Tribunal: STF
Processo: RE 1394447
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-26
Data de publicação: 2022-10-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo Estado de Alagoas em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região (Evento n. 5) assim ementado (com meus grifos):



    ADMINISTRATIVO. ESTADO EM FACE DA UNIÃO. VALORES GASTOS COM PAGAMENTO DE MEDICAMENTO/TRATAMENTO ONCOLÓGICO. VERDADEIRA AÇÃO DE COBRANÇA. AUSÊNCIA DE ELEMENTOS FÁTICOS E DE DEMONSTRAÇÃO DE INEFICÁCIA DA SISTEMÁTICA ADMINISTRATIVA EXISTENTE (GESTÃO DO SUS/MECANISMOS DE COMPENSAÇÃO). INEXISTÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE ÓBICE AO RESSARCIMENTO CABÍVEL. QUESTÃO ANTERIOR AO EXERCÍCIO DO DIREITO DE REGRESSO. 



    1. Apelação de sentença que julgou procedente o pedido para condenar a União no ressarcimento ao Estado de Alagoas da quantia de R$ 13.844,07 (treze mil, oitocentos e quarenta e quatro reais, sete centavos), posicionado para 29/01/2021, devidamente corrigida, nos termos do manual de cálculos da Justiça Federal, e acrescida de juros de mora, a partir da citação, pelo índice de remuneração da caderneta de poupança. Condenação da União no pagamento de honorários advocatícios devidos ao Estado de Alagoas, fixados em 8% sobre o valor da condenação, nos termos do art. 85, § 3º, II, do CPC. 



    2. A União, em suas razões, argumenta, em síntese, que: cabe a observância do definido no Tema 793, firmado no RE 855.178 (distinguishing); há ilegitimidade passiva da União; resta ausente direito de regresso; há impossibilidade jurídica da pretensão (violação aos princípios da separação dos poderes e da legalidade administrativa e orçamentária); há vedação à realização de despesa sem prévia autorização legislativa. Defende que não cabe a pretensão de "ressarcimento" ("direito de regresso") entre entes públicos, relativamente às despesas judiciais com medicamentos oncológicos, diante da política pública de assistência oncológica do SUS (necessidade de preservação da sistemática administrativa - ofensa aos arts. 24, II, e 198, I, da CF/1988, ao art. 33 da Lei 8.080/1990, aos arts. 2º, 3º, 4º e 5º da Lei 8.142/1990, art. 14 da LC 141/2012 e art. 71 da Lei 4.320/1964). Ressalta para a inexistência de regra que atribua à União a competência para financiamento de medicamentos oncológicos (afronta aos arts. 195 e 198 da CF/1988, aos arts. 14, 14-A e 19-U da Lei 8.080/1990, arts. 30 a 41 do Decreto 7.508/2011 e arts. 8º a 10 da Portaria 876/2013). Subsidiariamente, discorre sobre o cabimento da divisão da obrigação solidária em partes iguais. 



    3. Inicialmente, impende registrar que o Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do RE 855.178, em 23/05/2019, com repercussão geral, fixou a tese de que "os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde e, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". 



    4. Em relação à pretensão voltada à determinação para a União ressarcir os valores gastos pelo Estado para disponibilizar o tratamento, vale destacar que não caberia destaque, no feito que determinou o atendimento do pleito do particular (processo 0704043-75.2018.8.02.0001) imediato ressarcimento, tendo em vista ser ele uma prerrogativa do Estado, que pode pleiteá-lo no âmbito administrativo ou, se for o caso, na via judicial. Precedente: TRF5, 2ª T., 0807685-73.2017.4.05.8400, rel. Des. Federal Paulo Cordeiro, j. 26/06/2019. 



    5. "A jurisprudência pátria firmou o entendimento de que, nas ações que se discute o fornecimento de serviços de saúde afetos ao Sistema Único de Saúde - SUS, há responsabilidade solidária da União, dos Estados e dos Municípios. Isso porque o SUS é atribuição comum desses entes federativos e todos são igualmente responsáveis pela adequada prestação dos serviços públicos de saúde. Nesse sentido, o STF, em decisão proferida em recurso extraordinário submetido ao regime da repercussão geral, RE 855.178, reafirmou o seu entendimento pela existência da solidariedade passiva dos entes federados. Em sendo assim, a responsabilidade para o pagamento da medicação é solidária, mas nada impede que um dos réus arque inicialmente com o pagamento e depois se cobre da outra parte ré. A obrigação de cada ente demandado é autônoma em relação aos demais coobrigados. Assim, satisfeita por um dos devedores, surgirá para esse o direito de exigir de cada um dos demais a sua quota-parte, conforme previsão constante no art. 283 do Código Civil".(TRF5, 2ª T., PJE 0812176-98.2020.4.05.0000, Rel. Des. Federal Leonardo Henrique de Cavalcante Carvalho, data da assinatura: 17/03/2021) 



    6. Os entes federados são demandados para responder por medicamentos ou tratamentos médicos de alto custo financeiro, sem que haja uma divisão apurável concretamente dos efeitos financeiros, de acordo com a divisão administrativa de atribuições do SUS. Entretanto, isso não configura razão suficiente para afastar a responsabilidade estadual nem a responsabilidade a todos atribuída. A falta de um sistema de compensação no SUS acaba beneficiando aquele que não foi compelido a suportar isoladamente o ônus de um tratamento ou do fornecimento de uma medicação excepcional. 



    7. A divisão administrativa de competências no âmbito do Sistema Único de Saúde não afasta a responsabilidade solidária da União, dos Estados e dos Municípios em fornecer o tratamento de saúde adequado a todos que deles necessitem e não tenham condições de arcar com seu custo, de modo que qualquer desses entes, em conjunto ou separadamente, tem legitimidade para figurar no polo passivo das ações judiciais pleiteando o devido tratamento (STF, RE 855178/RG, repercussão geral, Relator Min. Luiz Fux, j. 05/03/2015). 



    8. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que a escassez de recursos públicos não pode ser utilizada como desculpa para negar ou postergar indevidamente o exercício de direitos fundamentais que integram o mínimo existencial, expressão máxima do princípio da dignidade da pessoa humana, a exemplo do direito à vida e à saúde. Nesse sentido: ARE 745745 AgR, Relator Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. 02/12/2014; RE 658171 AgR, Relator Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. 01/04/2014; RE 642536 AgR, Relator Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 05/02/2013; ARE 639.337AgR, Relator Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. 23/08/2011. 



    9. Sobre o pretenso direito de regresso, insta destacar que a estrutura do SUS resta organizada de maneira que os repasses da União aos Estados e Municípios e dos Estados aos Municípios ocorram proporcionalmente à demanda de saúde pública das localidades, impedindo que as obrigações prestacionais em matéria de saúde recaiam apenas sobre um ente isoladamente. Nesse cenário, equilibra-se eventual dissimetria orçamentária criada entre as demandas de alto custo e os recursos disponíveis. 



    10. De acordo com o disposto na Lei 8.080/90, existem critérios que definem o estabelecimento de valores a serem transferidos aos entes federados (art. 35), de maneira que a própria sistemática/estrutura do SUS serve de guia, no âmbito administrativo, ao ressarcimento de valores despendidos por determinado ente além da sua capacidade/ atribuição. 



    11. Assim, considerando que, administrativamente, encontram-se estabelecidas as atribuições de cada ente público nas hipóteses desse jaez, bem como diante dos mecanismos próprios de compensação orçamentária dos gastos realizados a mais por um dos entes (em sendo a responsabilidade solidária pelo fornecimento do medicamento/tratamento, comum a todos os entes públicos, nas diferentes esferas), o ressarcimento ocorrerá na via administrativa, conforme legalmente previsto, mediante pedidos administrativos próprios para ajustamento dos gastos, e não em processo judicial ulterior. Caso contrário, estar-se-ia alterando o próprio modelo de gerência dos recursos do SUS, através da utilização da via judicial. 



    12. Não cabe ao Judiciário definir e/ou interferir nas políticas de ressarcimento praticadas dentro do SUS. Notadamente, quando a própria tese do STF, Tema 793, remete à observância dos "critérios constitucionais de descentralização e hierarquização", direcionando o cumprimento da obrigação "conforme as regras de repartição de competências".



    13. Impõe-se preservar a sistemática administrativa, não só referente à política pública de assistência oncológica do SUS, bem como à competência própria da Administração Pública, na gestão tripartite do SUS, que possui mecanismos próprios de compensação. 



    14. Ao Judiciário não cabe, para além de garantir o fornecimento do medicamento/tratamento, invadir os meandros atinentes à repartição dos custos no âmbito do SUS em sede de verdadeira ação de cobrança direta na via judicial, quando não demonstrada a existência de pleito administrativo de ressarcimento, muito menos demonstração do efetivo desencontro de contas. 



    15. Nesse cenário, eventual compensação de valores despendidos pelo Estado no atendimento médico prestado, que eventualmente desbordem das compensações administrativas pertinentes ao SUS, devem ser previamente identificadas, mediante observação das regras próprias de distribuição de recursos públicos e, acaso não satisfeitos os comandos legais atinentes ao ressarcimento previsto, caberá ao Judiciário imiscuir-se na questão atinente ao chamado "direito de regresso". 



    16. Apelação provida, para julgar improcedente o pedido. Inversão da sucumbência. Honorários advocatícios sucumbenciais fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa (valor da causa: R$ 14.000,00), nos termos do art. 85, §§2º e 3º, do CPC/2015.



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados.



    Alega, o recorrente, violação dos arts. 23, II, parágrafo único, e 196 da Constituição Federal, bem como do quanto decidido no RE 855.178 RG/SE (Tema 793).



    Ressalta que os tratamentos oncológicos estão enquadrados como Procedimentos de Alta Complexidade do SIA/SUS e Procedimentos de Alta Complexidade do SIH/SUS, integrantes dos Sistemas de Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar do Sistema Único de Saúde - SUS, sendo do Ministério da Saúde a responsabilidade pelo financiamento, conforme se extrai do artigo 5º, da Portaria 627, de 26 de abril de 2001 (anexos I e II).



    Salienta que o Supremo Tribunal Federal trouxe um nova perspectiva a respeito da responsabilidade solidária, introduzindo a necessidade de observar "as regras de repartição de competências", incluindo a obrigação de "ressarcimento", nos termos do TEMA 793 - STF, com Repercussão Geral.



    Requer que se determine que União Federal realize o ressarcimento dos valores dispendidos pelo Estado de Alagoas no fornecimento de medicamento/tratamento oncológico de responsabilidade da União, os termos do TEMA 793 do STF.



    Em recurso semelhante (RE 1.393.742), a Procuradoria-Geral da República havia pugnado pela devolução dos autos à origem, para novo julgamento da causa, em exercício de juízo de retratação, ao amparo do quanto decidido no Tema 793/STF; e, em ordem sucessiva, pelo provimento do recurso extraordinário para que a União fosse condenada a realizar o pagamento dos valores expendidos pelo recorrente no tratamento de saúde.



    É o relatório. Decido.



    Trata-se, na origem, de ação de ressarcimento em face da União de despesa realizada pelo Estado de Alagoas para o cumprimento de decisão de fornecimento de medicamento/tratamento oncológico, proferida em processo judicial que tramitou no âmbito da Justiça Estadual.



    O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no âmbito da repercussão geral, ao julgar o RE 855.178/RG, Ministro Luiz Fux, Tema n. 793/RG, reafirmou sua jurisprudência e fixou a seguinte orientação:



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA.



    O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.



    Posteriormente, aquele acórdão foi integrado em sede aclaratória, havendo sido assentado o seguinte entendimento (com meus grifos):



    CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE DE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO.



    1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.



    2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.



    3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser propostas em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes.



    4. Embargos de declaração desprovidos. (RE 855.178 ED, Redator para o acórdão o ministro Edson Fachin)



    Portanto, este Tribunal estabeleceu que o polo passivo em ações que envolvam prestação de saúde poderá ser composto por qualquer dos entes federados, isolada ou conjuntamente, e que, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.



    No caso dos autos, o Estado de Alagoas foi condenado a fornecer medicamento/tratamento oncológico em processo julgado na Justiça Estadual, do qual não participou a União.



    O Tribunal de origem, na ação de ressarcimento, reformou a sentença, para julgar improcedente o pedido, à anotação de que a demanda somente poderia haver sido ajuizada após a comprovação de indeferimento da postulação em âmbito administrativo.



    Reputo, todavia, que o Regional Federal, ao assim proceder, divergiu, ainda que por via oblíqua, do teor do julgamento repetitivo lavrado no Tema 793, porquanto, na prática, inviabilizou o ressarcimento pleiteado pelo Estado recorrente.



    Isso porque a responsabilidade solidária entre as unidades federadas no fornecimento de medicamento/tratamento não importa transferir para determinado ente o encargo financeiro de outra pessoa política.



    Tampouco me parece cabível condicionar o ajuizamento de ação de reembolso à existência de prévia postulação daquele pedido na via administrativa.



    Admitir o contrário se constitui, a um só tempo, em infringência ao quanto definido no Tema 793 ' porquanto se lhe atribui um requisito não abarcado pelo próprio julgamento repetitivo ' e vulneração do princípio da inafastabilidade da jurisdição (inciso XXXV do art. 5º/CF). Nesse sentido, destaco os fundamentos adotados pelo Ministro Alexandre de Moraes no RE 1.397.223/AL (DJ de 22/09/2022):



    Veja-se que, no RE 631.240-RG (Tema 350), Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 10/11/2014, em que se debateu a necessidade de postulação prévia junto ao INSS para a concessão/revisão de benefício previdenciário, esta CORTE assentou que a exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado, pois, nesses casos, o interesse em agir estará caracterizado.



    No precedente, o Relator pontuou que o interesse de agir possui três aspectos: utilidade, adequação e necessidade. A utilidade significando que o processo deve trazer proveito para o autor; a adequação é a escorreita correspondência entre o meio processual escolhido pelo demandante e a tutela jurisdicional pretendida; e a necessidade deflui da demonstração de que a atuação do Estado-Juiz é imprescindível para a satisfação da pretensão do autor.



    Na hipótese dos autos, verifica-se que todos esses requisitos estão preenchidos, pois é evidente que a ação de regresso ajuizada pelo Estado de Alagoas em face da União constitui o meio adequado para postular o direito ao ressarcimento, o qual, se reconhecido pelo Juízo, a toda evidência, trará proveito para o ente estatal. A necessidade exsurge, como se demonstrou, da renitente resistência da União em admitir o direito de regresso do ente que arcou com as despesas pelo financiamento de remédios oncológicos.



    Assim, afirmar a necessidade de prévio esgotamento da via administrativa para que se concretize o reembolso/ressarcimento da unidade federativa que arcou diretamente com os custos de medicamento/tratamento cuja responsabilidade é de outro ente público, como fez o acórdão recorrido, afronta o art. 5º, XXXV, da Constituição, que assegura a garantia do acesso à jurisdição.



    A contrario sensu, confira-se o seguinte precedente:



    EMENTA: Execução fiscal. - Inexistem as alegadas ofensas ao artigo 5º, XXXV, da Constituição, porquanto, por ter sido julgada extinta a execução fiscal por falta do interesse de agir, não se pode pretender, sob o fundamento de não ser cabível no caso essa extinção, que a decisão judicial que a confirmou haja impedido o livre acesso ao Poder Judiciário, ou haja violado o artigo 156, I, da Constituição que instituiu, em favor dos municípios, o IPTU. Recurso extraordinário não conhecido (RE 287154, Relator(a): MOREIRA ALVES, Primeira Turma, DJ de 9/11/2001)



    Por último, acresce-se que, na via judicial, a União, como não poderia deixar de ser, terá o direito ao contraditório e à ampla defesa, ocasião em que poderá alegar todos os argumentos julgados pertinentes, inclusive aqueles relativos aos mecanismos de compensação que assevera existir no âmbito do SUS, quando decisões judiciais obrigam determinada entidade política a fornecer remédio da alçada da outra.



    Tal o contexto, superada aquela questão preliminar, se mostra cabível o retorno dos autos à origem para que, lá, sejam avaliadas as regras de repartição de competências para se definir quem deveria suportar o ônus do medicamento/tratamento em questão. Nesse mesmo sentido, em casos fronteiriços, as seguintes decisões monocráticas recentemente prolatadas:



    RE 1.393.643/AL, ministro Ricardo Lewandowski; DJ de 05/09/2022;



    RE 1.393.639/AL, ministro Dias Toffoli; DJ de 1º.9.2022; e



    RE 1.393.372/AL, ministra Cármen Lúcia, DJ de 29.8.2022.



    Em face do exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para reformar o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem para que, observada a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria, decida como de direito.



    Invertam-se os ônus de sucumbência.



    Publique-se.



Brasília, 26 de outubro de 2022



Ministro NUNES MARQUES



Relator