Tribunal: STF
Processo: ACO 2905
Classe: ACO
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-11
Data de publicação: 2022-10-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Estado de Roraima propôs contra a União ação cível originária, com pedido de tutela de urgência formulado em caráter antecedente, a fim de ver suspensa sua inscrição nos cadastros federais de inadimplentes e condenado o ente central a abster-se de aplicar, relativamente aos convênios em análise, as restrições previstas no art. 23, § 3º, da Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000.



    Segundo narra, a situação de inadimplência foi registrada nos cadastros restritivos antes de instaurada a tomada de contas especial atinente aos contratos n. 266.065-97/08, 278.427-16/08, 793005, 793121, 793932, 673/10 e 113/06. Ressalta, quanto aos dois últimos, que a apontada irregularidade decorreu da atuação de ex-gestores estaduais. Argui ofensa aos princípios do devido processo legal, da intranscendência e da presunção de inocência.



    Aludindo à Lei Complementar n. 101/2000 e à Portaria Interministerial MP/MF/CGU n. 507, de 24 de novembro de 2011, diz estar impedido de celebrar convênios e de obter repasses de recursos federais.



    Em 3 de novembro de 2016, o então Relator, ministro Celso de Mello, deferiu o pedido de tutela antecipada requerido em caráter antecedente, determinando a suspensão, até o julgamento final do processo, das anotações do Estado autor nos cadastros restritivos.



    Em 1º de dezembro imediato, sobreveio emenda à inicial, nos termos do art. 303, § 1º, I, do Código de Processo Civil, mediante a qual o autor postula a procedência do pedido, confirmando-se a liminar implementada (petição/STF n. 68.675/2016).



    A União apresentou contestação, protocolada no dia 30 de outubro de 2017. Afirma ser forçosa a citação do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), os quais teriam promovido a inscrição do Estado de Roraima nos cadastros de inadimplência em função dos ajustes n. 113/06 e 673/10 (petição/STF n. 65.141/2017). Frisa tratar-se de litisconsórcio necessário. Articula com ausência de interesse processual, argumentando que o ajuste n. 113/06 nunca esteve em situação de inadimplência e que os registros concernentes aos de n. 793121 e 793932 foram excluídos antes da publicação da decisão que implementou a tutela de urgência nesta ação. No que diz respeito aos demais convênios, sustenta que a inscrição nos cadastros foi feita por força da Lei de Responsabilidade Fiscal, destacando instaurada, quanto aos contratos n. 793005 e 793121, a tomada de contas especial, cuja realização, salienta, é dispensável para o lançamento da inadimplência. Ainda em relação ao contrato n. 793005, ressalta a omissão do Estado de Roraima no dever de prestar contas, relatando ter sido expedida notificação previamente à inscrição. Tem como impertinente a invocação do princípio da intranscendência. 



    O autor, em réplica, anuiu com a formação do litisconsórcio e reiterou as razões da inicial (petição/STF n. 27.420/2019).



    A Procuradoria-Geral da República preconizou a citação do Dnit e a extinção do processo, sem resolução do mérito, quanto aos convênios n. 113/06, 793121 e 793932, ante a inexistência de inscrição nos cadastros federais a eles relacionada. No que se tange ao convênio celebrado com o FNDE, assinalou a ausência de lançamento nos cadastros de inadimplência, motivo pelo qual seria prescindível a inclusão da autarquia no polo passivo (petição/STF n. 46.010/2020). 



    O Dnit, em 22 de novembro de 2021, formalizou contestação na qual argui, preliminarmente, a incompetência do Supremo e, no mérito, a improcedência do pedido formulado. Aduz ser desnecessária a prévia tomada de contas especial para a inclusão nos registros desabonadores em caso de não prestação de contas, como ocorrido, alega, no convênio n. 637/2010. Menciona o precedente firmado no RE 1.067.086, ministra Rosa Weber, DJe de 25 de fevereiro de 2021, inscrito no Tema n. 327 do ementário da repercussão geral (petição/STF n. 111.374/2021). 



    A parte autora apresentou nova réplica, em que reitera ter havido desrespeito ao devido processo legal, na medida em que a inscrição nos cadastros de inadimplentes se deu antes de concluída a tomada de contas especial. Realça a inexistência, até então, de irregularidades no convênio firmado com o Dnit (petição/STF n. 116.794/2021).



    A autarquia noticiou a conclusão do convênio n. 673/2010, no que realizada a prestação de contas final (petição/STF n. 7.651/2022).



    O Estado autor veio aos autos manifestar-se (petição/STF n. 8.006/2022). Confirma a conclusão das avenças de n. 226.065-91/08 e 278.427-16/08. Anota que o convênio n. 793005, cuja prestação de contas foi aprovada com ressalvas, ostenta situação “normal”. Anui com o afirmado pelo Dnit a respeito do ajuste de n. 673/2010. Aponta, em relação a todos, ofensa aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, ante a alegada inexistência de tomada de contas especial e, no que se refere aos dois primeiros, de notificação prévia ao registro da inadimplência.



    A União comunica o encerramento dos ajustes em tela e a ausência de inscrição nos cadastros desabonadores. Requer a extinção do processo, sem resolução do mérito, por falta de interesse processual (petição/STF n. 14.229/2022). Com informações da Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Desenvolvimento Regional, sublinha a própria ilegitimidade passiva, no que tange aos contratos de repasse n. 266.065-91/08 e 278.427-16/08, formalizados com a Caixa Econômica Federal (petição/STF n. 15.493/2022).



    O Estado de Roraima opõe-se ao reconhecimento da arguida ausência de interesse processual, frisando que este deve ser aferido no momento da propositura da ação. Observa que, ao tempo do ajuizamento da ação, existia o registro de inadimplência relativo aos ajustes citados. Assinala que as inscrições mencionadas foram afastadas apenas após o implemento da medida liminar. Confirma as informações sobre a situação atual dos convênios. No tocante ao de n. 113/06, anuncia que o sistema Siafi revela estado de adimplência. Quanto aos de n. 793005, 793121 e 793932, realça constar do sistema que a situação da contratação é “normal”. Salienta não ter ocorrido, em nenhum deles, tomada de contas especial prévia à inscrição, a revelar, insiste, desrespeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. Remete à legitimidade da União para compor o polo passivo do processo, relativamente aos contratos de repasse n. 226.065-91/08 e 278.427-16/08, uma vez que o ente, além de ser responsável pela inserção nos cadastros de inadimplentes, integrou a relação contratual formalizada com o autor (petição/STF n. 30.994/2022).



    A Procuradoria-Geral da República preconiza a legitimidade passiva da União e a perda de interesse processual, dada a inexistência, nos cadastros desabonadores, de inscrições decorrentes dos contratos arrolados na inicial (petição/STF n. 56.877/2022).



    É o relatório. Decido.



    2. De início, assento a competência do Supremo para julgar a causa, nos termos do art. 102, I, “f”, da Carta da República, ante a pretensão de afastar inscrições nos cadastros federais de inadimplência, conforme decidido, a título ilustrativo, na ACO 2.764 AgR, Redator do acórdão ministro Luiz Fux, DJe de 2 de fevereiro de 2018.



    No que se refere aos contratos n. 226.065-91/08 e 278.427-16/08, reconheço a legitimidade da União para integrar o polo passivo da relação processual, uma vez que o teor dos ajustes (eDoc 114 e eDoc 115) revela terem sido ambos por ela pactuados, mediante representação da Caixa Econômica Federal, o que não desnatura a condição de contratante. 



    Quanto à perda de objeto, o encerramento dos ajustes indicados na inicial é incontroverso, inexistindo, atualmente, inscrições deles decorrentes nos cadastros federais de inadimplência em relação à parte autora.



    Voltado o pedido ao afastamento dos registros, não subsiste o interesse na sequência do processo.



    É bem verdade que o autor da ação defende a permanência do interesse, ao fundamento de que as inscrições nos cadastros desabonadores – já suprimidas – foram promovidas em afronta a preceitos de estatura constitucional, tendo sido afastadas, a princípio, apenas em função da medida liminar implementada em 3 de novembro de 2016.



    Nada obstante o quadro narrado, a atual situação de adimplência dos contratos indica a ausência de utilidade do provimento jurisdicional pretendido, destinado unicamente à exclusão dos registros que, à época do ajuizamento da ação, obstavam a celebração de convênios e a obtenção de repasses de recursos federais. Uma vez adimplidos os débitos, não poderia sobrevir nova inscrição nos cadastros restritivos, mantida ou não a tutela de urgência.



    Nesse contexto, diante da insubsistência de interesse de agir, impõe-se a extinção do processo sem exame do mérito.



    Em elogio ao princípio da causalidade, o pagamento da verba sucumbencial caberá à parte que tiver dado causa à propositura da ação. É o que também se extrai da norma inscrita no art. 85, § 10, do Código de Processo Civil.



    Observo, nesse propósito, à luz do entendimento consolidado pelo Supremo no RE 1.067.086, ministra Rosa Weber, DJe de 25 de fevereiro de 2021, ser indispensável a análise isolada dos contratos ensejadores de cada uma das inscrições.



    Naquela assentada, o Tribunal Pleno fixou a seguinte tese de repercussão geral, alusiva ao Tema n. 327: 



    A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: 



    a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e; 



    b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.



    No que concerne aos contratos n. 266.065-97/08, 278.427-16/08, 793121 e 793932, as inscrições levadas a efeito pela União ocorreram em desacordo com referida tese. Houve inobservância do devido processo legal, na medida em que os registros foram feitos antes de concluída a tomada de contas especial.



    Assim, em relação a esses lançamentos, a análise da causalidade conduz à condenação do ente central ao pagamento da verba honorária sucumbencial.



    Já as inscrições oriundas dos contratos n. 793005 e 673/10 inserem-se em contexto diverso, de omissão, pelo Estado de Roraima, do dever de prestar contas, conforme asseverou a ré em contestação (eDoc 42, p. 25 e eDoc 65, p. 15-17). A alegação, ressalte-se, não foi controvertida pela parte autora em réplica.



    O quadro amolda-se, portanto, ao item “b” do Tema n. 327/RG, que, revelando exceção expressa, assenta a desnecessidade, na hipótese de não prestação de contas, de conclusão da tomada de contas especial para a inscrição de ente federado em cadastro de inadimplentes.



    Cabe, nessa extensão, condenar a parte autora ao pagamento de honorários.



    Relativamente à inscrição oriunda do ajuste n. 113/06, ausente a citação do FNDE, não há falar em fixação de verba de sucumbência.



    Quanto ao montante condenatório, reputo cabível, dada a impossibilidade de mensurar o proveito econômico, a fixação dos honorários de sucumbência mediante apreciação equitativa, na forma do art. 85, § 8º, do Código de Processo Civil, visto que o objeto da demanda recai sobre as inscrições nos cadastros restritivos, não se confundindo com o valor transacionado nos contratos que as originaram.



    À luz do § 2º do mesmo dispositivo processual, e levando em conta a natureza da demanda, o trabalho criterioso exercido pelos Procuradores e o tempo decorrido desde a propositura da ação, compreendo razoável a quantia de R$ 2.000,00 (dois mil reais) para cada inscrição controvertida, considerada a sucumbência recíproca.



    Logo, presente a causalidade nos quatro primeiros contratos mencionados, caberá à União o pagamento de R$ 8.000,00 (oito mil reais), ao passo que à parte autora, em vista dos dois últimos ajustes, impõe-se o pagamento de R$ 2.000,00 (dois mil reais) aos representantes do ente central e de R$ 2.000,00 (dois mil reais) aos do Dnit.



    3. Do exposto, ante a superveniente falta de interesse de agir, julgo extinto o processo, sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil.



    Condeno a União ao pagamento de honorários advocatícios, os quais arbitro em R$ 8.000,00 (oito mil reais), e o Estado de Roraima ao pagamento de verba honorária, fixada em R$ 2.000,00 (dois mil reais), aos representantes do ente central e, em R$ 2.000,00 (dois mil reais), aos do Dnit, conforme a disciplina do art. 85, §§ 2º, 3º, 8º e 10, do Código de Processo Civil.



    4. Publique-se.



Brasília, 11 de outubro de 2022.



Ministro NUNES MARQUES



Relator