Tribunal: STF
Processo: RE 1396315
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-26
Data de publicação: 2022-08-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI MUNICIPAL N. 2.277/2018. CONTRATAÇÃO POR TEMPO DETERMINADO DE PESSOAL PARA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PERMANENTES: SAÚDE, SEGURANÇA E EDUCAÇÃO. SITUAÇÕES DE CALAMIDADE E EMERGÊNCIA. CONCEITOS INDETERMINADOS. NECESSIDADE TEMPORÁRIA E EXCEPCIONAL INTERESSE PÚBLICO NÃO DEMONSTRADOS. DESCUMPRIMENTO DOS INCS. II E IX DO ART. 37 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA E DESRESPEITO AO TEMA 612 DA REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO. 



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base nas als. a e c do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Plenário do Tribunal de Justiça de Rondônia:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Contratação de servidores por tempo determinado. Temporariedade e excepcionalidade justificadas. Atividade de natureza permanente. Possibilidade. Garantia de continuidade do serviço público. Controle da finalidade. Poder Executivo.



    Não pode ser compreendida como genérica a hipótese de contratação temporária de servidor que delimita de forma suficiente a contingência fática para a contratação fora das regras ordinárias do concurso público, sendo contraproducente a especificação detalhada de cada evento passível de contratação temporária ou uma Lei para cada situação específica.



    Cabe ao Poder Executivo regular por decreto a forma de aplicação da norma autorizadora da contratação temporária, responsabilizando-se diretamente o gestor que tergiversar a finalidade da norma, que poderá ser objeto de controle jurídico amplo pela sociedade” (fl. 6, e-doc. 16).



    No voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador redator assentou:



    “Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade apresentada pelo Ministério Público do Estado de Rondônia, na qual questiona a Lei Ordinária 2.277/2018 do Município de Jaru/RO, que autoriza o Poder Executivo a efetuar contratações temporárias de servidores para atender a excepcional interesse público, afirmando que esta norma afronta as Constituições da República e do Estado.



    Aponta inconstitucionalidade material da norma, pois a Lei autorizadora da contratação temporária deve ser clara quanto à necessidade do serviço público que ensejou sua edição, sem olvidar que deve mencionar expressamente o prazo de duração da medida, como forma de não violar o princípio do Concurso Público.



    O e. Relator acolheu os argumentos apresentados na inicial, apresentando voto pela procedência do pedido e declarando inconstitucional a Lei nº 2.277/2018 do Município de Jaru/RO.



    Divirjo do voto apresentado por compreender que a norma não deve ser declarada inconstitucional. O parâmetro de constitucionalidade para estes autos é o art. 37, IX, da Constituição Federal, que permite a relativização da regra do concurso público para situações excepcionais de interesse público, sempre com prazo determinado.



    Analisando a norma questionada, compreendo que ela deve ser mantida. Cito adiante o trecho controverso da norma para realizar posteriormente a análise detalhada.



    Art. 2º Considera-se necessidade temporária de excepcional interesse:



    I - assistência a situações de calamidade pública.



    II - assistência a emergências em saúde pública.



    III - Combate a surtos endêmicos.



    IV - admissão de professor, pedagogo, monitor e demais profissionais de educação e respectivo e pessoal de apoio técnico e administrativo.



    V - médicos, enfermeiros, técnicos e auxiliares de enfermagem, motorista e respectivo e pessoal de apoio técnico e administrativo.



    VI — atividades de vigilância, inspeção, didático-pedagógicas e de assistência à saúde para comunidades indígenas.



    VII - combate a emergências ambientais.



    VIII - admissão de professor para suprir demandas decorrentes da expansão das instituições de ensino’.



    Sobre o tema, antes de realizar meus apontamentos, cito o saudoso Prof. Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro, 2007, 33ª ed., pág. 440), para o qual a norma que estabelecer esses casos de contratação deverá ‘atender aos princípios da razoabilidade e da moralidade. Não podem prever hipóteses abrangentes e genéricas, nem deixar sem definição, ou em aberto, os casos de contratação. Esta, à evidência, somente poderá ser feita sem processo seletivo quando o interesse público assim o permitir’.



    Quanto às hipóteses dos incisos I, II, III e VII entendo que embora possam parecer genéricas, elas delimitam a contingência fática necessária para delimitar a contratação fora das regras do concurso, tendo em vista que situações de calamidade e emergências públicas têm natureza imprevisível e exigem rápida resposta do Poder Público para socorrer a população, sendo contraproducente exigir a especificação detalhada para cada evento ou mesmo uma Lei para cada situação específica de contratação.



    Ressalto ainda que a norma discutida guarda grande compatibilidade com a Lei Federal nº 8.745/1993, que também prevê a contratação de temporários para ações de: (…)



    Prossigo e em análise aos incisos IV e VIII reconheço a educação como valor maior de uma sociedade. Nesse contexto, o magistério não deve sofrer solução de continuidade, pois os alunos têm direito a ter aula, e o Estado tem o dever constitucional de assegurar a presença do professor em sala. Como exemplo, cito algumas hipóteses em que pode ser necessária a contratação temporária de profissionais da educação: licença maternidade, substituição em caso de doenças graves ou acidentes, dentre outras.



    Embora de natureza permanente, algumas atividades públicas, a exemplo da saúde, educação e segurança, não afastam de plano a possibilidade de contratação de servidores para suprir uma demanda eventual ou passageira. É que a necessidade circunstancial dessas e outras atividades sofre influência também do grau de interesse público na prestação do serviço para o qual a contratação se afigura premente, o que compreendo permitir, mesmo às atividades permanentes, a contratação nos moldes do art. 37, inc. IX, da Constituição da República. (…)



    No que se refere ao prazo de renovação da contratação, conforme exposto no ID 7201900, o Município já efetuou a correção, atribuindo ao regime excepcional a prorrogação máxima de igual período ao da contratação, o que torna superado um dos principais argumentos expostos na inicial. Cito:



    ‘Art. 1º - A Lei Municipal nº 2.2771GP/2018 passa a vigorar com as seguintes alterações:



    ‘Art. 4º...



    Paragrafo único. O contrato poderá ser prorrogado uma única vez, por período igual ou inferior ao prazo originalmente fixado ou admitido no contrato.



    Art. 11...



    § 4º A extinção do contrato, por iniciativa do Contratante, decorrente de conveniência administrativa, importará no pagamento ao contratado de indenização correspondente a 50% (cinquenta por cento) do que lhe caberia referente ao restante do contrato’.



    Art. 2º - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação’.



    Possíveis desvios de finalidade e excessos pelo administrador Jaruense na aplicação do art. 2º, inc. VII, da Lei 2.277/2018 merecerão adequadas e tempestivas censuras, inclusive por eventual improbidade administrativa, todavia a presunção da prática de condutas incompatíveis com os princípios da administração não se mostra suficiente para a declaração de inconstitucionalidade do dispositivo impugnado.



    Por certo, eventual decreto que dê a aplicabilidade efetiva da norma, discriminará as formas de contratação e quais profissionais serão admitidos, cabendo assim controle mais efetivo da sociedade por meios ordinários” (fls. 2-4, e-doc. 16).



    2. O recorrente alega contrariados os incs. II e IX da Constituição da República e desrespeitado o Tema 612 da repercussão geral.



    Alega que “não são sequer discriminados os cargos e o número de pessoas a serem recrutadas, havendo, até mesmo, previsão vaga de recrutamento de ‘demais profissionais’ e ‘respectivo pessoal de apoio’, definições que, segundo se supõe, dependerão de ato do chefe do Poder Executivo, o que, segundo se afirmou, não se compatibiliza com o art. 37, II e IX, da Carta Maior” (fl. 13, e-doc. 23).



    Argumenta que “a lei impugnada na ação de origem não só veicula hipóteses de contratações para serviços permanentes do município (…) como também para situações que, sob o pretexto de excepcionalidade, são demasiadamente abrangentes e sem demonstração da necessidade específica (calamidade pública [I], emergências em saúde pública [II] e ambientais [VII] e combate a surtos endêmicos [III]). Para todos esses casos deve haver planejamento no enfrentamento pela Administração, por se tratarem de atividades ordinárias permanentes, ao contrário do que se afirma no voto que conduziu o acórdão recorrido, não se justificando o afrouxamento da excepcional contratação sem concurso público, em clara ofensa a essa regra constitucional, deixando ainda que a matéria seja regulada por decreto, ao livre arbítrio do administrador” (fls. 14-15, e-doc. 23). 



    Salienta que “a mensagem que acompanhou o então projeto de lei reforça essa argumentação, pois nela o prefeito de Jaru/RO, para justificar a necessidade excepcional, afirma simplesmente que ‘os servidores do quadro efetivo não conseguem executar todas as tarefas necessárias, e com a autorização que se pretende possibilitará contratar servidores com intuito de atender às necessidades excepcionais decorrentes de necessidade temporária do Município até que seja possível a realização de Concurso Público’” (fl. 16, e-doc. 23).



    Suscita que “ao reputar constitucionais as hipóteses genéricas de contratação temporária, previstas na Lei ordinária n. 2.277/2017, do município de Jaru/TO, deixando a regulamentação a ser realizada por meio de decreto, ofende o disposto no art. 37, II e IX, da Constituição e também a tese fixada em repercussão geral por esse Pretório Excelso no RE n. 658.026/MG” (fl. 20, e-doc. 23).



    Pede “seja dado provimento ao recurso para reformar a decisão recorrida” (fl. 20, e-doc. 23).



    3. Contrarrazões ao recurso apresentadas pela Câmara Municipal de Vereadores de Jaru/RO (e-doc. 27) e pelo Município de Jaru/RO (e-doc. 29).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    4. Razão jurídica assiste ao recorrente.



    5. Na espécie vertente, o Tribunal de origem concluiu que: “Embora de natureza permanente, algumas atividades públicas, a exemplo da saúde, educação e segurança, não afastam de plano a possibilidade de contratação de servidores para suprir uma demanda eventual ou passageira” e que “eventual decreto que dê a aplicabilidade efetiva da norma, discriminará as formas de contratação e quais profissionais serão admitidos” (fls. 3-4, e-doc. 16).



    Este Supremo Tribunal assentou carente de suporte constitucional a legislação que afaste a necessidade de prévia aprovação em concurso público para ingresso de pessoal no serviço público, sob a afirmativa genérica de a necessidade temporária e o excepcional interesse público na contratação por tempo determinado de pessoal para prestação de serviços permanentes. 



    Assentou-se, também, que a utilização de “termos vagos e indeterminados para deixar ao livre arbítrio do administrador a indicação de excepcional interesse público” contraria o inc. IX do art. 37 da Constituição da República. Assim, por exemplo:



    “Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 10 DA LEI ESTADUAL 10.254/1990; ARTIGO 7º, § 1º, DA LEI ESTADUAL 9.726/1988; E ARTIGO 289 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, TODAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS. DESIGNAÇÃO PARA O EXERCÍCIO DE FUNÇÃO PÚBLICA. PROFESSORES, ESPECIALISTAS EM EDUCAÇÃO, SERVIÇAIS DE UNIDADES DE ENSINO E SERVENTUÁRIOS E AUXILIARES DE JUSTIÇA. SUBSTITUIÇÃO DO TITULAR OU EXISTÊNCIA DE CARGOS VAGOS. INCONSTITUCIONALIDADE DE DISPOSIÇÕES DE LEI QUE, A PRETEXTO DE AUTORIZAR A CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA PREVISTA NO ARTIGO 37, IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, NÃO ESTABELECEM PRAZO DETERMINADO OU DISPÕEM DE FORMA GENÉRICA E ABRANGENTE, NÃO ESPECIFICANDO A CONTINGÊNCIA FÁTICA QUE EVIDENCIA A SITUAÇÃO EMERGENCIAL. AÇÃO CONHECIDA E JULGADO PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO (…)” (ADI n. 5.267, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 30.4.2020).



    “EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. APLICAÇÃO DO TEMA 612 DA REPERCUSSÃO GERAL. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que as regras que restringem o cumprimento do disposto no art. 37, II, da CF/88 devem ser interpretadas restritivamente (RE 658.026-RG - Tema 612). 2. Agravo interno a que se nega provimento. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência” (ARE n. 1.240.845-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 30.3.2020).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Contratos temporários por excepcional interesse público. Atividades habituais. Inexistência de prova de situação emergencial e da especialização dos contratados. Requisitos de validade exigidos para a contratação de servidores temporários não preenchidos. Tema 612 da sistemática da repercussão geral. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem majoração da verba honorária” (ARE n. 1.193.741-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 3.9.2019).



    “Ementa: CONSTITUCIONAL. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA DE SERVIDORES (ART. 37, IX, CF). LEI COMPLEMENTAR 12/1992 DO ESTADO DO MATO GROSSO. INCONSTITUCIONALIDADE. MODULAÇÃO DE EFEITOS. 1. A Constituição Federal é intransigente em relação ao princípio do concurso público como requisito para o provimento de cargos públicos (art. 37, II, da CF). A exceção prevista no inciso IX do art. 37 da CF deve ser interpretada restritivamente, cabendo ao legislador infraconstitucional a observância dos requisitos da reserva legal, da atualidade do excepcional interesse público justificador da contratação temporária e da temporariedade e precariedade dos vínculos contratuais. 2. A Lei Complementar 12/1992 do Estado do Mato Grosso valeu-se de termos vagos e indeterminados para deixar ao livre arbítrio do administrador a indicação da presença de excepcional interesse publico sobre virtualmente qualquer atividade, admitindo ainda a prorrogação dos vínculos temporários por tempo indeterminado, em franca violação ao art. 37, IX, da CF. 3. Ação direta julgada procedente, para declarar inconstitucional o art. 264, inciso VI e § 1º, parte final, da Lei Complementar 4/90, ambos com redação conferida pela LC 12/92, com efeitos ex nunc, preservados os contratos em vigor que tenham sido celebrados exclusivamente com fundamento nos referidos dispositivos, por um prazo máximo de até 12 (doze) meses da publicação da ata deste julgamento” (ADI n. 3.662, Redator para o acórdão o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 25.4.2018).



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei amapaense nº 765/2003. Contratação por tempo determinado de pessoal para prestação de serviços permanentes: saúde; educação; assistência jurídica; e, serviços técnicos. Necessidade temporária e excepcional interesse público não configurados. Descumprimento dos incisos II e IX do art. 37 da Constituição da República. Exigência de concurso público. Precedentes. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente” (ADI n. 3.116, de minha relatoria, Plenário, DJe 23.5.2011). 



    Confira-se, ainda, trecho do voto do Ministro Dias Toffoli, Relator do Recurso Extraordinário n. 658.026-RG (Tema 612):



    “Prevendo a lei hipóteses abrangentes e genéricas de contratação, sem definir qual a contingência fática emergencial apta a ensejá-la, ou para o exercício de serviços típicos de carreira e de cargos permanentes de Estado, sem concurso público, ou ainda, sem motivação de excepcional relevância que justifique a referida contratação, essa norma será inconstitucional. (…)



    Essa cláusula constitucional excepcionadora e autorizativa destina-se aos casos em que, comprovadamente, há necessidade temporária de pessoal, desde que a situação esteja previamente estabelecida na lei. Assim sendo, não há como se admitir possa a lei abranger serviços permanentes de incumbência do Estado, tampouco aqueles de natureza previsível, para os quais a Administração Pública deva criar e preencher, de forma planejada, os cargos públicos suficientes ao adequado e eficiente atendimento às exigências públicas, sob pena de incorrer em inconstitucionalidade e ineficiência administrativa, sem prejuízo de, havendo omissão abusiva com o preenchimento dos requisitos subjetivos, configurar a conduta a prática de improbidade administrativa. 



    Há que se salientar que esse comando constitucional não confere ao legislador ordinário ampla liberdade para pontuar os casos suscetíveis de contratação temporária.(...)



    A norma deve prever que a contratação somente seja admissível quando a necessidade se manifestar em situações temporárias e urgentes, e desde que a contratação seja indispensável. (…)



    Portanto, caso a Administração tenha meios ordinários, regulares, para atender aos ditames do interesse público, ainda que em situação de urgência, qualificada pela temporariedade, não se poderá admitir a contratação temporária. (…)



    Portanto, a transitoriedade das contratações de que trata o art. 37, inciso IX, da CF, com efeito, não se coaduna com o caráter permanente de atividades que constituem a própria essência do Estado, como já descrito no julgados colacionados, dentre os quais figuram, com destaque, os serviços de saúde e de educação, serviços públicos essenciais e sociais previstos no art. 6º, caput, da Constituição da República” (fls. 21-26 do voto no Tema 612, DJe 11.4.2014).



    O acórdão do Tribunal de origem está em desarmonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    6. Pelo exposto, na esteira da consolidada jurisprudência deste Supremo Tribunal e com base nos precedentes no tema, dou provimento ao presente recurso extraordinário (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) para, nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal, declarar inconstitucional a Lei municipal n. 2.277/2018.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de agosto de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora