Tribunal: STF
Processo: ARE 1396272
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-31
Data de publicação: 2022-08-31

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Município de São Paulo interpõe agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário, manejado com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional para impugnar acórdão da Sétima Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Favela. 



    1. É juridicamente possível pedido formulado pelo Ministério Público, legitimado ao exercício da ação civil pública movida na defesa de interesses coletivos, que visa compelir o Município ao exercício do poder de polícia administrativa relativo ao uso e ocupação do solo urbano e, assim, obrigá-lo a desfazer favela instalada em área de risco. 



    2. Não é inepta a petição inicial que contém elementos suficientes à identificação do local no qual se situa a favela cuja remoção é colimada. 



    3. Por se tratar de ação que objetiva a prática de atos de incumbência da própria Administração, não se manifesta litisconsórcio passivo unitário. 



    4. A ocupação indevida de bem público de uso comum de todos, em área de risco, impõe a restauração do status quo ante, com remoção dos moradores e demolição dos barracos existentes no local. É razoável o prazo de 90 dias para tanto, ante o longo tempo de tramitação da ação, sem que nenhuma medida administrativa tenha sido tomada para, ao menos, reduzir os riscos do local. 



    5. Ação julgada parcialmente procedente. Recursos não providos”.



    No recurso extraordinário, argumenta-se que o acórdão recorrido teria contrariado o artigo 2º da Constituição Federal.



    Alega que a decisão proferida teria retirado do Poder Executivo a discricionariedade para determinar a conveniência e a oportunidade da realização das obras e intervenções.



    Sustenta que a remoção das moradias em áreas de risco não representa a única saída legal para o problema coletivo que é objeto desta ação, de forma que o Poder Executivo poderia ter se valido de outra solução.



    O recurso foi inadmitido na origem, sob o fundamento de que os argumentos apresentados na petição recursal não seriam suficientes para infirmar o acórdão recorrido; que não teria sido demonstrada a contrariedade a normas constitucionais e que a reforma do julgado demandaria a análise de legislação infraconstitucional, a denotar ofensa meramente reflexa à Constituição Federal.



    O Ministério Público Federal, em parecer da lavra da ilustrada Subprocuradora-Geral da República Dra. Maria Caetana Cintra Santos, opinou pelo não provimento do agravo em recurso extraordinário, em parecer que porta a seguinte ementa:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA PELO JUDICIÁRIO. EXCEPCIONALIDADE RECONHECIDA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279/STF. - Parecer pelo não provimento do agravo em recurso extraordinário”.



    Decido.



    A irresignação merece prosperar.



    Com a devida vênia, o recurso extraordinário reúne as condições ao seu conhecimento.



    Interposto sob o permissivo constitucional do art. 102, inc. III, al. a, o recurso extraordinário fundamenta-se na contrariedade ao art. 2º da Carta Magna, veiculando matéria atinente à suposta violação ao princípio da separação dos poderes por parte do acórdão que manteve a condenação do Município de São Paulo à obrigação de retirar moradores da Favela Jaguaré e de demolir as edificações ali existentes.



    Como se vê, cuida-se de controvérsia constitucional e de direito, conforme se extrai do seguinte trecho da petição recursal:



    “A decisão recorrida gera desarmonia entre os Poderes, vez que acrescentou ao Poder Judiciário, em detrimento do Poder Executivo, atribuição inerente a este. Retirou do Executivo a competência para determinar a conveniência e oportunidade da realização das obras e intervenções, bem como os prazos para realização das mesmas, em conformidade com a lei orçamentária municipal anual e o plano plurianual” (doc. 12).



    A matéria trazida à apreciação deste Tribunal, portanto, refere-se à observância das atribuições precípuas conferidas pela Constituição Federal a cada um dos poderes da República, o que prescinde de reexame de fatos e provas e de interpretação da legislação infraconstitucional aplicável ao caso.



    Assim sendo, merece provimento o agravo para que seja conhecido o recurso extraordinário.



    Passo ao exame do mérito da irresignação.



    Em matéria de execução de políticas públicas, é pacífica a jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes.



    Destarte, não é dado ao Poder Judiciário, quando provocado, negar aos jurisdicionados a concretização de direitos fundamentais individuais e coletivos cuja fruição esteja obstaculizada pela inércia ou morosidade do formuladores e executores de políticas públicas, sob pena de comprometer a eficácia da Constituição. 



    Nesse sentido, vejamos os seguintes julgados:



    EMENTA Agravo regimental no agravo de instrumento. Constitucional. Poder Judiciário. Determinação para implementação de políticas públicas. Segurança pública. Destacamento de policiais para garantia de segurança em estabelecimento de custódia de menores infratores. Violação do princípio da separação dos Poderes. Não ocorrência. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes. 2. Agravo regimental não provido. (AI nº 810.410 AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, julgado em 28/5/2013, DJe de 8/8/2013)



    EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. DIREITO À EDUCAÇÃO. ENSINO SUPERIOR. CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO. COBRANÇA DE MENSALIDADE. ALUNOS HIPOSSUFICIENTES. IMPOSSIBILIDADE. TEMA 535 DE REPERCUSSÃO GERAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (RE nº 862.137 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 10/10/2020, DJe de 16/10/2020)



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. ALOCAÇÃO DE LOCAL PARA A GUARDA DE BENS APREENDIDOS. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. SEGURANÇA PÚBLICA. DEVER DO ESTADO. FUNDAMENTO NÃO IMPUGNADO. SÚMULA 283 DO STF. INCIDÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. (RE nº 851.097 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 16/10/2017, DJe de 27/10/2017)



    Ressalvado o aludido contexto de omissão inconstitucional por parte do Estado, é de se reforçar a excepcionalidade da intervenção judicial em matérias essencialmente administrativas, considerando não apenas a possível invasão na esfera da competência precípua de outro poder, mas também a inaptidão do julgador para, a partir de um único caso concreto, gerir as múltiplas prioridades sociais diante de recursos públicos limitados. 



    Assim, reside no âmbito do mérito administrativo a estipulação das políticas públicas cabíveis para cada esfera da vida social, sendo inconstitucional, por ofensa à separação dos poderes, qualquer ingerência do Poder Judiciário na capacidade de decisão - conveniência e oportunidade - do administrador em seu mister.



    É o que tem decidido este Supremo Tribunal:



    Ementa: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRAS DE INFRAESTRUTURA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. 1. O acórdão recorrido revela-se em dissonância com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE, firmada no sentido de que, no âmbito da execução das políticas públicas, cabe ao administrador público a avaliação de sua conveniência e oportunidade. 2. Agravo interno a que se nega provimento. (ARE nº 1.357.910 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 2/3/2022, DJe de 8/3/2022)



    Ementa: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE DETERMINA A CONSTRUÇÃO DE CRECHES E ESCOLAS DE EDUCAÇÃO INFANTIL EM TODAS AS ZONAS GEOGRÁFICAS DA CIDADE DE MANAUS. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. 1. O acórdão recorrido revela-se em dissonância com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE, firmada no sentido de que, no âmbito da execução das políticas públicas, cabe ao administrador público a avaliação de sua conveniência e oportunidade. 2. Agravo interno a que se nega provimento. (RE nº 1363549 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 22/4/2022, DJe de 9/5/2022)



    Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Defensoria pública. Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. (RE nº 636.686 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 25/6/2013, DJe de 16/8/2013)



    No caso em tela, o Ministério Público de São Paulo ajuizou ação civil pública visando a condenação da municipalidade às seguintes obrigações de fazer constantes da petição inicial: 1) cadastramento das residências e moradores da Favela Jaguaré; 2) desocupação do local; 3) alojamento das famílias em local apropriado e 4) desfazimento das obras irregulares.



    Fundamenta o órgão ministerial que a demanda teria o objetivo de “afastar o risco a que estão sujeitos os moradores da ‘FAVELA JAGUARÉ’, além de solucionar os problemas ambientais e urbanísticos decorrentes das obras irregulares ali erigidas” (doc. 2).



    O juízo singular julgou parcialmente procedente a ação para, tão somente, condenar o Município a retirar os moradores da localidade e a demolir as edificações ali existentes, resignando-se o autor da ação quanto aos pedidos que não foram acolhidos. 



    Essa decisão foi mantida pela Sétima Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.



    Da análise dos autos, constato que o Tribunal de origem decidiu em dissonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    Estamos a tratar, no presente caso, de provimento jurisdicional que interfere, de forma individualizada e assistemática, na maneira com que o Poder Público municipal endereça o problema habitacional e da ocupação irregular de áreas públicas, ao determinar a simples retirada de pessoas de uma área específica e provocando, por consequência, outras potenciais violações a direitos fundamentais, que também dependerão de recursos públicos para serem dirimidas. 



    O mero desfazimento da ocupação irregular não garante que aquelas pessoas, notoriamente pauperizadas, poderão adotar formatos de moradia mais adequados e seguros para si e para os outros, sendo certo, ademais, que as condições habitacionais descritas pelo autor da ação são consequência de um problema social mais amplo e abrangente, a demandar soluções sob múltiplas perspectivas. 



    Por exemplo, no julgamento da ADPF nº 828 TPI-Ref, o Plenário desta Corte pôde constatar as implicações do direito social à moradia sobre a proteção da vida e da saúde no contexto da pandemia de COVID-19, o que levou à suspensão de desocupações coletivas e de despejos de pessoas vulneráveis sob as seguintes premissas descritas no voto do Relator, Ministro Roberto Barroso:



    “(i) no contexto da pandemia da COVID-19, a tutela do direito à moradia funciona como condição de realização do isolamento social e, por conseguinte, para o enfrentamento da doença; (ii) a atuação estatal deve ser orientada no sentido de prover atenção especial a pessoas em situação de vulnerabilidade e (iii) diante da crise sanitária, deve-se conferir absoluta prioridade a evitar o incremento do número de desabrigados” (DJe de 10/2/2022).



    Na espécie, a decisão judicial em análise, tomada no intuito de proteger a vida e a integridade física das pessoas, bem como ao meio ambiente, limita-se a deslocar o problema social que, por sua vez, demanda uma atuação tipicamente administrativa, ou seja, apta a exercer um juízo sobre prioridades, diante de interesses e direitos contrapostos e de recursos públicos limitados. 



    Procede, portanto, o argumento trazido pelo recorrente no sentido de que 



    “[d]eve a Administração, sensível à realidade que a cerca, gerenciar os escassos recursos de que dispõe, atentando para os critérios de prioridade na alocação e destinação de verbas contidas no planejamento orçamentário, para atender aos interesses coletivos que se mostram mais carentes no momento” (doc. 12).



    Merece registro, ainda, a ideia de que o ordenamento jurídico fornece outras formas de solucionar questões atinentes à ocupação irregular de áreas públicas que não redundem na retirada dos moradores, o que indica um espaço de decisão conferido ao administrador nessa seara. Vejamos, nesse sentido, os argumentos trazidos pelo recorrente:



    “A remoção das moradias em áreas de risco não representa a única saída legal para o problema coletivo que é objeto desta ação. O governo municipal, no uso de suas competências constitucionais, especialmente daquelas relacionadas ao controle do uso do solo e subsolo urbanos, pode tomar diversas atitudes em razão do problema de ocupação de áreas de risco.



    Mesmo quanto às moradias que se encontram em áreas públicas municipais, a remoção não é a única saída legal à disposição Municipalidade, que pode até mesmo, caso assim escolha, outorgar concessão especial de uso para fins de moradia destas áreas, após o procedimento adequado.



    Assim, a remoção das famílias não é a única solução legal para a questão das moradias que se localizam em áreas de risco. E, não sendo a única solução legal, evidente que a determinação da remoção pura e simples das famílias representa uma escolha de política governamental, que não pode ser feita pelo Poder Judiciário” (doc. 12).



    Considero, portanto, contrariado o art. 2º da Constituição Federal, por vislumbrar que o acórdão recorrido imiscuiu-se em matéria reservada ao mérito administrativo, estando, por esse motivo, em conflito com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    Ressalvo, por fim, que, firmada a competência do Poder Executivo para a implementação de políticas públicas sob um juízo de conveniência e oportunidade, não fica o recorrente, Município de São Paulo, exonerado da obrigação de adotar as medidas necessárias para promover condições dignas de moradia aos seus cidadãos, bem como de gerenciar e reduzir riscos às pessoas e ao meio ambiente provenientes de ocupações irregulares de áreas públicas ou privadas.



    É certo, nesse sentido, que o juízo de discricionariedade de que está imbuído o mérito administrativo tem por consequência a responsabilidade - e responsabilização - das autoridades competentes pelas decisões tomadas nesse âmbito.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), a fim de julgar improcedente a ação civil pública ajuizada na origem.



    Publique-se.



    Brasília, 31 de agosto de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente