Tribunal: STF
Processo: ADPF 950
Classe: ADPF
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-09
Data de publicação: 2022-05-09

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 1. Trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental proposta pela ABRAPP – Associação Brasileira das Entidades Fechadas de Previdência Complementar “em decorrência da existência de decisões judiciais que, em ações que questionam a falta de transparência e de cumprimento do princípio da boa-fé objetiva e do dever de informar (full disclosure) no mercado de capitais, conferem à legislação vigente interpretação contrária à vedação constitucional ao aumento arbitrário dos lucros (art. 173, § 4º), à adequada responsabilização dos atos contrários à economia popular (173, § 5º) e, de modo especial em relação às entidades representadas pela Autora, à disciplina especial conferida às Entidades Fechadas de Previdência Complementar (EFPC) pela Constituição da República (art. 202), que desempenham papel essencial na busca pela redução das desigualdades sociais (arts. 3º, inc. III, e 170, inc. VII).” (eDOC 1, p.1)



    Sustenta, preliminarmente, a sua legitimidade, e, no mérito, indica as características das entidades que representa, voltadas, não à especulação, mas à gestão da economia popular, setor altamente regulado, destacando a Resolução CMN n. 4.661/2018, a qual dispõe sobre as diretrizes de aplicação dos recursos. Assim, ”constitui elemento essencial para suas atividades o amplo e irrestrito acesso a todas as informações relacionadas com os títulos emitidos no mercado, de modo a procederem de forma adequada à análise prévia e mapearem com destreza os riscos inerentes ao investimento.” (eDOC 1, p.10)



    Discorre sobre o princípio do full disclosure, o qual impõe transparência e igualdade no acesso a informações e que, ao lado da boa-fé, decorreria do art. 173, § 4º, da CRFB, que veda o aumento arbitrário dos lucros.



    Aponta, como ato questionado, a questão referente à cláusula de ajuste em caso de aumento de capital dos “Bônus de Subscrição de 1996 emitidos pela então BRAHMA, posteriormente incorporada pela AmBev” (eDOC 1, p.19), que teria tido decisões conflitantes: “ora admitindo o direito à incidência da cláusula de ajuste (TJSP, Apelação Cível 495.985.4/4-00, e TJRJ, Apelação Cível 2.935/2005, por exemplo) e ora afastando esse direito (TJSP, Apelação Cível 0124025- 18.2005.8.26.0000).” (eDOC 1, p.20) 



    Essa questão, assim como a referente a conduta dos sócios, teria sido decidida pelo STJ, o qual “optou por interpretar a cláusula de ajuste para estabelecer a diferença entre os títulos (bônus de subscrição x opções de compra) e para afirmar que os sócios e funcionários da emissora do título têm privilégios sobre os investidores, criando situação de absurda insegurança no mercado de capitais”(eDOC 1, p. 21), no julgamento do REsp 1.296.074, sobre o qual pende o RE 1.350.017. Cita ainda, em nota, o REsp 1.325.151 (ainda em trâmite no STJ), REsp 1.162.117 (transitado em julgado no STJ), REsp 1.348.956 (em trâmite no STF – RE 1.350.015) e REsp 1.305.165 (em trâmite no STF – RE 1.349.333. Essa interpretação, no entanto, ofenderia os preceitos fundamentais inicialmente indicados, em especial, o art. 173, § 4º, da CRFB.



    Requer a declaração de que a “a omissão de informações e fatos relevantes e a existência de cláusulas dúbias ou ambíguas em títulos emitidos no mercado de capitais tem por consequência a adoção de interpretação que proteja o investidor, não o emissor do título.” (eDOC 1, p.23).



    Requer, ainda, a suspensão nacional dos processos.



    É o relatório. 



    Decido.



    2. A arguição de descumprimento de preceito fundamental tem por objetivo evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público ou de controvérsia constitucional relativa a lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, inclusive anterior à Constituição, nos termos da Lei n.º 9.882/99:



    Art. 1º A arguição prevista no § 1º do art. 102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público.



    Parágrafo único. Caberá também arguição de descumprimento de preceito fundamental:



    I - quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição;



    Art. 2o Podem propor argüição de descumprimento de preceito fundamental:



    I - os legitimados para a ação direta de inconstitucionalidade;



    (...)



    Art. 3o A petição inicial deverá conter:



    I - a indicação do preceito fundamental que se considera violado;



    II - a indicação do ato questionado;



    III - a prova da violação do preceito fundamental;



    IV - o pedido, com suas especificações;



    V - se for o caso, a comprovação da existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação do preceito fundamental que se considera violado.



    Parágrafo único. A petição inicial, acompanhada de instrumento de mandato, se for o caso, será apresentada em duas vias, devendo conter cópias do ato questionado e dos documentos necessários para comprovar a impugnação.



    Art. 4o A petição inicial será indeferida liminarmente, pelo relator, quando não for o caso de argüição de descumprimento de preceito fundamental, faltar algum dos requisitos prescritos nesta Lei ou for inepta.



    § 1o Não será admitida argüição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade.



    § 2o Da decisão de indeferimento da petição inicial caberá agravo, no prazo de cinco dias.



    Com base no texto legal, é possível identificar três principais requisitos para a propositura da arguição: a legitimidade para agir; a controvérsia judicial ou jurídica, nos casos em que a doutrina tem denominado de arguição incidental; e a subsidiariedade.



    Os requisitos de cabimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental não traduzem mera formalidade jurídica que possa ser dispensada quando o direito material, por relevante, assim o exigir. As formalidades previstas pela lei servem de amparo para o funcionamento das instituições constitucionais e, por isso, são parâmetros estruturantes do Estado Democrático de Direito que visam preservar a competência própria de cada um de seus órgãos.



    Quanto ao requisito da subsidiariedade, é o entendimento desta Corte:



     



    “A norma inscrita no art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99 que consagra o postulado da subsidiariedade estabeleceu, validamente, sem qualquer ofensa ao texto da Constituição, pressuposto negativo de admissibilidade da arguição de descumprimento de preceito fundamental, pois condicionou, legitimamente, o ajuizamento dessa especial ação de índole constitucional à observância de um inafastável requisito de procedibilidade, consistente na ausência de qualquer outro meio processual revestido de aptidão para fazer cessar, prontamente, a situação de lesividade (ou de potencialidade danosa) decorrente do ato impugnado. (ADPF 237 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe30.10.2014, g.n.).



    Em sede doutrinária, o Ministro Luís Roberto Barroso leciona acerca do alcance e da caracterização da subsidiariedade para fins do cabimento de ADPF no seguinte sentido:



     



    “O descabimento de outros mecanismos concentrados de controle de constitucionalidade, como assinalado, é um elemento necessário para caracterizar a presença da subsidiariedade que justifica a ADPF. Não se trata, porém, de elemento suficiente. Além da presença dos demais requisitos referidos acima, é preciso que os mecanismos subjetivos existentes sejam insatisfatórios justificando uma intervenção concentrada por parte do STF. Se tais mecanismos forem adequados para afastar eventual lesão, não se justifica o uso da ADPF.



    O sistema brasileiro de controle concentrado de constitucionalidade não se destina a absorver toda e qualquer discussão subjetiva envolvendo questões constitucionais. Por tal razão, os jurisdicionados não detêm a expectativa legítima de verem todas as suas disputas apreciadas pelo STF em sede de uma ação abstrata. Para conhecer as lides e dar-lhes solução, existe um complexo sistema orgânico e processual que, eventualmente, poderá até mesmo chegar ao STF pelas vias recursais próprias de natureza subjetiva.



    Nesse contexto, portanto, a ADPF não é uma ação abstrata subsidiária, no sentido de que seria cabível sempre que a ação direta de inconstitucionalidade ou a ação declaratória de constitucionalidade não o fossem. Como explicado acima, a subsidiariedade significa apenas que não caberá ADPF se outro meio idôneo capaz de sanar a lesividade estiver disponível, não podendo ser extraída da regra da subsidiariedade a conclusão de que seria possível o ajuizamento de APDF sempre que não coubesse ADIn e ADC. (BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 4 ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 289).



    A partir dessas fontes, deve haver um equilíbrio na compreensão do requisito da subsidiariedade, tendo em vista, especialmente, mas não exclusivamente, os demais processos objetivos. O que se deve observar, na realidade, é a existência de meio eficaz para solver a controvérsia de “forma ampla, geral e imediata” (ADPF 388, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 01.08.2016).



    Embora esta Corte venha, de fato, admitindo o cabimento de ADPF contra interpretações judiciais de que possam resultar lesão a preceito fundamental, v. g., ADPF 101, ADPF 144, ADPF 167, essa compreensão deve ser conjugada aos demais requisitos formais da ADPF, dos quais se destaca precisamente a subsidiariedade enquanto condição preliminar qualificada do interesse processual.



    Anoto, nesse sentir, que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal não entende ser cabível ADPF quando a lesividade guardar contornos individuais e concretos: 



    “...2. A ADPF não se presta à defesa de direitos e interesses individuais e concretos, em decorrência do perfil objetivo que caracteriza o controle abstrato de constitucionalidade. Precedentes desta CORTE. (...)



    (ADPF 629 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 29/11/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-019 DIVULG 31-01-2020 PUBLIC 03-02-2020)



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL. INDEFERIMENTO DE ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. MÚLTIPLOS FUNDAMENTOS. REVOGAÇÃO DO ATO CONCRETO IMPUGNADO. PREJUÍZO DO RECURSO. SUBSISTÊNCIA DOS DEMAIS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. 1. Após a interposição do recurso, sobreveio a extinção do ato de nomeação que motivou, no particular, o ajuizamento da arguição de descumprimento de preceito fundamental. Em decorrência disso, a ADPF perdeu o elemento concreto que dava lastro ao interesse processual, tornando-se prejudicada. 2. A ADPF será cabível desde que não exista, para a hipótese in concreto, qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade, tais como o habeas corpus, habeas data; mandado de segurança individual e coletivo; mandado de injunção; ação popular; ADI estadual, entre outros meios. No caso, a decisão recorrida demonstrou a viabilidade de acionamento, com igual proveito, de diversas outras ações constitucionais, evidenciando a inobservância da regra da subsidiariedade. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (ADPF 390 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 30/06/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-174 DIVULG 07-08-2017 PUBLIC 08-08-2017, g.n.)



     



    Dessa forma, eventuais lesões individuais e concretas devem ser em regra objeto de impugnação pela via recursal pertinente. 



    E assim deve ser compreendido o interesse da entidade requerente, cujo pedido deve ser veiculado pelos inúmeros meios autônomos ou recursais previstos no sistema processual brasileiro, estando a questão controversa, como anotado na Inicial e como consta no andamento do ato questionado (eDOC 4), devidamente devolvida ao próprio Supremo Tribunal Federal pela via do Recurso Extraordinário (RE 1.349.333). Em situações análogas:



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ATOS JURISDICIONAIS SUBMETIDOS AO SISTEMA RECURSAL. NEGATIVA DE SEGUIMENTO À ADPF. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta CORTE. 2. Arguição ajuizada com propósito de revisão de decisões judiciais. Não cabimento da ADPF como sucedâneo recursal. 3. Agravo Regimental a que se nega provimento.



    (ADPF 725 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 11/11/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-279 DIVULG 24-11-2020 PUBLIC 25-11-2020)



    Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. BLOQUEIO DE VALOR PERTENCENTE A EMPRESA PÚBLICA PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO. INOBSERVÂNCIA DA REGRA DA SUBSIDIARIEDADE. 1. É inadmissível a ADPF quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a suposta lesividade a preceito fundamental, em razão da subsidiariedade pela qual se rege este meio processual. Precedentes. 2. A regra da subsidiariedade não é observada numa hipótese em que, sendo apontada uma única decisão judicial como violadora de preceito fundamental, havia meio processual adequado e eficaz para sua impugnação, que não foi utilizado no momento oportuno. 3. Agravo regimental desprovido. Arguição de descumprimento de preceito fundamental a que se nega seguimento.



    (ADPF 508 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 22/06/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-172 DIVULG 07-07-2020 PUBLIC 08-07-2020)



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DECISÕES JUDICIAIS. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER A TRANSPORTADORAS, EM ORDEM A NÃO EXPOREM SEUS VEÍCULOS AO TRÁFEGO COM EXCESSO DE GARGA EM RODOVIAS. FIXAÇÃO DE MULTA PARA O CASO DE DESCUMPRIMENTO. CONDENAÇÃO POR DANOS MATERIAL E MORAL COLETIVOS. NEGATIVA DE SEGUIMENTO À ADPF. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta SUPREMA CORTE. 2. A existência de outros meios idôneos ao enfrentamento da lesão constitucional alegada pelo Agravante, em razão dos quais se mostra desatendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999), inviabiliza o imediato acesso à Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Precedentes. 3. Agravo Regimental a que se nega provimento.



    (ADPF 882 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 14/12/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-001 DIVULG 07-01-2022 PUBLIC 10-01-2022)



    Havendo, portanto, outros meios eficazes de sanar eventual lesividade, a presente ADPF não atende ao requisito da subsidiariedade. 



    3. Ante o exposto, nos termos do art. 4º, § 1º, da Lei n.º 9.882/99, e do art. 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento à presente arguição de descumprimento de preceito fundamental. Prejudicado o pedido de ingresso do amicus curiae (eDOC 7).



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 9 de maio de 2022.



Ministro Edson Fachin



Relator



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