018).



    9. Nesse sentido foi o parecer da Procuradoria-Geral da República, que acolhe a jurisprudência deste Supremo Tribunal na matéria:



    “Especificamente com relação à ausência de prequestionamento, o próprio agravante reconheceu que a discussão sobre a impossibilidade de aplicação das disposições do art. 12, § 4°, do ADCT ao Decreto n° 3.345/2008 (que é ‘posterior à Constituição’) foi inaugurada após o julgamento da apelação. De fato, a questão só veio a ser suscitada nos embargos declaratórios de fls. 1.038/1.050, que deveriam prestar-se a afastar omissões, contradições ou obscuridades de temas previamente submetidos ao Colegiado, e não a inovações recursais. Nesse contexto, portanto, não há dúvida quanto à incidência do óbice da Súmula 282/STF. (…)



    Não houve, portanto, análise da questão sob a ótica proposta pelo recorrente, que inovou a discussão após o julgamento da apelação, quando não era mais possível a proposição de novas questões jurídicas. 



    Para acolher a alegação do recorrente, de que a litigiosidade sobre os limites dos dois municípios surgiu após a Constituição de 1988, com a edição do Decreto nº 3.345/2008, teria essa Suprema Corte que rejulgar a causa em sua integralidade, partindo de premissa fática diversa da que foi assentada em sede ordinária (de que a litigiosidade foi anterior à Constituição) e, especialmente, com o exame da legislação pertinente, o que é vedado em recurso extraordinário.



    O mesmo diga-se da apontada ofensa ao art. 158 da CF/88, porquanto - do mesmo modo que o art. 12, § 4°, do ADCT -, não obstante o dispositivo tenha sido mencionado pela sentença e pelo acórdão recorridos, assim o foi sob ótica diversa da apresentada no recurso extraordinário. O referido artigo trata dos índices de participação dos municípios no produto de arrecadação do ICMS, mas sem qualquer relação com a legislação específica, ora impugnada, ou com a matéria de fato relacionada aos limites territoriais reconhecidos pela norma estadual declarada inconstitucional.



    A mera leitura dos acórdãos da apelação e dos respectivos embargos declaratórios também permite a constatação de que para se chegar a conclusão em sentido contrário à adotada pelas instâncias ordinárias, quanto à ‘delimitação dos Municípios’ e à nulidade de Decreto Estadual editado com base em laudo expedido por órgão incompetente (no caso, o ITCG, quando deveria ser o IBGE), demandaria não apenas um amplo reexame de legislação infraconstitucional (ofensa reflexa), mas também de elementos fático-probatórios (Súmula 279/STF), medidas incompatíveis com a via extraordinária” (fls. 9-10, e-doc. 83).



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    10. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo  (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) e condeno a parte sucumbente, nesta instância recursal, ao pagamento de honorários advocatícios majorados em 10%, percentual que se soma ao fixado na origem, obedecidos os limites dos §§ 2º, 3º e 11 do art. 85 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 3 de fevereiro de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora