Tribunal: STF
Processo: ACO 3131
Classe: ACO
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-16
Data de publicação: 2022-08-16

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Constitucional e Financeiro. Ação cível originária. Conflito federativo. Inscrição de Estado-membro em cadastros federais de inadimplência. Gastos com manutenção e desenvolvimento do ensino. 



1. A questão jurídica em discussão refere-se à inscrição do Estado de Santa Catarina em cadastro federal de inadimplência por suposto descumprimento do percentual mínimo constitucional, com base em dados contantes do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação – SIOPE quando, por outro lado, o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina aprovou as contas do estado em relação especificamente ao ponto.



2.  Em matéria de ensino, cabe expressamente aos Tribunais de Contas estaduais a aferição da aplicação dos recursos constitucionais mínimos em educação, por envolver a fiscalização de recursos de titularidade do próprio ente estadual. Arts. 26 e 27 da Lei nº. 11.194/2007.



3. Pedido julgado procedente para determinar à União que se abstenha de incluir o Estado-autor nos cadastros de inadimplência federais, em razão das irregularidades nos dados relativos ao exercício de 2017, inseridos no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE).



    1. Trata-se de ação cível originária, com pedido de liminar, proposta pelo Estado de Santa Catarina em face da União, postulando, em síntese, que se reconheça a ilegitimidade de sua inscrição em cadastros de inadimplentes da Administração Pública Federal (SIAFI/CADIN) por conta de suposto descumprimento da aplicação, em educação, do percentual mínimo de 25% da receita de impostos do exercício de 2017.



    2. De acordo com a petição inicial, há equívoco na base de cálculo das receitas e valores investidos nas áreas e serviços de educação, pois o Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação – SIOPE não “admite a inserção dos dados das despesas de pessoal relativas aos servidores inativos para efeito de cálculo do valor mínimo de aplicação de recursos em Educação”. 



    3. Nesse sentido, o Estado alega ter sido irregularmente inscrito no CAUC. Afirma, ainda, não ter sido previamente notificado quanto à sua inclusão nos cadastros de inadimplência, o que fere o princípio do devido processo legal. 



    4. Intimada para se manifestar sobre o pedido de liminar, a União sustentou sua ilegitimidade ativa, a responsabilidade do Estado em transmitir os dados para o SIOPE, além da impossibilidade de os gastos com inativos e pensionistas serem incluídos como investimento em educação.



    5. Indeferi o pedido liminar sob o fundamento de que a despesa com pessoal inativo e com pensionistas não pode ser considerada para fins de cômputo do percentual de 25% (vinte e cinco por cento) a ser aplicado em educação, conforme determinado pelo art. 212 da Constituição Federal. O art. 70, I, da Lei 9.394/1996 prescreve que apenas o gasto com remuneração de pessoal, o que pressupõe servidores em atividade, serve àquela finalidade. O Estado de Santa Catarina interpôs Agravo contra essa decisão.



    6. Durante o recesso judicial, o Estado autor apresentou pedido de tutela provisória incidental alegando perecimento do direito. A Ministra Cármen Lúcia, então Presidente desta Corte, deferiu o pedido para suspender a inscrição negativa de Santa Catarina no Cauc/Siafi/Cadin em decorrência da aplicação de recursos em educação no percentual mínimo exigido constitucionalmente, referente ao exercício de 2017. A União interpôs Agravo contra o deferimento da liminar. 



    7. A União apresentou contestação, na qual alegou que: (i) o CAUC não é cadastro de inadimplência, sendo possível ao ente cadastrado provar sua regularidade fiscal por meio de outras provas documentais; (ii) a prestação de contas sobre a utilização dos recursos recebidos pelo ente federado e a tomada de contas especial são fases distintas da verificação da regularidade da aplicação de recursos voluntariamente transferidos, de modo que o registro no CAUC é etapa prévia à tomada de contas especial. Refutou a tese da intranscendência das sanções por entender que que a mudança de governo não cessa as restrições ao repasse de recursos federais, pois a sanção se volta contra o Estado, não contra aquele que exerce o mandato.



    8. As partes não requereram a produção de provas, por entenderem que os autos estão suficientemente instruídos e por tratar-se de questão de direito. O feito foi saneado, delimitando-se a questão controversa à licitude da inscrição do Estado-membro em cadastros federais de inadimplência. As partes apresentaram razões finais, reafirmando os argumentos anteriormente defendidos.



    9. A Procuradoria-Geral da República opinou pela procedência do pedido.



    10. É o relatório. Passo a decidir. 



    11. Preliminarmente, consigno que a jurisprudência do STF se orienta no sentido de que a União é parte legítima para figurar no polo passivo de demandas em que se discute a validade de inscrições de outros entes públicos em cadastros de inadimplência por ela organizados e mantidos. Confiram-se, a título de exemplo, os seguintes precedentes: ACO 3.187 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 27.03.2020; ACO 2.747 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. em 29.04.2019; ACO 2.795 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 23.11.2018; ACO 2.808 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. em 21.09.2018; ACO 2.803 AgR-segundo, Rel. Min. Dias Toffoli, j. Em 29.09.2017.



    12. Com efeito, embora a anotação resulte de verificação de dados sob vigilância do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, refere-se a questões de observância dos dispêndios de forma global, havendo participação direta da União tanto na atividade fiscalizatória exercida pelo Ministério da Educação como pela adoção do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação – SIOPE como fonte para o CAUC. 



    13. No mérito, em primeiro lugar, a jurisprudência desta Corte firmou o entendimento de que a inscrição de ente federativo em cadastro federal de inadimplência depende da observância do devido processo legal. Para tanto, a União deve comprovar a prévia notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato). A inclusão de Estados nos cadastros de inadimplência federais, portanto, não pode ocorrer de forma unilateral. 



    14. A questão foi revisitada pelo Plenário, em maior profundidade, quando do julgamento do RE 1.067.086, Rel. Min. Rosa Weber, paradigma do tema nº 327 da repercussão geral, sob a seguinte ementa:



    EMENTA RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO ADMINISTRATIVO, FINANCEIRO E CONSTITUCIONAL. INSCRIÇÃO NO CADASTRO DE INADIMPLENTES DO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL – SIAFI/CADIN. DIREITO DA UNIÃO E DOS ESTADOS DE CONDICIONAR A ENTREGA DE RECURSOS AO PAGAMENTO DE SEUS CRÉDITOS, INCLUSIVE DE SUAS AUTARQUIAS. ART. 160, PARÁGRAFO ÚNICO, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE CONFLITO COM A GARANTIA DO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA E DEVIDO PROCESSO LEGAL. ART. 5º, LIV e LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. VINCULAÇÃO AOS CADASTROS PARA A ENTREGA DE NOVOS RECURSOS. OBRIGAÇÃO LEGAL DIVERSA DO OBJETO DA AÇÃO. CARACTERIZAÇÃO DA INADIMPLÊNCIA PARA INSCRIÇÃO DE RESTRIÇÃO EM CADASTROS. MOMENTO. PRÉVIO JULGAMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS. NECESSIDADE NOS CASOS DE POSSIBILIDADE DE REVERSÃO DA INADIMPLÊNCIA. FIXAÇÃO DE TESE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. Não viola o art. 160, I, da Constituição Federal a exigência do julgamento da tomada de contas especial para inscrição, em cadastro de inadimplentes, de ente subnacional que pretende receber recursos da União.



    2. É requisito para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes o julgamento da tomadas de contas especial ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, desde que cabível à hipótese e possa resultar em reversão da inadimplência. Garantia do devido processo legal, contraditório e ampla defesa. Inteligência do disposto no art. 5º, LIV, e LV, da Constituição Federal.



    3. É dispensável o julgamento ou mesmo a instauração da tomada de contas especial para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes, quanto tal procedimento não puder resultar em reversão da inadimplência, bastando, nestas hipóteses, a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto.



    4. Fixação da seguinte tese em repercussão geral: “A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e; b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.” 4. Recurso extraordinário a que se nega provimento, com fixação de tese em repercussão geral.



    (RE 1067086, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 16/09/2020, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-254 DIVULG 20-10-2020 PUBLIC 21-10-2020)



    15. Na hipótese dos autos, a questão jurídica em discussão refere-se à inscrição do Estado de Santa Catarina em cadastro federal de inadimplência por suposto descumprimento do percentual mínimo constitucional, com base em dados contantes do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação – SIOPE quando, por outro lado, o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina aprovou as contas do estado em relação especificamente ao ponto.



    16. Em matéria de ensino, cabe expressamente aos Tribunais de Contas estaduais a aferição da aplicação dos recursos constitucionais mínimos em educação, por envolver a fiscalização de recursos de titularidade do próprio ente estadual. Nesse sentido, confira-se o disposto nos arts. 26 e 27 da Lei nº. 11.194/2007:



    Art. 26. A fiscalização e o controle referentes ao cumprimento do disposto no art. 212 da Constituição Federal e do disposto nesta Lei, especialmente em relação à aplicação da totalidade dos recursos dos Fundos, serão exercidos: 



    (...) 



    II - pelos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, junto aos respectivos entes governamentais sob suas jurisdições.



    Art. 27. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios prestarão contas dos recursos dos Fundos conforme os procedimentos adotados pelos Tribunais de Contas competentes, observada a regulamentação aplicável. 



    17. Conforme certidões emitidas pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina juntadas aos autos pelo Estado-autor, o ente aplicou em Educação 26,94% da sua receita no ano de 2017, e 26,99% em 2016.



    18. Com efeito, as decisão do órgão competente para apreciar as prestações de contas dos governos locais prevalece sobre as informações constantes do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação – SIOPE do governo federal, conforme a própria União consignou em sua manifestação:



    “A base de dados do SIOPE, bem como os indicadores dela gerados, não tem o propósito de suplantar os indicadores e resultados produzidos no âmbito das instituições de controle externo - especialmente dos Tribunais de Contas dos Estados e Municípios - de modo a prevalecer sobre estes. 



    Nesse sentido, o §3° do art. 2° da Portaria MEC n° 844/2008 determina a prevalência das decisões dos órgãos competentes pelo exame das prestações de contas dos governos locais, nos seguintes termos: 



    Art. 2° O SIOPE será operacionalizado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE/MEC e disponibilizado, em meio eletrônico, no sítio www.fnde.gov.br. 



    (…)



    § 2° Os Poderes Executivos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de acordo com suas respectivas competências, serão responsáveis pela exatidão e fidedignidade das informações prestadas no SIOIPE. 



    § 3° As informações prestadas no SIOPE não serão utilizadas pelo Ministério da Educação para fins de controle e não elidem os Estados, o Distrito Federal e os Municípios da prestação de contas aos órgãos competentes.”



    19. Dessa forma, não se afigura legítima a inscrição do Estado de Santa Catarina em cadastros de inadimplentes da Administração Pública Federal (SIAFI/CADIN). 



    20. Por todo o exposto, julgo procedente o pedido para confirmar a liminar da Presidência e anular a inscrição do Estado de Santa Catarina nos cadastros federais de inadimplência em razão do descumprimento da aplicação, em educação, do percentual mínimo de 25% da receita de impostos do exercício de 2017, prejudicado o agravo da União contra o deferimento da liminar. Sem custas (art. 4º, I, da Lei nº 9.289/1996). Fixo os honorários em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), nos termos do art. 85, § 8º, do CPC/2015.



    Publique-se. Intimem-se.



Brasília, 16 de agosto de 2022.



Ministro Luís Roberto Barroso



Relator