Tribunal: STF
Processo: ARE 1380867
Classe: ARE
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-18
Data de publicação: 2022-08-18

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ELEITORAL. ELEIÇÕES 2018. AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL. GOVERNADOR. ABUSO DO PODER POLÍTICO. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. DESNECESSIDADE. MUDANÇA DE ENTENDIMENTO SINALIZADA PELO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL EM 2016 COM EFEITOS PROSPECTIVOS PARA AS ELEIÇÕES DE 2018. SEGURANÇA JURÍDICA. ISONOMIA. PRESERVAÇÃO. AFRONTA AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. APLICAÇÃO DO TEMA Nº 660 DA REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.



    Vistos etc.



    Contra juízo negativo de admissibilidade do recurso extraordinário, exarado pela Presidência do Tribunal Superior Eleitoral, manejam agravo Rodrigo Sobral Rollemberg e Eduardo Brandão, respectivamente candidatos à reeleição aos cargos de Governador e Vice-Governador do Distrito Federal no pleito de 2018.



    Alegam, em suma, que: 



    i) não se sustenta a negativa de trânsito ao recurso extraordinário com fundamento na Súmula nº 283/STF, devidamente impugnada a impossibilidade de mudança jurisprudencial ocorrida no TSE sem qualquer sinalização aos jurisdicionados, ainda que fosse o primeiro caso da eleição de 2018;



    ii) há clara violação aos princípios da segurança jurídica, da anterioridade eleitoral (art. 16, CF), do devido processo eleitoral, bem como da isonomia decorrente da modificação abrupta do entendimento quanto à ausência de litisconsórcio passivo necessário entre candidato e autor da conduta abusiva;



    iii) “no caso dos autos, os agravados deixaram de propor a presente demanda contra alguns litisconsortes passivos necessários (Presidente da FUNAP, Diretor-Presidente da CODHAB/DF e servidoras públicas – Miza e Érika - que supostamente coagiram terceiros) que são os servidores públicos supostamente responsáveis pela prática do abuso de poder político” (e-dco 145, pg. 10);



    iv) existem precedentes da Corte Superior Eleitoral, nos quais reconhecida a obrigatoriedade do litisconsórcio;



    v) conquanto embasada a alteração de jurisprudência no Respe nº 501-20, redator para o acórdão Min. Roberto Barroso, referente às eleições de 2016, no qual sinalizada a necessidade de rever, para as Eleições 2018, a obrigatoriedade de formação de litisconsórcio passivo entre autor da conduta ilícita e candidatos beneficiados nas AIJEs por abuso de poder, tal sinalização ocorrera a título de obter dictum, sendo certo que, posteriormente, ao julgamento do Respe nº 325-03, também referente ao pleito de 2016, o próprio Ministro Barroso, relator do feito, externou posição no sentido de manter a exigência de litisconsórcio nos casos de abuso do poder político;



    vi) contrariamente ao assentado na decisão agravada, a ofensa aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa se dá de forma direta, sem necessidade de análise prévia do art. 114 do CPC/2015, na medida em que os mandatários não possuem a plena ciência de todos os atos administrativos produzidos durante a sua gestão, a tornar imprescindível a citação do autor da conduta ilícita, cuja prática poderá resultar a cassação do mandato; e,



    vii) “a partir da tese fixada no acórdão do c. TSE, o servidor público, que pessoalmente pratica ato flagrantemente ilícito, não será responsabilizado na esfera eleitoral e eventualmente poderá lesar dolosamente a campanha eleitoral de adversários no exercício do mandato eletivo, prejudicando terceiros de boa-fé.” (e-doc 145, pg. 16).



    Aparelhado o recurso extraordinário na afronta ao art. 5º, caput, XXXVI, LIV e LV, bem como ao art. 16 da Constituição Federal.



    Contrarrazões ao recurso extraordinário (e-doc 140).



    Contraminuta ao agravo (e-doc 149). 



    A Corte Superior Eleitoral, ao exame da causa, reformou, parcialmente, acórdão do Tribunal Regional Eleitoral do Distrito Federal (TRE/DF) para, firmada a tese no sentido da desnecessidade de litisconsórcio passivo necessário entre o autor da ilicitude e o candidato por ela beneficiado, determinar àquela Corte Regional a reabertura da fase instrutória da ação de investigação judicial eleitoral ajuizada em face dos agravantes, a fim de apurar a prática de abuso do poder político no pleito de 2018, no tocante às condutas em relação às quais a ação havia sido extinta pela decadência. Sintetizado o acórdão nos seguintes termos:



    “ELEIÇÕES 2018. RECURSO ORDINÁRIO. CARGO DE GOVERNADOR. ABUSO DO PODER POLÍTICO. COAÇÃO E EXONERAÇÃO DE SERVIDORES COMISSIONADOS. EXECUÇÃO SIMULADA DE PROGRAMA SOCIAL. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO ENTRE CANDIDATO BENEFICIÁRIO E AUTOR DE ATO TIDO POR ABUSIVO. DESNECESSIDADE. HIPÓTESE NÃO ABRANGIDA PELO ART. 114 DO CPC/2015. AFASTAMENTO DA EXIGÊNCIA EM AIJE POR ABUSO DO PODER POLÍTICO. ALTERAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. APLICAÇÃO PROSPECTIVA. SEGURANÇA JURÍDICA. NECESSIDADE DE PRODUÇÃO DE PROVAS PREVIAMENTE REQUERIDA. RETORNO DOS AUTOS DIGITAIS À ORIGEM. COAÇÃO DE SERVIDORES COMISSIONADOS PARA APOIO DE CANDIDATURA. PUBLICIDADE INSTITUCIONAL PARA PROMOÇÃO PESSOAL. AUSÊNCIA DE PROVAS. IMPROCEDÊNCIA. PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO ORDINÁRIO.



    1. A jurisdição eleitoral, considerados os bens jurídicos que se presta a defender, não pode criar óbice à efetividade da norma eleitoral nem exigir a formação de litisconsórcio sem expressa previsão no ordenamento jurídico.



    2. O art. 114 do CPC/2015 prevê a formação do litisconsórcio necessário em apenas duas hipóteses: (a) por disposição de lei; e (b) quando, pela natureza da relação jurídica controvertida, a eficácia da sentença depender da citação de todos que devam ser litisconsortes.



    3. Não há, no ordenamento eleitoral, disposição legal que exija a formação de litisconsórcio no polo passivo da AIJE.



    4. Inexiste relação jurídica controvertida entre o candidato beneficiado e o autor da conduta ilícita nas ações de investigação judicial por abuso do poder político.



    5. Firma-se a tese no sentido de não ser exigido o litisconsórcio passivo necessário entre o candidato beneficiado e o autor da conduta ilícita em AIJE por abuso do poder político.



    6. A fixação do novo entendimento tem aplicação prospectiva, para as eleições de 2018 e seguintes, por força do princípio da segurança jurídica.



    7. Ausentes provas seguras que comprovem a utilização da máquina pública em favor dos recorridos e, por consequência, do abuso do poder político, a improcedência do pedido se impõe, conforme o entendimento desta Corte Superior.



    8. Recurso ordinário provido, tão somente para afastar a necessidade de litisconsórcio passivo necessário entre o candidato beneficiário e os autores da conduta ilícita e determinar o retorno dos autos digitais ao TRE/DF a fim de retomar a instrução probatória relativa às condutas atingidas pelo indeferimento parcial da inicial. Acordam os ministros do Tribunal Superior Eleitoral, por maioria, em dar parcial provimento ao recurso especial eleitoral para firmar a tese, aplicável a partir das eleições de 2018, de inexigência de litisconsórcio passivo necessário entre o candidato e o agente público, responsável pelo abuso de poder político, e determinar o retorno dos autos ao Tribunal Regional Eleitoral do Distrito Federal para apurar as 3 (três) condutas em relação às quais a ação havia sido extinta por decadência, nos termos do voto do relator.”



    É o relatório.



    Decido.



    Preenchidos os pressupostos extrínsecos.



    Da detida análise dos fundamentos da decisão denegatória de seguimento do recurso extraordinário, bem como à luz das razões de decidir adotadas pelo Tribunal de origem, por ocasião do julgamento do recurso veiculado na instância ordinária, concluo que nada colhe o agravo.



    Inicio pelo exame da violação dos princípios da segurança jurídica e da isonomia, calcada na suposta mudança abrupta de jurisprudência do TSE, em contrariedade ao art. 16 da Constituição Federal. Alegam os agravantes ter o Tribunal, sem a devida sinalização, revisto seu posicionamento, no sentido de ser obrigatória a formação litisconsórcio entre o autor da conduta configuradora de abuso do poder político e o candidato por ela beneficiado, para assentar sua desnecessidade nas Eleições 2018.



    Colho, contudo, da decisão agravada, corretamente inadmitida a pretensão recursal no ponto, pois “como se observa, o TSE concluiu não haver ofensa aos mencionados dispositivos constitucionais em razão de a mudança jurisprudencial ter ocorrido no julgamento do primeiro feito referente às eleições de 2018, mantendo-se o entendimento do Tribunal sobre o litisconsórcio passivo necessário em relação aos processos de eleições anteriores. A petição de recurso extraordinário, apesar de mencionar apenas julgados referentes aos pleitos anteriores ao de 2018, reafirma os argumentos constantes dos embargos de declaração, no sentido de que a mudança jurisprudencial ocorreu sem que houvesse qualquer sinalização nesse sentido. Assim, a parte deixou de se insurgir contra fundamento autônomo e suficientes por si para a manutenção da decisão recorrida, qual seja de que o princípio da segurança jurídica não é óbice à revisão da jurisprudência, impedindo apenas que eventual mudança de orientação alcance os pleitos anteriores em observância ao art. 16 da CF. Essa circunstância atrai o óbice da Súmula nº 283 do STF, segundo a qual ‘é inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles” (edoc nº 141, pg. 5).



    Ainda que contornado o óbice da Súmula nº 283, melhor sorte não teria o apelo.



    Do acórdão recorrido, verifico afastada a contrariedade ao art. 16 da Constituição Federal nos seguintes termos:



    “Sobre o tema do litisconsórcio passivo necessário, é de conhecimento desta Corte o entendimento sobre a matéria a partir das Eleições 2016, conforme a tese firmada no REspe nº 843-56/MG (redator para o acórdão Ministro Henrique Neves da Silva). Segundo a jurisprudência, a partir das eleições de 2016, é obrigatória a formação de litisconsórcio passivo entre o autor da conduta apontada como ilícita e o beneficiário nas AIJEs em que se apura a prática de abuso de poder. A questão posta em análise neste momento é se o tema merece ser revisitado por esta Corte para as Eleições 2018 e seguintes, como defendem os recorrentes e a PGE. A resposta, a meu sentir, é afirmativa. 



    Rememoro que, no julgamento do REspe nº 501-20/MG, houve por parte deste Tribunal 



    [...] sinalização, em obiter dictum, da necessidade de rever, para as Eleições 2018, a atual jurisprudência em relação à obrigatoriedade de formação de litisconsórcio passivo entre os responsáveis pela prática do ato e os candidatos beneficiados nas AIJEs por abuso de poder 



    [...]



    No julgamento dos AgR-REspes nºs 685-65/MT e 684-80/MT, rel. designado Min. Luís Roberto Barroso, julgados em 28.5.2020, DJe de 31.8.2020, o tema do litisconsórcio passivo necessário voltou ao debate – naquela oportunidade, quanto aos suplentes no caso de fraude à cota de gênero – demonstrando a importância de esta Corte revisitar o tema, agora sob o viés de AIJE por abuso do poder político, que é a matéria de fundo deste feito. 



    Mais recentemente, em 23.6.2020, na análise da AIJE nº 0601752-22, de relatoria do Ministro Og Fernandes, os Ministros Luis Felipe Salomão, Alexandre de Moraes e Edson Fachin reafirmaram a premência de o TSE debater a exigência de litisconsórcio passivo necessário em AIJE por abuso de poder. Conforme bem pontuado pela PGE, ‘[...] a revisão do tema é indispensável para conferir às ações eleitorais a maior efetividade possível, sem que se instaure, com isso, ambiente propício à impunidade’ (ID 26496088, fl. 9). 



    Registro que, embora os ED-REspe nº 325-03/MG tenham sido julgados em 28.4.2020, tal processo se refere às eleições 2016 e, ao contrário do alegado pelos recorridos, não houve pronunciamento, por esta Corte, sobre o tema para as Eleições 2018 e seguintes, o que se propõe seja realizado nesta oportunidade. 



    Ainda quanto às alegações dos recorridos, o princípio da segurança jurídica não é óbice à revisão da jurisprudência. Além disso, eventual mudança de orientação não retroagirá para alcançar pleitos anteriores a 2018, em observância ao corolário inserto no art. 16 da CF.”



    Deflui do julgado, não só sinalizada, desde as eleições de 2016, a necessidade de revisitar o tema para as eleições de 2018, como reafirmada tal necessidade nos debates travados em diversos casos, o que afasta a alegação de surpresa indevida aos jurisdicionados. Robustece essa compreensão, o fato de que a nova diretriz fora adotada no primeiro caso julgado em 2018, sem notícias de aplicação retroativa e/ou da concessão de tratamento jurídico desigual a casos referentes ao mesmo pleito, de forma a se ter efetivamente comprometidas a segurança jurídica e a isonomia.



    Noutro vértice, a existência de posições vencidas, externadas ainda em feitos relativos ao pleito de 2016, tampouco beneficia os agravantes, sendo o dissenso próprio das decisões colegiadas, a mais conferir-lhes verticalidade, e a violação à segurança jurídica, quando existente, aferida a partir do cotejo entre a posição prestigiada e a eventual necessidade de modulação de seus efeitos, à luz da estabilidade do processo eleitoral em curso.



    Nessa linha, esse Supremo Tribunal Federal já decidiu que “em razão do caráter especialmente peculiar dos atos judiciais emanados do Tribunal Superior Eleitoral, os quais regem normativamente todo o processo eleitoral, é razoável concluir que a Constituição também alberga uma norma, ainda que implícita, que traduz o postulado da segurança jurídica como princípio da anterioridade ou anualidade em relação à alteração da jurisprudência do TSE. Assim, as decisões do Tribunal Superior Eleitoral que, no curso do pleito eleitoral (ou logo após o seu encerramento), impliquem mudança de jurisprudência (e dessa forma repercutam sobre a segurança jurídica), não têm aplicabilidade imediata ao caso concreto e somente terão eficácia sobre outros casos no pleito eleitoral posterior” (RE nº 637.485/RJ, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJE de 21.5.2013 – destaquei).



    In casu, reitero indicada a nova tese em 2016, ao exame do Respe nº 501-20, porém implementada a mudança interpretativa apenas no pleito seguinte, em 2018, no primeiro caso examinado pelo TSE, a evidenciar a preservação dos postulados da igualdade e da segurança jurídica, em estrita observância a orientação emanada desta Suprema Corte.



    Para melhor elucidação da matéria, reproduzo alguns precedentes do Tribunal Superior Eleitoral, os quais denotam a preocupação com a preservação dos referidos postulados em cada pleito específico:



    Até as Eleições de 2014:



    “ELEIÇÕES 2012. PREFEITO. AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL. CAPTAÇÃO ILÍCITA DE SUFRÁGIO. ABUSO DO PODER POLÍTICO E ECONÔMICO. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. CANDIDATO BENEFICIADO. RESPONSÁVEL. AGENTE PÚBLICO. JURISPRUDÊNCIA. ALTERAÇÃO. SEGURANÇA JURÍDICA. 1. Até as Eleições de 2014, a jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral se firmou no sentido de não ser necessária a formação de litisconsórcio passivo necessário entre o candidato beneficiado e o responsável pela prática do abuso do poder político. Esse entendimento, a teor do que já decidido para as representações que versam sobre condutas vedadas, merece ser reformado para os pleitos seguintes. 2. A revisão da jurisprudência consolidada do Tribunal Superior Eleitoral deve ser prospectiva, não podendo atingir pleitos passados, por força do princípio da segurança jurídica e da incidência do art. 16 da Constituição Federal. 3. Firma-se o entendimento, a ser aplicado a partir das Eleições de 2016, no sentido da obrigatoriedade do litisconsórcio passivo nas ações de investigação judicial eleitoral que apontem a prática de abuso do poder político, as quais devem ser propostas contra os candidatos beneficiados e também contra os agentes públicos envolvidos nos fatos ou nas omissões a serem apurados [...]” (RESPE nº 843- 56/MG , Rel. Min. João Octávio de Noronha, DJE de 02.9.2016 – destaquei).



    Eleições de 2016:



    “ELEIÇÕES 2016. AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL. ABUSO DE PODER. USO INDEVIDO DOS MEIOS DE COMUNICAÇÃO SOCIAL. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. AUSÊNCIA. DECADÊNCIA. EXTINÇÃO DO PROCESSO COM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. DESPROVIMENTO. 



    Para as eleições de 2016, a jurisprudência desta Corte Superior se consolidou no sentido da imprescindibilidade de formação do litisconsórcio passivo necessário entre os autores das condutas indicadas e os respectivos beneficiários nas ações de investigação judicial eleitoral que versam sobre o gênero abuso” (AgR-Al n° 175-12/PR, ReI. Mm. Tarcisio Vieira de Carvalho Neto, DJe de 06.8.2019 – destaquei).



    “III - LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO. PRELIMINAR REJEITADA 



    4. Fixado, por maioria, o entendimento de que, para as Eleições 2016, exige-se a formação de litisconsórcio passivo necessário, também em caso de abuso do poder econômico, entre os candidatos beneficiados e quem, no momento da propositura da ação, seja apontado como responsável pelo ilícito. [...]” (RESPE nº 32503/MG, Rel. Min. Luis Roberto Barroso, DJE de 28.11.2019 – destaquei).



    REspe nº 501-20 – sinalização da nova tese para 2018:



    “[…] 9. Sinalização, em obiter dictum, da necessidade de rever, para as Eleições 2018, a atual jurisprudência em relação à obrigatoriedade de formação de litisconsórcio passivo entre os responsáveis pela prática do ato e os candidatos beneficiados nas AIJEs por abuso de poder” [...] (REspe nº 501-20, Rel. Min. Luis Roberto Barroso, DJE de 26.6.2019).



    Do voto condutor deste último julgado, extrai-se justificada a mudança de linha decisória para o futuro, constatada a extinção de inúmeras ações eleitorais pela falha na composição do polo passivo, a impedir a investigação de ilicitudes hábeis a macular a lisura das eleições, deslegitimando o exercício do mandato político. À propósito, assinalou o Min. Luís Roberto Barroso: 



    “Antes de passar à análise do mérito, contudo, gostaria de sinalizar, a título de obiter dictum, a necessidade de rever, para as Eleições 2018, a atual jurisprudência em relação à obrigatoriedade de formação de litisconsórcio passivo entre os responsáveis pela prática do ato e os candidatos beneficiados nas AIJEs por abuso de poder. 



    [...]



    Não se nega que, muitas das vezes, a formação do litisconsórcio contribui para a defesa de todos os litisconsortes. No entanto, não se forma litisconsórcio para atingir essa finalidade, mas, sim, para preservar a eficácia e a adequação da tutela jurisdicional. Não se trata de atribuir a um réu a defesa da legalidade de um ato do qual não participou. Nesse caso, o responsável pelo ato pode, inclusive, ser chamado a atuar como testemunha no interesse da defesa. E, no caso de falta de provas, a improcedência da ação será uma consequência naturalmente esperada. Por isso, penso que devemos fazer, para os casos referentes às Eleições 2018, uma reflexão sobre a obrigatoriedade de formação de litisconsórcio passivo entre beneficiários e responsáveis pelo ilícito nas AIJEs por abuso de poder. 



    Tal exigência tem levado esta Corte a extinguir cada vez mais processos pela falta de participação nas ações eleitorais de pessoas tidas como litisconsortes necessários, pronunciando-se a decadência, com prejuízo à efetividade da norma eleitoral proibitiva e a aplicação das sanções legalmente previstas aos seus infratores.”



    Acresço, à demasia, que a circunstância de a sinalização ter ocorrido à título de obter dictum, ao exame de processo referente às Eleições de 2016, em nada agride a segurança jurídica, muito ao contrário, a prestigia, evidenciada a preocupação com aplicação coesa do entendimento preponderante naquele pleito. Nesse sentido, as ponderações do Min. Edson Fachin também ao julgamento do REspe nº 501-20: 



    “Estou a fazer apenas um juízo de natureza técnica, mas isso, como bem disse o Ministro Luís Roberto Barroso, trata-se de um olhar que mira o futuro, no sentido de que não está propondo aqui Sua Excelência - até porque para resolver o caso isso não é necessário - nenhuma imediata revisão jurisprudencial, apenas apontando que os mecanismos pelos quais esse argumento da integração no polo passivo se deu como forma de facilitar a defesa são, para dizer o mínimo, cerebrinos.”



    Por fim, no tocante à ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório, observo ter o Tribunal a quo equacionado a causa com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie – art. 114 do CPC –, razão pela qual a aferição de afronta à Constituição dependeria de prévia análise do dispositivo legal, a inviabilizar o trânsito do recurso extraordinário. Nessa linha já decidiu esta Suprema Corte ao julgamento do RE nº 748.371, paradigma do Tema nº 660 da repercussão geral. Confira-se a ementa do julgado:



    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral.” 



    Ademais, o alegado o prejuízo à defesa sequer poderia ser aferido de forma concreta, uma vez determinada, pelo Tribunal de origem, apenas a reabertura da fase instrutória da AIJE, momento em que os agravantes poderão contraditar os fatos que lhes são imputados e requerer, para tanto, as provas que lhes parecerem pertinentes.



    Por conseguinte, não merece processamento o apelo extremo, consoante também se denota dos fundamentos da decisão que desafiou o recurso, aos quais me reporto e cuja detida análise conduz à conclusão pela ausência de ofensa a preceito da Constituição da República.



    Nego seguimento (art. 21, § 1º, do RISTF). 



    Publique-se.



    Brasília, 18 de agosto de 2022.



Ministra Rosa Weber



Relatora