Tribunal: STF
Processo: RE 1334971
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-11
Data de publicação: 2022-02-11

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão:  Trata-se de recurso extraordinário interposto em face do acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia, assim ementado (eDOC 18, p. 7):



    “Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei Complementar Estadual n 1.056/2020. Art. 2º, II, item 5. Cria órgão de controle externo no âmbito da Assembleia Legislativa do Estado de Rondônia. Anexo VII. Encampação das funções do Tribunal de Contas. Violação à separação dos poderes. Inconstitucionalidade material.



    1. Consoante entendimento do Supremo Tribunal Federal, o art. 75, caput, da Constituição da República contempla comando expresso de espelhamento obrigatório, nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios, do modelo nela estabelecido de controle externo da higidez contábil, financeira e orçamentária dos atos administrativos, sendo materialmente inconstitucional a norma de regência da organização ou funcionamento de Tribunal de Contas estadual divorciada do modelo federal de controle externo das contas públicas (ADI 5.323).



    2. A Constituição Estadual em simetria à Constituição da República, em seus arts. 46 e 49, dispõe que o controle externo, cargo da Assembleia Legislativa, será exercido com o Auxílio do Tribunal de Contas do Estado.



    3. É inconstitucional lei estadual que possibilite o controle externo pelo Poder Legislativo dos demais Poderes, sem o auxílio do Tribunal de Contas, fora das hipóteses taxativamente previstas na Constituição, porquanto viola a separação dos Poderes.



    4. Declarada a inconstitucionalidade da lei com efeitos  ex tunc.”



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 2º e 70, da Constituição Federal.



    Sustenta-se, em síntese, que os dispositivos atacados não usurpam as competências constitucionalmente atribuídas ao Tribunal de Contas e tampouco conferem poderes irrestritos de fiscalização ao Poder Legislativo.



    Alega que foram atribuídos à Secretaria de Controle Externo funções meramente de assessoramento técnico-jurídico e auxílio, sem o condão de usurpar ou desempenhar qualquer competência já atribuída a outro órgão (eDOC 25 ,p. 16).



    Sustenta que diversos Estados contam com órgãos que desempenham atribuições semelhantes às criadas pelos dispositivos declarados inconstitucionais



    A Presidência do Tribunal de Justiça admitiu o recurso extraordinário (eDOC 30).



    Instada, a Procuradoria-Geral da República manifestou-se em parecer assim ementado (eDOC 39, p.1):



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR Nº 1.056/2020 DO ESTADO DE RONDÔNIA. CRIAÇÃO DE SECRETARIA DE FISCALIZAÇÃO E CONTROLE EXTERNO NA ESTRUTURA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA FISCALIZADORA DO TRIBUNAL DE CONTAS. ADI JULGADA PROCEDENTE PELA CORTE ESTADUAL. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS ARTS. 2º E 70 DA CF/88. IMPROCEDÊNCIA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DA SUPREMA CORTE. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO.”



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    Com efeito, conforme consignado na decisão recorrida, o entendimento pacificado desta Corte é de que o modelo federal de fiscalização dos Tribunais de Contas, fixado pela Constituição, é de observância compulsória pelos Estados, nos termos do caput do art. 75 da Carta da República. Nesse sentido:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 53, §§ 3º, 6º e 7º, e 55, §1º, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 13/2014. ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. RESERVA DE INICIATIVA LEGISLATIVA. EXEGESE DOS ARTS. 73, 75 E 96, II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. DESVIO DO MODELO FEDERAL DE CONTROLE EXTERNO DAS CONTAS PÚBLICAS. OBSERVÂNCIA COMPULSÓRIA NOS ESTADOS. ART. 75,  CAPUT  , DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL.



    1.  Na linha da jurisprudência pacífica e reiterada do Supremo Tribunal Federal, estende-se aos Tribunais de Contas, como corolário das prerrogativas de independência e autonomia asseguradas às Cortes de Contas pela Lei Maior do país (arts. 73 e 75), a reserva de iniciativa para deflagrar o processo legislativo que tenha por objeto alterar a sua organização ou o seu funcionamento (art. 96, II, da Constituição da República). A promulgação de emenda a constituição estadual não constitui meio apto para contornar a cláusula de iniciativa reservada, que se impõe seja diante do texto original seja do resultante de emenda. A inobservância da regra constitucional de iniciativa legislativa reservada acarreta a inconstitucionalidade formal de norma resultante. Precedentes.



    2.  Inconstitucionalidade formal dos arts. 53, §§ 6º e 7º, e 55º, § 1º, da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte, tanto em seu texto original quanto na redação dada pela Emenda Constitucional n° 13/2014.



    3.  O art. 75,  caput  , da Constituição da República contempla comando expresso de espelhamento obrigatório, nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios, do modelo nela estabelecido de controle externo da higidez contábil, financeira e orçamentária dos atos administrativos, sendo materialmente inconstitucional a norma de regência da organização ou funcionamento de Tribunal de Contas estadual divorciada do modelo federal de controle externo das contas públicas.



    4.  Inconstitucionalidade material da expressão  e com o reconhecimento da boa-fé, a liquidação tempestiva do débito ou multa atualizado monetariamente sanará o processo, se não houver sido observada outra irregularidade na apreciação das contas  , no art. 53, § 3°, bem como dos arts. 53, §§ 6º e 7º, e 55, §1º, da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte.



    Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente em parte.”



    (ADI 5.323, Plenário, Relatora Ministra Rosa Weber, Dje 06.05.2019).



    Confiram-se a propósito, os seguintes precedentes do STF: ADPF 272, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 28.04.2021; ADI 4.776, Rel. Min. Gilmar Menes, DJe 02.10.2020; ADI 5.290, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 9.12.2019; ADI 4.416, minha Relatoria, DJe 09.09.2019.



    Uma vez que existem normas constitucionais de reprodução obrigatória que imponham ao Poder Legislativo local a instituição de um Tribunal de Contas estadual, por força da simetria constitucional, as atribuições e competências desses órgãos também devem ser reproduzidas e preservadas no âmbitos dos Estados.



    Nesse sentido, decidiu a Corte no julgamento da ADI 2546, que discutia a usurpação de competência típica do Tribunal de Contas pela mesma Assembleia Legislativa ora recorrente. Destaco:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Art. 29, inciso XXXV, e art. 49, incisos IV e IX, da Constituição do Estado de Rondônia, na redação dada pela Emenda Constitucional 21/2001. 3. Apreciação, pela Assembleia Legislativa, da legalidade dos atos de concessão de aposentadoria a integrantes do Tribunal de Contas do Estado e necessidade de sua convocação para auditar órgãos do Legislativo. 4.  Interferência do Poder Legislativo na autonomia do Tribunal de Contas. 5. Inconstitucionalidade. Precedentes.   6. Medida cautelar concedida pelo Plenário confirmada. 7. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.”



    (ADI 2546, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 02.04.2020, grifei).



    Entendo que, no mesmo sentido dos precedentes colacionados, não há espaço para que o legislador estadual crie órgão dentro do Poder Legislativo com as mesmas competências constitucionalmente atribuídas no art. 71 da Constituição Federal ao Tribunal de Contas para a realização de controle externo.



    Confira-se, ainda, por sua pertinência, trecho do voto proferido na ADI 4.203, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 02.02.2015:



    Nas palavras do Ministro Sepúlveda Pertence, [a] fiscalização legislativa da ação administrativa do Poder Executivo, não há dúvida, é um dos contrapesos da Constituição Federal à separação e independência de Poderes: cuida-se, porém, de interferência que só a Constituição da República pode legitimar, não sendo dado criar novas interferências de um Poder na órbita de outro, que não derive explícita ou implicitamente de regra ou princípio da Lei Fundamental da República (ADI nº 3.046/SP, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, DJ de 28/5/2004).



    (...)



    Por outro lado, as competências dos arts. 70 a 75 da Constituição que tratam do controle externo da Administração Pública também não dão guarida às funções que a lei estadual conferiu à Assembleia Legislativa.



    Na dicção do art. 70 da Constituição,



    a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.



    O controle externo, todavia, diz o art. 71, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União. Esta relação de auxílio entre o Tribunal de Contas e o Poder Legislativo é alvo de polêmicas e de alguma dose de incompreensão. A melhor doutrina, contudo, reconhece a independência do Tribunal de Contas frente ao Poder Legislativo, ao qual não se subordina. Ambos os órgãos funcionam, na realidade, em uma relação de cooperação na atividade de controle externo do poder público, dispondo, para tal finalidade, de competências autônomas. Nas palavras de Odete Medauar (Direito Administrativo Moderno. 4 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p. 458),



    Criado por iniciativa de Ruy Barbosa, em 1890, o Tribunal de Contas é instituição estatal independente, pois seus integrantes têm as mesmas garantias atribuídas ao Poder Judiciário (Constituição Federal, art. 73, § 3º). Daí ser impossível considerá-lo subordinado ou inserido na estrutura do Legislativo. Se a sua função é de atuar em auxílio ao Legislativo, sua natureza, em razão das próprias normas constitucionais, é a de órgão independente, desvinculado da estrutura de qualquer dos três poderes.



    Esse entendimento está alinhado à jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, o qual reconhece a existência de competências totalmente autônomas do Tribunal de Contas e do Poder Legislativo, dentre aquelas previstas no art. 71 da Constituição.



    Naquela ocasião, essa Suprema Corte entendeu pela inconstitucionalidade do controle direto dos demais Poderes pela Assembleia Legislativa, sem o auxílio do Tribunal de Contas do Estado, destacando que tal competência é estranha à fisionomia institucional do Poder Legislativo.



    O mesmo ocorre nos presentes autos, as disposições da Lei Complementar nº 1.056/2020, ora impugnada, conferiram à Secretaria de Fiscalização e Controle Externo da Assembleia Legislativa do Estado de Rondônia atividades fiscalizatórias a serem realizadas mediante controle externo, ou seja, pelos Tribunais de Contas, nos termos dos arts. 70 e 71, da Constituição Federal.



    Assim, em obediência ao princípio da simetria, os dispositivos impugnados na origem estão eivados de vício material de inconstitucionalidade por violação ao modelo federal de controle externo das contas públicas.



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário, nos termos do arts. 932, IV, “a”  e  “b” , do Código de Processo Civil e 21, § 1º, do RISTF.



    Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação direta de inconstitucionalidade.



    Publique-se.



    Brasília, 11 de fevereiro de 2022.



Ministro Edson Fachin



Relator



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