Tribunal: STF
Processo: Rcl 53394
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-17
Data de publicação: 2022-05-17

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 



    Vistos. 



    Cuida-se de reclamação constitucional, com pedido liminar, ajuizada pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária - EMBRAPA, contra decisão do Tribunal Regional do Trabalho da 7ª Região (TRT 7), que teria afrontado a autoridade do Supremo Tribunal Federal e a eficácia do decidido nas ADPFs 275, 387, 437, 485, 530, 588 e 789.



     Narra a reclamante que, nos autos do Processo nº 0001502- 02.2016.5.07.0031, na fase de execução de sentença trabalhista, a autoridade reclamada entendeu pela não observância do rito dos precatórios. Aduz, nesse contexto, que 



    “[a] Reclamante foi instituída pela Lei nº 5.851/72 de modo integralmente dependente do Tesouro Nacional (possui orçamento aprovado e controlado por órgãos superiores), sendo ainda sujeita à supervisão do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) e regulamento aprovado pelos órgãos federais competentes. Não distribui lucros entre seus empregados ou a quem quer que seja. 



    De fato, e conforme dispõe o artigo 2º da Lei nº 5.851/72, são finalidades institucionais da Reclamante: (a) promover, estimular, coordenar e executar atividades de pesquisa, com o objetivo de produzir conhecimentos e tecnologia para o desenvolvimento agrícola do Brasil; (b) dar apoio técnico e administrativo a órgãos do Poder Executivo, com atribuições de formulação, orientação e coordenação das políticas de ciência e tecnologia no setor agrícola, sendo facultado desempenhar suas atividades mediante convênios ou contratos com entidades públicas ou privadas.



    (...)



    Embora constituída sob a forma de empresa, a Embrapa é uma empresa unipessoal e tem seu capital social integralmente público, pertencente à União, condição esta ratificada pelo art. 10 de seu estatuto social, de forma que não há distribuição de lucros entre seus ‘acionistas’, o que é condizente com o fato de a Embrapa ser uma empresa dependente do Tesouro, conforme definido pelo art. 2º, inciso III, da Lei de Responsabilidade Fiscal”.



    Argumenta que “é inconteste que todas as execuções trabalhistas movidas em detrimento da ora Reclamante devem indiscutível obediência ao regime de precatórios, pois seu patrimônio é flagrantemente afetado à prestação dos serviços públicos, como já acertadamente reconheceu, de forma unânime, o Plenário do Supremo Tribunal Federal na Ação Cível Originária nº 3469/DF”.



    Defende que,



    “[e]sse d. Pretório Excelso tem entendimento consolidado(vinculante, e com efeitos erga omnes) no sentido de que empresas públicas que prestem serviços públicos não podem ter seu patrimônio invadido por ordens judiciais para satisfação de créditos de natureza trabalhista ou de qualquer outro juízo.



    (...)



    Com efeito, para sepultar de vez toda e qualquer dúvida a respeito das pretensões da ora Reclamante, há diversos precedentes específicos que garantem que empresas públicas criadas para o fim de extensão rural (muito similares à Embrapa, conforme entendimento unânime dos ministros do Supremo Tribunal Federal registrado no decorrer da ACO 3469/DF) --- por exemplo, ADPF 530 --- a incontornável necessidade de observância do regime de precatórios.



    (...)



    Ad cautelam, e apenas na ínfima hipótese dos precedentes já invocados alhures não serem suficientes para, numa interpretação sistemático-teleológica, garantir à Embrapa(Reclamante) o regime de precatórios, uma vez que seus bens são legalmente impenhoráveis, sendo contínuos os serviços que diuturnamente presta à sociedade brasileira, mais recentemente o Plenário desse c. Supremo Tribunal Federal igualmente se manifestou, na ADPF 789, a respeito da necessidade de que todas as estatais prestadoras de serviços públicos --- como a Embrapa --- sejam submetidas ao regime de precatórios, pois do contrário seria prejudicar a continuidade dos serviços públicos prestados.



    (...)



    Ante as tais premissas, a ora Reclamante postula o conhecimento e acolhimento da presente reclamação constitucional, a fim de que seja observada a inteligência daquilo que restou coerentemente decidido por esse c. Supremo Tribunal Federal nas ADPF's 275, 387, 437, 485, 530, 588 e 789 (efeitos vinculante e erga omnes) e declarada a necessidade de observância do regime de precatórios na Reclamatória Trabalhista nº 0001502-02.2016.5.07.0031 (na forma dos artigos 100 e seguintes da Constituição Federal e 534 e seguintes do Código de Processo Civil) como igualmente pleiteia-se que seja a Reclamante expressamente dispensada do recolhimento de qualquer montante a título de custas processuais naquela actio, como de direito.” 



    Requer a suspensão imediata do processo nº 0001502-02.2016.5.07.0031, bem como dos efeitos da decisão reclamada, até o julgamento de mérito nesta reclamação.



    No mérito, pleiteia que seja julgada procedente a reclamação, cassando-se a decisão vergastada.



    É o relatório. Decido. 



    A decisão reclamada, proferida pelo TRT 7, encontra-se assim ementada:



    “DO AGRAVO DE PETIÇÃO. EMPRESA PÚBLICA. PRECATÓRIO. ISENÇÃO DE CUSTAS PROCESSUAIS. INVIABILIDADE. Infere-se do art. 790-A da Consolidação das Leis do Trabalho - CLT que há isenção das custas à União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e respectivas autarquias e fundações públicas federais, estaduais ou municipais que não explorem atividade econômica. No caso, a Embrapa, por ser empresa pública, não se enquadra em nenhuma das hipótese aludidas, razão pela qual não tem direito à isenção pretendida. Ademais, a executada, ora agravante, não se beneficia da execução mediante precatório, porquanto se trata de empresa pública submetida ao regime próprio das empresas privadas, consoante dispõe o inciso II do § 1º do art. 173 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 - CF/88. Agravo de Petição improvido.”.



    Adentrando-se ao mérito da questão, desde já, ressalvo entendimento pessoal no sentido de que não se devem admitir ações reclamatórias propostas por entidades prestadoras de serviço público em regime não concorrencial distintas daquelas que foram objeto de análise nos paradigmas, pois 



    i) Há a possibilidade do uso da ADPF (ação da competência originária do STF) para questionar entendimento que eventualmente esteja causando lesão a preceito fundamental, no âmbito da qual o STF poderá impor decisão com efeito vinculante erga omnes no sentido de 



    “suspend[er] o andamento de processo ou os efeitos de decisões judiciais, ou de qualquer outra medida que apresente relação com a matéria objeto da argüição de descumprimento de preceito fundamental, salvo se decorrentes da coisa julgada” (Lei nº 9.882/99, art. 5º, § 3º).



    Destaca-se, no ponto, a legitimidade estrita (art. 102, § 1º, da CF/88 e art. 2º, I, Lei nº 9.882/99) para provocar a competência originária do STF para análise da situação jurídica do reclamante e eventual descumprimento de preceito fundamental relacionado às execuções movidas contra a referida entidade.



    ii) A uniformização de decisões judiciais caso a caso com fundamento em tese sobre matéria constitucional é procedida na Suprema Corte em sede recursal, a qual se submete à sistemática da repercussão geral. 



    No ponto, entendo que o conhecimento da controvérsia em sede reclamatória (com aplicação da tese de transcendência dos motivos determinantes) constitui análise per saltum da temática pelo STF, esvaziando a própria sistemática da repercussão geral aplicada pela Corte no RE nº 599.628/DF (Re. p/ o ac. Min. Joaquim Barbosa, Plenário, DJe de 17/10/11), cuja tese restou assim firmada:



    “Sociedades de economia mista que desenvolvem atividade econômica em regime concorrencial não se beneficiam do regime de precatórios, previsto no art. 100 da Constituição da República” (Tema 253 RG).



    Contudo, tendo em vista posicionamento majoritário da Primeira Turma formado no julgamento do agravo regimental nos autos da Rcl nº 41.307/RO (Ata de Julgamento publicada no DJe de 25/9/20) – ocasião em que fiquei vencido –, admito a reclamatória nessas circunstâncias.



     In casu, tem-se procedimento executório movido contra a empresa pública federal. O artigo 2º da Lei nº 5.851/72 dispõe que a EMBRAPA tem por finalidades (a) promover, estimular, coordenar e executar atividades de pesquisa, com o objetivo de produzir conhecimentos e tecnologia para o desenvolvimento agrícola do Brasil; (b) dar apoio técnico e administrativo a órgãos do Poder Executivo, com atribuições de formulação, orientação e coordenação das políticas de ciência e tecnologia no setor agrícola, sendo facultado desempenhar suas atividades mediante convênios ou contratos com entidades públicas ou privadas. 



    Além disso, por se tratar de empresa pública federal que atua em regime não concorrencial, bem como por não possuir intuito lucrativo, compreendo que a autoridade reclamada, ao negar à EMBRAPA o regime de pagamento próprio da Fazenda Pública, desrespeitou a autoridade desta Corte Suprema no que decidido nas arguições de descumprimento de preceito fundamental cujas ementas destaco a seguir:



    “CONSTITUCIONAL. ADPF. BLOQUEIO DE RECEITAS PÚBLICAS POR DECISÕES JUDICIAIS. CRÉDITOS TRABALHISTAS DEVIDOS POR ENTE DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO PROCEDENTE. 1. Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação de receitas públicas, sob a disponibilidade financeira de entes da Administração Pública, para satisfação de créditos trabalhistas, violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175, da CF). Precedente firmado no julgamento da ADPF 387 (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 23/3/2017). 2. Arguição conhecida e julgada procedente” (ADPF nº 275/PB, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 27/6/19).



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Ato lesivo fundado em decisões de primeiro e de segundo graus do Tribunal Regional do Trabalho da 22ª Região que determinaram bloqueio, penhora e liberação de valores oriundos da conta única do Estado do Piauí, para pagamento de verbas trabalhistas de empregados da Empresa de Gestão de Recursos do Estado do Piauí S/A (EMGERPI). 3. Conversão da análise do pedido de medida cautelar em julgamento de mérito. Ação devidamente instruída. Possibilidade. Precedentes. 4. É aplicável o regime dos precatórios às sociedades de economia mista prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não concorrencial. Precedentes. 5. Ofensa aos princípios constitucionais do sistema financeiro e orçamentário, em especial ao da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), aos princípios da independência e da harmonia entre os Poderes (art. 2º da CF) e ao regime constitucional dos precatórios (art. 100 da CF). 6. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada procedente” (ADPF nº 387, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 25/10/17).



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LIMINAR DEFERIDA EM PARTE. REFERENDO. EMPRESA DE ASSISTÊNCIA TÉCNICA E EXTENSÃO DO CEARÁ (EMATERCE). ENTIDADE ESTATAL PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO, EM CARÁTER EXCLUSIVO E SEM INTUITO DE LUCRO. ASSISTÊNCIA TÉCNICA E EXTENSÃO RURAL. INSTRUMENTOS DA POLÍTICA AGRÍCOLA. ART. 187, IV, DA CF. ATIVIDADES ESTATAIS TÍPICAS. EXECUÇÃO. REGIME DE PRECATÓRIOS. ARTS. 2º, 84, II, 167, VI E X, E 100 DA CF. CONVERSÃO DO REFERENDO À LIMINAR EM JULGAMENTO DE MÉRITO. PRECEDENTES. PROCEDÊNCIA. 1. É firme a jurisprudência desta Suprema Corte no sentido de que somente as empresas públicas que exploram atividade econômica em sentido estrito estão sujeitas ao regime jurídico próprio das empresas privadas, nos moldes do art. 173, § 1º, II, da Lei Maior. Precedentes. 2. As atividades de assistência técnica e extensão rural, positivadas no art. 187, IV, da Constituição da República como instrumentos de realização da política agrícola do Estado, traduzem atividades estatais típicas. 3. Embora constituída sob a forma de empresa pública, a EMATERCE desempenha atividade de Estado, em regime de exclusividade e sem finalidade de lucro, sendo inteiramente dependente do repasse de recursos públicos. Por não explorar atividade econômica em sentido estrito, sujeita-se, a cobrança dos débitos por ela devidos em virtude de condenação judicial, ao regime de precatórios (art. 100 da Constituição da República). 4. A expropriação de numerário em contas do Estado do Ceará para satisfazer execuções de débitos trabalhistas da EMATERCE traduz indevida interferência do Poder Judiciário na administração do orçamento e na definição das prioridades na execução de políticas públicas, em afronta aos arts. 2º e 84, II, 167, VI e X, da CF. Precedentes. 5. Conversão do referendo à liminar em julgamento definitivo de mérito. 6. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada procedente.” (ADPF nº 437, Tribunal Pleno, Min. Rel. Rosa Weber, DJe de 5/10/20).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSO CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. BLOQUEIO, PENHORA E SEQUESTRO DE VERBAS PÚBLICAS PELA JUSTIÇA DO TRABALHO. CABIMENTO DA ADPF PARA IMPUGNAR ATO JURISDICIONAL. 



    [...]



    4. Conversão da apreciação da liminar em exame de mérito, para julgar procedente o pedido, com fixação da seguinte tese: “Verbas estaduais não podem ser objeto de bloqueio, penhora e/ou sequestro para pagamento de valores devidos em ações trabalhistas, ainda que as empresas reclamadas detenham créditos a receber da administração pública estadual, em virtude do disposto no art. 167, VI e X, da CF, e do princípio da separação de poderes (art. 2º da CF)”. (ADPF nº 485, Tribunal Pleno, Min. Rel. Roberto Barroso, DJe de 3/2/21).



    “REFERENDO EM MEDIDA CAUTELAR EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DIREITO FINANCEIRO E CONSTITUCIONAL. EMPRESA DE ASSISTÊNCIA E EXTENSÃO RURAL DO ESTADO DO PARÁ – EMATER PARÁ. JUSTIÇA DO TRABALHO. CONSTRIÇÃO JUDICIAL. VERBAS TRABALHISTAS DEVIDAS A EMPREGADOS PÚBLICOS. LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. SISTEMA DE PRECATÓRIOS. EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. 1. A jurisprudência do STF é no sentido de que empresa pública que atua na ordem econômica prestando serviços públicos próprios do Estado, sem intuito de lucratividade ou caráter concorrencial, equipara-se ao conceito de Fazenda Pública e demais entidades de direito público com assento no art. 100 da Constituição da República. Extrai-se da lei estadual instituidora da EMATER PARÁ ser esta compreensão jurisprudencial aplicável ao caso em questão, tendo em conta a função de assistência e extensão à consecução de política agrícola estadual. Precedentes: ADPF 387, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 25.10.2018, e ADPF-MC 437, de relatoria da Ministra Rosa Weber, DJe 24.03.2017. 2. É inconstitucional o bloqueio de recursos públicos para o pagamento de verbas trabalhistas devidas a empregado público, por ofender o princípio da legalidade orçamentária, haja vista a impossibilidade de constrição judicial de receitas que estejam sob a disponibilidade do Poder Público, por força de convênio e para finalidade específica legalmente definida. Precedente: ADPF 275, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, j. 17.10.2018. 3. Não procede o pleito de inviabilizar preventivamente o exercício jurisdicional de todo o aparato judicial trabalhista do Estado do Pará, a título de evitar novos bloqueios judiciais, pois essa determinação fugiria ao arquétipo constitucional, ao assumir como certa hipótese excepcionalíssima consistente em desrespeito ao sistema de precedentes. Mesmo nesse caso, a via da reclamação constitucional atenderia com mais eficácia e de forma mais proporcional o desiderato do Requerente. 4. Torna-se cabível proposta de conversão do referendo em medida cautelar em julgamento definitivo do mérito, quando a arguição já se encontre devidamente instruída, com informações definitivas do arguido e manifestações das instituições pertencentes às funções essenciais ao sistema de Justiça. Precedentes: ADPF 337, de relatoria do Ministro Marco Aurélio, j. 17.10.2018; ADPF 413, de relatoria do Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 21.06.2018; a ADPF 387, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 25.10.2017; e a ADPF 190, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 27.04.2017. 5. Medida cautelar que se referenda, com prejuízo de agravo regimental interposto pelo Autor. Convertido em julgamento de mérito pelo Plenário, arguição de descumprimento de preceito fundamental a que se dá procedência.” (ADPF nº 530 MC-Ref, Tribunal Pleno, Min. Rel. Edson Fachin, DJe de 10/12/20).



    “Direito constitucional, administrativo e financeiro. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Bloqueio judicial de verbas de estatal. 1. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF proposta pelo Governador do Estado da Paraíba contra decisões judiciais do Tribunal Regional do Trabalho da 13ª Região que determinaram o bloqueio, penhora e liberação de valores da Companhia Estadual de Habitação Popular – CEHAP/PB para o pagamento de indenizações trabalhistas, sem a observância do regime de precatórios previsto no art. 100 da Constituição Federal de 1988. 2. Cabimento de ADPF para impugnar um conjunto de decisões judiciais tidas como violadoras de preceitos fundamentais. A jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de que o requisito da subsidiariedade é satisfeito quando não existe, no caso, outro meio processual eficaz para sanar a lesão a preceito fundamental de forma ampla, geral e imediata (ADPF 33, Rel. Min. Gilmar Mendes). 3. Atos de constrição do patrimônio de estatal prestadora de serviço público essencial, em regime não concorrencial: afronta aos princípios da separação dos Poderes (art. 2º, CF/1988), da eficiência (art. 37, caput, CF/1988) e da legalidade orçamentária (art. 167, VI, CF/1988) e ao sistema constitucional de precatórios (art. 100, CF/1988). Precedentes: ADPF 485, sob minha relatoria; ADPF 556, Relª. Minª. Carmen Lúcia; ADPF 387, Rel. Min. Gilmar Mendes; e ADPF 114 MC, Rel. Min. Joaquim Barbosa. 4. Ação conhecida e pedido julgado procedente para determinar a suspensão das decisões judiciais que promoveram constrições judiciais por bloqueio, penhora, arresto ou sequestro e determinar a sujeição da Companhia Estadual de Habitação Popular – CEHAP-PB ao regime constitucional de precatórios.” (ADPF nº 588, Tribunal Pleno, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, julgado em 27/4/21).



    “Direito constitucional, administrativo e financeiro. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Bloqueio judicial de verbas de estatal prestadora de serviço público. 1. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF proposta pelo Governador do Estado do Maranhão contra decisões judiciais proferidas pelo Tribunal Regional do Trabalho da 16ª Região que determinaram bloqueio, penhora, arresto e sequestro de valores da Empresa Maranhense de Serviços Hospitalares – EMSERH, empresa pública prestadora de serviços gratuitos de assistência médico-hospitalar, ambulatorial e farmacêutica, sem a observância do regime de precatórios previsto no art. 100 da Constituição Federal de 1988. 2. Cabimento de ADPF para impugnar um conjunto de decisões judiciais tidas como violadoras de preceitos fundamentais. A jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de que o requisito da subsidiariedade é satisfeito quando inexiste, no caso, outro meio processual eficaz para sanar a lesão a preceito fundamental de forma ampla, geral e imediata (cf. ADPF 33, Rel. Min. Gilmar Mendes). 3. Atos de constrição do patrimônio de estatal prestadora de serviço público essencial, em regime não concorrencial: afronta aos princípios da separação dos poderes (art. 2º, CF/1988), da eficiência (art. 37, caput, CF/1988) e da legalidade orçamentária (art. 167, VI, CF/1988) e ao sistema constitucional de precatórios (art. 100, CF/1988). Precedentes: ADPF 485, sob minha relatoria; ADPF 556, Relª. Minª. Cármen Lúcia; ADPF 387, Rel. Min. Gilmar Mendes; e ADPF 114 MC, Rel. Min. Joaquim Barbosa. 4. Ação conhecida e pedido julgado procedente para determinar a suspensão das decisões judiciais que promoveram constrições judiciais por bloqueio, penhora, arresto ou sequestro e determinar a sujeição da Empresa Maranhense de Serviços Hospitalares – EMSERH ao regime constitucional de precatórios.” (ADPF nº 789, Tribunal Pleno, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 23/8/21).



    Assim, concluo que, havendo procedimento executório movido contra a empresa pública federal que atua em regime não concorrencial, sem intuito lucrativo, com o fim de promover, estimular, coordenar e executar atividades de pesquisa, com o objetivo de produzir conhecimentos e tecnologia para o desenvolvimento agrícola do Brasil, entendo que houve violação à autoridade da Suprema Corte ao recusar-lhe o regime de precatórios.



    Nesse mesmo sentido, em casos similares envolvendo o mesmo reclamante, destaco os seguintes precedentes: Rcl nº 52.170, Min. Rel. Gilmar Mendes, DJe de 3/5/22, Rcl nº 53.310, Min. Rel. Alexandre de Moraes, DJe de 12/5/22, Rcl nº 52.953, Min. Rel. Ricardo Lewandowski, DJe de 29/4/22.



    Pelo exposto, nos termos do art. 161, parágrafo único, do Regimento Interno desta Suprema Corte, julgo procedente a presente reclamação para cassar a decisão reclamada e determinar que outra seja proferida com observância ao que decidido por esta Corte no julgamento das ADPFs 275, 387, 437, 485, 530, 588 e 789.



    Extraia-se cópia desta decisão e envie-se à autoridade reclamada para que junte aos autos do processo, dando ciência à parte beneficiária da decisão reclamada acerca do trâmite da presente reclamação.



    Publique-se. Int..



    Brasília, 17 de maio de 2022.



Ministro Dias Toffoli



Relator



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