Tribunal: STF
Processo: ACO 3582
Classe: ACO
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-07-06
Data de publicação: 2022-07-06

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pelo Estado do Rio Grande do Norte em face da União, objetivando:



    “a) a concessão da tutela provisória de urgência, inaudita altera parte, para determinar à União que prorrogue o Convênio n. 034/2017 pelo prazo de 2 (dois) anos, além de analisar e aprovar o plano de trabalho referente à referida prorrogação, de modo a possibilitar que o autor conclua as obras objeto do referido Convênio, possibilitando-se, assim, a liberação, dentre outras, da 4ª parcela do Convênio no valor de R$ 7.480.255,27 (sete milhões, quatrocentos e oitenta mil, duzentos e cinquenta e cinco reais e vinte e sete centavos);



    (...)



    c) ao final, a procedência do pedido para, confirmando-se a tutela de urgência deferida, determinar que seja prorrogado, em definitivo, o Convênio n. 034/2017 pelo prazo de 2 (dois) anos, de modo a possibilitar que o Estado Autor conclua as obras objeto do referido Convênio”. (eDOC 1, p. 19)



    O Estado relata que:



     “Em 27 de dezembro de 2017, o Estado do Rio Grande do Norte, por meio da Secretaria de Estado da Agricultura, da Pecuária e da Pesca, firmou com a União, mais precisamente com o então Ministério do Desenvolvimento Social, atual Ministério da Cidadania, o Convênio n. 034/2017 (DOC. 001), com validade inicial até 28 de fevereiro de 2020. O objeto do referido ajuste é a implantação de 976 (novecentos e setenta e seis) Tecnologias Sociais de Acesso à Água, denominadas barragens subterrâneas, inseridas no Programa de Cisternas do Governo Federal, no valor global de R$ 14.994.580,80 (quatorze milhões, novecentos e noventa e quatro mil, quinhentos e oitenta reais e oitenta centavos). 



    (...) 



    No entanto, apesar dos latentes benefícios atrelados com o desenvolvimento social e ambiental no semiárido, o Governo Federal assumiu uma postura não colaborativa, com atraso na disponibilização dos recursos financeiros, que impossibilitaram a conclusão do objeto do convênio, cuja vigência foi encerrada, inicialmente, em 28 de fevereiro de 2020. 



    O Estado do Rio Grande do Norte, em período anterior ao previsto para a supracitada finalização, prontamente requereu a prorrogação do convênio mediante a celebração de novo aditivo. Porém, a entidade foi omissa e utilizou da sua própria morosidade para alegar a impossibilidade do ajuste. Diante desta realidade, o estado ajuizou Ação Cível Originária perante esse Supremo Tribunal Federal – STF, que restou distribuída ao Min. Gilmar Mendes sob o nº 3440, constando que a tutela provisória fora deferida nos seguintes termos (DOC. 002), verbis:



    (...) 



    Após ter interposto todos os recursos cabíveis, finalmente a União assinou o Aditivo 01 ao Convênio 034/2017, com vigência até 28/02/2022, conforme publicação no Diário da União, em 02/03/2021 (DOC. 003). Oportuno ressaltar, inclusive, que a ACO 3440 - STF teve seu mérito julgado em 10/08/2021 e a Decisão ratificou os termos proferidos na Tutela Antecipada, como pode ser verificado abaixo: 



    (...)



    Entretanto, apesar de ter aditivado o Convênio, o Ministério da Cidadania não repassou os recursos que estavam pendentes de liberação desde 2019, o que impossibilitou a retomada das execuções das Barragens Subterrâneas. Somente em 07/12/2021, 09 (nove) meses após a aditivação ao Convênio, os recursos foram liberados pelo Ministério Concedente, conforme extrato bancário anexo (DOC. 004). 



    Todavia, a quantia disponibilizada de R$ 1.395.409,37 (um milhão, trezentos e noventa e cinco mil, quatrocentos e nove reais e trinta e sete centavos) foi utilizada majoritariamente para pagar os valores atrasados às empresas executoras. Não obstante, em razão da demora na liberação dos recursos, a retomada das execuções das Barragens Subterrâneas só seria possível em janeiro de 2022, cerca de um mês antes do prazo de encerramento do Aditivo 01, tornando inviável a efetivação do plano de trabalho do convênio. 



    Por este motivo, na data de 27/12/2021, foi enviado o Ofício n° 162/2021 – GAB/SAPE (DOC. 005), ao Governo Federal, solicitando a realização do segundo Aditivo para prorrogar a vigência do Convênio. Note-se que a referida requisição foi protocolada ao Ministério da Cidadania dois meses antes do prazo de encerramento do Aditivo 01, ou seja, dentro dos sessenta dias estabelecidos pelo art. 36 da Portaria Interministerial1 n. 424, de 30 de dezembro de 2016. 



    Inicialmente, tal solicitação foi aceita restando disponibilizado, em 20/01/2022, o Plano de Trabalho para assinatura da Secretaria estadual (DOC. 006). Após tal ato, o documento precisou ser alterado, conforme recomendação do Ministério da Cidadania, constando que, no dia 02/02/20220, restou firmado o retromencionado Plano pelas partes envolvidas; entretanto necessitou ele ser reajustado pela segunda vez pelo supracitado Ministério. Somente, em 17/02/2022, o documento foi novamente firmado pela Secretaria Estadual, pelo Convenente e pelas testemunhas, restando pendente apenas assinatura do Concedente. 



    Porém, apesar do cumprimento, por parte do Rio Grande do Norte, de todas as recomendações elencadas pelo Ministério da Cidadania, o novo aditivo não foi concluído e o convênio restou encerrado em 28/02/2022, repetindo-se o mesmo quadro que motivou o ajuizamento da ACO 3440 – STF, conforme informado por meio do Ofício n° 35/2022/SEDS/SEISP/DEFISP/CGAAG/MC (DOC. 007). Importante frisar ainda que, faltando menos de 07 (dez) dias úteis para o encerramento do Aditivo 01, o Ministério da Cidadania solicitou esclarecimentos, informações e justificativas de inconsistências apontadas na Plataforma + Brasil, como premissa para a regularização do Convênio, as quais, tempestivamente foram atendidas e informadas ao Concedente mediante Ofício (DOC. 008). 



    Uma das premissas para aditivação do Convênio, era o pagamento da Contrapartida no valor de R$ 75.000,00 (setenta e cinco mil reais). Desta forma, em 21/02/2022, o referido montante foi depositado na conta do Convênio (DOC. 009), que também era condição para liberação da sua 4ª parcela, no valor de R$ 7.480.255,27 (sete milhões, quatrocentos e oitenta mil, duzentos e cinquenta e cinco reais e vinte e sete centavos), demonstrando a boa-fé da parte. 



    Assim, apesar dos óbices impostos pelo Concedente, foram cumpridas as diligências necessárias para ser firmado o Aditivo 02 ao Convênio 034/2017. Lamentavelmente, a assinatura do documento não ocorreu, fato que persiste até o presente momento, fazendo com que não tenha havido sua prorrogação, ensejando, por culpa exclusiva da requerida, o encerramento do Convênio, mais precisamente em 28/02/2022. 



    Diante do lapso temporal transcorrido e entendendo que poderia haver prorrogação, em 29/03/2022, foi enviado o Ofício nº 24/2022 - GAB/SAPE (DOC. 008) ao Ministério da Cidadania, com Pedido de Reconsideração para que a vigência do Convênio fosse prorrogada. Entretanto, em resposta a solicitação, no dia 06/04/2022, por meio do Ofício n° 37/2022/SEDS/SEISP/DEFISP/CGAAG/MC (DOC. 008), foi informado que o pleito fora indeferido, reiterando-se a solicitação de início da Prestação de Contas.



    Ressalta-se que tais atrasos de repasses financeiros também justificam a prorrogação de ofício, na forma imposta pelo art. 43, VI, da Portaria Interministerial n. 424, de 30 de dezembro de 2016, não havendo respaldo legal para a atuação da parte requerida. Inclusive, a Cláusula em testilha constou efetivamente da avença, senão vejamos: 



    (...)



     Ademais, registre-se, por oportuno, o fato de já terem sido entregues 411 (quatrocentos e onze) Tecnologias de Acesso à Água/ Barragens Subterrâneas, beneficiando 556 (quinhentos e cinquenta e seis) famílias que sobrevivem da agropecuária com difícil acesso à água, residentes na Região Semiárida, proporcionando água para consumo humano e produção animal, conforme relatório em anexo (DOC. 010). Portanto, diante da ausência de resolução administrativa do impasse, bem como tendo em vista os incomensuráveis prejuízos que vêm sendo suportados pelo Estado em virtude do equívoco cometido pelo Ente Federal, o autor vem buscar a tutela do Poder Judiciário a fim de ver assegurado seu direito à prorrogação do Convênio n. 034/2017 para a conclusão do seu objeto”. (eDOC 1, p. 2)



    Fundamenta juridicamente sua pretensão: i) no art. 27, VI, da Portaria Interministerial 424/2016, que estabelece a obrigação da parte concedente de prorrogar de ofício o respectivo convênio, quando der causa a atraso na liberação de recursos; ii) no art. 36, § 1º, da mesma Portaria que impõe ao administrador, que a prorrogação seja obrigatória quando houver riscos de prejuízos para a execução do objeto pactuado; iii) na subcláusula única do Convênio 34/2017, com redação semelhante ao do anterior dispositivo mencionado; e iv) na cláusula 3.1.1.2. do referido convênio, que estabelece como obrigação do concedente a transferência dos recursos financeiros previstos para a sua execução, estando ausente a discricionariedade administrativa em relação a essas cláusulas.



    Sustenta estar comprovado o atraso de mais de 9 (nove) meses na liberação dos recursos, em razão de culpa exclusiva do concedente, pois a publicação do aditivo ocorreu em 2.3.2021 e o repasse de valores somente aconteceu em 7.12.2021, em quantitativo insuficiente para cobrir todos os gastos necessários. 



    Afirma, ainda, que está pendente a liberação da 4ª(quarta) parcela do convênio em tela, no valor de R$ 7.480.255,27 (sete milhões, quatrocentos e oitenta mil, duzentos e cinquenta e cinco reais e vinte e sete centavos) e, por este motivo, também deve ser estendida a prorrogação considerando o tempo necessário para haver a percepção destes valores e a sua consequente aplicação, observada a previsão de pagamento constante do cronograma de desembolso do próprio Ministério da Cidadania. 



    Destaca que será obrigado a devolver o saldo de recursos que já haviam sido repassados e que seriam utilizados para a conclusão da obra, tendo, ainda, que arcar com recursos próprios os pagamentos das obras já executadas, as quais haviam sido retomadas, o que evidenciaria enriquecimento sem causa da ré, “que será agraciada com a devolução do saldo não utilizado do ajuste que já não mais lhe pertencia, o que somente ocorrerá em virtude da sua conduta ilícita de não assinar e proceder com os atos necessários para a prorrogação, sendo totalmente incompatível com os princípios da proporcionalidade e com as novas diretrizes do consequencialismo responsável contidas nos arts. 20 e 22 da LNDB”. 



    Assevera estar inequivocamente demonstrada a vontade da ré em renovar o Convênio 34/2017, tanto que houve a troca de documentos e comunicações para se efetivar a prorrogação pretendida e que o próprio Tribunal de Contas da União tem admitido a prorrogação excepcional do prazo de contratos após sua expiração quando a não execução do objeto decorreu de culpa exclusiva da Administração. 



    Conclui, portanto, que o Convênio 34/2017 só não teve sua vigência prorrogada por culpa exclusiva da União, que não assinou a tempo e modo documento necessário para firmar o aditivo, o que provocou a expiração do ajuste e o bloqueio do convênio, privando sua população de vitais tecnologias para o combate à escassez d’água, o que demonstra estarem presentes os requisitos necessários à concessão da tutela provisória de urgência.



    Inicialmente, determinei a intimação da União para apresentar informações preliminares acerca das alegações do Estado do Rio Grande do Norte. (eDOC 14)



    Nas informações, a União aponta, preliminarmente, a incompetência do Supremo Tribunal Federal para o julgamento da lide, tendo em vista que o conflito acerca da prorrogação de convênio não seria capaz de provocar abalo federativo apto a ensejar a aplicação do art. 102, I, “f”, da Constituição. 



    No mérito, defende a inexistência de obrigatoriedade de prorrogação de ofício dos convênios firmados com a Administração Pública Federal, ao argumento de inexistir direito subjetivo ao recebimento de transferências voluntárias, por se tratar de ato discricionário. 



    Afirma que a legislação de regência impede a prorrogação de instrumento de cooperação já expirado, mesmo que o convenente tenha atendido aos requisitos para a prorrogação de ofício, solicitado a prorrogação tempestivamente e que não tenha dado causa à expiração de sua vigência. 



    Salienta, ainda, que:



    “O art. 27, VI, da Portaria Interministerial nº 424/2016, estabelece a necessidade de inserção de cláusula nos convênios por ela regidos que obrigue a Concedente à prorrogação ex officio da vigência do acordo, desde que antes de seu término e desde que tivesse dado causa a atraso na liberação de recurso, limitada ao exato período do atraso verificado.



    Como ressalta o Ministério da Cidadania (Informações n. 00406/2022/CONJUR-MC/CGU/AGU, doc. anexo), a Advocacia-Geral da União tem entendimento consolidado de que o instrumento extinto (contrato, convênio etc.) não poderá ser prorrogado e ser objeto de aditivo contratual. A matéria foi consubstanciada na Orientação Normativa nº 3, de 1º de abril de 2009, que é de cumprimento obrigatório por toda a Advocacia Pública da União.



    (…)



    Além disso, ao contrário do que restou alegado pela parte autora, fato é que não restou devidamente comprovado nos autos que a execução de apenas 35% das metas globais pactuadas (nos termos das informações anexas) teria se dado por culpa da Administração Federal.



    (...)



    Quanto ao desembolso da contrapartida da União, o órgão consultivo esclarece que ‘foram repassados recursos na ordem de R$ 7.364.325,53 (sete milhões, trezentos e sessenta e quatro mil, trezentos e vinte e cinco reais e cinquenta e três centavos) correspondentes à 1ª, 2ª e 3ª parcela do cronograma de desembolso do projeto, o que representa 49% de desembolso em relação ao valor total a cargo do Ministério, restando o repasse associado a quarta e última parcela na monta de R$ 7.480.255,27’. 



    Nesse quadro, convém esclarecer, quanto à forma de liberação de parcela de recursos dos Convênios, que o artigo 116, § 3º, inciso I, da Lei nº 8.666/93 preceitua: 



    (...)



    Tal disposição legal reflete-se nos artigos 41, III, e 42, II, e parágrafo único, ambos da Portaria Interministerial nº 424/2016: 



    (...)



    Destarte, para ocorrer a liberação das demais parcelas da avença, deverá ser observado se o convenente está em situação regular com a execução do plano de trabalho e deverá estar comprovada a boa e regular aplicação da parcela anteriormente repassada. 



    Em relação às demais formalidades necessárias à prorrogação, a Lei nº 8.666/93, no seu art. 116, estende as suas disposições, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgão e entidade da Administração Pública. 



    Como consequência, a prorrogação do convênio decorrente da dilação do seu cronograma de execução depende, além da necessária previsão no termo do convênio, de prévia autorização da autoridade competente para celebrar o ajuste (art. 57, § 2º).



    Desse modo, no caso de prorrogação da vigência de convênio, há necessidade de anuência (interesse) do órgão concedente, bem como de decisão administrativa fundamentada e explícita, para que fiquem claras as ocorrências que ensejaram a impossibilidade de cumprimento do objeto no prazo inicialmente fixado.



    Impõe ponderar, além disso, que, a despeito do interesse do autor em ver prorrogado o prazo de vigência dos convênios, as dilações pressupõem ajuste vigente, válido e existente, uma vez que, transposta a data final de sua vigência, o contrato é considerado extinto, não sendo juridicamente cabível a prorrogação ou a continuidade de sua execução.



    (...)



    Ao caso dos autos, conforme concluiu a Consultoria Jurídica do Ministério da Cidadania, deve ser aplicada a referida Orientação Normativa, cuja observância é obrigatória pela Administração Pública Federal, ainda que existisse eventual interesse na continuidade da execução dos convênios, com o fim de evitar futura responsabilização do administrador pelos órgãos de controle em decorrência de atos praticados sem respaldo legal”. (eDOC 17, p. 14)



    Por fim, destaca a ausência de periculum in mora, em razão da vigência do Convênio 34/2017 ter se exaurido em 28.2.2022, cerca de quatro meses antes do ajuizamento da presente demanda (em 21.6.2022). 



    É o relatório. Passo à análise do pedido liminar. 



1) Competência do STF



    De início, vislumbro a potencialidade da existência de conflito federativo, razão pela qual reconheço a competência do Supremo Tribunal Federal para a ação, nos termos do art. 102, I, f, da Constituição Federal de 1988. Nesse sentido, já se posicionou o Plenário desta Corte:



    “CADIN/SIAFI - INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR EFEITO DE DIVERGÊNCIAS NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CONVÊNIO MJ Nº 019/2000 - CONSEQÜENTE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA - NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL COMO REQUISITO LEGITIMADOR DA INCLUSÃO, NO CADIN/SIAFI, DE QUALQUER ENTE ESTATAL - LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL - O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO - POSSIBILIDADE DE CONFLITO FEDERATIVO - PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NAS ALEGAÇÕES DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA DO DUE PROCESS OF LAW E DE DESRESPEITO AO POSTULADO DA RESERVA DE LEI EM SENTIDO FORMAL - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA - DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, "f", da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. (...)”. (ACO 1.048 QO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 31.10.2007, grifo nosso)



    “Agravo interno na ação cível originária. 2. Direito Constitucional e Administrativo. 3. Convênios. Atuação de forças da Segurança Pública em faixa de fronteira. Defesa nacional (art. 21, III, da CF). Execução de polícia de fronteira e controle de imigrantes (art. 21, XXII, da CF). Encargo da União repassado por meio de cooperação a ente subnacional. 4. Prorrogação. Contexto migratório específico e hodierno na região fronteiriça Brasil-Venezuela. Federalismo cooperativo. 5. Conflito Federativo. Competência desta Corte. 6. Limite temporal da Lei 10.201/2001. Insuficiência do prazo para a execução do convênio. Possibilidade de prorrogação. 7. Teoria dos motivos determinantes. Controle de legalidade pelo Poder Judiciário. 8. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 9. Negativa de provimento ao agravo interno. 10. Majoração dos honorários advocatícios (art. 85, § 11, do CPC)”. (ACO 2.521 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 3.5.2019, grifo nosso)



    Existindo potencial conflito federativo entre as partes, atrai-se a competência desta Corte, por não se subsumir a simples conflito entre Entes Federativos, tendo em vista a pretensão resistida das partes ostentar gravidade de exigir a assinatura de Ministro de Estado do Poder Executivo Federal, cujos atos, em tese, somente podem ser questionados, em sede de mandado de segurança, perante o Superior Tribunal de Justiça (art. 105, I, “b”, da CF).



    Por outro lado, o § 1º do art. 1º da Lei 8.437/1992 veda, expressamente, que seja possível a concessão de medida liminar por instância inferior àquela correlata como competente para apreciar mandado de segurança em face do ato questionado, razão pela qual, caso se reconhecesse a competência do Juízo Federal de 1º grau, restaria impossível juridicamente a concessão de tutela de urgência, situação que ocasionaria a negativa de prestação jurisdicional, em descompasso com o inciso XXXV do art. 5º da CF. A conferir a previsão legal proibitiva:



    “Art. 1º. Omissis.



    § 1°. Não será cabível, no juízo de primeiro grau, medida cautelar inominada ou a sua liminar, quando impugnado ato de autoridade sujeita, na via de mandado de segurança, à competência originária de tribunal”.



    Diante desse cenário, em razão de esta Corte estar, processualmente, em grau superior ao Superior Tribunal de Justiça, além de possuir competência originária para processar e julgar conflitos federativos, ressoa clara que a única saída é reconhecer o STF como competente para conhecer da presente demanda para evitar qualquer pecha de negativa de prestação jurisdicional ao Estado do Rio Grande do Norte. 



    Ademais, há claro antagonismo que potencializa o conflito federativo entre as partes, existindo diferenças de posicionamento que impedem a consecução do objetivo de tais convênios e antevendo a potencialidade de se repetir em várias outras unidades federativas. Presente a competência desta Corte da alínea “f” do inciso I do art. 102 da Constituição Federal. Precedente específico: ACO 3.440, de minha relatoria, Pleno, DJe 28.4.2022.



2) Mérito



    O provimento jurisdicional de urgência encontra respaldo no art. 300 do CPC, a seguir transcrito:



    “Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo”.



    É necessário, portanto, que esteja comprovada a verossimilhança das alegações, a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.



    Pois bem.



    De início, é importante salientar que a prorrogação do Convênio 34/2017 (discutido nestes autos) já foi objeto de análise por esta Corte, na ACO 3.440, de minha relatoria, Pleno, DJe 28.42022, na qual foi determinada a prorrogação de ofício do referido convênio, com fundamento no inciso VI do art. 27 da Portaria Interministerial 424/2016, tendo em vista a comprovada omissão da União na liberação dos recursos.



    Eis a ementa do que foi decidido naquela ACO:



    “Agravos internos em ação cível originária. 2. Agravo do Estado do Rio Grande do Norte. 3. Majoração dos honorários advocatícios. Inviabilidade. 4. Inestimável proveito econômico. Honorários fixados com base no art. 85, §§ 2º e 8º, do CPC, fundamentadamente. 5. Agravo da União. 6. Direito Administrativo. Convênios. 7. Prorrogação. Art. 27, IV, da Portaria Interministerial 424/2016. 8. Norma cogente impondo a prorrogação do convênio, caso preenchidos os requisitos. 9. Decisão administrativa que passa a ser vinculada aos critérios legais. 10. Reconhecimento do atraso no repasse de recursos por parte da União. 11. Desconsideração dos critérios legais, dos pareceres das áreas técnico-operacionais e dos atrasos nos repasses ocorridos. 12. Alegação de impossibilidade de prorrogação do convênio por motivos de conveniência e oportunidade. 13. Rejeição. Controle de legalidade. 14. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 15. Manifesta improcedência das insurgências recursais. 16. Majoração dos honorários em sede recursal a cargo da União. 17. Negativa de provimento aos agravos internos”. (ACO 3.440 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 28.4.2022, grifo nosso)



    Em juízo de cognição sumária, a história parece repetir-se na presente ação, porque embora esta Suprema Corte tenha determinado a prorrogação do Convênio 34/2017, pelo prazo de um ano, o repasse dos recursos por parte dos órgãos federais somente ocorreu em 7.12.2021, pouco antes de sua finalização, conforme passo a expor.



    Em ambas as ações, relativas à prorrogação do Convênio 34/2017, alega o Estado-autor culpa exclusiva da Administração Federal na inviabilização do cumprimento do contrato com fundamento no art. 27, VI, da Portaria Interministerial 424/2016, a qual prevê: 



    “Art. 24. Poderá ser realizada a celebração de instrumentos com previsão de condição a ser cumprida pelo convenente, exceto aquelas dispostas no art. 22 desta Portaria, e enquanto a condição não se verificar não terá efeito a celebração pactuada.



    § 1º. O prazo fixado no instrumento para o cumprimento da condição, desde que feitas as adequações no plano de trabalho e apresentadas as justificativas, poderá ser prorrogado, nos termos de ato regulamentar da autoridade máxima do concedente, por uma única vez, de igual período, não ultrapassando dezoito meses, incluída a prorrogação, se houver, devendo ser o instrumento extinto no caso do não cumprimento da condição.



    (…)



     Art. 27. São cláusulas necessárias nos instrumentos regulados por esta Portaria as que estabeleçam:



    I - o objeto e seus elementos característicos, em consonância com o plano de trabalho, que integrará o termo celebrado independentemente de transcrição;



    II - as obrigações de cada um dos partícipes;



    III - a contrapartida, observados os ditames previstos no art.18, desta Portaria;



    IV - as obrigações do interveniente, quando houver, sendo vedada a execução de atividades previstas no plano de trabalho;



    V - a vigência, fixada de acordo com o prazo previsto para a consecução do objeto e em função das metas estabelecidas;



    VI - a obrigação do concedente prorrogar ‘de ofício’ a vigência do instrumento antes do seu término, quando der causa a atraso na liberação dos recursos, limitada a prorrogação ao exato período do atraso verificado”. (grifo nosso)



    Isso porque, foi novamente comprovado o atraso de mais de 9 (nove) meses na liberação dos recursos, em razão de culpa exclusiva do concedente, uma vez que, embora a publicação do termo aditivo tenha ocorrido em 2.3.2021, a União só liberou o repasse de valores em 7.12.2021, em quantitativo insuficiente para cobrir todos os gastos necessários, conforme demonstra o documento do eDOC 5.



    Além disso, como a retomada das execuções das barragens subterrâneas (objeto do Convênio 34/2017) só fora possível em janeiro de 2022, a efetivação do plano de trabalho tornou-se inviável, dado que o referido convênio encerrou-se 28.2.2022, ou seja, o Estado teve menos de dois meses para a execução do plano de trabalho definido nesta etapa, a qual havia sido prorrogada mediante determinação referendada pelo Plenário desta Corte na ACO 3.440. 



    Perceba-se que a defesa da União nesta ação foi a mesma desenvolvida na ACO 3440:



    Na ACO 3.440



    “Como ressalta o Ministério da Cidadania (Informações n. 01310/2020/CONJUR-MC/CGU/AGU, doc. anexo), a Advocacia-Geral da União tem entendimento consolidado de que o instrumento extinto (contrato, convênio etc.) não poderá ser prorrogado e ser objeto de aditivo contratual. A matéria foi consubstanciada na Orientação Normativa nº 3, de 1º de abril de 2009, que é de cumprimento obrigatório por toda a Advocacia Pública da União. 



    (…) 



    Em relação às demais formalidades necessárias à prorrogação, a Lei nº 8.666/93, no seu art. 116, estende as suas disposições, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgão e entidade da Administração Pública. 



    Como consequência, a prorrogação do convênio decorrente da dilação do seu cronograma de execução depende, além da necessária previsão no termo do convênio, de prévia autorização da autoridade competente para celebrar o ajuste (art. 57, § 2º). 



    Desse modo, no caso de prorrogação da vigência de convênio, há necessidade de anuência (interesse) do órgão concedente, bem como de decisão administrativa fundamentada e explícita, para que fiquem claras as ocorrências que ensejaram a impossibilidade de cumprimento do objeto no prazo inicialmente. 



    (...) 



    Impõe ponderar, além disso, que, a despeito do interesse do autor em ver prorrogado o prazo de vigência dos convênios, as dilações pressupõem ajuste vigente, válido e existente, uma vez que, transposta a data final de sua vigência, o contrato é considerado extinto, não sendo juridicamente cabível a prorrogação ou a continuidade de sua execução”. 



    Nesta ACO 3.582



    “Como ressalta o Ministério da Cidadania (Informações n. 00406/2022/CONJUR-MC/CGU/AGU, doc. anexo), a Advocacia-Geral da União tem entendimento consolidado de que o instrumento extinto (contrato, convênio etc.) não poderá ser prorrogado e ser objeto de aditivo contratual. A matéria foi consubstanciada na Orientação Normativa nº 3, de 1º de abril de 2009, que é de cumprimento obrigatório por toda a Advocacia Pública da União. 



    (...) 



    Em relação às demais formalidades necessárias à prorrogação, a Lei nº 8.666/93, no seu art. 116, estende as suas disposições, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgão e entidade da Administração Pública. 



    Como consequência, a prorrogação do convênio decorrente da dilação do seu cronograma de execução depende, além da