Tribunal: STF
Processo: ARE 1383844
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-07-03
Data de publicação: 2022-07-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SERVIDOR PÚBLICO. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. FALTA DE REGULAMENTAÇÃO PELO ENTE FEDERADO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE TODOS OS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO Nº 283 DA SÚMULA DO STF. DECISÃO DO TRIBUNAL DE ORIGEM DE ACORDO COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. AGRAVO NÃO PROVIDO.



    1. Trata-se de agravo contra decisão de inadmissão de recurso extraordinário (arts. 1.042 do CPC e 313, inc. II, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), o qual foi interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO ORDINÁRIA – SERVIDORA PÚBLICA DO MUNICÍPIO DE SONORA – PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA – CERCEAMENTO DE DEFESA – NÃO VERIFICADO – MÉRITO – ADICIONAL DE INSALUBRIDADE – AGENTE COMUNITÁRIA DE SAÚDE – INEXISTÊNCIA DE LEI REGULAMENTANDO A MATÉRIA – PRINCÍPIO DA LEGALIDADE – IMPOSSIBILIDADE DE USURPAÇÃO PELO JUDICIÁRIO DA COMPETÊNCIA DO EXECUTIVO NO EXERCÍCIO DO PODER REGULAMENTAR – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. Na forma do art. 7º da Constituição Federal, o adicional de insalubridade é direito social garantido aos trabalhadores urbanos e rurais, sendo que o § 3º, do art. 39 estende aos servidores públicos alguns direitos previstos no dito artigo 7º, não estando, dentre eles o adicional de periculosidade, de modo que não é direito constitucional dos servidores públicos e depende de regulamentação legal para fazerem jus ao recebimento da verba. Portanto, ao contrário do que alega a recorrente, não há regulamentação especifica, de forma que resta prejudicada sua implementação, pois, como se sabe, a Administração limita-se ao princípio da legalidade, na forma do art. 37 da Magna Carta, não sendo possível nem mesmo a aplicação por analogia do previsto na CLT, como já aventado pelo Juízo sentenciante. Com efeito, sem que haja lei regulamentando o benefício, não pode o Judiciário determinar seu pagamento.” (e-doc. 5).



    2. No recurso extraordinário, a recorrente afirma violados os arts. 5º, inc. LV, e 7º, incs. XXII e XXIII, da Constituição da República. Sustenta ter havido cerceamento de defesa em virtude do indeferimento de produção de prova pericial. Ressalta que o trabalho realizado em condições insalubres deve ser indenizado, conforme estabelece a CRFB. Ao final, requer a concessão de efeito suspensivo ativo e, no mérito, o provimento do recurso para declarar a nulidade da sentença por ofensa à ampla defesa, com o fim de ver reconhecido o exercício de atividade insalubre (e-doc. 6).



    3. O Município de Sonora/MS apresentou contrarrazões (e-doc. 7, p. 4-15).



    4. O Vice-Presidente do TJMS, ante a aplicação do Tema nº 660 do ementário da Repercussão Geral, negou seguimento ao recurso no tocante à alegada violação do art. 5º, inc. LV, da CRFB e, relativamente à ofensa ao art. 7º, incs. XXII e XXIII, da mesma Carta, não admitiu o apelo extremo com fundamento no enunciado nº 280 da Súmula do Supremo Tribunal (e-doc. 9). Neste agravo, impugna-se somente o capítulo da decisão alusivo à impossibilidade de reexame de normas infraconstitucionais em sede extraordinária (e-doc. 11). 



    É o relatório. 



    Decido.



    5. Para melhor exame da controvérsia versada no recurso extraordinário, transcrevo os seguintes trechos do acórdão recorrido:



    “Manifesta-se a recorrente pela reforma da sentença prolatada na origem, haja vista que a atividade do agente de saúde é uma atividade de nível federal, cujos parâmetros de atuação seguem os planos do programa de saúde família do SUS, ou seja, são atividades definidas pela norma, eis que submissas ao princípio da estrita legalidade. 



    Pontua que o Plano de Cargos e Carreiras dos Servidores Públicos do município de Sonora prevê a possibilidade de concessão do adicional de Insalubridade em 40% sobre o vencimento, para os profissionais que trabalham sob condição insalubre ou penosa, assim como o Plano de Cargos e Carreiras garantiu todas as vantagens funcionais e pecuniárias nela contida, devendo tal vantagem incidir sobre os vencimentos da autora/apelante, uma vez que a própria natureza do cargo lhe confere tal benefício. 



    Salienta que foram demonstradas nos autos as atividades exercidas pela Agente Comunitária de Saúde, as quais são objeto de Lei, o que torna ainda mais inexplicável a improcedência quanto ao pagamento do adicional de insalubridade. 



    Assim sendo, requer o provimento do recurso de apelação, a fim de que seja reconhecido o direito à percepção do adicional de insalubridade, conforme estabelecido em lei municipal, bem como que incida sobre o salário-base. 



    Pois bem. Na forma do art. 7º da Constituição Federal, o adicional de insalubridade é direito social garantido aos trabalhadores urbanos e rurais, sendo que o § 3º do art. 39 estende aos servidores públicos alguns direitos previstos no dito artigo 7º, não estando, dentre eles o adicional sobredito, de modo que não é direito constitucional dos servidores públicos e depende de regulamentação legal para fazerem jus ao recebimento da verba. 



    Destarte, o princípio da legalidade encontra-se insculpido no artigo 37 da Constituição Federal: 



    Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. 



    O princípio da legalidade, portanto, é o principal conceito para a configuração do regime jurídico-administrativo, posto que, adstrita aos ditames da lei, a administração não pode dar interpretação extensiva ou restritiva se a norma assim não dispuser. 



    Desse modo, o pagamento de qualquer vantagem ou adicional ao servidor público, somente pode ser efetuado se houver expressa previsão legal. 



    In casu, o Município de Sonora instituiu o adicional de insalubridade como vantagens pecuniárias aos seus servidores por meio da Lei Complementar nº 50/2010 ao assim dispor: 



    Art. 47. As gratificações constituem as vantagens pecuniárias concedidas em caráter transitório, em razão da prestação de serviços em condições especiais assim identificadas: 



    (...) 



    III – de insalubridade: cuja concessão se condiciona ao fato de o servidor exercer atribuições do seu cargo ou função em condições que o exponham a agentes nocivos à saúde, em valor equivalente a até 40% (quarenta por cento), do menor Vencimento da Classe I da Tabela 1, Anexos II, em razão da natureza e intensidade do agente e do tempo de exposição aos seus efeitos; 



    Ademais, a despeito de instituído pelo inciso III do art. 47 da LC 50/2010, o próprio artigo 47, no §1º, exigiu regulamentação no que diz respeito aos critérios, requisitos, percentuais, condições, áreas de atuação, dentre outros, senão vejamos: 



    § 1º Os critérios, requisitos e percentuais para concessão das gratificações serão estabelecidos em regulamento aprovado pelo Prefeito Municipal, observadas as condições e limites descriminados neste artigo e as áreas de atuação, bem como as atribuições inerentes às funções e à natureza das atividades. 



    Portanto, ao contrário do que alega a recorrente, não há regulamentação especifica, de forma que resta prejudicada sua implementação, pois, como restou destacado alhures, a Administração Pública se limita ao princípio constitucional da legalidade, não sendo possível o pagamento do adicional sem que esteja regulamentado. 



    Nesse sentido, a concessão do adicional de insalubridade pelo Poder Judiciário em tais casos, representaria a usurpação da competência outorgada ao Poder Executivo referente ao exercício do poder regulamentar. 



    A Súmula nº 339 do Supremo Tribunal Federal, prevê que: ‘Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob fundamento de isonomia’, a qual, em análise mais criteriosa, por analogia, temos que também não se estende ao Poder Judiciário, a função legislativa de regulamentar a forma e casos de aplicação do indigitado adicional. 



    Infere-se, de tal modo, que se trata de uma norma de eficácia limitada, pendente de normatização posterior a fim de se lhe conferir todos os seus efeitos essenciais e, por conta disso, os precedentes dos Tribunais não conferem o direito ao adicional de periculosidade sem que haja a regulamentação da norma jurídica que previu mencionado adicional de forma genérica. 



    Em sentido semelhante é o que vem decidindo este e. Sodalício:



    (...)



    Sendo assim, não tendo sido regulamentado o adicional de insalubridade, descabe ao Poder Judiciário impor o seu pagamento, como pleiteia a apelante, visto que tal ato significaria violação do princípio da legalidade, que rege a Administração Pública. 



    O recurso, portanto, não comporta provimento. 



    De rigor ressaltar que o julgador não está obrigado a se manifestar especificamente sobre cada um dos dispositivos invocados pelas partes, necessitando, pois, apenas indicar aqueles no qual embasa seu juízo de valor, como no caso em apreço que, por ausência de regulamentação do adicional de insalubridade, a sentença objurgada deve ser mantida. Logo, unicamente a fim de se evitar eventual oposição de aclaratórios com fins específicos de prequestionamento, dou por prequestionados todos os dispositivos legais e julgados colacionados pelas partes, reconhecendo a inexistência de qualquer violação.” (e-doc. 5, p. 4-7).



    6. Da leitura dos fundamentos transcritos, tem-se que o Tribunal de origem apontou a ausência de legislação local regulamentando a concessão do adicional de insalubridade, além de assentar a impossibilidade de o Poder Judiciário determinar a implementação da referida verba remuneratória em virtude do princípio da legalidade e da incidência do enunciado nº 339 da Súmula do STF, assuntos que não foram abordados nas razões do recurso extraordinário.



    7. Desse modo, a ausência de impugnação de todos os fundamentos do acórdão recorrido inviabiliza o recurso extraordinário, na forma do enunciado nº 283 da Súmula do STF:



    “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida se assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles.”



    8. Ainda que superado esse óbice, o que não se faz possível, melhor sorte não teria a recorrente. Isso porque o acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência desta Corte, no sentido de que o art. 39, § 2º, da CRFB, para ter eficácia plena, depende da regulamentação pelo respectivo ente federado. Quando do julgamento do RE nº 565.714-RG/SP, no qual analisado o Tema nº 25 do ementário da Repercussão Geral, deixou assentado o Supremo a inexistência de previsão, na Constituição da República, do pagamento de adicional de insalubridade a servidores públicos, cabendo aos entes federados a instituição, por lei, do benefício. Confiram a ementa do precedente indicado (grifos acrescidos):



    “CONSTITUCIONAL. ART. 7º, INC. IV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. NÃO-RECEPÇÃO DO ART. 3º, § 1º, DA LEI COMPLEMENTAR PAULISTA N. 432/1985 PELA CONSTITUIÇÃO DE 1988. INCONSTITUCIONALIDADE DE VINCULAÇÃO DO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE AO SALÁRIO MÍNIMO: PRECEDENTES. IMPOSSIBILIDADE DA MODIFICAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DO BENEFÍCIO POR DECISÃO JUDICIAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. O sentido da vedação constante da parte final do inc, IV do art. 7º da Constituição impede que o salário-mínimo possa ser aproveitado como fator de indexação; essa utilização tolheria eventual aumento do salário-mínimo pela cadeia de aumentos que ensejaria se admitida essa vinculação (RE 217.700, Ministro Moreira Alves). A norma constitucional tem o objetivo de impedir que aumento do salário-mínimo gere, indiretamente, peso maior do que aquele diretamente relacionado com o acréscimo. Essa circunstância pressionaria reajuste menor do salário-mínimo, o que significaria obstaculizar a implementação da política salarial prevista no art. 7º, inciso IV, da Constituição da República. O aproveitamento do salário-mínimo para formação da base de cálculo de qualquer parcela remuneratória ou com qualquer outro objetivo pecuniário (indenizações, pensões, etc.) esbarra na vinculação vedada pela Constituição do Brasil. Histórico e análise comparativa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Declaração de não-recepção pela Constituição da República de 1988 do Art. 3º, § 1º, da Lei Complementar n. 432/1985 do Estado de São Paulo. 



    2. Inexistência de regra constitucional autorizativa de concessão de adicional de insalubridade a servidores públicos (art. 39, § 1º, inc. III) ou a policiais militares (art. 42, § lº, c/c 142, § 3º, inc. X). 



    3. Inviabilidade de invocação do art. 7º, inc. XXIII, da Constituição da República, pois mesmo se a legislação local determina a sua incidência aos servidores públicos, a expressão adicional de remuneração contida na norma constitucional há de ser interpretada como adicional remuneratório, a saber, aquele que desenvolve atividades penosas, insalubres ou perigosas tem direito a adicional, a compor a sua remuneração. Se a Constituição tivesse estabelecido remuneração do trabalhador como base de cálculo teria afirmado adicional sobre a remuneração, o que não fez. 



    4. Recurso extraordinário ao qual se nega provimento”. 



    (RE nº 565.714/SP, Tema nº 24/RG, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 30/04/2008, p. 07/11/2008; grifos nossos).



    9. Cito, ainda, a propósito, os seguintes julgados:



    “Servidor público. Adicional de remuneração para as atividades penosas, insalubres ou perigosas, na forma da lei. Art. 7º, XXIII, da Constituição Federal. - O artigo 39, § 2º, da Constituição Federal apenas estendeu aos servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios alguns dos direitos sociais por meio de remissão, para não ser necessária a repetição de seus enunciados, mas com isso não quis significar que, quando algum deles dependesse de legislação infraconstitucional para ter eficácia, essa seria, no âmbito federal, estadual ou municipal, a trabalhista. Com efeito, por força da Carta Magna Federal, esses direitos sociais integrarão necessariamente o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, mas, quando dependem de lei que os regulamente para dar eficácia plena aos dispositivos constitucionais de que eles decorrem, essa legislação infraconstitucional terá de ser, conforme o âmbito a que pertence o servidor público, da competência dos mencionados entes públicos que constituem a federação. Recurso extraordinário conhecido, mas não provido.”



    (RE nº 169.173/SP, Rel. Min. Moreira Alves, Primeira Turma, j. 10/05/1996, p. 16/05/1997).  



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. POLICIAL MILITAR DO ESTADO DE SÃO PAULO. RECEBIMENTO DE ADICIONAL DE PERICULOSIDADE. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. IMPROCEDÊNCIA DA PRETENSÃO. 1. Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, cabe à legislação infraconstitucional - observadas as regras de competência de cada ente federado - a disciplina da extensão dos direitos sociais contidos no art. 7º do Magno Texto a servidores públicos. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RE nº 599.166 AgR/SP, Rel. Min. Ayres Britto, Segunda Turma, j. 31/05/2011, p.  23/09/2011). 



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Reclamação trabalhista. Adicional de insalubridade. 3. Gratificação de atividade perigosa que depende de regulamentação em lei local. Acórdão não diverge de assentada jurisprudência do STF. 4. Adicional de férias. 5. Fundamentos recursais dissociados do que foi consignado no acórdão a quo. Impossibilidade. Súmula 284. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (ARE nº 973.038-AgR/PB, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 17/03/2017, p. 31/03/2017).



    10. Ante o exposto, nego provimento ao agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Considerando ter havido prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento), a título de honorários recursais, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 3 de julho de 2022.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator