Tribunal: STF
Processo: RE 1252882
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-04
Data de publicação: 2022-11-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: 



    Vistos. 



    Ministério Público do Estado de São Paulo interpõe recurso extraordinário, com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, contra acórdão proferido pela 13ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça daquele Estado, assim ementado:



    “Apelação Cível. Ação de Improbidade Administrativa. 



    Ajuizamento em face de vereadores da Municipalidade de Poá - Prescrição dos pedidos lastreados em dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa reconhecida em sede de despacho saneador sobre o qual se operou preclusão consumativa - Hipótese em que se deve considerar os pleitos de reparação de danos, não formulados em caráter subsidiário ou alternativo, abrangidos pela prescrição decretada em saneador relativamente à imposição de outras sanções previstas no artigo 12, inciso III, da Lei nº 8429/92 - Prescrição da ação em relação à totalidade do pedido identificada, do que decorre a nulidade da sentença que se seguiu, restando prejudicados os recursos contra ela interpostos. 



    Pedidos exclusivamente voltados ao ressarcimento de dano ao erário sem arrimo na Lei de Improbidade Administrativa - Prescrição possível, consoante adequada exegese do artigo 37, 5º, da Constituição Federal - Incidência, por analogia legis, das regras atinentes à prescrição aplicáveis à Ação Popular, ante o silêncio da Lei nº 7.347/85 sobre o tema - Prescrição evidente da ação ajuizada, contada da data dos atos que se pretende ver anuladas e da realização das despesas com viagens objeto do pedido de ressarcimento - Prevalência do instituto extintivo do direito de ação, revelando carência do pleito exclusivo de ressarcimento quanto a alguns dos réus, vez que decorrente da própria improbidade - Prejudicial de mérito reconhecida de ofício para julgar o processo extinto, nos moldes do artigo 269, inciso IV, última parte, 267, inciso I e 295, parágrafo único, inciso I, in fine, do Código de Processo Civil. 



    Julga-se extinto o processo, prejudicados os recursos.”



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.



    Sustenta o recorrente violação dos artigos 37, § 5º, e 93, inciso IX, da Constituição Federal. 



    Pleiteia, em síntese, a reforma do acórdão recorrido “declarando nulo o aresto não fundamentado ou, alternativamente, afaste a prescrição quinquenal, medida de interesse público, de direito e de absoluta justiça para povo que contribui para a formação do erário”.



    Em 14/03/2019, o Presidente da Seção de Direito Público do Tribunal de origem, em razão do julgamento do RE nº 852.475/SP, feito paradigma do Tema nº 897 da sistemática da repercussão geral, determinou a remessa dos autos à Turma julgadora para a análise de eventual juízo de retratação.



    Após novo julgamento do feito, a 13ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo deixou de exercer o juízo de retratação, mantendo o acórdão anteriormente proferido, nos termos da seguinte ementa:



    “Apelação Cível. Ação de Improbidade Administrativa. 



    Adequação – Art. 1.030 do CPC. 



    Prescrição dos pedidos lastreados em dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa reconhecida em sede de despacho saneador sobre o qual se operou preclusão consumativa - Hipótese em que se deve considerar os pleitos de reparação de danos, não formulados em caráter subsidiário ou alternativo, abrangidos pela prescrição decretada em saneador relativamente à imposição de outras sanções previstas no artigo 12, inciso III, da Lei nº 8429/92 - Prescrição da ação em relação à totalidade do pedido identificada, do que decorreu a nulidade da sentença que se seguiu - Tema nº 666 do C. Supremo Tribunal Federal - Acórdão que não comporta retratação. 



    Acórdão mantido.”



    Admitido o apelo extremo, os autos foram remetidos a esta Suprema Corte.



    O Ministério Público Federal, em parecer da lavra do ilustrado Subprocurador-Geral da República Dr. Juliano Baiocchi Villa-Verde de Carvalho, opina pelo “provimento do recuso extraordinário”. Referida manifestação foi sintetizada na seguinte ementa:



    “Direito administrativo. Recurso extraordinário. Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa. Prescrição. Matéria julgada pelo STF nos autos do RE n. 852.475/SP (Tema 897). 1. ‘São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa’ (RE n. 852.475/Tema 897). 2. O acórdão recorrido, ao afastar a condenação dos réus à restituição dos danos causados aos cofres públicos, divergiu da Tese do Tema 897, merecendo reforma, portanto. 3. Pelo provimento do recurso extraordinário.”



    Decido.



    Pois bem. Esta Corte, ao examinar o RE nº 852.475/SP, da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, concluiu pela existência da repercussão geral da matéria constitucional versada nestes autos. O assunto corresponde ao tema 897 da Gestão por Temas da Repercussão Geral do portal do STF na internet e trata da prescritibilidade, ou não, da ação de ressarcimento ao erário fundada em ato tipificado como ilícito de improbidade administrativa.



    Em 08/08/2018, o Pleno desta Corte, ao julgar o mérito desse recurso, fixou a seguinte tese:  



    “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.”  



    Aplicando essa orientação, anotem-se os seguintes julgados:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional. 3. Ação Civil Pública de ressarcimento ao erário. Imprescritibilidade. Ato doloso de improbidade administrativa. 4. Precedente do Supremo Tribunal Federal: RE-RG 852.475, de relatoria do Min. Alexandre de Moraes, redator Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 25.3.2019 (tema 897). Súmula 279/STF. 5. Negado provimento ao agravo regimental” (ARE nº 1.146.774/MG-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 1º/12/2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE: TEMA 897 DA REPERCUSSÃO GERAL. ALEGADA PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA: IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE nº 1.248.090/SP-AgR, Segunda Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 14/05/2020).



    No caso dos autos, o Tribunal de origem julgou extinto o processo com julgamento de mérito, com base na seguinte fundamentação:



    “Em verdade, cuida-se de ação civil pública voltada ao reconhecimento da prática de ato ímprobo previsto no artigo 11 da Lei nº 8.429/92 cumulada com ressarcimento de danos experimentados por cofres públicos, sob o mesmo fundamento, consoante versado no acórdão guerreado, pelo que me permito à transcrição da fundamentação do julgado, para perfeito entendimento:



    ‘De proêmio, de rigor destacar o equívoco contido no despacho saneador, ao considerar que a prescrição ali reconhecida abrangeria, com referência a todos os co-réus que à época dos fatos eram vereadores, tão-somente as sanções de caráter político-administrativas previstas na Lei de Improbidade Administrativa, viabilizando o prosseguimento do processo quanto ao pleito concernente à reparação de danos. 



    Com efeito, flagrante a impossibilidade da dissociação de pedidos promovida vez que, consoante se infere da leitura da petição inicial, o pleito de ressarcimento não ostenta caráter subsidiário ou alternativo ao de aplicação de outras penalidades, ao revés, compartilha da mesma causa de pedir e fundamento legal que aquele considerado prescrito, quais sejam, a prática de atos de improbidade administrativa descritos no artigo 11 da Lei nº 8429/92 e a aplicação das penalidades previstas no artigo 12, inciso III, do mesmo diploma legal, dentre as quais, ressalta-se, se encontra expressa previsão de ressarcimento do dano que eventualmente se verificar. 



    D'outro bordo, consoante se observa, não se interessou o autor pela interposição oportuna do recurso adequado contra a decisão que asseverou a prescrição, com relação à improbidade administrativa, permitindo, assim, que sobre seu conteúdo se operasse preclusão consumativa, tornando inviável qualquer tentativa de retomada de discussão sobre o tema. 



    Dos herdeiros de Osvaldo Leite Dantas.



    Ainda que possível fosse considerar a subsistência do pleito de ressarcimento de valores aos cofres públicos municipais de Poá pelos vereadores, desvencilhando-o de seu evidente lastro na Lei de Improbidade Administrativa, assim como foi feito no que atine aos herdeiros de Osvaldo Leite Dantas (item “f”, fl. 55/56), escorando-se unicamente na Lei nº 7.347/85 e, concomitantemente, na legislação ordinária civil pertinente a responsabilidade pela indenização por danos decorrentes da prática de ato ilícito (artigos 186 e 927 do Código Civil), melhor sorte não tem o Ministério Público autor, por força de prescrição que de ofício cumpre reconhecer.



    Com efeito, quanto ao tema da prescrição da ação civil pública voltada exclusivamente ao ressarcimento de danos experimentados por cofres públicos, esclarecer que a ressalva contida no parágrafo 5º do artigo 37 da Constituição Federal: “A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.”, não confere imprescritibilidade às ações de ressarcimento de danos ao erário público, mas tão-somente admite que lei cumpra o preceito constitucional, assinando prazo de prescrição específico para os tipos nela definidos, marcando tempo razoável de conduta positiva de reprimenda, não havendo nenhum motivo lógico para entender que ali se asseverou taxativamente a impossibilidade de que ações como a presente sejam fulminadas pela prescrição, vez que, quando a Constituição se reporta a exceção à regra de prescritibilidade das ações, instituindo imprescritibilidade, o faz de forma explícita e específica, como nos casos de racismo e de ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (artigo 5º, incisos XLII e XLIV).



    (...)



    Entrementes, a Lei da Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/85), nenhuma referência faz quanto ao instituto da prescrição, azo pelo qual, na esteira do entendimento suso alinhavado, se revela de absoluta pertinência observar o que dispõe sobre o tema a legislação infra-constitucional atinente situações análogas, como a que regula a ação popular (Lei nº 4.717/65), a que diz respeito à responsabilização pela prática de atos de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92) e aquela aplicável na hipótese de indenização dos danos causados por agentes de pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos (Lei nº 9.494/97), todas estabelecendo prazo prescricional de 5 anos, revelando-se, na espécie, dada a maior similaridade de escopo da ação civil pública de ressarcimento de danos ao erário e a ação popular, adequada se revela a adoção por analogia dos critérios temporais relativos à prescrição contidos na Lei nº 4.717/65, inclusive no que tange à fixação do dies a quo da contagem do lustro prescricional da data da prática do ato apontado como lesivo ao patrimônio público.



    (...)



    In casu, consoante narra a petição inicial, a Resolução nº 10/93, as Portaria nºs 105/93, 136/93 e 29/94 e os eventos que aqueles atos permitiram aos réus participarem, que, segundo o autor, teriam dado azo aos prejuízos cujo ressarcimento se postula, ocorreram em setembro e novembro de 1993 e em maio de 1994, enquanto a presente ação civil foi ajuizada somente em novembro de 2001, muito após o decurso do lustro prescricional. 



    Da inépcia superveniente. 



    Não remanesce o pleito de ressarcimento de dano, vez que tal carece de premissa lógica, qual seja, causa de pedir. No momento em que é afastada a improbidade administrativa, desaparece a causa petendi do ressarcimento, porquanto na ação de improbidade, com ela cumulado e, saliente-se, sob o mesmo fundamento, se sujeita a sorte da primeira, que lançada foi no momento da propositura da ação, azo pelo qual, inclusive, o Colendo Superior Tribunal de Justiça, em situação idêntica, anote-se, absoluta inadequação do pedido remanescente de ressarcimento ao erário, que, a seu turno, pode ser objeto de ação autônoma, enfatize-se, respeitada a discussão eventual e futura acerca da incidência ou não do instituto extintivo do direito (prescrição).



    (...)



    Nesse diapasão, a conseqüência decorrente do afastamento da improbidade é o desaparecimento da causa de pedir específica do pedido de ressarcimento, nada obstante possa ser proposta a ação de ressarcimento, fundada não mais na Lei de Improbidade Administrativa, mas sim na legislação civil. 



    Por epítome, reconhecida a prescrição e a superveniente inépcia da petição inicial com relação aos co-réus herdeiros de Osvaldo Leite Dantas, se conclui pela extinção do processo com resolução de mérito, com fundamento nos artigos 269, inciso IV, última parte, 267, inciso I e 295, parágrafo único, inciso I, in fine, do Código de Processo Civil.



    3. À vista do exposto, pelo meu voto, de ofício, julgo extinto o processo, prejudicados os recursos.’



    Nesse contexto, é possível afiançar, sem sombra de dúvida, que o acórdão, em nenhum momento declarou a prescrição da pretensão voltada ao ressarcimento do dano, mas apenas e tão-só destacou a ausência de causa de pedir, decorrente do reconhecimento, este sim, do instituto extintivo de direito com relação à improbidade administrativa, em consonância, pontue-se, com a jurisprudência do Colendo Superior Tribunal de Justiça, destacada no acórdão e suso transcrita, azo pelo qual não há falar em adequação na espécie, pelo simples fato de que, insista-se, não se sucedeu a declaração da prescrição quanto ao tópico ressarcimento.”



    Portanto, verifica-se que o Tribunal a quo, ao reconhecer que a prescrição das sanções de caráter político-administrativas previstas na Lei de Improbidade Administrativa também atinge a ação de ressarcimento ao erário, se afastou do entendimento firmado por esta Suprema Corte no referido paradigma de repercussão geral (Tema nº 897).



    Anote-se que, conforme consta na petição inicial, o pedido de ressarcimento ao erário funda-se nas disposições da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.249/92), nesses termos: “aplicando-se a todos [os réus] as sanções do artigo 12, inciso III, da Lei de Improbidade Administrativa, vale dizer, o aludido ressarcimento integral do dano”.



    Corroborando essa conclusão, o seguinte trecho da fundamentação do parecer da douta Procuradoria-Geral da República, que adoto como razões de decidir, ao estilo do que é praxe na Corte, quando a qualidade das razões permitem sejam subministradas pelo relator (Cf. ACO 804/RR, Relator Ministro Ayres Britto, DJ 16/06/2006; AO 24/RS, Relator Ministro Maurício Corrêa, DJ 23/03/2000; RE 271771/SP, Relator Ministro Néri da Silveira, DJ 01/08/2000):



    “In casu, o Juízo de origem condenou os réus a restituír[e]m aos cofres públicos as quantias que receberam para custeio de viagem a Foz do Iguaçu/PR, tendo declarado a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário, apesar de reconhecer a prescrição das demais penalidades por improbidade administrativa, pois a demanda foi ajuizada mais de 5 anos após o término do mandato dos réus. Já o Tribunal local concluiu haver equívoco nesse proceder, por entender que a prescrição das sanções de caráter político-administrativas previstas na Lei de Improbidade Administrativa também atingiria o pleito de reparação de danos, pois não haveria mais causa de pedir a justificá-lo. 



    Ora, eventual prescrição das demais penalidades previstas na Lei de Improbidade Administrativa não impede a propositura de ação civil pública para fins de ressarcimento ao erário. 



    Destarte, o acórdão recorrido está mesmo em descompasso com a tese do Tema 897, merecendo reforma, portanto.”



    Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), dou provimento ao recurso extraordinário para cassar o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem para que, observada a jurisprudência deste Supremo Tribunal acerca da imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário fundadas da prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, decida como de direito.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de novembro de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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