Tribunal: STF
Processo: RE 1414153
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-12
Data de publicação: 2022-12-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Instituto Nacional do Seguro Social - INSS - interpõe recurso extraordinário, com fundamento no artigo 102, inciso III, alínea “a”, da Constituição Federal, contra acórdão da Segunda Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. SERVIDORES PÚBLICOS ORIUNDOS DO ESTADO DE GOIÁS. CONTRATAÇÃO ANTES DA CF/88. ESTABILIDADE NO SERVIÇO PÚBLICO. ARTIGO 19 DO ADCT. TRANSFERÊNCIA PARA O ESTADO DE TOCANTINS. VINCULAÇÃO AO IGEPREV. DESVINCULAÇÃO POSTERIOR DO RPPS E VINCULAÇÃO AO RGPS. CONTRIBUIÇÕES VERTIDAS AO RPPS. DIREITO DE PERMANÊNCIA NO REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA DO ESTADO DE TOCANTINS. COMPENSAÇÃO ENTRE REGIMES.



    1.Cinge-se a controvérsia à verificação da possibilidade de desvinculação da parte autora do RGPS e de sua submissão ao regime próprio de previdência mantido pelo Instituto de Gestão Previdenciária do Estado de Tocantins – IGEPREV/TO, eis que teria sido beneficiada com a estabilidade concedida nos termos do artigo 19 do ADCT.



    2.Não merece reparos a sentença no tocante ao reconhecimento da prescrição apenas das parcelas que antecedem os cinco anos anteriores ao ajuizamento da ação, por se referir o objeto da demanda a relação de trato sucessivo (Súmula 85/STJ e Decreto 20.910/32). 



    3.O artigo 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT trouxe a previsão de que seriam considerados estáveis os servidores públicos civis que estivessem em exercício na data da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco anos continuados, e que não tivessem sido admitidos na forma regulada no artigo 37 da Constituição. 



    4.O regime próprio de previdência social encontra-se previsto no artigo 40 da Constituição Federal, que traz a autorização para que cada ente federativo institua o regime de previdência de seus servidores, mediante contribuição social prevista em seu artigo 149, §1º. No tocante aos direitos previdenciários dos servidores titulares da estabilidade conferida pelo artigo 19 do ADCT, é importante mencionar que o artigo 40, §2º, da Constituição da República, em sua redação original, dispunha que a lei disporia sobre a aposentadoria em cargos ou empregos temporários, não sendo possível inferir, dessa disposição, que o servidor estável, nos termos do ADCT, devesse ser excluído do regime próprio. Com a redação dada pela EC 20/1998, por sua vez, o §13 do mesmo dispositivo constitucional previu que seria obrigatória a inclusão no regime geral de previdência social apenas do servidor ocupante de cargo em comissão, de cargo temporário ou emprego público, não havendo lugar para aplicação extensiva de tal restrição. 



    5.Com efeito, a estabilidade no serviço público, concedida por meio do artigo 19 do ADCT, não se confunde com a efetividade no cargo público. Todavia, consolidou-se na esfera federal, por meio do Parecer/GM n. 30, no Processo n. 00001.005869/2001-20, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, da lavra do Min. Gilmar Mendes, quando titular do cargo de AGU, o entendimento no sentido de garantir aos servidores beneficiados com a estabilidade prevista no artigo 19 do ADCT os mesmos direitos previdenciários garantidos aos servidores efetivos. 



    6.Na hipótese, a parte autora foi contratada pelo estado de Goiás, antes de outubro de 1983, tendo sido posteriormente transferida para o estado de Tocantins, com a instalação desse estado, em 1989. Todavia, já havia sido estabilizada por força do artigo 19 do ADCT, em outubro de 1988. Após vários anos de contribuição ao sistema de previdência do estado, a Lei Estadual 1.246/2001 excluiu do seu regime próprio os servidores remanescentes do estado de Goiás que não fossem efetivos, estabilizados ou não, transferindo-os para o regime geral de previdência social, tendo muitos se aposentado sob esse regime. Todavia, esses servidores já haviam contribuído para o regime próprio do estado de Tocantins, a cargo do IGEPREV, por cerca de doze anos, desde sua transferência para esse estado até a vigência da Lei 1.246/2001. Assim, mostra-se inequívoco que, ainda que não fossem titulares de cargos efetivos, mas estáveis no serviço público, vinculavam-se a esse regime, o que não poderia ter sido desconsiderado com sua transferência para o regime geral de previdência. Uma vez assegurada a estabilidade no serviço público a esses servidores, por disposição constitucional constante do artigo 19 do ADCT, e tendo ingressado e permanecido no regime próprio do estado de Tocantins por diversos anos, mostra-se indevida sua transferência para o regime geral de previdência pela Lei 1.246/2001. Precedentes desta Turma. 



    7.Posteriormente, a Lei Estadual 2.726/2013 veio corroborar esse entendimento, tendo disposto, em seu artigo 1º, que os servidores remanescentes do serviço público do estado de Goiás em exercício no estado de Tocantins estariam incluídos como segurados do regime próprio de previdência social do estado de Tocantins, abarcando aqueles que foram beneficiados com a estabilidade prevista no artigo 19 do ADCT. 



    8.Não se trata aqui do instituto da desaposentação, tratado pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário n. 661.256/SC, da relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso, em sede de repercussão geral, mas de simplesmente reconhecer o direito de retornarem ao regime próprio do estado de Tocantins os servidores indevidamente transferidos para o regime geral de previdência social, sob a responsabilidade do INSS. 



    9.Assegurado o direito de a parte autora ser novamente submetida ao regime próprio de previdência social do estado de Tocantins, a cargo do IGEPREV, impõe-se que seja realizada a compensação financeira entre o regime próprio e o INSS, assim como se procedeu com a transferência anteriormente realizada para o RGPS, devendo o pagamento dos proventos de aposentadoria ser realizado pelo IGEPREV/TO. 



    10.Adequado o valor da verba honorária fixado na sentença, a ser suportado de forma solidária pelos demandados, em atenção aos critérios previstos no artigo 20, §§ 3º e 4º, do CPC/73, então vigente. 



    11.Apelações e remessa oficial, tida por interposta, desprovidas.”



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados nos seguintes termos:



    “PROCESSO CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ART. 1.022 DO CPC. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO, OBSCURIDADE OU ERRO MATERIAL. REDISCUSSÃO DA CAUSA. IMPOSSIBILIDADE. REJEIÇÃO.



    1. Nos termos do art. 1022 do CPC, são cabíveis embargos de declaração quando houver no acórdão obscuridade, contradição ou quando for omitido ponto sobre o qual deveria pronunciar-se o juiz ou tribunal, bem assim para corrigir erro material no julgado. 



    2. A pretexto de esclarecer o julgado, o que se pretende, na realidade, é o reexame da questão e sua consequente alteração, o que não se mostra possível em sede de embargos. 



    3. É desnecessária a manifestação expressa por parte do acórdão recorrido dos dispositivos legais invocados pelas partes, nos termos do entendimento do Superior Tribunal de Justiça (STJ, 2ª Turma, EDcl no REsp 561.372/MG, Rel. Min. Castro Meira, DJ 28.06.2004.). 



    4. “O julgador não está obrigado a responder a todas as questões suscitadas pelas partes, quando já tenha encontrado motivo suficiente para proferir a decisão. O julgador possui o dever de enfrentar apenas as questões capazes de infirmar (enfraquecer) a conclusão adotada na decisão recorrida. Assim, mesmo após a vigência do CPC/2015, não cabem embargos de declaração contra a decisão que não se pronunciou sobre determinado argumento que era incapaz de infirmar a conclusão adotada” (EDcl no MS 21.315/DF, Rel. Min. Diva Malerbi [Desembargadora Convocada do TRF da 3ª Região], julgado em 08/06/2016). 



    5. É pacífica a jurisprudência deste Tribunal no sentido de que o prequestionamento, por si só, não viabiliza o cabimento dos embargos declaratórios, sendo indispensável a demonstração da ocorrência das hipóteses previstas no art. 1022 do CPC. 



    6. Embargos de declaração rejeitados.”



    Sustenta o recorrente violação dos artigos artigo 5º, inciso XXXVI, 40, 194 e 195 da Constituição Federal, bem como do artigo 19, caput e § 1º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.



    Defende, em síntese, não haver previsão legal para o instituto da “desaposentação”, não cabendo ao “Judiciário, portanto, autorizá-la, já que somente lei pode criar benefícios e vantagens previdenciárias.”



    Argumenta, ainda, que a ora recorrida não obteve a efetividade quando “foi transferida do Estado de Goiás para o de Tocantins, mas s apenas estabilidade e, portanto, não poderia ter seu regime jurídico transferido do celetista para o estatutário.”



    A Vice-Presidência do Tribunal de origem não admitiu o recurso extraordinário quanto à alegação da “desaposentação”, admitindo, tão somente, quanto às supostas violações dos artigos 37, inciso II e 40, §13, da Constituição Federal e artigo 19 do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias.



    Decido.



    O Supremo Tribunal Federal possui firme orientação no sentido de que os beneficiados pela estabilidade prevista no art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias não detêm as vantagens privativas dos ocupantes de cargo efetivo, dentre as quais se inclui a participação no regime próprio de previdência do social, nos termos do caput do art. 40 da Constituição da República.



    A propósito, no julgamento da ADI nº 5.111/RR, de minha relatoria, assim me manifestei a respeito dessa questão:  



    “Cumpre esclarecer que a Constituição de 1988 previu, no art. 19 do ADCT, uma hipótese excepcional de estabilização, decorrente da opção política de garantir às pessoas que se encontravam na situação descrita no dispositivo a permanência no serviço público, em um contexto de transição para um regime constitucional muito mais rigoroso no que tange aos requisitos de ingresso em cargos públicos. É por isso que a hipótese prevista no art. 19 do ADCT da Constituição não admite ampliação  (ADI nº 100/MG, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 1º/10/04; ADI nº 982/PI-MC, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ de 6/5/94; ADI nº 88/MG, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 8/9/2000).



    No entanto, a prerrogativa em referência limita-se à estabilização no cargo, não sendo acompanhada pela garantia da efetividade. Na clássica distinção feita pelo Ministro Maurício Corrêa, no julgamento do RE nº 167.635/PA, efetividade e estabilidade não se confundem, pois ‘aquela é atributo do cargo, designando o funcionário desde o instante da nomeação; a estabilidade é aderência, é integração no serviço público, depois de preenchidas determinadas condições fixadas em lei, e adquirida pelo decurso de tempo’. Assim, a estabilidade prevista no art. 19 do ADCT confere  



    ‘(...) somente o direito de permanência no serviço público (...), todavia sem incorporação na carreira, não tendo direito à progressão funcional nela, ou a desfrutar de benefícios que sejam privativos de seus integrantes.(...) Não é titular do cargo que ocupa, não integra a carreira e goza apenas de uma estabilidade especial no serviço público, que não se confunde com aquela estabilidade regular disciplinada pelo art. 41 da CF. Não tem direito a efetivação, a não ser que se submeta a concurso público, quando, aprovado e nomeado, fará jus à contagem do tempo de serviço prestado no período de estabilidade excepcional, como título’ (RE nº 167.635, Rel. Min. Maurício Corrêa, Segunda Turma, DJ de 7/2/97).  



    Nesse sentido vai a ampla jurisprudência da Corte:   



    ‘I. Servidor Público: estabilidade extraordinária (ADCT/CF/88, art. 19). O Tribunal tem afirmado a sujeição dos Estados-membros às disposições da Constituição Federal relativas aos servidores públicos, não lhes sendo dado, em particular, restringir ou ampliar os limites da estabilidade excepcional conferida no artigo 19 do ato federal das disposições transitórias. II. Estabilidade excepcional (Art. 19 ADCT): não implica efetividade no cargo, para a qual é imprescindível o concurso público (v.g. RE 181.883, 2ª T., Corrêa, DJ 27.02.98; ADIns. 88-MG, Moreira, DJ 08.09.00; 186-PR, Rezek, DJ 15.09.95; 2433-MC, Corrêa, DJ 24.8.01). III. Concurso público: exigência incontornável para que o servidor seja investido em cargo de carreira diversa. (...) IV. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade dos artigos 25, 26, 29 e 30 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição do Estado do Ceará’ (ADI nº 289/CE, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, DJ de 16/3/07).



    (...)  



    Portanto, os agentes públicos contemplados pelo art. 19 do ADCT não ostentam o atributo da efetividade, a qual, no entanto, pode ser alcançada caso se submetam a concurso público, nos termos do § 1º do dispositivo. 



    Tendo em vista a distinção fundamental aqui traçada, este Supremo Tribunal entende que os beneficiados pela estabilidade prevista no art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias não detêm as vantagens privativas dos ocupantes de cargo efetivo, dentre as quais se inclui a participação no regime próprio de previdência do social, nos termos do caput do art. 40 da Constituição da República.



    (...)



    Ressalta-se, ademais, que o art. 40 da Constituição de 1988 – notadamente, a exclusividade de participação no regime próprio de previdência social de detentores de cargo efetivo – é norma de absorção obrigatória pela legislação infraconstitucional, conforme tem sido reafirmado no âmbito da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal” (grifos no original).



    O referido julgado foi assim ementado:  



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Parágrafo único do art. 28 da Resolução nº 49, de 27/12/05, da Assembleia Legislativa do Estado de Roraima. Exaurimento da eficácia. Prejudicialidade. Artigo 3º, inciso I, parte final, da Lei Complementar nº 54, de 31/12/01, do Estado de Roraima, com a redação conferida pela Lei Complementar nº 138, de 26/6/08. Violação do art. 40 da Constituição Federal. Norma de absorção obrigatória pela legislação infraconstitucional. Modulação dos efeitos. Procedência parcial. 1. (...) 2. O art. 3º, inciso I, parte final, da Lei Complementar nº 54, de 31/12/01, do Estado de Roraima, com a redação conferida pela Lei Complementar nº 138, de 26/6/08, promove ampliação do rol previsto no art. 40 da Constituição Federal ao determinar que estão incluídos no regime próprio de previdência também os “servidores declarados estáveis, nos termos da Constituição estadual”, expressão que acaba por abranger servidores estabilizados, embora não efetivos, de que trata o art. 19 do ADCT. Portanto, o preceito em tela viola o art. 40 da Constituição Federal, norma de absorção obrigatória pela legislação infraconstitucional, consoante jurisprudência da Suprema Corte. Precedentes: ADI nº 101/MG, Relator o Min. Celio Borja, Rel. p/ o ac. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ de 7/5/93; ADI nº 178/RS, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ de 26/4/96; ADI nº 369/AC, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ de 12/3/99. 3. Modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, nos termos do art. 27 da Lei nº 9.868/99, para que sejam ressalvados da decisão aqueles que, até a data de publicação da ata do julgamento, já estejam aposentados ou tenham preenchido os requisitos para a aposentadoria sob o regime próprio de previdência do Estado de Roraima, exclusivamente para efeito de aposentadoria. 4. Ação julgada parcialmente procedente” (ADI nº 5.111/RR, Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 3/12/18).  



    Corroborando o entendimento, cito também os seguintes precedentes:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Servidores públicos detentores da estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT. Inclusão no regime próprio de previdência social. Impossibilidade. Precedentes. 1. Os servidores abrangidos pela estabilidade excepcional prevista no art. 19 do ADCT não se equiparam aos servidores efetivos, os quais foram aprovados em concurso público. Aqueles possuem somente o direito de permanecer no serviço público nos cargos em que foram admitidos, não tendo direito aos benefícios privativos dos servidores efetivos. 2. Conforme consta do art. 40 da Constituição Federal, com a redação dada pela EC nº 42/2003, pertencem ao regime próprio de previdência social tão somente os servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, incluídas suas autarquias e fundações. 3. (...)” (ARE nº 1.069.876/SP-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 13/11/17).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Servidor Público Municipal 4. Art. 19 do ADCT. Estabilidade excepcional. 4. Impossibilidade de mesmas vantagens e incorporações que servidores de cargo efetivo. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido” (RE nº 709.300/SC-ED-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 9/10/19).



    No mesmo sentido são as decisões monocráticas exaradas no ARE nº 1.364.531/TO, de minha relatoria, DJe de 25/02/2022; RE 1.362.166/TO, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 21/2/2022; ARE 1.364.694/TO, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 21/2/2022; e ARE 1.365.727/TO, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 14/2/2022.



    Sendo assim, verifica-se que o entendimento adotado pelo acórdão recorrido diverge da jurisprudência sedimentada nesta Corte. 



    Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), dou provimento ao recurso extraordinário para cassar o acórdão recorrido e determinar a remessa dos autos ao Tribunal de origem para decidir como de direito.



    Publique-se.



    Brasília, 12 de dezembro de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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