Tribunal: STF
Processo: ARE 1350231
Classe: ARE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-16
Data de publicação: 2022-03-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de recurso extraordinário com agravo interposto pela Defensoria Pública do Estado de Santa Catarina (peça 26, e-STJ. fls. 884/904), com fundamento na alínea ‘a’ do permissivo constitucional, em face de acórdão proferido pelo Tribunal de justiça daquela unidade federativa, assim ementado (peça 24, e-STJ. fls. 656/672 – grifei):



    AÇÃO CIVIL PÚBLICA. NEGATIVA DE ATENDIMENTO DA DEFENSORIA PÚBLICA AOS HABITANTES DE BALNEÁRIO PIÇARRAS E PENHA. ORGANIZAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES DOS NÚCLEOS REGIONAIS, PELAS RESOLUÇÕES N. 18/2014 E 24/2014, QUE EXCLUIU OS MUNICÍPIOS DO RAIO DE ATUAÇÃO DA INSTITUIÇÃO, SEM FORNECER ALTERNATIVAS À POPULAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA APTA A JUSTIFICAR OMISSÃO ESTATAL NO DEVER CONSTITUCIONAL EM GARANTIR ASSISTÊNCIA JURÍDICA INTEGRAL E GRATUITA AOS HIPOSSUFICIENTES. ART. 5°, LXXIV, CF/88. TEORIA DA RESERVA DO POSSÍVEL. AFASTAMENTO. GARANTIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS. FORMA DE CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO, ENTRETANTO, QUE COMPETE PRECIPUAMENTE À INSTITUIÇÃO, DOTADA DE AUTONOMIA FUNCIONAL. ESCOLHA PELA ALOCAÇÃO DE DEFENSOR PÚBLICO PARA A COMARCA, ATENDIMENTO POR NÚCLEO DE CIDADE VIZINHA OU CREDENCIAMENTO DE ADVOGADOS DATIVOS DA REGIÃO SUJEITA À DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA. APELOS CONHECIDOS E PARCIALMENTE PROVIDOS.



    [...] é licito ao Poder Judiciário, em face do principio da supremacia da Constituição, em situações excepcionais, determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos Poderes. Precedentes. O exame da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário não ofende o princípio da separação dos Poderes." (STF – Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n. 739.151/PI, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, em 27.05.2014).



    Apontando a eventual violação às normas contidas nos arts. 5º, XXXVI, e 134, caput, e §§ 2º e 4º, da Constituição Federal, a recorrente sustenta, em síntese, que:



    O equívoco do acórdão encontra-se, justamente, na condenação atravessada da Defensoria Pública — consubstanciada na determinação de que o Estado de Santa Catarina atenda os hipossuficientes de Balneário Piçarras e Penha pela Defensoria Pública. Se a Instituição não participou do processo, não pode sofrer as consequências do julgamento. Quer dizer, se não lhe foi oportunizado o contraditório e a ampla defesa nos autos, torna-se nulo todo o procedimento.



    [...]



    De acordo com a Constituição da República Federativa do Brasil, com redação pela Emenda Constitucional n. 80, de 2014, a "Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado" (art. 134, caput, da CRFB), sendo-lhe assegurada "autonomia funcional e administrativa", conforme se depreende do artigo 134, § 2º da Constituição da República, e do artigo 104, § 1°, da Constituição do Estado de Santa Catarina.



    [...]



    Trata-se de verdadeira regra-alicerce da Defensoria Pública, uma vez que, liberando-a da ingerência/comando de outros Poderes e órgãos, permite-lhe o exercício pleno e independente de suas funções, em conformidade tão-somente com os ditames legais e constitucionais.



    [...]



    A manutenção da sentença de 1º grau pelo acórdão recorrido não só nega vigência ao disposto na referida Emenda Constitucional (que expressamente fixa prazo para a atuação da Defensoria Pública em todas as unidades jurisdicionais), assim como fere frontalmente o disposto no artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição da República de 1988, haja vista que o Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Capital julgou IMPROCEDENTE a Ação Civil Pública nº 0900431-72.2015.8.24.0023, de âmbito ESTADUAL, que visava impor cronograma de implantação dos serviços da DPE/SC em todas as comarcas do Estado, cuja sentença já transitou em julgado.



    Alegando, ainda, ofensa ao art. 98 do ADCT, a recorrente defende que (grifei):



    O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, em seu art. 98, incluído pela Emenda Constitucional nº 80/2014, fixou prazo de 8 (oito) anos para que as Defensorias Públicas estejam presentes em todas as unidades jurisdicionais. Nesse ínterim, é bom dizer, o Constituinte Reformador não determinou o atendimento preferencial e diferenciado aos moradores de Piçarras e Penha. A existência de parque temático na região, conforme destacado nas páginas iniciais da ação civil pública em questão, não implica tratamento diferenciado para os moradores daquele Município. Tampouco os níveis de exclusão social, neste caso concreto, servem como argumento válido para a procedência da demanda. É que, se fosse assim, outros tantos Municípios catarinenses com níveis mais altos de exclusão social, fome e pobreza estariam sendo preteridos na ordem de atendimento.



    [...]



    Ora, se a própria Constituição estabelece prazo até 2022 para que existam Defensores Públicos em todas as unidades jurisdicionais, é certo que não há irregularidade ou inconstitucionalidade na atual ausência de Defensores Públicos em determinadas unidades.



    Ainda que acobertada por tal prazo, em momento algum a Defensoria Pública quedou-se inerte no que se refere à sua expansão ou, pelo menos, na tentativa de atender o maior número possível de hipossuficientes nas comarcas do Estado. Pelo contrário. A cada dia se buscam meios para incrementar a atuação da Defensoria Pública, quer junto ao Legislativo, através da propositura de projetos de lei, quer junto a outras entidades e órgãos, através de convênios e termos de cooperação.



    Recebidos os autos nesta Corte, determinei a remessa à Procuradoria Geral da República que, em parecer da lavra da ilustre Subprocuradora-Geral da República, Dra. Cláudia Sampaio Marques, opinou pelo desprovimento do recurso, assentando a seguinte conclusão (peça 50):



    AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA VISANDO À PRESTAÇÃO DE ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA E INTEGRAL À POPULAÇÃO HIPOSSUFICIENTE RESIDENTE NOS MUNICÍPIOS DE PIÇARRAS E PENHA/SC, PELA DEFENSORIA PÚBLICA ESTADUAL. PEDIDO JULGADO PARCIALMENTE PROCEDENTE PELO TJSC. INTELIGÊNCIA DO DISPOSTO NO ART. 5º, LXXIV, DA CF, E DA LEGISLAÇÃO LOCAL CORRELATA. RE DA DPE ALEGANDO VIOLAÇÃO AOS ARTS. 5º, XXXVI; 134, CAPUT, E §§ 2º E 4º, AMBOS DA CF, E 98 DO ADCT. APELO CORRETAMENTE OBSTADO NA ORIGEM. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 280 E 283 DO STF. SUBSISTÊNCIA DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO.



    Eis a síntese necessária. DECIDO. 



    Correta a decisão agravada. 



    1. Consigno, desde logo, que o tema concernente à suposta transgressão ao art. 5º, XXXVI, da Constituição, trata-se de inovação recursal eis que não foi debatido no acórdão recorrido, tampouco foi suscitado em embargos de declaração, atraindo os óbices dos enunciados n. 282 e 356 da Súmula/STF, consoante tem proclamado a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (ARE 1.164.481 AgR, Relatora a ministra Rosa Weber; ARE 1.282.492 AgR, Relator o ministro Luiz Fux; ARE 1.297.394 AgR, Relator o ministro Luiz Fux; entre outros):



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CRIMINAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO DO APELO EXTREMO. SÚMULA 284 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.



    1. A matéria constitucional invocada no recurso extraordinário não foi apreciada pelo acórdão recorrido e tampouco foram opostos embargos de declaração a fim de suscitá-la. Súmulas 282 e 356 do STF. Inadmissível o prequestionamento implícito. Precedentes.



    2. Ausência de demonstração, nas razões do apelo extremo, de que forma o acórdão recorrido teria violado os dispositivos constitucionais dados como contrariados, o que inviabiliza a sua análise, nos termos da Súmula 284 do STF.



    3. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (ARE 1.235.044 AgR, Relator o ministro Edson Fachin – meus grifos)



    Não se ignore, bem por isso, que esta Suprema Corte não admite a tese do chamado prequestionamento implícito. É o que se extrai dos seguintes julgados: ARE 1.071.192 AgR, Relator o ministro Dias Toffoli; ARE 1.102.958 AgR, Relator o ministro Gilmar Mendes; ARE 1.287.156 AgR, Relator o ministro Ricardo Lewandowski; ARE 1.322.529 AgR, Relator o ministro Ricardo Lewandowski; RE 1.147.881 AgR, Relatora a ministra Rosa Weber; entre outros:



    Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Processual Civil. Prequestionamento explícito. Requisitos. Embargos de declaração. Inovação recursal. Impossibilidade. Prequestionamento ficto. Art. 1.025, do CPC/15. Requisitos.



    1. O Supremo Tribunal Federal sempre exigiu o prequestionamento explícito da matéria constitucional ventilada no recurso Por outro lado, não admite o chamado “prequestionamento implícito”. [...]



    (ARE 1.271.070 AgR, Relator o ministro Dias Toffoli – meus grifos e no original)



    2. Para além disso, confira-se o seguinte trecho do acórdão recorrido:



    Sob outro prisma, verifica-se estar a arguição preclusa, a rigor do disposto no art. 278 do Código de Processo Civil ("A nulidade dos atos deve ser alegada na primeira oportunidade em que couber à parte falar nos autos, sob pena de preclusão."). 



    Compulsando os autos, verifica-se ter a Defensoria Pública Estadual apresentado petição, em 02.03.2015, informando a interposição de agravo de instrumento da decisão que deferiu a antecipação de tutela (fls. 52/54), bem como oferecido manifestação, em 15.12.2016, após oficiada pelo juízo de origem para informar o cumprimento da medida provisória, arguindo a continência com outra ação civil pública, sustentando a inadequação da interferência do Poder Judiciário e informando a impossibilidade orçamentária de atendimento na forma postulada (fls. 101/110).



    Em ambas as oportunidades, a Defensoria Pública não arguiu qualquer nulidade na relação processual. Embora tenha tomado ciência inequívoca da lide, interposto recurso e comparecido espontaneamente ao feito, não aventou mácula na citação ou composição do polo passivo da ação, deixando, com isso, precluir a matéria.



    Assim, no tocante às alegações da agravante de que é “[...] nulo todo o procedimento”, infirmar as conclusões do Colegiado de origem, à máxima evidência, passaria necessariamente pela análise de legislação infraconstitucional (Código de Processo Civil), e pelo reexame vedado pelo enunciado n. 279 da Súmula/STF.



    3. De outro lado, a leitura do acórdão recorrido permite concluir que o Tribunal a quo, observando a autonomia funcional e administrativa da Defensoria Pública Estadual, reconheceu que a “[...] opção pela forma de prestação do serviço compete precipuamente à própria instituição”, e, ainda, que não cabe “[...] ao Poder Judiciário ou ao Ministério Público tomar a posição do Administrador para indicar qual a melhor forma de consecução da atividade” (grifos no original).



    Observo, portanto, que o Tribunal de origem baseou-se em mais de um fundamento suficiente; no entanto, a parte recorrente deixou de impugnar referido ponto que consignou caber à Defensoria Pública indicar a melhor forma de consecução da atividade.



    Tal contexto faz incidir, na espécie, a aplicação do enunciado n. 283 da Súmula do Supremo. 



    Nessa mesma linha, de ambas as Turmas desta Corte, ARE 1.279.043, Relator o ministro Celso de Mello; ARE 1.285.912 AgR, Relator o ministro Ricardo Lewandowski; ARE 1.306.107, Relator o ministro Nunes Marques; RE 883.515 AgR, Relator o ministro Alexandre de Moraes; entre outros:



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL. […] FUNDAMENTO SUFICIENTE NÃO IMPUGNADO NO APELO EXTREMO.



    1. Na hipótese, o acórdão impugnado adota dois fundamentos suficientes […]



    2. O recurso extraordinário, todavia, abrange apenas o primeiro deles. Incidência da Súmula STF nº 283.



    3. Agravo regimental improvido.



    (RE 402.097 AgR, Relatora a ministra Ellen Gracie – meus grifos)



    E mais.



    4. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento no sentido de ser “[...] possível ao Poder Judiciário determinar a implementação pelo Estado, quando inadimplente, de políticas públicas constitucionalmente previstas, sem que haja ingerência em questão que envolve o poder discricionário do Poder Executivo” (ARE 1.015.529 AgR, Relator o ministro Ricardo Lewandowski).



    Transcrevo, a seguir, os pertinentes trechos do acórdão recorrido no ponto que aqui interessa:



    [...] restou comprovado nos autos o descumprimento dos preceitos supratranscritos por parte do Estado de Santa Catarina e da Defensoria Pública Estadual, a qual, por meio das Resoluções n. 18/2014 e 24/2014 e de negativas administrativas (fls. 114/116), restringiu o acesso dos cidadãos residentes em Balneário Piçarras e Penha ao atendimento pelos defensores públicos lotados no Núcleo da Defensoria de Itajaí (mais próximo às localidades), sem viabilizar, à época, qualquer outro meio de acesso aos serviços de assistência jurídica gratuita, como, por exemplo, mediante convênios com outro órgãos, alocação de defensor público específico ou credenciamento de advogados dativos.



    O ente demandado não contradiz as provas de negativa de atendimento à população das referidas cidades, mas se limita a invocar o princípio da separação dos poderes, aduzindo não competir ao Poder Judiciário imiscuir-se na função do gestor público, e o princípio da reserva do possível, aventando que a incipiente estrutura da instituição e sua limitada capacidade orçamentária impossibilitariam a prestação dos serviços a toda a população catarinense.



    Desse modo, ressoa cristalino que o Colegiado de origem, baseado na possibilidade de o Judiciário determinar, ao Estado, quando inadimplente e em situações excepcionais, a implementação de políticas públicas constitucionalmente previstas, decidiu a presente causa em interpretação da legislação local e avaliação do arcabouço factual dos autos, o que atrai a aplicação, na espécie, dos óbices dos enunciados n. 279 e 280 da Súmula/STF.



    Em casos fronteiriços, há – entre outros – os seguintes precedentes: ARE 1.030.517 AgR, Relator o ministro Edson Fachin; ARE 1.139.337 AgR, Relator o ministro Roberto Barroso; ARE 1.176.855 AgR, Relator o ministro Dias Toffoli; ARE 1.317.591, Relator o ministro Luiz Fux; ARE 1.313.518, Relator o ministro Gilmar Mendes; RE 1.177.364, Relator o ministro Edson Fachin; RE 1.277.808, Relator o ministro Nunes Marques:



    [...] - Assiste a toda e qualquer pessoa – especialmente àquelas que nada têm e que de tudo necessitam – uma prerrogativa básica essencial à viabilização dos demais direitos e liberdades fundamentais, consistente no reconhecimento de que toda pessoa tem direito a ter direitos, o que põe em evidência a significativa importância jurídico-institucional e político-social da Defensoria Pública.



    - O descumprimento, pelo Poder Público, do dever que lhe impõe o art. 134 da Constituição da República traduz grave omissão que frustra, injustamente, o direito dos necessitados à plena orientação jurídica e à integral assistência judiciária e que culmina, em razão desse inconstitucional inadimplemento, por transformar os direitos e as liberdades fundamentais em proclamações inúteis, convertendo-os em expectativas vãs.



    [...]



    - É lícito ao Poder Judiciário, em face do princípio da supremacia da Constituição, adotar, em sede jurisdicional, medidas destinadas a tornar efetiva a implementação de políticas públicas, se e quando se registrar situação configuradora de inescusável omissão estatal , que se qualifica como comportamento revestido da maior gravidade político-jurídica, eis que, mediante inércia , o Poder Público também desrespeita a Constituição, também ofende direitos que nela se fundam e também impede, por ausência (ou insuficiência) de medidas concretizadoras, a própria aplicabilidade dos postulados e princípios da Lei Fundamental. Precedentes. Doutrina .



    - A função constitucional da Defensoria Pública e a essencialidade dessa Instituição da República: a transgressão da ordem constitucional – porque consumada mediante inércia (violação negativa) derivada da inexecução de programa constitucional destinado a viabilizar o acesso dos necessitados à orientação jurídica integral e à assistência judiciária gratuitas (CF , art. 5º, LXXIV, e art. 134) – autoriza o controle jurisdicional de legitimidade da omissão do Estado e permite aos juízes e Tribunais que determinem a implementação, pelo Estado, de políticas públicas previstas na própria Constituição da República, sem que isso configure ofensa ao postulado da divisão funcional do Poder. Precedentes: RTJ 162/877-879 – RTJ 164/158-161 – RTJ 174/687 – RTJ 183/818-819 – RTJ 185/794-796, v.g.. Doutrina.



    (AI 598.212 ED, Relator o ministro Celso de Mello – grifos no original)



    5. A propósito da questão posta no apelo extremo acerca da limitação orçamentária para o cumprimento da obrigação de fazer determinada na sentença da ação civil pública, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que “o Poder Público, ressalvado a ocorrência de motivo objetivamente mensurável, não pode se furtar à observância de seus encargos constitucionais”. (RE 820.910 AgR, Relator o ministro Ricardo Lewandowski). 



    Veja-se, também, a oportuna advertência constante do voto do ministro Celso de Mello no RE 410.715 AgR:



    Não se mostrará lícito, contudo, ao Poder Público, em tal hipótese, criar obstáculo artificial que revele – a partir de indevida manipulação de sua atividade financeira e/ou político-administrativa – o ilegítimo, arbitrário e censurável propósito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar o estabelecimento e a preservação, em favor da pessoa e dos cidadãos, de condições materiais mínimas de existência (ADPF 45/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Informativo/STF nº 345/2004). Cumpre advertir, desse modo, na linha de expressivo magistério doutrinário (OTÁVIO HENRIQUE MARTINS PORT, Os Direitos Sociais e Econômicos e a Discricionariedade da Administração Pública, p. 105/110, item n. 6, e p. 209/211, itens ns. 17-21, 2005, RCS Editora Ltda.), que a cláusula da “reserva do possível” – ressalvada a ocorrência de justo motivo objetivamente aferível – não pode ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se, dolosamente, do cumprimento de suas obrigações constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificação ou, até mesmo, aniquilação de direitos constitucionais impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade.



    (RE 410.715 AgR, Relator o ministro Celso de Mello)



    6. Anoto, finalmente, que não há como dirimir a questão com base no que decidido na STA 800, Relator o Ministro-Presidente, tal como pretende a parte recorrente.



    É que o objeto daquela ação é a competência privativa da Defensoria Pública para decidir o local de lotação dos defensores públicos. Ademais, em referido julgamento, consignou-se a ausência de omissão governamental. Veja-se a ementa da decisão proferida pelo Plenário desta Suprema Corte (grifos no original):



    [...] Suspensões que recaíram sobre decisões que efetivamente interferiram em atribuição exclusiva da Defensoria Pública da União. Ausência de omissão governamental quanto à efetiva implementação da DPU já reconhecida pelo STF. [...]



    [...]



    4. Não há omissão da União quanto à efetiva implementação da DPU, o que já foi reconhecido pela Suprema Corte no recente julgamento da ADO nº 2.



    5. Agravos regimentais não providos.



    (STA 800, Relator o ministro-presidente, Plenário, DJe de 06/07/2020)



    Bem por isso constata-se a impossibilidade de acolhimento do pedido, no ponto, ante a ausência de aderência estrita entre a situação versada nestes autos e o paradigma de confronto indicado.



    Vê-se, por tudo isso, que o acórdão recorrido não merece reparos.



    7. Diante do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo.



    8. Os honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam um acréscimo ao ônus estabelecido previamente. Na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior – como na espécie dos autos –, a sua incidência é indevida. 



    9. Publique-se.



Brasília, 16 de março de 2022.



Ministro NUNES MARQUES



Relator