Tribunal: STF
Processo: RE 1403343
Classe: RE
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-30
Data de publicação: 2022-11-30

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão assim ementado: 



    “PROCESSUAL CIVIL. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECRETO PRESIDENCIAL. PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE INTERESSE. REJEIÇÃO. EXTINÇÃO DE CARGOS E FUNÇÕES OCUPADAS. IMPOSSIBILIDADE. DECRETO QUE DISPÕE SOBRE MATÉRIA REGULADA POR LEI. CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. DESNECESSIDADE. CONTROLE DE LEGALIDADE. EXTINÇÃO DE CARGOS E FUNÇÕES VAGAS. POSSIBILIDADE. DESPROVIMENTO A AMBAS AS APELAÇÕES. 



    1. Trata-se de apelações interpostas pela UNIÃO FEDERAL e pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL contra sentença prolatada pelo Juízo da 13ª Vara Federal da Seção Judiciária de Alagoas que, nos autos da ação civil pública em epígrafe, julgou parcialmente procedentes os pedidos para determinar ´em relação aos cargos e funções de confiança efetivamente ocupados até 31.07.2019 (cf. art. 1º, § 2º, do Decreto nº 9.725/2009): a) a suspensão dos efeitos dos arts. 1º, II, "a" e "b" e 3º do Decreto n. 9.725, de 12.03.2019, em relação à UNIVERSIDADE FEDERAL DE ALAGOAS; b) que a ré não considere exonerados e dispensados os ocupantes dos cargos e comissões de confiança da Universidade Federal de Alagoas, descritos no Decreto suso referido; c) que a ré não considere extintos os cargos em comissão e funções de confiança da Universidade Federal de Alagoas, descritos no Decreto em questão, desde que ocupados (as) até a data de 31.07.2019´.



    2. Em suas razões recursais, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL defende, em síntese, que a inconstitucionalidade do decreto questionado também diria respeito à extinção dos cargos vagos, haja vista que afrontaria a autonomia universitária, ocasionando uma interferência do Chefe do Executivo no funcionamento da Universidade. Por seu turno, a UNIÃO, em seu recurso, suscita preliminar de falta de interesse de agir, questionando a inadequação da via processual eleita. No mérito, defendeu a constitucionalidade do decreto atacado, sustentando, em síntese, que o ato faz parte de um conjunto de ações de reforma do Estado que objetiva a simplificação administrativa, a desburocratização, a readequação da força de trabalho no Poder Executivo Federal e o enxugamento de níveis hierárquicos de órgãos e entidades, não atingindo a autonomia universitária. 



    3. Quanto à preliminar de falta de interesse de agir (inadequação da via processual eleita pelo MPF para obter o controle em abstrato de constitucionalidade do Decreto 9.725/19), tem-se que o objeto da presente ação não é o controle em abstrato de constitucionalidade do decreto questionado, mas sim os efeitos concretos do referido ato em relação, exclusivamente, à Universidade Federal de Alagoas - UFAL, não sendo a declaração de inconstitucionalidade o objeto único ou central do litígio. Destarte, não se verifica a alegada usurpação de competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal, já que a declaração de inconstitucionalidade do ato normativo que embasou a extinção dos cargos em questão constitui apenas a causa de pedir desta demanda (mero incidente ou questão prejudicial), e não pedido principal.



    4. Ausência de violação à cláusula de reserva de plenário, já que, a solução da questão fático-jurídica ora sob exame, não pressupõe, necessariamente, um juízo de conformação com normas constitucionais. Diversamente, a solução passa por um juízo de legalidade (disciplinamento de matérias afetas a lei em sentido formal).



    5. Este o teor do Decreto nº 9.725/2019: ´Art. 1º Ficam extintos os seguintes cargos em comissão e funções de confiança no âmbito do Poder Executivo federal: (...) II - em 31 de julho de 2019, na forma do Anexo II: a) mil, cento e quarenta e sete Funções Gratificadas, de que trata o art. 26 da Lei nº 8.216, de 1991; e b) onze mil, duzentas e sessenta e uma Funções Gratificadas de que trata o art. 1º da Lei nº 8.168, de 1991, nos níveis 9 a 4. b) onze mil, duzentas e sessenta e uma Funções Gratificadas de que trata o art. 1º da Lei nº 8.168, de 1991, nos níveis 9 a 4. () Art. 3º Os eventuais ocupantes dos cargos em comissão e das funções de confiança que deixam de existir por força deste Decreto ou das gratificações cujas ocupações são por ele limitadas ficam automaticamente exonerados ou dispensados, nas respectivas datas de extinção ou de início da limitação à ocupação dos quantitativos correspondentes´.



    6. O ato combatido determinou a extinção de funções e cargos ocupados, com a consequente exoneração dos ocupantes de tais cargos/funções, o que é expressamente vedado pela Constituição Federal, matéria que seria afeta a lei em sentido formal, consoante dispõe o art. 48, X, da Constituição Federal. Apelação da União desprovida.



    7. Relativamente ao recurso do MPF, considerada a condição do Presidente da República de Chefe do Poder Executivo, a Constituição Federal lhe permite, por meio de decreto autônomo, dispor de funções ou cargos públicos, quando vagos. Destarte, estando os cargos/funções vagos à época da publicação do decreto, não assiste há como acolher a pretensão de que sejam mantidos tais postos. É que, como dito, o Presidente da República é o gestor maior do Executivo, podendo dispor, livremente, de funções e cargos vagos.



    8. Quanto à tese de violação à autonomia universitária, considerada a condição da Universidade Federal de Alagoas de autarquia (integrante, pois, da administração indireta), tem-se que está ela vinculada à autoridade do Chefe do Poder Executivo (Presidente da República), continuando o Reitor como gestor da universidade e, por óbvio, das funções e cargos existentes.



    9. Apelações não providas”. (Documento eletrônico 114)



    Nos embargos de declaração que se seguiram, interpostos por ambas as partes, foram improvidos (Documento eletrônico 147)



    No RE interposto pelo Ministério Público Federal, fundamentado no art. 102, III, a da Constituição Federal, alegou-se, em suma, violação do art. 207, da mesma Carta. Requer o órgão ministerial o afastamento do Decreto 9.725/2019, no que diz respeito à extinção de cargos e funções que estavam vagas na Universidade de Alagoas. 



    No RE interposto pela União Federal, também fundamentado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aduziu-se, em resumo, ofensa aos arts. 5°, XXXV, LIV e LV; 37, II e V; 48, X; 84, VI, b; 93, X; e 129, III, da mesma Carta. Ressalta, ainda, que o Tribunal de origem, ao negar vigência ao Decreto 9.725/2019, sem a devida declaração de inconstitucionalidade da norma, afrontou a Súmula Vinculante 10. 



    Bem examinados os autos, decido. 



    Analiso, inicialmente, o apelo extremo interposto pelo Ministério Público Federal. 



    O Tribunal de origem assim dirimiu a controvérsia: 



    “Fixadas essas premissas, do atento exame dos autos se identifica ser este o teor do Decreto nº 9.725/2019: 



    Art. 1º Ficam extintos os seguintes cargos em comissão e funções de confiança no âmbito do Poder Executivo federal:



    (...) 



    II - em 31 de julho de 2019, na forma do Anexo II: 



    a) mil, cento e quarenta e sete Funções Gratificadas, de que trata o art. 26 da Lei nº 8.216, de 1991; e 



    b) onze mil, duzentas e sessenta e uma Funções Gratificadas de que trata o art. 1º da Lei nº 8.168, de 1991, nos níveis 9 a 4.



     () 



    Art. 3º Os eventuais ocupantes dos cargos em comissão e das funções de confiança que deixam de existir por força deste Decreto ou das gratificações cujas ocupações são por ele limitadas ficam automaticamente exonerados ou dispensados, nas respectivas datas de extinção ou de início da limitação à ocupação dos quantitativos correspondentes. 



    Sobre o tema - extinção de funções ou cargos - a Constituição Federal preceitua: 



    Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: [...] 



    X - criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, observado o que estabelece o art. 84, VI, b ; (grifo nosso) 



    () 



    Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: 



    VI - dispor, mediante decreto, sobre: [...] 



    b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; (grifo nosso) 



    Assim, da simples leitura do decreto presidencial e das normas constitucionais que regem a matéria, verifica-se não assistir razão à ré em seu apelo, haja vista que o ato combatido determinou a extinção de funções e cargos ocupados, com a consequente exoneração dos ocupantes de tais cargos, matéria que seria afeta a lei em sentido formal, consoante dispõe o art. 48, X, da Constituição Federal. 



    Desse modo, cumpre reconhecer que o decreto presidencial se mostrou excessivo, haja vista ter atuado em ponto alheio à autorização do constituinte, invadindo matéria afeta a lei em sentido forma. Apelação da União desprovida 



    No que tange ao recurso do MPF, melhor sorte não lhe assiste. 



    Isso porque, considerada a condição do Presidente da República de Chefe do Poder Executivo, a Constituição Federal lhe permite, por meio de decreto autônomo, dispor de funções ou cargos públicos, quando vagos. 



    Destarte, estando os cargos/funções vagos à época da publicação do decreto, não há como acolher a pretensão de manutenção de tais postos. É que, como dito, o Presidente da República é o gestor maior do Executivo, podendo dispor, livremente, de funções e cargos vagos. 



    Quanto à tese de violação à autonomia universitária, considerada a condição da Universidade Federal de Alagoas de autarquia federal (integrante, pois, da administração indireta), está ela vinculada à autoridade do Chefe do Poder Executivo (Presidente da República), continuando o Reitor como gestor da universidade e, por óbvio, das funções e cargos existentes”. (Págs. 2 a 4 do documento eletrônico 114, grifos no original)



    Pois bem, o órgão ministerial aduz, em suas razões, que 



    “[...] em que pese a Carta Magna Brasileira assente que cabe ao Presidente da República dispor mediante Decreto acerca dos cargos vagos da administração pública federal, o princípio da autonomia universitária impõe limite a tal atuação no âmbito das Universidades Federais. Ou seja, o Chefe do Poder Executivo não pode dispor, mediante decreto autônomo, sobre extinção de funções ou cargos públicos, mesmo se vagos, no âmbito das Universidades Federais, tendo em vista que a Universidade goza de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial (art. 207, da Constituição Federal) [...]



    O Decreto nº 9.725/2019, ao extinguir cargos em comissão e funções de confiança vagos no âmbito da Universidade Federal de Alagoas, afronta a autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial universitária, garantida pelo art. 207 da Constituição Federal, bem assim os princípios da proporcionalidade e razoabilidade [...]” (pág. 12, do documento eletrônico 154, grifei)



    A Emenda Constitucional 32/2001, alterou o art. 84, VI, da CF/1988, no sentido de conferir ao Presidente da República, por meio de Decreto Presidencial, a prerrogativa de revogar determinadas Leis Ordinárias.



    Trata-se, no caso, da figura denominada pela doutrina de “decreto autônomo”, que constitui ato normativo de natureza primária, restrito, contudo, ao seu âmbito próprio de atuação, isto é, no caso, à organização e funcionamento da Administração Pública Federal, desde que não implique aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos. Também foi facultado, ao Chefe do Poder Executivo, extinguir funções ou cargos públicos quando vagos. 



    José Afonso da Silva ensina que o preceito veicula uma “autorização para expedição de uma forma de regulamento autônomo, o chamado ‘regulamento orgânico e de administração´” (Cf. SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. 6. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2009. p. 486)



    No caso ora analisado, o Presidente da República, nos exatos termos da competência privativa que a Carta da República lhe confere (art. 84, VI, b), dispôs de funções e cargos públicos da Universidade Federal de Alagoas que, à época do decreto presidencial, encontravam-se vagos. 



    Não vislumbro, o aparente conflito de normas constitucionais apontado pelo Ministério Público Federal, ao argumento de que mencionado decreto não poderia ser aplicado às vagas das Universidades Públicas em razão do princípio da autonomia universitária, previsto no art. 207 da Lei Maior. 



    O citado artigo preconiza, in verbis:



    “Art. 207. As universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão.



    § 1º É facultado às universidades admitir professores, técnicos e cientistas estrangeiros, na forma da lei (Incluído pela Emenda Constitucional 11/1996).



    § 2º O disposto neste artigo aplica-se às instituições de pesquisa científica e tecnológica. (Incluído pela Emenda Constitucional 11/1996)”.



    A autonomia das Universidades é consubstancializada no art. 53 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei 9.3494/1996), o qual transcrevo abaixo: 



    “Art. 53. No exercício de sua autonomia, são asseguradas às universidades, sem prejuízo de outras, as seguintes atribuições: 



    I - criar, organizar e extinguir, em sua sede, cursos e programas de educação superior previstos nesta Lei, obedecendo às normas gerais da União e, quando for o caso, do respectivo sistema de ensino; 



    II - fixar os currículos dos seus cursos e programas, observadas as diretrizes gerais pertinentes; 



    III - estabelecer planos, programas e projetos de pesquisa científica, produção artística e atividades de extensão; 



    IV - fixar o número de vagas de acordo com a capacidade institucional e as exigências do seu meio; 



    V - elaborar e reformar os seus estatutos e regimentos em consonância com as normas gerais atinentes; 



    VI - conferir graus, diplomas e outros títulos; 



    VII - firmar contratos, acordos e convênios; 



    VIII - aprovar e executar planos, programas e projetos de investimentos referentes a obras, serviços e aquisições em geral, bem como administrar rendimentos conforme dispositivos institucionais; 



    IX - administrar os rendimentos e deles dispor na forma prevista no ato de constituição, nas leis e nos respectivos estatutos; 



    X - receber subvenções, doações, heranças, legados e cooperação financeira resultante de convênios com entidades públicas e privadas.



    Parágrafo único. Para garantir a autonomia didático-científica das universidades, caberá aos seus colegiados de ensino e pesquisa decidir, dentro dos recursos orçamentários disponíveis, sobre: 



    I - criação, expansão, modificação e extinção de cursos; 



    II - ampliação e diminuição de vagas; 



    III - elaboração da programação dos cursos; 



    IV - programação das pesquisas e das atividades de extensão; 



    V - contratação e dispensa de professores; 



    VI - planos de carreira docente ”. 



    Assim, autonomia universitária, nos termos da Constituição Federal, permite que estes órgãos de ensino detenham garantias mínimas para realizar a sua auto-gestão, com intuito de cumprir a nobre função social para a qual foram criadas. A Lei de Diretrizes e Bases, por sua vez, descreve as atribuições das universidades para o exercício da autonomia consagrada na Carta da República, entre as quais, conforme se depreende do art. 53, não há previsão para a criação ou extinção de cargos. 



    Como bem pontuado pelo Ministro Alexandre de Moraes, no julgamento do MS 37.907/DF,



    “A autonomia [universitária] está consagrada pela liberdade de gestão do conhecimento e liberdade administrativa das universidades que tais Reitores integram, dirigem e representam, na condição de órgão executivo. Ou seja, autonomia científica e de escolhas didáticas adotadas no ensino e na pesquisa universitárias, autonomia administrativa para tomar as medidas de concretização de seus objetivos científico-educativos e, por fim, autonomia na gestão financeira e patrimonial, escolhendo os projetos e atividades a serem custeados com seu orçamento próprio, tudo em vista à consecução da finalidade de ser da própria universidade pública”. 



    Deste modo, por mais que seja preocupante a extinção de cargos públicos nas universidades públicas brasileiras, correto o Tribunal de origem ao afirmar que o “Presidente da República é o gestor maior do Executivo, podendo dispor, livremente, de funções e cargos vagos”, tendo em vista que a própria Constituição Federal assim determina. 



    Passo, então, a analisar o recurso extraordinário interposto pela União Federal. 



    Preliminarmente, observo que os Ministros deste Tribunal, no julgamento do AI 791.292-QO-RG/PE (Tema 339), de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, reconheceram a repercussão geral e reafirmaram a jurisprudência desta Corte no sentido de que a exigência do art. 93, IX, da Constituição não impõe que a decisão seja exaustivamente fundamentada. O que se busca é que o julgador indique de forma clara as razões de seu convencimento, tal como ocorreu. Nesse sentido, transcrevo a ementa do referido precedente:



    “Questão de ordem. Agravo de Instrumento. Conversão em recurso extraordinário (CPC, art. 544, §§ 3° e 4°). 2. Alegação de ofensa aos incisos XXXV e LX do art. 5º e ao inciso IX do art. 93 da Constituição Federal. Inocorrência. 3. O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. 4. Questão de ordem acolhida para reconhecer a repercussão geral, reafirmar a jurisprudência do Tribunal, negar provimento ao recurso e autorizar a adoção dos procedimentos relacionados à repercussão geral”.



    Argumenta, ainda, que a ação civil pública não é substitutiva da ação direta de inconstitucionalidade, portanto houve usurpação da competência deste Supremo Tribunal Federal. No entanto, verifico que a ação foi interposta pelo Ministério Público Federal com intuito de que se garantisse a efetividade do princípio da reserva legal e não com o objetivo de declarar a inconstitucionalidade do Decreto 9.9725/2019, exarado pelo Chefe do Poder Executivo, motivo pelo qual não há como acatar a alegação do ente federativo.



    No tocante à violação do princípio da Reserva do Plenário, o Tribunal de origem não declarou de forma explícita a inconstitucionalidade de norma legal ou afastou sua aplicação sem observância do art. 97 da Constituição Federal, dado que apenas interpretou a legislação infraconstitucional aplicável à espécie. Nesse sentido, destaco julgados de ambas as Turmas deste Tribunal cujas ementas transcrevo a seguir: 



    “DIREITO PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ART. 97 DA CF/88 E SÚMULA VINCULANTE 10. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. PRECEDENTES. 



    1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que não há violação ao princípio da reserva de plenário quando o acórdão recorrido apenas interpreta norma infraconstitucional, sem declará-la inconstitucional ou afastar sua aplicação com apoio em fundamentos extraídos da Constituição Federal. Precedentes.



    2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015.



    3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (ARE 1.155.187-AgR/PR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma — grifei). 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 16.07.2018. HORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. MAJORAÇÃO. CRITÉRIOS. ART. 85, §§ 2º e 3º, DO CPC. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. REEXAME DE MÁTERIA FÁTICA. SÚMULA 279 DO STF. AUSÊNCIA DE OFENSA AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E À SÚMULA VINCULANTE 10. PRECEDENTES. 



    1. A Corte a quo, decidiu a respeito dos parâmetros para fixação dos honorários advocatícios com apoio na legislação infraconstitucional (art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC) e nos fatos e provas da causa, o que inviabiliza o processamento do recurso extraordinário.



    2. Inexistência de ofensa à cláusula da reserva de plenário, porquanto o Tribunal de origem, ao analisar o caso concreto, não declarou inconstitucional a legislação aplicada, nem afastou sua aplicação por julgá-la inconstitucional, mas apenas interpretou a norma legal.



    3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC” (ARE 1.137.000-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma —grifei) 



    Por fim, a União observa que os cargos ocupados que foram extintos pelo Decreto 9.725/2019 eram cargos e funções de livre exoneração e nomeação e não cargos efetivos, motivo pelo qual o Presidente da República “exerceu as prerrogativas de organização administrativa que lhe cabiam dentro da contingência financeira enfrenta pela Administração Pública Federal” (pág. 36 do documento eletrônico 155). 



    Alega que, tendo em vista que foram exonerados apenas aqueles que detinham cargos em comissão e, quanto aos servidores efetivos, eles apenas foram destituídos de suas funções de confiança, nenhum cargo foi efetivamente extinto. 



    Em relação à questão, a Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região entendeu que: 



    “6. O ato combatido determinou a extinção de funções e cargos ocupados, com a consequente exoneração dos ocupantes de tais cargos/funções, o que é expressamente vedado pela Constituição Federal, matéria que seria afeta a lei em sentido formal, consoante dispõe o art. 48, X, da Constituição Federal. Apelação da União desprovida”. 



    A Constituição Federal, no art. 48, X, preceitua que: 



    “Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: 



    [...]



    X - criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, observado o que estabelece o art. 84, VI, b”. 



    Conforme anteriormente exposto, o art. 84, VI, b, da Carta da República apenas permite que o Chefe do Poder Executivo extinga funções e cargos públicos quando vagos, o que não ocorreu no caso. 



    Os mencionados cargos, de acordo com discriminado pelo Tribunal a quo, estavam ocupados. Assim, a exoneração de todos os servidores de funções comissionadas ou cargos em comissão, para torná-los vagos, com o único objetivo de extingui-los, sem a elaboração de lei específica, fere o disposto no 48, X, da Constituição Federal. 



    Isso posto, nego seguimento aos recursos (art. 21, § 1°, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 30 de novembro de 2022.



                      Ministro Ricardo Lewandowski



                                  Relator