Tribunal: STF
Processo: RE 1377604
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-04-20
Data de publicação: 2022-04-20

Ementa:

Inteiro teor:
DESPACHO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. VISTA À PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Turma Recursal da Paraíba:



    “EMENTA: PROCESSUAL CIVIL, CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA. 



    1. Trata-se de apelações interpostas pela União, pela FUNAI e de remessa necessária (na parte que julgou improcedente o pedido de indenização) contra sentença proferida pelo Juízo Federal da 22ª Vara da Seção Judiciária do Ceará, que julgou parcialmente procedente o pedido, determinando que a União e a FUNAI dessem início ao procedimento de identificação, delimitação, declaração e demarcação da terra indígena da Aldeia de Monte Nebo, indeferindo a pretensão consistente na indenização de danos. Por fim, determinou a intimação da FUNAI, para que, no prazo de 120 dias, instaurasse o processo mediante a publicação da portaria nomeando o antropólogo responsável pelo trabalho de identificação e fixando o prazo para a conclusão dessa fase (art. 2º, Decreto nº 1.775/96), sob pena de multa de R$ 1.000,00 por dia que exceder o prazo, seguindo-se as demais fases previstas no Decreto 1.775/96.



    2. Tratam os autos, na origem, de ação civil pública ajuizada pelo MPF contra a União e a FUNAI, objetivando a determinação de que as rés adotem as medidas necessárias para iniciar o procedimento de identificação e demarcação da Terra Indígena da Aldeia do Monte Nabo, além da condenação em danos morais coletivos. De acordo com a inicial: 1) desde o ano de 2004, os indígenas estariam mantendo um conflito fundiário com os trabalhadores rurais integrantes do Assentamento Santa Rosa; 2) um estudo antropológico feito por um servidor de seu quadro (Parecer Técnico nº 2/2005) constatou a posse da área pelos índios potiguaras; 3) os indígenas abandonaram a área em 2012, diante da relação conflituosa com os trabalhadores rurais assentados; 4) a União e a FUNAI são omissos no dever de identificar e demarcar a terra, apesar dos inúmeros expedientes do Parquet requerendo providências, não tendo sido constituído sequer o grupo técnico necessário para o início do procedimento.



    3. Considerando que o agravo retido interposto pela União contra a decisão que concedeu a tutela antecipada, e reiterado em sede de apelação, trata de matérias semelhantes às trazidas em sede de apelação, passo a examiná-los de forma conjunta.



    4. Conforme o entendimento do STJ, é obrigatória a participação da União nas demandas que envolvam o interesse individual ou coletivo dos indígenas, como é o caso em exame, em que se pleiteia a demarcação da terra indígena. Nesse sentido: AgInt no REsp 1524045/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 22/11/2016, DJe 27/08/2020).



    5. No procedimento demarcatório há etapas a serem seguidas pelo Poder Executivo Federal, que é responsável, por exemplo, pela publicação de Portaria demarcatória do Ministério da Justiça e pela homologação, mediante Decreto da Presidência da República, da respectiva demarcação, sendo, portanto, imprescindível que figure no polo passivo da ação civil pública.



    6. Também não merece acolhimento a alegada inadequação da via eleita. A Ação Civil Pública é o meio processual adequado para determinar às demandadas, se for o caso, que adotem medidas assecuratórias de direitos essenciais constitucionalmente reconhecidos, sendo o direito indígena tratado nos autos previsto no art. 231 da Constituição Federal.



    7. No mérito, deve-se ressaltar que o processo administrativo de demarcação de terras indígenas encontra-se previsto no Decreto nº 1.775/96, que regulamenta a Lei nº 6.001/73. O referido decreto trata das fases do procedimento, atendendo às normas previstas nos art. 231 e 232 da Constituição Federal. O STF, inclusive, já se pronunciou pela constitucionalidade das regras do Processo Administrativo de demarcação de terras indígenas regulado pela Lei nº 6.001/1973 e pelo Decreto nº 1.775/1996 (RMS 26.212, Rel. Ministro Ricardo Lewandowski, 1ª Turma, j. 03/05/2011).



    8. De acordo com o art. 67 do ADCT: ‘A União concluirá a demarcação das terras indígenas no prazo de cinco anos a partir da promulgação da Constituição’. Quanto a esse dispositivo, o STF possui entendimento de que ‘o marco temporal previsto no art. 67 do ADCT não é decadencial, mas que se trata de um prazo programático para conclusão de demarcações de terras indígenas dentro de um período razoável’ (RMS 26212, Relator Ricardo Lewandowski, 1ª Turma, julgado em 03/05/2011).



    9. Em julgado recente, esta 1ª Turma se pronunciou no sentido de que não cabe ao Poder Judiciário substituir os Poderes Legislativo e Executivo no exercício de atribuições que lhes são próprias e indelegáveis, fixando prazo, por exemplo, para o início e conclusão de procedimento administrativo demarcatório de terra indígena (considerando que essa matéria está inserida no âmbito do Poder Discricionário da Administração e sob pena de violação do Princípio da Separação dos Poderes), havendo, entretanto, situações excepcionais que demandam a atuação do Poder Judiciário, ainda que nesse agir envolva a aplicação de recursos públicos em favor de certa demanda social (no caso, por exemplo, em que a omissão do Poder Competente seja de tal monta em cumprir os encargos político-jurídicos que o não agir comprometa seriamente a eficácia e integridade de direitos individuais e/ou coletivos) (Processo: 08038247920174058400, Apelação Cível, Desembargador Federal Alexandre Luna Freire, 1ª Turma, Julgamento: 03/09/2020).



    10. No caso dos autos, a sentença recorrida merece reforma.



    11. Conforme ressaltado na Informação Técnica nº 3/2018 da FUNAI (fls. 628 do pdf), o Plano Plurianual 2016-2019 colocou como meta para a ação pública, em seu objetivo 1014, a delimitação de 25 terras indígenas, o que perfaz uma média anual entre 6 e 7 delimitações de terra e que tem cumprido a meta estabelecida. Destaca que o Ministério Público tem entrado frequentemente com ações civil públicas no intuito de determinar que a FUNAI constitua grupos técnicos e dê início aos estudos de identificação e, em outros casos, que sejam concluídos procedimentos já abertos, mas que essas decisões judiciais acabam por impor uma carga de trabalho que excede as capacidades técnicas e orçamentárias, fazendo com que se deixe de cumprir os procedimentos planejados para o exercício, colocando muitas vezes reivindicações recentes na frente de reivindicações mais antigas. Afirmou, por fim, que foram priorizadas ações de demarcação nas regiões Sul, Sudeste e Nordeste, além do Mato Grosso do Sul, nas quais a malha fundiária é bastante intrincada, sem prejuízo da continuidade de antigos processos de regularização fundiária na Amazônia Legal.



    12. A utilização de ação civil pública para fixação de prazos ao Poder Público, como forma de determinar que se desincumba de praticar atos que são de sua competência, dificulta a autogestão, caracterizando-se como indevida interferência do Poder Judiciário na seara administrativa. A FUNAI tem autonomia de se autogerir, de priorizar suas atribuições, cabendo ao administrador a eleição de prioridades, considerada a estrutura e os recursos de que dispõe.



    13. Em caso que tratava de direito ambiental, mas que bastante se assemelha ao caso dos autos, já entendeu esta 1ª Turma (AGTR nº 0800874-43.2018.4.05.0000), que ‘impõe-se ponderar acerca dos limites de atuação do Poder Judiciário, notadamente para o estabelecimento de prioridades por grau de ameaça ambiental, sem que tenha, a priori, a percepção completa da situação das unidades ambientais que aguardam planos de manejo. Sendo limitados os recursos humanos e financeiros para a concretização dos planos de manejo, não carece de razoabilidade a conduta da Administração Pública de estabelecer os projetos prioritários, por razões de interesse público. [...] Assim como o Poder Judiciário não deve autorizar que pacientes passem na frente de outros em fila de atendimento do SUS, exceto em situações excepcionais, o Estado-juiz do mesmo modo não deve redesenhar o rol de prioridades fixado pela Administração Pública, sem que esteja calcado em razões robustas que justifiquem prejudicar uma unidade ambiental em favor de outra’.



    14. Dessa forma, merece reforma a sentença recorrida, uma vez que a pretensão do MPF caracteriza-se como intromissão indevida do poder judiciário sobre a atuação dos entes públicos, o que é vedado por força do princípio da separação dos poderes.



    15. Por fim, ressalte-se que consta na Informação Técnica nº 3/2018 da FUNAI já mencionada, que, em cumprimento à decisão judicial, foi incluído no planejamento para o exercício de 2017 a realização dos estudos, visando a identificação e delimitação da área reivindicada pelo povo Potiguara de Monte Nebo, tendo sido encontradas dificuldades em encontrar profissionais do quadro, ou colaboradores externos, de qualificação reconhecida com formação acadêmica nas áreas antropológica, ambiental e cartográfica, com notório saber sobre o determinado povo indígena, que pudessem compor o Grupo Técnico (GT) e confeccionar o relatório, tal como previsto no Decreto 1775/96, mas que o Planejamento para 2018 estava sendo elaborado com a inclusão dos estudos da área reivindicada pelo povo Potiguara de Monte Nebo.



    16. A inclusão da área mencionada no processo deve ser feita por iniciativa do órgão competente, não sendo possível ao judiciário impor à FUNAI, como estabelecido na sentença, que publique portaria nomeando antropólogo responsável pelo trabalho de identificação no prazo de 120 (cento e vinte) dias, sob pena de multa diária.



    17. Agravo retido, apelação da União e apelação da FUNAI providos, para julgar improcedentes os pedidos. Remessa oficial, que versava sobre a condenação dos réus em danos morais coletivos, prejudicada” (fls. 6-9, e-doc. 3). 



    2. O recorrente alega contrariedade ao art. 2º da Constituição da República e ao art. 67 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.



    Sustenta que “a atuação jurisdicional vindicada pelo Ministério Público Federal não objetiva a indevida substituição do Poder Executivo pelo Poder Judiciário na formulação de políticas públicas e na condução dos processos de demarcação das terras indígenas, porque a concepção da política pública em questão já foi previamente definida em suas linhas gerais pela própria Constituição Federal, vindo a ser validamente regulamentada pelo Poder Executivo mediante a edição do Decreto nº 1.775/1996, ditame normativo que em momento algum está sendo afastado ou mitigado” (fl. 5, e-doc. 4).



    Pede “seja o presente recurso conhecido e provido, para o fim de se modificar o acórdão e se determinar a realização dos procedimentos de demarcação na forma requerida na inicial” (fl. 7, e-doc. 4).



    3. Manifeste-se a Procuradoria-Geral da República.



    Publique-se. 



    Brasília, 20 de abril de 2022. 



Ministra CÁRMEN LÚCIA 



Relatora