Tribunal: STF
Processo: Rcl 56734
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-25
Data de publicação: 2022-11-25

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 



    Cuida-se de reclamação constitucional, com pedido liminar, ajuizada pelo Estado de São Paulo contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos do Processo nº 1022931-66.2021.8.26.0576, mediante o qual se teria afrontado a autoridade do Supremo Tribunal Federal e a eficácia do julgado no RE nº 855.178/SE (Tema 793 da repercussão geral).



    Narra o reclamante que, na origem, 



    “[T]rata-se de ação de obrigação de fazer em que a Autora objetivava inicialmente o fornecimento, pelo Município de São José do Rio Preto, do medicamento renduximabe Vedotina para tratamento de Linfoma de Hodgkin. 



    O medicamento é de alto custo e complexidade, sendo medicamento para tratamento oncológico, cujo financiamento é de responsabilidade do Ministério da Saúde – União. 



    O Juízo Estadual de 1ª instância deferiu liminar, incluindo e obrigando o Estado de São Paulo ao fornecimento desse medicamento. Destaco trechos:



    (...)



    Referido entendimento foi confirmado em sentença, fazendo com que o Estado de São Paulo apresentasse apelação, na qual defendeu que a sentença recorrida violou o disposto no Tema 793 de Repercussão Geral, uma vez que medicamentos oncológicos devem ser custeados pela União, que deve integrar a lide. 



    A Câmara Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo negou provimento ao recurso de apelação. No que importa para a presente reclamação, considerou que o Tema 793 do STF não determina a inclusão da União no polo passivo. Veja-se o acórdão:



    (...)



    O Estado de São Paulo interpôs recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, inciso III, ‘a’, da Constituição Federal, com a finalidade de garantir o respeito à tese fixada no Tema 793 de Repercussão Geral, apontando-se violação aos arts. 196, 198 e 200, inciso I, da Constituição da Federal. 



    Contudo, a Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo negou seguimento ao recurso com base no artigo 1.030, I, alíneas ‘a’ e ‘b’, do CPC. 



    Foi interposto recurso de agravo interno com fundamento no art. 1.030, § 2º, do CPC, reforçando a necessidade de inclusão da União na lide, uma vez que o medicamento requerido é para tratamento oncológico, sendo, assim, de financiamento exclusivo da União, conforme a Portaria GM/MS n. 876, de 16 de maio de 2013, elaborado pelo próprio ente federal através do seu Ministério da Saúde. Todavia, a Câmara Especial de Presidentes do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo a ele negou provimento”.



    Entende que,



    “diante da competência da União para o fornecimento do medicamento pleiteado nos autos, para a correta aplicação da tese consolidada por essa Suprema Corte no julgamento do RE 855.178/SE (Tema 793), caberia ao Tribunal a quo determinar a inclusão da União no polo passivo da demanda, com a consequente remessa dos autos à Justiça Federal (art. 109, inciso I, da Constituição Federal). 



    O E. Tribunal a quo, no entanto, entendeu, que a ação pode ser ajuizada em face de qualquer um dos entes da federação e que, ainda que a responsabilidade pelo custeio seja da União, a obrigação deve ser direcionada ao Estado de São Paulo, caso em que ‘eventual ressarcimento das despesas entres os entes federados deverá ser objeto de acertamento na via administrativa.’ Em síntese, optou por não determinar a inclusão da União no polo passivo da demanda. 



    Não o fazendo, ficou evidenciada a inobservância ao precedente vinculante desta Corte (Tema 793), reiteradamente reafirmado em decisões supervenientes de seus Ministros, de modo que a presente reclamação deve ser acolhida para que a decisão impugnada seja cassada, determinando-se que o órgão julgador realize o juízo de retratação.”



    Requer liminarmente a suspensão dos efeitos da decisão reclamada, bem como que estabeleça à autoridade reclamada a realização de “juízo de retratação, nos termos do art. 1030, inciso II, do CPC, determinando a inclusão da União no polo passivo da demanda, com a consequente remessa dos autos à Justiça Federal”.



    Subsidiariamente, pugna pela suspensão da tramitação do processo na origem.



    No mérito, a confirmação da providência em incluir a União no polo passivo da demanda, determinado-se a remessa dos autos à Justiça Federal. 



    É o relatório. Decido.



    O Estado de São Paulo suscita que há equívoco na aplicação, pelo TJSP, do precedente de observância obrigatória do STF, cuja tese tem a seguinte redação:



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.” (Tema 793 RG).



    Essa tese foi fixada no julgamento dos embargos declaratórios no RE nº 855.178/SE, “nos termos do voto do Ministro Edson Fachin, Redator para o acórdão”, o qual recebeu a seguinte ementa:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE DE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. 1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente. 2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser propostas em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes. 4. Embargos de declaração desprovidos.” (Plenário, DJe de 16/4/2020).



    No voto-vista condutor do acórdão no RE nº 855.178/SE-ED, o Ministro Edson Fachin fez os seguintes esclarecimentos, à guisa de conclusão:



    “[...]



    3. Quanto ao desenvolvimento da tese da solidariedade enuncia-se o seguinte:



    i) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF);



    ii) Afirmar que ‘o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente” significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específicas, que devem ser observadas em suas consequências de composição de polo passivo e eventual competência pelo Judiciário;



    iii) Ainda que as normas de regência (Lei 8.080/90 e alterações, Decreto 7.508/11, e as pactuações realizadas na Comissão Intergestores Tripartite) imputem expressamente a determinado ente a responsabilidade principal (de financiar a aquisição) pela prestação pleiteada, é lícito à parte incluir outro ente no polo passivo, como responsável pela obrigação, para ampliar sua garantia, como decorrência da adoção da tese da solidariedade pelo dever geral de prestar saúde;



    iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico-processual, sua inclusão deverá ser levada a efeito pelo órgão julgador, ainda que isso signifique deslocamento de competência;



    v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação;



    vi) A dispensa judicial de medicamentos, materiais, procedimentos e tratamentos pressupõe ausência ou ineficácia da prestação administrativa e a comprovada necessidade, observando, para tanto, os parâmetros definidos no artigo 28 do Decreto federal n. 7.508/11”. (grifos nossos)



    Ante a subsistência e repetitividade do debate acerca da composição do polo passivo em ações prestacionais de saúde sob a ótica do entendimento firmado no Tema nº 793 da sistemática da repercussão geral, reconheceu-se a repercussão geral do debate suscitado no RE nº 1.366.243 (DJe de 13/9/22), oportunidade na qual o Supremo Tribunal Federal irá analisar a seguinte temática:



    “Legitimidade passiva da União e competência da Justiça Federal, nas demandas que versem sobre fornecimento de medicamentos registrados na Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA, mas não padronizados no Sistema Único de Saúde – SUS”.



    A presente reclamação tem em referência processo com ordem de fornecimento de medicamento a paciente em tratamento de câncer. 



    O acórdão reclamado foi assim ementado:



    “AGRAVO INTERNO. DECISÃO MONOCRÁTICA QUE NEGA SEGUIMENTO A RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO DESACERTO NA OBSERVÂNCIA DO TEMA 793 DO COLENDO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. APLICAÇÃO DO ARTIGO 1030, INCISO I, “a”, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO DESPROVIDO.” (e-doc. 2, p. 62). 



    Por sua vez, consta dos fundamentos do acórdão proferido em sede de apelação:



    “Ademais, só seria possível direcionar o cumprimento da obrigação à União, com arrimo no Tema nº 793/STF, se referido Ente Público integrasse a lide, o que não se observa na espécie.



    Afinal, não se pode conceber, mesmo em aplicação de Tema de Repercussão Geral (todavia não tornado vinculante por falta de trânsito em julgado), que terceiro estranho à lide seja atingido pelos efeitos da condenação, quando sequer teve a chance de se defender nos autos, em elementar exercício das garantias constitucionais do processo.



    Nesse sentido já aponta a jurisprudência do C. Superior Tribunal de Justiça, que, instado a se pronunciar sobre a correta interpretação e aplicação do Tema de Repercussão Geral nº 793 do STF, estabeleceu que ‘A ressalva contida na tese firmada no julgamento do Tema 793 pelo Supremo Tribunal Federal, quando se estabelece a necessidade de se identificar o ente responsável a partir dos critérios constitucionais de descentralização e de hierarquização do SUS, relaciona-se ao cumprimento de sentença e às regras de ressarcimento aplicáveis ao ente público que suportou o ônus financeiro decorrente do provimento jurisdicional que assegurou o direito à saúde. Entender de maneira diversa seria afastar o caráter solidário da obrigação, o qual foi ratificado no precedente qualificado exarado pela Suprema Corte.’ (AgInt no Resp 1.043.168/RS, Relator Min Og Fernandes, julgado em 05.03.2020).



    Deste modo, não merece acolhimento a alegação de incompetência absoluta da Justiça Estadual.



     Por sua vez, eventual direcionamento da execução deverá ocorrer em sede de cumprimento de sentença.” (e-doc. 7, p. 100-101 - grifos no original).



    A Portaria nº 874/2013 do Ministério da Saúde, atualmente em vigor, instituiu a Política Nacional de Prevenção e Controle do Câncer, sendo o atendimento ao usuário do SUS realizado por meio de “redes de atenção regionalizadas e descentralizadas” (art. 5º II) e orientado pelo princípio do cuidado integral, incluindo o diagnóstico, o estadiamento e o tratamento de neoplasias malignas.



    O tratamento ao portador da enfermidade é prestado no SUS por hospitais habilitados como Unidades de Assistência de Alta Complexidade em Oncologia (UNACON) e Centros de Assistência de Alta Complexidade em Oncologia (CACON), bem como pelos Hospitais Gerais com Cirurgia Oncológica (Portaria nº 874/2013, art. 26, III, b).



    No tocante a medicamentos antineoplásicos dispensados na estrutura do SUS, cabe destacar que o Ministério da Saúde e as Secretarias estaduais e municipais de saúde não os fornece diretamente; os fármacos são adquiridos pelas UNACON ou CACON, conforme esquema terapêutico adotado em cada unidade, observados, quando existentes, protocolos e diretrizes reconhecidas pelo Ministério da Saúde. 



    Em outras palavras, a unidade hospitalar habilitada como UNACON ou CACON é quem fornece diretamente a medicação ao usuário do SUS por si assistido, sendo ressarcida pelo Ministério da Saúde conforme tabela de procedimentos registrados no SUS, os quais não referem medicamentos, mas situações tumorais específicas, independentemente do esquema terapêutico adotado.



    A assistência à saúde por meio de UNACON ou CACON é previsto na norma de regência como “tratament[o] especializad[o] de alta complexidade e densidade tecnológica para as pessoas com câncer” (Portaria nº 874/2013, art. 26, III).



    É de se observar, ainda, que o financiamento de medicamentos no SUS segue a lógica da complexidade do tratamento da doença, da garantia da integralidade do tratamento da doença por meio de linhas de cuidado e da manutenção do equilíbrio financeiro entre as esferas de gestão do SUS.



    Dessa óptica, a Constituição Federal, ao estabelecer a competência comum de “cuidar da saúde” (art. 23, inciso II) definiu uma responsabilidade estruturada em níveis de atuação consentâneos com as atribuições próprias da repartição federativa, elemento essencial à construção do modelo de atenção à saúde reformador nela propugnado. 



    Tratando-se, na origem, de demanda para fornecimento de medicamento em tratamento especializado de alta complexidade, cuja diretriz terapêutica é de responsabilidade do Ministério da Saúde e sob a responsabilidade financeira da União, entendo que o debate está compreendido na temática do Tema 1234 RG. 



    Com a sistemática da repercussão geral, a competência do STF para julgar a matéria constitucional é exercida pelo Plenário no representativo da controvérsia (RE nº 1.366.243 RG – Tema 1234), competindo aos demais órgãos do Poder Judiciário a concretização do precedente, mediante juízo de adequação da ratio decidendi do STF nos processos de matéria constitucional idêntica.



    Entendo que permanece competência dessa Suprema Corte a ser preservada na via reclamatória a fim de produzir segurança jurídica compatível com a função do Poder Judiciário e a cultura de precedentes vinculantes reforçada com a edição da EC nº 45/2004 e a instituição da repercussão geral.



    Ante o exposto, nos termos do art. 161, parágrafo único, do Regimento Interno desta Suprema Corte, julgo parcialmente procedente a presente reclamação para cassar a decisão que inadmite o recurso extraordinário com fundamento no Tema 793 RG, bem como para determinar o sobrestamento do processo em referência perante a autoridade reclamada até que sobrevenha decisão do STF no RE nº 1.366.243 RG (Tema nº 1234 da sistemática da repercussão geral), após o que deverá ela proceder a novo julgamento da causa, observado os precedentes obrigatórios. Preservam-se i) o poder geral de cautela do juízo estadual e ii) os efeitos de eventual provimento cautelar deferido no Processo nº 1022931-66.2021.8.26.0576.



    Extraia-se cópia desta decisão e envie-se à autoridade reclamada para que junte aos autos do processo, dando ciência à parte beneficiária da decisão reclamada acerca do trâmite da presente reclamação



    Publique-se. Int..



    Brasília, 25 de novembro de 2022.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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