Tribunal: STF
Processo: MS 38465
Classe: MS
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-07-01
Data de publicação: 2022-07-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Cuida-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Instituto IBEC de Educação e Cultura e outros, contra ato supostamente ilegal praticado pelo Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, integrante do Tribunal de Contas da União, nos autos da Tomada de Contas n.º 038.305/2021-6, com base nas seguintes alegações: 



a)     os impetrantes foram surpreendidos ao receberem ofícios de notificação nos dias 10.11.2021 e 11.11.2021, noticiando a existência de Tomada de Contas Especial, iniciada pela Secretaria Especial de Produtividade, Emprego e Competitividade, em desfavor tanto do Instituto Ibec de Educação e Cultura como também em face de Alexandre Stalin Silveira Chammas e Renata Silveira Chammas D´Atri, em razão da omissão no dever de prestar contas;



b)     entre as irregularidades apuradas na aludida Tomada de Contas Especial, estariam os valores transferidos, no âmbito do convênio descrito como "Execução de ações de Qualificação Social e Profissional - QSP, no âmbito do PlanSeQ - PNQ, na área de serviços, na cidade de São Paulo - SP, conforme especificado no Lote 1 da Chamada Pública SPPE- MTE 013/2009, abrangendo 2.550 trabalhadores, distribuídos em 85 turmas de 30 treinandos cada, no período de 30/12/2009 a 30/10/2011, cujo prazo se encerrou em 29/11/2011;



c)     a Nota Informativa 708/2015-CGQUA/DEQ/SPPE/MTE, de 3/6/2015 (peça 31), apontou que na análise das informações cadastradas nos sistemas de gerenciamento utilizados como ferramenta de gestão de convênios pela SPPE, verificou-se a ausência dos seguintes documentos: Físico do Plano de Trabalho; Financeiro do Plano de Trabalho; Treinados e Capacitados; Receita e Despesa do Plano de Trabalho; Serviços Contratados; Pagamentos Realizados; Documentos de Liquidação Incluídos; e Bens Adquiridos. As mesmas pendências foram apontadas na Nota Técnica 1.097/2015-CGQUA/DEQ/SPPE/MTE, de 1/9/2015 (peça 36);



d)     a Nota Técnica 1.497/2015-GEPC/SPPE/MTE consignou que embora haja registros da execução física do objeto conveniado no Sistema de Informações (SIGAE e/ou Mais Emprego), considerou que eles, isoladamente, não eram suficientes para análise e aprovação, tendo em vista a necessidade da devida correspondência dos registros no Siconv.;



e)     apontou-se, ainda, o não cumprimento do prazo originalmente estipulado para prestação de contas do Convênio 00061/2009 (Siafi 726083), firmado entre o Ministério do Trabalho e Emprego e Instituto Ibec de Educação e Cultura, e que tinha por objeto a Execução de Ações de Qualificação Social e Profissional - QSP, no âmbito do PlanSeQ - PNQ, na área de serviços, na cidade de São Paulo - SP, conforme especificado no Lote 1 da Chamada Pública SPPE-MTE 013/2009, abrangendo 2.550 trabalhadores, distribuídos em 85 turmas de 30 treinandos cada, e inserir, no mínimo, 30% dos jovens qualificados, no mercado de trabalho, cujo prazo se encerrou em 29/11/2011, bem como a não demonstração da impossibilidade de fazê-lo no prazo devido;



f)     embora conste incorretamente na decisão proferida na Tomada de Contas que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é de 10 (dez) anos, na forma do artigo 205 do Código Civil, contados da data de ocorrência da irregularidade sancionada, nos termos do artigo 189 do Código Civil, sendo esse prazo interrompido pelo ato que ordenar a citação, a audiência ou a oitiva dos responsáveis, entendem os impetrantes que a prescrição da pretensão punitiva é de 5 (cinco) anos contados da prática do ato que tenha causado a lesão;



g)     no julgamento do Tema 897 da Repercussão Geral, que analisou a prescritibilidade de ações de ressarcimento ao erário, o STF fixou que somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado pela Lei nº 8.429/92; 



h)     logo, prescreve a pretensão de ressarcimento ao erário em relação a todos os demais atos ilícitos, incluindo os atos de improbidade não dolosos, como já anteriormente decidido o STF por meio julgamento do Tema 666 da Repercussão Geral;



i)     em 2020, ao julgar o Tema 899 da Repercussão Geral, concluiu-se que a imprescritibilidade reconhecida no Tema 897, em relação a atos de improbidade dolosos, não se aplica aos julgamentos dos Tribunais de Contas, já que os processos de tomada de contas especial não perquirem a existência de dolo, limitando-se à análise técnica das contas;



j)     por essas razões, é induvidosa a prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do TCU, na forma do julgamento do Tema 899 da Repercussão Geral. 



Em face do exposto, os impetrantes formularam os seguintes pedidos: 



    “A concessão da medida liminar inaudita altera pars, para o fim de suspender qualquer trâmite da Tomada de Contas n.º 038.305/2021-6 até a decisão final deste mandamus, oficiando o Tribunal de Contas da União para se abster de qualquer processamento; 



    (...)



    Por fim, no mérito, confirmando ou não a liminar, requer seja concedida a segurança para reconhecer o direito líquido e certo, reconhecendo a prescrição da pretensão punitiva do TCU em razão de ultrapassado o prazo de 05 (cinco) anos entre a obrigação da prestação de contas e a notificação dos impetrantes.” 



    Indeferi a liminar (doc. 26). 



    A Advocacia-Geral da União fez pedido de ingresso no feito (doc. 35).



    O Tribunal de Contas da União prestou informações (doc. 37-67).



    A Procuradoria-Geral da República, em seu parecer, manifestou-se pela denegação da ordem, nos termos da ementa adiante transcrita:



    “Mandado de segurança. Tomada de contas especial. Omissão na prestação de contas de convênio. Citação para apresentar defesa. Alegada prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União. Pedido de medida liminar indeferido. Fase administrativa, que antecede a formação de eventual título com eficácia executiva. Lei Orgânica do TCU - Lei 8.443/1992 – que não prevê prazo prescricional para o julgamento de Procedimento de Tomada de Contas Especial. Decisão do Supremo Tribunal Federal, pela aplicação, nessa fase, que vai até a formação do acórdão do TCU, do prazo de prescrição quinquenal previsto no artigo 1º da Lei 9.873/1999. Termo inicial para contagem do prazo prescricional, em 29 de novembro de 2011, prazo final para apresentação da prestação de contas. Não houve extrapolação do prazo quinquenal entre os marcos interruptivos da Lei 9.873/1999. Não ocorrência da prescrição da pretensão punitiva. Parecer pela denegação da segurança”.



    É o relatório. Decido.



    Volta-se a presente impetração contra contra ato praticado pelo Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, integrante do Tribunal de Contas da União, que citou os Impetrantes, em outubro de 2021, para apresentarem defesa nos autos da Tomada de Contas Especial TC 038.305/2021-6, que diz respeito à suposta omissão no dever de prestar contas referentes ao Convênio 00061/2009.



    De início, observo que não se questiona, no caso em apreço, a fase de execução fiscal de acórdão do Tribunal de Contas da União. A irresignação do impetrante está restrita à fase administrativa, de investigação / apuração das supostas irregularidades pela Corte de Contas, a qual antecede a formação de eventual título com eficácia executiva.



    A jurisprudência desta Suprema Corte é pacífica no sentido de que, nas hipóteses de prescrição da pretensão punitiva do TCU, aplica-se o prazo quinquenal, admitindo-se, contudo, interrupções, conforme o seguinte precedente:



     



    “Direito administrativo. Mandado de segurança. Multas aplicadas pelo TCU. Prescrição da pretensão punitiva. Exame de legalidade. 1. A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja em razão da interpretação correta e da aplicação direta desta lei, seja por analogia. 2. Inocorrência da extinção da pretensão punitiva no caso concreto, considerando-se os marcos interruptivos da prescrição previstos em lei. 3. Os argumentos apresentados pelo impetrante não demonstraram qualquer ilegalidade nos fundamentos utilizados pelo TCU para a imposição da multa. 4. Segurança denegada”. (MS nº 32.201, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 4/8/17)



    Colho do voto condutor do referido acórdão o seguinte excerto:



    “Estabelece o art. 1º da Lei nº 9.873/1999 que o prazo prescricional se inicia ‘da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado’. Considerando que a conduta imputada ao impetrante possui natureza omissiva, a infração deve ser tida como permanente, somente tendo cessado com a exoneração do impetrante do cargo, o que ocorreu com a publicação da respectiva portaria em 13.02.2003. Este é, portanto, o termo inicial da prescrição. 



    De acordo com o art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999, a prescrição da ação punitiva se interrompe ‘por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato’”. 



    No mesmo sentido, o seguinte precedente da Segunda Turma:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONDENAÇÃO A RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. PRESCRIÇÃO. MARCO INTERRUPTIVO. ART. 2°, II, DA LEI 9.873/1999. ATO INEQUÍVOCO DE APURAÇÃO DO FATO. DISCUSSÃO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. DEMONSTRAÇÃO. INOCORRÊNCIA. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II – Aplicando-se a regulamentação da Lei 9.873/1999 ao caso concreto, observa-se que a pretensão sancionatória do TCU, em relação aos atos praticados pelo impetrante, levando-se em consideração a ocorrência de 5 causas interruptivas da prescrição, não teria sido fulminada pelo decurso do tempo. III - A pretensão do recorrente, fundada na discussão sobre os fatos apontados como marcos interruptivos da prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública, refoge aos estreitos limites do mandamus, ante a ausência de liquidez e certeza do direito pleiteado. IV - Agravo regimental a que se nega provimento. Contudo, observa-se que o caso dos autos não trata da fase de execução fiscal de acórdão do Tribunal de Contas da União, mas da fase administrativa, que antecede a formação de eventual título com eficácia executiva (MS nº 36067-ED-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 29-10-2019)



    Nesses casos, ambas as Turmas desta Suprema Corte não acolheram a tese da aplicação do Código Civil, aplicando o entendimento que prevaleceu no julgamento do MS 32.201, de que não teria ocorrido a prescrição em razão da ocorrência das causas de interrupção do lapso prescricional descritas na Lei nº 9.873/99. 



    Segundo esse entendimento, haveria a seguinte situação: o termo a quo para a contagem do prazo prescricional seria a data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que ela tiver cessado (art. 1º da Lei nº 9.873/99), e as causas interruptivas estariam previstas no seu art. 2º, que assim dispõe:



    “Art. 2º Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:



    I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; 



    II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato; 



    III - pela decisão condenatória recorrível; 



    IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal”. (grifamos)



     



    Postas essas premissas, passa-se à análise do caso concreto ora em apreciação.



    Conforme informações do TCU (doc. 37), o processo TC-038.305/2021-6 trata de Tomada de Contas Especial – TCE, instaurada pela Secretaria de Produtividade, Emprego e Competitividade, em desfavor dos Impetrantes em razão da omissão no dever de prestar contas relativas ao Convênio n. 00061/2009, firmado entre o Ministério do Trabalho e Emprego e o Instituto IBEC de Educação e Cultura. O referido convênio teve vigência de 30/12/2009 a 30/10/2011, com prazo para a apresentação da prestação de contas até 29/11/2011.



    Aduzem os impetrantes que teria se consumado a prescrição, observado o lapso temporal transcorrido entre a data final para apresentação da prestação de contas (que se deu no dia 29/11/2011) e a data das efetivas notificações para defesa no processo administrativo perante o Tribunal de Contas da União (as quais ocorreram em 10.11.2021 e 11.11.2021).



    No entanto, em se tratando de inobservância do dever de prestar contas, a conduta é omissiva e a infração permanente. Logo, o termo inicial para a contagem do prazo prescricional não é a data de 29 de novembro de 2011, como alegado pelos impetrantes.



    Com efeito, pelo que se verifica dos autos, a omissão no dever de prestar contas persistiu, dando ensejo à apuração de supostas irregularidades na execução do convênio pelo órgão de controle interno responsável pelo seu acompanhamento. Nesse sentido, vide o que consta das informações prestadas pelo TCU, que bem elucidam a dinâmica dos fatos:



    “4. O Convênio n. 00061/2009 foi firmado no valor de R$ 2.014.500,00, sendo R$ 1.913.775,00 à conta do órgão concedente e R$ 100.725,00 referentes à contrapartida da convenente. Os repasses efetivos da União totalizaram R$ 1.052.576,25. Referido ajuste teve vigência de 30/12/2009 a 30/10/2011, com prazo para a apresentação da prestação de contas até 29/11/2011. 



    5. A execução do aludido convênio sofreu diversas análises por parte dos órgãos de controle interno, conforme se depreende dos seguintes documentos constantes dos autos: 



    a) Nota Informativa n. 708/2015 — CGQUA/DEQ/SPPE/MTE, lançada em 03/06/2015, por meio da qual foram apontadas diversas pendências no convênio em questão, tendo sido concedido novo prazo para que o convenente regularizasse a situação (docs. 1 e 2); 



    b) Nota Técnica n. 1097/2015 – CGQUA/DEQ/SPPE/MTE, lançada em 01/09/2015, por meio da qual foi constatada “a permanência das irregularidades sem resposta por parte do Convenente e seus gestores/dirigentes; situação esta que embasa proposta de registro da inadimplência do Convenente e seus gestores/dirigentes e da reprovação da execução física do objeto do Convênio em tela, com o subsequente registro no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal – CADIN e adoção de medidas para instauração de tomada de contas especial” (doc. 3); 



    c) Nota Técnica n. 1497/2015— GEPC/SPPE/MTE, lançada em 20/11/2015, por meio da qual o órgão de controle interno manifestou-se pela não aprovação das contas, e pela instauração da pertinente Tomada de Contas Especial (doc. 4); 



    d) Nota Técnica SEI n. 570/2020/ME, lançada em 09/01/2020, por meio da qual a Coordenação de Análise de Prestação de Contas do Ministério da Economia sugeriu “a não aprovação da prestação de contas final do Convênio MTE/SPPE/CODEFAT nº 061/2009– SICONV 726083, por omissão no dever de prestar contas, bem como, no art. 4º da IN/TCU nº 71/2012, a instauração de Tomada de Contas Especial, também por omissão no dever de prestar contas” (doc. 5); 



    e) Nota Informativa SEI n. 24947/2020/ME, lançada em 22/10/2020, por meio da qual o órgão de controle interno manifestou-se acerca de petição apresentada pelo Instituto IBEC de Educação e Cultura (doc. 6); 



    f) Relatório do Tomador de Contas Especial, lançado em 17/08/2021, que concluiu que “os fatos apurados no processo indicam omissão no dever de prestar contas, caracterizando prejuízo ao erário, tendo sido quantificado o dano e identificados os agentes responsáveis” (doc. 7). 



    6. Saneados os autos no âmbito interno, por meio do Pronunciamento Ministerial datado de 09/09/2021, o então Ministro de Estado da Economia atestou haver tomado conhecimento das conclusões contidas no Relatório e Certificado de Auditoria, bem como do Parecer da Secretaria Federal de Controle Interno da Controladoria-Geral da União, relativa ao processo de TCE, cuja opinião foi pela irregularidade das contas (docs. 8 a 11). 



    7. Assim, a TCE foi encaminhada ao Tribunal de Contas da União, tendo sido autuado o TC-038.305/2021-6, em 10/09/2021 (doc. 12)” (e-Doc. 37).



    Vale registrar ainda que, na hipótese, ocorreram inúmeros atos inequívocos de apuração da conduta imputada aos impetrantes ao longo do tempo, acarretando, por consequência, sucessivas interrupções do prazo prescricional. A respeito, transcrevo trecho das informações prestadas pelo TCU:



    “56. No caso concreto, o convênio objeto da tomada de contas especial em questão teve vigência de 30/12/2009 a 30/10/2011, sendo que a prestação de contas deveria ser prestada até 29/11/2011. Essa última data seria o termo inicial a ser considerado para a contagem do prazo prescricional.



    57. Segundo se depreende dos acontecimentos narrados no tópico “II. BREVE RELATO DOS FATOS”, constata-se a incidência de diversas causas interruptivas do prazo prescricional, dentre as quais destacamos apenas as seguintes:



    58. O primeiro marco interruptivo consistiria no lançamento da Nota Técnica n. 1497/2015— GEPC/SPPE/MTE, em 20/11/2015, por meio da qual o órgão de controle interno manifestou-se pela não aprovação das contas, e pela instauração da pertinente Tomada de Contas Especial (doc. 4), ato inequívoco que importou apuração do fato (art. 2º, II, da Lei 9.873/1999). 



    59. O segundo marco interruptivo consistiria no lançamento da Nota Técnica SEI n. 570/2020/ME, em 09/01/2020, por meio da qual a Coordenação de Análise de Prestação de Contas do Ministério da Economia sugeriu “a não aprovação da prestação de contas final do Convênio MTE/SPPE/CODEFAT nº 061/2009– SICONV 726083, por omissão no dever de prestar contas, bem como, no art. 4º da IN/TCU nº 71/2012, a instauração de Tomada de Contas Especial, também por omissão no dever de prestar contas” (doc. 5). Também ato inequívoco que importou apuração do fato (art. 2º, II, da Lei 9.873/1999). 



    60. O terceiro marco interruptivo consistiria no ato praticado pela unidade técnica do TCU, já na fase externa da Tomada de Contas Especial, que procedeu à citação e à audiência dos responsáveis, ora Impetrantes, por meio dos ofícios expedidos em 08/11/2021 (doc. 13) (art. 2º, I, da Lei 9.873/1999).



    61. Observa-se que não transcorreu o prazo quinquenal entre quaisquer desses intervalos de tempo. Logo, mesmo se utilizado o prazo de 5 anos, merece ser rechaçada a alegação dos Impetrantes de que teria se operado, no caso concreto, a prescrição da pretensão de ressarcimento ao Erário” (doc. 37).



    Constato, outrossim, que os impetrantes não apresentaram documentação ou argumentos hábeis a desconstituir ou a infirmar os marcos temporais acima referidos, motivo pelo qual não resta outra alternativa a não ser concluir que, na hipótese, não se consumou a prescrição quinquenal.



    Por último, conforme assentado pela jurisprudência desta Corte, o ato de citação para a apresentação de defesa perante o TCU não representa, por si só, ilegalidade ou abusividade sindicável na via mandamental (v.g., MS nº 37.646 AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe de 30-06-2021)



    Ausente o direito líquido e certo alegado, impõe-se a denegação da ordem.



    Ante o exposto, denego a segurança (art. 21, § 1º, RISTF). 



    Publique-se.



    Brasília, 1º de julho de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente