Tribunal: STF
Processo: RE 1249020
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-22
Data de publicação: 2022-03-22

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão:



    Vistos.



    Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, que julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade de lei do município do Rio de Janeiro que “cria o sistema de adoção de lixeiras a serem instaladas ao longo dos logradouros públicos do Município do Rio de Janeiro, e dá outras providências.” O julgado foi assim ementado: 



    Representação de inconstitucionalidade. Município Carioca. Lei que dispõe sobre a criação do sistema de adoção de lixeiras em logradouros públicos. Vício formal. Projeto oriundo do Legislativo. Norma que repercute no orçamento da Administração Pública. Usurpação da competência exclusiva do prefeito para legislar sobre essa matéria. Violação aos artigos 7º; 74, inciso IX e 145, inciso VI, alínea a, da Carta Fluminense. Inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 5.839/2015. Representação julgada procedente por maioria. 



    Opostos embargos de declarações, estes foram rejeitados nos seguintes termos:



    Embargos Declaratórios. Omissão, contradição e obscuridade. Não caracterizados os vícios do art. 1022 do CPC-15. Embargante que pretende o reexame de matérias decididas anteriormente por este Órgão Especial. Incidência da Súmula 52 desta Corte Estadual. Decisão claramente fundamentada. Embargos declaratórios da Edilidade rejeitados.



    No apelo extremo, o recorrente alega violação aos arts. 2º e 84, VI, “a”, da Constituição Federal. 



    Sustenta que a competência do Chefe do Poder Executivo local para dispor sobre organização e funcionamento da administração não afasta “o exercício pelas Casas Legislativas de sua função primordial de legislar”.



    Defende, ademais, que o intuito da lei foi a preservação do meio ambiente, sendo que “não criou qualquer dever para a Administração Municipal, tão-somente regulamentou o seu exercício, criando parâmetros seguros para que ele se desenvolva em conformidade com o interesse público”.



    Subindo os autos à apreciação deste Supremo Tribunal Federal, o Min. Luiz Fux, determinou sua baixa para que fosse aplicado o entendimento firmado no Tema 917 de repercussão geral.



    Por sua vez, o Órgão Especial do TJRJ entendeu por não exercer o juízo de retratação, em acórdão assim ementado:



    Representação de inconstitucionalidade. Município do Rio de Janeiro. Lei de iniciativa parlamentar criando o sistema de adoção de lixeiras em logradouros públicos. Interposição de recurso extraordinário pelo Legislativo Municipal. Reexame do decisum. Artigo 1.030, inciso II, do CPC-15. “Lei de recursos repetitivos”. Hipótese que não se identifica com o tema no 917 do STF. Distinguishing: diferentemente do caso paradigma, a norma de iniciativa parlamentar cria atribuições a órgãos do Executivo, tais como a celebração de parcerias e a realização de campanhas pela Prefeitura. Criação de hipótese em que será necessária a fiscalização municipal. Poder de polícia: matéria afeta à gestão administrativa. Descabida a retratação. Inaplicável o art. 1030, inciso II, do CPC-15 à hipótese. Acórdão confirmado pelo colegiado.



    Subiram novamente os autos para apreciação pelo Supremo Tribunal Federal.



    Devidamente acionada, a Procuradoria-Geral da República opina pelo desprovimento do recurso, nos seguintes termos:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADI JULGADA PROCEDENTE NO TJ LOCAL. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE TRATA DE MATÉRIA DE INICIATIVA EXCLUSIVA DO EXECUTIVO. CONFIGURADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DE PODERES E DA SIMETRIA. PRECEDENTES. - Parecer pelo desprovimento do recurso extraordinário”.



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    Eis a redação da Lei nº 5.839 do Município do Rio de Janeiro:



    “Art. 1º A instalação de lixeiras ao longo dos logradouros públicos, no âmbito do Município do Rio de Janeiro, que contenham propaganda de comércio e/ou negócio, passa a ser disciplinada pela presente Lei. 



    Art. 2º A Prefeitura fará parcerias com a iniciativa privada para fixação das lixeiras ao longo da Cidade. 



    § 1º A Prefeitura irá fazer uma campanha para que os interessados (comerciantes ou industriários) assumam os custos da compra e instalação das lixeiras nas ruas da Cidade, em contrapartida, poderá utilizar a parte externa da lixeira para fazer propaganda do seu comércio e/ou negócio. Sendo certo que a referida propaganda deverá ser feita de forma adesiva. 



    § 2º A lixeira de que trata este artigo de Lei deverá ser confeccionada com material não tóxico 



    § 3º Deve ser adotado um modelo, cor, tamanho e formato anatômico da lixeira. 



    § 4º A cada cem metros deve ser fixada uma lixeira. 



    Art. 3º Fica vedado consignar, junto ao bem adotado, a veiculação de propaganda de marcas de cigarro, bebidas, propagandas que atentem ao pudor, sigla de partidos políticos, seitas religiosas e nomes de detentores de cargos eletivos e de candidatos a este.



    Art. 4º Esta Lei entra em vigor cento e oitenta dias após a data de sua publicação.”



    Não obstante a relevância das normas que visem à proteção ao meio ambiente, há de ser observar as regras alusivas à reserva de iniciativa para o processo legislativo, que se submetem a critérios de direito estrito, sem qualquer margem para ampliação das situações constitucionalmente previstas.



    Assim, na linha do entendimento firmado por esta Egrégia Corte, há burla à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei parlamentar: (i) preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; (ii) disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos; e/ou (iii) interfira no regime jurídico dos servidores públicos ou em aspectos da sua remuneração. 



    Nessa linha, cito os seguintes precedentes:



     



    DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI ESTADUAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. CRIAÇÃO DE ATRIBUIÇÃO PARA ÓRGÃO DO PODER EXECUTIVO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO RECONHECIDO NA ORIGEM. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. SÚMULA Nº 280/STF. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 16.4.2012. 1. O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal. Padece de inconstitucionalidade formal lei de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições de órgãos da Administração Pública. Entender de modo diverso demandaria análise da legislação infraconstitucional local apontada no apelo extremo, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário 2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo regimental conhecido e não provido. (ARE 768450 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 18/12/15).



    Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Constitucional. “Emenda parlamentar que implica aumento de despesa em projeto de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo”. Repercussão geral reconhecida. Reafirmação da jurisprudência. Inconstitucionalidade da norma estadual. Precedentes. 1. O Supremo Tribunal Federal, ao examinar o RE nº 745.811/PA-RG, Relator o Ministro Gilmar Mendes, reconheceu a repercussão geral do tema nele veiculado e reafirmou a jurisprudência sobre a matéria no sentido da inconstitucionalidade “de norma de lei estadual resultante de emenda parlamentar, que acarretou aumento de despesa a projeto de iniciativa reservada ao [Chefe] do Poder Executivo”. Na mesma oportunidade, declarou-se a inconstitucionalidade dos arts. 132, XI, e 246 da Lei nº 5.810/94 do Estado do Pará. 2. O acórdão recorrido afasta a inconstitucionalidade dos referidos artigos, em contrariedade ao entendimento firmado pelo STF. 3. Agravo regimental não provido. 4. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de mandado de segurança (art. 25 da Lei 12.016/09). (ARE 960028 AgR, de minha Relatoria, Segunda Turma, DJe de 5/10/16).



    Recurso extraordinário. Repercussão geral da questão constitucional reconhecida. 2. Direito Administrativo. Servidor público. 3. Extensão, por meio de emenda parlamentar, de gratificação ou vantagem prevista pelo projeto do Chefe do Poder Executivo. Inconstitucionalidade. Vício formal. Reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo para edição de normas que alterem o padrão remuneratório dos servidores públicos. Art. 61, § 1º, II, a, da Constituição Federal. 4. Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Civis da Administração Direta, das Autarquias e das Fundações Públicas do Estado do Pará (Lei 5.810/1994). Artigos 132, inciso XI, e 246. Dispositivos resultantes de emenda parlamentar que estenderam gratificação, inicialmente prevista apenas para os professores, a todos os servidores que atuem na área de educação especial. Inconstitucionalidade formal. Artigos 2º e 63, I, da Constituição Federal. 5. Recurso extraordinário provido para declarar a inconstitucionalidade dos artigos 132, XI, e 246 da Lei5.810/1994, do Estado do Pará. Reafirmação de jurisprudência (RE 745.811-RG/PA, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/13).



    Assim, a Lei nº 5.839 do Município do Rio de Janeiro, de origem parlamentar, ao criar regras para “o sistema de adoção de lixeiras a serem instaladas ao longo dos logradouros públicos do Município do Rio de Janeiro” (art. 1º); estabelecer que a Prefeitura firme parcerias com a iniciativa privada (art. 2º); determinar que a Prefeitura local realize campanhas para que os interessados assumam os custos da instalação das lixeiras (art. 2, § 1º) acarreta aumento de despesa, dispõe sobre atribuições e estabelece obrigações a órgãos públicos. 



    Por pertinente, cito trecho do parecer oferecido pela d. PGR, cujos fundamentos agrego às minhas razões de decidir:



    14. Trata-se de disciplina legislativa para adoção do sistema de lixeiras a serem instaladas ao longo dos logradouros públicos no Município do Rio de Janeiro, mediante a celebração de parcerias com o setor privado, visando aperfeiçoar a prestação de serviço de limpeza urbana. Evidencia-se, entretanto, que a temática objeto do regramento reflete-se nos recursos públicos, aumentando despesas, e portanto, está adstrita à iniciativa da Administração. Observe-se o seguinte trecho do aresto recorrido:



    (...)



    15. Assim, ao contrário das alegações da recorrente, a questão foi dirimida em consonância com o Texto Constitucional e à luz do princípio da simetria. O vício de iniciativa do diploma legal é patente, bem como a sua inconstitucionalidade formal, porquanto apenas o chefe do Poder Executivo poderia promover a criação da lei com esta finalidade, e os reflexos financeiros correspondentes.



    (...)



    17. Nesse contexto, verifica-se, na iniciativa da lei pelo Legislativo municipal, ingerência sobre área de competência exclusiva do Executivo local, em ofensa aos princípios da separação dos poderes e da simetria.



    18. Ademais, a situação não encontra respaldo na tese de mérito do Tema 917/STF, fixada no julgamento do ARE nº 878.911/RJ:



    “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1o, II,’a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal).



    19. Nessa linha de raciocínio, ressalta o aresto que manteve a inconstitucionalidade da norma:



    “(..)



    11. Nesta ação constitucional, em que pese um dos fundamentos da declaração de inconstitucionalidade da lei carioca tenha sido a repercussão direta no Erário Municipal (item 13 do acórdão TJe 66/10); também constou do acórdão que o comando previsto no art. 3º da mencionada lei impunha o exercício do poder de polícia municipal, em razão da necessidade de fiscalização sobre a veiculação “de propagandas que atentem ao pudor”. 



    12. Em um primeiro momento, pode parecer que a mencionada atribuição é indireta, mas não há como negar que a atividade fiscalizatória é tipicamente submetida ao Poder Executivo. 



    … 



    14. Além disso, o art. 3º não é a única atribuição imposta pela lei objeto da ADI. 



    15. No caput do art. 2º, impõe-se que a “Prefeitura fará parcerias com a iniciativa privada”, por sua vez, o §1º desse dispositivo também impõe que a “Prefeitura irá fazer uma campanha para que os interessados (comerciantes ou industriários) assumam os custos da compra” (TJe 1 do Anexo, grifei). 



    16. Com isso, não há dúvidas de que o Legislativo Carioca impôs à Prefeitura atribuições, cuja iniciativa é exclusiva do Chefe do Executivo. Ou seja, imiscuiu-se em atos de gestão do Prefeito. 



    17. O acórdão TJe 66/1-11 está em sintonia ao Tema 917, paradigma suscitado pela Terceira Vice-Presidente, pois a inconstitucionalidade verificada na lei carioca é aquela excepcionada pela tese fixada, qual seja: atribuições aos órgãos da Administração. 



    ...” (fls. 87/89).



    Trata-se, portanto, de matéria sujeita à iniciativa legislativa reservada do Chefe do Poder Executivo, contida no art. 61, § 1°, da CF. Por este motivo, subsistem os fundamentos do acórdão recorrido, suficientes para manutenção do julgado. 



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 22 de março de 2022.



    Ministro Dias Toffoli



    Relator



  Documento assinado digitalmente