Tribunal: STF
Processo: ARE 1387566
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-10-28
Data de publicação: 2022-10-28

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravos cujos objetos são as decisões que não admitiram os recursos extraordinários interpostos em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, assim ementado (eDOC 16, pp. 2/3):



    “RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATOS ADMINISTRATIVOS CONCESSIVOS DE ESTABILIDADE EXCEPCIONAL E DE EFETIVIDADE A SERVIDOR PÚBLICO PRATICADOS PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO – PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA –PRELIMINARES REJEITADAS – PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS DO ART. 19, DO ADCT DA CF NO CARGO EM QUE O SERVIDOR OBTEVE O FAVOR CONSTITUCIONAL – NÃO OCORRÊNCIA – AUSÊNCIA DE APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO DE PROVAS OU PROVAS E TÍTULOS COMO PRÉ-REQUISITO PARA OBTENÇÃO DA EFETIVIDADE – ATOS FLAGRANTEMENTE INCONSTITUCIONAIS – PRETENDIDA CONVALIDAÇÃO PELA INÉRCIA DAS PARTES – INVIABILIDADE –PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS – PRETENDIDA APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E DA BOA-FÉ E DA TEORIA DO FATO CONSUMADO – IMPOSSIBILIDADE – NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO DA EFICÁCIA E SUPREMACIA DA CONSTITUIÇÃO, ALÉM DOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, DA IGUALDADE E DO CONCURSO PÚBLICO – RECURSOS DO SERVIDOR E DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DESPROVIDOS. 



    1 - Os institutos da prescrição e da decadência não se aplicam em situações que afrontam diretamente a Constituição Federal. Desse modo, o decurso do tempo não possui o condão de convalidar atos administrativos que afrontem o princípio do concurso público. 



    2 - A estabilidade extraordinária tem previsão no art. 19, do ADCT da Constituição Federal, e consiste em benefício conferido pelo constituinte originário aos servidores não admitidos por concurso público que, na data da promulgação da Constituição Federal de 1988, estivessem em exercício há pelo menos 5 (cinco) anos contínuos no cargo/função pública para o qual foram contratados. 



    3 - À luz da doutrina e da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, para obtenção do favor constitucional, além do exercício de função pública por cinco anos continuados antes da promulgação da Constituição de 1988, é necessário que a estabilidade excepcional recaia sobre o cargo em que o servidor público foi contratado e que este não se caracterize como de provimento em comissão, em respeito ao art. 19, §2º, do ADCT da CF. 



    4 - A efetividade é atributo exclusivo daqueles que detêm cargo público em razão da aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos, não se confundindo com estabilidade. 



    5 - Atos administrativos que concedem estabilidade extraordinária e efetividade a servidor que não preencheu os requisitos exigidos pelo constituinte originário e nem se submeteu a concurso público de provas ou de provas e títulos são marcados por flagrante inconstitucionalidade, pois malferem tanto o art. 19, do ADCT, como, também, o art. 37, II, da Constituição da República, que consagra o concurso público como a principal forma de ingresso no serviço público.



     6 - Sendo estes atos administrativos absolutamente nulos, por contrariarem a Constituição, são também insuscetíveis de convalidação pela inércia das partes e de submissão a prazos prescricionais ou decadenciais, a exemplo do prazo de cinco anos previstos no art. 26 da Lei estadual n. 7.692/2002 e no art. 54 da Lei n. 9.784/99. 



    7 - De igual modo, também não podem ser mantidos no ordenamento jurídico os referidos atos administrativos por aplicação dos princípios da segurança jurídica, da dignidade da pessoa humana e da boa-fé ou da teoria do fato consumado, diante da grave mácula de inconstitucionalidade que os mesmos se revestem, devendo prevalecer a eficácia e a supremacia da Constituição, bem como o disposto nos princípios da legalidade, da impessoalidade e da igualdade.” 



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (eDOC 20, pp. 2/22). 



    No recurso extraordinário interposto pela Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, com fundamento no art. 102, III, “a”, do permissivo constitucional, aponta ofensa aos princípios da segurança jurídica e da dignidade da pessoa humana, bem como aos institutos da prescrição, decadência e estabilidade excepcional.



    Em suas razões defende a ocorrência da consolidação do ato que concedeu estabilidade ao servidor pelo decurso do tempo (eDOC 19, pp. 1/16). 



    Por sua vez, o recorrente André Luis Teixeira Costa, no recurso extraordinário interposto também com fundamento no art. 102, III, “a”, do permissivo constitucional, aponta ofensa aos princípios da segurança jurídica e da dignidade da pessoa humana, bem como ao art. 37, II e § 5º, da CF, além de ofensa a normas infraconstitucionais.



    Nas razões recursais busca-se demonstrar, síntese, a constitucionalidade da concessão de estabilidade extraordinária ao recorrente pela Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso (eDOC 24) 



    A Vice-presidência do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso inadmitiu os recursos extraordinários em virtude da incidência da súmula 279 e diante da conformidade do acórdão com o entendimento do Supremo Tribunal Federal (eDOC 32, pp. 1/4 e DOC 39, pp. 1/4).



    A Procuradoria-Geral da República, instada a manifestar-se, opinou pelo desprovimento dos AREs, em parecer ementado conforme segue (eDOC 68, p. 1):



    “DIREITO ADMINISTATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. NULIDADE DO ATO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. ESTABILIDADE EXCEPCIONAL. NÃO CUMPRIMENTO DOS REQUISITOS DO ART. 19 DO ADCT. PRECARIEDADE DA PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA E DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA. APLICAÇÃO DO TEMA 660. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DE FATOS E PROVAS. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. APLICAÇÃO DA SÚMULA 279/STF. MÉRITO. SÃO NULAS AS CONTRATAÇÕES DE PESSOAL PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SEM A OBSERVÂNCIA DAS REGRAS REFERENTES À INDISPENSABILIDADE DA PRÉVIA APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO. OFENSA AO ART. 37, II, DA CF/88. INAPLICABILIDADE DO PRAZO DECADENCIAL. POSSIBILIDADE DE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA REVISAR ATOS FLAGRANTEMENTE INCONSTITUCIONAIS. PRECEDENTES DA SUPREMA CORTE. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS.”



    É o relatório. Decido.



    As irresignações não merecem prosperar.



    O Tribunal de origem, quando do julgamento das apelações, assim asseverou (eDOC 16, pp. 5/12):



    “Inicialmente, observa-se que a pretensão do Ministério Público, que fora procedente na sentença, tem o escopo de desconstituir a efetivação de atos de provimento efetivo em cargo público sem concurso. Desse modo, trata-se de ato inconstitucional e, portanto, os institutos da prescrição e decadência não se aplicam. Isso porque o decurso do tempo não possui o condão de convalidar atos administrativos que afrontem o princípio do concurso público (princípio constitucional). O STF já sumulou que a Administração pode anular seus próprios atos ilegais, porque deles não se originam direitos. Coerente com tal entendimento, o STJ, decidindo questão que envolvia o tema, consignou que o ato nulo nunca será sanado e nem terceiros podem reclamar direitos que o ato ilegítimo não poderia gerar. A decadência, a que se refere o art. 54 da Lei 9.784/99, relaciona-se a atos passíveis de anulação, não alcançando atos nulos, porquanto destes não se originam direitos (Enunciados 346 e 473 da Súmula do STF). O princípio da segurança jurídica e a suscitada decadência do direito da Administração em anular seus próprios atos não impedem a desconstituição de relações jurídicas que padecem de uma irremediável inconstitucionalidade, como é o caso dos servidores efetivados sem concurso público, fora das permissivas contidas no art. 37, IX, da CF. Tamanha a importância do respeito ao concurso público que qualquer outra forma de acesso, com exceção das reconhecidas pela própria Constituição, é considerada nula pelo constituinte, senão vejamos do §2º do art. 37 da Constituição Federal (...)



    (...)



    Por outro lado, sendo absolutamente nulo o ato administrativo contrário à Constituição, como é o caso dos autos, é também insuscetível de convalidação pela inércia das partes e de submissão a prazos prescricionais ou decadenciais.



    (...)



    Destaque-se, no particular, que, sendo a estabilidade extraordinária medida excepcional (pois a regra para a aquisição de estabilidade é o concurso público), deve ser tratada de forma restritiva, isto é, sem ampliação dos seus requisitos para abranger servidores que não preencham seus requisitos. 



    Nesse particular, o Pretório Excelso ‘tem afirmado a sujeição dos Estados-membros às disposições da Constituição Federal relativas aos servidores públicos, não lhes sendo dado, em particular, restringir ou ampliar os limites da estabilidade excepcional conferida no artigo 19 do ato federal das disposições transitórias’. (STF-Tribunal Pleno – ADI 289/CE, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 09.02.2007) 



    No caso, do exame dos documentos juntados aos autos e, em especial da ficha funcional de André Luiz, verifica-se que somente ingressou nos quadros da Assembleia Legislativa, em 01/09/1993, para exercer o cargo de provimento em comissão de Assistente Adjunto Parlamentar. Curiosamente, porém, o referido servidor logrou obter a estabilidade excepcional prevista no art. 19 do ADCT da Constituição Federal por ato emanado da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso (Ato nº 020/2001), a despeito de, ali, não possuir cinco anos consecutivos antes da promulgação da Carta Magna em vigor. 



    Mas mesmo que se pudesse abstrair esse fato – o que se diz apenas ad argumentandum tantum – é certo que na Assembleia Legislativa o apelante ingressou em cargo de provimento em comissão, o que impede a obtenção de estabilidade extraordinária perante este órgão por força da vedação contida no §2º do art. 19 do ADCT da Constituição Federal, pela qual ‘O disposto neste artigo não se aplica aos ocupantes de cargos, funções e empregos de confiança ou em comissão, nem aos que a lei declare de livre exoneração, cujo tempo de serviço não será computado para os fins do ‘caput’ deste artigo, exceto se se tratar de servidor’. 



    Mas não é só. Para além da evidente ilegalidade, a referida Casa de Leis também concedeu efetividade ao servidor e o mesmo obteve enquadramentos e progressões, aproveitando todas as benesses inerentes ao plano de carreira de cargo efetivo, alcançando o cargo de ‘Técnico Legislativo de Nível Médio’. 



    Resta evidente, portanto, que o apelante André Luiz não preencheu as condições exigidas pela Constituição Federal de 1988 para obtenção de estabilidade em cargo integrante do quadro funcional da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso e, muito menos, vale dizer, de efetividade, pois esta, como se sabe, é assegurada apenas àqueles que tenham sido nomeados em cargo público após aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos. 



    Nesse caso, como bem concluíram o Parquet e o juízo a quo, é evidente a flagrante inconstitucionalidade dos atos administrativos questionados, pois malferiram tanto o art. 19, já referido, como, também, o art. 37, II, da Constituição da República, que consagra o concurso público como a principal forma de ingresso no serviço público. Resolvida essa questão, tenho que também não é possível a manutenção dos atos que concederam a estabilidade extraordinária e a efetividade ao apelante em respeito aos princípios da segurança jurídica, da dignidade da pessoa humana e da boa-fé. 



    Em que pese já tenha me manifestado pela impossibilidade de revisão dos atos administrativos quando decorrido significativo lapso temporal desde a sua edição com base em tais princípios, tenho que, na hipótese sob exame, diante de suas peculiaridades, tal orientação deve ser afastada, pois houve afronta direta à norma constitucional que veda expressamente a investidura em cargo público de natureza efetiva sem a prestação de concurso público.



     Nesse caso, diante da grave mácula de que se revestem os atos combatidos neste feito, tais princípios devem ceder em prol da necessidade de preservar-se a eficácia e a supremacia da Constituição da República, além dos princípios da legalidade, da impessoalidade e da igualdade. 



    De igual modo, também não tem aplicação, para afastar a inconstitucionalidade do ato que indevidamente conferiu estabilidade excepcional ao recorrente André, a teoria do fato consumado, invocada pela Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, e pela qual devem ser respeitadas as situações de fato amparadas por decisão judicial e consolidadas pelo decurso do tempo. 



    Primeiro, porque os atos de que se cuidam são administrativos, não tendo havido, em momento algum, decisão judicial, precária ou definitiva, reconhecendo o direito do servidor André de ser agraciado com a estabilidade excepcional ou com a efetividade.



     Segundo, porque, ainda que os atos que conferiram estabilidade excepcional e efetividade ao referido servidor tenham sido praticados há mais de dezessete anos, não há falar-se em consolidação dessa situação, pois sendo contrários à Constituição Federal e, portanto, nulos, não se convalidam com o decurso do tempo. 



    A par dos lamentáveis efeitos que decorrerão tanto para o servidor beneficiado pelos atos inconstitucionais como para o ente público que os praticou, tais fatos não servem para justificar situação de flagrante ofensa à Constituição Federal e aos princípios do concurso público e da igualdade, entre outros, como se verifica no caso concreto.”



    Depreende-se desses fundamentos e daqueles que constam da ementa do acórdão recorrido, que eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que se refere à análise da correção do ato da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso que concedeu estabilidade prevista no artigo 19 do ADCT ao servidor, demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional. Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. Nesse sentido:



    “EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo e Previdenciário. Servidor estadual. Previdência complementar. Adesão. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, a análise da legislação infraconstitucional, bem como do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência das Súmulas nºs 279 e 280/STF. 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita. (ARE 1210720 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 23/08/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-202 DIVULG 17-09-2019 PUBLIC 18-09-2019).



    ”EMENTA: Recurso extraordinário: descabimento: questão decidida à luz de legislação infraconstitucional e da análise de fatos e provas, ausente o prequestionamento dos dispositivos constitucionais tidos por violados (Súmulas 282 e 279); alegada ofensa que, se ocorresse, seria reflexa ou indireta: incidência, mutatis mutandis, da Súmula 636. (AI 518895 AgR, Relator(a): SEPÚLVEDA PERTENCE, Primeira Turma, julgado em 22/03/2005, DJ 15-04-2005 PP-00018 EMENT VOL-02187-09 PP-01864).



    Além disso, no julgamento do ARE-RG 748.371, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, Dje de 1º.08.2013 (Tema 660), esta Corte assentou que não há repercussão geral quando a alegada ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório é debatida sob a ótica infraconstitucional, uma vez que configura ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal, o que torna inadmissível o recurso extraordinário.



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a e b, do Código de Processo Civil.



    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública ( art. 18 da Lei 7.347/1985).



    Publique-se.



    Brasília, 28 de outubro de 2022.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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