Tribunal: STF
Processo: ARE 1414412
Classe: ARE
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-14
Data de publicação: 2022-12-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário com agravo contra decisão de inadmissão do recurso extraordinário.



    O apelo extremo foi interposto com fundamento na alínea "a" do permissivo constitucional.



    O acórdão recorrido ficou assim ementado:



    RECURSO INOMINADO. JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. DIREITO ADMINISTRATIVO. MUNICÍPIO DE ARACAJU/SE. AGENTE COMUNITÁRIO DE ENDEMIAS. ADICIONAL DE INCENTIVO. PORTARIA N.º 648/GM, DATADA DE MARÇO/2006, QUE REVOGA EXPRESSAMENTE A PORTARIA QUE ESTABELECIA TAL ADICIONAL. DISPOSIÇÕES POSTERIORES QUE INDICAM QUE TAIS VERBAS SÃO REPASSADAS AOS MUNICÍPIOS PARA O CUSTEIO DAS DESPESAS COM OS FUNDOS DE SAÚDE OU COM O PROGRAMA DE SAÚDE DA FAMÍLIA, E NÃO DIRETAMENTE AOS AGENTES. NECESSIDADE DE PREVISÃO LEGAL PARA RECEBIMENTO DO ADICIONAL. INEXISTÊNCIA. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL N.º 61/2003 QUE NÃO FAZ MENÇÃO A TAL VERBA. IMPROCEDÊNCIA QUE SE IMPÕE PRECEDENTES DO TJ/SE. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.



    1. Recurso próprio, regular e tempestivo, sendo a recorrente/autora dispensada do recolhimento do preparo recursal, em razão do deferimento do benefício da justiça gratuita em seu favor, na forma do artigo 98 do CPC, vez que, nos autos, não há elementos capazes de afastar a presunção disposta no artigo 99, §3º do CPC.



    2. A parte autora é servidora do município desenvolvendo a função de Agente Comunitário de Saúde (fl. 14). E pugna pelopagamento do incentivo financeiro adicional repassado pela União, em retroatividade aos últimos 5 (cinco) anos.



    3. A vexata quaestio da controvérsia deduzida nesta lide subsome-se em perquirir se a recorrente/autora, enquanto Agente Comunitária de Saúde, possui direito à percepção de “Incentivo Financeiro Adicional”, referente aos últimos cinco anos, o que perpassa pela análise das disposições da Lei Federal n.º 12.994/2014 e das suas Portarias regulatórias, bem assim da norma local aplicável ao caso, sendo essa a Lei Complementar Municipal n.º 61/2003.



    4. De início, insta destacar que a Constituição Federal, em seu artigo 198, §5º, estabeleceu a necessidade de elaboração de uma lei federal para regulamentar o regime jurídico, o piso salarial profissional nacional, as diretrizes para os Planos de Carreira e as atividades de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias, competindo à União prestar assistência financeira complementar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, para o cumprimento do referido piso salarial.



    5. Nessa senda, em âmbito federal, foi elaborada a Lei n.º 12.994/2014 para instituir piso salarial profissional nacional e diretrizes para o plano de carreira dos Agentes Comunitários de Saúde e dos Agentes de Combate às Endemias, a qual, em seus artigos 9º-A e 9º-C, §4º, estabeleceu o piso salarial das citadas carreiras, bem assim trouxe previsão quanto à obrigatoriedade da União prestar assistência complementar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para o cumprimento daquele vencimento mínimo inicial. Demais disso, determinou que a mencionada assistência financeira complementar seria dividida em 12 (doze) parcelas consecutivas em cada exercício e 1 (uma) parcela adicional no último trimestre.



    6. Entrementes, o referido incentivo financeiro fora regulamentado pela Portaria n.º 1350/2002, do Ministério da Saúde, que tratou do incentivo adicional a ser transferido, em parcela única, do Fundo Nacional de Saúde para os Fundos de Saúde dos Municípios participantes, no último trimestre de cada ano, a ser calculado com base no número de agentes. Doravante, por meio da Portaria n.º 674/GM, de 03 de junho de 2003, houve a revisão das disposições contidas naquela, diferenciando-se os incentivos financeiros vinculados à atuação de Agentes Comunitários de Saúde, integrantes de equipes do Programa deAgentes Comunitários de Saúde ou do Programa de Saúde da Família, em Incentivo de custeio e Incentivo adicional.



    7. A valer, o artigo 3º, § 2º da Portaria n.º 674/GM, especificadamente sobre o incentivo financeiro adicional ora discutido, obtemperou que seu valor será transferido do Fundo Nacional de Saúde para os Fundos Municipais de Saúde ou, em caráter excepcional, para os Fundos Estaduais de Saúde, em uma única parcela, no último trimestre de cada ano. Neste ponto, insta destacar que a Portaria em referência fora atualizada pelas Portarias de números 648/2006, 204/2007, 2.488/2011 e 1.243/2015, as quais estabelecem parâmetros de pagamento para aquela verba, mas sempre no sentido de que ela será fundada, primordialmente, no custeio de todas das despesas ligadas ao programa, sem qualquer indicação de imposição de pagamento de determinado valor diretamente ao servidor.



    8. Com efeito, a partir da exegese das normas supracitadas e, por certo, sem demandar métodos interpretativos complexos, sendo suficiente a observação do sentido literal das disposições contidas naquelas, extrai-se que, de fato, a União prestará uma assistência financeira aos demais entes públicos, porém, em momento algum, aquelas preveem o repasse direto daqueles recursos públicos aos agentes comunitários de saúde por meio de vantagem pecuniária.



    9. É dizer: a parcela em questão não é caracterizada como benefício pessoal do agente comunitário. Em verdade, ela possui a finalidade de assistência financeira aos Municípios para o cumprimento e promoção das diretrizes relativas aos programas de Agentes Comunitários de Saúde, podendo ser utilizada, dentre outras finalidades, para aquisição de materiais e/ou equipamentos, sem que haja qualquer vinculação à remuneração do servidor ou repasse direcionado como vantagem pecuniária a ser concedida em favor daquele.



    10. Com efeito, a Portaria do Ministério da Saúde, que instituiu a verba denominada "incentivo financeiro adicional", e determinou seu repasse aos fundos municipais de saúde, não criou vantagem pecuniária para os agentes comunitários de saúde. Nesse ínterim, evidente que a tese autoral de dever municipal de pagamento de verba mensal de incentivo adicional em seu favor falece de razoabilidade, ante a inexistência lei nesse sentido e, estando a Administração Pública vinculada ao Princípio da legalidade, evidente que sua atuação é impossível quando ausente norma disciplinadora e cogente para tanto.



    11. De mais a mais, a título argumentativo, a fixação de remuneração dos servidores públicos depende de projeto de lei de iniciativa do Chefe do Executivo, nos termos do artigo 37, X, da CF/88. Além disso, as verbas que lhes são devidas são aquelas constitucionalmente garantidas no art. 39, §3º, da Carta Maior, acrescidas das previstas na legislação local. E, na hipótese dos autos, não existe expressão previsão na Lei Complementar Municipal n.º 61/2003 acerca da concessão de Incentivo adicional aos Agentes comunitários do Município de Aracaju/SE, tampouco há autorização específica da lei de diretrizes orçamentárias para tanto, conforme prevê o artigo 169 da CF/88.



    12. Nesse sentido, a jurisprudência desta Corte Superior considera que, nos termos dos artigos 37, X, 61, II, a, e 169, todos da CF, a concessão de qualquer vantagem ou aumento aos servidores públicos somente poderá ocorrer mediante autorização prévia conferida por lei específica, sendo necessário, para tanto, ao bservância da dotação orçamentária e os limites previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal.



    13. Por certo, a concessão de vantagem pecuniária aos servidores da municipalidade, por ordem de Portaria de normativa federal, vilipendiaria a organização político-administrativa e, consectariamente, violaria o princípio do federativo (autonomia dos entes federativos), subvertendo as competências legislativas/materiais previstas constitucionalmente. Portanto, tem-se que o direito vindicado na origem encontra obstáculo na Constituição Federal, que não permite a interpretação das Portarias objeto da presente discussão como fontes formais de direito, capazes de criar remuneração para servidores públicos, de qualquer órgão da Administração Pública.



    14. Desse modo, sendo imprescindível a existência de lei municipal para a concessão de adicional de incentivo aos Agentes Comunitários de Saúde da municipalidade e, como dito, inexistindo tal regramento em âmbito local, não há como subsistira pretensão autoral, devendo ser mantida a sentença fustigada em sua integralidade, mormente porque a retórica argumentativa contida na medida recursal é inidônea a infirmar os fundamentos adotados pela magistrada sentenciante (...)



    15. Pelo exposto, o recurso inominado interposto deve ser conhecido e desprovido, mantendo-se a sentença em todos os seus termos, pelos próprios fundamentos, nos moldes do artigo 46, parte final, da Lei n.º 9.099/95 c/c artigo 27 da Lei n.º 12.153/2009. Por consequência, fica a parte recorrente condenada ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios sucumbenciais, esses arbitrados em 20% (vinte por cento) do valor da causa atualizado, na forma do artigo 55 da Lei n.º 9.099/95 c/c artigo 27 da Lei n.º 12.153/2009. Todavia, fica suspensa a exigibilidade dessas verbas, nos termos do artigo 98,§3º do CPC.



    16. A súmula de julgamento servirá de acórdão, consoante disposto no artigo 46 da Lei nº 9.099/95 c/c artigo 27 da Lei n.º 12.153/2009.



    No recurso extraordinário sustenta-se violação do(s) art.(s) 2º; 5º, XXXV e LV; 30; 37, da Constituição Federal.



    Decido.



    Analisados os autos, verifica-se que o(s) dispositivo(s) indicado(s) como violado(s) no recurso extraordinário carece(m) do necessário prequestionamento, sendo certo que não foram opostos embargos de declaração para sanar eventual omissão no acórdão recorrido. Incidem na espécie as Súmulas 282 e 356 desta Corte. Nesse sentido:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Prequestionamento. Ausência. Incidência das Súmulas nºs 282 e 356/STF. Precedentes. 1. É inadmissível o recurso extraordinário se a matéria constitucional que nele se alega violada não está devidamente prequestionada. Incidência das Súmulas nºs 282 e 356/STF. 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE nº 1.230.706/DF - AgR, Tribunal Pleno, Rel.  Min. Dias Toffoli (Presidente), DJe de 18/12/19).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. INEXISTÊNCIA DE DEBATE NO TRIBUNAL DE ORIGEM SOBRE A AFRONTA CONSTITUCIONAL APONTADA. AUSÊNCIA DE OPOSIÇÃO DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. PREQUESTIONAMENTO NÃO DEMONSTRADO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. VERBA HONORÁRIA MAJORADA EM 1%, PERCENTUAL QUE SE SOMA AO FIXADO NA ORIGEM, OBEDECIDOS OS LIMITES DOS §§ 2º, 3º E 11 DO ART. 85 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL/2015, RESSALVADA EVENTUAL CONCESSÃO DO BENEFÍCIO DA JUSTIÇA GRATUITA, E MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME O § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE nº 1.144.189/ES-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 3/12/18).



    Ademais, verifica-se que o Plenário da Corte, nos autos do ARE nº 748.371/MT, Relator o Ministro Gilmar Mendes (Tema 660), reafirmou o entendimento de que a afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional que dependa, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal, o que não enseja reexame da questão em recurso extraordinário. Nesse sentido:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Militar. Cerceamento de defesa. Indeferimento de provas. Repercussão geral. Ausência. Proventos com remuneração correspondente ao grau hierárquico superior. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. A afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional, quando depende, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais, configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal. 2. Esse entendimento foi reafirmado em sede de repercussão geral. Vide: i) ARE nº 748.371/MT, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 1º/8/13 - Tema 660 e ii) ARE nº 639.228/RJ, Relator o Ministro Cezar Peluso, DJe de 31/8/11 - Tema 424. 3. Inviável, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos e a análise da legislação infraconstitucional. Incidência das Súmulas nºs 279 e 636/STF. 4. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 5. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE nº 1.143.354-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 1º/2/19).



    Além disso, verifica-se que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional local aplicável à espécie e no conjunto fático-probatório dos autos, cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário.



    Incidem, na espécie, os óbices das Súmulas 279 e 280 do STF, in verbis: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário” e “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRA PARA RECUPERAÇÃO DE IMÓVEL. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO E DA LEGISLAÇÃO LOCAL: SÚMULAS 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO”. (ARE 1.085.165-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário,DJe de 26/3/2018)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO – ALEGADA VIOLAÇÃO A PRECEITOS CONSTITUCIONAIS – DIREITO LOCAL – SÚMULA 280/STF – REEXAME DE FATOS E PROVAS – IMPOSSIBILIDADE – SÚMULA 279/STF – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, POR TRATAR-SE DE RECURSO DEDUZIDO CONTRA DECISÃO PUBLICADA SOB A ÉGIDE DO CPC/73 – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO”. (ARE 949.507-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 9/10/2020)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (alínea c do inciso V do art. 13 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 14 de dezembro de 2022.



Ministra ROSA WEBER



Presidente



Documento assinado digitalmente