Tribunal: STF
Processo: ARE 1388283
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-06
Data de publicação: 2022-09-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NÃO COMPROVAÇÃO ASSENTADA NO ACÓRDÃO RECORRIDO. REEXAME DE FATOS E PROVAS: IMPOSSIBILIDADE. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO SUPREMO. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em face de acórdão assim sintetizado:



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - REMESSA NECESSÁRIA CONHECIDA DE OFÍCIO - APELAÇÃO - CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA - SERVIDORES PÚBLICOS - MÉDICOS -ACUSAÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DA JORNADA SEMANAL DE TRABALHO E IRREGULARIDADES NO REGISTRO DO PONTO - ALEGAÇÃO DE PRÁTICA DE CONDUTA ÍMPROBA VULNERADORA DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GERADORA DE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO PARA OS AGENTES PÚBLICOS - ARTIGOS 9º E 11 DA LEI 8.429192 - NECESSIDADE DE QUALIFICAÇÃO DA CONDUTADA PELO ELEMENTO ANÍMICO DO DOLO - JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA DO COLENDO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA - PROVA NO SENTIDO DE QUE HAVIA AUTORIZAÇÃO E ORIENTAÇÃO DOS SUPERIORES HIERÁRQUICOS DOS SERVIDORES PARA A FLEXIBILIZAÇÃO DO CUMPRIMENTO DO HORÁRIO NAS DEPENDÊNCIAS DO HOSPITAL, EM RAZÃO DE DISPONIBILIDADE DOS PROFISSIONAIS MÉDICOS PARA O ATENDIMENTO DE EXPEDIENTES FORA DO HORÁRIO DE TRABALHO - AUSÊNCIA DE DOLO — AUSÊNCIA DE PROVA DE PREJUÍZO AO BOM ANDAMENTO OU A SEGURANÇA DO SERVIÇO HOSPITALAR PRESTADO AOS PACIENTES - PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE - SENTENÇA CONFIRMADA EM REMESSA NECESSÁRIA CONHECIDA DE OFÍCIO - RECURSO PREJUDICADO. 



    1- É de rigor o conhecimento da remessa necessária, das sentenças proferidas em ações de improbidade administrativa, em que há alegação de prejuízo ao erário, por força do art. 19 da Lei da Ação Popular, conforme reconhece a jurisprudência sedimentada do col. Superior Tribunal de Justiça. 



    2- Para o reconhecimento de ato de improbidade, segundo a jurisprudência do eg. STJ, "exige-se a presença de dolo nos casos dos arts. 9 e 11 - que coíbem o enriquecimento ilícito e o atentado aos princípios administrativos, respectivamente - e ao menos de culpa nos termos do art. 10, que censura os atos de improbidade por dano ao Erário". 



    3- Acusação de que médicos, servidores efetivos e contratados de fundação pública hospitalar, descumpriam jornada semanal de trabalho, e praticavam irregularidades no registro de ponto. 



    4- Capitulação da conduta com improba, vulneradora dos princípios da Administração Pública, e geradora de enriquecimento ilícito para os servidores (art. 11, caput, e inciso 1; e art. 9, inciso XI, da Lei 8.429192). Necessidade da demonstração da presença do elemento anímico do dolo. 



    5- Prova dos autos de que havia autorização e orientação dos superiores hierárquicos diretos dos servidores, para que houvesse flexibilização do cumprimento da jornada semanal nas dependências do hospital, em razão da necessidade de disponibilidade dos profissionais médicos para o atendimento de expediente e prestação de serviços fora do horário de trabalho. 



    6- Autorização que retira o dolo da conduta dos réus, que assim procediam, não por má-fé, mas autorizados pela sua chefia; e mais, justificados, também pelos seus superiores, já que a flexibilização da jornada se justificava pela disponibilidade de atendimento a qualquer hora, a que se sujeitavam. 



    7- Ausente o elemento volitivo do dolo, descabe o reconhecimento de prática ímproba violadora dos princípios da Administração Pública, na forma do art. 11, da LIA, ou geradora de enriquecimento ilícito, na forma do art. 9, da mesma lei. 



    8- Ausência de demonstração de que o fato de a jornada dos réus não ser cumprida, exclusivamente, nas dependências da fundação, teria trazido qualquer prejuízo ao bom andamento, ou a segurança dos serviços hospitalares prestados, ou mesmo que tenha gerado danos aos pacientes. 



    9- Pedido julgado improcedente. 



    10- Sentença confirmada, em remessa necessária conhecida de ofício. Prejudicada a apelação.” (e-doc. 24).



    2. No recurso extraordinário, o Ministério Público do Estado de Minas Gerais afirma violado o art. 37, § 4°, da Constituição da República. Discorre sobre a conduta dos médicos da Fundação Hemominas, os quais teriam descumprido as respectivas jornadas de trabalho e fraudado o sistema de registro de ponto. Entende contrariado o princípio da moralidade e caracterizada a improbidade administrativa. Requer o provimento do recurso para, reformando o acórdão recorrido, serem aplicadas as sanções indicadas na inicial.



    É o relatório.



    Decido.



    3. O pedido deduzido na ação civil pública ajuizada contra os recorridos foi julgado improcedente pelo Juízo da 3ª Vara da Fazenda Pública e Autarquias da comarca de Belo Horizonte/MG, decisão confirmada pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais/MG. O Colegiado a quo, ao analisar a apelação, assim deixou consignado:



    “Restou incontroverso nos autos que os réus não cumpriam, efetivamente, as horas de jornada semanal, prevista para os respectivos cargos e funções, nas dependências da fundação. Todavia, na esteira do que decidiu a digna Juíza sentenciante, a flexibilização do horário dos médicos, para atuarem presencialmente nas dependências da fundação, mais do que tolerada, era autorizada, e, até, justificada, no sentido de que, os referidos profissionais, em razão da natureza de suas funções, atendiam a expedientes vinte e quatro horas por dia, inclusive de sua residência, por telefone, etc., de forma que, ainda que não cumprissem a jornada semanal nas dependências da fundação, prestavam o serviço para que foram nomeados, ou contratados, a contento. 



(...)



    Ressalte-se, também, que a questão debatida nos presentes autos, também foi objeto de sindicância administrativa, realizada no âmbito da própria Fundação Hemominas, onde declararam, o coordenador Guilherme Quintino Vieira, acima referido, e a coordenadora Maria Regina Dias Bastos que: 



    Declaro que foi acordado em reunião com a Diretoria Técnica da Fundação Hemominas (...) um horário mais flexível e que parte da carga horária seria cumprida em plantão de disponibilidade. Este plantão em disponibilidade se caracteriza pela redução do horário presencial devido a disponibilidade para atendimento por telefone fora do horário presencial para dirimir dúvidas da equipe de técnicos e dos médicos do próprio hospital além das assistências transfusionais vinculadas a agências do HPS.’ (fls.513). 



    Tal situação também é esclarecida em relação aos réus Glaciano e Priscila, tendo sido declarado por sua chefia, na sindicância:



    (...) que o cumprimento da carga horária por parte dos médicos foi deliberado pelos coordenadores técnicos do HBH, Sr. Maria Regina Bastos, e Carlos Guilherme, que autorizaram os médicos Glaciano e Priscila de não cumprissem a cargo horária de 30 horas semanais presencialmente.’ (fls.793)



      A supra referida sindicância foi arquivada, concluindo a comissão processante: 



    ‘Diante do exposto restou devidamente confirmado a existência de um acordo flexibilizando o cumprimento da carga horária presencial dos médicos responsáveis técnicos, dentre eles Glaciano Nogueira Ribeiro e Priscila Arcebispo Leo. Destaca-se que tal acordo abrange também a médica Juliana Gonçalves da Silva, responsável técnica da Agência Transfusional do HPS João XXIII. Este acordo foi realizado em razão do cargo, uma vez que os responsáveis técnicos permanecer em plantão de sobreaviso 24 horas por dia, nos sete dias da semana.’ (Relatório Final, fis, 9171928).



     Nesse passo, restou sobejamente demonstrada a existência do referido "acordo", pelo qual a chefia direta dos réus, não somente tolerava, mas também autorizava, e até justificava a liberação do cumprimento da jornada de forma exclusiva no local de trabalho, em razão da disponibilidade que os médicos ficavam, "24 horas por dia, nos sete dias da semana". 



    Tal 'acordo’, autorizado, expressamente, pelos superiores hierárquicos dos réus, retira, completamente, qualquer dolo, por parte dos réus, que assim procediam, não por má-fé, mas autorizados pela sua chefia; e mais, justificados, também pelos seus superiores, já que a flexibilização da jornada se justificava pela disponibilidade a que se sujeitavam "24 horas por dia, nos sete dias da semana".



(...)



     Noutro giro, não foi demonstrado, também, que o fato de a jornada dos réus não ser cumprida, exclusivamente, nas dependências da fundação, teria trazido qualquer prejuízo ao bom andamento, ou a segurança dos serviços prestados, ou mesmo que tenha gerado danos aos pacientes. 



    Com acima se asseverou, a jurisprudência uníssona do col. STJ não admite presunção de dolo, que deve ser demonstrado cabalmente, para justificar a condenação por ato de improbidade por violação aos princípios administrativos, ou em razão de enriquecimento ilícito, o que, no caso dos autos, pelas circunstâncias nele demonstradas, não ocorreu.” (e-doc. 24, p. 8-11; grifos nossos).



    4. Como se percebe da leitura do trecho transcrito, o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais expressamente consignou a inexistência de ato de improbidade por parte dos recorridos. Assentou que havia o cumprimento de jornada muito maior do que o contratado, uma vez que os médicos de fato ficavam à disposição da Fundação e dos pacientes todos os dias, 24 horas por dia. E mais, que a flexibilização do cumprimento do horário nas dependências do hospital foi autorizada pela chefia direta dos recorridos, justamente para contar com a disponibilidade dos médicos de forma ininterrupta, o que beneficiava os pacientes, sem prejuízo ao erário. Assim, somente pela análise do quadro probatório dos autos, seria possível concluir em sentido diverso ao que assentado pelo Colegiado de origem, o que é inviável em sede extraordinária. Incidente, portanto, o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. Nesse sentido, consolidou-se a jurisprudência desta Corte, como revelam, entre tantos outros, os precedentes a seguir transcritos:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. EXISTÊNCIA DE DOLO E PREJUÍZO AO ERÁRIO. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.”



    (ARE nº 1.344.144-AgR/AM, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Tribunal Pleno, j. 04/11/2021, p. 24/11/2021).  



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. OMISSÃO REITERADA NO CUMPRIMENTO DE DECISÕES JUDICIAIS. DISCUSSÃO QUANTO À COMPROVAÇÃO DO DOLO. OFENSA REFLEXA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. É inadmissível o recurso extraordinário se a matéria constitucional que nele se alega violada não está devidamente prequestionada. Incidência das Súmulas 282 e 356/STF. 2. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a valoração e exame minucioso do acervo fático-probatório engendrado nos autos, bem como para a análise de matéria infraconstitucional. Precedentes: ARE 844.039-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 24/08/2015; ARE 1.271.280-AgR, Tribunal Pleno, DJe de 25/09/2020; e ARE 1.238.534-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 15/09/2020. 3. Agravo regimental desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 4. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.”



    (ARE nº 1.335.711-AgR/ DF, Rel.  Min. Luiz Fux (Presidente), Tribunal Pleno, j. 11/10/2021, p. 26/10/2021).  



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ACUMULAÇÃO ILEGAL DE CARGOS PÚBLICOS. DOLO. PREJUÍZO AO ERÁRIO. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. COMPROVAÇÃO. RECONHECIMENTO. GRADAÇÃO DAS PENAS. PROPORCIONALIDADE. PEDIDO DE PRODUÇÃO DE PROVA PERICIAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTOS INFRACONSTITUCIONAIS AUTÔNOMOS E SUFICIENTES. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 283/STF. CONTROVÉRSIA QUE DEMANDA A ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. REAPRECIAÇÃO DOS FATOS E DO MATERIAL PROBATÓRIO CONSTANTES DOS AUTOS. SÚMULA 279/STF. CARÁTER PROTELATÓRIO. IMPOSIÇÃO DE MULTA. 1. O Supremo Tribunal Federal já assentou a ausência de repercussão geral da questão discutida (ARE 639.228-RG, Rel. Min. Presidente), fixando que a suposta violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa, nos casos em que o juiz indefere pedido de produção de provas no âmbito de processo judicial, restringe-se a tema infraconstitucional. 2. O Tribunal de origem adotou fundamentos infraconstitucionais autônomos e suficientes à manutenção do julgado que restaram incólumes ante o trânsito em julgado do recurso especial no Superior Tribunal de Justiça (Súmula 283/STF). 3. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, por ausência de questão constitucional, rejeitou preliminar de repercussão geral relativa à controvérsia sobre suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal (Tema 660 - ARE 748.371-RG, julgado sob a relatoria do Ministro Gilmar Mendes). 4. A solução da controvérsia demanda a análise de matéria infraconstitucional e uma nova reapreciação dos fatos e do material probatório constantes dos autos (Súmula 279/STF), procedimentos inviáveis em recurso extraordinário. 5. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985). 6. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.”



    (ARE nº 955.079-AgR/MG, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 26/08/2016, p. 23/09/2016).



    5. Ante o exposto, nego provimento ao agravo. Sem honorários advocatícios (art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985).



    Publique-se.



    Brasília, 6 de setembro de 2022



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator