Tribunal: STF
Processo: MS 38553
Classe: MS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-07
Data de publicação: 2022-06-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Administrativo. Mandado de Segurança. Prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário em tomada de contas especial do Tribunal de Contas da União (TCU). 



1.  Mandado de segurança impetrado contra ato do TCU que julgou irregulares contas referentes a repasse de recursos federais da saúde a prefeitura municipal sob a gestão do impetrante. 



2. No julgamento do RE 636.886-RG (Tema 899), o Supremo Tribunal Federal definiu que a hipótese excepcional de imprescritibilidade prevista no art. 37, § 5º, da Constituição não se caracteriza em caso de pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas, porque a condição de que haja ato doloso de improbidade administrativa, assim reconhecido por juízo competente, não se faz presente. Não foi realizada modulação dos efeitos temporais dessa decisão, de modo que não cabe afastar a aplicação da tese ao presente caso.



3.  A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de 5 (cinco) anos a contar da data da prática do ato. Embora se trate, aqui, não da imposição de sanções, mas de pretensão de ressarcimento ao erário, entendo que a referida lei representa a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia. 



4. O art. 2º, I e II, da Lei nº 9.873/1999 prevê que a prescrição se interrompe pela citação ou notificação do interessado ou por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato. No caso concreto, houve várias causas interruptivas do lapso prescricional, de modo que não se pode reconhecer a inércia do Tribunal de Contas.



5. Denegação da segurança.



    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado contra o Acórdão nº 544/2022, pelo qual o Tribunal de Contas da União (TCU) condenou o impetrante, ex-prefeito do Município de Encruzilhada/BA, a ressarcir o Fundo Nacional de Saúde (FNS), em razão de irregularidades na gestão financeira dos recursos federais repassados ao município, nos exercícios de 2005 a 2009 e 2011.



    2. O impetrante alega que as irregularidades que fundamentam sua condenação ocorreram entre 2005 e 2008, ao passo que sua citação perante o TCU ocorreu somente em 30.11.2018. Aduz que deve ser aplicado o prazo prescricional de 5 (cinco) anos, previsto na Lei nº 9.873/1999, conforme a recente jurisprudência desta Corte. 



    3. Formula pedido liminar de suspensão dos efeitos do acórdão até o julgamento de mérito deste writ, ao fundamento de que a execução pode ser iniciada a qualquer momento, com base no ato impugnado.



    4. Em vista da excepcionalidade da concessão de medidas de urgência sem a oitiva da parte contrária, determinei a notificação da autoridade impetrada para prestar informações, bem como a abertura de vista dos autos à Procuradoria-Geral da República.



    5. O TCU apresentou peça de informações em que defende a não ocorrência da prescrição, em vista de vários fatos interruptivos de seu transcurso, nos termos do art. 2º da Lei 9.873/1999. 



    6. A Procuradoria-Geral da República se manifestou nos autos, opinando pela denegação da segurança, em parecer assim ementado: 



    Processo civil. Administrativo. Mandado de segurança. Acórdão condenatório do TCU, em TCE. Repasses do FNS a Município. Pleito de reconhecimento da prescrição da pretensão de ressarcimento ao Erário. 



    1. Aplicabilidade do prazo quinquenal da Lei 9.873/99. Presentes causas suspensivas e interruptivas da prescrição, entre os fatos e os sucessivos marcos - atos de controle interno, instauração da TCE no TCU (controle externo), citação e condenação do impetrante -, não se passaram mais de 05 anos. 



    2. Pela denegação da segurança. 



    7. A União requereu seu ingresso no feito.



    8. É o relatório. Decido o mérito da impetração.  



    9. Entendo que a solução da controvérsia apresentada neste caso envolve a análise da prescrição e da eventual ocorrência dos respectivos fatos interruptivos. 



    10. Ao longo dos últimos anos, o Supremo Tribunal Federal (STF) teve a oportunidade de consolidar o seu entendimento acerca da prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário decorrente de diversas espécies de ilícitos. No julgamento do RE 669.069 (Tema 666 da repercussão geral), em 03.02.2016, o Plenário desta Corte firmou a tese de que “[é] prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”. Na ocasião, analisou-se pretensão de reparação de danos em decorrência de acidente de trânsito que envolvera um veículo de propriedade da União, ajuizada mais de cinco anos a contar do fato. O STF, então, estabeleceu distinção entre os ilícitos civis, como o de que se tratava na hipótese, e os ilícitos administrativos e penais, para definir que, naqueles casos, a pretensão de reparação de danos se submetia a prazo prescricional.  



    11. No julgamento do RE 852.475 (Tema 897 da repercussão geral), em 08.08.2018, a tese firmada definiu que “[s]ão imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”. No caso concreto submetido a juízo, o Ministério Público do Estado de São Paulo pleiteava a aplicação das sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa, inclusive a de ressarcimento ao erário, a ex-servidores públicos que haviam atuado em procedimento licitatório pelo qual foram alienados dois automóveis de propriedade pública por valor inferior ao preço de mercado. O Plenário deste Tribunal, com fundamento no art. 37, § 5º, da Constituição, decidiu pela imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, desde que constatada pelo juízo competente a prática de ato doloso de improbidade administrativa.  



    12. Por fim, no julgamento do RE 636.886-RG (Tema 899), em 20.04.2020, assentou-se que “[é] prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”. O caso dizia respeito à decisão do TCU que condenara presidente de associação privada a restituir recursos recebidos por meio de convênio firmado com o Ministério da Cultura em razão da ausência de prestação de contas. Esta Corte decidiu, por unanimidade, que as condições enunciadas no julgamento do Tema 897, que autorizavam o reconhecimento da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, não estão presentes nos julgamentos realizados pelo Tribunal de Contas, já que estes não possuem natureza jurisdicional e não se prestam à verificação da existência de ato doloso de improbidade administrativa. Como consequência, foi mantido o acórdão recorrido que reconhecia a ocorrência de prescrição no curso da ação de execução em que se buscava a satisfação do título executivo formado pelo TCU. Não foi realizada modulação dos efeitos temporais dessa decisão, de modo que não cabe afastar a aplicação da tese ao presente caso.  



    13. Quanto ao prazo de prescrição aplicável na hipótese, esta Corte já decidiu que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja por aplicação direta, seja por analogia. Tal diploma fixa o prazo de 5 (cinco) anos para o exercício da pretensão punitiva, a contar da data da prática do ato ou, em caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. Embora não se trate, no caso, de pretensão punitiva, mas sim de pretensão de ressarcimento ao erário, entendo que a referida lei representa a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia, tendo em vista a autonomia científica do direito administrativo e a inexistência de razão plausível para o suprimento de possível omissão com recurso a normas do direito civil.  



    14. Em vista do parâmetro estabelecido acima, não é possível reconhecer a prescrição no caso dos autos. Isso porque o art. 2º e os incisos I e II da Lei nº 9.873/1999 preveem que a prescrição se interrompe pela citação ou notificação do interessado ou por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato. Verifico que ocorreram essas hipóteses ao longo do tempo transcorrido entre os atos lesivos ao erário e a condenação pelo TCU.



    15. Conforme documentos trazidos ao processo pela autoridade impetrada, a prescrição teve início em 01.01.2005, exercício financeiro no qual foram transferidos os recursos irregularmente aplicados e marco temporal mais remoto dos fatos examinados pelo TCU.



    16. Fixado o termo inicial da prescrição, observo que sobreveio a interrupção do lapso prescricional, em razão de auditoria realizada pela Controladoria-Geral da União, entre 3 e 14.08.2009, registrada no Relatório de Demandas Especiais nº 00190.023382/2008-15, na qual foram constatadas irregularidades nas movimentações da conta corrente destinada a receber os recursos federais. Tal auditoria representa ato inequívoco de apuração do fato, sendo, portanto, hábil a causar a interrupção do prazo prescricional.



    17. As irregularidades imputadas ao impetrante foram novamente objeto de apuração, por ocasião de auditoria do Departamento Nacional de Auditoria do SUS (Denasus), instaurada com base no Relatório de Demandas Especiais citado acima. Tal auditoria foi autuada sob o nº 12.208 e dela resultou a notificação do impetrante para que apresentasse justificativas acerca das irregularidades, em 14.06.2012 (docs. 18 e 19). Identifico, nessas medidas, duas causas de interrupção da prescrição, pois além de ato inequívoco de apuração do fato, houve a notificação do interessado para se manifestar sobre as irregularidades.



    18. A Administração Pública deu sequências às providências necessárias para a apuração das irregularidades, ao quantificar o valor do débito (em 30.11.2014 - doc. 20) e notificar o impetrante para recolher as quantias, em 25.07.2016 (doc. 21). Verifico, novamente, que houve a interrupção do lapso prescricional, nas duas ocasiões, uma vez que as providências se enquadram nas hipótese legais de causas de interrupção.



    19. Finalizando essa cronologia de medidas adotadas pela Administração para buscar o ressarcimento dos cofres públicos, anoto que o impetrante foi citado perante o TCU em 21.11.2019 (doc. 25), antes que se consumasse a prescrição. A tomada de contas especial em sua fase externa, cuja decisão final é objeto deste writ, foi concluída no presente ano, com a prolação de decisão condenatória do impetrante, no Acórdão nº 544/2022, antes que se esvaísse o prazo de prescrição, considerada a interrupção ocorrida em 2019.



    20. Em vista das notificações ou citações, bem como dos atos inequívocos de apuração de irregularidades mencionados acima — que se verificam ao menos desde 2009 —, não se pode imputar inércia ao TCU ou ao órgão fiscalizador que justifique o reconhecimento da prescrição no presente caso. Apesar do longo lapso temporal desde a ocorrência dos fatos até a citação da impetrante no processo instaurado pelo TCU, as autoridades competentes vinham procedendo à apuração das irregularidades de forma constante e com a ciência dos envolvidos.  



    21. Em face do exposto, denego a segurança. Defiro o ingresso da União no feito. Concedo a gratuidade de justiça requerida na inicial. Sem honorários (Súmula 512/STF e art. 25 da Lei nº 12.016/2009).  



          Publique-se. Intimem-se. 



          Brasília, 07 de junho de 2022. 



Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO



Relator