Tribunal: STF
Processo: Rcl 50857
Classe: Rcl
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-08
Data de publicação: 2022-02-08

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação com pedido de liminar proposta pelo Município de Canoas/RS contra acórdão proferido pelo Tribunal Superior do Trabalho - TST nos autos do AIRR-21885-23.2017.5.04.0201, para garantir a observância das teses fixadas pelo Supremo Tribunal Federal nos julgamentos da ADC 16/DF e do RE 760.931-RG/DF - Tema 246 da Sistemática da Repercussão Geral - e do enunciado da Súmula Vinculante 10. 



    O reclamante aduz, em síntese, que o Tribunal reclamado transferiu automaticamente ao Poder Público a responsabilidade subsidiária pelo pagamento de encargos trabalhistas dos empregados do contratado, deixando de observar os paradigmas elencados. 



    Por fim, aponta o preenchimento dos requisitos necessários para o provimento do pedido liminar e requer seja:



    “[...] julgada procedente a presente ação, para garantir a autoridade da decisão proferida nos autos do RE 760931/DF, da Ação Direta de Constitucionalidade nº 16-DF e a aplicação da Súmula Vinculante nº 10 deste C. STF e, como via de consequência, determinar a cassação do Acórdão guerreado, exorbitante de seu julgamento, ou determinar medida adequada à observância de sua jurisdição, nos termos do art. 161, inciso III do RISTF” (págs. 24-25 da inicial).



    É o relatório. Decido.



    Destaco que a reclamação perante o Supremo Tribunal Federal será sempre cabível para: (i) preservar a competência do Tribunal; (ii) garantir a autoridade de suas decisões; e (iii) garantir a observância de enunciado de Súmula Vinculante e de decisão desta Corte em controle concentrado de constitucionalidade, nos termos do art. 988 do Código de Processo Civil/2015. 



    No caso, conforme relatado, alega-se inobservância das teses fixadas pelo Supremo Tribunal Federal nos julgamentos da ADC 16/DF e do RE 760.931-RG/DF - Tema 246 da Sistemática da Repercussão Geral - e do enunciado da Súmula Vinculante 10. 



    Pois bem.



    Este Tribunal, no julgamento da ADC 16/DF, de relatoria do Ministro Cezar Peluso, declarou a constitucionalidade do art. 71 da Lei 8.666/1993, e considerou que a mera inadimplência do contratado não tem o condão de transferir à Administração Pública a responsabilidade pelo pagamento dos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato. 



    Entretanto, é importante ressaltar que, naquela ocasião, este Tribunal reconheceu que eventual omissão da Administração Pública no dever de fiscalizar as obrigações do contratado poderia gerar essa responsabilidade, caso efetivamente demonstrada a culpa do ente público. 



    Em 26/4/2017, esta Corte, confirmando o entendimento adotado na ADC 16/DF, concluiu o julgamento do RE 760.931-RG/DF, Tema 246 da Sistemática da Repercussão Geral, Redator para o acórdão Ministro Luiz Fux, fixando a seguinte tese: 



    “O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93”. 



    Depreende-se da referida tese que o art. 71, § 1°, da Lei 8.666/1993 não autoriza a responsabilização subsidiária automática da Administração Pública, ou seja, pelo mero inadimplemento dos direitos laborais pela empresa contratada. 



    Posteriormente, quando do julgamento dos embargos declaratórios opostos contra o acórdão do RE 760.931-RG/DF, esta Corte esclareceu que não se pode impedir que a justiça laboral, à luz dos fatos da causa, reconheça a responsabilidade subsidiária da Administração, pois a constitucionalidade do dispositivo legal acima mencionado não afasta a alternativa de sua interpretação sistemática com outros princípios e regras, possibilitando a responsabilidade do ente público na hipótese de reconhecimento de conduta culposa, em quaisquer das suas modalidades.



     



    Por oportuno, transcrevo o seguinte trecho da ementa do julgamento dos embargos de declaração opostos no RE 760.931-RG/DF: 



    “[...] a responsabilização subsidiária do poder público não é automática, dependendo de comprovação de culpa in eligendo ou culpa in vigilando, o que decorre da inarredável obrigação da administração pública de fiscalizar os contratos administrativos firmados sob os efeitos da estrita legalidade”. 



    Importante anotar-se, no ponto, que o STF não abordou a distribuição do onus probandi acerca do cumprimento dos deveres fiscalizatórios do poder contratante ao decidir a ADC 16/DF e o RE 760.931/DF. 



    O acórdão reclamado, por sua vez, assim tratou do tema:



    “III) MÉRITO 



    TERCEIRIZAÇÃO TRABALHISTA. ENTIDADES ESTATAIS. ENTENDIMENTO FIXADO PELO STF NA ADC Nº 16-DF. SÚMULA 331, V, DO TST. ART. 71, § 1º, DA LEI 8.666/93. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. JURISPRUDÊNCIA VINCULANTE DO STF. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE CONDUTA CULPOSA NO CUMPRIMENTO DAS OBRIGAÇÕES DA LEI 8.666/93. DISTRIBUIÇÃO DO ÔNUS DA PROVA NO TOCANTE À AUSÊNCIA DE FISCALIZAÇÃO. ENCARGO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, SEGUNDO INTERPRETAÇÃO DA SBDI-1/TST À JURISPRUDÊNCIA DO STF, A PARTIR DA DECISÃO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROFERIDA NOS AUTOS DO RE-760.931/DF 



    O agravo de instrumento interposto pelo Município Reclamado foi negado provimento, nos seguintes termos: 



    […]



    Nas razões do agravo, o Município Agravante pugna pelo provimento do agravo de instrumento. 



    Sem razão, contudo. 



    Do cotejo da decisão agravada com as razões do agravo, verifica-se que a Parte não logra êxito em desconstituir os fundamentos da decisão monocrática que negou provimento ao agravo de instrumento. 



    Conforme salientado na decisão agravada, em observância ao entendimento fixado pelo STF na ADC nº 16-DF, passou a prevalecer a tese de que a responsabilidade subsidiária dos entes integrantes da Administração Pública direta e indireta não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada, mas apenas quando explicitada no acórdão regional a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei 8.666, de 21.6.1993, especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora. 



    E o STF, ao julgar, com repercussão geral reconhecida, o RE760.931/DF, confirmou a tese já explicitada na anterior ADC nº 16-DF, no sentido de que a responsabilidade da Administração Pública não pode ser automática, cabendo a sua condenação apenas se houver prova inequívoca de sua conduta omissiva ou comissiva na fiscalização dos contratos. 



    Provocado o STF, em sede de embargos de declaração, sobre o alcance da decisão proferida nos autos do RE-760.931/DF, sobretudo quanto ao ônus de prova da fiscalização do adimplemento das obrigações contratuais trabalhistas no curso do pacto celebrado entre o ente privado e a Administração Pública, o recurso foi desprovido. 



    Em face dessa decisão, em que o Supremo Tribunal Federal não delimitou – como foi questionado nos embargos de declaração – a matéria atinente ao ônus da prova da fiscalização do contrato, compreendeu a SBDI-1 do TST, em julgamento realizado em 12.12.2019, nos autos dos Embargos E-RR-925- 07.2016.5.05.0281, de relatoria do Ministro Cláudio Mascarenhas Brandão, que a deliberação acerca da matéria, dado o seu caráter eminentemente infraconstitucional, compete à Justiça do Trabalho. E, manifestando-se expressamente sobre o encargo probatório, fixou a tese de que é do Poder Público, tomador dos serviços, o ônus de demonstrar que fiscalizou de forma adequada o contrato de prestação de serviços, suplantando, assim, o entendimento de que seria do empregado tal encargo processual. 



    De acordo com a SBDI-1 do TST, o fato alegado como obstáculo à pretensão do obreiro - a existência de efetiva fiscalização - é impeditivo ao direito, o que atrai a incidência da regra prevista nos artigos 373, II, do CPC/2015, e 818, II, da CLT; ainda que se tratasse de fato constitutivo, a distribuição dinâmica do ônus da prova vincula a Administração Pública, que é ‘quem possui mais e melhores condições de fazê-lo, tal como expressamente previsto no artigo 818, § 1º, da CLT (‘excessiva dificuldade de cumprir o encargo’), o que certamente não é do trabalhador, que sequer consegue ter acesso à documentação relativa à regularização das obrigações regulares decorrentes do contrato’.



    Este Relator sempre entendeu, repise-se, que compete ao Poder Público demonstrar que exerceu de forma efetiva e suficiente a fiscalização do contrato de terceirização, sobretudo no que tange ao cumprimento dos deveres trabalhistas, consistentes em obrigações de cunho alimentar da pessoa humana que reverte sua força de trabalho em favor do tomador de serviços. Caso não se desonere desse encargo, deve arcar com as parcelas da condenação em caráter subsidiário. Pontue-se que o dever de fiscalização está até mesmo expresso, por exemplo, no art. 67, caput, e § 1º, da Lei de Licitações. 



    Destaca-se, novamente, que esse novo posicionamento da SBDI1 do TST se coaduna com a natureza das parcelas devidas em face do contrato de trabalho, bem como com a inviabilidade de exigir-se do trabalhador a produção de prova que diz respeito ao cumprimento de obrigações contratuais estabelecidas administrativamente entre o ente público e a empresa prestadora de serviços. 



    Assim, embora não haja responsabilidade automática da Administração Pública, em casos de contratação de empresas que inadimpliram verbas trabalhistas (nem, igualmente, culpa presumida em tais situações, segundo o STF), o encargo probatório para demonstrar que houve fiscalização do cumprimento dessas obrigações é da Administração Pública, pelo princípio da aptidão para a prova, segundo o qual o ônus probatório recai sobre a parte que se apresentar mais apta à sua produção, que tenha proximidade real e fácil acesso aos meios de provas (princípio aplicável ao processo do trabalho desde a Lei n. 8.078/1990, em seu art. 6º, VIII, por força do art. 769 da CLT; princípio, aliás, hoje expressamente incluído no novo § 1º do art. 818 da CLT). 



    Por essas razões, se a entidade pública não demonstra a realização do efetivo controle sobre o contrato, deve ser responsabilizada subsidiariamente pela satisfação das obrigações trabalhistas inadimplidas pela empregadora. 



    É preciso - reitere-se - deixar claro que, se a entidade estatal fizer prova razoável e consistente, nos autos, de que exerceu, adequadamente, o seu dever fiscalizatório, não pode ocorrer a sua responsabilização, pois isso configuraria desrespeito à jurisprudência vinculante do Supremo Tribunal Federal. 



    No caso concreto, a Corte de origem, entendendo ser da Administração Pública o ônus de demonstrar a efetiva fiscalização do contrato firmado com a prestadora de serviços, assim consignou as seguintes premissas fáticas - incontestes à luz da Súmula 126/TST: 



    ‘No caso dos autos, os documentos juntados pelo Município (fls.130-315 ) a fim de comprovar a fiscalização do cumprimento das obrigações firmadas por meio do termo de fomento e legais da empregadora não se prestam para afastar sua culpa in vigilando. Na verdade, os documentos demonstram apenas a fiscalização superficial da movimentação bancária da entidade parceira. Em relação à folha salarial, por outro lado, há simples registro do pagamento geral dos empregados, sem qualquer controle específico sobre a regularidade do pagamento dos salários. Ou seja, os documentos acostados não demonstram a realização de efetivo controle da entidade, aptos a evitar o descumprimento das obrigações trabalhistas por parte do primeiro réu, ficando caracterizada a culpa inequívoca do segundo pelo descumprimento das parcelas objeto de condenação. Entende-se, pois, demonstrado o nexo causal entre a conduta administrativa e o dano sofrido pela reclamante, que teve seus direitos trabalhistas desrespeitados. 



    (...) 



    Não se trata de transferência automática de responsabilidade à Administração Pública, mas de caso em que comprovada a culpa do ente público por não ter fiscalizado adequadamente o contrato mantido com a primeira ré, ainda que denominado ‘Termo de fomento’, pois o Município foi beneficiário da mão de obra da parte autora, ou seja, na prática, terceirizou os serviços de saúde que eram de sua competência à GAMP.’ (g.n.)’



    Consequentemente, em face de a decisão do TRT estar em consonância com o atual posicionamento desta Corte sobre a matéria, mantém-se o acórdão regional. 



    Insta destacar, por cautela, que o art. 116 da Lei 8.666/93 preceitua a aplicação das disposições gerais da referida lei aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da administração, explicitando a responsabilidade na sua fiscalização: […]



    Assim sendo, a decisão agravada foi proferida em estrita observância às normas processuais (art. 557, caput, do CPC/1973; arts. 14 e 932, IV, ‘a’, do CPC/2015), razão pela qual é insuscetível de reforma ou reconsideração. 



    Pelo exposto, NEGO PROVIMENTO ao agravo” (págs. 341-366 documento eletrônico 4; sem os grifos do original). 



    Com efeito, ao analisar detidamente a justificativa apresentada pela Justiça trabalhista e os paradigmas elencados pelo reclamante, entendo que a responsabilização subsidiária do ente público não se deu de forma automática, mas por intermédio de uma análise sistêmica dos fatos e das provas constantes dos autos e dos dispositivos, princípios e regras aplicáveis ao caso. 



    Desta forma, não houve desrespeito à ADC 16/DF nem ao Tema 246-RG/DF, pois o ato reclamado não descumpriu as orientações firmadas por este Tribunal, mas, ao contrário, adotou-as plenamente. 



     Ademais, dissentir das razões adotadas pelas instâncias ordinárias no que concerne à configuração de culpa da Administração Pública, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, circunstância não admitida em reclamação constitucional. Nessa linha de entendimento, cito os seguintes precedentes desta Corte: Rcl 25.934-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma; e Rcl 35.594-AgRDF, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno. 



    O reclamante alega, também, que o Tribunal reclamado teria afastado o art. 71, §1º, da Lei 8.666/1993 sem observar a cláusula de reserva de plenário, violando, assim, a Súmula Vinculante 10, cujo enunciado transcrevo: 



    “Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, afasta sua incidência, no todo ou em parte.” 



    O verbete sumular acima transcrito afirma que, na análise sobre possível ofensa ao seu conteúdo, esta Corte investigue se o afastamento de norma no caso concreto se deu em função de declaração, explícita ou implícita de inconstitucionalidade. 



    Isso porque o mero afastamento da aplicação do comando legal não implica contrariedade à mencionada Súmula Vinculante, mas sim o afastamento com fundamento na incompatibilidade com o Texto Constitucional, ainda que de forma não declarada, o que não ocorreu no caso. 



    Além disso, esta Corte vem se manifestando no sentido de que, quando ocorrer apenas processo de interpretação legal, função inerente a toda atividade jurisdicional, não há falar em afronta à SV 10. 



    In casu, não ocorreu afronta à Súmula Vinculante 10, uma vez que não houve afastamento ou negativa de vigência de ato normativo em razão de sua incompatibilidade com o Texto Constitucional. 



    Ademais, o reconhecimento da responsabilidade do Poder 
Público decorrente da omissão no dever de fiscalizar 
o cumprimento de obrigações trabalhistas por parte 
de prestadora de serviços é hábil a ensejar sua 
condenação subsidiária, sem que isso signifique juízo 
de inconstitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei 
8.666/1993.



    Com essa linha de raciocínio, cito os seguintes precedentes proferidos em casos similares ao presente: Rcl 11.329/PB, Rel. Min. Teori Zavascki; Rcl 26.714-AgR/MG, Rel. Min. Marco Aurélio; Rcl 26.914-AgR/MG, Rel. Min. Luiz Fux; Rcl 26.408-AgR/R0, Rel. Min. Edson Fachin; e Rcl 25.615/TO, de minha relatoria. 



    Ressalto, por fim, que a pretensão do reclamante, em última análise, é fazer uso do instrumento processual da reclamação como sucedâneo recursal, finalidade essa que se revela estranha à sua destinação constitucional (Rcl 4.381-AgR/RJ, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno). 



    Nesse sentido, é o parecer ministerial, assim ementado:



    “RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DA SÚMULA VINCULANTE 10 E DA AUTORIDADE DAS DECISÕES PROFERIDAS NA ADC 16/DF E NO RE760.931/DF. INOCORRÊNCIA. EFEITO SUBSTITUTIVO DA EFICÁCIA DA DECISÃO PROFERIDA NA ADC 16/DF. NECESSIDADE DE ESGOTAMENTO DAS VIAS ORDINÁRIAS. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. RESPONSABILIDADE PATRIMONIAL SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA POR DÉBITO TRABALHISTA COROLÁRIO DE CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. ÔNUS DA PROVA. TEMA NÃO ENFRENTADO NOS JULGADOS PARADIGMAS. IMPOSSIBILIDADE DE REVOLVIMENTO DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. 



    1. A partir de 2.5.2017, data da publicação do acórdão do RE 760.931/DF (Rel. Min. Luiz Fux), em que se firmou tese jurídica do Tema 246 de Repercussão Geral, esta passou a substituir a eficácia vinculante do julgado da ADC 16/DF, passando a reclamação a se submeter ao requisito do esgotamento das vias ordinárias, sob pena de não conhecimento (art. 988, § 5º, II, do CPC/2015). Precedentes.



    2. A reclamação não se presta a substituir recurso específico previsto pela legislação e adequado a impugnar a decisão judicial que se pretende cassar por via oblíqua e per saltum. 



    3. A decisão que é objeto do Tema 246 de Repercussão Geral não abordou a distribuição do onus probandi acerca do cumprimento dos deveres fiscalizatórios, sendo incabível, em reclamação, o revolvimento de matéria fático-probatória da demanda originária. Precedentes. 



    3. O reconhecimento da responsabilidade do Poder Público decorrente da omissão no dever de fiscalizar o cumprimento de obrigações trabalhistas por parte de prestadora de serviços é hábil a ensejar sua condenação subsidiária, sem que isso signifique juízo de inconstitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993. Precedentes. 



    — Parecer pelo não conhecimento da reclamação e, no mérito, pela improcedência do pedido” (págs. 1-2 do documento eletrônico 17). 



    Isto posto, nego seguimento à reclamação (art. 21, §1º, do RISTF). Fica, por conseguinte, prejudicada a análise do pedido liminar. 



    Publique-se. 



    Brasília, 8 de fevereiro de 2022.



Ministro Ricardo Lewandowski



Relator