Tribunal: STF
Processo: ARE 1373566
Classe: ARE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-11
Data de publicação: 2022-05-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. A Câmara Municipal de Natal interpôs, com base na alínea ‘a’ do permissivo constitucional, recurso extraordinário contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte assim ementado:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ALEGAÇÃO DE VÍCIOS NA LEI DO MUNICÍPIO DE NATAL/RN Nº 6.478/2014. DIPLOMA LEGAL QUE OBRIGA A EXISTÊNCIA DOS SERVIÇOS DE BOMBEIROS CIVIS E SALVA-VIDAS EM TODOS OS ESTABELECIDMENTOS OU EVENTOS DE GRANDE CIRCULAÇÃO NA LOCALIDADE. MATÉRIA AFETA À SEGURANÇA PÚBLICA. INVASÃO DA COMPETÊNCIA DO ESTADO. PROTEÇÃO DOS CONSUMIDORES. AUSÊNCIA DE INTERESSE LOCAL A JUSTIFICAR A REGULAMENTAÇÃO PELO ENTE MUNICIPAL. INEXISTÊNCIA DE LEI FEDERAL OU ESTADUAL EXIGINDO A CONTRATAÇÃO OS REFERIDOS PROFISSIONAIS. IMPOSSIBILIDADE DE SUPLEMENTAÇÃO PELO CITADO ENTE MUNICIPAL. RECONHECIMENTO DA INCONSTITUCIONALIDADE. VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 24 E 90, AMBOS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO COM APLICAÇÃO DE EFEITOS EX NUNC.



    Assevera, sob alegação de afronta ao § 2º do art. 25 da Carta Federal, a ausência de contrariedade da norma municipal à constituição estadual, de modo que “deveria ter sido indeferida a inicial por sua inépcia”. 



    Sustenta que “a Lei Municipal vergastada está suplementando a legislação de que trata a prevenção e combate a incêndio e desastres em locais de grande aglomeração de pessoas, exercendo o Município a sua competência constitucional nos termos do art. 30, II, da Constituição Federal”.



    Ressalta que o normativo declarado inconstitucional trata de matéria de interesse local, pois “o intuito do legislador foi proporcionar maior segurança aos consumidores em estabelecimentos e eventos de grande concentração pública”. 



    Aduz, ainda, que há “evidente interesse local no fornecimento de segurança na realização de eventos de grande concentração de pessoas apto a justificar a competência legislativa municipal, nos termos do art. 30, I, da Constituição Federal”.



    Ao fim, pugna pela anulação do acordão recorrido e extinção da ação direta, sem resolução do mérito, ou pela reforma do pronunciamento para julgar “totalmente improcedente a representação de inconstitucionalidade, uma vez que a matéria tratada na Lei nº 6.478/2014 é de interesse local”.



    Em juízo de admissibilidade, a Vice-Presidência daquele tribunal proferiu decisão fracionada: quanto à alegada violação ao § 2º do art. 25 da Carta de 1988, foi aplicado o Tema n. 484 da repercussão geral; e, no que se refere às demais alegações, o recurso não foi admitido ante a incidência dos enunciados sumulares n. 279, 280 e 282 do Supremo.



    O órgão legislativo municipal, por meio do agravo previsto no art. 1.042 do Código de Processo Civil, volta-se contra a parte daquela decisão que inadmitiu o recurso extremo, com a impugnação dos fundamentos da inadmissibilidade.



    Aberta vista à Procuradoria-Geral da República, o parecer foi nos termos da ementa abaixo:



    Direito Constitucional. Agravo em recurso extraordinário. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente pelo Tribunal local. Lei Municipal n. 6.478/14, que regulamentou a atividade de Bombeiros Civis e Salva Vidas e fixou exigências mínimas de segurança para estabelecimentos ou eventos de grande concentração pública no município de Natal/RN.



    1. O agravo é tempestivo e o agravante rebateu, um a um, os fundamentos da decisão agravada. 2. Recurso extraordinário que atende aos requisitos necessários ao seu conhecimento. 3. Acórdão recorrido em aparente dissonância com a jurisprudência dominante dessa Suprema Corte. Plausibilidade de repercussão geral a ser reconhecida pelo STF, antes da apreciação do mérito. 4. Pela seleção deste RE como paradigma, passando-se a, ouvido o i. PGR, exame pelo Plenário do e. STF quanto a ter, ou não, Repercussão Geral a questão relativa a constitucionalidade de Lei Municipal que obrigue a contratação de bombeiro civil por estabelecimentos ou eventos de grande concentração pública ; e, após isso, igualmente ouvido o i. PGR, quanto à Tese de mérito final, caso reconhecida a Repercussão Geral.



    O inteiro teor da Lei n. 6.478/2014, do Município de Natal/RN, que, examinada em processo objetivo, foi integralmente declarada inconstitucional, encontra-se transcrito nas páginas 7 (sete) a 10 (dez) do acórdão impugnado (eDOC 2).



    É o relatório. Decido.



    2. Considerando que o julgado recorrido apreciou o normativo também sob o ângulo da repartição de competências entre os entes federados, preceito de reprodução obrigatória – ainda que implícita – na constituições estaduais, aprecio o apelo excepcional na parte submetida ao conhecimento do Supremo e, desde logo, tenho como necessária a reforma do acórdão impugnado.



    Para tanto, observo que o escopo da lei municipal declarada inconstitucional foi o de assegurar, em certos estabelecimentos ou em eventos caracterizados como de grande concentração de público no Município de Natal/RN, a existência do serviço de Bombeiro Civil e de Salva-Vidas, no que o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte asseverou ter o ente municipal regulado “matéria que não é de sua alçada, porquanto a temática inserta na Lei impugnada – Segurança Pública – é de competência dos Estados”.



    Sucede que a orientação desta Suprema Corte, presentes situações em que observado o intuito de favorecer a incolumidade de frequentadores de locais qualificados como de circulação de público, inclusive em hipóteses nas quais houve cominação de se instalar determinados equipamentos de segurança em instituições bancárias, é a de considerá-las assuntos de interesse local, de forma a autorizar o Município, em vista de motivação razoável, a fazer uso da competência que lhe foi outorgada pelo inciso I do art. 30 da Constituição Federal. É o que se observa, por exemplo, do acórdão proferido pela Segunda Turma no RE 240.406/RS, DJ de 27 de fevereiro de 2004, Relator o ministro Carlos Velloso:



    CONSTITUCIONAL. BANCOS: PORTAS ELETRÔNICAS: COMPETÊNCIA MUNICIPAL. C.F., art. 30, I, art. 192.



    I. – Competência municipal para legislar sobre questões que digam respeito a edificações ou construções realizadas no município: exigência, em tais edificações, de certos componentes. Numa outra perspectiva, exigência de equipamentos de segurança, em imóveis destinados ao atendimento do público, para segurança das pessoas. C.F., art. 30, I.



    II. – R.E. conhecido, em parte, mas improvido.



    (Grifei)



    Vários precedentes das turmas corroboraram essa compreensão até que o Plenário, embora apreciando matéria ligeiramente diversa – competência do município para legislar sobre tempo máximo de espera em filas de instituições bancárias – pelo regime da repercussão geral do Tema n. 272 (RE 610.221), também a abonou. Confira-se trechos da manifestação da ministra Ellen Gracie, Relatora desse vinculativo:



    4. Ambas as Turmas desta Corte firmaram o entendimento de que os municípios têm competência para legislar sobre assuntos de interesse local, tais como medidas que propiciem segurança, conforto e rapidez aos usuários de serviços bancários. […]



    Desse modo, entendo que, com o reconhecimento da existência da repercussão geral e havendo entendimento consolidado da matéria, os Tribunais de origem e as Turmas Recursais podem, desde logo, com fundamento no § 3º do citado art. 543-B, aplicar a citada orientação anteriormente firmada por este Supremo Tribunal Federal.



    […] 



    5. Ante o exposto, manifesto-me pela ratificação da jurisprudência deste Tribunal sobre o assunto discutido no presente recurso extraordinário e pela existência de repercussão geral da matéria, a fim de que sejam observadas as disposições do art. 543-B do Código de Processo Civil.



    (Destaquei)



    A circunstância desses julgados abordarem a obrigatoriedade cominada por édito municipal de instalação de dispositivos de segurança em instituições financeiras não lhes retira a aplicação à espécie, já que o propósito de tais emanações legislativas é a de proporcionar segurança e incolumidade física dos munícipes que adentram ou permaneçam nos estabelecimentos nelas especificados, de modo que, considerados o teor do art. 30, I, da Carta, bem assim a presença de razoabilidade, cabe a esses entes municipais editar normas de igual intuito, ou seja, aquelas abrangedoras de situações peculiares outras como a apresentada nestes autos, na qual se tem a fixação de exigência de serviço de Bombeiro Civil e Salva-Vidas em lugares com substancial circulação de pessoas.



    Ademais, a Primeira Turma da Corte, em análise de semelhante lei municipal que obrigava a manutenção de equipe de bombeiros profissionais em estabelecimentos de grande porte, manifestou-se nos termos abaixo (partes da ementa do ARE 1.251.388 AgR, ministro Alexandre de Moraes, DJe de 29.5.2020):



    AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. LEI 12.413/2018, DO MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE. NORMA QUE OBRIGA A MANUTENÇÃO DE EQUIPE DE BOMBEIROS PROFISSIONAIS CIVIS NOS ESTABELECIMENTOS DE GRANDE PORTE, TAIS COMO SHOPPINGS CENTERS E HIPERMERCADOS. COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA LEGISLAR SOBRE INTERESSE LOCAL. NORMA DECLARADA CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.



    1. Tem-se, na origem, ação direta de inconstitucionalidade em face da Lei 12.413, de 24 de maio de 2018, do Município de Porto Alegre, que obriga a manutenção de equipe de bombeiros profissionais civis nos estabelecimentos de grande porte, tais como shoppings centers e hipermercados.



    2. O Órgão Especial do Tribunal de origem julgou improcedente a ação, declarando a constitucionalidade da norma, ao argumento de que a matéria se insere na competência legislativa dos municípios.



    […]



    5. No caso, a norma local em nada interfere nas atribuições do Corpo de Bombeiros Militar. O Município, no exercício de sua competência legislativa suplementar, atribuída pelo art. 30, I e II, da Constituição Federal, legislou sobre normas de interesse local, levando-se em consideração a maior probabilidade de graves acidentes em estabelecimentos de grande porte, com circulação de um número considerável de pessoas.



    6. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final).



    (Destaquei)



    Assim, diversamente do que assentado pelo Colegiado de origem, o normativo impugnado, nas partes em que efetivamente comina a obrigatoriedade de existência do serviço de Bombeiro Civil e de Salva- -Vidas em determinados estabelecimentos ou em eventos caracterizados como de grande concentração de público no Município de Natal/RN, não padece da pecha de inconstitucionalidade que lhe foi atribuída por usurpar competência de outro ente federado.



    Percebo, porém, que, em dois outros trechos, notadamente naqueles em que se estabelecem critérios para formação dos bombeiros civis, a lei questionada impõe condicionante para o exercício dessa profissão, o que, a meu sentir, vilipendia a competência privativa da União para legislar sobre condições para o exercício de profissões (CF, art. 22, XVI, parte final). Observem, a propósito, a expressão “critérios mínimos para sua formação” constante do art. 1º e a integralidade do art. 14:



    Art. 1° Esta Lei fixa as exigências mínimas de segurança para o funcionamento de estabelecimento e/ou eventos de grande concentração pública e regula as atividades das brigadas de incêndio de bombeiros civis e salva-vidas, estabelecendo critérios mínimos para sua formação e prestação de serviços no Município do Natal.



    […] 



    DA FORMAÇÃO DOS BOMBEIROS CIVIS



    […] 



    Art. 14º No ato da matrícula o aluno deverá apresentar atestado médico de que está em boas condições de saúde, apto para realização das atividades físicas desempenhadas durante o curso de formação.



    Nesse contexto, transcrevo compreensão do Supremo em controle concentrado de constitucionalidade:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. PORTARIAS 831 DE 2001 E 80 DE 2006 DO DETRAN DO ESTADO DO TOCANTINS. PROFISSÃO DE DESPACHANTE DE TRÂNSITO. CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA. USURPAÇÃO COMPETÊNCIA DA UNIÃO. CONDIÇÕES PARA O EXERCÍCIO PROFISSIONAL. VÍCIO DE INICIATIVA. ART. 22, XVI, DA CRFB. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. PRECEDENTES.



    […] 



    2. A jurisprudência pacífica desta Corte consolidou-se no sentido de que é de competência privativa da União legislar sobre condições para o exercício de atividade profissional, nos termos do art. 22, XVI, da Constituição Federal. Precedentes.



    3. Ação direta conhecida e pedido julgado procedente, declarando a inconstitucionalidade formal das Portarias 831/2001 e 80/2006, ambas do Departamento Estadual de Trânsito de Tocantins.



    (ADI 6.754, ministro Edson Fachin – grifei)



     



    Desse modo, é de rigor manter hígida parte do pronunciamento recorrido com vistas a se ter a declaração de inconstitucionalidade da expressão “critérios mínimos para sua formação”, inserta no art. 1º, e do art. 14 da lei sob exame. Por outro lado, deve ser reformado o acórdão do tribunal estadual de forma a se declarar a constitucionalidade dos demais dispositivos da Lei n. 6.478/2014 do Município de Natal/RN.



    Ressalto, por fim, considerada a orientação firmada no julgamento dos embargos de declaração no RE 376.440 ED, Relator o ministro Dias Toffoli, que a presente decisão, em sede monocrática, pela inconstitucionalidade de uma parte do normativo e pela constitucionalidade da outra não viola a cláusula de reserva de plenário (art. 97, CF), porquanto segue orientação do Pleno do Tribunal em situação fronteiriça – Tema n. 272 da repercussão geral e ADI 6.754, respectivamente. 



    Quanto a essa questão e por elucidativa, transcrevo parte de manifestação do saudoso ministro Teori Zavascki por ocasião do julgamento daqueles aclaratórios:



    5. É sob essa perspectiva, de se estar presente a processo de natureza objetiva, que deve ser considerado o regime de julgamento do recurso extraordinário, notadamente no que diz respeito à autorização conferida ao relator para decidi-lo monocraticamente, nos casos previstos no 557, § 1º-A, do CPC. A natureza objetiva de que se revestem esses recursos extraordinários acaba por atrair, no que couber, o regime decisório descrito nas Leis 9.868/99 e 9.882/99, que disciplinam o procedimento de julgamento das ações de fiscalização abstrata de constitucionalidade. E, segundo as normas constantes dos artigos 10, 11, 22, 23 e 28 da Lei 9.868/99 e 5º e 8º da Lei 9.882/99, somente o Plenário do Supremo Tribunal Federal, por maioria absoluta, como previsto no art. 97 da Constituição, possui autoridade para declarar a inconstitucionalidade de leis e atos normativos federais, estaduais e municipais. 



    6. Assim, em princípio, não se mostram viáveis julgamentos monocráticos declarando a inconstitucionalidade de preceitos normativos. Todavia, conforme demonstrado na decisão agravada, em se tratando de ação direita de inconstitucionalidade de competência originária de Tribunal de Justiça, a jurisprudência do STF tem admitido que o correspondente recurso extraordinário pode ser decidido por decisão monocrática do Relator nas hipóteses em que a questão constitucional objeto do recurso já tenha sido apreciada pela Corte Suprema em caso semelhante.



    (Destaques meus)



    3. Do exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para reformar, parcialmente, o acordão recorrido e declarar a inconstitucionalidade da expressão “critérios mínimos para sua formação”, contida no art. 1º, e da integralidade do art. 14 da Lei n. 6.478/2014, do Município de Natal/RN, bem assim para declarar improcedente a ação direta quanto aos demais termos dessa lei.



    4. Publique-se.



Brasília, 11 de maio de 2022.



Ministro NUNES MARQUES



Relator