Tribunal: STF
Processo: AO 2653
Classe: AO
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-06-13
Data de publicação: 2022-06-13

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de ação originária proposta por Evelise Crespo Gonçalves Meister contra a União e o Estado do Maranhão, com pedido liminar, na qual alega a ocorrência de irregularidades no edital de abertura de inscrições do concurso público de outorga de delegações de notas e de registro do Estado do Maranhão (Edital 1/2016). 



    Noticia a autora ser delegatária titular do 8º Tabelionato de Notas da Comarca de São Luís/ MA e que se encontra inscrita no concurso público para delegação de serviços de notas e de registros. Insurge-se, contra a previsão da exigência de provas e títulos para a remoção e provimento de serventias vagas naquele Estado , requerendo a nulidade desses dispositivos do edital. 



    Entende a autora que, para a remoção entre serventias, apenas o concurso de títulos seria exigível e, para tanto, pede o afastamento da incidência da Resolução 81/2009 do Conselho Nacional de Justiça – CNJ.



    A ação foi inicialmente distribuída na Justiça Federal do Estado do Maranhão, a quem coube a análise da petição inicial.



    A medida liminar foi deferida pelo Juízo da 5ª Vara Federal do mencionado Estado , suspendendo-se o concurso público questionado pela autora. (documento eletrônico 2, páginas 10-12)



    Em desfavor dessa decisão, a autora opôs embargos de declaração. (documento eletrônico 2, páginas 44-47)



    O Estado do Maranhão formulou pedido de reconsideração e noticiou a interposição de agravo de instrumento contra a medida liminar deferida (documento eletrônico 4, páginas 6-32).



    O Tribunal Regional Federal da 1ª Região, ao apreciar o noticiado agravo, suspendeu os efeitos da decisão de primeira instância nos seguintes termos:



    “Isso estabelecido, tenho por demonstrados os requisitos do artigo 4º da Lei nº 8437/1992, merecendo acolhida o pedido assim formulado: 



    “b) a suspensão da decisão liminar proferida pelo Juízo da 5ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Estado do Maranhão, nos autos do processo nº 1002708-03.2017.4.01.3700, que concedeu tutela de urgência para determinar a suspensão do concurso público para a outorga de delegação de serviços de notas e de registros, pelo Poder Judiciário do Estado do Maranhão, bem como sua harmonização à Lei nº 8.935/94, com fundamento no artigo 4º da Lei nº 8.437/92, conferindo-lhe efeito suspensivo liminar, com fulcro no artigo 4º, § 7º, da referida Lei, em virtude da demonstrada plausibilidade das razões invocadas e da urgência na concessão da medida. c) a declaração de que os efeitos da suspensão deferida perduram até o trânsito em julgado da ação, a teor do disposto no § 9º do art. 4º da Lei nº 8.437/92.” (fl. 23)” (documento eletrônico 4 página 52).



    No mesmo sentido, o juízo de primeira instância reconsiderou a decisão e revogou a liminar conforme transcrição abaixo: 



    “ANTE O EXPOSTO, adoto as providências seguintes: i) defiro os pedidos de reconsideração apresentados pelos Assistentes e pelo Estado do Maranhão (agravo de instrumento; juízo de retratação) para, diante da ausência de probabilidade do direito e do perigo inverso, revogar a decisão proferida em sede de urgência, autorizando, assim, o Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão a dar prosseguimento ao concurso público para outorga de delegação de serviços de notas e de registro, nos moldes do Edital 001/2016.” (documento eletrônico 4, página 57)



    O Estado do Maranhão apresentou contestação sustentando a validade e constitucionalidade do Edital 001/2016 por estabelecer a obrigatoriedade de concurso público de provas e títulos para provimento e remoção das serventias de notas ou de registros públicos:



    “Outrossim, consoante jurisprudência pacífica do STF, o art. 236, § 3º, da CF/88, independe da edição de qualquer lei para sua aplicação, sendo, portanto, norma-autoaplicável, de modo que, com o advento da Constituição Federal de 1988, impõe-se a realização de concurso público de provas e títulos, tanto no provimento originário quanto na remoção.5 Por fim, destaque-se o entendimento exposto pela Presidência deste TRF-1, que, ao apreciar o Pedido de Suspensão de Liminar nº 1008686-03.2017.4.01.0000, manejado pelo Estado do Maranhão em face da decisão interlocutória outrora proferida por Vossa Excelência, que havia determinado a paralisação do certame em comento, suspendeu referido decisum, acolhendo os argumentos expostos nesta contestação. Portanto, de acordo com os artigos 37, II, e 236, § 3º, ambos da Constituição de 1988, tanto para o provimento como para a remoção, a delegação de serventia de notas ou de registros públicos deve ser precedida de concurso público de provas e títulos, uma vez que o texto constitucional não concedeu lacunas aptas a permitir interpretações ampliativas.” (documento eletrônico 4, páginas 88-89). 



    A Presidência do TRF da 1ª Região também apreciando a matéria (Suspensão de Liminar 1008686-03.2017.4.01.0000), decidiu por suspender a primeira decisão do Juízo de 1ª instância que havia determinado a suspensão do certame:



    “Isso estabelecido, tenho por demonstrados os requisitos do artigo 4º da Lei nº 8437/1992, merecendo acolhida o pedido assim formulado: “b) a suspensão da decisão liminar proferida pelo Juízo da 5ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Estado do Maranhão, nos autos do processo nº 1002708-03.2017.4.01.3700, que concedeu tutela de urgência para determinar a suspensão do concurso público para a outorga de delegação de serviços de notas e de registros, pelo Poder Judiciário do Estado do Maranhão, bem como sua harmonização à Lei nº 8.935/94, com fundamento no artigo 4º da Lei nº 8.437/92, conferindo-lhe efeito suspensivo liminar, com fulcro no artigo 4º, §7º, da referida Lei, em virtude da demonstrada plausibilidade das razões invocadas e da urgência na concessão da medida. c) a declaração de que os efeitos da suspensão deferida perduram até o trânsito em julgado da ação, a teor do disposto no § 9º do art. 4º da Lei nº 8.437/92.” (fl. 23).“ (documento eletrônico 5, páginas 17-18).



    Diante da decisão que reconsiderou a medida liminar anteriormente deferida, a autora interpôs agravo de instrumento (documento eletrônico 5, páginas 60-81).



    A União ofereceu contestação, sustentando a legalidade e a constitucionalidade da Resolução 81/2009/CNJ. (documento eletrônico 5, páginas 85-95)



    Em réplica, a autora reiterou os termos da petição inicial (documento eletrônico 5, páginas 114-124).



    O feito teve sua tramitação suspensa em decorrência de medida cautelar deferida na ADI 4.412/DF. (documento eletrônico 5, páginas 127-128).



    Em seguida, houve declínio de competência para o STF, em atendimento à tese fixada por ocasião do julgamento definitivo da ADI 4.412/DF, decidindo o juízo o seguinte:



    “No caso, a parte autora questiona a Resolução n. 81/2009 (dispõe sobre os concursos públicos de provas e títulos, para a outorga das Delegações de Notas e de Registro, e minuta de edital), ato editado pelo Conselho Nacional de Justiça com espeque na competência prevista no inciso II do dispositivo constitucional supracitado, impondo-se, assim, o acatamento da decisão referida anteriormente, emanada do STF. 



    Ante o exposto, declino da competência em favor do Supremo Tribunal Federal. Encaminhem-se os autos àquela Corte, com as cautelas de estilo.” (documento eletrônico 5, página 136)



    Instado a ofertar parecer, o Ministério Público manifestou-se nos seguintes termos:



    “AÇÃO ORIGINÁRIA. ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. TABELIÃO. CONCURSO DE REMOÇÃO. EXIGÊNCIA DE PROVAS E TÍTULOS. RESOLUÇÃO 81/2009 CNJ. COMPETÊNCIA DO STF. LEI 10.506/2002. INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 236, § 3º, CF. PARECER PELA IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. É competente o Supremo Tribunal Federal para julgar ação proposta por candidata em impugnação a edital de concurso público para remoção entre serventias cartorárias, quando para tal haja impugnação a ato normativo editado pelo Conselho Nacional de Justiça. 2. O art. 236, § 3º, da Constituição Federal não distingue o concurso de remoção e o concurso de provimento ao exigir o concurso público de provas e títulos para a atividade notarial e de registro. 3. A Resolução 81/2009 do CNJ, ao dispor sobre a necessidade de concurso de provas também para a remoção entre serventias, alinha-se ao ordenamento constitucional vigente, de forma que há de ser preservada. — Parecer pela improcedência do pedido.” (documento eletrônico 10)



    É o relatório necessário.



    Bem examinados os autos, assento, preliminarmente, a competência do Supremo Tribunal Federal - STF para o julgamento da presente ação originária.



    De fato, esta Suprema Corte possuía entendimento de que a sua competência para exame de atos emanados do CNJ e do CNMP estaria limitada às ações constitucionais mandamentais (mandado de segurança, habeas data, habeas corpus ou mandado de injunção). Tal orientação foi assentada no julgamento da AO 1.706/DF, relator Ministro Celso de Mello.



    Essa diretriz, contudo, tem sido revista em algumas situações, especialmente quando dizem respeito a mecanismos assecuratórios da própria finalidade do CNJ ou do CNMP, e da imperatividade de suas decisões, em face dos órgãos e dos membros submetidos à sua autoridade.



    Nesse sentido, manifestou-se o Ministro Dias Toffoli, em seu voto- vista proferido nos autos da AO 1.814 QO/MG e da ACO 1.680-AgR/AL, assim como o Ministro Gilmar Mendes, nos autos da ADI 4.412/DF.



    Sendo assim reconheço a competência desta Suprema Corte para o conhecimento e julgamento da controvérsia, na forma do art. 102, I, r, da CF.



    Passando ao exame do mérito, adianto, desde já, que o pedido é improcedente.



    Os serviços notariais e de registro, por expressa determinação constitucional, são prestados em caráter privado, por delegação do Poder Público, nos termos do art. 236 da CF, o qual, em seu § 3º é expresso ao determinar que a outorga de tais serviços ocorrerá após aprovação em concurso público de provas e títulos, verbis:



    “Art. 236. Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público.



    [...]



    § 3º O ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público de provas e títulos, não se permitindo que qualquer serventia fique vaga, sem abertura de concurso de provimento ou de remoção, por mais de seis meses.” 



    Os notários e registradores são considerados particulares em colaboração com o Poder Público, sendo necessariamente pessoas físicas (pois vedada a outorga a pessoas jurídicas) sem vinculação com a estrutura ou com qualquer carreira dentro da Administração Direta ou Indireta, conforme lição de Alberto Gentil, em obra coletiva dedicada ao tema:



    “Vale notar que os notários e registradores – particulares formados em Direito (ou com 10 anos de exercício em serviço notarial ou de registro) que, após aprovação em concurso público de provas e títulos, e respectiva investidura, exercem uma função pública delegada pelo Estado, dotados de fé pública – não são remunerados pelos cofres públicos, mas por emolumentos recebidos dos usuários do serviço extrajudicial e atuam nos mais diversos Distritos, Municípios e Comarcas dos estados brasileiros, desempenhando o papel de orientação jurídica, conferência e validação dos atos negociais, propiciando transparência, segurança e publicidade aos mais diversos fenômenos da criação, modificação e extinção da vida civil e empresarial” (In GENTIL, Alberto (Coord). Registros Públicos. São Paulo: Método, 2020, pág. 2)



     



    Quanto aos critérios de seleção e provimento das delegações, os certames deverão ser elaborados pelos respectivos tribunais de justiça de cada uma das unidades da federação, em obediência ao mencionado regramento constitucional, bem como à Lei 8.935/1994 (Lei dos Notários e Registradores), que veio a regulamentar o art. 236 da CF.



    De fato, o art. 18 da Lei 8.935/1994 estipula que a norma estadual regulamentará as regras e os critérios para o concurso de remoção das serventias extrajudiciais.



    Ocorre que ainda não foi editada a lei complementar federal, prevista no art. 22, XXV, e parágrafo único, da CF, com a incumbência de delegar aos Estados-membros e ao Distrito Federal os poderes para legislar sobre o ingresso no serviço de notas e de registro, na forma assim estipulada no texto constitucional:



    “Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: 



    [...]



    XXV - registros públicos 



    [...]



    Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.” 



    Neste cenário, uma vez assentada a obrigatoriedade da realização de concurso público de provas e títulos para ingresso na atividade notarial e de registro, a EC 45/2004 dispôs que compete ao CNJ, no exercício do seu poder regulamentar previsto no art. 103-B da CF, estabelecer as balizas que uniformizem os critérios de seleção para a investidura em serventias extrajudiciais em todo território nacional.



    Por consequência, a forma de outorga das delegações extrajudiciais pelos Estados-membros não se furta ao crivo do CNJ, que, por força do art. 103-B, § 4º, I, da CF, pode expedir atos regulamentares destinados a disciplinar essa atuação, com o dever de tutelar a precisa observância do princípio do concurso público, conforme encontra-se estabelecido no inciso II do aludido § 4º. 



    Bem por isso, a jurisprudência do STF tem categorizado os atos normativos do CNJ como “primários”, conforme assentado no julgamento da ADC 12/DF, relator Ministro Ayres Britto, em acórdão que apresenta a seguinte ementa: 



    “AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE, AJUIZADA EM PROL DA RESOLUÇÃO Nº 07, de 18.10.05, DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. ATO NORMATIVO QUE "DISCIPLINA O EXERCÍCIO DE CARGOS, EMPREGOS E FUNÇÕES POR PARENTES, CÔNJUGES E COMPANHEIROS DE MAGISTRADOS E DE SERVIDORES INVESTIDOS EM CARGOS DE DIREÇÃO E ASSESSORAMENTO, NO ÂMBITO DOS ÓRGÃOS DO PODER JUDICIÁRIO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS". PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. Os condicionamentos impostos pela Resolução nº 07/05, do CNJ, não atentam contra a liberdade de prover e desprover cargos em comissão e funções de confiança. As restrições constantes do ato resolutivo são, no rigor dos termos, as mesmas já impostas pela Constituição de 1988, dedutíveis dos republicanos princípios da impessoalidade, da eficiência, da igualdade e da moralidade. 2. Improcedência das alegações de desrespeito ao princípio da separação dos Poderes e ao princípio federativo. O CNJ não é órgão estranho ao Poder Judiciário (art. 92, CF) e não está a submeter esse Poder à autoridade de nenhum dos outros dois. O Poder Judiciário tem uma singular compostura de âmbito nacional, perfeitamente compatibilizada com o caráter estadualizado de uma parte dele. Ademais, o art. 125 da Lei Magna defere aos Estados a competência de organizar a sua própria Justiça, mas não é menos certo que esse mesmo art. 125, caput, junge essa organização aos princípios "estabelecidos" por ela, Carta Maior, neles incluídos os constantes do art. 37, cabeça. 3. Ação julgada procedente para: a) emprestar interpretação conforme à Constituição para deduzir a função de chefia do substantivo "direção" nos incisos II, III, IV, V do artigo 2° do ato normativo em foco; b) declarar a constitucionalidade da Resolução nº 07/2005, do Conselho Nacional de Justiça.”



    Naquela oportunidade, o Ministro Ayres Britto destacou que:



    “A Resolução nº 07/05 do CNJ reveste-se dos atributos da generalidade (os dispositivos dela constantes veiculam normas proibitivas de ações administrativas de logo padronizadas), impessoalidade (ausência de indicação nominal ou patronímica de quem quer que seja) e abstratividade (trata-se de um modelo normativo com âmbito temporal de vigência em aberto, pois claramente vocacionado para renovar de forma contínua o liame que prende suas hipóteses de incidência aos respectivos mandamentos). A Resolução nº 07/05 se dota, ainda, de caráter normativo primário, dado que arranca diretamente do § 4º do art. 103-B da Carta-cidadã e tem como finalidade debulhar os próprios conteúdos lógicos dos princípios constitucionais de centrada regência de toda a atividade administrativa do Estado, especialmente o da impessoalidade, o da eficiência, o da igualdade e o da moralidade. O ato normativo que se faz de objeto desta ação declaratória densifica apropriadamente os quatro citados princípios do art. 37 da Constituição Federal, razão por que não há antinomia de conteúdos na comparação dos comandos que se veiculam pelos dois modelos normativos: o constitucional e o infraconstitucional.” (grifei).



    Nesse contexto, em obediência aos princípios que regem a Administração Pública, previstos no caput do art. 37 da CF, tais como a legalidade, impessoalidade e moralidade, o CNJ, em 9 de junho de 2009, editou a Resolução 81, posteriormente modificada pelas Resoluções 122/2010 e 187/2014. Sua finalidade foi regulamentar, em âmbito nacional, todos os concursos públicos de provas e títulos para a outorga das delegações de notas e de registro, dispondo, de forma minuciosa, sobre os seus respectivos editais.



    O CNJ agiu exatamente porque os concursos extrajudiciais que até então ocorriam não observavam uma padronização nacional, o que os faziam objeto de inúmeros procedimentos administrativos naquele Conselho, bem como de diversas medidas judiciais no âmbito dos tribunais pátrios.



    O escopo da Resolução 81/2009 do CNJ foi justamente aplicar, de maneira uniforme, para todas os estados, regramento objetivo e impessoal aos concursos de outorga das delegações extrajudiciais, evitando-se situações que geravam insegurança jurídica, o que recebeu a chancela desta Suprema Corte, conforme verifica-se no seguinte precedente:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONCURSO PÚBLICO. EXAME PSICOTÉCNICO. PREVISÃO EM ATO COM FORÇA DE LEI. CONFORMIDADE COM A SÚMULA VINCULANTE 44 E COM O PRECEDENTE DE REPERCUSSÃO GERAL AI 758.533 (TEMA 338). RECUSA DE CANDIDATO A SUBMETER-SE AO TESTE. ELIMINAÇÃO. LEGITIMIDADE. 1. A Resolução 81, de 9/6/2009, consubstancia legítimo exercício do poder normativo do Conselho Nacional de Justiça em relação aos concursos públicos de provas e títulos para outorga de delegações de notas e de registro. 2. Agravo interno a que se nega provimento. Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (CPC/2015, art. 85, § 11).” (RE-AgR-AgR 1.074.855/ES, Relator Ministro Alexandre de Moraes, grifei).



    Nesse aspecto, merece transcrição trecho do parecer do Ministério Público Federal que reafirma a constitucionalidade da Resolução 81/8009 do CNJ:



    “Uma leitura atenta do art. 236, § 3º, da Constituição Federal revela que inexiste, no comando constitucional, distinção entre concurso de remoção e concurso de provimento ao exigir-se o concurso público de provas e títulos para a atividade notarial e de registro.



    Portanto, a Resolução 81/2009 do CNJ, ao dispor sobre a necessidade de concurso de provas também para os casos de remoção entre serventias, está em conformidade com o ordenamento constitucional vigente, de forma que há de ser preservada.” (documento eletrônico 10, página 11)



     



     



    Conclui-se, portanto, inexistente qualquer vício apto a macular os termos do certame, devendo ser mantidas todas as deliberações levadas a efeito pelo CNJ, no exercício de suas atribuições constitucionais, de modo que a improcedência dos pedidos iniciais é medida inafastável.



    Por fim, ressalto que a omissão da autora quanto ao fato de ter sido reprovada na prova do concurso não se revela suficiente para a condenação por litigância de má-fé.



    Isso posto, julgo improcedente a ação.



    Ocorrida a angularização da relação jurídica processual, caracterizada pela citação e apresentação de contestação, a autora deve ser condenada ao pagamento de honorários advocatícios, arbitrados equitativamente em R$ 5 mil reais, tendo em vista o irrisório valor dado à causa (art. 85 do CPC). 



    Publique-se.



    Brasília, 13 de junho 2022.



Ministro Ricardo Lewandowski



Relator