Tribunal: STF
Processo: MS 38058
Classe: MS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-04-05
Data de publicação: 2022-04-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Administrativo. Mandado de Segurança. Prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário em tomada de contas especial do Tribunal de Contas da União (TCU). 



1.  Mandado de Segurança impetrado contra ato do TCU que concluiu pela existência de irregularidades na contratação de advogado. 



2. No julgamento do RE 636.886 (tema nº 899 da repercussão geral), em 20.04.2020, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) definiu que a hipótese excepcional de imprescritibilidade prevista no art. 37, § 5º, da Constituição não se caracteriza em caso de pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas, porque a condição de que haja ato doloso de improbidade administrativa, assim reconhecido por juízo competente, não se faz presente. Não foi realizada modulação dos efeitos temporais dessa decisão, de modo que não cabe afastar a aplicação da tese ao presente caso.



3.  A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de 5 (cinco) anos a contar da data da prática do ato. Embora se trate, aqui, não da imposição de sanções, mas de pretensão de ressarcimento ao erário, entendo que a referida lei representa a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia. 



4. No caso concreto, o processo administrativo ficou paralisado, sem receber movimentação alguma, por mais de 5 (cinco) anos, o que evidencia inércia da Corte de Contas.



5. Segurança concedida.



    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de tutela de urgência, impetrado em face de ato do TCU (Acórdão 706/2021-TCU-Plenário), que, nos autos processo TC 007.987/2001-1, manteve a condenação de Luiz Carlos dos Santos, ex-presidente de Furnas S.A., ao pagamento de R$ 540.000,00, atualizado monetariamente e acrescido dos juros de mora calculados a partir de 15.06.2000, em razão de irregularidades na contratação de advogado.



    2. O impetrante alega, em síntese, a prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória, uma vez que decorreram mais de 5 (cinco) anos entre a data da interposição de recurso de reconsideração contra o Acórdão 31/2008-TCU Plenário (05.03.2008) e a sua primeira inclusão em pauta para julgamento (13.07.2015). Afirma que, entre 05.10.2009 e 13.03.2015, o processo administrativo ficou completamente paralisado, sem receber nenhum andamento. Em 27.07.2015, teria ocorrido o falecimento do responsável, tendo o feito prosseguido em face do seu espólio. O recurso de reconsideração teria sido julgado apenas em agosto de 2019, mais de 11 (onze) anos depois da sua interposição.



    3. Formula pedido liminar para que seja suspensa a tramitação do processo TC 007.987/2001-1 até o julgamento definitivo deste writ. No mérito, pede a declaração da prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória do TCU em face do impetrante.



    4. A União apresentou petição requerendo o seu ingresso no feito (doc. 38).



    5. O TCU apresentou peça de informações (doc. 40), em que alega que o pedido formulado neste writ restou prejudicado, no que se refere à prescrição da pretensão punitiva, porque o TCU excluiu a multa que havia sido aplicada ao sr. Luiz Carlos dos Santos. Quanto à alegação de prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário, afirma que a jurisprudência do STF, ao tempo do julgamento do recurso de reconsideração, era clara no sentido da sua imprescritibilidade. Por esse motivo, pede o indeferimento da medida liminar pleiteada e a denegação da segurança.



    6. A Procuradoria-Geral da República apresentou manifestação pela concessão parcial da segurança, para que seja reconhecida a prescrição da pretensão ressarcitória (doc. 63). O parecer recebeu a seguinte ementa:



    “Mandado de Segurança. Tribunal de Contas da União. Tomada de Contas Especial. Alegação de prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória. Deslinde do Tema 899 da Repercussão Geral elucidado em definitivo após o julgamento dos Embargos de Declaração no RE nº 636886, relator Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 8.09.2021, em que sedimentado o entendimento de que o prazo de 5 anos previsto no artigo 174 do CTN, c/c o artigo 40 da Lei nº 6.830/1980, que rege a Execução Fiscal, aplica-se ao exercício da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas, ou seja, à pretensão de execução desse título executivo extrajudicial. Julgado paradigmático que não discorreu sobre o prazo aplicável à fase administrativa, de constituição do título executivo extrajudicial, mantendo assim o entendimento outrora declinado pelo STF no julgamento do MS nº 32.201/DF, relator Ministro Roberto Barroso, DJe de 7.8.2017, segundo o qual se aplica à fase administrativa, que vai até a formação do acórdão do TCU, o prazo de prescrição quinquenal previsto na Lei nº 9.873/1999, que regula a ação punitiva da Administração Pública no exercício do poder administrativo sancionador. Hipótese dos autos em que, após o exercício tempestivo da pretensão punitiva, quando prolatado o acórdão condenatório recorrível, em 23.1.2008, que julgou irregulares as contas de Luiz Carlos dos Santos, decisão impugnada por recurso de reconsideração autuado em 30.5.2008, após o qual houve manifestações da área técnica do TCU e do Ministério Público, bem como sorteio de novo Relator, em 9.7.2009, somente em 9.6.2015, após o transcurso de quase seis anos, houve novo ato de impulso processual, quando digitalizado o feito, vindo a ser julgado o recurso de reconsideração em 14.8.2019. Paralisia do processo por mais de cinco anos sem a incidência de quaisquer dos marcos legais interruptivos da prescrição. Consumação da prescrição quinquenal ressarcitória. Parecer pela parcial concessão da segurança, para que seja reconhecida a prescrição da pretensão ressarcitória”.



 



    7. É o relatório. Passo à análise do mérito.



     



    8. Entendo que a solução da controvérsia apresentada neste caso envolve a análise da prescrição e da eventual ocorrência dos respectivos fatos interruptivos. 



    9. Ao longo dos últimos anos, o STF teve a oportunidade de consolidar o seu entendimento quanto à prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário decorrente de diversas espécies de ilícitos. No julgamento do RE 669.069 (tema nº 666 da repercussão geral), em 03.02.2016, o Plenário desta Corte firmou a tese de que “[é] prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”. Na ocasião, analisou-se pretensão de reparação de danos em decorrência de acidente de trânsito que envolvera um veículo de propriedade da União, ajuizada mais de cinco anos a contar do fato. O STF, então, estabeleceu distinção entre os ilícitos civis, como o de que se tratava na hipótese, e os ilícitos administrativos e penais, para definir que, naqueles casos, a pretensão de reparação de danos se submetia a prazo prescricional.



     



    10. No julgamento do RE 852.475 (tema nº 897 da repercussão geral), em 08.08.2018, a tese firmada definiu que “[s]ão imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”. No caso concreto submetido a juízo, o Ministério Público do Estado de São Paulo pleiteava a aplicação das sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa, inclusive a de ressarcimento ao erário, a ex-servidores públicos que haviam atuado em procedimento licitatório pelo qual foram alienados dois automóveis de propriedade pública por valor inferior ao preço de mercado. O Plenário deste Tribunal, com fundamento no art. 37, § 5º, da Constituição, decidiu pela imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, desde que constatada pelo juízo competente a prática de ato doloso de improbidade administrativa. 



     



    11. Por fim, no julgamento do RE 636.886 (tema nº 899 da repercussão geral), em 20.04.2020, consolidou-se que “[é] prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”. O caso dizia respeito à decisão do TCU que condenara presidente de associação privada a restituir recursos recebidos por meio de convênio firmado com o Ministério da Cultura em razão da ausência de prestação de contas. Esta Corte decidiu, por unanimidade, que as condições enunciadas no julgamento do tema nº 897, que autorizavam o reconhecimento da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, não estão presentes nos julgamentos realizados pela Corte de Contas, já que estes não possuem natureza jurisdicional e não se prestam à verificação da existência de ato doloso de improbidade administrativa. Como consequência, foi mantido o acórdão recorrido que reconhecia a ocorrência de prescrição no curso da ação de execução em que se buscava a satisfação do título executivo formado pelo TCU. Não foi realizada modulação dos efeitos temporais dessa decisão, de modo que não cabe afastar a aplicação da tese ao presente caso. 



     



    12. Quanto ao prazo de prescrição aplicável na hipótese, esta Corte já decidiu que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja por aplicação direta, seja por analogia. Tal diploma fixa o prazo de 5 (cinco) anos para o exercício da pretensão punitiva, a contar da data da prática do ato ou, em caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. Embora não se trate, no caso, de pretensão punitiva, mas sim de pretensão de ressarcimento ao erário, entendo que a referida lei representa a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia, tendo em vista a autonomia científica do direito administrativo e a inexistência de razão plausível para o suprimento de possível omissão com recurso a normas do direito civil.



     



    13. Em vista do parâmetro estabelecido acima, evidencia-se a ocorrência de prescrição no presente caso. A observação do andamento processual relativo ao processo TC 007.987/2001-1 indica que efetivamente houve período de inércia superior a 5 (cinco) anos, imputável ao TCU, entre 05.10.2009 e 13.03.2015. Após a condenação de Luiz Carlos dos Santos ao ressarcimento do valor histórico de R$ 600.000,00 e ao pagamento de multa no valor de R$ 50.000,00 (acórdão 31/2008-TCU-Plenário), houve a interposição de recurso de reconsideração em 05.03.2008. Em 05.06.2008, os autos foram remetidos à Secretaria das Sessões para sorteio de novo relator. Após breve movimentação entre gabinetes diversos, os autos deixaram de receber qualquer andamento em 05.10.2009. Só em 13.03.2015, o andamento registraria novo ato processual, tendo o recurso de reconsideração sido autuado em 09.06.2015.



    14. No julgamento desse primeiro recurso, o TCU deliberou por reduzir o valor histórico referente ao ressarcimento ao erário de R$ 600.000,00 para R$ 540.000,00 bem como por excluir a multa aplicada em razão do falecimento do responsável antes do trânsito em julgado da decisão (acórdão 1888/2019-TCU-Plenário). Tendo ocorrido a exclusão da condenação ao pagamento de multa, nada há o que manifestar quanto à pretensão punitiva. No entanto, quanto à pretensão ressarcitória movida em face do impetrante, tenho que esta foi atingida pela prescrição em razão da paralisação do andamento processual por prazo superior a 5 (cinco) anos.



     



    15. Diante do exposto, concedo a segurança para anular o Acórdão 706/2021, proferido pelo Tribunal de Contas da União, relativamente ao impetrante. Admito o ingresso da União nos autos. Sem honorários (Súm. STF, 512 e art. 25 da Lei nº 12.016/2009). 



     



          Publique-se. Intimem-se.



     



          Brasília, 5 de abril de 2022.



     



Ministro Luís Roberto Barroso



Relator