Tribunal: STF
Processo: ARE 1403905
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-18
Data de publicação: 2022-10-18

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro em sede de Ação Direta de inconstitucionalidade (Vol. 2).



    Na origem, o PREFEITO DO MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da Lei 5.725, de 24 de agosto de 2020, daquele Município – a qual autoriza o Poder Executivo a conceder Bolsa-Auxílio ou Cestas Básicas para as famílias responsáveis por estudantes da Rede Pública de Ensino que tenham as aulas suspensas por medidas de contenção de epidemias virais – por afronta aos arts. 112, § 1º, II, d; 145, VI; e 209, III, § 5º, I, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.



    Narra, a parte autora, que a norma impugnada, de origem parlamentar, foi integralmente vetada pelo Chefe do Poder Executivo local. Não obstante, o veto foi derrubado pela Câmara Municipal.



    Sustenta que, embora a norma municipal vincule a verba ao Fundo Estadual de Combate à Pobreza (FECB) trata-se de matéria tipicamente administrativa, pois se trata de disposição orçamentária cuja competência para iniciar o processo legislativo é exclusiva do Chefe do Poder Executivo […] em clara violação aos artigos 112, § 1º, II, d, 145, VI e 209, III e §5º, I da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, na medida em que a concessão das bolsas tem efeito sobre a lei orçamentária anual, cuja iniciativa é privativa do Poder Executivo (fl. 3, Doc. 1).



    Aduz que a norma debatida representa clara interferência do Poder Legislativo em matéria orçamentária, de competência exclusiva do Poder Executivo, violando, desse modo, o art. 2º da CF/1988 e o art. 7º da CERJ. 



    Assevera estarem presentes o fumus boni iuris e o periculum in mora aptos a ensejar a concessão de liminar para suspender os efeitos da norma municipal em questão. Ao final, requer o conhecimento e provimento da ação para declarar a inconstitucionalidade, com efeitos ex tunc, da Lei 5.725/2020 do Município de Volta Redonda.



    O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro negou a medida liminar requerida e, na sequência, julgou improcedente a ação. Veja-se a ementa do julgado (fls. 1-2, Doc. 2):



    “REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 5.725/2020 QUE AUTORIZA A CRIAÇÃO DE BENEFÍCIO SOCIAL EM FAVOR DAS FAMÍLIAS AFETADAS PELA SUSPENSÃO DAS AULAS PRESENCIAIS EM RAZÃO DAS MEDIDAS DE ENFRENTAMENTO À PANDEMIA DE COVID-19. EVOLUÇÃO JURISPRUDENCIAL DO E. STF, A PARTIR DO JULGAMENTO DA A.D.I. 4.060/SC, PARA, NO ÂMBITO DA DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS, APROFUNDAR O FEDERALISMO COOPERATIVO EM DETRIMENTO DA CENTRALIZAÇÃO EXCESSIVA. COMPATIBILIDADE, SOB ESTA PERSPECTIVA, DO DIPLOMA CONTESTADO COM A CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, SOBRETUDO DIANTE DO ENTENDIMENTO CONSAGRADO PELA SUPREMA CORTE NO SENTIDO DE QUE CABE AOS ENTES LOCAIS PROVEREM ACERCA DAS MEDIDAS DE ENFRENTAMENTO À PANDEMIA. ATRIBUIÇÃO DO MUNICÍPIO DE APLICAÇÃO DA TEORIA DOS PODERES IMPLÍCITOS (INHERENT POWERS). SE A CONSTITUIÇÃO DESIGNOU TAL INCUMBÊNCIA À EDILIDADE, DEVE ASSEGURAR OS MEIOS DE CUMPRI-LA. VÍCIO FORMAL IGUALMENTE INCONFIGURADO. NÃO HÁ USURPAÇÃO DA INICIATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO NA LEI PARLAMENTAR QUE, EMBORA CRIE DESPESAS AO PODER PÚBLICO, NÃO VERSA PROPRIAMENTE O FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO OU O REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES. TESE FIRMADA EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL (ARE Nº 878.911 - MIN. REL. GILMAR MENDES - PLENÁRIO VIRTUAL - JULGADO EM: 11/10/2016). CRIAÇÃO DE BENESSE ASSISTENCIAL QUE NÃO SE INSCREVE À INCOAÇÃO PRIVATIVA DO ALCAIDE. PRECEDENTES DO E. STF. PARECER DA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO EM RESPALDO. IMPROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO.”



    No Recurso Extraordinário (Doc. 4), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o PREFEITO DO MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA alega violação aos arts. 2º; 61, § 1º, II, “b”; 165, §6º; 63; e 167 da Constituição Federal (reproduzidos nos arts. 7º; 112, §1º, II, “d”; 209, §6º; 113; e 211 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro)



    Em suas razões recursais, reitera os fundamentos desenvolvidos na Ação Direta e Inconstitucionalidade, no sentido da inconstitucionalidade da Lei 5.725/2020 do Município de Volta Redonda, pois invadiu a competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo Municipal, bem como feriu a reserva de Lei Complementar (fl. 2, Doc. 4), tendo em vista que a referida norma, embora vincule a verba ao Fundo Estadual de Combate à Pobreza (FECB) trata-se de matéria tipicamente administrativa, pois se trata de disposição orçamentária cuja competência para iniciar o processo legislativo é exclusiva do Chefe do Poder Executivo (fl. 5, Doc. 4). 



    Alega, ainda, que, mesmo que a Lei 5.725/20 não tenha alterado diretamente a Lei Orçamentária Anual do Município de Volta Redonda, certo é que sua edição impactou devastadoramente naquela, tendo em conta que reduziu a receita da municipalidade (fl. 14, Doc. 4).



    Postula, ao final, o conhecimento e provimento do recurso para declarar a inconstitucionalidade da norma local, com efeitos retroativos.



    O Terceiro Vice-Presidente do Tribunal a quo, em juízo negativo de admissibilidade, negou seguimento ao RE aplicando as Súmulas 284 e 280, ambas do STF (Doc. 6).



    No Agravo (Doc. 8), a parte recorrente refutou a incidência dos referidos óbices sumulares.



    É o relatório. Decido. 



    Preenchidos os pressupostos legais e constitucionais de admissibilidade, estando a matéria prequestionada, passo à análise do mérito do Recuro Extraordinário.



    Conforme acima relatado, trata-se, na origem, de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo chefe do executivo local em face da Lei 5.725/2020, do Município de Volta Redonda, a qual autoriza o Poder Executivo a conceder bolsa-auxílio ou cestas básicas para as famílias responsáveis por estudantes da rede pública de ensino que tenham as aulas suspensas por medidas de contenção e epidemias virais.



    Na hipótese dos autos a norma municipal contestada prevê disposições de natureza orçamentária. Em matéria de orçamento público, os arts. 84, XXIII, e 165, ambos da Constituição Federal, preveem que compete privativamente ao Poder Executivo a elaboração das leis orçamentárias. Vejam-se:



    “Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:



    (...)



    XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição;



    Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:



    I - o plano plurianual;



    II - as diretrizes orçamentárias;



    III - os orçamentos anuais.”



    Embora o texto constitucional faça referência ao Presidente da República, esta CORTE já se manifestou no sentido de que essas disposições aplicam-se, por simetria, aos demais entes federados. Nesse sentido, trecho do seguinte precedente:



    “1. A Constituição Federal reserva ao Poder Executivo a iniciativa das leis que estabelecem o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais, o que, em respeito à separação dos Poderes, consubstancia norma de observância obrigatória pelos demais entes federados, por simetria. A inserção nos textos constitucionais estaduais dessas matérias, cuja veiculação por lei se submeteria à iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo, subtrai a este último a possibilidade de manifestação. Precedentes: ADI 584, rel. min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 9/4/2014; e ADI 1.689, rel. min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 2/5/2003 (ADI 422/ES, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe. De 9/9/2019)”



    Ora, a Constituição atribui ao Chefe do Poder Executivo a competência para legislar sobre normas orçamentárias, tendo em vista que o Poder Legislativo, embora preparado para o exercício da produção de leis, não possui o nível de informações técnicas e peculiares da Administração para o atendimento das necessidades públicas. É o Executivo que conhece a realidade sobre a qual atua e pode, aprioristicamente, melhor julgar a sua alocação, que será posteriormente analisada pelos legisladores (HARRISON LEITE, Manual de direito financeiro. 9ª ed. Salvador: Juspodvim, 2020. pag. 187).



    Pois bem: neste caso concreto, o Tribunal de origem, fundamentando-se na jurisprudência desta SUPREMA CORTE (ADI 6341, Rel. Min. MARCO AURÉLIO; ARE 878.911-RG, Rel. Min. GILMAR MENDES - Tema 917; e ARE 794.154, Rel. Min. DIAS TOFFOLI), no federalismo cooperativo e na teoria dos poderes implícitos, reconheceu a constitucionalidade da Lei Municipal 5.725/2020 e julgou improcedente a ação, ao entendimento de que não usurpa a iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo pela Câmara de Vereadores, lei de iniciativa parlamentar que gera benesse assistencial pois, embora crie despesas ao Poder Público, não interfere no funcionamento da Administração ou no regime jurídico dos servidores públicos (Tema 917 da repercussão geral).



    De fato, a lei em questão apenas autorizou o Poder Executivo a conceder bolsa-auxílio para as famílias responsáveis por estudantes da rede pública de ensino, que tenham as aulas suspensas, por antecipação ou ampliação do recesso escolar, decorrentes de medida de contenção de epidemias virais, inclusive do coronavírus – COVID-19.



    A propósito, vale conferir novamente o teor da norma contestada:



    “Art. 1º Fica o Poder Executivo autorizado a conceder bolsa-auxílio para as famílias responsáveis por estudantes da rede pública de ensino, que tenham as aulas suspensas, por antecipação ou ampliação do recesso escolar, decorrentes de medida de contenção de epidemias virais, inclusive do coronavírus – COVID-19.



    Parágrafo único. As bolsas de auxílio terão o valor mínimo de uma cesta básica por estudante, atualizado conforme o piso do salário mínimo nacional.



    Art. 2º A bolsa-auxílio deverá ser concedida enquanto durarem as medidas de contenção de que trata o caput do art. 1º.



    Art. 3º A Secretaria Municipal de Educação poderá estabelecer horários especial de atendimento às famílias beneficiadas.



    Art. 4º Os recursos necessários serão oriundos da previsão constante da Lei Estadual 8.768 de 23 de março de 2020, Fundo Estadual de Combate à Pobreza (FECP) e recursos municipais próprios.



    Art. 5º Esta Lei entra em vigor na data da sua publicação”



    Logo, não se sustenta a alegação do recorrente, no sentido de que a lei contestada invadiu a competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo Municipal.



    Por esse motivo, merece ser mantido o acórdão recorrido.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 18 de outubro de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente