Tribunal: STF
Processo: Rcl 56502
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-14
Data de publicação: 2022-11-14

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Reclamação ajuizada por Álamo Construtora e Incorporadora Ltda. contra decisão proferida pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, que teria violado o que decidido por esta CORTE no julgamento do Tema 940 da Repercussão Geral (RE 1.027.633, Rel. Min. MARCO AURÉLIO).



    Na inicial, a parte autora apresenta as seguintes alegações de fato e de direito:



    “1.3. [C]onforme já esclareceu esta excelsa Corte Suprema, o Tema em análise não se presta a resguardar, pura e simplesmente, ilícitos cometidos pela ‘pessoa do agente público’, mas tão somente àqueles que eventualmente se concretizem no ‘exercício de funções públicas’.



    […].



    1.5. Por conseguinte, a Reclamada buscou, em 2º grau, transparecer que a Reclamada Ana Luiza cometeu ilícito com o fim de obter indevida vantagem PARTICULAR, e não NO EXERCÍCIO DE SUAS FUNÇÕES, reiterando a inaplicabilidade da respeitável Tese fixada pelo e. STF, concebida não para ‘blindar’ agentes públicos de toda e qualquer responsabilização, mas sim para resguardar a necessária impessoalidade presente no art. 37 da CRFB.



    […].



    3.4. Entretanto, roga-se permissão para apontar exceções para essa lógica: nem todo servidor age nas estritas e nobres designações do serviço público. Lamenta-se registrar que alguns ilícitos podem se dar de forma tão clandestina e personalíssima, que as garantias do Direito Administrativo (como a impessoalidade) não conseguem enraizar seus pressupostos lógicos e jurídicos.



    […].



    3.8. Isso porque, conforme narrado na exordial do feito originário, a Srª Ana Luiza, longe de agir no exercício de sua própria função, valeu-se de sua condição de gerente da Agência Mauro Ramos da Caixa Econômica Federal (CEF) para auferir vantagem indevida, desviando valores das contas bancárias da Reclamada almejando benefício próprio. Trata-se de fraude tão escandalosa e excepcional, que seria até polêmico afirmar que esse espalhafatoso golpe esteja vinculado ao Poder Público!



    3.9. Mais significativo, entretanto, é o fato de que essas fraudes, por representar aberração jurídico-contábil tão atípica do que se espera da nobre Caixa Econômica Federal, exige a presença da Srª Ana Luiza para que as acusações e provas sejam racionalmente submetidos e processados pela particular. Por essa razão, a petição inicial dos autos 5000597-96.2019.4.04.7200 foi cuidadosamente redigida para amealhar provas de CULPA SUBJETIVA da Srª Ana Luiza, não enquanto agente pública, mas sim como PARTICULAR, acusando-a de atuação CLANDESTINA (ou seja, desvinculada da original função pública da CEF).



    3.10. Nesse sentido, colhe-se da exordial do feito de origem:



    2.3. Diante desse quadro, torna-se necessário acrescentar que a Agência Mauro Ramos (da CAIXA) n. R10785C tinha como gerente a primeira demandada, Sra. Ana Luiza Laydner, uma bancária que não podia admitir (ou suportar) ocorrência de qualquer índice de baixa lucratividade. Daí, com soberba energia, haver tomado para si as rédeas da gestão financeira do Residencial Palazzo Di Venezzia com exagerada clandestinidade e contrárias às disposições contratuais.



    2.4.1. Além de utilizar recursos financeiros para pagar débitos estranhos (aos financiamentos negociais) cabe frisar que a 1ª demandada Ana Luiza Laydner, também transferia da conta do financiamento para a conta de movimentações da Autora somente os valores que se mostrassem necessários para cobertura de juros, mantendo o saldo devedor em conta corrente do cheque especial do Sr. Mário César da Silveira praticamente em negativa, ainda que houvesse saldo superavitário na conta do financiamento.



    4.1.1. Infere-se que as retiradas unilaterais (pela 1ª Ré, gerente da Agência Bancária da 2ª Ré) dada a forma como procedidas, constituíram verdadeiros atos ilícitos que, na esfera penal, tem o nomem juris de exercício arbitrário das próprias razões, à vista do fato de que tais desvios, jamais contaram com a aquiescência do Autor. Esse instituto jurídico tem perfeita aplicação à esfera civil, mormente para a cobrança dos danos materiais e imateriais.



    3.11. Ora, é suficiente o breve conhecimento da matéria litigiosa para descobrir por que a Recorrente não tem escolha senão incluir a Sr.ª Ana Luiza no polo passivo. Desvios de valores, esvaziamento clandestino da conta bancária, débitos estranhos, exigências ilícitas de garantias (imobiliárias) excessivas e suplementares; muitos são os atos praticados com a marca pessoal e PARTICULAR da Sr.ª Ana Luiza contra a Álamo, todas com objetivo de vantagens pessoais.



    […].



    3.17. Como afirmar, então, que a invocação do Tema n.º 940/STF, no caso in concreto, cumpre os seus republicanos desígnios? Frisa-se: não está a Sr.ª Ana Luiza a ser confrontada pelo ônus de sua Função Pública, mas sim por sua subjetiva culpa ao carrear fraude PARTICULAR, DOLOSA, CLANDESTINA e até DISSOCIADA DA FUNÇÃO PÚBLICA.



    3.18. Além disso, qual seria o privilégio de estar face-a-face com um Estado munido de provas produzidas à sua revelia? Ainda que se oportunize à Sr.ª Ana Luiza manifestar-se acerca delas, estará cerceada da chance de participar e influir, ativamente, em sua respectiva produção. Ou seja, interessa tanto à Caixa Econômica Federal quanto à própria Sr.ª Ana Luiza que o polo passivo dos autos 50005979620194047200 esteja composto de todas as pessoas intimamente ligadas aos atos ilícitos, sob pena de as partes perceberem lesão em seus constitucionais direitos ao devido processo legal e à ampla defesa.



    3.19. N’outros termos, resta inviável a genérica aplicação do Tema n.º 940/STF para escudar uma particular que, embora agente pública, não atuou na prerrogativa da função pública, mas sim na clandestinidade e na particularidade, a fim de lesionar outro a Reclamante e obter benefício próprio. Inviável, pois, a sua exclusão do polo passivo dos autos originários, mormente quando sua presença é indispensável para o esclarecimento dos fatos.”



    Ao final, requer seja “seja declarado distinguishing entre o enleio narrado e o teor do Tema 940/STF, haja vista que as ações da Reclamada Ana Luiza Laydner da Rocha foram pautadas pela satisfação de interesse particular, e não de interesse público, reformando as r. Decisões que a excluíram do polo passivo dos autos de nº 5000597-96.2019.4.04.7200.”. (fl. 9).



    É o relatório. Decido.



    A respeito do cabimento de Reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a Constituição da República dispõe o seguinte:



    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:



    I - processar e julgar, originariamente:



    (...)



    l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;



    Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei;



    (...)



    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso”.



    Com a publicação do novo Código de Processo Civil, ampliaram-se as hipóteses de cabimento da Reclamação, passando a ser possível a utilização do instituto nas seguintes hipóteses:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;



    IV - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência”.



    Inicialmente, registre-se que esta ação foi aqui protocolada em 18/10/2022. Conforme informação obtida no sítio eletrônico do TRF4, não houve certificação de trânsito em julgado nos autos até a presente data. Assim, não incide, ao caso sob exame, o inciso I do parágrafo 5º do artigo 988 do CPC, que assimilou pacífico entendimento desta CORTE, materializado na Súmula 734 (“não cabe reclamação quando já houver transitado em julgado o ato judicial que se alega tenha desrespeitado decisão do Supremo Tribunal Federal”).



    No caso, a presente Reclamação é manifestamente incabível, porque (i) não há teratologia na decisão que aplicou o Tema 940-RG ao caso; e (ii) a modificação do entendimento proferido na origem exige o reexame fático-probatório.



    Aponta-se com paradigma de controle o que decidido no Tema 940 da Repercussão Geral, cuja tese aprovada transcreve-se:



    “A teor do disposto no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, a ação por danos causados por agente público deve ser ajuizada contra o Estado ou a pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público, sendo parte ilegítima para a ação o autor do ato, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”. 



    Na oportunidade, o Ministro relator esclareceu que o servidor público, quando pratica ato administrativo, no exercício da função, somente deverá responder regressivamente, como forma de garantir o livre exercício da função:



    “No tocante ao agente público, tem-se que esse, ao praticar o ato administrativo, somente manifesta a vontade da Administração, confundindo-se com o próprio Estado. A possibilidade de ser acionado apenas em ação regressiva evita inibir o agente no desempenho das funções do cargo, resguardando a atividade administrativa e o interesse público”.



    Conforme posição por mim externada no julgamento da tese fixada para o Tema 940-RG deste Supremo Tribunal Federal, a responsabilidade do Estado por atos de seus agentes limita-se a situações nas quais haja um agir administrativo do servidor, ou seja, dentro dos limites de suas atribuições, afastando-se do ato de caráter particular. Assentei em referido julgamento:



    “O § 6º do art. 37 da Constituição da República consagra a responsabilidade civil objetiva do Poder Público. Eis a redação da norma:



    ‘Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: § 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.’ 



    A respeito do tema, já tive a oportunidade de observar que a responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público baseia-se no risco administrativo, sendo objetiva. Essa responsabilidade objetiva exige os seguintes requisitos: ocorrência do dano; ação ou omissão administrativa; existência de nexo causal entre o dano e a ação ou omissão administrativa e ausência de causa excludente da responsabilidade estatal. (Direito Constitucional, 35ª edição, Atlas, 2019, p. 415). 



    Assim, em termos gerais, quando um agente público ou um particular delegatário de serviço público, agindo sob o regime de direito público, causar danos a um terceiro, o Estado responde objetivamente perante o prejudicado, exceto se incidir alguma excludente de responsabilidade, como caso fortuito/força maior ou culpa exclusiva da vítima. Nesse cenário, o Estado terá direito de regresso em face do agente causador do dano, na hipótese de ele ter agido com culpa ou dolo. 



    Essa interpretação decorre da Jurisprudência consolidada desta CORTE, a qual reviu posicionamento anterior, favorável à possibilidade de ajuizamento, pelo particular lesado, de ação indenizatória tanto em face do Estado quanto do próprio agente público causador do dano, para explicitar que o enunciado do art. 37, § 6º, da CF também encerra uma garantia estatuída pelo constituinte em prol do exercente de função pública, pela qual ele (agente público) responde pelos atos praticados no exercício da função pública apenas em face do próprio Estado, na via regressiva e em caráter subjetivo.” (grifei)



    Identifica-se a decisão, portanto, somente com os casos em que a conduta afirmada por ilícita caracterizar-se como ato administrativo, realizada por agente público no exercício de suas funções, não alcançando seu agir privado, em nome próprio e sem representar a vontade da Administração Pública em geral.



    No julgamento do agravo de instrumento da Reclamante, houve apreciação da tese da ilegitimidade passiva, na qual se afirmou a responsabilidade exclusiva do Estado. Assim fundamentou-se o Acórdão (eDoc. 7, fls. 6 a 8):



    “Quanto à legitimidade passiva de ANA LUIZA LAYDNER DA ROCHA, verifica-se, da petição inicial da ação originária (em especial, dos itens 2.3 a 2.4.2 daquela peça), que os seus atos - que teriam importado na conduta alegadamente danosa - foram exercidos na condição de gerente da Agência Mauro Ramos da CEF em Florianópolis.



    Ora, acaso tenha havido excesso ou impropriedade no agir da gerente -- que, como segundo narra a exordial, visava essencialmente à manutenção de baixo índice de inadimplemento de sua agência, priorizando a quitação prévia de dívidas em prejuízo ao financiamento -- responderá pelo danos causados a própria CEF, pessoa jurídica de direito privado, prestadora de serviço público, e não o seu agente público, que somente será parte legítima em eventual ação regressiva. 



    Com efeito em decisão proferida em sede de Repercussão Geral (RE 1.027.633/SP, julgado em 14/08/2019), o Supremo Tribunal Federal firmou a seguinte tese, correspondente ao Tema 940:



    […].



    Desse modo, deve ser confirmada a decisão agravada, que entendeu pela ilegitimidade passiva de ANA LUIZA LAYDNER DA ROCHA, uma vez que, agindo no exercício da função pública. 



    As alegações da inicial, de qualquer sorte, se procedentes, poderão ensejar eventual ação de regresso movida pela CEF.



    Destaque-se que desimporta aqui perquirir-se, como o faz a agravante em memoriais, acerca da diferença entre vínculo estatutário ou celetista na relação da gerente ANA LUÍZA com a CEF. porquanto o que prevalece para o exame da sua ilegitimidade, como já explicitado acima, diz com estar no exercício de função pública e não a natureza do seu vínculo de trabalho.” 



    Tal conclusão foi complementada pelo Acórdão dos embargos de declaração (eDoc. 10, fl. 379):



    “Nesse sentido, o voto foi preciso em estabelecer que quanto à legitimidade passiva de ANA LUIZA LAYDNER DA ROCHA, verificou-se, da petição inicial da ação originária (em especial, dos itens 2.3 a 2.4.2 daquela peça), que os seus atos (que teriam importado na conduta alegadamente danosa) foram exercidos na condição de gerente da Agência Mauro Ramos da CEF em Florianópolis. Ora, acaso tenha havido excesso ou impropriedade no agir da gerente - que, como segundo narra a exordial, visava essencialmente à manutenção de baixo índice de inadimplemento de sua agência, priorizando a quitação prévia de dívidas em prejuízo ao financiamento - responderá pelo danos causados a própria CEF, pessoa jurídica de direito privado, prestadora de serviço público, e não o seu agente público, que somente será parte legítima em eventual ação regressiva.



    Frisou ainda, que nada impedia que a empresa agravante apresentasse quesitos sobre a atuação da gerente da agência da CEF. Em suma, toda prova e a própria questão de fundo, diziam respeito sobre o agir da gerente, mas sempre na sua atuação como preposta da CEF, sendo justificativa ainda mais a ilegitimidade passiva ora mantida, visto que eventual responsabilização pessoal será, reitere-se, via ação regressiva.



    Com efeito, o mérito da questão levantada foi suficientemente enfrentado, cabendo ressaltar que não há omissão se o julgado não aplicou a jurisprudência que entende a parte embargante como aplicável. Nesse caso, a rediscussão deve ser veiculada por meio de recurso próprio, pois nova apreciação de fatos e argumentos deduzidos, já analisados ou incapazes de infirmar as conclusões adotadas pelo julgador, consiste em objetivo que destoa da finalidade a que se destinam os embargos declaratórios.”



    Verifica-se, portanto, a impossibilidade de acolhimento do mérito da reclamação, eis que a decisão na origem não pode ser considerada teratológica por aplicar o Tema 940.



    O supracitado Tema de Repercussão Geral deixa clara a garantia constitucional de proteção ao agente público que, em atuação subordinada à vontade de Estado, deverá responder apenas regressivamente, pois seu desempenho funcional, quando exercido de forma regular, traduz-se na própria manifestação estatal.



    A partir das questões de fato arguidas pelas partes, as instâncias originárias apreciaram concretamente a prova produzida, concluindo pela ilegitimidade passiva do agente público, em harmonia com o Tema 940 da Repercussão Geral. 



    Não se pode desconsiderar, ainda, que “a reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo de recurso ou de ações judiciais em geral, tampouco para reanálise de fatos e provas” (Rcl 53.076 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 30/5/2022), o que seria necessário, no presente caso, para concluir de forma distinta do juízo da origem. 



    Dessa forma, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já teve a oportunidade de afirmar que a Reclamação tem escopo bastante específico, não se prestando ao papel de simples substituto de recursos de natureza ordinária ou extraordinária (Rcl 6.880-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJe de 22/2/2013). 



    Diante do exposto, nos termos do art. 21, IX, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO À RECLAMAÇÃO.



    Publique-se. 



    Brasília, 14 de novembro de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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