Tribunal: STF
Processo: ARE 1376053
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-20
Data de publicação: 2022-05-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. MODIFICAÇÃO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO: NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS SUCUMBENCIAIS: AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DO ART. 169 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO INC. IX DO ART. 93 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal Regional Federal da Quarta Região:



    “ADMINISTRATIVO E PREVIDENCIÁRIO. APELAÇÃO. SERVIDORES PÚBLICOS APOSENTADOS. MAGISTÉRIO SUPERIOR FEDERAL. LEI 11.344/2006. CRIAÇÃO DA CLASSE DE PROFESSOR ASSOCIADO. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO DIREITO ADQUIRIDO” (fl. 108, vol. 12).



    2. Os embargos de declaração opostos foram parcialmente acolhidos, com efeitos infringentes, nestes termos:



    “O acórdão desta Turma (evento 9, ACOR2), no julgamento da apelação interposta, manteve a sentença de improcedência, oportunidade em que reconheceu que os ocupantes do cargo de Magistério Superior não fazem jus ao recebimento da vantagem de que trata o art. 192 da Lei nº 8.112/90, nos moldes calculados anteriormente à Medida Provisória nº 295/2006, convertida na Lei nº 11.344/2006.



    Nesses termos, verifica-se que o julgado proferido por esta Corte está em desconformidade com o entendimento fixado em relação ao Tema 138, razão pela qual a modificação da decisão é medida que se impõe.



    Ao que se observa, o ato perpetrado pela Administração Pública contraria o disposto no art. 5º, incisos LIV e LV, da Constituição Federal, os quais asseguram aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes, bem como o devido processo legal. Neste sentido, verifica-se que a modificação da verba em comento inegavelmente repercute na esfera jurídica do servidor, de modo que resta imprescindível a instauração de prévio processo administrativo.



    Ressalte-se, outrossim, não prospera o argumento de que o ato estaria no campo do poder/dever de autotutela da Administração Pública, uma vez que o desempenho desta função administrativa não dispensa a obrigatoriedade de cumprimento das garantias fundamentais asseguradas na Constituição da República. Portanto, qualquer ato da Administração Pública que repercutir sobre a esfera de interesses do cidadão deverá necessariamente ser precedido de prévio procedimento em que se assegure ao interessado o efetivo exercício do direito ao contraditório e à ampla defesa. 



    (…)



    Com essas singelas considerações, mas fundado na recente jurisprudência do STJ, condeno a parte vencida ao pagamento da verba honorária em favor da entidade proponente da Ação Civil Pública, os quais fixo em R$ 10.000,00 (dez mil reais), como medida de justa remuneração pelo ajuizamento da demanda em favor de seus substituídos.



    Conclusão



    Devem ser parcialmente providos os embargos de declaração da parte autora, atribuindo-lhes efeitos infringentes, a fim de julgar parcialmente procedente ação, devendo a Administração manter o pagamento da verba em questão nos proventos dos substituídos, até que lhe seja oportunizado o contraditório e a ampla defesa, condenando a ré a restituir os valores eventualmente já descontados, bem como aqueles que deixaram de ser pagos” (e-doc. 16, fls. 8-9; 13). 



    3. No recurso extraordinário, a Universidade Tecnológica Federal do Paraná alega ter o Tribunal Regional Federal da Quarta Região contrariado o caput do art. 5º, o inc. IX do art. 93 e o art. 169 da Constituição da República.



    Sustenta que, “não obstante tratar-se de Ação Civil Pública, o TRF da 4ª Região, sede de Embargos declaratórios, fixou honorários de sucumbência” (fl. 3, vol. 18).



    4. O recurso extraordinário foi inadmitido sob os fundamentos de ausência de ofensa constitucional direta; incidência das Súmulas ns. 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal, pela ausência de prequestionamento da alegada contrariedade ao caput do art. 5º e ao art. 169 da Constituição da República, e incidência das Súmulas ns. 283 e 284 do Supremo Tribunal Federal, ao argumento de que “suposta violação de Súmula não enseja RE” (fl. 3, vol. 25).



    O Desembargador relator Vice-Presidente também negou seguimento no ponto de negativa à incidência do inc. IX do art. 93 da Constituição da República (Tema 339 da sistemática da repercussão geral).



    5. No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, Universidade Tecnológica Federal do Paraná assinala “trata(r)-se de ação civil pública ajuizada por Sindicato em face da Autarquia, em que alega que a criação da classe de professor associado trouxe prejuízo imediato aos aposentados, tanto aos adjuntos, como aos titulares, especificamente quanto ao cálculo da rubrica decorrente do art. 192 da Lei nº 8.112/90” (fl. 2, vol. 27).



    Salienta que “a decisão agravada é tão genérica que impede, no ponto, o exercício da ampla defesa” (fl. 6, vol. 27).



    Argumenta que “constata-se da análise da matéria ventilada no recurso extraordinário que a alegada ofensa à Constituição Federal não é de forma alguma reflexa, não há necessidade de serem analisadas normas infraconstitucionais para que seja constatada a violação aos artigos 5º, caput, e 169 da Constituição Federal” (fl. 8, vol. 27).



    Ressalta que, “ao contrário do mencionado na fundamentação da decisão aqui agravada, houve, no recurso, expressa menção às normas constitucionais violadas (…) a matéria foi debatida e ventilada nos autos, tendo sido preenchidos todos os requisitos para a admissibilidade do recurso, inclusive o prequestionamento da matéria constitucional” (fl. 14, vol. 27).



    Pede seja “o presente agravo conhecido e provido para fins de determinação do conhecimento e, ao final, provimento do recurso extraordinário interposto pela autarquia” (fl. 14, vol. 27).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    6. Razão jurídica não assiste à agravante.



    7. O acórdão recorrido conforma-se à jurisprudência deste Supremo Tribunal, firme no sentido de que os atos da Administração Pública que afetam interesses individuais do cidadão devem ser precedidos de procedimento administrativo, no qual se garanta o efetivo exercício do direito ao contraditório e à ampla defesa, conforme decidido no julgamento do Recurso Extraordinário n. 594.296-RG, Relator o Ministro Dias Toffoli (Tema 138):



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. EXERCÍCIO DO PODER DE AUTOTUTELA ESTATAL. REVISÃO DE CONTAGEM DE TEMPO DE SERVIÇO E DE QUINQUÊNIOS DE SERVIDORA PÚBLICA. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. 1. Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já decorreram efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo. 2. Ordem de revisão de contagem de tempo de serviço, de cancelamento de quinquênios e de devolução de valores tidos por indevidamente recebidos apenas pode ser imposta ao servidor depois de submetida a questão ao devido processo administrativo, em que se mostra de obrigatória observância o respeito ao princípio do contraditório e da ampla defesa. 3. Recurso extraordinário a que se nega provimento” (DJ 13.2.2012).



    Nesse julgamento ressaltei:



    “Autotutela da Administração Pública é o instrumento de que dispõe ela de verificar a legalidade de seus provimentos e do atendimento das funções que lhe são legalmente fixadas por decorrência da autoexecutoriedade dos atos administrativos.



    Entretanto, não se desempenha a autotutela sem limites. A mais recente doutrina do direito administrativa nem mais se refere a poder de autotutela, mas função de autocontrole, pois não se cuida verdadeiramente de poder, mas de dever, para se aferir e garantir a legalidade dos comportamentos estatais.



    Poder ou função se lhe considere, o que é certo é que, no Estado Democrático de Direito, há limites neste desempenho. Tais limites são fixados, rigorosamente, pelos direitos fundamentais dos indivíduos, dos cidadãos, pelo patrimônio de bens jurídicos constitucionalmente assegurados a todos, aí incluídos os dos servidores, como é óbvio.



    Daí porque a súmula 473 deste Supremo Tribunal, adotada supostamente como base do comportamento da entidade estadual, não foi interpretada corretamente no caso, pois dispõe ela que ‘a Administração Pública pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque delas não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial’.



    O desempenho da autotutela da Administração Pública não a dispensa do rigoroso cumprimento da Constituição da República, em cujo art. 5º, inc. LV se impõe a observância do devido processo legal, garantindo-se a todos que os seus direitos (ou interesses) não sejam atingidos sem que, previamente, se assegure ao interessado o direito ao contraditório e à ampla defesa. 



    Daí a necessidade de se formalizar processo administrativo quando a atuação da entidade administrativa puder acarretar restrição ou perda de direito ou de alteração ou anulação de situação antes reconhecida ao interessado.



    Como ensinam Sérgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari,“o processo administrativo aberto, visível, participativo é instrumento seguro de prevenção à arbitrariedade. Dele não se pode abrir mão, minimamente que seja. ... a garantia constitucional do direito à ampla defesa exige que seja dada ao acusado – ou a qualquer pessoa contra a qual se faça uma irrogação, em desfavor da qual se estabeleça uma apreciação desfavorável (ainda que implícita), ou que esteja sujeita a alguma espécie de sanção ou restrição de direitos – a possibilidade de apresentação de defesa prévia à decisão administrativa. Sempre que o patrimônio jurídico e moral de alguém puder ser afetado por uma decisão administrativa, deve a ele ser proporcionada a possibilidade de exercitar a ampla defesa, que só tem sentido em sua plenitude se for produzida previamente à decisão, para que possa ser conhecida e efetivamente considerada pela autoridade competente para decidir” (FERRAZ, Sérgio e DALLARI, Adilson Abreu – Princípios do processo administrativo. São Paulo: Malheiros, 2007, ps. 24 e 90)” (grifos nossos).



    Assim também, por exemplo, as seguintes decisões monocráticas: RE n. 1.103.336, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 10.12.2020; ARE n. 1.144.426, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 12.9.2019; e ARE n. 1.176.289, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 18.2.2019.



    8. Quanto ao cabimento de honorários advocatícios sucumbenciais em ação civil pública,  o Desembargador Federal relator decidiu:



    “Nos termos do art. 18, da Lei n. 7.347/1985, descabe a condenação em honorários advocatícios nas hipóteses em que a associação autora resulte vencida na demanda, salvo quando comprovada a má-fé. Referida previsão tem como objetivo evitar a inibição de postular a tutela judicial na defesa dos interesses para os quais detém legitimidade para defendê-los” (fl. 11, vol. 16).



    A apreciação do pleito recursal exigiria a interpretação da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei n. 7.347/1985). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Assim, por exemplo: 



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRARDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. INEXISTÊNCIA. SÚMULA 636/STF. PRESENÇA DE DOLO OU CULPA. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL PERTINENTE E REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. SÚMULA 279/STF. 1. Esta Corte tem firme entendimento no sentido de que as decisões judiciais não precisam ser necessariamente analíticas, bastando que contenham fundamentos suficientes para justificar suas conclusões (AI 791.292-QO-RG, julgado sob a relatoria do Ministro Gilmar Mendes). 2. Em se tratando especificamente de suposta ofensa ao princípio da legalidade, o que se pode questionar nesta sede, em linha de princípio, é o eventual descumprimento da própria reserva legal, ou seja, da exigência de que determinada matéria seja disciplinada por lei, e não por ato secundário. Não é disso que se trata nos autos. A hipótese, portanto, atrai a incidência da Súmula 636/STF. 3. Para divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, quanto à presença de dolo ou culpa na conduta dos vereadores, são imprescindíveis a análise da legislação infraconstitucional aplicada ao caso e o reexame do conjunto fático-probatório dos autos (Súmula 279/STF), procedimentos inviáveis neste momento processual. 4. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência. 5. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE n. 1.221.391-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 1º.92020).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADVOGADO PÚBLICO APOSENTADO. PAGAMENTO DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS DE SUCUMBÊNCIA. PARIDADE ENTRE ATIVOS E INATIVOS. PARÂMETROS LEGAIS: AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. INVIABILIDADE DO RECURSO PELA AL. C DO INC. III DO ART. 102 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 1.319.955-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 10.9.2021).



    9. Quanto à alegação de contrariedade ao art. 169 da Constituição da República, suscitada no recurso extraordinário por Universidade Tecnológica Federal do Paraná (vol. 18), não foi objeto de debate e decisão prévios pelo Tribunal de origem. Como afirmado na decisão agravada, incide na espécie a Súmula n. 282 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO: SÚMULA N. 282 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL NA ANULAÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE 1247456-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 14.5.2020).



    “DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. 1. A alegada ofensa à Constituição não foi apreciada pelo acórdão impugnado. Tampouco a oposição dos embargos de declaração foi suficiente para sanar eventual omissão. Portanto, o recurso extraordinário carece de prequestionamento (Súmulas 282 e 356/STF). 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve fixação de honorários advocatícios. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa prevista no 1.021, § 4º, do CPC/2015” (ARE n. 1.106.153-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 9.11.2018).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. 1. O Juízo de origem não analisou a questão constitucional veiculada, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal. 2. Cabe a majoração de honorários advocatícios na forma do § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil de 2015, pois a decisão agravada foi publicada a partir de 18/3/2016, e houve estipulação de honorários nas instâncias precedentes. 3. Agravo interno a que se nega provimento. Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (ARE n. 930.522-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 29.6.2017).



    10. Também não procede a argumentação da agravante em relação à nulidade do acórdão por contrariedade ao inc. IX do art. 93 da Constituição da República, pois, embora em sentido contrário à pretensão da agravante, o acórdão recorrido apresentou suficiente fundamentação.



    Conforme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, “o que a Constituição exige, no art. 93, IX, é que a decisão judicial seja fundamentada; não, que a fundamentação seja correta, na solução das questões de fato ou de direito da lide: declinadas no julgado as premissas, corretamente assentadas ou não, mas coerentes com o dispositivo do acórdão, está satisfeita a exigência constitucional” (Recurso Extraordinário n. 140.370, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ 21.5.1993).



    Confiram-se os seguintes julgados:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. PARTE REQUERIDA. CONDENAÇÃO. DESCABIMENTO. ARTIGO 93, INCISO IX, DA CONSTITUIÇÃO. VIOLAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. O órgão judicante deve fundamentar, ainda que sucintamente, as razões que entendeu suficientes à formação de seu convencimento, não se exigindo que se manifeste sobre todos os argumentos apresentados pela defesa (AI 791.292/RG-QO, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 13/8/2010). 2. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional. 3. Agravo interno DESPROVIDO, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 4. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.332.493-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 22.10.2021).



    Nada há a prover quanto às alegações da agravante.



    11. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 



    Publique-se.



    Brasília, 20 de maio de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora