Tribunal: STF
Processo: STP 855
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-31
Data de publicação: 2022-08-31

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. SERVIDORES PÚBLICOS. DECISÃO QUE DETERMINA A REINTEGRAÇÃO DE SERVIDORES EXONERADOS POR FORÇA DE DECISÃO DESTE SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NA ADI 598/TO. ALEGAÇÃO DE RISCO DE LESÃO À ORDEM ECONÔMICA. OCORRÊNCIA. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL RELEVANTE ACERCA DA EXTENSÃO DOS EFEITOS DO ART. 18-A DO ADCT. CONSTITUCIONALIDADE DA EC 110/2021 QUE SERÁ ANALISADA OPORTUNAMENTE PELO PLENÁRIO DESTA CORTE NA ADI 7.143. POTENCIAL EFEITO MULTIPLICADOR. VULTUOSO IMPACTO NAS FINANÇAS ESTADUAIS E NO REGIME PÚBLICO DE PREVIDÊNCIA. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE. 



    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória ajuizado pelo Estado de Tocantins contra decisão proferida pela 1ª Turma da 1ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins, nos autos do Processo nº 0009957-51.2020.827.2700, que concedeu a tutela de urgência para determinar a reintegração de 92 auditores fiscais aos quadros da Administração Estadual, que haviam sido exonerados em 1993 em razão da declaração de nulidade do respectivo concurso público por esta Suprema Corte nos autos da ADI 598/TO.



    Narra que, ao julgar a ADI 598/TO, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a inconstitucionalidade de ato normativo estadual que atribuía tratamento diferenciado em concurso público a candidatos que detivessem o título de “Pioneiros do Tocantins”, o que acarretou a exoneração de 15.910 servidores estaduais, haja vista a nulidade dos respectivos atos de admissão. 



    Aduz que, ao deferir a tutela de urgência nos autos da ação ordinária ajuizada pelo Sindicato dos Funcionários do Fisco do Tocantins, o juízo de origem entendeu que o art. 18-A do ADCT, introduzido ao texto constitucional pela EC nº 110/2021, convalidou os atos administrativos praticados no âmbito do Estado do Tocantins entre 1º/01/1989 a 31/12/1994, autorizando, dessa forma, a reintegração de todos os servidores que haviam sido exonerados pela Administração durante o período delimitado na referida norma. Sustenta que a decisão impugnada causa risco de danos à economia e à ordem administrativa, promovendo desequilíbrio nas contas públicas estaduais, pois, segundo a Secretaria de Administração, acarreta um custo anual estimado em e R$ 35.550.501,19. Ressalta, ainda, seu potencial efeito multiplicador, considerando que o mesmo entendimento pode vir a ser aplicado a inúmeros casos idênticos, haja vista que diversas ações judiciais já foram ajuizadas com a mesma finalidade. 



    Alega, ademais, que “caso se admita a reintegração de tais servidores, o efeito prático que se terá, em muitos dos casos, é o retorno de indivíduos aos quadros da Administração apenas para que, logo na sequência, possam se filiar ao RPPS estadual, obtendo dele os respectivos benefícios previdenciários, ainda que, durante os últimos 30 (trinta) anos, não tenham vertido qualquer contribuição para o custeio do sistema”. Afirma que o servidores beneficiados pela decisão que ora se busca suspender foram admitidos na Administração sem prévio concurso público, “pois o certame em que eles haviam sido aprovados foi declarado inconstitucional por este STF nos autos da ADI nº 598-7/TO”, sendo que o ato de admissão de tais servidores foi maculado por vício insanável de inconstitucionalidade, que não pode ser convalidado por eventual modificação superveniente do texto constitucional, afirmando que “no que se refere ao art. 18-A do ADCT, invocado pela decisão reclamada para fundamentar a tutela de urgência concedida, urge destacar que o seu teor não determina a convalidação de atos já declarados nulos, tampouco a reintegração de servidores públicos aos quadros da Administração Estadual”.



    Requer, por estes fundamentos, o deferimento liminar da medida de contracautela e, no mérito, a sua confirmação para suspender os efeitos da decisão proferida pela 1ª Turma da 1ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins, nos autos do Processo nº 0009957-51.2020.827.2700.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo deferimento do pedido de suspensão, em parecer que restou assim ementado (doc. 29):



    “SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. EMENDA CONSTITUCIONAL 110/2021. ART. 18-A DO ADCT. CONVALESCIMENTO DE ATOS ADMINISTRATIVOS DO ESTADO DO TOCANTINS. REINTEGRAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS EXONERADOS EM 1993. CERTAME ANULADO PELA ADI 598/TO. IMPACTO FINANCEIRO-ORÇAMENTÁRIO. AUSÊNCIA DE PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. EFEITO MULTIPLICADOR DA DEMANDA. PRINCÍPIO DO CONCURSO PÚBLICO. RISCO DE GRAVE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS COMPROVADAS. DEFERIMENTO DO PEDIDO DE CONTRACAUTELA. 



    1. O Supremo Tribunal Federal é competente para processar e julgar pedido de suspensão de efeitos de tutela provisória concedida no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins, mediante a qual foi determinada a reintegração de auditores-fiscais exonerados, em 1993, em razão da declaração de nulidade do respectivo concurso público nos autos da ADI 598/TO, por envolver a interpretação e a aplicação do previsto no art. 37, II, da Constituição Federal e no art. 18-A do ADCT. 



    2. Há risco de lesão à ordem e à economia públicas no cumprimento da decisão liminar por meio da qual se determina a reintegração de noventa e dois auditores-fiscais exonerados em 1993, ante o impacto financeiro-orçamentário a inviabilizar a prestação do serviço público e a sustentabilidade fiscal do Estado, agravado pela possibilidade de concretização do efeito multiplicador da demanda, a envolver mais de quinze mil ex-servidores em situação análoga. 



    3. A impossibilidade de restituição ao erário dos pagamentos eventualmente efetuados aos agentes públicos indevidamente reintegrados em cargos públicos demonstra o risco de dano inverso e de lesão à ordem econômica. 



    4. A decisão mediante a qual se determina, com fundamento no art. 18-A do ADCT, a reintegração de servidores, exonerados em decorrência de anulação de concurso público por inconstitucionalidade reconhecida pelo STF, ofende a ordem pública, na sua acepção jurídico-constitucional, por possível afronta à regra de prévia aprovação em concurso público (art. 37, II, da Constituição Federal e Enunciado 43 da Súmula Vinculante). 



    — Parecer pelo deferimento do pedido de contracautela”.



    Em 15/03/2022, deferi a medida liminar pleiteada nos autos, para suspender os efeitos da decisão provisória proferida no Processo nº 0009957-51.2020.827.2700, em curso no Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins.



    Devidamente intimado, o Sindicado dos Funcionários do Fisco do Estado do Tocantins apresentou contrariedade ao pedido de suspensão, sustentando, em primeiro lugar, haver uma distinção entre o caso concreto e o que restou decidido na ADI 598, na medida em que a decisão impugnada teria por fundamento a disposição do art. 18-A do ADCT, inserido pela EC nº 110/2021. Aduz ter havido anterior ajuizamento de reclamação contra a decisão impugnada, a qual teve seu seguimento negado pelo Ministro Ricardo Lewadowski, fato este que demonstraria que a decisão atacada “se deve ao advento do art. 18-A do ADCT da Constituição, introduzido pela EC nº 110/2021, e não ao que decidido pelo Supremo na ADI nº 598”. Sustenta não haver risco de efeito multiplicador no caso concreto, pois a decisão impugnada alcançaria apenas 92 auditores fiscais, os quais exercem atividade essencial ao funcionamento do Estado, nos termos do que prevê o art. 37, XVIII, da CF. Salienta a possibilidade de o Poder Legislativo reintroduzir no sistema norma declarada inconstitucional e requer, por fim, seja promovida conciliação entre os auditores fiscais interessados e os representantes do Estado de Tocantins (doc. 78). 



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:



    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).



    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.



    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão provisória do Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins que, com fundamento no art. 18-A do ADCT, incluído pela EC 110/2021, determinou a reintegração de membros da associação autora do processo de origem aos cargos públicos de que haviam sido exonerados, por força de decisão deste Supremo Tribunal Federal no ano de 1993 da ADI 598/TO. Eis a ementa do referido acórdão:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Título de "Pioneiro do Tocantins". Art. 25 da Lei n. 157, de 27.07.90, art. 29 e seu par. único do Decreto n. 1.520, de 8.08.90 e item 4.4 do Edital de Concurso de 15.09.90, D.O.E. de 16.10.90, do Estado do Tocantins. O título "Pioneiro do Tocantins", previsto no "caput" do art. 25 da Lei n. 157/90; atribuido a servidores do Estado, nada tem de inconstitucional. Entretanto, quando utilizado para concurso de provas e titulos, ofende clara e diretamente o preceito constitucional que a todos assegura o acesso aos cargos publicos, pois, o critério consagrado nas normas impugnadas, de maneira obliqua, mas eficaz, deforma o concurso a ponto de fraudar o preceito constitucional, art. 37, II, da Constituição. Declaração de inconstitucionalidade da expressão "inclusive para fins de concurso público de titulos e provas" contida no par. único do art. 25 da Lei n. 157/90, do art. 29 e seu paragrafo único do Decreto n. 1.520, de 08.08.90, e da expressão "cabendo ao "Pioneiro do Tocantins", como título, 30 (trinta) pontos, nos termos do art. 25, único, da Lei n. 157, de 27 de julho de 1990 e seu regulamento", contida no item 4.4 do edital de concurso público de 15.10.90, publicado no D.O.E. de 16.10.90”. (ADI 598, Rel. Min. Paulo Brossard, Tribunal Pleno, publicado em 12/11/93).



    Nada obstante os fundamentos que embasaram a decisão impugnada e a argumentação manejada pelo sindicato autor do processo se origem, verifico presentes os requisitos para a concessão da contracautela na espécie. Isto porque, em primeiro lugar, vislumbra-se a existência de controvérsia jurídica relevante em torno tanto da correta interpretação do novel art. 18-A do ADCT, tanto no que pertine à extensão dos seus efeitos quanto no que respeita a sua própria constitucionalidade. Deveras, a adequação constitucional da EC 113/2021 está sendo questionada perante este Supremo Tribunal Federal atualmente por meio da ADI 7.143, de relatoria do Eminente Ministro Gilmar Mendes, tendo Sua Excelência, o relator, determinado a adoção do rito abreviado do art. 12 da Lei 9.868/1999, ante a relevância da matéria em análise.



    A meu sentir, a existência de Ação Direta de Inconstitucionalidade em curso nesta Suprema Corte cujo objeto é justamente a norma que fundamentou a decisão cuja suspensão se requer revela, considerados os limites da cognição admitida nos pedidos de suspensão, a plausibilidade da argumentação do Estado autor, sobretudo em se considerando os judiciosos argumentos manejados pela Procuradoria-Geral da República naquela ação direta, no sentido de que a EC 110/2021 ofenderia os postulado da separação de poderes, da segurança jurídica e da proporcionalidade, a cláusula pétrea da autonomia estadual, os princípios republicano, da isonomia, da probidade, da moralidade e da impessoalidade, e a regra do concurso público, além da garantia da coisa julgada - uma vez que visaria convalidar atos declarados nulos, porquanto manifestamente inconstitucionais, pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal em decisão cujo trânsito em julgado se deu há cerca de 30 (trinta) anos. 



    Soma-se ao fumus boni iuris ora referido o manifesto risco à ordem econômica que decorre da manutenção da decisão ora impugnada, ante o vultuoso impacto que a reintegração não planejada de quase uma centena de servidores causará às finanças públicas estaduais e, especialmente, ao sistema de previdência dos servidores do ente federativo. Referido risco se revela especialmente acentuado no contexto atual de enfrentamento recente da pandemia da Covid-19, que impôs e ainda impõe ao Poder Público de todos os entes da federação a concentração de esforços financeiros em prol de medidas sanitárias e de estímulo econômico, tais como a expansão de leitos de UTI, a vacinação da população e a distribuição emergencial de renda para a subsistência dos trabalhadores mais atingidos pela recessão econômica. Ademais, ante a amplitude da literalidade do atual art. 18-A do ADCT, vislumbra-se risco de efeito multiplicador na decisão cuja suspensão se busca, ante a existência, demonstrada pelo Estado autor, de milhares de outros ex-servidores em situação análoga aos diretamente beneficiados pelo ato judicial em análise.



    Presentes, portanto, os requisitos da plausibilidade da argumentação do Estado autor e do manifesto risco de lesão à ordem econômica em caso de cumprimento imediato da decisão impugnada, verifica-se a necessidade de acolhimento do pedido de suspensão formulado, nos termos do art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1992, a fim de que o Plenário deste Supremo Tribunal Federal possa equacionar definitivamente a controvérsia constitucional na via adequada. 



    Ex positis, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, para suspender os efeitos da decisão provisória proferida no Processo nº 0009957-51.2020.827.2700, em curso no Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins, até o trânsito em julgado do processo de origem, com fundamento nos artigos 4º, caput, da Lei nº 8.437/1992 e 297 do RISTF. 



    Fica prejudicado o agravo interposto contra a decisão liminar.



    Publique-se. Int.



    Brasília, 31 de agosto de 2022.



Ministro Luiz Fux



Presidente



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