Tribunal: STF
Processo: MI 7328
Classe: MI
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-07-11
Data de publicação: 2022-07-11

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de mandado de injunção impetrado pelo Partido Republicano da Ordem Social - Pros, com o objetivo de suprir alegada omissão legislativa referente ao inciso II do § 4º do artigo 40 da Constituição Federal, que trata da aposentadoria especial de servidores públicos exercentes de atividade de risco.



    O Impetrante sustenta que o presente instrumento é apto “a compelir o Poder Legislativo, em suas duas casas, a editar norma regulamentadora da aposentadoria dos Guardas Municipais, haja vista que estes exercem função típica de polícia, ou ao menos equiparada a órgão de segurança pública, matéria que já está sendo objeto de discussão na ADPF nº 650” (eDOC 1, p. 2). 



    Aduz que, neste período de pandemia, ainda que não se considere as guardas municipais como integrantes dos órgãos de segurança pública, é fato notório que a categoria foi convocada na linha de frente no combate à propagação da doença, exercendo função idêntica aos servidores da segurança pública, o que impõe a regulamentação da aposentadoria em regime especial. 



    Requer, ao final, seja reconhecida a mora legislativa, para que seja a guarda municipal enquadrada na previsão do art. 40, § 4º-C, da Constituição Federal, ou, alternativamente, que incida, no caso, o “art. 57 da Lei 8.213/91, até que seja efetivamente regulamentada a situação específica (...) objeto do presente mandamus” (eDOC 1, p. 14-15). 



    O Ministério Público Federal opinou pela extinção do processo sem resolução do mérito (eDOC 121).



    É o relatório. Decido.



    Preliminarmente, reconheço a competência desta Corte para julgar o presente mandado de injunção, tendo em vista que, em relação a guardas civis, não é aplicável a nova disciplina sobre a aposentadoria especial trazida pela EC 103/2019.



    No entanto, a impetração não merece prosperar. 



    De início registro, no que tange à alegação do Impetrante de que a aposentadoria especial de guardas civis é objeto da ADPF 650, que a decisão monocrática proferida pela Min. Cármen Lúcia, nos referidos autos, não enfrentou o mérito da questão e transitou em julgado em 12.02.2021. Na ocasião, foi negado seguimento à ação por ilegitimidade ativa das autoras, nestes termos:



    “ARGUICÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. PEDIDO DE RECONHECIMENTO DAS GUARDAS MUNICIPAIS COMO ORGÃOS INTEGRANTES DA SEGURANCA PÚBLICA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DAS AUTORAS. INEXISTÊNCIA DE CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL. ARGUICÃO A QUAL SE NEGA SEGUIMENTO”.



    Com efeito, o mandado de injunção pressupõe uma omissão legislativa inviabilizando o exercício de um direito subjetivo constitucional.



    Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados: MI 375-AgR, de relatoria do Min. Carlos Velloso, Plenário, DJ 15.05.1992; MI 2.123-AgR, redator para acórdão Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe 01.08.2013; e MI 6.070-ED, de relatoria da Min. Rosa Weber, Plenário, DJe 22.05.2014.



    Constato que, em 11.06.2015, o Plenário desta Corte finalizou o julgamento dos MIs 833 e 844 (Informativo 789), oportunidade na qual denegou as ordens impetradas, em face de suposta omissão referente à regulamentação do artigo 40, § 4º, da Constituição Federal.



    Na ocasião do julgamento desses mandados de injunção, formou-se o entendimento de que a expressão “atividades de risco”, contida no artigo 40, § 4º, II, do Texto Constitucional, é aberta, ou seja, os contornos de sua definição normativa comportam relativa liberdade de conformação por parte do Parlamento, desde que observada a forma das leis complementares.



    Especificamente quanto à discussão em exame, a jurisprudência desta Corte sedimentou-se no sentido da impossibilidade de o Poder Judiciário conceder aposentadoria especial a guardas municipais ante a ausência de legislação específica, uma vez que aqueles não fazem parte do conjunto de órgãos de segurança pública elencados no art. 144, I a V, da Constituição Federal, nem exercem atividades inequivocamente perigosas. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE INJUNÇÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO. APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDOR PÚBLICO. ATIVIDADE DE RISCO. ARTIGO 40, § 4º, II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DEFINIÇÃO DAS ATIVIDADES DE RISCO. GUARDA MUNICIPAL. INEXISTÊNCIA DE RISCO INERENTE À ATIVIDADE. RESPONSABILIDADES CONSTITUCIONAIS. ARTIGO 144, § 8º, DA CRFB/88. PROTEÇÃO DE BENS, SERVIÇOS E INSTALAÇÕES DOS MUNICÍPIOS. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A aposentadoria especial de servidor público por exposição à atividade de risco está consagrada como direito previsto no artigo 40, § 4º, inciso II, da Constituição da República, a ser regulamentado por lei complementar. 2. O Supremo Tribunal Federal assentou que a expressão “atividades de risco” a que se refere o constituinte em seu artigo 40, § 4º, II, reclama interpretação no sentido de que somente há omissão inconstitucional quando a periculosidade seja inequivocamente inerente ao ofício. Precedentes do Plenário: MI 833 e MI 844, redator p/ acórdão min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, julgados em 11/6/2015, DJe de 30/9/2015. 3. O pagamento de adicionais ou gratificações por periculosidade, que decorrem de relação de trabalho, bem como o porte de arma de fogo, não implicam, necessariamente, a concessão de aposentadoria especial por exercício de atividade de risco, diante da independência dos vínculos funcional e previdenciário. 4. In casu, o risco eventual da atividade exercida pelos guardas municipais não pode ser considerado inerente do mesmo modo que policiais e agentes penitenciários, mercê de sua função pública constitucional tratar, expressamente, da “proteção dos bens, serviços e instalações do respectivo município, conforme dispuser a lei” (artigo 144, § 8º, da CRFB/88). 5. A Lei 13.675/2018, lei ordinária que instituiu o Sistema Único de Segurança Pública (Susp), não incluiu outros órgãos no rol taxativo previsto no artigo 144, I a V, da CRFB/88, como responsáveis pela segurança pública. Na realidade, tratou de fomentar uma salutar integração entre todas as classes responsáveis pela ordem pública, sendo inviável conferir qualquer interpretação no sentido de tratar as guardas municipais como órgão de segurança pública para conceder-lhes, pela via judicial, o direito à aposentadoria especial. 6. O Poder Legislativo arroga maior capacidade epistêmica e legitimidade democrática para disciplinar a eventual concessão do direito à aposentadoria especial aos guardas municipais. Muito embora os dados empíricos demonstrem a grande violência contra a classe, a eventual exposição a situações de risco não garante direito subjetivo constitucional à aposentadoria especial. Deveras, tramita, no Senado Federal, projeto de lei complementar (PLS 214/2016), que visa a garantir, pela via constitucionalmente adequada, o direito à aposentadoria especial às guardas municipais 7. A identificação da omissão inconstitucional do Poder Legislativo e sua colmatação pela via injuncional não podem ser indiferentes à autocontenção (judicial self-restraint) e à deferência do Poder Judiciário frente à atividade legislativa democrática. A par da necessidade de se caracterizar a mora legislativa, a intervenção judicial pressupõe uma cuidadosa ponderação entre os bens jurídicos em jogo. 8. NEGO PROVIMENTO ao agravo regimental” (MI 6781-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe 03.10.2019). 



    “Direito administrativo. Agravo interno em mandado de injunção. Guarda municipal. Alegada atividade de risco. Aposentadoria especial. 1. Diante do caráter aberto da expressão atividades de risco (art. 40, § 4º, II, da Constituição) e da relativa liberdade de conformação do legislador, somente há omissão inconstitucional quando a periculosidade seja inequivocamente inerente ao ofício. 2. A eventual exposição a situações de risco a que podem estar sujeitos os guardas municipais e, de resto, diversas outras categorias, não garante direito subjetivo constitucional à aposentadoria especial. 3. A percepção de gratificações ou adicionais de periculosidade, assim como o porte de arma de fogo, não são suficientes para reconhecer o direito à aposentadoria especial, em razão da autonomia entre o vínculo funcional e o previdenciário. 4. Agravo a que se nega provimento por manifesta improcedência, com aplicação de multa de 5% (cinco por cento) do valor corrigido da causa, ficando a interposição de qualquer recurso condicionada ao prévio depósito do referido valor, em caso de decisão unânime (CPC, art. 1.021, §§ 4º e 5º).” 
(MI 6515-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Plenário, DJe 06.12.2018).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE INJUNÇÃO. GUARDA MUNICIPAL. APOSENTADORIA ESPECIAL. OMISSÃO INCONSTITUCIONAL. INEXISTÊNCIA. DESPROVIMENTO DO AGRAVO. 1. A jurisprudência desta Corte sedimentou-se no sentido da impossibilidade de o Poder Judiciário conceder aposentadoria especial a guardas municipais ante a ausência de legislação específica, uma vez que aqueles não fazem parte do conjunto de órgãos de segurança pública elencados no art. 144, I a V, da Constituição Federal, nem exercem atividades inequivocamente perigosas. Precedentes. 2. Agravo regimental desprovido” (MI 6968-AgR, de minha relatoria, Plenário, DJe 12.11.2019). 



    Por fim, esta Corte reafirmou tal orientação quando do julgamento do mérito da repercussão geral, Tema 1057, cujo recurso paradigma é o RE 1.215.727-RG, de relatoria do Min. Dias Toffoli, DJe 26.09.2019. 



    Naquela oportunidade, o Plenário Virtual proferiu acórdão assim ementado:



    “Recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Guarda civil municipal. Aposentadoria especial. Risco da atividade. Impossibilidade. Ausência de legislação específica. Periculosidade não inerente à atividade. Ausência de omissão inconstitucional. Existência de repercussão geral. Reafirmação da jurisprudência da Corte sobre o tema.” 



    Confiram-se, a respeito, os seguintes julgados:



    “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE INJUNÇÃO COLETIVO. ART. 40, § 4º, II, DA MAGNA CARTA. REDAÇÃO DADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 47/2005. ALCANCE DA EXPRESSÃO “ATIVIDADES DE RISCO”. GUARDA MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE RISCO INERENTE. 



    1. Ao julgamento do ARE nº 1.215.727, ocasião em que examinado o tema nº 1057 da repercussão geral, o Plenário desta Suprema Corte assentou a seguinte tese: “Os guardas civis não possuem direito constitucional à aposentadoria especial por exercício de atividade de risco prevista no artigo 40, § 4º, inciso II, da Constituição Federal”. 2. Na espécie, os servidores substituídos pelo ente associativo impetrante são guardas municipais, integrando categoria cujo leque de atribuições específicas - proteção de bens, serviços e instalações do município a que funcionalmente vinculados (art. 144, § 8º, da Magna Carta) -, por inconfundível com a atividade desempenhada pelos órgãos policiais elencados no art. 144, I a V, da Constituição da República, não permite, na esteira da jurisprudência desta Suprema Corte, direta ilação no sentido da presença de risco inerente, quadro a conjurar a concessão da ordem pretendida. 3. Agravo interno conhecido e não provido” (MI 6.907-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe 18.12.2019)



    “MANDADO DE INJUNÇÃO – GUARDAS MUNICIPAIS – CATEGORIA FUNCIONAL QUE ALEGADAMENTE EXERCE ATIVIDADES DE RISCO – ACESSO AO BENEFÍCIO DA APOSENTADORIA ESPECIAL (CF, ART. 40, § 4º, II) – INADMISSIBILIDADE – PRETENDIDO RECONHECIMENTO DO CARÁTER PERIGOSO DE CERTAS ATIVIDADES REALIZADAS NO ÂMBITO DO SERVIÇO PÚBLICO – MATÉRIA DE “LEGE FERENDA” – TEMA SUJEITO À RESERVA CONSTITUCIONAL DE LEI FORMAL – PRECEDENTES DESTA SUPREMA CORTE (MI 833/DF, MI 844/DF E MI 6.898-AGR/DF) – ENTENDIMENTO REAFIRMADO PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM RAZÃO DO JULGAMENTO FINAL, COM REPERCUSSÃO GERAL, DO ARE 1.215.727-RG/SP – RESSALVA DA POSIÇÃO PESSOAL DO RELATOR DESTA CAUSA, QUE ENTENDE POSSÍVEL A COLMATAÇÃO JURISDICIONAL DA OMISSÃO ESTATAL EM CASOS COMO ESTE – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO” (MI 6920-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJe 17.09.2020). 



    Nesse mesmo sentido, aponto recente julgado proferido pela Primeira Turma deste Tribunal (RE 1362569-ED, de relatoria do Min. Alexandre de Moraes, DJe 05.04.2022): 



     



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE DIVERGIU DA JURISPRUDÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE FIRMADA NO JULGAMENTO DO TEMA 1057 DA REPERCUSSÃO GERAL. 1. O órgão julgador pode receber, como agravo interno, os embargos de declaração que notoriamente visam a reformar a decisão monocrática do Relator, sendo desnecessária a intimação do embargante para complementar suas razões quando o recurso, desde logo, exibir impugnação específica a todos os pontos da decisão embargada. Inteligência do art. 1.024, § 3º, do Código de Processo Civil de 2015. 2. O acórdão recorrido divergiu da jurisprudência desta SUPREMA CORTE firmada no julgamento do ARE 1.215.727-RG (Rel. Min. DIAS TOFFOLI – Presidente, DJe de 26/9/2019, Tema 1057), em que fiquei vencido, no sentido de que: “Os guardas civis não possuem direito constitucional à aposentadoria especial por exercício de atividade de risco prevista no artigo 40, § 4º, inciso II, da Constituição Federal.” 3. Embargos de Declaração recebidos como Agravo Interno, ao qual se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final)”. 



    Por fim, destaco os seguintes trechos da decisão monocrática exarada no RE 1.282.074, de relatoria do Min. Luiz Fux, DJe 24.08.2020, cujo recurso foi interposto pelo Instituto de Previdência do Município de Jacarei:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. GUARDA CIVIL MUNICIPAL. APOSENTADORIA ESPECIAL. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 1.215.727. TEMA 1.057 DA REPERCUSSÃO GERAL. SÚMULA VINCULANTE 33. INAPLICABILIDADE. INOCORRÊNCIA DE ALTERAÇÃO DO QUADRO COM O ADVENTO DA EMENDA CONSTITUCIONAL 103/2019. RECURSO PROVIDO. 



    O recurso merece prosperar. 



    In casu, o acórdão ora recorrido divergiu do entendimento firmado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal que – no julgamento conjunto dos Agravos Regimentais no Mandado de Injunção 6.515, Rel. Min. Roberto Barroso, e nos Mandados de Injunção 6.770, 6.773, 6.780 e 6.874, Redator para o acórdão Min. Roberto Barroso – assentou a impossibilidade de o Poder Judiciário conceder aposentadoria especial aos agentes da guarda municipal, ante a ausência de legislação específica, uma vez que eles não fazem parte do conjunto de órgãos de segurança pública elencados no artigo 144, I a IV, da Constituição Federal, nem exercem atividades inequivocamente perigosas. Confira-se, a propósito, a seguinte ementa: 



    (...)



    Saliente-se, ainda, que esta Suprema Corte, ao julgar o ARE 1.215.727, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, Tema 1.057 da Repercussão Geral, reafirmou esse entendimento, em acórdão que porta a seguinte ementa: 



    (...)



    Assevere-se, por fim, que não houve mudança da situação dos guardas municipais com o advento da Emenda Constitucional 103/2019, que alterou artigo 40, § 4º, da Constituição da República e inseriu o § 4º-B nesse dispositivo, in litteris: 



    “§ 4º É vedada a adoção de requisitos ou critérios diferenciados para concessão de benefícios em regime próprio de previdência social, ressalvado o disposto nos §§ 4º-A, 4º-B, 4º-C e 5º. (...) § 4º-B Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144.” (Grifei) 



    Ex positis, PROVEJO o recurso extraordinário, com fundamento no disposto no artigo 932, V, do Código de Processo Civil/2015, para julgar improcedente o pedido de concessão de aposentadoria especial formulado no presente feito. Fixo os ônus da sucumbência em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, ficando suspensa sua exigibilidade, nos termos do artigo 98, § 3º, do referido código”. (grifos nossos) 



    Ante o exposto, nego seguimento ao mandado de injunção, nos termos do artigo 21, §1º do RISTF.



    Publique-se.



    Brasília, 11 de julho de 2022. 



Ministro Edson Fachin



Relator



Documento assinado digitalmente