Tribunal: STF
Processo: ARE 1076263
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-08
Data de publicação: 2022-11-08

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, ementado nos seguintes termos: 



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESSARCIMENTO DE DANOS AO ERÁRIO. MUNICÍPIO DE NATIVIDADE. REPASSE DE VERBAS MUNICIPAIS À ASSOCIAÇÃO ESTADUAL DE MUNICÍPIOS DO RIO DE JANEIRO – AEMERJ. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. O COLENDO ÓRGÃO ESPECIAL DESTE EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA, APÓS INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE SUSCITADO POR ESTE EGRÉGIO ÓRGÃO JULGADOR, SE MANIFESTOU NO SENTIDO DA INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL Nº 399/2008 DO MUNICÍPIO DE NATIVIDADE, QUE AUTORIZOU A MUNICIPALIDADE A CONTRIBUIR MENSALMENTE PARA A ASSOCIAÇÃO ESTADUAL DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO – AEMERJ, PRIMEIRA RÉ. DANO AO ERÁRIO CARACTERIZADO. IMPRESCRITIBILIDADE, NOS TERMOS DO ARTIGO 37, §5º, DA CONSTITUIÇÃO DE 1988. NECESSIDADE DE RESSARCIMENTO DOS VALORES INDEVIDAMENTE REPASSADOS. PEDIDO DE APLICAÇÃO DAS SANÇÕES PREVISTAS NO ARTIGO 12 DA LEI Nº 8.429/92 FORMULADO DE FORMA GENÉRICA. ÔNUS SUCUMBENCIAIS. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA, NOS TERMOS DO ARTIGO 21, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973, EM VIGOR QUANDO DA PROLAÇÃO DA SENTENÇA E DA INTERPOSIÇÃO DO RECURSO. DESCABIMENTO DA FIXAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS EM FAVOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ENTENDIMENTO CONSOLIDADO DO COLENDO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. RECURSO A QUE SE DÁ PARCIAL PROVIMENTO”. (eDOC 32, p. 39)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 1º; 2º; 3º; 5º, caput e XVII; 37, § 5º; 65, § 8º; 84, II; e 167 do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se que a decisão impugnada ofende o princípio da livre associação e que é constitucional a lei municipal que convalidou as contribuições do Município à Associação Estadual dos Municípios do Estado do Rio de Janeiro (AEMERJ).



    Sustenta-se que o acórdão afronta os princípios da legalidade, da harmonia e da independência entre os poderes, imiscuindo-se na discricionariedade administrativa, uma vez que a validade dos repasses não depende de lei autorizadora específica.



    Defende-se, ainda, que houve prescrição da ação civil pública (eDOC 34, p. 53).



    Cumpre consignar que, anteriormente ao presente recurso extraordinário, havia sido interposto agravo contra decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário em face do primeiro acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro proferido nos autos (eDOC 24).



    Em 30 de outubro de 2017, conheci do agravo e dei provimento ao recurso extraordinário para cassar o acórdão recorrido, determinando fosse outro proferido, com observância do art. 97 da Constituição Federal e da Súmula Vinculante 10. Isso, porque o órgão fracionário do Tribunal de Justiça negara aplicação ao texto normativo sem prévia submissão da questão ao Plenário ou Órgão especial, ferindo a cláusula de reserva de plenário (eDOC 28).



    Devolvida a matéria ao Tribunal a quo, o Órgão especial do Tribunal de Justiça, por maioria, acolheu incidente de inconstitucionalidade, para declarar, no caso concreto, a inconstitucionalidade da Lei 399/2008, do Município de Natividade/RJ (eDOC 32, p. 20). Em seguida, a 8ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça proferiu o acórdão ora impugnado (eDOC 32, p. 39).



    Negada a admissibilidade do recurso extraordinário, o Terceiro Vice-Presidente do Tribunal de Justiça exerceu juízo de retratação e acabou por admitir o recurso extraordinário sob análise (eDOC 35). 



    Em parecer, o Procurador-Geral da República assim se manifestou:



    “ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ATO DE IMPROBIDADE. TEMA 666, DA REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICABILIDADE. IMPRESCRITIBILIDADE. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 282/STF. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO FÁTICO PROBATÓRIO. SÚMULA 279/STF. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. PRECEDENTES. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO AGRAVO E, CASO CONHECIDO, PELO DESPROVIMENTO.” (eDOC 42, p. 1)



    É o relatório.



    Decido.



    Assiste razão à recorrente.



    Vejamos.



    No caso, o Tribunal de origem consignou que os repasses de verbas do Município de Natividade/RJ à Associação Estadual dos Municípios do Estado do Rio de Janeiro acarretaram danos ao erário, a serem ressarcidos, por configurarem ato doloso de improbidade administrativa. 



    Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “O Colendo Órgão Especial deste Egrégio Tribunal de Justiça, após incidente de Arguição de Inconstitucionalidade suscitado por este Egrégio Órgão Julgador, se manifestou no sentido da inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 399/2008 do Município de Natividade, que autorizou a municipalidade a contribuir mensalmente para a Associação Estadual dos Municípios do Estado do Rio de Janeiro – AEMERJ, primeira ré, nos seguintes termos: (...) 



    Ademais, convém transcrever trecho elucidativo do parecer da douta Procuradoria de Justiça, que passa a integrar os fundamentos do presente acórdão: (...) ‘Além disso, é certo que a Associação Estadual dos Municípios do Rio de Janeiro recebeu dolosamente recursos públicos provenientes de ato ilegal, ante a ausência de autorização legislativa específica para que a municipalidade subvencionasse o funcionamento de entidade privada’.



    (...)



    Considerando que os repasses são inconstitucionais, tal como reconhecido pelo Colendo Órgão Especial, é evidente o dano ao erário, consistente justamente nos valores que foram repassados indevidamente. (...)



    Portanto, deve ser acolhido o pedido inicial para determinar a restituição dos valores indevidamente recebidos pela primeira ré, acrescidos de juros e correção monetária”. (eDOC 32, p. 47-53)



    Inicialmente, ressalte-se que a questão de fundo posta nestes autos diz respeito aos seguintes pontos: (1) o conteúdo, o alcance e os limites da liberdade associativa dos entes públicos – no caso, entes municipais –; (2) a possibilidade – isto é, licitude e constitucionalidade – das contribuições mensais destinadas pelos Municípios a essas entidades associativas, especialmente diante do princípio constitucional que obriga a realização de licitações e (3) a necessidade de edição de lei municipal para autorizar e definir o valor dessas contribuições (subvenções).



    Conforme assentei anteriormente, o caso tem estreita relação com tema central na ordem constitucional de 1988, o pacto federativo. Em especial, chama atenção para a posição dos Municípios nesse quadro.



    A Constituição de 1988 concedeu ênfase aos Municípios e, seguindo os textos anteriores – de 1946 e de 1967/1969 –, manteve a autonomia municipal como princípio sensível. Autonomia política não é, contudo, possível sem autonomia financeira. Dados indicam que, atualmente, 80% dos Municípios brasileiros dependem de transferências federais (dados da Confederação Nacional dos Municípios, disponíveis em: http://www.cnm.org.br). 



    Necessário, portanto, não apenas tratar de autonomia, mas também de gestão municipal, da distribuição de competências – especialmente tributárias – e da importância representada pelo Município no contexto constitucional pós-1988, bem como de medidas destinadas a consolidar sua relevância ao federalismo brasileiro.



    Tradicionalmente, a autonomia municipal tem importante relevo na história brasileira, sendo inclusive anterior à autonomia estadual e à própria instituição do Federalismo no País. Nada obstante a extensa discussão doutrinária acerca da natureza, ou não, dos Municípios como entes federados, é possível caracterizar o núcleo essencial da autonomia municipal consoante as diretrizes constitucionais supracitadas. 



    A doutrina destaca quatro atribuições ou capacidades essenciais da autonomia municipal: a) poder de auto-organização (elaboração de lei orgânica própria); b) poder de autogoverno, pela eletividade do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores; c) poder normativo próprio, ou de autolegislação, mediante a elaboração de leis municipais na área de sua competência exclusiva e suplementar; e d) poder de autoadministração: administração própria para criar, manter e prestar os serviços de interesse local, bem como legislar sobre seus tributos e aplicar suas rendas. 



    Dessas atribuições, caracterizam-se os elementos da autonomia municipal, quais sejam, autonomia política (capacidade de auto-organização e autogoverno), a autonomia normativa (capacidade de fazer leis próprias sobre matéria de sua competência), a autonomia administrativa (administração própria e organização de serviços locais) e a autonomia financeira (capacidade de decretação de seus tributos e aplicação de suas rendas, que é uma característica da autoadministração).



    De fato, a Constituição Federal de 1988 destaca a posição dos Municípios, no quadro da Federação brasileira. Vê-se, logo no art. 1º, que os Municípios foram elevados à posição de ente federativo autônomo, lado a lado com a União, os Estados e o Distrito Federal: “A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito [...]”.



    A Constituição cuidou ainda de conferir aos Municípios competências específicas – e.g. art. 30 – e dotou-lhes de competências impositivas próprias para custear essas tarefas – e.g. arts. 145, 156 e 149-A. Na linha das Cartas anteriores, construiu também intrincado regime de transferências constitucionais obrigatórias e fórmulas de partilha de arrecadação com o escopo de corrigir ou, ao menos, reduzir as gritantes desigualdades regionais que ainda assolam nosso país.



    É o que se lê no art. 161 da Constituição Federal, ao prescrever que a lei que regulará o Fundo de Participação dos Estados e o Fundo de Participação dos Municípios deverá “estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art. 159, especialmente sobre os critérios de rateio dos fundos previstos em seu inciso I, objetivando promover o equilíbrio socioeconômico entre Estados e entre Municípios”. 



    A disposição do art. 159 da CF determina que a União divida quase a metade de tudo que é arrecadado com o Imposto de Renda e Proventos de Qualquer Natureza e com o Imposto sobre Produtos Industrializados com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. No caso dos Municípios, a transferência dá-se por meio do FPM, nos montantes calculados conforme disposto em legislação complementar.



    A bem da verdade, as fórmulas de partilha de recursos com os municípios não se limitam ao transferido por meio do FPM. Diversos dispositivos do texto constitucional articulam mecanismos de repartição de recursos dos Estados e da União com os Municípios. 



    É o caso, por exemplo, do Imposto Territorial Rural, que terá até 100% de sua arrecadação entregue aos Municípios que optem por fazer sua cobrança (art. 158, II). 



    É também o caso do art. 158, inciso IV e parágrafo único, que determina a participação dos Municípios em “vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação”.



    Teci todas essas considerações para chamar atenção para a questão que, no fundo, parece ser a controvérsia essencial destes autos: a necessidade de cooperação, de diálogos e de articulação entre os entes federados, sejam eles do mesmo nível, sejam de níveis diversos.



    A federação requer diálogo e cooperação e, portanto, precisa de que se criem mecanismos e instituições que sirvam a este propósito: sejam verdadeiros foros e canais de articulação institucional e republicana. 



    No que se refere ao caso dos autos, parece-me que a existência da Associação dos Municípios com a finalidade de ampliar e fortalecer a capacidade administrativa, econômica e social dos associados e a promoção da cooperação intermunicipal e intergovernamental (eDOC 21, p. 1-2) atende a essa finalidade.



    Cumpre ainda registrar que a EC 47/2011 alterou o art. 358 da Constituição do Rio de Janeiro, facultando aos Municípios a adesão à Associação Estadual de Municípios do Rio de Janeiro — AEMERJ e à Confederação Nacional de Municípios – CNM, inclusive com pagamento de contribuição. Confira-se:



    "Art. 358.(...) X — Fica garantido aos Municípios o direito de liberdade de decisão quanto à associação ou não à Associação Estadual de Municípios do Rio de Janeiro — AEMERJ e da Confederação Nacional de Municípios - CNM, inclusive com pagamento de contribuição." (eDOC 22, p. 3)



    Além disso, foi publicada, em 19.5.2022, a Lei Federal 14.341/2022, que dispõe sobre a associação de Municípios na forma de Associação de Representação de Municípios, para a realização de objetivos de interesse comum de caráter político-representativo, técnico, científico, educacional, cultural e social (art. 1º).



    O referido diploma estabelece que as associações serão mantidas por contribuição financeira dos próprios associados, observados os créditos orçamentários específicos, e que o pagamento das contribuições e os repasses de valores às associações, a qualquer título, deverão estar previstos na lei orçamentária anual do Município filiado (art. 7º, caput e § 1º ).



    A lei previu ainda, em seu art. 14, que “As associações de Municípios atualmente existentes que atuem na defesa de interesses gerais desses entes, desempenhando atividades de que trata o art. 3º desta Lei, deverão adaptar-se ao disposto nesta Lei no prazo de 2 (dois) anos de sua entrada em vigor”. 



    Feitas essas considerações, parece-me que os citados diplomas legais, ainda que posteriores ao período que ora se questiona, ratificam a existência e a relevância da Associação dos Municípios como instrumento de cooperação e interlocução dos interesses municipais.



    Assim, ainda que não houvesse previsão legal para o pagamento da contribuição pelo ente municipal à época ou a legislação em vigor fosse deficiente, o ordenamento jurídico chancelou a possibilidade de associação de municípios, bem como a legalidade da contribuição realizada pelo ente público associado. 



    Desse modo, tendo em vista a relevância do tema, que tem como norte o pacto federativo, a autonomia municipal, bem como a cooperação e articulação entre entes federados, não me parece razoável, nem mesmo proporcional, manter o enquadramento do pagamento da contribuição em questão como ato doloso de improbidade administrativa a ensejar a devolução dos valores vertidos à AMERJ. Isso, porque não se vislumbra, no caso, a aludida violação ao princípios que regem a Administração Pública.



    Por outro lado, apesar de se reconhecer a desnecessidade de devolução dos valores pagos, é necessário que a recorrente atenda à legislação de regência e se adéque às exigências dentro do prazo legal.



     Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para cassar o acórdão recorrido e restabelecer os termos da sentença (eDOC 22, p. 26).



    Publique-se. 



    Brasília, 8 de novembro de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



Documento assinado digitalmente