Tribunal: STF
Processo: MS 38763
Classe: MS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-20
Data de publicação: 2022-10-20

Ementa:

Inteiro teor:
MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. IMPOSIÇÃO DE MULTA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. APLICAÇÃO DA LEI 9.873/1999. INOCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO. NEGADO SEGUIMENTO AO MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR PREJUDICADA.



    Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Dalilio Marcos Pivaro em face de ato da Segunda Câmara do Tribunal de Contas da União, consubstanciado no Acórdão nº 2.266/2022, proferido no âmbito do processo de Tomada de Contas Especial nº 019.739/2017-6. 



    Consta nos autos, em síntese, que a Segunda Câmara do Tribunal de Contas da União condenou o impetrante, solidariamente com os demais responsáveis, ao ressarcimento ao Erário no valor de R$ 2.150.032,84 (dois milhões cento e cinquenta mil e trinta e dois reais e oitenta e quatro centavos) e, individualmente, ao pagamento da multa prevista no art. 57 da Lei n. 8.443/1992, no valor de R$ 175.000,00 (cento e setenta e cinco mil reais). 



    O impetrante narra que foi Presidente da Associação dos Expositores Agropecuários, Industriais e Comerciais da Região de Fernandópolis/SP, e, representando a referida pessoa jurídica, firmou o Convênio nº 429/2010 com o Ministério do Turismo, que teve como objeto a realização do evento “43ª Exposição Agropecuária Industrial e Comercial de Fernandópolis – Planeta Expo”, realizada no período de 20 a 30 de maio de 2010, e envolveu o repasse de R$ 915.000,00 (novecentos e quinze mil reais). 



    Posteriormente, em razão de supostas irregularidades na execução do indigitado Convênio, o Tribunal de Contas da União instaurou o processo de Tomada de Contas Especial nº 019.739/2017-6. Por intermédio do Acórdão nº 2.266/2022, a Segunda Câmara do TCU julgou as contas do impetrante irregulares, condenou-o à devolução ao erário do valor repassado ao Município pelo Ministério do Turismo e aplicou-lhe sanção de natureza pecuniária. 



    Em amparo a sua pretensão, o impetrante ressalta a incidência da prescrição prevista na Lei 9.873/1999 para a instauração da Tomada de Contas Especial, porquanto “entre a data do fato (26/06/2010) e a data da comunicação da irregularidade (04/01/2016), transcorreu o lapso temporal de mais de 05 (cinco) anos, devendo ser reconhecido a existência da prescrição no presente caso”. 



    Ao final, requer o deferimento de tutela de urgência “para que seja suspensa a exigibilidade da condenação imposta pela 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União, nos autos do TCE-019.739/2017-6, Rel. Ministro Aroldo Cedraz - v. Acórdão nº 2266/2022 até o julgamento do mérito deste mandado de segurança”. No mérito, pleiteia a cassação do acórdão apontado como ato coator e o “reconhecimento da existência da prescrição no presente caso, excluindo a imputação de débito e aplicação de multa imposta”. 



    É o relatório. DECIDO.



    In casu, verifico que o presente mandamus, impetrado contra a determinação de ressarcimento ao erário e a imposição de multa pelo Tribunal de Contas da União, ampara-se apenas em um argumento: a prescrição da pretensão administrativa. 



    Inicialmente, quanto à prescrição relativa à aplicação da penalidade de multa, é assente na jurisprudência desta Corte que o prazo aplicável ao exercício da competência sancionatória do TCU, é, indubitavelmente, temporalmente limitado e regulamentado pela Lei nº 9.873/1999. 



    Especificamente no que diz respeito à pretensão de ressarcimento ao erário pelo Tribunal de Contas, ressalte-se que a matéria foi objeto de discussão por esta Suprema Corte nos temas 897, 899 e 666 da sistemática da repercussão geral.



    No julgamento do recurso extraordinário paradigmático referente ao Tema 897 da repercussão geral, o Plenário do Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese: “são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa” (RE 852.475, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Rel. p/ Acórdão: Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, julgado em 08/08/2018, DJe de 25/3/2019). Ocorre que essa excepcional hipótese de imprescritibilidade não se aplica a todos os casos de ressarcimento ao erário derivados de processos de Tomada de Contas Especial, mas apenas aqueles decorrentes do julgamento de atos de improbidade.



    Consoante entendimento firmado no julgamento do Tema 899 da sistemática da repercussão geral, a regra é da prescritibilidade. No julgamento do recurso extraordinário paradigmático restou fixada a seguinte tese: "é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas", nos termos da ementa a seguir transcrita:  



    “CONSTITUCIONAL E PLENÁRIO ADMINISTRATIVO. REPERCUSSÃO GERAL. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESCRITIBILIDADE. 



    1. A regra de prescritibilidade no Direito brasileiro é exigência dos princípios da segurança jurídica e do devido processo legal, o qual, em seu sentido material, deve garantir efetiva e real proteção contra o exercício do arbítrio, com a imposição de restrições substanciais ao poder do Estado em relação à liberdade e à propriedade individuais, entre as quais a impossibilidade de permanência infinita do poder persecutório do Estado. 



    2. Analisando detalhadamente o tema da “prescritibilidade de ações de ressarcimento”, este Supremo Tribunal Federal concluiu que, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública. 



    3. A excepcionalidade reconhecida pela maioria do Supremo Tribunal Federal no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que, no processo de tomada de contas, o TCU não julga pessoas, não perquirindo a existência de dolo decorrente de ato de improbidade administrativa, mas, especificamente, realiza o julgamento técnico das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento. 



    4. A pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal). 



    5. Recurso Extraordinário desprovido, mantendo-se a extinção do processo pelo reconhecimento da prescrição. Fixação da seguinte tese para o TEMA 899: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”. (RE 636.886 RG, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 20/4/2020, DJe de 24/6/2020. Trânsito em julgado em 5/10/2021)



    Em sede de embargos de declaração opostos face à decisão acima ementada, restou expressamente consignado que a questão decidida no recurso paradigma está adstrita à fase de execução do título judicial já formado, de modo que para a exigibilidade de título extrajudicial consubstanciado em decisões finais proferidas pelo  Tribunal de Contas da União, aplica-se o prazo prescricional de cinco anos nos termos da Lei de Execuções Fiscais (Lei 6.830/80).



    Por via de consequência, não foi tratado no Tema 899 o prazo e a legislação aplicável para constituição do título executivo pelo Tribunal de Contas da União. Nesse sentido, confira-se o seguinte trecho do voto do Ministro Alexandre de Moraes:  



    “Os argumentos acima elencados conduzem à conclusão no sentido de que a pretensão executória de título executivo proveniente de decisão do TCU da qual resulte imputação de débito ou multa é prescritível; e, portanto, a ela se aplica o prazo prescricional da Lei de Execução Fiscal. 



    Nenhuma consideração houve acerca do prazo para constituição do título executivo, até porque esse não era o objeto da questão cuja repercussão geral foi reconhecida no Tema 899, que ficou adstrito, como sobejamente já apontado, à fase posterior à formação do título. Nenhuma consideração houve acerca do prazo para constituição.



    Reitere-se: Após a conclusão da tomada de contas, com a apuração do débito imputado ao jurisdicionado, a decisão do TCU formalizada em acórdão terá eficácia de título executivo e será executada conforme o rito previsto na Lei de Execução Fiscal (Lei 6.830/1980), por enquadrar-se no conceito de dívida ativa não tributária da União, conforme estatui o art. 39, § 2º, da Lei 4.320/1964.” (RE 636.886 ED, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, Dje 8/9/2021)



    Nesse contexto, a despeito de a definição da norma que rege a prescrição quanto à constituição do título executivo pelo Tribunal de Contas da União ainda não ter sido definida em sede de repercussão geral, releva notar que, no julgamento do Tema 899, ressoa inequívoco que o entendimento nele esposado revela considerável alteração na jurisprudência que prevalecia neste Supremo Tribunal no sentido da imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário decorrente de decisões do TCU. 



    Essa significativa mudança no entendimento sobre a matéria restou magistralmente ressaltada no seguinte julgado:



    “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ATUAÇÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL QUE NÃO ESTÁ ABARCADA PELA EXCEÇÃO CONSTITUCIONAL DA IMPRESCRITIBILIDADE, ESTATUÍDA NA PARTE FINAL DO § 5º DO ART. 37 DA MAGNA CARTA. PRECEDENTES. CASO CONCRETO EM QUE HOUVE O DECURSO DE MAIS DE DEZ ANOS ENTRE A CITAÇÃO E A PRIMEIRA DELIBERAÇÃO QUE CONCLUIU PELA IMPUTAÇÃO DE DÉBITO. CONCESSÃO DA ORDEM, PARA RECONHECER A INCIDÊNCIA DO CUTELO PRESCRICIONAL. 



    1. À luz do art. 205 do RISTF, o relator do mandado de segurança, em decisão unipessoal, atuando por delegação do colegiado competente, pode conceder a ordem, “quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal”. 



    2. Concessão da ordem, por decisão unipessoal, que levou em conta, na espécie, o fato de o Plenário desta Suprema Corte, por ocasião do julgamento dos recursos extraordinários nºs 852.475 e 636.886, paradigmas, respectivamente, dos temas nº 897 e 899 da repercussão geral, ter assentado que a exceção constitucional de imprescritibilidade, estatuída na parte final do § 5º do art. 37 da Constituição da República, está limitada às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, sem abarcar, portanto, a atuação do Tribunal de Contas da União em tomada de contas especial. 



    3. Afigura-se, assim, superado, no âmbito desta Suprema Corte, entendimento segundo o qual a atividade do Tribunal de Contas da União, em tomada de contas especial, seria desenvolvida sob o signo da imprescritibilidade, no tocante a eventual imputação de débito, para efeito de ressarcimento ao erário. 



    4. Situações concretas anteriores também estão jungidas ao entendimento assentado ao julgamento dos referidos recursos extraordinários paradigmáticos, ausente, por ora, pronunciamento desta Corte no sentido de, à luz do art. 927, § 3º, do CPC, promover modulação temporal de efeitos. 



    5. Na espécie, como registrado na decisão unipessoal agravada, até mesmo o lapso temporal mais dilatado previsto para o exercício de pretensão na seara civil, qual seja, o de dez anos, restou ultrapassado, circunstância que ensejou a concessão da ordem. 



    6. Eventual aplicação do art.1º da Lei nº 9.873/1999, para regular a atuação do TCU, na imputação de débito, e não apenas na aplicação de multa ou outras sanções (MS 32.201, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 07.8.2017; e MS 35.940, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 14.7.2020), como sinalizado em decisões monocráticas de integrantes desta Casa (exemplificativamente: MS 37.628, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 04.02.2021; MS 37.423, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 04.02.2021; e MS 37.368 MC, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 28.10.2020), em nada alteraria a conclusão esposada na decisão unipessoal agravada. Isso não apenas porque o lustro a que alude o mencionado dispositivo legal é inferior ao decênio, que parametrizou a argumentação desenvolvida na decisão agravada, mas também porque, quer nas informações, quer nas razões do agravo interno, a autoridade impetrada não indicou a ocorrência, entre a data da primeira citação válida na tomada de contas especial e a da deliberação que primeiro imputou débito à impetrante, de marcos interruptivos suscetíveis de afastar a incidência do cutelo prescricional quinquenal. 



    7. Inaplicável o art. 85, § 1º, do CPC/2015, por se tratar de recurso interposto em mandado de segurança (art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF). 8. Agravo interno conhecido e não provido.” (MS 34467 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, Dje 15/3/2021) 



    Assim, à luz não só das teses firmadas em sede de repercussão geral, mas também conforme recentes julgados de ambas as Turmas desta Suprema Corte, o entendimento tem sido pela aplicabilidade integral da Lei nº 9.873/1999 ao Tribunal de Contas da União no que se refere à prescrição e aos seus marcos interruptivos. Isso tanto na pretensão de multa, quanto na pretensão ressarcitória. Nesse sentido, anoto as seguintes decisões: MS 34256 AgR-ED, Primeira Turma, Dje 18/10/2022; MS 36905 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 29/8/2022; MS 37089 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Dje 4/11/2021; MS 37586 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, Dje 25/6/2021; MS 35953, Primeira Turma, Rel. Min. Marco Aurélio, Redator do acórdão: Min. Alexandre de Moraes, DJe 7/2/2022; MS 37423 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Dje 7/2/2022; MS 38288 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Dje 9/8/2022. A mesma orientação também foi acolhida em decisões monocráticas: MS 35.512, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 28/08/2018, MS 35.815 MC, Relator Min. Edson Fachin, DJe de 20/08/2018, MS 35.539, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 10/08/2018, e MS 35.536 MC, Relatora Min. Rosa Weber, DJe de 14/03/2018.



    Para tanto, tenho que, na ausência de previsão expressa de prazo prescricional na Lei Orgânica da Corte de Contas (Lei 8.443/1992), deve ser aplicado o prazo quinquenal previsto na Lei 9.873/1999. A norma possui o seguinte teor, in verbis:



    “Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.



    § 1º Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.



    § 2º Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.



    Art. 1º-A. Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)



    Art. 2º Interrompe-se a prescrição da ação punitiva: (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009)



    I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive



    por meio de edital; (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009)



    II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;



    III - pela decisão condenatória recorrível.



    IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.



    (…)



    Art. 4º Ressalvadas as hipóteses de interrupção previstas no art. 2o, para as infrações ocorridas há mais de três anos, contados do dia 1o de julho de 1998, a prescrição operará em dois anos, a partir dessa data”. (Grifei).



    Desse modo, observando o entendimento assentado e adotando, também quanto à pretensão de ressarcimento, o prazo prescricional da Lei 9.873/1999, in casu verifico que o lapso quinquenal não ocorreu, pois não se passaram cinco anos entre os eventos processuais analisados na apuração das irregularidades. Da análise detida dos autos, como acima detalhado, extraem-se os seguintes marcos temporais interruptivos da prescrição:



    a) Data do ilícito: 29/6/2010



    b) Expedição de notificação do impetrante para conhecimento da instauração do processo de Tomada de Contas Especial - Ofício N° 1.629/2010: 23/8/2010 (doc. 5, p. 48; doc. 6, p. 1)



    c) Data do envio do ofício 39/2012, ocorrido em 23/2/2012 (doc. 6, p. 8), e recebido pelo impetrante em 2/3/2012; 



    c) Data do envio do ofício 264/2012, ocorrido em 12/6/2012 (doc. 7, p. 4).



    d) Data do envio do ofício 1/2016, recebido em 8/1/2016 (doc. 9, p. 28).



    f) Data do pronunciamento do resultado final da TCE no âmbito do Ministério do Turismo: 3/4/2017 (doc. 9, p. 66)



    g) Data de instauração da Tomada de Contas Especial pelo Tribunal de Contas da União, ocorrida em 30/11/2018 (doc. 10);



    e) Data do ato que ordenou a citação do responsável, ocorrida em 9/01/2019 (docs. 15 e 17);



    f) Data da prolação do Acórdão nº 2.266/2022 - 2ª Câmara: 10/5/2022 (doc. 53)



    d) Data do envio do ofício 25588/2022, notificando o impetrante do resultado do acórdão, 1/6/2022, recebido em 1/9/2022 (doc. 53 e 54).



    Nessa toada, impende consignar que o art. 2º da Lei 9.873/1999 fixa os seguintes marcos interruptivos da ação punitiva: (i) a notificação ou citação do indiciado ou acusado; (ii) a prática de qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato; e (iii) a decisão condenatória recorrível. 



    Assim, faz-se necessário levar em consideração que, apesar de os fatos objeto da apuração conduzida pela Corte de Contas terem ocorrido em 2010, o Tribunal de Contas da União deu prosseguimento à tomada de contas instaurada internamente no âmbito do Ministério do Turismo em 7/2/2011. E, desde a abertura do processo n.º 72031.008383/2010-98 no Ministério do Turismo, não houve inércia dos órgãos de controle por mais de cinco anos.



    Observo, portanto, que não transcorreu o prazo quinquenal entre quaisquer desses intervalos de tempo. Logo, mesmo se utilizado o prazo quinquenal, merece ser rechaçada a alegação de que teria se operado, no caso concreto, a prescrição da pretensão punitiva da Corte de Contas. Depreende-se, portanto, que tanto na pretensão de multa como também quanto à formação do título executivo, relativo à pretensão de ressarcimento ao erário, inexistiu no caso sub examine desídia dos órgãos de controle.



    Nestes termos, aplicando-se integralmente a regulamentação da Lei 9.873/1999 e a orientação jurisprudencial do Plenário desse Supremo Tribunal Federal ao caso concreto, observa-se que as determinações exaradas pelo Tribunal de Contas da União, em relação aos atos praticados pelo impetrante, não se encontram fulminadas pelo decurso do tempo. 



    Ex positis, nos termos do art. 21, §1º, do RISTF, NEGO SEGUIMENTO ao presente mandado de segurança. Prejudicado o pleito de medida liminar.



    Publique-se. Int.



    Brasília, 20 de outubro de 2022.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente