Tribunal: STF
Processo: ARE 1385001
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-29
Data de publicação: 2022-06-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTRUÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. AUSÊNCIA DE ALVARÁ. MULTA ADMINISTRATIVA. LEI MUNICIPAL Nº 13.756, DE 2004. ANÁLISE: INVIABILIDADE. ÓBICE DOS ENUNCIADOS Nº 279 E Nº 280 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo interposto contra decisão pela qual foi negado seguimento a recurso extraordinário apresentado em face de acórdão cuja ementa segue abaixo:



    “Apelação Cível. Ato administrativo - Construção de estação rádio-base sem o alvará. Alegação de competência da União para legislar sobre telecomunicações - Questão afeta à exigência de atendimento às posturas municipais - Direito urbanístico. Competência que já foi reconhecida no julgamento da ADI 0128923- 93.2013.8.26.0000. Multa lavrada com base em dispositivos que não foram declarados inconstitucionais pelo julgado citado. Multa aplicada a fim de coibir a reiterada prática pela empresa, observada a sua capacidade econômica e com base na lei. Manutenção. Sentença de improcedência mantida. Recurso não provido. ” (e-doc. 15)



    2. No recurso extraordinário, a recorrente alega a violação dos arts. 22, inc. IV, 24, incs. VI e XII, e 30, incs. I e II, da Constituição da República. Afirma a nulidade do auto de infração, porque fundamentado em legislação municipal inconstitucional — Lei municipal nº 13.756, de 2004, considerada a usurpação da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações.



    É o relatório.



    Decido.



    3. A questão ficou delimitada pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos seguintes termos:



     “O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, quando do julgamento da ADI 0128923- 93.2013.8.26.0000, fundamentou sobre a possibilidade de a Municipalidade aplicar e fiscalizar as estações de rádio base. Neste ponto, alinha-se com a interpretação dada pela Douto Magistrado “a quo” de que o art. 25 da Lei nº 13.756/2004 permanece em vigor, portanto, não foi declarado inconstitucional pela ADI referida, o que autoriza a atuação fiscalizatória da Municipalidade. Sobre o tema não cabe mais discussão. No julgado citado, foi declarada a inconstitucionalidade somente dos artigos 22, 23, 24, 27 e 28 da Lei Federal nº 13.756/2004, bem como a expressão “e o funcionamento” contida no artigo 1º, a saber: 



    ‘1 - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Municipal nº 13.756, de 16 de janeiro de 2004, de São Paulo, que dispõe sobre a “instalação e o funcionamento, no município de São Paulo, de postes, torres, antenas, contêineres e demais equipamentos que compõem as Estações Rádio-Base, destinadas à operação de serviços de telecomunicações”.2 - PRELIMINARES. 2.1. Ilegitimidade de parte. Rejeição. O STF já decidiu (no caso específico da TELCOMP) que essa entidade de classe “possui legitimidade para ajuizar ação direta de inconstitucionalidade objetivando a defesa das pessoas jurídicas que a integram” (ADI nº 4.739 MC/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 07/02/2013). E uma vez que a matéria em discussão nestes autos, tal como naquele processo, guarda pertinência temática com as finalidades da entidade, fica reconhecida a legitimidade dessa interessada para deflagrar o controle normativo abstrato, com consequente afastamento da preliminar. 2.2. Impossibilidade jurídica do pedido. Rejeição. Embora a petição inicial, em alguns tópicos, sustente a inconstitucionalidade da lei municipal em face da Constituição Federal (art. 22, inciso IV), a matéria pode ser conhecida no âmbito da Justiça Estadual com apoio nos artigos 1º e 144 da Constituição Paulista. Precedentes deste C. Órgão Especial. 3. MÉRITO. 3.1. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DO PACTO FEDERATIVO. Procedência parcial. Reconhecimento de vício de inconstitucionalidade em relação aos dispositivos que cuidam do tema referente ao funcionamento das Estações Rádio-Base (por ofensa à norma do art. 22, inciso IV, da Constituição Federal e art. 144 da Constituição Estadual), porque essa matéria, de competência exclusiva da União, já está disciplinada pelas Leis Federais nº 9.472/1997 e nº 11.934/2009 e por Resoluções da ANATEL, inclusive com previsão de aplicação de multa em caso de violação das normas, não sobrando espaço, portanto, para legislação suplementar (art. 30, inciso I) ou para disciplina de assunto predominantemente local nessa área (art. 30, inciso II, CF). Como ficou decidido na ADIN nº 3.080-9/SC (Rel. Min. Ellen Gracie, j. 02/08/2004), é pacífico o entendimento do Supremo Tribunal Federal quanto à inconstitucionalidade de normas estaduais que tenham como objeto matérias de competência legislativa privativa da União: ADINs nº 2.815, Rel. Min. Sepúlveda Pertence (propaganda comercial), nº 2.796-MS, Rel. Min. Gilmar Mendes (trânsito), nº 1.918, Rel. Min. Maurício Corrêa (propriedade e intervenção no domínio econômico), nº 1.704, Rel. Min. Carlos Velloso (trânsito), nº 953, Rel. Min. Ellen Gracie (relações de trabalho), nº 2.336, Rel. Min. Nelson Jobim (direito processual), nº 2.064, Rel. Min. Maurício Corrêa (trânsito) e nº 329, Rel. Min. Ellen Gracie (atividades nucleares). Em caso similar, envolvendo discussão sobre fiscalização de atividade nuclear, o Supremo Tribunal Federal decidiu pela Apelação Cível nº 1066159-79.2019.8.26.0053 -Voto nº 5 inconstitucionalidade de lei do Estado de São Paulo que disciplinava a matéria proclamando que a despeito da justa preocupação do legislador estadual na proteção da população e do meio ambiente, “é inconstitucional norma estadual que dispõe sobre atividades relacionadas ao setor nuclear no âmbito regional, por violação da competência da União para legislar sobre atividades nucleares, na qual se inclui a competência para fiscalizar a execução dessas atividades e legislar sobre a referida fiscalização” (ADIN nº 1.575/SP, Rel. Min. Joaquim Barbosa, j. 07/04/2010). 3.2 - Reconhecimento de inconstitucionalidade, também, do art. 28, porque esse dispositivo, ao dispor que o não cumprimento do disposto no art. 5º caracteriza crime ambiental, usurpou a competência da União para legislar sobre direito penal, ofendendo o art. 22, inciso I, da Constituição Federal e o art. 144 da Constituição Paulista. 3.3. Deve ser reconhecida, entretanto, a constitucionalidade dos artigos 25 e 26, porque embora estejam enquadrados no Capítulo VII, referente ao funcionamento das Estações Rádio-Base, esses dispositivos não interferem em matéria de telecomunicações, constituindo, na verdade, regra de proteção à saúde da população e ao meio ambiente, sem conflito com normas de legislação federal. 3.4 Os demais artigos da lei impugnada regulam matéria de competência municipal com propósito de promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, inciso VIII, da Constituição Federal), daí o reconhecimento de constitucionalidade desses dispositivos, referentes às restrições da instalação (Capítulo II), instalações em áreas públicas (Capítulo III), às regras de edificação, uso e ocupação do solo (Capítulo IV), aos procedimentos de instalação (Capítulo V) e à fiscalização da instalação (Capítulo VI). O Supremo Tribunal Federal já decidiu nesse sentido, proclamando que “o texto constitucional não impede a edição de legislação estadual ou municipal que sem ter como objeto principal a prestação dos serviços de telecomunicações acabe por produzir algum impacto na atividade desempenhada pelas concessionárias de serviço público federal. As leis estaduais concernentes ao ICMS, a incidir sobre a atividade de telecomunicações, e a legislação municipal atinente ao uso do solo, de crucial importância na colocação de antenas e formação de redes, chegam a afetar a execução dos serviços, mas não revelam inconstitucionalidade formal” (ADI 4739 MC/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 07/02/2013). 4. Também não há falar-se em inconstitucionalidade do art. 18 da lei impugnada, mesmo com a alteração introduzida pela Lei nº 15.147/2010, que elevou o valor da multa (em caso de violação da norma) de R$ 6.000,00 para R$ 100.000,00, uma vez Apelação Cível nº 1066159-79.2019.8.26.0053 -Voto nº 6 que na fixação da penalidade, visando impedir situações de irregularidade, o legislador pode adotar como parâmetro para garantir efetividade àquele objetivo específico a capacidade econômica do autuado, lembrando-se, apenas a título de exemplo, que na esfera federal, em caso de empresas de telecomunicações, essa multa pode alcançar o valor de R$ 50.000.000,00 (art. 179 da Lei 9.472, de 16 de julho de 1997). Ainda a título de exemplo, anota-se que o Superior Tribunal de Justiça já decidiu que “a multa possui o objetivo de compelir o devedor a fazer ou deixar de fazer algo, motivo pelo qual pode ser aumentada caso seu valor não seja suficiente para obrigar o devedor a cumprir a decisão” (REsp 1.185.260).5. Reconhecimento de inconstitucionalidade apenas dos artigos 22, 23, 24, 27 e 28 da Lei n.º 13.756, de 16 de janeiro de 2004, bem como da expressão “e o funcionamento” contida no art. 1º. Ação julgada procedente em parte. Direta de Inconstitucionalidade nº 0128923-93.2013.8.26.0000, Comarca de São Paulo, Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, Relator Antonio Luiz Pires Neto, julgado em 23 de abril de 2014.‘



    Assim, não há que se falar em competência da União para legislar sobre a matéria. Como se vê às fls. 127, o auto de infração foi lavrado em razão de instalação de antena transmissora sem a expedição do alvará exigido pelo artigo 14 e 18, II da Lei nº 13.756/2004, não havendo qualquer menção aos dispositivos que foram declarados inconstitucionais pelo Órgão Especial desta Corte.” (e-doc. 15, p. 3-6; grifos nossos).



    4. Do trecho supracitado, tem-se que a multa foi imposta tão somente em razão da ausência de alvará para a obra. A análise da pretensão da recorrente somente seria possível a partir do exame dos elementos fáticos constantes dos autos e da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei municipal nº 13.756, de 2004). A alegada contrariedade à Constituição da República, se existente, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incidem os enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF. Nesse sentido, consolidou-se a jurisprudência desta Corte, como revelam, entre tantos outros, os precedentes a seguir transcritos:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INSTALAÇÃO DE RÁDIO-BASE. ADEQUAÇÃO AO ORDENAMENTO TERRITORIAL MUNICIPAL. PLANEJAMENTO E CONTROLE DO USO E OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO. COMPETÊNCIA MUNICIPAL. PRECEDENTE. AUSÊNCIA DE ALVARÁ DE EXECUÇÃO E LICENÇA PARA EDIFICAÇÃO. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. INCURSIONAMENTO NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.”



    (ARE nº 1.093.981-AgR/ SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j.  23/03/2018, p. 12/04/2018). 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ESTAÇÃO RÁDIO BASE. CONSTRUÇÃO IRREGULAR. DEMOLIÇÃO. DETERMINAÇÃO. SÚMULAS 279 E 280 DO STF. COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA LEGISLAR SOBRE INSTALAÇÃO DE ANTENAS DE TELEFONIA MÓVEL CELULAR E A RESPEITO DO USO DA OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO. NORMA DE INTERESSE LOCAL. ART. 30, I, II E VIII, DA CF. PRECEDENTES. 1. A controvérsia dos autos, envolvendo a instalação de estação rádio base, cinge-se ao âmbito local (Lei Estadual n° 10.995/2001 e Lei Complementar Municipal n° 1.246/2001) e requer o exame de fatos e provas. Incidência das Súmulas 279 e 280 do STF. 2. O aresto recorrido não divergiu da jurisprudência do STF que reconhecera aos municípios a competência para legislar sobre a instalação de antenas de telefonia móvel celular, seja por considerar um assunto de interesse local, seja para disciplinar o uso da ocupação do solo urbano, nos termos do art. 30, I, II e VIII, da Constituição Federal. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC.”



    (ARE nº 1.191.212-AgR / SP, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 04/11/2020, p. 23/11/2020).  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 21.11.2018. ESTAÇÃO RÁDIO BASE. REGULARIZAÇÃO. LEI 4.604/2014. SÚMULA 280 DO STF. ALEGADA AFRONTA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. SÚMULA 636 DO STF. LEI FEDERAL 9.472/1997. OFENSA REFLEXA. COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA LEGISLAR SOBRE INSTALAÇÃO DE ANTENAS DE TELEFONIA MÓVEL CELULAR E A RESPEITO DO USO DA OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO. NORMA DE INTERESSE LOCAL. ART. 30, I, II E VIII, DA CF. PRECEDENTES. 1. A controvérsia dos autos, envolvendo a regularização de estação rádio base, cinge-se ao âmbito local (Lei Municipal 4.604/2014). Incidência da Súmula 280 do STF. 2. Eventual divergência ao entendimento adotado pelo Tribunal de origem que afastou a alegada afronta ao princípio da legalidade por entender que a Lei 9.472/1997 não dá respaldo a questões locais, demandaria a análise da referida legislação infraconstitucional. Incidência da Súmula 636 do STF, o que inviabiliza o trânsito do apelo extremo. 3. O aresto recorrido não divergiu da jurisprudência do STF que reconhecera aos municípios a competência para legislar sobre a instalação de antenas de telefonia móvel celular, seja por considerar um assunto de interesse local, seja para disciplinar o uso da ocupação do solo urbano, nos termos do art. 30, I, II e VIII, da Constituição Federal. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Mantida a decisão agravada quanto aos honorários advocatícios, eis que já majorados nos limites do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC.”



    (ARE nº 1.150.575-AgR/ SE, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 05/11/2019, p. 29/11/2019).  



    “SEGUNDO AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REGULARIZAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO-BASE (ERB). ADEQUAÇÃO AO ORDENAMENTO TERRITORIAL MUNICIPAL. PLANEJAMENTO E CONTROLE DO USO E OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO. COMPETÊNCIA MUNICIPAL. PRECEDENTES. INDEFERIMENTO DE ALVARÁ DE EXECUÇÃO E LICENÇA PARA EDIFICAÇÃO. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. INCURSIONAMENTO NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.”



    (RE nº 1.258.385-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 16/06/2020, p. 15/07/2020).



    5. Ante o exposto, nego provimento ao agravo, com base no art. 932, IV e VIII, c/c o art. 1.042, § 5º, do CPC, e no art. 21, § 1º, do RISTF. Considerando que houve prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias anteriores, majoro seu valor em 10% (dez por cento), a título de honorários recursais, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 29 de junho de 2022.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator