Tribunal: STF
Processo: Rcl 49289
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-25
Data de publicação: 2022-03-25

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 



    Vistos.



    Cuida-se de reclamação constitucional, com pedido liminar, ajuizada pelo Estado de Mato Grosso do Sul contra decisão do Tribunal de Justiça daquele Estado, nos autos do Processo nº 0800323-50.2020.8.12.0037, mediante a qual se teria afrontado a autoridade do Supremo Tribunal Federal e a eficácia do julgado no RE nº 855.178/SE (Tema 793 da repercussão geral).



    O Estado do Mato Grosso do Sul narra que Cicero Barbosa da Silva Filho ingressou com ação, objetivando a obtenção do medicamento “Nivolumabe® para o tratamento de sua patologia (carcinoma epidermóide de cabeça e pescoço)”. 



    O pedido foi acolhido em sentença, responsabilizando o Estado do Mato Grosso do Sul pelo fornecimento do fármaco ao afastar o pedido formulado pelo reclamante de inclusão da União, sob o argumento de que



    “os entes públicos são solidariamente responsáveis pela prestação dos serviços de saúde, podendo ser demandados individual ou conjuntamente para o seu cumprimento, não havendo litisconsórcio passivo necessário entre os entes públicos”.



    Informa que, após a interposição de sucessivos recursos, a autoridade reclamada negou provimento ao agravo interno contra a negativa de seguimento do recurso extraordinário por entender que o acórdão recorrido estaria em consonância com o Tema 793 RG.



    Defende que o Estado de Mato Grosso do Sul não possui responsabilidade pelo tratamento oncológico no âmbito do SUS.



    Destaca que “a jurisprudência recente do STF tem reafirmado a necessidade de inclusão da União no polo passivo de demandas que versem sobre o fornecimento de medicamentos de sua responsabilidade”.



    Requer que seja deferido o pedido liminar para suspender os efeitos do acórdão reclamado proferido no Processo nº 0800323-50.2020.8.12.0037.



    No mérito, pugna pela procedência da reclamação para “cassar a decisão reclamada, determinando-se que o órgão julgador exerça o juízo de retratação para o fim de, em observância à tese fixada no julgamento do RE 855.178/SE (tema 793/STF), determinar a inclusão da União no polo passivo da demanda, com a consequente remessa dos autos à Justiça Federal.”



    Por meio de decisão publicada no dia 28/09/2021, deferi o pedido liminar para suspender o trâmite do Processo nº 0800323-50.2020.8.12.0037, mantido, contudo, o fornecimento do medicamento determinado pelo juízo estadual (CPC, art. 64, § 4º).



    A autoridade reclamada apresentou informações.(e-Doc 12).



    Regularmente citada, a parte beneficiária da decisão reclamada não se manifestou (eDoc. 15).



    A Procuradoria-Geral da República opina pela procedência da ação, em parecer assim ementado:



    “Direito à saúde. Fornecimento de medicamento. Reclamação ajuizada para garantir a observância da decisão proferida no RE 855.178/SE, Tema 793. Inobservância não configurada. Medicamento registrado pela ANVISA, mas não previsto em protocolo clínico. Direcionamento da demanda ao ente federativo. Litisconsórcio passivo necessário da União. Parecer pela procedência da Reclamação, a fim de que a decisão reclamada seja cassada, determinando-se à Corte de origem que profira nova decisão em conformidade com a tese fixada no julgamento dos embargos de declaração no RE 855.178” (e-Doc 19)



    É o relatório. Decido.



    Confirmo as razões que ensejaram o deferimento da medida liminar.



    O Estado de Mato Grosso do Sul suscita que há equívoco na aplicação, pelo TJMS, do precedente de observância obrigatória do STF, cuja tese tem a seguinte redação:



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.” (Tema 793 RG)



    Essa tese foi fixada no julgamento dos embargos declaratórios no RE nº 855.178/SE, “nos termos do voto do Ministro Edson Fachin, Redator para o acórdão”, o qual recebeu a seguinte ementa:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE DE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. 1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente. 2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser propostas em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes. 4. Embargos de declaração desprovidos.” (Plenário, DJe de 16/4/2020)



    No voto-vista condutor do acórdão no RE nº 855.178/SE-ED, o Ministro Edson Fachin fez os seguintes esclarecimentos, à guisa de conclusão:



    “[...]



    3. Quanto ao desenvolvimento da tese da solidariedade enuncia-se o seguinte:



    i) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF);



    ii) Afirmar que ‘o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente” significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específicas, que devem ser observadas em suas consequências de composição de polo passivo e eventual competência pelo Judiciário;



    iii) Ainda que as normas de regência (Lei 8.080/90 e alterações, Decreto 7.508/11, e as pactuações realizadas na Comissão Intergestores Tripartite) imputem expressamente a determinado ente a responsabilidade principal (de financiar a aquisição) pela prestação pleiteada, é lícito à parte incluir outro ente no polo passivo, como responsável pela obrigação, para ampliar sua garantia, como decorrência da adoção da tese da solidariedade pelo dever geral de prestar saúde;



    iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico-processual, sua inclusão deverá ser levada a efeito pelo órgão julgador, ainda que isso signifique deslocamento de competência;



    v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação;



    vi) A dispensa judicial de medicamentos, materiais, procedimentos e tratamentos pressupõe ausência ou ineficácia da prestação administrativa e a comprovada necessidade, observando, para tanto, os parâmetros definidos no artigo 28 do Decreto federal n. 7.508/11”. (grifo nosso)



    Especificamente no caso dos autos, a autoridade reclamada, ao apreciar agravo interno interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário por meio do qual se compreendeu a consonância do acórdão recorrido com os Temas 793 e 500 da sistemática da repercussão geral, negou provimento ao recurso, sob o seguinte fundamento:



    “A discussão objeto do presente recurso cinge-se à interpretação das teses fixadas pelo STF nos Temas 500 e 793, especificamente quanto à necessidade ou não de inclusão da União no polo passivo das demandas que visem ao fornecimento de medicamentos com registro na Anvisa, mas não padronizados na RENAME (Relação Nacional de Medicamentos Essenciais), cuja competência de fornecimento seja da União.



    (...)



    Conforme constou da decisão recorrida, o Tribunal Superior inicialmente discutiu a fixação de tese que regulasse a inclusão da União nas demandas que discutissem o fornecimento de medicamentos não incluídos nas políticas do SUS através de suas listas RENASES e RENAME, não tendo tal questão, contudo, sido incluída na tese aprovada, da qual constou apenas a possibilidade de a autoridade judicial direcionar o cumprimento/execução ao ente responsável, não tratando da formação do polo passivo na fase de conhecimento. 



    Ademais, embora também discutida por ocasião do julgamento do aludido Recurso Extraordinário, a inclusão do ente federativo responsável pela prestação da obrigação segundo as regras de distribuição de competência no polo passivo das demandas em fase de conhecimento não prevaleceu e, por isso, não integrou a tese fixada pelo colegiado. 



    Sendo assim, como já assentado na decisão que negou seguimento ao recurso, o Tema 793 ratifica a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal pela solidariedade entre os entes federados no custeio de medicamentos e tratamentos de saúde. Consequentemente, o usuário desatendido pelo SUS tem a faculdade de ajuizar ação contra qualquer um deles a fim de exigir o cumprimento da obrigação na forma do art. 275 do Código Civil. Eventuais questões de repasse de verbas atinentes devem ser dirimidas administrativamente ou em ação judicial, ou até mesmo na fase de cumprimento de sentença, para ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro a despeito de sua incompetência. (e-Doc 1, pp. 155-158) (grifo nosso).



    Sobre a conclusão lançada, registro que, da leitura das razões do voto proferido pelo ministro Edson Fachin do acórdão no RE nº 855.178/SE-ED, não é possível concluir pela interpretação da tese paradigma no sentido de que inclusão do ente responsável pelo fornecimento de determinado medicamento no polo passivo da demanda apenas possa ocorrer na fase de cumprimento de sentença, conforme firmado pela autoridade reclamada, sob pena de que a condenação do ente “errado” não alcance efetivamente o cumprimento material da obrigação de fornecimento do fármaco pretendido.



    Por oportuno, transcrevo trecho do voto condutor do acórdão paradigma vinculado ao Tema 793 da repercussão geral, que revela não haver qualquer restrição à fase processual para a inclusão do ente responsável no polo passivo da demanda:



    “Essas elucidações permitem concluir que a garantia de acesso à justiça é reforçada quando definida adequadamente a responsabilidade pela prestação (seja na propositura da demanda, seja em seu processamento); a tutela é prestada de forma muito mais rápida e eficaz. Isso porque o ente legalmente responsável pela prestação, compra e entrega com muito menos recursos do que o ente que não é o responsável pela obrigação, pois este não possui os meios para isso. Colabora-se, assim, para o cumprimento adequado e eficaz, além de mais célere. Ainda, aperfeiçoa-se o sistema, ao se permitir que o ente responsável pela obrigação sanitária conheça sua real demanda, seus custos, etc. Ademais, contribui-se para a melhor organização do sistema de saúde e para a redução de demandas (regressivas, inclusive). 



    A efetividade da tutela significa cumprimento eficaz; não basta, por exemplo, que o medicamento chegue às mãos do cidadão: ele tem de chegar dentro do prazo de validade. Somente o ente federado que está, por lei, obrigado à prestação específica terá a sua disposição os meios aptos para isso; se for condenado o ente “errado”, ele sempre terá uma justificativa para a “má-prestação” da obrigação. A pessoa política a quem o dever é destinado legalmente não tem essa justificativa. Com isso, quem ganha é o cidadão: remédio mal acondicionado, fora do prazo, sem ter quem lhe ministre, etc. é cumprimento formal e não material da obrigação.” (grifo nosso)



    Ademais, conforme verificado, a presente hipótese versa sobre ordem de fornecimento de medicamento a paciente em tratamento de câncer. 



    A Portaria nº 874/2013 do Ministério da Saúde, atualmente em vigor, instituiu a Política Nacional de Prevenção e Controle do Câncer, sendo o atendimento ao usuário do SUS realizado por meio de “redes de atenção regionalizadas e descentralizadas” (art. 5º II) e orientado pelo princípio do cuidado integral, incluindo o diagnóstico, o estadiamento e o tratamento de neoplasias malignas.



    O tratamento ao portador da enfermidade é prestado no SUS por hospitais habilitados como Unidades de Assistência de Alta Complexidade em Oncologia (UNACON) e Centros de Assistência de Alta Complexidade em Oncologia (CACON), bem como pelos Hospitais Gerais com Cirurgia Oncológica (Portaria nº 874/2013, art. 26, III, b).



    No tocante a medicamentos antineoplásicos dispensados na estrutura do SUS, cabe destacar que o Ministério da Saúde e as Secretarias estaduais e municipais de saúde não os fornece diretamente; os fármacos são adquiridos pelas UNACON ou CACON, conforme esquema terapêutico adotado em cada unidade, observados, quando existentes, protocolos e diretrizes reconhecidas pelo Ministério da Saúde. 



    Em outras palavras, a unidade hospitalar habilitada como UNACON ou CACON é quem fornece diretamente a medicação ao usuário do SUS por si assistido, sendo ressarcida pelo Ministério da Saúde conforme tabela de procedimentos registrados no SUS, os quais não referem medicamentos, mas situações tumorais específicas, independentemente do esquema terapêutico adotado.



    A assistência à saúde por meio de UNACON ou CACON é previsto na norma de regência como “tratament[o] especializad[o] de alta complexidade e densidade tecnológica para as pessoas com câncer” (Portaria nº 874/2013, art. 26, III).



    É de se observar, ainda, que o financiamento de medicamentos no SUS segue a lógica da complexidade do tratamento da doença, da garantia da integralidade do tratamento da doença por meio de linhas de cuidado e da manutenção do equilíbrio financeiro entre as esferas de gestão do SUS.



    Dessa óptica, a Constituição Federal, ao estabelecer a competência comum de “cuidar da saúde” (art. 23, inciso II) definiu uma responsabilidade estruturada em níveis de atuação consentâneos com as atribuições próprias da repartição federativa, elemento essencial à construção do modelo de atenção à saúde reformador nela propugnado. 



    Tratando-se, na origem, de demanda para fornecimento de medicamento em tratamento especializado de alta complexidade, cuja diretriz terapêutica é de responsabilidade do Ministério da Saúde e sob a responsabilidade financeira da União, referido ente federativo deve integrar, necessariamente, o polo passivo da lide, sem prejuízo da presença do estado e/ou do município na relação processual; harmonizando-se, assim, a responsabilidade solidária dos entes federados nas demandas prestacionais na área da saúde - decorrente da competência comum para cuidar da saúde (CF/88, art. 23, II) - aos postulados constitucionais do contraditório e da ampla defesa (CF/88, art. 5º, LV) - viabilizando, assim, que o ente competente manifeste-se acerca de eventual omissão legislativa ou administrativa, decisão administrativa de não fornecimento ou vedação legal a sua dispensação – e à competência originária da Justiça federal comum (CF/88, art. 109, I).



    Entendo que essa conclusão emana do Tema 793 da sistemática da repercussão geral, porquanto, ao enunciar a possibilidade de o polo passivo ser composto por qualquer ente federativo, isolada ou conjuntamente, preconiza que cabe ao Poder Judiciário, “diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização”, “direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências”.



    Nesse sentido, colaciono os recentes precedentes exarados pela Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal em sede de reclamação, em situação semelhante ao dos autos e envolvendo o Estado de Mato Grosso do Sul: Rcl nº 50.481/AgR-MS, Rcl nº 50.71?AgR-MS e Rcl nº 50.866/ AgR-MS, todos de relatoria do ministro Alexandre de Moraes com certidão de julgamento da Sessão Ordinária de 22/03/2022.



    Pelo exposto, julgo procedente a presente reclamação para cassar a decisão reclamada e determinar a inclusão da União no polo passivo do Processo nº 0800323-50.2020.8.12.0037, bem como o envio dos autos à Justiça federal, ficando mantido, contudo, o fornecimento do medicamento determinado pelo juízo estadual até que o direito seja apreciado pelo juízo competente (CPC, art. 64, § 4º).



    Deixo de fixar honorários de sucumbência, porquanto ausente a angularização da relação processual.



    Publique-se. Int..



    Brasília, 25 de março de 2022.



Ministro Dias Toffoli



Relator



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