Tribunal: STF
Processo: SL 1531
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-11
Data de publicação: 2022-05-11

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. ADI ESTADUAL. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE PROGRAMA MUNICIPAL DE AUXÍLIO DESEMPREGO FUNDAMENTADA NA OFENSA AO ART. 37, IX, DA CF. ALEGADO RISCO À ORDEM PÚBLICA. OCORRÊNCIA. CARÁTER SOCIAL E ASSISTENCIAL DA LEGISLAÇÃO MUNICIPAL. COMPETÊNCIA COMUM PARA O CUIDADO DA ASSISTÊNCIA PÚBLICA E PARA O COMBATE ÀS CAUSAS DA PROBREZA E AOS FATORES DE MARGINALIZAÇÃO. ART. 23, II E X DA CF. RISCO AO INTERESSE PÚBLICO NA IMEDIATA CESSAÇÃO DAS AVENÇAS VIGENTES. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA PARCIALMENTE PROCEDENTE.



    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de liminar ajuizado pelo Município de São José dos Campos/SP contra decisão proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2154421-79.2021.8.26.0000, que declarou a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 9.667/18, que instituiu o Programa Pró-Trabalho do Município de São José dos Campos.



    Narra que, na origem, o Procurador Geral de Justiça do Estado de São Paulo ajuizou ação direta de inconstitucionalidade em face da Lei nº 9.667/18 do Município de São José dos Campos, que criou o “Programa Pró-Trabalho”, regulamentado pelo Decreto Municipal nº 17.760/18. Relata que a ação foi julgada procedente pelo juízo de origem, por entender que o programa social implementado pela norma combatida teria caráter de contratação temporária. Discorre que interpôs recurso extraordinário em face dessa decisão, tendo o juízo de origem indeferido pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recurso.



    Sustenta que a decisão que se busca suspender, ao gerar a extinção do programa de assistência social e extinção do vínculo com todos os 611 beneficiários, causa lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, uma vez que o Município deve deixar de aplicar uma lei que estabelece programa nitidamente assistencial, “que tem por objeto a concessão de bolsa-auxílio, vale alimentação, realização de cursos e treinamentos, preparação e estímulo para o mercado de trabalho e promoção de acesso à educação básica”. Afirma, ainda, que não se configura a contratação de trabalhadores por prazo determinado, tratando-se de iniciativa do governo local para prestar assistência social as necessitados, através de qualificação dos bolsistas para reinserção no mercado de trabalho.



    Aduz, nesse sentido, que “a desqualificação do programa como de caráter assistencial, para transformá-lo em mera contratação por prazo determinado, que ignora a importância da assistência social, implica o esvaziamento da competência municipal para combater a pobreza e os fatores de marginalização, a qual é expressamente reconhecida pelo art. 23, X, da CF”.



    Requer, por estes fundamentos, a suspensão dos efeitos da decisão proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2154421- 79.2021.8.26.0000, até o trânsito em julgado da decisão de mérito.



    A Procuradoria-Geral de Justiça de São Paulo, autora da ação direta de origem, apresentou contrariedade ao pedido de suspensão, sustentando, em primeiro lugar, a ausência de plausibilidade da argumentação manejada pelo Município e que suas alegações não teriam o condão de preencher os requisitos legais para a concessão da contracautela e apenas justificariam “a inércia do próprio ente municipal, que, na iminência da declaração de inconstitucionalidade de uma lei, não adotou qualquer medida para cumprir – pura e simplesmente – a ordem judicial” (doc. 18).



    A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo deferimento parcial do pedido, em parecer que restou assim ementado (doc. 20):



    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. DECISÃO EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. LEI MUNICIPAL. PROGRAMA ASSISTENCIAL DE DESEMPREGO. CONTRATAÇÕES TEMPORÁRIAS SEM CONCURSO PÚBLICO. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPOSSIBILIDADE DO USO DA SUSPENSÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. IMEDIATA FINALIZAÇÃO DOS CONTRATOS VIGENTES. GRAVE IMPACTO SOCIAL. DIREITOS FUNDAMENTAIS. RISCO DE OFENSA À ORDEM E À SAÚDE PÚBLICAS. DEFERIMENTO PARCIAL DO PEDIDO. 



    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para processar e julgar pedido de suspensão de decisão mediante o qual o Tribunal de Justiça local, em ação direta de inconstitucionalidade proposta contra lei municipal que instituiu programa assistencial de desemprego, declarou inconstitucionais normas municipais que permitiram a contratação de pessoal sem concurso público. 



    2. É cabível pedido de suspensão de acórdãos proferidos por tribunais de justiça estaduais em controle concentrado, quando da subtração de efeitos da lei impugnada decorram efeitos concretos e imediatos. 



    3. A análise da demonstração do desvio de finalidade na contratação de pessoal sem concurso público, em cumprimento a programa assistencial de desemprego, exige exame aprofundado da demanda originária, o que é defeso no âmbito da suspensão, sob pena de admitir-se o uso do incidente suspensivo como sucedâneo recursal. 



    4. A extinção imediata dos contratos celebrados com base na lei declarada inconstitucional que criava programa municipal de auxílio-desemprego gera impactos sociais graves, com risco de dano à ordem pública pelo perecimento de direitos fundamentais e violação do mínimo existencial das pessoas contratadas. 



    — Parecer pelo deferimento parcial do pedido de suspensão apenas para assegurar a continuidade do cumprimento dos contratos já vigentes”. 



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:



    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).



    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.



    In casu, o pedido de suspensão se volta contra acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, em ação direta de inconstitucionalidade estadual, em virtude do qual foi declarada a inconstitucionalidade de lei do Município de São José dos Campos que instituía programa de auxílio desemprego (“Programa Pró-Trabalho”). Haja vista a decisão ter sido proferida por Tribunal e considerando a evidente natureza constitucional da controvérsia na origem, verifica-se o cabimento do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal. 



    Prosseguindo na análise, verifico presentes os requisitos legais para a concessão parcial da contracautela. Isto porque, em primeiro lugar, vislumbro, nos limites da cognição possível neste incidente, a plausibilidade da argumentação do Município autor no sentido de que o programa impugnado na origem teria caráter predominantemente assistencial, porquanto destinado a “propiciar aos munícipes que estejam em situação de desemprego ou vulnerabilidade a chance de recolocação e qualificação para reintegração ao mercado de trabalho”, (...) “oferecendo oportunidades de aprendizagem em cursos de qualificação com o intuito de preparar os profissionais para a reinserção ao mercado”. O mencionado caráter assistencial da legislação impugnada na origem poderia, em tese, afastar a disciplina constitucional das contratações temporárias, prevista no art. 37, IX, da Constituição e no Tema 612 da sistemática da repercussão geral, na medida em que estas se destinam precipuamente ao atendimento de necessidades temporárias da própria Administração. 



    No ponto, saliento que a Constituição prevê entre as competências dos Municípios o cuidado da assistência pública e o combate “as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos” (art. 23, II e X), além de estabelecer como objetivos da assistência social, entre outros, “a promoção da integração ao mercado de trabalho” e a “a redução da vulnerabilidade socioeconômica de famílias em situação de pobreza ou de extrema pobreza” (art. 203, III e VI). A legislação do Município autor tem como clara finalidade a promoção destes objetivos e interpretação que exija da Municipalidade a observância dos requisitos das contratações temporárias para a instituição do programa em tela pode ter o condão de retirar do Município importante instrumento de fomento do bem-estar social. 



    Soma-se à plausibilidade da argumentação do Município autor o manifesto risco ao interesse público que decorre da imediata cessação de programa social que visa o atingimento de finalidade pública relevante. Deveras, na atual quadra de crise econômica que decorre da recente pandemia da Covid-19, políticas públicas que visem ao combate à pobreza e à integração de pessoas carentes ao mercado de trabalho ganham especial importância, de modo a se impor a preservação das avenças vigentes na data da publicação do acórdão cuja suspensão se requer e do pagamento das respectivas bolsas auxílio, até a expiração do prazo firmado. 



    Ex positis, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE o presente incidente, para determinar a suspensão do acórdão proferido na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2154421-79.2021.8.26.0000, em curso perante o Tribunal de Justiça de São Paulo, exclusivamente no que pertine às avenças vigentes na data de sua publicação, a fim de que sejam preservados os pagamentos de auxílios e a prestação de serviços em vigor naquela data até a expiração do prazo firmado ou até o trânsito em julgado do processo de origem. 



    Publique-se. Int.



    Brasília, 11 de maio de 2022.



Ministro Luiz Fux



Presidente



Documento assinado digitalmente