Tribunal: STF
Processo: ARE 1392125
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-27
Data de publicação: 2022-10-27

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão da 18ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, assim ementado (eDOC 13, p. 2):



    “APELAÇÃO. Embargos à Execução Fiscal. Auto de infração e imposição de multa administrativa. Ato contrário às posturas municipais cometido na vigência da Lei 11.262/12, revogada pela superveniência da Lei 11.795/15. Controvérsia sobre a retroatividade. Aplicação da lei administrativa sancionatória no tempo. Omissão da lei. Necessidade das regras de integração do direito art. 4º da LINDB. Multa que tem natureza jurídica de penalidade por ato ilícito. Adoção pelo STJ do princípio constitucional implícito do Direito Sancionador, contido no art. 5º, XL da CF. Conduta que deixa de ter caráter ilícito (reprovabilidade), que impede a produção dos efeitos da pena. Possibilidade da analogia ao artigo 106, II do CTN, que aplica lei nova a fato pretérito, visto que também regula relações jurídico administrativas do Estado e se destina à sanção por violação de lei (ato ilícito), mas não se relaciona a tributo (ato lícito). Retroatividade da lei mais benéfica que se justifica, pelo princípio geral ou analogia. Perda da exigibilidade do título executivo. Sentença mantida. Recurso DESPROVIDO.”



    Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 19).



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 2º, 5º, XXXVI, 30, I, e 97, da Constituição Federal. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que (eDOC 15, p. 13):



    “O Município executa dívida de valor. A sanção foi aplicada no passado, já notificada, antes de qualquer revogação da Lei Municipal, para pagamento do sujeito passivo (que não pagou e poderia ter pagado, inclusive, quando a Lei 11.262/12 ainda vigia)! O que se pretende é analogia com algo que nem o princípio penal admite (isto é, afastamento de efeitos civis por força da retroatividade). Analogia de matéria penal com matéria puramente econômica (crise de inadimplemento, que é a única coisa que se busca na execução – a discussão na execução é restrita a receber o dinheiro correspondente ao crédito público).”



    A Presidência da Seção de Direito Público do TJSP inadmitiu o recurso extraordinário por entender que incide à espécie os óbices das súmulas 279 e 280 do STF (eDOC 24).



    É o relatório. Decido.



    Verifica-se que o Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, assim asseverou (eDOC 13, pp. 9/12):



    “Sob outra perspectiva e numa visão sistemática diferente da adotada pelo STJ, mas convergindo à mesma conclusão, entende-se pela plausibilidade da aplicação analógica do artigo 106 do Código Tributário Nacional, conquanto a mesma Corte já tenha afastado esse fundamento (REsp 1153083). Isso porque o CTN apresenta relação jurídico-tributária (Administração/fisco x contribuinte) e jurídico-administrativa (Administração x administrado). 



    Partindo da doutrina que defende que o artigo 4º da LINDB enumera os meios de integração em ordem de preferência, ter-se-ia predileção à analogia em relação aos princípios gerais. 



    Considerando que: o direito administrativo serve de instrumento à atividade tributária de fiscalização e arrecadação da Administração Pública; a lei tributária traz regras e competências de direito administrativo; os autos de infração e imposição de multa seguem ritos semelhantes conduzidos por autoridade administrativa; que a imposição de multa se dá pelo descumprimento da legislação respectiva; acredita-se viável o argumento. 



    Inclusive, no Município de São José do Rio Preto, as leis que disciplinam o Poder de Polícia administrativa (Lei Complementar n. 17/92) e regulam a infração à legislação municipal de posturas (Lei n. 10.710/10) fazem remissão ao Código Tributário Municipal (Lei n. 3.359/83) quanto ao trâmite dos Autos de Infração e Imposição de Multa, que induz a compatibilidade das leis. Se todas elas são expedidas pelo Município, assiste razão à analogia em virtude de omissão.



    O artigo 106 do Código Tributário Nacional, que é reproduzido no art. 265 do Código Municipal, no que tange à retroatividade da lei, determina:



     Art. 106. A lei aplica-se a ato ou fato pretérito: [...] II - tratando-se de ato não definitivamente julgado: a) quando deixe de defini-lo como infração; b) quando deixe de tratá-lo como contrário a qualquer exigência de ação ou omissão, desde que não tenha sido fraudulento e não tenha implicado em falta de pagamento de tributo; c) quando lhe comine penalidade menos severa que a prevista na lei vigente ao tempo da sua prática. 



    Note-se que o dispositivo se refere a ato definido como infração, contrário à exigência legal ou que comina penalidade. Com base no conceito de tributo do art. 3º do CTN prestação pecuniária compulsória que não constitui sanção por ato ilícito infere-se que a retroatividade não guarda relação com tributo, mas sim com a violação da lei tributária (mesmo as de conteúdo meramente administrativo). A dedução fica mais clara ao comparar com o artigo 105, que se remete ao fato gerador e, por ser de natureza estritamente tributária (ato típico, mas lícito), não retroage. Por exemplo, a isenção, norma tributária mais benéfica que não tem retroatividade. 



    A correlação é tão inerente às atividades que o exercício do poder de polícia (conceituado na lei tributária) pode ser fato gerador do tributo (taxa). Numa visão macro, vê-se, em ambos os casos, a Administração Pública na atribuição de suas competências constitucionais e objetivando o interesse público, com divisão unicamente para fins de organização administrativa só destacada a função tributária no texto da CF/88 devido à essencialidade ao funcionamento do Estado, mas que não deixa de ser administrativa. 



    Se a violação de uma legislação tributária (que inclui normas administrativas) acarreta multa e deixa de ser aplicada com a sua revogação, por que não o seria com a legislação administrativa, se as duas representam sanção por ato ilícito = descumprimento de lei municipal? Pertinentes as regras de hermenêutica contidas nos brocardos jurídicos “ubi eadem ratio ibi eadem jus” (onde há a mesma razão, incide o mesmo direito) e “ubi eadem legis ratio ibi eadem dispositio" (para a mesma razão de ser, aplica-se a mesma razão de decidir). 



    O raciocínio lógico que envolve esses ramos do direito público é similar, tanto um quanto o outro, por meio de normas cogentes e através do Poder Público municipal, prescrevem padrões de condutas obrigatórias a serem cumpridas pelos munícipes, na execução do interesse público (restringir direitos ou arrecadar receitas), cominando a respectiva pena. 



    Ainda que o desfecho não tenha sido o desejado pela apelante, é digno de nota o empenho do nobre procurador, que apresentou uma peça de apelação muito bem elaborada, cuja fundamentação convidou à reflexão e estudo detido do caso, em vista também da divergência na jurisprudência deste E. Tribunal. E é crível que, sem contextualizar o direito administrativo dentro de todo o ordenamento jurídico, cause certa estranheza eventual interferência do direito penal constitucional ou tributário por isso facilita a compreensão visualizar que o direito administrativo está presente em toda a organização da vida em sociedade, à luz da nossa Carta Política. 



    Destarte, seja pelo entendimento do princípio geral do direito sancionador ou da aplicação analógica, a multa não deve subsistir e os embargos merecem ser acolhidos. O crédito apurado foi regularmente constituído pela lavratura do AIIM, mas a revogação da lei, que instituía o preceito legal e multa, impede a produção dos efeitos da penalidade pecuniária e retira a exigibilidade do título executivo.” 



    Como se depreende dos fundamentos do acórdão recorrido, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos, e o exame da legislação local aplicável à espécie (Leis Municipais 11.262/2012 e 11.795/15), o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida nas Súmulas 279 e 280 do STF. Nesse sentido: 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Alegação de ofensa direta ao texto constitucional. Não caracterização. 3. Necessidade de reexame de fatos e provas e da legislação infraconstitucional pertinente. 4. Incidência dos Enunciados 279 e 280 da Súmula do STF. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 918.883-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 13.11.15).



    “DIREITO TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. LEGITIMIDADE. LEGISLAÇÃO ESTADUAL. APLICAÇÃO DA SÚMULA 280/STF. DEBATE DE ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA NÃO ENSEJA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 21.12.2010. Tendo a Corte de origem decidido a questão com espeque na legislação estadual aplicável, a pretensão do agravante de obter decisão em sentido diverso encontra óbice no enunciado da Súmula 280/STF. As razões do agravo regimental não são aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se ao âmbito infraconstitucional do debate, a inviabilizar o trânsito do recurso extraordinário. Agravo regimental conhecido e não provido.“ (RE 795509-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 24.10.2014).



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos dos art. 932, IV, a, do CPC.



    Nos termos do artigo 85, § 11, do CPC, majoro em ¼ (um quarto) os honorários fixados anteriormente, devendo ser observados os limites dos §§ 2º e 3º do mesmo dispositivo.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de outubro de 2022.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente