Tribunal: STF
Processo: ARE 1378961
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-05
Data de publicação: 2022-05-05

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado (fls. 1-2, Doc. 105):



    “ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA. INTEGRALIDADE. ART. 6º-A DA EC N. 41/2003, INCLUÍDO PELA EC N. 70/2012. ÚLTIMA REMUNERAÇÃO. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO. PARCELA VARIÁVEL E NÃO INCORPORÁVEL. PAGAMENTO EM MONTANTE INFERIOR AO ÚLTIMO RECEBIDO NA ATIVA. POSSIBILIDADE. IRDR (TEMA 03). LEI N. 13.324/16. FATO NOVO. NÃO APLICAÇÃO. VPNI - EMENDA CONSTITUCIONAL 70. SUPRESSÃO INDEVIDA. IMPOSSIBILIDADE DE ABSORÇÃO. 



    1. Os servidores que ingressaram no serviço público antes da EC 41/2003, mas que se aposentaram após a referida emenda, possuem direito à paridade remuneratória e à integralidade no cálculo de seus proventos, desde que observadas as regras de transição especificadas nos arts. 2º e 3º da EC 47/2005. (RE 590.260, Relator Min. RICARDO LEWANDOSKI, Tribunal Pleno, julgado em 24/06/2009, REPERCUSSÃO GERAL). 



    2. Fixada, em 09 de agosto de 2018, a seguinte tese em IRDR (Tema 03): O pagamento de gratificação de desempenho de natureza pro labore faciendo previsto na sua lei de regência em valor inferior ao pago na última remuneração recebida em atividade pelo servidor que se aposentou nos termos do art. 3º da Emenda Constitucional nº 47/2005 não viola o direito à integralidade do cálculo de seus proventos. 



    3. O direito à integralidade nos proventos assegurado a servidor público aposentado por invalidez, com fundamento no art. 6º-A da Emenda Constitucional n. 41/2003, incluído pela Emenda Constitucional nº 70/2012, não abrange parcela remuneratória de caráter variável, limitando-se às parcelas remuneratórias de caráter genérico. 



    4. As gratificações de desempenho possuem natureza pro labore faciendo, pressupondo avaliações individuais de desempenho dos servidores na ativa, configurando parcela variável e não incorporável. 



    5. A pretensão à aplicação das regras estabelecidas pela Lei n. 13.324/16, deduzida apenas em fase recursal, não configura fato novo e extrapola os limites da lide, tendo em vista que a legislação superveniente estabelece critérios e requisitos específicos para o recebimento da gratificação de desempenho nos proventos de aposentadoria que não foram debatidos originalmente pelas partes. 



    6. Considerando-se que a VPNI - EMENDA CONSTITUCIONAL 70 decorre de uma situação específica na qual se encontra a autora, é indevida sua absorção pelos incrementos pecuniários advindos de regras remuneratórias supervenientes para a carreira ou categoria profissional, face à natureza distinta entre uma e outras. Ademais, referida vantagem foi assegurada pela própria norma constitucional (EC 70/12), a qual não previu qualquer limitação temporal ou supressão posterior, sendo inadmissível, portanto, a restrição do direito pela Orientação Normativa 6/12, devendo a parcela individual continuar sendo paga à autora.”



    Opostos Embargos Declaratórios pelas partes (Docs. 112 e 114), ambos foram rejeitados nos termos da seguinte ementa (fl. 1, Doc. 126):



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. HIPÓTESES DE CABIMENTO. INOCORRÊNCIA. REDISCUSSÃO DA MATÉRIA DECIDIDA. IMPOSSIBILIDADE. PREQUESTIONAMENTO. DISCIPLINA DO ARTIGO 1025 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. 



    1. São cabíveis embargos de declaração contra qualquer decisão judicial para esclarecer obscuridade ou eliminar contradição, suprir omissão ou corrigir erro material, consoante dispõe o artigo 1022 do Código de Processo Civil.



    2. Não se verifica a existência das hipóteses ensejadoras de embargos de declaração quando o embargante pretende apenas rediscutir matéria decidida, não atendendo ao propósito aperfeiçoador do julgado, mas revelando a intenção de modificá-lo, o que se admite apenas em casos excepcionais, quando é possível atribuir-lhes efeitos infringentes, após o devido contraditório (artigo 1023, § 2º, do Código de Processo Civil).



    3. O prequestionamento de dispositivos legais e/ou constitucionais que não foram examinados expressamente no acórdão encontra disciplina no artigo 1025 do Código de Processo Civil, que estabelece que nele consideram-se incluídos os elementos suscitados pelo embargante, independentemente do acolhimento ou não dos embargos de declaração.”



    No Recurso Extraordinário (Doc. 139), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o INSS alega ter o acórdão recorrido violado os arts. 5º, XXXVI; e 37, XV, da CF/1988. Em suma, a parte recorrente alega que (fl. 9, Doc. 139):



     “(...) sendo a VPNI verba de caráter precário e transitório, destinada exclusivamente a evitar o decréscimo remuneratório, inexiste direito adquirido do servidor na manutenção, ad aeternum, da referida parcela, sendo da natureza da mesma sua absorção pelo desenvolvimento do servidor na carreira (progressões e promoções) ou diante da implantação de reestruturações na carreira, quando inaugurada nova matriz salarial, totalmente divorciada da situação anterior. Com efeito, conforme pacífica jurisprudência dos tribunais pátrios, e de modo especial do Pretório Excelso, a Constituição Federal, ao estabelecer o princípio da irredutibilidade de vencimentos, protege o montante nominal dos proventos, não havendo direito adquirido do servidor à manutenção da forma de remuneração.”



    O Juízo de origem inadmitiu o RE aos fundamentos de que (a) a alegada ofensa à Constituição Federal, se existente, seria meramente indireta, ou reflexa; e (b) incide, na hipótese, a orientação expressa na Súmula 279/STF (Doc. 154).



    No Agravo (Doc. 166), a parte agravante alegou ofensa direta ao texto constitucional e inexistência de reexame de fatos.



    É o relatório. Decido.



    Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares.



    A obrigação do recorrente de apresentar, formal e motivadamente, a repercussão geral que demonstre, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil de 2015 e art. 327, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), não se confunde com meras invocações, desacompanhadas de sólidos fundamentos e de demonstração dos requisitos no caso concreto, de que (a) o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico; (b) a matéria não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide; ou, ainda, de que (c) a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras alegações de igual patamar argumentativo (ARE 691.595-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 25/2/2013; ARE 696.347-AgR-segundo, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 14/2/2013; ARE 696.263-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 19/2/2013; AI 717.821-AgR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 13/8/2012). 



    No caso, ao sustentar a repercussão geral da questão, o recorrente aduziu o seguinte (fl. 4, Doc. 139):



    “No que tange à repercussão geral da questão constitucional, a Emenda Constitucional nº 45/2004 introduziu no texto da Constituição Federal o § 3º no artigo 102 com a seguinte redação, in verbis: 



    “No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros.” 



    Resta presente o requisito legal sob a ótica jurídica, pois as cláusulas constitucionais afetadas (v.g., direito adquirido a regime jurídico, irredutibilidade salarial e princípio da legalidade/autotutela), evidenciam também nisso o efeito multiplicador da demanda, além de afetar a jurisprudência consolidada do STF acerca da inexistência de direito adquirido de servidor público a regime jurídico, observada a irredutibilidade de vencimentos, caracterizando, também por essa ótica, a extensão da relevância para além dos limites subjetivos da lide. 



    E mais: a jurisprudência aponta no sentido da inexistência de direito adquirido a regime jurídico. 



    Daí a importância e a repercussão geral da quaestio juris ora tratada sob o ponto de vista econômico e jurídico, como exigido no art. 1.035 CPC/15, notadamente à Administração Pública. Nesse aspecto, presente a repercussão geral da matéria, extrapolando os interesses subjetivos da causa. De conseguinte, postula-se o conhecimento e processamento do presente recurso.” 



    Não havendo demonstração fundamentada da presença de repercussão geral, incabível o seguimento do Recurso Extraordinário.



    Além disso, quanto à alegação de afronta ao art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, o apelo extraordinário não tem chances de êxito, pois esta CORTE, no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 660), rejeitou a repercussão geral da alegada violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada ou aos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, quando se mostrar imprescindível o exame de normas de natureza infraconstitucional. 



    Por outro lado, na parte que interessa, o acórdão recorrido decidiu a controvérsia nos seguintes termos (fls. 4, Doc. 105):



    “Apelou o INSS (evento 50) sustentando que o pagamento da VPNI se dá em observância ao princípio constitucional da irredutibilidade de vencimentos (art. 37, XV) e, 'enquanto vantagem pessoal, a parcela incorporada está sujeita tão somente aos reajustes gerais, devendo ser absorvida em caso de reestruturações ou reorganizações da carreira', face à inexistência de direito adquirido a regime jurídico. Colacionou precedentes. Pugnou pela reforma da sentença quanto ao ponto, e a inversão dos ônus sucumbenciais.



    (...) 



    Por derradeiro, no que concerne ao pedido alternativo, em que pese os argumentos trazidos pelo INSS em seu apelo, tenho que merece ser mantida a sentença quanto ponto. 



    Quando se aposentou, em 27/05/2009, a autora teve sua aposentadoria por invalidez calculada com base na Lei 10.887/04 e na EC 41/03 (evento 01 - OUT10). Posteriormente, com o advento da EC 70/2012, as regras de aposentadoria da servidora foram alteradas (evento 01 - OUT12), o que acarretou uma diminuição no valor de seus proventos. 



    Para esse e outros casos símiles, a Administração editou a Orientação Normativa MPOG/SGP nº 6, de 25/07/2012, prevendo o pagamento de uma VPNI - a fim de assegurar a garantia da irredutibilidade de vencimentos -, a ser gradativamente absorvida por ocasião da reorganização ou da reestruturação dos cargos e das carreiras, ou das remunerações previstas em lei (art. 5º). 



    Contudo, considerando-se que a VPNI - EMENDA CONSTITUCIONAL 70 decorre de uma situação específica na qual se encontra a autora, é indevida sua absorção pelos incrementos pecuniários advindos de regras remuneratórias supervenientes para a carreira ou categoria profissional, face à natureza distinta entre uma e outras. Ademais, referida vantagem foi assegurada pela própria norma constitucional (EC 70/12), a qual não previu qualquer limitação temporal ou supressão posterior, sendo inadmissível, portanto, a restrição do direito pela Orientação Normativa 6/12, devendo a parcela individual continuar sendo paga à autora. 



    Nesse sentido, aliás, cumpre transcrever excerto do voto do Desembargador Federal Cândido Alfredo Silva Leal Junior, proferido no julgamento da Apelação Cível nº 5048806-81.2014.4.04.7100, que com brilhantismo abordou questão idêntica a aqui tratada, verbis: 



    (...) Pelo que está narrado na sentença e consta dos autos, a autora é servidora pública federal da UFRGS, que se aposentou por invalidez em maio de 2006, e nessa época teve seus proventos calculados com base na Lei 10.887/04 e na EC 41/03 (PORT8 do evento 1). 



    Quando posteriormente a EC 70/12 foi promulgada, mudando as regras de aposentadoria, esta explicitamente assegurou às aposentadorias por invalidez concedidas a partir de 01/01/04 (como era o caso daquela da autora) a integralidade e a paridade com os servidores em atividade (artigo 6º-A da EC 41/03, incluído pelo artigo 1º da EC 70/12). 



    Para operacionalizar essa garantia, que se aplicava à aposentadoria da autora, foi editada Orientação Normativa 6/12 da Secretaria de Gestão Pública, que assegurou então a implantação de VPNI, nestes termos: 



    Art. 5º Na hipótese de a aplicação desta Orientação Normativa implicar em decesso no valor dos proventos ou das pensões, a diferença deverá ser concedida na forma de Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada - VPNI, sujeita, apenas aos reajustes gerais dos servidores públicos federais, na forma da lei, sendo gradativamente absorvida por ocasião da reorganização ou da reestruturação dos cargos e das carreiras, ou das remunerações previstas em lei. 



    A autora então passou a receber essa diferença, que fazia jus para preservar a irredutibilidade de seu benefício. Mas é importante destacar que o fundamento da VPNI não era propriamente a orientação normativa, mas a própria norma constitucional que estabelecia novas regras, mas preservava os direitos anteriormente adquiridos, evitando irredutibilidade nos proventos. 



    Portanto, ainda que posteriormente tivesse havido reestruturação da carreira que integrava a autora (Lei 12.772/12), com implantação de novo Plano de Carreiras e Cargos do Magistério Federal, não parece que estivéssemos diante de situação que autorizaria a absorção da VPNI e seu desaparecimento a pretexto de ter surgido uma nova regra remuneratória para a carreira da autora. 



    Isso porque a vantagem que a autora recebia era pessoal, decorria de uma situação pessoal que não guardava relação com as regras remuneratórias gerais (o plano de cargos e salários a que estava sujeita) nem com verbas remuneratórias que percebia sua categoria profissional (direitos e vantagens recebidos pelo exercício do cargo).



    Ao contrário, o fundamento da VPNI decorria da forma de cálculo dos proventos de aposentadoria da autora, que tinham sido concedidos conforme as regras da EC 41/03 e que haviam sido alteradas pela EC 70/12, com a ressalva de que deveriam ser preservadas para as situações específicas de aposentadoria que mencionava, dentre as quais se incluía a parte autora. 



    Portanto, não havendo identidade entre a VNPI (decorrente de integralidade e paridade de aposentadoria) e a Lei 12.772/12 (decorrente de regras gerais de estruturação do Plano de Carreiras e Cargos do Magistério Federal), não parece viável a compensação ou absorção de uma pela outra. 



    Para que a absorção acontecesse, seria preciso que os valores guardassem natureza semelhante (proventos de inatividade com proventos de inatividade, por exemplo), ou então que houvesse previsão legal específica e própria para a absorção (não servindo a previsão infralegal constante da parte final do artigo 5º da Orientação Normativa 6/12, já que não tem natureza legal nem poderia restringir ou alterar direitos). 



    Aliás, no caso, como a garantia de irredutibilidade e de pagamento da vantagem individual foi assegurada pela própria norma constitucional (EC 70/12), sem que nela constasse restrição temporal ou previsão de absorção posterior, não parece que sequer a lei ordinária pudesse suprimir essa parcela individual, que está incorporada ao patrimônio individual do servidor e que deve continuar lhe sendo paga, com incidência apenas dos reajustes gerais pagos aos servidores públicos. 



    Refiro-me às gratificações de produtividade, que muitas vezes são pagas de forma geral e indiscriminada a todos os servidores em atividade, com avaliação simulada que assegura a todos os ativos valores iguais ou muito próximos à produtividade máxima, enquanto acabam cerceadas aos servidores inativos da mesma carreira que estão privados de se submeterem ou se beneficiarem da avaliação de produtividade. 



    (…)



    E agora também começo a perceber que essa tentativa de congelar remuneração e reduzir o patrimônio individual dos servidores também acontece com a utilização das VPNI, sendo transformados direitos conquistados individualmente pelo servidor numa vantagem pessoal dessas, para logo adiante se pretender sua supressão a título de absorção ou incorporação. 



    Se é certo que essas vantagens não são necessariamente eternas nem existe direito a regime jurídico estatutário que não pudesse ser posteriormente alterado, também é certo que os direitos adquiridos não podem ser simplesmente suprimido pelo argumento de que a nova legislação trouxe vantagem que deve ser absorver e incorporar tudo o que o servidor anteriormente tinha incorporado ao seu patrimônio. 



    É o que está acontecendo no caso dos autos, quando uma vantagem de aposentadoria que o servidor tinha direito e estava incorporado ao seu patrimônio (paridade e integralidade) acaba sendo transformada em VPNI, e logo após se pretende - por mera orientação normativa e sem base legal ou constitucional - que seja absorvida ou incorporada pela reestruturação geral da carreira. 



    Ora, se não há identidade entre a VPNI e a nova legislação, não é possível permitir que esta absorva ou incorpore aquela, devendo-se preservar o pagamento da VPNI ainda que na vigência da nova lei, sob pena de se estar reduzindo o patrimônio individual do servidor, com desprezo pelo direito à irredutibilidade, à paridade e à integralidade que havia anteriormente conquistado, e que não guarda relação com o Plano de Cargos e Remunerações da carreira respectiva. 



    Sendo assim, parece-me que não é possível suprimir o direito da autora à vantagem que vinha recebendo por força da EC 70/12, devendo ser restabelecido imediatamente o pagamento daquela VPNI, que não deve ser incorporada nem absorvida pelos valores que a autora faça jus por força da Lei 12.772/12. (...) 



    Destarte, estando a sentença de acordo com o entendimento desta Corte Regional, inexistem motivos para modificá-la, razão pela qual nega-se provimento à remessa oficial e ao apelo do INSS.”



    Desse modo, verifica-se que o Tribunal de origem, com base na legislação ordinária pertinente (Leis 10.887/2004 e 12.772/2012) e nas peculiaridades do caso concreto, concluiu que seria indevida a absorção da VPNI em razão de regras gerais de estruturação do Plano de Carreiras e Cargos do Magistério Federal. 



    Trata-se, portanto, de matéria situada no contexto normativo infraconstitucional, de forma que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo. 



    Mesmo que fosse possível superar todos esses graves óbices, a argumentação recursal traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que o acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 



    Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCURADOR. SUBSÍDIO. VANTAGEM PESSOAL NOMINALMENTE IDENTIFICADA – VPNI. ABSORÇÃO. IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. REEXAME DE FATOS E PROVAS. LEGISLAÇÃO LOCAL. SÚMULAS 279 E 280 DO STF. 



    1. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, seria necessário o reexame de fatos e provas, além da legislação aplicável à espécie (Resolução/CNMP 09/2006, Lei Complementar Estadual 13/1994 e Constituição do Estado do Piauí) o que encontra óbice nas súmulas 279 e 280 do STF.



    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, §4º, CPC. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, em virtude da Súmula 512 do STF.” (ARE 1.269.521-AgR, Rel. Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe de 23/9/2021)



    “EMENTA: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCURADORES DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ. VANTAGEM PESSOAL NOMINALMENTE IDENTIFICADA. INCORPORAÇÃO. ABSORÇÃO DE PARCELAS. ATO DO CNJ. DECADÊNCIA. IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 



    1. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF).



    2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação.



    3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.“ (RE 1.323.442-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX – Presidente, Tribunal Pleno, DJe de 17/8/2021)



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (Código de Processo Civil de 2015, art. 85, § 11). 



    Publique-se. 



    Brasília, 5 de maio de 2022. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente