Tribunal: STF
Processo: ACO 3587
Classe: ACO
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-08-30
Data de publicação: 2022-08-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito constitucional, tributário e financeiro. Ação cível originária. Medida cautelar. Mecanismo de compensação das perdas do ICMS. Lei complementar nº 194/2022. 



1. Ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, em que o Estado de Alagoas pretende compensar imediatamente as perdas de arrecadação de ICMS, decorrentes da adoção dos limites de alíquota previstos na Lei Complementar nº 194/2022, com dívidas contraídas com credores internos e externos, em operações administradas pela Secretaria do Tesouro Nacional.



2. Buscando conter a escalada do preço dos combustíveis, o Congresso Nacional aprovou a Lei Complementar nº 194/2022, que (i) qualificou como bens e serviços essenciais e indispensáveis “os combustíveis, o gás natural, a energia elétrica, as comunicações e o transporte coletivo” e (ii) vedou a fixação de alíquotas de ICMS sobre as operações que envolvam esses bens e serviços em patamar superior ao das operações em geral. Estima-se que tal limitação de alíquota representará uma queda de arrecadação, para todos os estados, de R$ 83 bilhões por ano. Para o autor desta ação, o montante da perda equivaleria, apenas em 2022, a aproximadamente R$ 460 milhões.



3. Em razão disso, o art. 3º da LC nº 194/2022 instituiu uma medida compensatória em favor dos entes subnacionais. A controvérsia reside em saber se essa compensação pode ser realizada ainda em 2022, mês a mês, tal como pleiteia o Estado, ou se é necessário apurar a perda total – de julho a dezembro de 2022 – para realizá-la apenas em 2023, como defende a União.



4. Plausibilidade das alegações. Ao menos num juízo preliminar, entendo que a compensação deve ser realizada com periodicidade mensal, a partir da entrada em vigor da LC nº 194/2022. Essa é a interpretação que mais facilmente se extrai do § 4º do art. 3º desse diploma, ao estatuir que “[a] compensação pelos Estados e pelo Distrito Federal das perdas de arrecadação de será realizada (...) no montante equivalente à diferença negativa entre a arrecadação de ICMS observada a cada mês e a arrecadação observada no mesmo período no ano anterior” (grifou-se).



5. A solução aqui firmada, ao menos nesta apreciação inicial, também decorre da ideia de federalismo cooperativo. Se, de um lado, os estados devem cooperar com os objetivos legítimos da União na seara econômica – especificamente o de reduzir preços dos combustíveis –, o ente federal não pode, de outro lado, desconsiderar que o ICMS constitui a principal fonte de receita dos estados e que muitos deles – ainda em situação de calamidade financeira – não terão como cumprir os seus deveres constitucionais e legais após uma queda de arrecadação tão expressiva e brusca.



6. Além disso, em cognição sumária, considero que o cálculo da compensação deve levar em conta apenas as perdas de arrecadação de ICMS nas operações que envolvam os bens e serviços a que se refere a Lei Complementar nº 194/2022. Correlação lógica entre a redução de alíquota, a queda de arrecadação e a compensação a ser realizada.



7. Perigo na demora. Desorganização orçamentária causada pela alteração normativa nas finanças do autor, além da emergência causada por fortes chuvas no Estado.



8. Liminar deferida.



    1. Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pelo Estado de Alagoas em face da União. O autor postula, em síntese, a compensação imediata das perdas de arrecadação do ICMS, decorrentes da adoção dos limites de alíquota previstos na Lei Complementar nº 194/2022, com suas dívidas com credores internos e externos, em operações administradas pela Secretaria do Tesouro Nacional.



    2.  Informa que a Lei Complementar nº 194/2022, sancionada em 23.06.2022, alterou o Código Tributário Nacional e a Lei Kandir (Lei Complementar nº 87/1996), para classificar combustíveis, gás natural, energia elétrica, comunicações e transportes como bens e serviços essenciais, sobretudo para que a alíquota de ICMS incidente nas operações que os envolvam não possa ser superior à alíquota geral estipulada para esse mesmo tributo.



    3. Esclarece que as alíquotas aplicadas a operações com esses bens e serviços, que variavam entre 18% e 30% (além do percentual correspondente ao Fundo Estadual de Combate e Erradicação da Pobreza), tiveram de ser reduzidas para 17%, por força da lei. Relata que esses itens representaram, em 2021, aproximadamente 37% de sua arrecadação com o ICMS. Estima que as perdas decorrentes da adoção da nova alíquota equivaleriam a R$ 461.561.215,00 (quatrocentos e sessenta e um milhões, quinhentos e sessenta e um mil e duzentos e quinze reais), no período de julho a dezembro de 2022.



    4. Sustenta que, nos termos do art. 3º da Lei Complementar nº 194/2022, os valores relativos às perdas de arrecadação dos Estados excedentes a 5% (em comparação com a arrecadação do exercício 2021) deveriam ser deduzidos das parcelas de contratos de dívidas desses mesmos entes públicos com credores internos e externos, em operações administradas pela Secretaria do Tesouro Nacional. Defende que a compensação deve ser implementada a partir da entrada em vigor da Lei Complementar nº 194/2022, realizada com periodicidade mensal e levar em conta as perdas de arrecadação de ICMS nas operações relativas aos bens e serviços mencionados na legislação. Informa que, de acordo com sua estimativa, mesmo a implementação imediata desse mecanismo de compensação não seria suficiente para compensar integralmente suas perdas.



    5. Expõe a situação de calamidade pública que vivencia, em razão de fortes chuvas. Relata que decretou estado de emergência em 50 municípios e instituiu auxílio emergencial (auxílio chuvas) para mitigar os impactos sofridos pelas vítimas dos desastres naturais. Defende que essa circunstância requer a adoção imediata do mecanismo de compensação. Afirma que, conforme as normas de direito financeiro, já havia programação orçamentária estabelecida, que não considerava as perdas de arrecadação impostas pela Lei Complementar nº 194/2022.



    6. Requer tutela provisória de urgência, para que a União “efetue a compensação imediata das parcelas dos contratos de dívidas do Estado de Alagoas com os credores, em operações internas ou externas, administradas pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN, com a perda de arrecadação do ICMS relativo a combustíveis, energia elétrica, gás natural e transportes arrecadado no ano anterior, confrontado mês a mês, no que exceder a 5% dessa perda de arrecadação”. Pleiteia, ainda, que se determine à União que: (i) não o inclua em cadastros federais de inadimplência; (ii) não o constranja em trâmites de operações de crédito e convênios e na sua classificação de risco; e (iii) não compute os encargos moratórios das parcelas de seus contratos de financiamento de dívidas. No mérito, pede a confirmação da liminar.



    7. O Min. Luiz Fux, no exercício da Presidência (art. 13, VIII, do RISTF), deferiu medida cautelar para suspender “a exigibilidade das parcelas vincendas em agosto de 2022 dos contratos de dívidas do Estado de Alagoas em operações administradas pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN” (doc. 48).



    8. Em seguida, o Estado pediu a ampliação do escopo da tutela de urgência deferida, a fim de que passe a contemplar todas as providências requeridas na petição inicial (docs. 53 e 57). Apresentou, ainda, petição de emenda à inicial, em que afirma que, diante da derrubada do veto presidencial a alguns dos dispositivos da Lei Complementar nº 194/2022, teria sido modificada a metodologia de cálculo dos valores a serem compensados (doc. 67).



    9. O Município de Maceió requereu sua admissão no feito na qualidade de interveniente especial (art. 5º, parágrafo único, da Lei nº 9.469/1997) (doc. 70). Alega que a solução do caso em análise repercute em suas finanças, já que, conforme o art. 4º da Lei Complementar nº 194/2022, sua quota-parte do ICMS (art. 158, IV, da Constituição) seria transferida na proporção das deduções dos contratos de dívidas do Estado. Afirma que o Estado não havia realizado essa transferência, sob o argumento de que a medida cautelar deferida prevê apenas a suspensão da exigibilidade das parcelas de seus contratos de dívidas.



    10. Em manifestação sobre o pedido liminar (doc. 74), a União ressalta não ser possível aditar a petição inicial sem o seu aval, por já ter ocorrido a citação. Defende que não há mora na regulamentação da compensação das perdas do ICMS, uma vez que o texto atual da norma, consolidado após a análise dos vetos presidenciais pelo Poder Legislativo, somente passou a viger em 05.08.2022. Informa que está em tramitação minuta de portaria para regulamentar o tema. Sustenta que a compensação somente pode ser realizada após o encerramento do exercício de 2022, quando será possível calcular a perda total de arrecadação de ICMS em relação ao exercício de 2021. Defende que não há perigo na demora, pois a queda de arrecadação pode ser compensada pelo crescimento econômico e inflacionário.



    11. É o relatório. Reaprecio o pedido de liminar.



    12. De início, ressalto que o STF é competente para conhecer e julgar as causas que envolvam controvérsia acerca dos parâmetros para a compensação das perdas decorrentes da redução da alíquota do ICMS sobre certas mercadorias, ante a presença de conflito federativo (art. 102, I, f, da Constituição). Firmada a competência, entendo que estão presentes os requisitos que autorizam a revisão da tutela provisória de urgência, para deferir a imediata compensação de tais perdas com as parcelas dos contratos de dívida do Estado administradas pela Secretaria do Tesouro Nacional.



    13. O federalismo fiscal brasileiro vive um momento delicado, marcado por insuficiências e desequilíbrios. Para tal situação, contribuem, entre outros fatores, (i) o centralismo tributário da União, que concentrou os seus esforços arrecadatórios em contribuições, cuja receita majoritariamente não é compartilhada com os demais entes federados; (ii) os incentivos fiscais que produzem impactos sobre o Fundo de Participação dos Estados; (iii) a omissão inconstitucional do Congresso Nacional em disciplinar medidas compensatórias das perdas sofridas pelos Estados com a desoneração das exportações, reconhecida na ADO 25 (Rel. Min. Gilmar Mendes, j. em 30.11.2016) e suprida apenas com a promulgação da Lei Complementar nº 176, de 29.12.2020; (iv) uma guerra fiscal de todos contra todos; e (v) as obrigações de amortização da dívida dos Estados com a União. Como se vê, instaurou-se um modelo em que os Estados perdem quase sempre. A interpretação de normas jurídicas que impactem financeiramente os entes federativos subnacionais não pode desconsiderar essa realidade fática.



    14. Buscando conter a escalada do preço dos combustíveis em âmbito nacional, notadamente do diesel e da gasolina, o Congresso Nacional aprovou a Lei Complementar nº 194, de 23.06.2022, que acresceu o art. 18-A ao Código Tributário Nacional e o art. 32-A à Lei Complementar nº 87/1996 (Lei Kandir) para qualificar como bens e serviços essenciais e indispensáveis “os combustíveis, o gás natural, a energia elétrica, as comunicações e o transporte coletivo” (art. 1º). Em decorrência disso, vedou a fixação de alíquotas de ICMS sobre as operações que envolvam esses bens e serviços em patamar superior ao das operações em geral. Tal redução de alíquota representará uma queda de arrecadação significativa, estimada em R$ 83 bilhões por ano para todos os estados[1]. Para o autor desta ação, segundo a inicial, o montante da perda equivaleria, apenas em 2022, a aproximadamente R$ 460 milhões.



    15. Em razão disso, a mesma lei que fixou um limite máximo para as alíquotas de ICMS sobre esses bens e serviços essenciais, em atenção ao princípio da seletividade, também instituiu uma medida compensatória. Confiram-se os dispositivos pertinentes:



    Art. 3º A União deduzirá do valor das parcelas dos contratos de dívida do Estado ou do Distrito Federal administradas pela Secretaria do Tesouro Nacional, independentemente de formalização de aditivo contratual, as perdas de arrecadação dos Estados ou do Distrito Federal ocorridas no exercício de 2022 decorrentes da redução da arrecadação do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) que exceda ao percentual de 5% (cinco por cento) em relação à arrecadação deste tributo no ano de 2021.



    § 1º O total das perdas de arrecadação de ICMS do Estado ou do Distrito Federal irá compor o saldo a ser deduzido pela União.



    § 2º As perdas de arrecadação dos Estados ou do Distrito Federal que tiverem contrato de refinanciamento de dívidas com a União previsto no art. 9º-A da Lei Complementar nº 159, de 19 de maio de 2017, decorrentes da redução da arrecadação do ICMS serão compensadas integralmente pela União.



    § 3º A dedução a que se referem o caput e o § 2º deste artigo limitar-se-á às perdas de arrecadação de ICMS incorridas até 31 de dezembro de 2022 ou dar-se-á enquanto houver saldo de dívida contratual do Estado ou do Distrito Federal administrada pela Secretaria do Tesouro Nacional, o que ocorrer primeiro.



    § 4º A compensação pelos Estados e pelo Distrito Federal das perdas de arrecadação de que trata o caput deste artigo será realizada por esses entes e abrangerá as parcelas do serviço da dívida administradas pela Secretaria do Tesouro Nacional, e, adicionalmente ao disposto no caput deste artigo, poderão os Estados e o Distrito Federal desincumbir-se da obrigação de pagamento das parcelas do serviço da dívida com quaisquer credores, em operações celebradas internamente ou externamente ao País, em que haja garantia da União, independentemente de formalização de aditivo contratual, no montante equivalente à diferença negativa entre a arrecadação de ICMS observada a cada mês e a arrecadação observada no mesmo período no ano anterior.



    § 5º Na hipótese de o Estado ou o Distrito Federal não ter contrato de dívida administrada com a Secretaria do Tesouro Nacional ou com garantia da União, ou se o saldo dessas dívidas não for suficiente para compensar integralmente a perda, nos termos do § 3º e do § 4º deste artigo, a compensação poderá ser feita no exercício de 2023, por meio da apropriação da parcela da União relativa à Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) até o limite do valor da perda.



    § 6º Os entes federativos referidos no § 5º deste artigo, bem como aqueles cuja lei estadual ou distrital relativa ao ICMS já atenda aos limites estabelecidos no inciso I do § 1º do art. 32-A da Lei Complementar nº 87, de 13 de setembro de 1996, para ao menos 1 (uma) das operações ou prestações relacionadas no caput do referido artigo, terão prioridade na contratação de empréstimos no exercício de 2022.



    § 7º Ato do Ministro de Estado da Economia regulamentará o disposto neste artigo.



    Art. 4º As parcelas relativas à quota-parte do ICMS, conforme previsto no inciso IV do caput do art. 158 da Constituição Federal, serão transferidas pelos Estados aos Municípios na proporção da dedução dos contratos de dívida dos Estados administrada pela Secretaria do Tesouro Nacional.



    § 1º Na hipótese em que não houver compensação na forma do caput do art. 3º desta Lei Complementar, o Estado ficará desobrigado do repasse da quota-parte do ICMS para os Municípios, conforme previsto no inciso IV do caput do art. 158 da Constituição Federal.



    § 2º As parcelas relativas à quota-parte do ICMS, conforme previsto no inciso IV do caput do art. 158 da Constituição Federal, serão transferidas pelos Estados aos Municípios na proporção da dedução dos contratos de dívida com aval da União, bem como na proporção da parcela de CFEM apropriada, nos termos do art. 3º desta Lei Complementar.



    § 3º Os Estados deverão proceder à transferência de que trata o caput deste artigo nos mesmos prazos e condições da quota-parte do ICMS, mantendo a prestação de contas disponível em sítio eletrônico da internet, sob pena de serem cessados as deduções e os repasses de que trata o art. 3º desta Lei Complementar, sem prejuízo da responsabilização administrativa e criminal dos responsáveis pela omissão.



    16. A questão controvertida se resolve, ao menos num juízo preliminar, com a determinação de que a compensação tenha como marco inicial a entrada em vigor da Lei Complementar nº 194/2022 e seja realizada com periodicidade mensal, porque as perdas de arrecadação impostas aos Estados (i) são experimentadas a partir desse marco temporal; (ii) decorrem de desoneração tributária promovida exclusivamente pela União, ocorrendo a cada mês, e (iii) desorganizam programações orçamentárias dos entes subnacionais aprovadas para o exercício 2022.



    17. A conclusão pela compensação imediata e mês a mês decorre também da interpretação conjunta do art. 3º caput e de seu § 4º, como abaixo se lê:



    Art. 3º A União deduzirá do valor das parcelas dos contratos de dívida do Estado ou do Distrito Federal administradas pela Secretaria do Tesouro Nacional, independentemente de formalização de aditivo contratual, as perdas de arrecadação dos Estados ou do Distrito Federal ocorridas no exercício de 2022 decorrentes da redução da arrecadação do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) que exceda ao percentual de 5% (cinco por cento) em relação à arrecadação deste tributo no ano de 2021.



    (…) 



    § 4º A compensação pelos Estados e pelo Distrito Federal das perdas de arrecadação de que trata o caput deste artigo será realizada por esses entes e abrangerá as parcelas do serviço da dívida administradas pela Secretaria do Tesouro Nacional, e, adicionalmente ao disposto no caput deste artigo, poderão os Estados e o Distrito Federal desincumbir-se da obrigação de pagamento das parcelas do serviço da dívida com quaisquer credores, em operações celebradas internamente ou externamente ao País, em que haja garantia da União, independentemente de formalização de aditivo contratual, no montante equivalente à diferença negativa entre a arrecadação de ICMS observada a cada mês e a arrecadação observada no mesmo período no ano anterior.



    18. Não bastasse a previsão legal acima, cuja interpretação mais óbvia não parece implicar uma compensação apenas em 2023, como pleiteia a União, a solução aqui firmada também decorre da ideia de federalismo cooperativo. No âmbito da Federação brasileira, União e Estados relacionam-se entre si tendo por objetivo a realização dos fins constitucionais da República, inspirados pelo melhor atendimento possível do interesse público. Nesse sentido, dois pontos merecem especial atenção. Primeiro: a União não pode surpreender os estados com perdas de arrecadação significativas, desorganizando suas finanças, e não providenciar mecanismo imediato de reparação. Segundo: se, de um lado, os estados devem cooperar com os objetivos legítimos da União na seara econômica – especificamente aqui o de reduzir preços dos combustíveis –, a União não pode, de outro lado, desconsiderar que o ICMS constitui a principal fonte de receita dos estados e que muitos deles – ainda em situação de calamidade financeira – não terão como cumprir os seus deveres constitucionais e legais com uma queda de arrecadação tão expressiva e brusca. Os entes subnacionais sequer teriam como aumentar a tributação sobre outras mercadorias para suportar as perdas aqui em questão ainda em 2022, tendo em vista a necessidade de observarem o princípio da anterioridade tributária. 



    19. Além disso, em cognição sumária, considero que o cálculo da compensação deve levar em conta apenas as perdas de arrecadação de ICMS nas operações que envolvam os bens e serviços a que se refere a Lei Complementar nº 194/2022. Em primeiro lugar, porque permitir que eventuais incrementos de arrecadação de ICMS em operações não abrangidas pela desoneração sejam considerados no cálculo da compensação pode representar apropriação, pela União, de resultados positivos obtidos pelo Estado a partir da adoção de políticas de desenvolvimento econômico.



    20. Em segundo lugar, porque a perda imposta aos estados pela Lei Complementar nº 194/2022 decorreu somente do teto de alíquotas fixado para os combustíveis, gás natural, energia elétrica, comunicações e transportes, não sendo razoável ampliar a interpretação do art. 3º daquele diploma de modo a abranger perdas ou ganhos de arrecadação em outros itens como parte da compensação. Há, no caso, uma correlação lógica entre a redução das alíquotas e as perdas a serem parcialmente compensadas pela União. Note-se que os estados, mesmo considerando apenas a redução de arrecadação nos produtos e serviços especificados, ainda suportarão parte da desoneração imposta pela União, já que a compensação só recai sobre o que exceda ao percentual de 5% (cinco por cento). Desse modo, preserva-se o postulado da cooperação federativa, sem onerar excessivamente uma das partes.



    21. Registro que outros Ministros desta Corte deferiram tutelas de urgência para determinar a compensação da perda do ICMS, em casos análogos à presente hipótese, conforme se pode observar nos seguintes casos: ACO 3590, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. em 31.07.2022; ACOs 3594, 3595 e 3596, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. em 19.08.2022. 



    22. Entendo, portanto, que a plausibilidade do direito está presente, e decorre diretamente do normativo legal. O perigo na demora também se verifica in casu, em vista da desorganização orçamentária que a alteração normativa imposta pela ré causou nas finanças do autor, além da emergência causada pelas fortes chuvas. 



    23. Em juízo preliminar e urgente, considero razoável adotar os critérios de cálculo apresentados pelo autor em sua petição inicial, quanto à compensação, já a partir de julho (com o início da vigência das alíquotas reduzidas – 1º.07.2022 – doc. 3), fazendo-se eventuais ajustes no mês subsequente. Essa metodologia poderá ser revisada, com a edição da portaria regulamentadora ou qualquer outra circunstância que modifique o atual quadro. 



    24. Por fim, recebo a petição de emenda à inicial como mera petição, haja vista que não houve alteração do pedido formulado inicialmente, mas apenas adequação de seus termos em razão da posterior derrubada de veto do Executivo pelo Poder Legislativo. Com efeito, a petição inicial traz o pedido de tutela provisória de urgência para a “compensação imediata das parcelas dos contratos de dívidas do Estado de Alagoas com os credores, em operações celebradas internamente e externamente ao País, administradas pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN, com a perda de arrecadação do ICMS, considerada exclusivamente a perda de arrecadação do ICMS incidente combustíveis, energia elétrica, gás natural e transportes arrecadado no ano anterior, confrontado mês a mês, no que exceder a 5% dessa perda de arrecadação, na forma prevista no item 6.1 nesta petição e no art. 3º e seus parágrafos da LC nº 194/2022” (grifos acrescentados). Por consequência, a alteração legislativa promovida na redação do art. 3º da Lei Complementar n.º 194/2022 impacta a causa, independentemente de pedido do Estado de Alagoas nesse sentido. De mais a mais, nos termos do art. 493 do CPC, se depois da propositura da ação algum fato modificativo do direito do autor influir no julgamento do mérito da demanda, cabe ao juiz conhecê-lo de ofício. 



    25. Diante do exposto, defiro o pedido liminar, para determinar à União que: (i) realize a compensação, a partir de julho de 2022 (1º.07.2022), das parcelas vincendas dos contratos de dívidas do Estado requerente, administradas pela Secretaria do Tesouro Nacional, sem o cômputo de encargos moratórios, com as perdas relacionadas ao ICMS incidente sobre combustíveis, gás natural, energia elétrica, comunicações e transportes, derivadas da implementação da Lei Complementar nº 194/2022, que excederem a 5% (cinco por cento) em relação à arrecadação deste tributo no ano de 2021, calculadas mês a mês, com base no mesmo período do ano anterior, conforme a metodologia descrita no item 6.1 da petição inicial, com correção monetária pelo IPCA-E; e (ii) abstenha-se de inscrever o Estado requerente em quaisquer cadastros federais de inadimplência, além de promover qualquer outro ato restritivo quanto a operações de crédito, convênios ou risco de crédito, por força das dívidas abrangidas por esta ação. Declaro prejudicado o agravo da União. 



    26. Intime-se com urgência a União sobre a presente decisão.



    27. À União e ao Estado de Alagoas sobre o ingresso do Município de Maceió no feito. 



    Publique-se. Intimem-se.



    Brasília, 30 de agosto de 2022.



Ministro Luís Roberto Barroso



Relator



    [1] G1, Decisões no STF obrigam União a compensar quatro estados por perdas de arrecadação do ICMS, 31.07.2022. Disponível em: https://g1.globo.com/politica/noticia/2022/07/31/decisoes-no-stf-obrigam-uniao-a-compensar-quatro-estados-por-perdas-de-arrecadacao-do-icms.ghtml.