Tribunal: STF
Processo: ARE 1400917
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-30
Data de publicação: 2022-09-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    A Câmara Municipal do Município de Natal/RN e a respectiva Mesa Diretora interpõem agravo contra a decisão mediante a qual não foi admitido o recurso extraordinário manejado contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte, assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DO NATAL/RN. §§1º AO 5º DO SEU ART. 55. PREVISÃO QUE SUBMETE A ESCOLHA DE PARENTES DO CHEFE DO EXECUTIVO LOCAL AO ESCRUTÍNIO DO PODER LEGISLATIVO. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DE PODERES. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA AO PRINCÍPIO DA SIMETRIA. INEXISTÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO CONSTITUCIONAL QUE RESTRINJA OS PODERES INERENTES À GESTÃO DO CHEFE DO EXECUTIVO. SÚMULA VINCULANTE Nº 13 DO SUPREMO TRIBUNAL QUE ESTABELECE AS RESTRIÇÕES INERENTES AO COMBATE AO NEPOTISMO. JURISPRUDÊNCIA DO STF QUE ENTENDE PELA SUA NÃO INCIDÊNCIA QUANDO SE TRATAR DE AGENTES POLÍTICOS. MÁCULA AOS ARTS. 2º E 64, INCISO II DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. CONHECIMENTO E PROCEDÊNCIA DA AÇÃO” (doc. 5).



    No apelo extremo (doc. 6), as recorrentes alegam que a norma objeto da controvérsia teria o intuito de tutelar os princípios constitucionais da moralidade, da impessoalidade e da eficiência.



    Nesse sentido, afirma que, “apesar de se reconhecer que os Secretários Municipais ostentam a condição de membros do Poder Executivo, detendo as competências decisórias de gestão, a relação entre cargos políticos e o próprio Poder não está isenta de controles de legitimidade, diante da prevalência do sistema de freios e contrapesos”.



    Destaca que o art. 55 da Lei Orgânica do Município de Natal permitiria que fosse exercido um controle da capacidade técnica e idoneidade moral do nomeado para o cargo.



    Conclui que “os dispositivos que exigem a ratificação pelo Legislativo da indicação do Executivo não afrontam à separação de poderes nem a simetria constitucional”.



    O recurso extraordinário foi inadmitido ao fundamento de que o acórdão recorrido teria decidido em consonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que a reforma do acórdão demandaria a análise fatos e provas e que os dispositivos tidos por violados não teriam sido prequestionados (doc. 8).



    No agravo em recurso extraordinário, as agravantes aduzem que a jurisprudência indicada na decisão agravada não se aplicaria à espécie. Sustenta, ainda, que os dispositivos mencionados no recurso teriam sido devidamente prequestionados e que a análise da controvérsia prescindiria da incursão no conjunto fático-probatório dos autos (doc. 9).



    Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República apresentou parecer nos seguintes termos:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE DISPOSITIVOS DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE NATAL JULGADA PROCEDENTE. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS ARTS. 2º, 37 e 55, II E IV, DA CF/88. NEGATIVA DE SEGUIMENTO PARCIAL COM BASE EM PRECEDENTE DE REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO INTERNO NÃO INTERPOSTO. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO - SÚMULAS 282 E 356/STF. ACÓRDÃO IMPUGNADO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO PRETÓRIO EXCELSO. PARECER PELO CONHECIMENTO PARCIAL DO AGRAVO E, NO MÉRITO, PELO DESPROVIMENTO.” (doc. 16)



    Examinados os autos, decido.



    O recurso não merece trânsito.



    No que diz respeito à alegada contrariedade ao princípio da separação dos poderes, veiculada no art. 2º da Constituição Federal, verifica-se que a decisão que não admitiu ao recurso extraordinário está amparada, neste ponto, em precedente firmado com base na sistemática da repercussão geral (Tema nº 220).



    Todavia, o artigo 1.042 do Código de Processo Civil é expresso sobre o não cabimento de agravo dirigido ao STF nas hipóteses em que a negativa de seguimento do recurso extraordinário ocorreu exclusivamente com base na sistemática da repercussão geral, sendo essa decisão passível de impugnação somente por agravo interno (art. 1.030, § 2º, do CPC/2015). Sobre o tema, destaque-se:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. PROCESSUAL CIVIL. APLICAÇÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL NA ORIGEM: AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL DE RECURSO PARA O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE nº 1.109.295/RS-ED-ED, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia (Presidente), DJe de 25/9/18).



    Assim, não conheço do recurso quanto ao capítulo acima mencionado.



    De se registrar, outrossim, que o deslinde da controvérsia se deu em consonância com a jurisprudência deste Supremo Tribunal.



    Cuida-se, na espécie, de representação de inconstitucionalidade ajuizada em face de dispositivo da Lei Orgânica do Município de Natal, que condiciona à aprovação do Poder Legislativo a nomeação dos cargos de gestão dos órgãos do Poder Executivo, quando o indicado for parente do Prefeito até o 3º grau. Vejamos:



    Art. 55 Compete privativamente ao Prefeito:



    (...)



    II - nomear e exonerar Secretário Municipal, Presidente de Instituição, Diretor de autarquia, de departamento e de fundação, além de titular de instituição de que participe o Município, na forma da Lei;



    (...)



    § 1º Tratando-se de parentes do Chefe do Executivo até o 3º grau, para que ocorra efetivamente a nomeação, se faz necessário a ratificação do Poder Legislativo;



    § 2º A ratificação será feita mediante aprovação, pela maioria absoluta dos membros do Poder Legislativo Municipal, em votação secreta.



    § 3º Antes da votação do processo de nomeação, será o mesmo submetido a parecer exarado pela Comissão de Legislação e Justiça, deste Poder, que dará no prazo máximo de 5 (cinco) dias, significando a extrapolação deste prazo em concordância tácita.



    § 4º Durante o período de recesso, a Câmara terá de ser convocada extraordinariamente, sem remuneração dos seus integrantes, para apreciação da matéria que trata o "caput" deste artigo.



    § 5º Nenhum servidor poderá responder interinamente por qualquer dos cargos especificados no Inciso II, deste Artigo, por período superior a 30 (trinta) dias, não renovável. 



    Embora o ordenamento constitucional tenha repelido a prática do nepotismo do âmbito da Administração Pública, a teor da Súmula Vinculante nº 13, a jurisprudência deste Tribunal firmou-se no sentido de que a vedação não se aplicaria automaticamente à nomeação de cargos com natureza política, como é o caso daqueles previstos na norma em testilha, referentes ao primeiro escalão do governo municipal. Vide:



    Reclamação – Constitucional e administrativo – Nepotismo – Súmula vinculante nº 13 – Distinção entre cargos políticos e administrativos – Procedência. 1. Os cargos políticos são caracterizados não apenas por serem de livre nomeação ou exoneração, fundadas na fidúcia, mas também por seus titulares serem detentores de um munus governamental decorrente da Constituição Federal, não estando os seus ocupantes enquadrados na classificação de agentes administrativos. 2. Em hipóteses que atinjam ocupantes de cargos políticos, a configuração do nepotismo deve ser analisado caso a caso, a fim de se verificar eventual “troca de favores” ou fraude a lei. 3. Decisão judicial que anula ato de nomeação para cargo político apenas com fundamento na relação de parentesco estabelecida entre o nomeado e o chefe do Poder Executivo, em todas as esferas da federação, diverge do entendimento da Suprema Corte consubstanciado na Súmula Vinculante nº 13. 4. Reclamação julgada procedente. (Rcl nº 7.590, Primeira Turma, de minha relatoria, DJe de 14/11/2014)



    AGRAVO REGIMENTAL EM MEDIDA CAUTELAR EM RECLAMAÇÃO. NOMEAÇÃO DE IRMÃO DE GOVERNADOR DE ESTADO. CARGO DE SECRETÁRIO DE ESTADO. NEPOTISMO. SÚMULA VINCULANTE Nº 13. INAPLICABILIDADE AO CASO. CARGO DE NATUREZA POLÍTICA. AGENTE POLÍTICO. ENTENDIMENTO FIRMADO NO JULGAMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 579.951/RN. OCORRÊNCIA DA FUMAÇA DO BOM DIREITO. 1. Impossibilidade de submissão do reclamante, Secretário Estadual de Transporte, agente político, às hipóteses expressamente elencadas na Súmula Vinculante nº 13, por se tratar de cargo de natureza política. 2. Existência de precedente do Plenário do Tribunal: RE 579.951/RN, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJE 12.9.2008. 3. Ocorrência da fumaça do bom direito. 4. Ausência de sentido em relação às alegações externadas pelo agravante quanto à conduta do prolator da decisão ora agravada. 5. Existência de equívoco lamentável, ante a impossibilidade lógica de uma decisão devidamente assinada por Ministro desta Casa ter sido enviada, por fac-símile, ao advogado do reclamante, em data anterior à sua própria assinatura. 6. Agravo regimental improvido. (Rcl nº 6.650 MC-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ellen Gracie, DJe de 21/11/08)



    Como se vê, a norma municipal confere ao Poder Legislativo a capacidade de interferir em matéria sujeita à reserva de administração, já que trata da prerrogativa do Chefe do Poder Executivo para a livre escolha e nomeação dos cargos de confiança que lhe serão diretamente subordinados, em patente violação ao princípio da separação dos poderes. Destarte, este Tribunal assentou o entendimento de que o



    “princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência político-administrativa do Poder Executivo. É que, em tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes. Não cabe, desse modo, ao Poder Legislativo, sob pena de grave desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir, por ato legislativo, atos de caráter administrativo que tenham sido editados pelo Poder Executivo no estrito desempenho de suas privativas atribuições institucionais. Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação “ultra vires” do Poder Legislativo, que não pode, em sua condição político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais” (ADI nº 2.364/AL, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 17/10/2018, DJe de 7/3/2019).



    Não havendo previsão semelhante no texto constitucional, não é dado aos Estados e Municípios restringirem os poderes conferidos ao Chefe do Poder Executivo, os quais devem guardar simetria com a regra da Constituição Federal. Vejamos:



    CONSTITUCIONAL. NOMEAÇÃO PARA CARGOS POLÍTICOS. HIPÓTESE NÃO ALCANÇADA PELA SÚMULA VINCULANTE 13. A APROVAÇÃO DE SÚMULA VINCULANE PRESSUPÕE A EXISTÊNCIA DE REITERADAS DECISÕES SOBRE A MATÉRIA (ART. 113-A, CF/1988). OS REPRESENTATIVOS QUE DERAM ORIGEM AO ENUNCIADO VINCULANTE 13 LIMITARAM-SE A DISCUTIR NOMEAÇÕES PARA CARGOS EM COMISSÃO E FUNÇÕES DE CONFIANÇA, CONFORME PREVISÃO DO ART. 37, V, CF/1988. DIFERENTEMENTE, A LIVRE NOMEAÇÃO PARA O PRIMEIRO ESCALÃO DE APOIO AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO ENCONTRA PREVISÃO NO ART. 84 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ENTENDIMENTO APLICÁVEL, POR SIMETRIA, AOS SECRETÁRIOS ESTADUAIS E MUNICIPAIS (ART. 76, CF/1988). 1. Nos representativos que embasaram a aprovação da Súmula Vinculante 13, a discussão centrou-se nas nomeações para cargos em comissão e funções de confiança da administração pública (art. 37, V, CF/1988), conforme demonstram os quatro precedentes: a ADC 12 (Rel. Min. AYRES BRITTO, Tribunal Pleno, julgamento em 16/2/2006, DJ de 1º/9/2006), que declarou a constitucionalidade da Resolução 7/2005 do Conselho Nacional de Justiça, vedando o nepotismo no Poder Judiciário; a ADI 1.521 (Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 19/3/2013, DJe de 13/8/2013); o MS 23.780 (Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 28/09/2005, DJ 3/3/2006); e o RE 579951 RG (Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 20/08/2008, DJe de 23/10/2008, resultando no julgamento do Tema 66, com tese fixada no sentido de que a vedação ao nepotismo não exige a edição de lei formal para coibir a prática, dado que essa proibição decorre diretamente dos princípios contidos no art. 37, caput, da Constituição Federal. 2. A grande distinção é que a construção do enunciado se refere especificamente ao art. 37, V, CF/1988, e não a cargos políticos e nomeação política. A previsão de nomeação do primeiro escalão do chefe do Executivo está no art. 84 da Constituição Federal, tal entendimento deve ser aplicado por simetria aos Secretários estaduais e municipais (art. 76, da CF/1988). 3. A nomeação de parente, cônjuge ou companheira para cargos de natureza eminentemente política, como no caso concreto, em que a esposa do Prefeito foi escolhida para exercer cargo de Secretária Municipal, não se subordina ao Enunciado Vinculante 13 (Rcl 30.466, de minha relatoria, 1ª Turma, Dje de 26/11/2018). 4. Reclamação a que se julga improcedente. (Rcl nº 31.732, Primeira Turma, Rel. Min. Marco Aurélio, Rel. p/ Acórdão: Min. Alexandre de Moraes, DJe de 3/2/20)



    Por oportuno, transcrevo trecho do voto condutor do acórdão acima ementado, da lavra do Ministro Alexandre de Moraes:



    “Como se observa, a discussão centrou-se nas nomeações para cargos em comissão e funções de confiança da administração pública. Ou seja, em nenhum momento, tanto nos debates quanto nos precedentes que levaram à súmula, discutiu-se a nomeação para cargos políticos, até porque a previsão de nomeação do primeiro escalão do chefe do Executivo está no art. 84 da Constituição Federal. 



    Isso se repete, vamos dizer assim, no nosso presidencialismo estadual e no nosso presidencialismo municipal. É uma característica que vem lá de trás da Constituição norte-americana e da interpretação, porque não previa secretários de Estado ou ministros, mas a interpretação de que ao chefe do Executivo compete livremente escolher os seus auxiliares diretos. E a própria Constituição diz: 



    ‘Art. 76. O Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República, auxiliado pelos Ministros de Estado.’ 



    Dessa maneira, não há em nenhum dos precedentes que deram ensejo ao nascimento da Súmula Vinculante 13, nem nas discussões, nos debates, para finalizar o próprio enunciado, remissão aos cargos políticos. 



    É, além disso, uma característica e uma tradição a livre escolha de ministros, consequentemente, secretários de Estado e secretários Municipais, a livre escolha do chefe do Executivo. E não é só no presidencialismo: no presidencialismo e no parlamentarismo. Basta ver que, recentemente, nós tivemos - acabou pedindo demissão - o Primeiro-Ministro inglês, Boris Johnson, nomeou o irmão dele para ministro, ministro dos transportes. 



    Ou seja, dessa livre escolha - e o exemplo mais famoso do presidencialismo norte-americano, John Kennedy nomeando Robert Kennedy para Secretário de Justiça, Ministro da Justiça e Procurador-Geral - nasce presidencialismo; no Brasil, vem com essa liberdade” (DJe de 3/2/2020).



    Assim sendo, nos termos do acórdão recorrido, vislumbro violação ao princípio da separação dos poderes pela norma municipal questionada. 



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do STF, nego seguimento ao agravo.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de setembro de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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