Tribunal: STF
Processo: RE 1364204
Classe: RE
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-16
Data de publicação: 2022-02-16

Ementa:

Inteiro teor:
DIREITO ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. SERVIDOR PÚBLICO. PROGRESSÃO FUNCIONAL VERTICAL E HORIZONTAL. PREVISTAS NAS LEIS MUNICIPAIS Nº 1.011/2004, 1.034/2005 E 1.035/2005. ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.



    Vistos etc.



    Contra acórdão da 1ª Turma Recursal do Sistema dos Juizados Especiais de Goiás, maneja recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, “c” e “d”, da Lei Maior, o Município de Goiandira. Aparelhado o recurso na violação dos arts. 37, caput, e 169, § 1º, da Constituição Federal, e 113 do ADCT.



    Na origem, ao julgamento da apelação, a Turma julgadora consignou que, ante a ausência de elementos nos autos, não haveria como constatar a alegada inexistência de prévia estimativa do impacto financeiro e orçamentário. Em continuação, deu provimento ao apelo para assegurar as progressões financeiras previstas nas Leis Municipais nº 1.011/2004, 1.034/2005 e 1.035/2005, requeridas pela autora.



    No extraordinário, o Município de Goiandira sustenta, em síntese, que a Corte de origem julgou válidas as Leis municipais nº 1.011/2004, 1.034/2005 e 1.035/2005, contestadas em face dos arts. 16, 17 e 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como dos arts. 37, caput, e 169, § 1º, da Constituição Federal, e 113 do ADCT. Defende a impossibilidade de aprovação de lei local sem prévio estudo de impacto orçamentário. Afirma que “as Leis Municipais questionadas nos autos, que importaram em aumento de despesa não observaram as formalidades do artigo 16 e 17 da LRF, nem mesmo o art. 113 do ADCT e 169, §1º da CF/1988”. Requer o provimento do apelo extremo para julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial.



    Intimada, a recorrida apresentou contraminuta.



    É o relatório. 



    Decido. 



    Preenchidos os pressupostos extrínsecos.



    Da detida análise dos fundamentos adotados pelo Tribunal de origem, por ocasião do julgamento do apelo veiculado na instância ordinária, em confronto com as razões veiculadas no extraordinário, concluo que nada colhe o recurso.



    Transcrevo as razões de decidir adotadas pela Corte de origem:



    “RECURSO INOMINADO. JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. AÇÃO DECLARATÓRIA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER CUMULADA COM INDENIZAÇÃO POR PERDAS MATERIAIS. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE GOIANDIRA. PROGRESSÃO FUNCIONAL. VERTICAL E HORIZONTAL. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA.



    1. O recurso é próprio, tempestivo e não foi preparado em razão do disposto no art. 1.007, § 1º, do Código de Processo Civil, razão pela qual dele conheço. 1.1. Insurge a Recorrente contra a sentença prolatada pelo Juiz de Direito Dr. Marcio Antônio Neves, que julgou improcedentes os pedidos iniciais. 



    2. A pretensão da recorrente é ver reconhecido o seu direito ao recebimento das vantagens pecuniárias, decorrentes das progressões verticais e horizontais a que tem direito, bem como o direito ao recebimento dos valores oriundos do acervo de leis municipais, editadas ano a ano, definindo os percentuais a serem aplicados sobre a remuneração da recorrente a título de revisão geral anual. 



    3. A Lei Municipal n. 1.011/2004, posteriormente alterada pelas 1.034/05 e 1.035/05, criou benefícios aos servidores públicos municipais, notadamente as progressões que a parte Recorrente pretende receber. A regra consigna direito subjetivo à progressão, proveniente de poder-dever vinculado imposto à administração, diante do atendimento pelo servidor público dos requisitos legais. 



    […]



    5. No caso em apreço, o juiz a quo declarou a inconstitucionalidade das Leis Municipais 1.011/2004, 1.034/2005 e 1.035/2005 de Goiandira, pela inobservância aos arts. 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000), contudo, não há elementos nos autos que permitem a análise do trâmite legal, ou seja, não há que se falar em vícios formais capazes de impedir o direito subjetivo da parte Recorrente, uma vez que sequer foi acostado aos autos a cópia do processo legislativo, inviabilizando, assim, a constatação dessa afirmação. 



    6. Outrossim, verifica-se que a própria Administração reconheceu o direito da parte Recorrente, oportunidade em que assumiu o compromisso de pagar o equivalente a R$7.965,65 (sete mil, novecentos e sessenta e cinco reais e sessenta e cinco centavos), bem como reposicionar para a Classe XVIII, Letra C, do Grupo Ocupacional/Operacional (evento n. 03, arquivo n. 01). 



    7. Além disso, a ausência de previsão orçamentária, por si só, não é suficiente para tornar inconstitucional a lei que prevê pagamentos de vantagens pecuniárias aos servidores. Corroborando tal entendimento, já decidiu o Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 3599/DF: 



    Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Leis federais nº 11.169/2005 e 11.170/2005, que alteram a remuneração dos servidores públicos integrantes dos Quadros de Pessoal da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. 3. Alegações de vício de iniciativa legislativa (arts. 2º 37, X, e 61, § 1º, II, a, da Constituição Federal); desrespeito ao princípio da isonomia (art. 5º, caput, da Carta Magna); e inobservância da exigência de prévia dotação orçamentária (art. 169, § 1º, da CF). (...). 7. A ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão-somente a sua aplicação naquele exercício financeiro. 8. Ação direta não conhecida pelo argumento da violação do art. 169, § 1º, da Carta Magna. Precedentes : ADI 1585-DF, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, unânime, DJ 3.4.98; ADI 2339-SC, Rel. Min. Ilmar Galvão, unânime, DJ 1.6.2001; ADI 2343-SC, Rel. Min. Nelson Jobim, maioria, DJ 13.6.2003. 9. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, na parte conhecida, julgada improcedente. (STF - ADI: 3599 DF, Relator: Min. GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 21/05/2007, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJe-101 DIVULG 13-09-2007 PUBLIC 14-09-2007 DJ 14-09-2007 PP-00030 EMENT VOL-02289-01 PP-00103 RTJ VOL-00202-02 PP-00569) 



    8. Desse modo, impõe ao Poder Público o dever de cumprir a norma, frente ao princípio da legalidade que rege os atos administrativos, tratando-se do típico ato administrativo vinculado, tendo em vista não existir discricionariedade para o agir da administração, diante do atendimento das exigências legais. 



    […]



    10. Impende mencionar, que as limitações orçamentárias da Administração pública não pode, servir de pretexto para a Municipalidade para o não cumprimento de direitos subjetivos com pessoal do ente público, de sorte que as limitações orçamentárias da Lei de Responsabilidade Fiscal não tem o condão de eximir o ente público do pagamento de pagamento de garantias atribuídas legalmente a seus servidores. 



    11. Saliente-se, ainda, que a alegação de insuficiência de recursos do Poder Público para suportar as despesas, depende de objetiva demonstração de comprometimento das finanças, o que não sucedeu na presente hipótese.



    [...]



    13. Desse modo, a lei orçamentária deve ser confeccionada de modo a abarcar todas as despesas administrativas, inclusive com a folha de pessoal e respectivos direitos dos servidores, com as respectivas fontes de receita. Eventual descuido ou irresponsabilidade do Administrador nesse particular não lhe garante o direito de recusar o cumprimento de obrigação financeira legítima, ao fundamento de necessidade de observância da Lei de Responsabilidade Fiscal. 



    14. No que diz respeito ao processo seletivo interno ou comissão avaliadora ou avaliação de desempenho para a progressão vertical, a omissão de tal providência pela Administração não pode servir de fundamento para impedir a concessão do pedido, pois a inércia administrativa estaria sendo usada em benefício próprio do ente público como justificativa para a não efetivação de um direito reconhecido por ato normativo municipal, em clara afronta ao princípio da legalidade. Portanto, inadmissível obstar o acesso da parte Recorrente ao seu direito legalmente previsto, em razão de inércia administrativa. 



    15. Ressalto, por oportuno, que a lei definiu e delimitou exatamente os contornos do direito, que mesmo diante da inércia administrativa, este se tornou passível de ser conferido pelo Estado-Juiz, mediante legítima provocação. Afinal, a inércia administrativa não pode servir de empecilho ao direito concedido a requerente por lei. 



    […]



    17. Posto isso, CONHEÇO do recurso interposto e DOU-LHE PARCIAL PROVIMENTO, reformando a sentença, no sentido de afastar a inconstitucionalidade das Leis Municipais 1.011/2004, 1.034/2005 e 1.035/2005, bem como JULGAR PROCEDENTE O PEDIDO INICIAL, com fulcro no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil, e consequentemente, extinguir o processo com resolução do mérito, para condenar a parte Recorrida a promover em favor da parte Recorrente, a correta evolução das progressões horizontais e verticais, bem como ao pagamento das diferenças salariais advindas da não aplicação da legislação durante os últimos 05 (cinco) anos, contados do ajuizamento desta ação, o que deve ser apurado em eventual liquidação de sentença, observadas as referências dos padrões de cada classe e ainda, os reflexos vencimentais, inclusive gratificação natalina, férias e seus adicionais. Com relação a atualização dos valores suprimidos, assevero que a correção monetária deve incidir a partir do mês em que a verba se tornou devida, com base no Índice de Preços ao Consumidor Amplo Especial (IPCA-E). Por outro lado, os juros de mora deverão incidir a partir da citação válida (art. 405 do Código Civil e art. 240 do Código de Processo Civil), em percentual equivalente ao aplicado à caderneta de poupança (artigo 1º-F da Lei Federal n. 9.494/1997). 



    18. Deixo de condenar a parte Recorrente ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, por ser vencedora. 



    19. A súmula de julgamento servirá de acórdão, na forma do art. 46, da Lei n. 9.099/1995.” 



    O entendimento adotado no acórdão recorrido não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal, no sentido de que a ausência de dotação orçamentária prévia apenas impede a aplicação da legislação que implique aumento de despesa no respectivo exercício financeiro, sem que disso decorra a declaração de sua inconstitucionalidade, razão pela qual não se divisa a alegada ofensa aos arts. 37, caput, e 169, § 1º, da Constituição Federal. Nesse sentido:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO FINANCEIRO. LEI Nº 1.237, DE 22 DE JANEIRO DE 2018, DO ESTADO DE RORAIMA. PLANO DE CARGOS, CARREIRAS E REMUNERAÇÕES DOS SERVIDORES PÚBLICOS EFETIVOS DA ÁREA ADMINISTRATIVA DA UNIVERSIDADE ESTADUAL DE RORAIMA – UERR. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS – ADCT. A AUSÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA NÃO IMPLICA INCONSTITUCIONALIDADE. IMPEDIMENTO DE APLICAÇÃO DA LEI CONCESSIVA DE VANTAGEM OU AUMENTO DE REMUNERAÇÃO A SERVIDORES PÚBLICOS NO RESPECTIVO EXERCÍCIO FINANCEIRO. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA QUANTO À SUPOSTA VIOLAÇÃO DO ARTIGO 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. CONHECIMENTO PARCIAL DA AÇÃO E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. 1. A jurisprudência desta Casa firmou-se no sentido de que a ausência de dotação orçamentária prévia apenas impede a aplicação da legislação que implique aumento de despesa no respectivo exercício financeiro, sem que disso decorra a declaração de sua inconstitucionalidade. Precedentes. Ação direta não conhecida quanto à suposta violação do artigo 169, § 1º, da Constituição Federal. 2. O artigo 113 do ADCT tem caráter nacional e irradia obrigações a todos os entes federativos. Precedentes. 3. A Lei nº 1.237/2018 do Estado de Roraima cria e altera despesas obrigatórias de forma a gerar impacto orçamentário. A ausência de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável a todos os entes federativos, implica inconstitucionalidade formal. 4. O ato normativo, não obstante viciado na sua origem, acarretou o pagamento a servidores. O caráter alimentício das verbas auferidas demonstra a inviabilidade de ressarcimento dos valores. Modulação dos efeitos da decisão para proteger a confiança legítima que resultou na aplicação da lei e preservar a boa-fé objetiva. 5. Conhecimento parcial da ação direta e, na parte conhecida, julgado procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei nº 1.237, de 22 de janeiro de 2018, do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc a contar da data da publicação da ata do julgamento” (ADI 6102, da minha lavra, Tribunal Pleno, DJe 10.02.2021).



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RESOLUÇÃO 5.459/2014 DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MINAS GERAIS. ARTIGO 3º DA LEI ESTADUAL 20.337/2012, ARTIGO 2º DA LEI ESTADUAL 14.584/2003 E ARTIGO 1º DA LEI ESTADUAL 13.200/1999, TODAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS. RESOLUÇÕES 5.200/2001 E 5.154/1994 E DELIBERAÇÕES 2.446/2009, 2.581/2014 E 2.614/2015 DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MINAS GERAIS. O SUBSÍDIO DOS DEPUTADOS ESTADUAIS DEVE SER FIXADO POR LEI, VEDADA A VINCULAÇÃO AO SUBSÍDIO DOS DEPUTADOS FEDERAIS. O SUBSÍDIO NÃO É INCOMPATÍVEL COM O PAGAMENTO DE PARCELAS INDENIZATÓRIAS. A PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E A AUTORIZAÇÃO NA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS SÃO REQUISITOS APENAS PARA A APLICAÇÃO DA LEI CONCESSIVA DE VANTAGEM OU AUMENTO DE REMUNERAÇÃO A SERVIDORES PÚBLICOS NO RESPECTIVO EXERCÍCIO FINANCEIRO. NECESSIDADE DE IMPUGNAÇÃO ESPECIFICADA DE TODOS OS DISPOSITIVOS DO TEXTO NORMATIVO ATACADO. AÇÃO PARCIALMENTE CONHECIDA E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADO PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. [...] 10. A inexistência de prévia dotação orçamentária e de autorização na lei de diretrizes orçamentárias não implica inconstitucionalidade da lei concessiva de vantagem ou aumento de remuneração a servidores públicos (artigo 169, § 1º, CRFB), mas impede a aplicação da lei no respectivo exercício financeiro. Precedente: ADI 3.599, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJ de 14/9/2007. [...] 15. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, na parte conhecida, julgado parcialmente procedente o pedido, para (i) declarar a inconstitucionalidade do caput do artigo 1º da Resolução 5.459/2014 da Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais e da expressão ‘e serão reajustados com observância dos mesmos índices, sempre que se altere a legislação federal pertinente’, constante do artigo 2º da Lei 14.584/2003 do Estado de Minas Gerais; (ii) dar interpretação conforme a Constituição Federal às disposições remanescentes do artigo 2º da Lei 14.584/2003 do Estado de Minas Gerais, para assentar que a fixação do subsídio dos deputados estaduais no limite máximo previsto no artigo 27, § 2º, da Constituição Federal somente pode ter por paradigma o valor do subsídio dos deputados federais vigente ao tempo da edição da lei estadual, vedados posteriores reajustes automáticos; e (iii) declarar a inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, do artigo 3º da Lei 20.337/2012 do Estado de Minas Gerais e, por arrastamento, do artigo 1º, § 1º, da Resolução 5.459/2014 da Assembleia Legislativa mineira, de forma a excluir de seu universo de destinatários os deputados estaduais reeleitos, bem como os novos deputados residentes na capital do Estado; com eficácia ex nunc a contar da data da publicação do acórdão do julgamento” (ADI 5856, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 06.3.2020).



    Por seu turno, consignado pela Corte a quo a ausência de “elementos nos autos que permitam a análise do trâmite legal, ou seja, não há que se falar em vícios formais capazes de impedir o direito subjetivo da parte Recorrente, uma vez que sequer foi acostado aos autos a cópia do processo legislativo, inviabilizando, assim, a constatação dessa afirmação”, compreensão diversa demandaria o revolvimento do quadro fático delineado, bem como a revisão do processo legislativo local, procedimentos vedados em sede extraordinária. 



    Dessarte, desatendida a exigência do art. 102, III, “a”, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal. Aplicação das Súmulas nº 279 e 280/STF: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário” e “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. PRESERVAÇÃO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E CULTURAL. VÍCIO FORMAL NO PROCESSO LEGISLATIVO. LEI MUNICIPAL N. 6.550/2017. OFENSA À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO LOCAL: SÚMULA N. 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA, DO DEVIDO PROCESSO LEGAL E DOS LIMITES DA COISA JULGADA: AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL (TEMA 660). AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE 1224312 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 28.11.2019).



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – JULGAMENTO – LEGISLAÇÃO LOCAL. A apreciação do recurso extraordinário faz-se considerada a Constituição Federal, descabendo interpretar normas locais visando a concluir pelo enquadramento no permissivo do inciso III do artigo 102 da Carta da República” (RE 805071 AgR, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 18.12.2014).



    Ademais, quanto à alegada violação do art. 37, caput, da Lei Maior, na esteira da Súmula nº 636/STF: “Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida”. Colho precedentes:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. FUNDAMENTAÇÃO A RESPEITO DA REPERCUSSÃO GERAL. INSUFICIÊNCIA. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. INOCORRÊNCIA. OFENSA AO DEVIDO PROCESSO LEGAL E AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. INFRINGÊNCIA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. ÓBICE DA SÚMULA 636 DO STF. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. […] 5. ‘Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida’ (Súmula 636/STF). 6. As ofensas à Constituição indicadas no recurso extraordinário são meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo. 7. A argumentação do recurso extraordinário traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que seu acolhimento passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta Corte (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário). 8. Agravo interno a que se nega provimento. Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (CPC/2015, art. 85, § 11)” (ARE 999453 AgR, Relator(a): Alexandre de Moraes, 1ª Turma, DJe 16.02.2018).



    Noutro giro, em se tratando de direitos previstos em leis publicadas nos anos de 2004 e 2005, antes, portanto, da promulgação da Emenda Constitucional nº 95/2016, impertinente a alegação de vício no processo legislativo por violação do art. 113 da Lei Maior, cuja vigência teve início em 15.12.2016.



    Por conseguinte, não merece seguimento o recurso extraordinário, consoante também se denota dos fundamentos da decisão que desafiou o recurso, aos quais me reporto e cuja detida análise conduz à conclusão pela ausência de ofensa a preceito da Constituição da República.



    Nego seguimento (art. 21, § 1º, do RISTF). Honorários advocatícios majorados em 10% (dez por cento), em desfavor da parte recorrente, caso fixada a verba honorária na origem, observados os limites previstos nos §§ 2º, 3º e 11 do art. 85 do CPC/2015, bem como a eventual concessão do benefício da gratuidade da Justiça.



    Publique-se.



    Brasília, 16 de fevereiro de 2022.



Ministra Rosa Weber



Relatora