Tribunal: STF
Processo: MS 38808
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-14
Data de publicação: 2022-10-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ACÓRDÃOS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ALEGADA PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. DEFERIMENTO DA LIMINAR. PROVIDÊNCIAS PROCESSUAIS.



Relatório



    1. Mandado de segurança, com requerimento de medida liminar, impetrado, em 14.10.2022, por Rômulo de Macedo Vieira “contra ato ilegal e abusivo praticado pelo Tribunal de Contas da União – Plenário (autoridade coatora) (...) consubstanciado no Acórdão nº 1.958/2022 – TCU-P (Processo nº TC-033.809/2015- 1)” (fl. 1, e-doc. 1) .



O caso



    2. O impetrante informa que “o processo (TC-033.809/2015-1) cuidou da tomada de contas especial instaurada pelo extinto Ministério da Integração Nacional em razão de irregularidades no âmbito do Convênio 76/1999, cujo objeto era tão somente a continuação das obras do Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha (localizada no Município de Itaporã/MS), projeto esse concebido, técnica e juridicamente, no âmbito do Convênio nº 040/1997 (convênio original)” (fl. 2, e-doc. 1).



    Noticia que “o Impetrante, à época Secretário de Infraestrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional, foi solidariamente condenado em débito, pelo valor integral repassado, por ‘graves falhas na concepção do empreendimento’ – concepção essa, frise-se, produzida no âmbito do Convênio nº 040/1997 – ajuste no qual o Impetrante não teve qualquer participação”(fl. 2, e-doc. 1).



    Sustenta que “foi responsabilizado pelo TCU, em síntese, pelo fato de ter ‘aprovado e assinado o Convênio nº 76/1999, seu Plano de Trabalho e 1º Termo Aditivo (ato esse respaldado por pareceres técnicos e jurídicos que recomendavam a sua aprovação), sem antes revisitar as bases técnicas e jurídicas que o justificavam’ , cujo objeto, repita-se, era tão somente a continuação das obras atinentes ao Convênio nº 040/1997, sendo certo que essa última conduta omissiva – que foi o real motivo da sua condenação – não constou nem do ofício de citação nem da instrução técnica que lhe foram enviados pela autoridade coatora, sendo-lhe revelada apenas por ocasião da prolação do Acórdão nº 1.924/2019-TCU-P que o condenou” (fl. 2, e-doc. 1).



    Alega que, “embora não tenha sido suscitada pelo Impetrante no seu Recurso de Reconsideração, a própria Secretaria de Recursos do TCU, por se tratar de matéria de ordem pública, reconheceu, de ofício, a prescrição do débito, independentemente do fundamento legal que fosse adotado (Código Civil ou Lei nº 9.873/1999), bem assim a nulidade da citação do ora Impetrante, pelo fato de o ofício citatório não descrever a conduta omissiva pela qual ele foi condenado” (fls. 2-3, e-doc. 1). 



    Assevera que “a manifestação do Ministério Público junto ao TCU – MPjTCU foi também pelo reconhecimento, desde logo, da prescrição da pretensão ressarcitória (DOC.6)”, mas que “o Relator do processo administrativo (TC-033.809/2015-1), contudo, a despeito das evidências, divergiu da área técnica no que tange à prescrição do débito e à nulidade da citação” (fl. 3, e-doc. 1).



    Afirma que, “relativamente à prescrição, [o Ministro Relator] amparou-se na própria jurisprudência da Corte de Contas e em superada jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (MS 26.210-9/DF), segundo as quais ‘as ações de ressarcimento movidas pelo Estado contra os agentes causadores de danos ao Erário seriam imprescritíveis’, consignando ainda que, até o momento, ‘não foi exarada pelo Supremo Tribunal Federal decisão com repercussão geral acerca da prescrição da pretensão ressarcitória em processos de controle externo’” e “no que tange à nulidade da citação do Impetrante, o Relator limitou-se a negar a sua ocorrência, a despeito das evidências documentais que permeiam os autos, reconhecidas até mesmo pela unidade técnica do próprio Tribunal” (fl. 8, 
e-doc. 1).



    Argumenta que “o ato supostamente danoso (assinatura do Convênio 
nº 076/1999) foi praticado pelo Impetrante em 23.11.1999. O primeiro ato inequívoco que importou na apuração do fato só ocorreu em 30.01.2008, quando o TCU, em razão do Acórdão nº 111/2008-TCU-P, proferido em outro processo (TC-018.464/2007), determinou a constituição de processo apartado para análise do trabalho fiscalizatório efetuado no Projeto de Irrigação da Gleba Santa Therezinha, no Município de Itaporã/MS” (fl. 4, e-doc. 1).



    Salienta que “a instauração da TCE propriamente dita – que culminou com a condenação do ora Impetrante – só foi ocorrer em 20.08.2008, por força do Acórdão 1.727/2008-TCU-P” (fl. 4, e-doc. 1).



    Anota que, “entre a data da prática do suposto ato danoso (23.11.1999) e a data daquele que poderia ser considerado – da forma mais conservadora possível – o primeiro ato tendente à apuração do fato (30.01.2008), decorreram mais de 5 (cinco) anos de inércia da Administração, sendo forçoso o reconhecimento das prescrições, tanto punitiva como ressarcitória, considerando os ditames da Lei nº 9.873/1999 e a mais recente jurisprudência do STF sobre o assunto” (fl. 4, 
e-doc. 1).



    Destaca que “a prescrição da pretensão punitiva já foi inclusive reconhecida pelo próprio TCU, consoante o consignado pelo Relator no Voto que embasou a condenação do ora Impetrante”, mas “no que tange à prescrição do débito a ele imputado, na Seção II do Voto condutor do acórdão impugnado (DOC.3), esclareceu o Relator (...) que a sua posição era pela imprescritibilidade do débito, consignando ainda que, até o momento, não havia sido exarada pela Corte Suprema nenhuma decisão com repercussão geral acerca da prescrição da pretensão ressarcitória em processos de controle externo” (fl. 4, e-doc. 1, grifos nossos).



    Realça que “o Relator refere, expressamente, que condenou o Impetrante ao ressarcimento de mais de R$ 64,4 milhões (valor atualizado até 02.09.2022) de forma absolutamente temerária, com base em entendimento ainda não consolidado nem mesmo no âmbito da própria Corte de Contas, rechaçando inclusive a proposta da unidade técnica que pugnava, com absoluta sensatez, pelo sobrestamento do processo até que o grupo técnico constituído pela Corte chegasse a uma conclusão definitiva sobre o tema” (fl. 5, e-doc. 1). 



    Anota, ainda, ter sido “suscitada no Recurso de Reconsideração a preliminar de nulidade da citação, considerando que o Impetrante foi condenado por fundamento diverso daquele que constava do ofício citatório e da instrução técnica que lhe foram endereçados, não tendo sido dada a ele a oportunidade de se defender quanto ao verdadeiro motivo da sua condenação, o qual somente lhe foi revelado por ocasião da prolação do acórdão condenatório”, mas que “o Relator limitou-se a afirmar que as condutas tidas por irregulares foram devidamente informadas ao recorrente, ora Impetrante, por ocasião da citação, a despeito de as provas documentais constantes dos autos indicarem o contrário, bem como a nulidade da citação ter sido reconhecida pela própria unidade técnica do Tribunal que instruiu o processo” (fl. 13, e-doc. 1). 



    Conclui estarem “suficientemente demonstradas as ilegalidades cometidas pelo Pleno de Ministros do Tribunal de Contas da União, por meio do Acórdão nº 1.958/2022-TCU-P (que julgou o Recurso de Reconsideração interposto contra o Acórdão nº 1.924/2019-TCU-P), seja por não ter sido reconhecida a evidente prescrição do débito imputado ao ora Impetrante, seja por não ter sido reconhecida a nulidade de sua citação nos autos” (fl. 16, e-doc. 1).



    Quanto ao prazo de cento e vinte dias para a impetração, indica que “tomou ciência do acórdão impugnado por meio do Ofício nº 047.241/2022 – TCU/Seproc, em 14.09.2022, conforme Termo de Ciência assinado digitalmente por seu representante legal junto ao sistema Conecta-TCU” (fl. 1, e-doc. 1).



    Requer “medida liminar para tornar sem efeito o ato coator – consubstanciado nos Acórdãos nº 1.958/2022 – TCU-P e Acórdão nº 1.924/2019 – TCU-P –, até que sobrevenha o julgamento de mérito do presente mandamus”, enfatizando que “do acórdão impugnado não cabe mais nenhum recurso administrativo com efeito suspensivo, devendo ser em breve encaminhado à execução, nos termos do art. 71, § 3º da Constituição Federal” (fls. 17-18, 
e-doc. 1).



    No mérito, pede “a concessão da segurança para, em caráter definitivo, reconhecer a prescrição da pretensão ressarcitória do TCU relativamente ao débito apurado no âmbito do Processo nº TC-033.809/2015-1, tornando insubsistentes os Acórdãos nº 1.958/2022 – TCU-P e 1.924/2019 – TCU-P”, e, “caso não reconhecida a prescrição da pretensão ressarcitória, o que só se cogita por absurdo, seja reconhecida a nulidade da citação do Impetrante no âmbito do Processo nº TC-033.809/2015-1 ” (fl. 18, e-doc. 1).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    3. Na espécie, o impetrante, inicialmente, pleiteia o deferimento de medida liminar para suspender os efeitos dos Acórdãos ns. 1.958/2022 e 1.924/2019 do Tribunal de Contas da União (Tomada de Contas n. 033.809/2015-1), pelos quais condenado a ressarcir solidariamente a União no valor de R$ 64.423.457,62 (sessenta e quatro milhões quatrocentos e vinte e três mil quatrocentos e cinquenta e sete reais e sessenta e dois centavos).



    4. O deferimento de liminar em mandado de segurança pressupõe, além da comprovação de risco de ineficácia da decisão, se vier a ser deferida ao final, o relevante fundamento de direito (inc. III do art. 7º da Lei n. 12.016/2009), o que se verifica na espécie.



    No caso em exame, demonstra-se o relevante fundamento de direito por ser coerente a exposição com o entendimento deste Supremo Tribunal sobre os prazos prescricionais aplicáveis às pretensões punitiva e de ressarcimento ao erário do Tribunal de Contas da União.



    Na esteira de precedentes deste Supremo Tribunal, a regência da matéria relativa à prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas decorre da interpretação sistemática dos arts. 1º e 2º da Lei n. 9.873/1999. Assim, por exemplo:



    “Direito administrativo. Mandado de segurança. Multas aplicadas pelo TCU. Prescrição da Pretensão Punitiva. Exame de legalidade. 1. A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulamentada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja em razão da interpretação correta e da aplicação direta desta lei, seja por analogia. 2. Inocorrência da extinção da pretensão punitiva no caso concreto, consideram-se os marcos interruptivos da prescrição previstos em lei. 3. Os argumentos apresentados pelo impetrante não demonstram qualquer ilegalidade nos fundamentos utilizados pelo TCU para imposição da multa. 4. Segurança denegada” (MS n. 32.201/DF, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, 
DJe 7.8. 2017).



    Confiram-se, nesse mesmo sentido: MS n. 35.953-MC, Relator o Ministro Marco Aurélio, DJe 13.11.2018 e MS n. 36.111, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 19.5.2020.



    5. Ao apreciar o Tema 899 da repercussão geral (Recurso Extraordinário n. 636.886, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 24.6.2020), este Supremo Tribunal assentou a tese de ser “prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas".



    Embora a apreciação do Tema 899 tenha se limitado a assentar a prescrição quinquenal, nos termos da Lei n. 6.830/1980, a partir da formação definitiva do título executivo, que é a decisão final do Tribunal de Contas, aspectos referentes à prescrição intercorrente na formação do débito também foram objeto de manifestação, no mesmo sentido da jurisprudência prevalecente no Supremo Tribunal Federal. Esse entendimento tem sido adotado por ambas Turmas, como se confere, por exemplo, nos recentes julgados:



    “MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ACÓRDÃOS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRESCRIÇÃO DAS PRETENSÕES PUNITIVA E DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO: CARACTERIZAÇÃO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (MS n. 38.288-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 9.8.2022).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO FUNDADA EM DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). APLICAÇÃO DA LEI Nº 9.873/1999. OCORRÊNCIA DE FATOS INTERRUPTIVOS DA PRESCRIÇÃO. 1. Mandado de Segurança impetrado contra ato do TCU que julgou irregulares as contas referentes a convênio firmado pelo recorrente com repasse de recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT. 2. Nos termos da jurisprudência recente desta Casa, a pretensão de ressarcimento ao erário do TCU é prescritível, sendo aplicável a Lei nº 9.873/1999, seja quanto ao prazo de prescrição, seja quanto às causas de interrupção do respectivo prazo. 3. O art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999 prevê que a prescrição se interrompe por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato, mesma ante de cientificada a parte interessada. No caso concreto, houve várias causas interruptivas do lapso prescricional, de modo que não se pode reconhecer a inércia da Administração Pública. 4. Impossibilidade de averiguação da prescrição intercorrente, na forma do art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999, em razão da ausência de cópia integral do processo de tomada de contas especial nos autos. Ausência de prova pré-constituída do alegado direito líquido e certo. 5. Agravo a que se nega provimento” (MS n. 36.905-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 29.8.2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONDENAÇÃO A RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. PRESCRIÇÃO. PRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO FUNDADA EM DECISÃO DE TRIBUNAL DE CONTAS. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II – A Constituição Federal adota o princípio da prescritibilidade. III – Os precedentes criados pelo Supremo Tribunal Federal sobre a prescritibilidade da pretensão punitiva do TCU apontam que a exceção à regra da prescritibilidade dos ilícitos na esfera cível ou penal, nos termos do art. 37, § 5º, da CF, engloba apenas os ressarcimentos judiciais de valores ao erário. IV - A atual e remansosa jurisprudência desta Suprema Corte tem repelido, de forma sistemática, a imprescritibilidade da pretensão punitiva do TCU. V - A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei 9.873/1999, seja em razão da interpretação correta e da aplicação direta desta lei, seja por analogia (MS 32.201/DF, Rel. Min. Roberto Barroso). VI - Aplicando-se a regulamentação da Lei 9.873/1999 ao caso concreto, observa-se que a pretensão sancionatória do TCU, em relação aos atos praticados pelo impetrante, prescreveu 5 anos após a data da prática do ato ilícito. VII – Agravo regimental a que se nega provimento” (MS n. 37.089-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 4.11.2021).



    6. O elevado valor da condenação em sede administrativa e a iminência de execução da sanção imposta pelo Tribunal de Contas da União comprovam possibilidade concreta e atual de ineficácia ulterior de eventual ordem concessiva do presente mandado.



    Anota-se que o aguardo do julgamento de mérito do presente mandado de segurança não representa prejuízo à Administração Pública, pelo que, em caso de indeferimento da ordem ao final, poderá seguir com a execução judicial do acórdão condenatório.



    7. Pelo exposto, defiro a medida liminar pleiteada, para suspender a eficácia dos Acórdãos ns. 1.958/2022 e 1.924/2019, ambos prolatados pelo Plenário do Tribunal de Contas da União no processo de Tomada de Contas Especial TC n. 033.809/2015-1, e determino sejam requisitadas informações à autoridade indigitada coatora para prestá-las no prazo legal (inc. I do art. 7º da Lei n. 12.016/2009). 



    8. Intime-se a Advocacia-Geral da União, nos termos do inc. II do art. 7º da Lei n. 12.016/2009.



    9. Prestadas as informações, vista à Procuradoria-Geral da República, vista à Procuradoria-Geral da República (inc. XV do art. 52 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 14 de outubro de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora