Tribunal: STF
Processo: ADI 7018
Classe: ADI
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-14
Data de publicação: 2022-02-14

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo partido político Solidariedade em face das Medidas Provisórias 1.063, de 11 de agosto de 2021 (MP 1.063/2021), e 1.069, de 13 de setembro de 2021 (MP 1.069/2021) e, por arrastamento, do Decreto 10.792, de 13 de setembro de 2021, que disciplinam operações de compra e venda de etanol, a comercialização de combustíveis por revendedor varejista e a incidência de PIS e COFINS nas referidas operações.



    Os atos normativos impugnados dedicam-se, portanto, a suportar juridicamente a comercialização direta de etanol hidratado combustível entre o produtor ou importador e o distribuidor, o transportador, o revendedor, o retalhista e o mercado externo; a permitir que o posto de combustível que ostente marca comercial de certa distribuidora comercialize produto de outra distribuidora; e a adequação tributária do setor em razão das novas relações criadas pelas MPs.



    Transcrevo os dispositivos questionados:



    “Art. 1º A Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, passa a vigorar com as seguintes alterações:



                “CAPÍTULO IX-B (Produção de efeitos)



    DA COMERCIALIZAÇÃO DE COMBUSTÍVEIS LÍQUIDOS



    Art. 68-B. Sem prejuízo das demais hipóteses previstas na regulação, o agente produtor ou importador de etanol hidratado combustível fica autorizado a comercializá-lo com: (Produção de efeitos)



    I - agente distribuidor;



    II - revendedor varejista de combustíveis;



    III - transportador-revendedor-retalhista; e



    IV - mercado externo.” (NR)



    “Art. 68-C. Sem prejuízo das demais hipóteses previstas na regulação, o agente revendedor fica autorizado a adquirir e a comercializar etanol hidratado combustível do: (Produção de efeitos)



    I - agente produtor ou importador;



    II - agente distribuidor; e



    III - transportador-revendedor-retalhista.” (NR)



    “Art. 68-D. O revendedor varejista que optar por exibir a marca comercial de distribuidor de combustíveis líquidos poderá comercializar combustíveis de outros fornecedores, na forma da regulação aplicável, e desde que devidamente informado ao consumidor.



    Parágrafo único. O disposto no caput não prejudicará cláusulas contratuais em sentido contrário, inclusive dos contratos vigentes na data de publicação da Medida Provisória nº 1.063, de 11 de agosto de 2021.” (NR)



    Art. 2º A Lei nº 9.718, de 27 de novembro de 1998, passa a vigorar com as seguintes alterações: (Produção de efeitos)



    “Art. 5º ..............................................................................



    § 1º .......................................................



    II - por comerciante varejista, exceto na hipótese prevista no inciso II do § 4º-B; e (Produção de efeitos)



    .................................................................................



    § 4º-A Na hipótese de venda efetuada diretamente do produtor ou do importador para as pessoas jurídicas de que tratam os incisos II e III do caput do art. 68-B da Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, a alíquota aplicável, conforme o caso, será aquela resultante do somatório das alíquotas previstas: (Produção de efeitos)



    I - nos incisos I e II do caput; ou



    II - nos incisos I e II do § 4º, observado o disposto no § 8º.



    § 4º-B As alíquotas de que trata o § 4º-A aplicam-se nas seguintes hipóteses: (Produção de efeitos)



    I - de o importador exercer também a função de distribuidor;



    II - de as vendas serem efetuadas pelas pessoas jurídicas de que trata o inciso II ou III do caput do art. 68-B da Lei nº 9.478, de 1997, quando estes efetuarem a importação; e



    III - de as vendas serem efetuadas pelas demais pessoas jurídicas não enquadradas como produtor, importador, distribuidor ou varejista.



    § 4º-C Na hipótese de venda de gasolina pelo distribuidor, em relação ao percentual de álcool anidro a ela adicionado, a incidência da Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins ocorrerá, conforme o caso, pela aplicação das alíquotas previstas: (Produção de efeitos)



    I - no inciso I do caput; ou



    II - no inciso I do § 4º, observado o disposto no § 8º.



    .............................................................................................



    § 13-A. O distribuidor sujeito ao regime de apuração não cumulativa da Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins poderá descontar créditos relativos à aquisição, no mercado interno, de álcool anidro para adição à gasolina. (Produção de efeitos)



    ............................................................................................



    § 14-A. Os créditos de que trata o § 13-A correspondem aos valores da Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins que incidiram sobre a operação de aquisição. (Produção de efeitos)



    ..................................................................................” (NR)



    Art. 3º O disposto no art. 68-D da Lei nº 9.478, de 1997, será regulamentado pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP, no prazo de noventa dias, contado da data de publicação desta Medida Provisória.



    Parágrafo único. Decreto regulamentará o disposto no art. 68-D da Lei nº 9.478, de 1997, até que entre em vigor a norma de que trata o caput. (Incluído pela Medida Provisória nº 1.069, de 2021)



    Art. 4º Ficam revogados os seguintes dispositivos do art. 5º da Lei nº 9.718, de 1998: (Produção de efeitos)



    I - o inciso I do § 1º;



    II - o § 3º; e



    III - o § 19.



    Art. 5º Esta Medida Provisória entra em vigor na data de sua publicação e produz efeitos:



    I - na data da sua publicação, quanto ao:



    a) art. 1º, na parte que acresce o art. 68-D à Lei nº 9.478, de 1997; e



    b) art. 3º; e



    II - no primeiro dia do quarto mês subsequente ao de sua publicação, quanto aos demais dispositivos.



    Brasília, 11 de agosto de 2021; 200º da Independência e 133º da República.”



    O autor alega violação aos artigos 2º, 5º, XXIX e XXXII, 62, caput, 170, II e V, 174 e 177, § 2º, III, todos do texto constitucional de 1988.



    Explica que a temática tratada pelas normas impugnadas estão postas, de longa data, ao setor de combustíveis e que a discussão a respeito da liberação da venda direta de etanol hidratado e da flexibilização da norma regulatória que tutela a fidelidade à bandeira ter-se-ia iniciado em 2018, no contexto da greve dos caminhoneiros, estando atualmente em discussão no âmbito da ANP. Isso aduz o autor no intuito de demonstrar a ausência de relevância e urgência na edição das normas.



    Sustenta ainda o partido político autor da ADI a inconstitucionalidade por vício formal, em razão de suposta vedação à disciplina do assunto via medida provisória.



    Materialmente, assevera que a disciplina proposta pelas medidas provisórias sob escrutínio seria ofensiva à propriedade de marcas, nomes empresariais e outros signos distintivos, todos eles protegidos, segundo alega, nos artigos 5º, XXIX e 170, II da Constituição Federal de 1988. Em acréscimo, divisa suposta mácula à proteção constitucional ao direito do consumidor (Art. 5º, XXXII e Art. 170, V da CF/88). Por fim, afirma que as normas impugnadas ofendem as atribuições da Agência Nacional do Petróleo, que contam com respaldo no texto constitucional (Art. 174 c/c 177, § 2º, III da CF/88).



    Sensível à relevância da matéria em discussão, adotei o rito do Art. 12 da Lei 9.868/99 e requisitei as informações e manifestações pertinentes (eDOC. 15).



    Intimado a apresentar informações, o Presidente da República pugnou pela constitucionalidade da norma, destacando seu intento em promover a competição no setor de combustíveis, estimulando a entrada de novos agentes e a realização de investimentos em infraestrutura. Busca-se, com a medida, afirma Sua Excelência, a geração de empregos e renda, por meio de maior liberdade nas negociações e a ampliação da concorrência no setor, o que, em última instância, contribuiria na garantia do abastecimento de combustíveis no país (eDOC 25).



    A Advocacia-Geral da União manifestou-se pela improcedência do pedido em parecer assim ementado:



    “Combustíveis. Disposições da Medida Provisória nº 1.063/2021, que “Altera a Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, e a Lei nº 9.718, de 27 de novembro de 1998, para dispor sobre as operações de compra e venda de álcool, a comercialização de combustíveis por revendedor varejista e a incidência da Contribuição para o Programa de Integração Social e o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público - PIS/Pasep e da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social - Cofins nas referidas operações”; Medida Provisória nº 1.069/2021, que altera a MP nº 1.063/2021; e Decreto nº 10.792/2021, o qual regulamenta o artigo 68-D da Lei nº 9.478/1997, para dispor sobre a comercialização de combustíveis por revendedor varejista. Ausência de vício formal de constitucionalidade. Atendimento aos critérios de relevância e urgência para a edição de medidas provisórias. Observância dos limites materiais constantes do artigo 3º da EC nº 9/1995. Inocorrência de afronta aos artigos 2º; 5º, incisos XXIX e XXXII; 170, incisos II e V; 174, caput; e 177, § 2º, inciso III, da Carta de 1988. Insubsistência da alegada ofensa ao Poder regulatório do Estado e à separação de Poderes. Ausência de imposição de nova obrigação à ANP, tampouco invasão de suas atribuições. Inexistência de ofensa à propriedade das marcas ou aos nomes das empresas envolvidas nas relações jurídicas abrangidas pela legislação em questão. Interesse dos consumidores devidamente preservado, por meio de cláusula que assegura o direito de informação. A mera positivação de mais uma alternativa de modalidade negocial a ser adotada entre as partes no exercício legítimo de sua liberdade contratual não viola a Constituição. Manifestação pela improcedência do pedido.” (eDOC 33)



    A Procuradoria-Geral da República, diversamente, pugna pelo não conhecimento da ação, por perda do objeto, em parecer assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 68-B, 68-C E 68-D DA LEI 9.478/1997 INCLUÍDOS PELAS MEDIDAS PROVISÓRIAS 1.063/2021 E 1.069/2021. DECRETO REGULAMENTAR 10.792/2021. CONVERSÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA EM LEI. ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL DE CONTEÚDO. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO DA AÇÃO. PREJUDICIALIDADE. 1. Alterações substanciais e materialmente significativas no conteúdo de medida provisória durante o procedimento de conversão legislativa caracterizam típica hipótese de prejudicialidade, aptas a operar a extinção anômala do processo de controle abstrato de constitucionalidade. Precedentes. — Parecer pelo não conhecimento da ação direta. ” (eDOC 41)



     



    Admiti, como amici curiae, o SINDICATO NACIONAL DAS EMPRESAS DISTRIBUIDORAS DE COMBUSTÍVEIS E LUBRIFICANTES – SINDICOM, o SINDICATO DA INDÚSTRIA DO AÇÚCAR E ÁLCOOL NO ESTADO DE PERNAMBUCO – SINDAÇUCAR-PE e a ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE DISTRIBUIDORES DE COMBUSTÍVEIS – ANDIC. (eDOC 43)



    É o relatório.



    Decido.



    Efetivamente, a Lei 14.292, de 03 de janeiro de 2022, fruto da conversão da Medida Provisória, 1063, de 2021, experimentou considerável redução na temática ao final legislada, verbis:



    “Art. 1º A Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, passa a vigorar com as seguintes alterações:



    “CAPÍTULO IX-B



    DA COMERCIALIZAÇÃO DE COMBUSTÍVEIS LÍQUIDOS



    Art. 68-B. (VETADO).



    Art. 68-C. (VETADO).



    Art. 68-D. É autorizada a revenda varejista de gasolina e etanol hidratado fora do estabelecimento autorizado, limitada ao município onde se localiza o revendedor varejista autorizado, na forma da regulação da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP).”



    Art. 2º A Lei nº 9.718, de 27 de novembro de 1998, passa a vigorar com as seguintes alterações:



    “Art. 5º ................................................................................



    ............................................................................................



    § 1º ..................................................................



    I - (revogado);



    II - por comerciante varejista, exceto na hipótese prevista no inciso II do § 4º-B deste artigo; e



    .............................................................................................



    § 3º (Revogado).



    .............................................................................................



    § 4º-A Na hipótese de venda efetuada diretamente do produtor ou do importador para as pessoas jurídicas de que tratam os incisos II e III do caput do art. 68-B da Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, a alíquota aplicável, conforme o caso, será aquela resultante do somatório das alíquotas previstas:



    I - nos incisos I e II do caput deste artigo; ou



    II - nos incisos I e II do § 4º, observado o disposto no § 8º deste artigo.



    § 4º-B As alíquotas de que trata o § 4º-A deste artigo aplicam-se, também, nas seguintes hipóteses:



    I - de o importador exercer também a função de distribuidor;



    II - de as vendas serem efetuadas pelas pessoas jurídicas de que trata o inciso II ou III do caput do art. 68-B da Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, quando elas efetuarem a importação; e



    III - de as vendas serem efetuadas pelas demais pessoas jurídicas não enquadradas como produtor, importador, distribuidor ou varejista.



    § 4º-C Na hipótese de venda de gasolina pelo distribuidor, em relação ao percentual de álcool anidro a ela adicionado, a incidência da Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins ocorrerá, conforme o caso, pela aplicação das alíquotas previstas:



    I - no inciso I do caput deste artigo; ou



    II - no inciso I do § 4º, observado o disposto no § 8º deste artigo.



    ..............................................................................................



    § 13-A. O distribuidor sujeito ao regime de apuração não cumulativa da Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins poderá descontar créditos relativos à aquisição, no mercado interno, de álcool anidro para adição à gasolina.



    .............................................................................................



    § 14-A. Os créditos de que trata o § 13-A deste artigo correspondem aos valores da Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins que incidiram sobre a operação de aquisição.



    § 15. (Revogado).



    § 16. Observado o disposto nos §§ 14 e 14-A deste artigo, não se aplica às aquisições de que tratam os §§ 13 e 13-A deste artigo o disposto na alínea “b” do inciso I do caput do art. 3º da Lei nº 10.637, de 30 de dezembro de 2002, e na alínea “b” do inciso I do caput do art. 3º da Lei nº 10.833, de 29 de dezembro de 2003.



    .................................................................................................................



    § 19. (Revogado).



    § 20. A cooperativa de produção ou comercialização de etanol e a pessoa jurídica comercializadora de etanol controlada por produtores de etanol ou interligada a produtores de etanol, diretamente ou por intermédio de cooperativas de produtores, ficam sujeitas às disposições da legislação da Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins aplicáveis à pessoa jurídica produtora, observadas as disposições dos arts. 15 e 16 da Medida Provisória nº 2.158-35, de 24 de agosto de 2001.”(NR)



    Art. 3º Ficam revogados:



    I - o inciso II do § 2º do art. 68-A da Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997;



    II - os seguintes dispositivos do art. 5º da Lei nº 9.718, de 27 de novembro de 1998:



    a) o inciso I do § 1º;



    b) o § 3º;



    c) o § 15; e



    d) o § 19.



    Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.



    Brasília, 3 de janeiro de 2022; 201º da Independência e 134º da República.”



    Entendo, portanto, que a presente ação direta de inconstitucionalidade resta prejudicada, por perda superveniente de objeto.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:



    “Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 746/2016. CONVERSÃO NA LEI Nº 13.415/2017. MODIFICAÇÃO SUBSTANCIAL. PREJUDICIALIDADE PARCIAL DA AÇÃO. ANÁLISE DA INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. REQUISITO DE URGÊNCIA PARA EDIÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA. EXCEPCIONALIDADE ENSEJADORA DA ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO NÃO CARACTERIZADA. PRECEDENTES. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 1. As alterações introduzidas pelo Projeto de Lei de Conversão n. 34/2016, posteriormente transformado na Lei n. 13.415/2017 são significativas a ponto de interromper a continuidade normativa do texto primitivo da Medida Provisória n. 746/2016, resultando na extinção parcial da presente ação por perda superveniente de objeto. Precedentes. 2. A inconstitucionalidade formal de medida provisória não se convalida com a sua conversão em lei, razão pela qual, conquanto haja perda de objeto relativamente à inconstitucionalidade material, remanesce o interesse de agir no que tange à inconstitucionalidade formal. 3. No limitado controle dos requisitos formais da medida provisória deve o Poder Judiciário verificar se as razões apresentadas na exposição de motivos pelo Chefe do Poder Executivo são congruentes com a urgência e a relevância alegadas, sem adentrar ao juízo de fundo que o texto constitucional atribui ao Poder Legislativo. 4. Ação direta julgada improcedente.”



    (ADI 5599, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 26/10/2020,)



    “ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. EMENDA CONSTITUCIONAL 28/2003 DO ESTADO DE ALAGOAS. SERVIDORES PÚBLICOS. VENCIMENTOS. TETO REMUNERATÓRIO. VANTAGENS INDIVIDUAIS. PENSÕES. ALTERAÇÃO POSTERIOR DAS NORMAS PARADIGMAS DA CF/1988. PERDA PARCIAL DO OBJETO. RESTABELECIMENTO DE EFICÁCIA, PELO CONSTITUINTE ESTADUAL, DE NORMA CONSTITUCIONAL FEDERAL TRANSITÓRIA JÁ EXAURIDA. IMPOSSIBILIDADE. 1. A modificação de dispositivo em face do qual se argumenta a inconstitucionalidade enseja a perda de objeto da ação, a menos que remanesça o núcleo essencial do comando examinado, o que aqui não se verifica. (...) 3. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida em parte e, na parte conhecida, julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 3º da Emenda Constitucional 28/2003 do Estado de Alagoas”. (ADI 2941, rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 21.11.2017) 



    Percebo, a partir da leitura atenta do texto da lei conversora, a não permanência do núcleo essencial da matéria que se buscou originalmente discutir em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade.



    Poder-se-ia suscitar que a discussão acerca da constitucionalidade do Decreto 10.792, de 13 de setembro de 2021, cuja inconstitucionalidade se requereu por arrastamento, remanesceria. Noto, entretanto, que o respaldo legal do Decreto não restou contemplado na norma conversora. Em todo caso, tal discussão tratar-se-ia, penso eu, em uma crise de legalidade e não de constitucionalidade, esta última a justificar a via do controle concentrado de constitucionalidade perante esta Corte.



    Ante o exposto, julgo extinta a presente ação, sem resolução do mérito, nos termos dos artigos 485, VI, do CPC e 21, IX, do RISTF. 



    Publique-se.



    Brasília, 14 de fevereiro de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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