Tribunal: STF
Processo: SS 5572
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-05-25
Data de publicação: 2022-05-25

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DA BAHIA. DECISÃO QUE DETERMINA A SUSPENSÃO DA TRAMITAÇÃO DE PROJETO DE LEI. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM PÚBLICA. OCORRÊNCIA. DECISÃO FUNDAMENTADA EXCLUSIVAMENTE NA INTERPRETAÇÃO DE NORMAS REGIMENTAIS. ATOS INTERNA CORPORIS NÃO SUJEITOS, COMO REGRA, À REVISÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. PRINCÍPIO PÉTREO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. TEMA 1.120 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRINCÍPIO PÉTREO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. ÓBICE INDEVIDO AO REGULAR EXERCÍCIO DE COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL DO PODER LEGISLATIVO ESTADUAL. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE.



    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de segurança ajuizado pelo Estado da Bahia contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, nos autos do Mandado de Segurança nº 8013941-94.2022.805.0000, que determinou a suspensão da tramitação do Projeto de Lei nº 24.510/2022, que dispõe “sobre pensão militar, no âmbito do Estado da Bahia, e dá outras providências”.



    Narra que se trata, na origem, de mandado de segurança impetrado pelo Deputado Estadual Marco Prisco Caldas Machado contra ato praticado pelo Presidente da Assembleia Legislativa do Estado da Bahia, sob a alegação de vícios formais na tramitação do Projeto de Lei nº 24.510/2022, haja vista que deveria seguir o rito ordinário ao invés do regime de urgência. Relata que a decisão impugnada determinou a suspensão da tramitação do referido projeto de lei, por entender que não foram respeitadas as regras do Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Estado da Bahia.



    Sustenta que a decisão que se busca suspender, ao interferir em processo legislativo, causa grave lesão à ordem administrativa e ao interesse públicos, pois adentra em matéria interna corporis, violando o postulado da separação dos poderes. Afirma que descabe controle judicial de processo legislativo por ofensa à regras regimentais, aduzindo que “não pode o Poder Judiciário obstar tramitação de projeto de lei sem que regra constitucional tenha sido desobedecida, pois disposições regimentais sujeitam-se à derrotabilidade mediante deliberação interna corporis”. Alega que não haver na espécie violação a normas constitucionais que regem o processo legislativo (artigos 59 a 69 da Constituição Federal(, razão pela qual não se justificaria a intervenção do Poder Judiciário em questões interna corporis da Assembleia Legislativa do Estado da Bahia, obstando o exercício regular de suas competências constitucionais.



    Requer, por estes fundamentos, a suspensão da decisão liminar proferida nos autos do Mandado de Segurança nº 8013941-94.2022.8.05.0000, até o seu julgamento final.



    Devidamente intimado, o impetrante apresentou contrariedade ao pedido, arguindo: i) que a decisão de origem que ordenou a suspensão da tramitação do Projeto de Lei nº 24.510/2022 deve ser mantida, em razão da ofensa ao regimento interno e ao processo legislativo; ii) que o Projeto de Lei nº 24510/2022 acaba com a vitaliciedade das pensões militares, causando graves prejuízos aos militares e pensionistas, sem a observância do devido processo legal.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento do pedido de suspensão, em parecer que porta a seguinte ementa, in verbis (doc. 14):



    “SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. TRAMITAÇÃO DE PROJETO DE LEI. TRAMITAÇÃO SUSPENSA POR DECISÃO LIMINAR. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AO DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO. TEMA A DEMANDAR AMPLO REVOLVIMENTO DOS FATOS E FUNDAMENTOS DISCUTIDOS NA ORIGEM. SUCEDÂNEO RECURSAL. NÃO CONHECIMENTO DO PEDIDO SUSPENSIVO. 



    1. O Supremo Tribunal Federal é competente para processar e julgar pedido de suspensão formulado em face de decisão liminar proferida em sede de mandado de segurança por meio da qual o Tribunal de Justiça local determina o sobrestamento do trâmite de projeto de lei por suposto descumprimento de regra regimental, por se tratar de matéria constitucional que compreende a aplicação do princípio da separação de poderes e das regras do processo legislativo 



    2. O deferimento dos pedidos de contracautela tem caráter excepcional, não se admitindo a utilização do incidente como sucedâneo de recurso. 



    — Parecer pelo não conhecimento do pedido suspensivo”



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:



    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).



    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.



    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão monocrática proferida por desembargador do Tribunal de Justiça da Bahia, em virtude da qual foi determinada a suspensão da tramitação do Projeto de Lei nº 24.510/2022, que dispõe “sobre pensão militar, no âmbito do Estado da Bahia, e dá outras providências”. Haja vista ter sido a decisão impugnada proferida por Tribunal e considerando a natureza constitucional da matéria controvertida na origem, relacionada à separação de poderes, verifico o cabimento do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal.



    A leitura do referido decisum (doc. 2) revela que o desembargador relator do feito na corte de origem entendeu devida a suspensão da tramitação do projeto de lei em tela em razão da aparente ocorrência de violação ao processo legislativo tal qual regulado pelo Regimento Interno da Assembleia Legislativa da Bahia. É o que se depreende do seguinte excerto:



    “Pelo quanto exposto, ao menos à primeira vista, observa-se aparente violação ao devido processo legislativo regulado pelo Regimento Interno da Assembleia Legislativa da Bahia, notadamente pela ofensa dos artigos 75, 76, 79, 84, 114 e 115, o que pode trazer sérios prejuízos às partes afetadas pelo Projeto de Lei nº 24510/2022, ante a ausência de ampla discussão a respeito do tema, de forma a colocar em risco os direitos consagrados constitucionalmente ao funcionalismo público, pois afronta o art. 5º, inciso XXXVI, da CF/88 e os princípios constitucionais, dentre eles, o da publicidade, transparência e motivação. 



    Tal circunstância evidencia, portanto, a probabilidade do direito e recomenda o deferimento da liminar sem oitiva prévia da autoridade coatora, notadamente ante a proximidade da ocorrência da Sessão agendada para análise do Projeto (perigo da demora). 



    A situação descrita pelo impetrante pode, ao final deste processo, revelar a pertinência da intervenção do Poder Judiciário na decisão tomada pela autoridade coatora, o que recomenda, pelo Poder Geral de Cautela conferido aos magistrados, a preservação da utilidade de futuro provimento de mérito, através da suspensão do Projeto de Lei nº 24510/2022, até que se possa elucidar todos os pontos elencados pelo demandante.



    A partir desses elementos e numa análise preliminar própria deste momento processual, entendo estarem presentes os requisitos exigidos pelo art. 7º, da Lei nº 12.016/2009, razão pela qual CONCEDO A LIMINAR vindicada, para determinar à autoridade indigitada coatora e ao Estado da Bahia, que SUSPENDAM IMEDIATAMENTE o cronograma de tramitação do Projeto de Lei nº 24510/2022 até ulterior deliberação ou até que ajustado tal trâmite na forma da fundamentação deste decisum”.



    Nos limites cognitivos próprios dos pedidos de suspensão, entendo configurados os requisitos para a concessão da contracautela no presente caso concreto. Isto porque, em primeiro lugar, consigno ser assente a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal no sentido de ser restrito o controle judicial sobre os atos interna corporis do Poder Legislativo, relacionados à interpretação de regras regimentais que não tenham paralelo claro e expresso na própria Constituição Federal, sob pena de violação ao postulado pétreo da separação de poderes. Neste sentido são os seguintes precedentes:



    “MANDADO DE SEGURANÇA DENÚNCIA CONTRA O VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA IMPUTAÇÃO DE CRIME DE RESPONSABILIDADE RECUSA DE PROCESSAMENTO POR INÉPCIA DA PEÇA ACUSATÓRIA: INSUFICIÊNCIA DOCUMENTAL E AUSÊNCIA DE DESCRIÇÃO ADEQUADA DA CONDUTA IMPUTADA AO DENUNCIADO IMPUGNAÇÃO MANDAMENTAL A ESSE ATO EMANADO DO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS RECONHECIMENTO, NA ESPÉCIE, DA COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA O PROCESSO E O JULGAMENTO DA CAUSA MANDAMENTAL PRECEDENTES A QUESTÃO DO JUDICIAL REVIEW E O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES ATOS INTERNA CORPORIS E DISCUSSÕES DE NATUREZA REGIMENTAL: APRECIAÇÃO VEDADA AO PODER JUDICIÁRIO, POR TRATAR-SE DE TEMA QUE DEVE SER RESOLVIDO NA ESFERA DE ATUAÇÃO DO PRÓPRIO CONGRESSO NACIONAL OU DAS CASAS LEGISLATIVAS QUE O COMPÕEM PRECEDENTES RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO”. (MS 34.099 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 24/10/2018).



    “CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. ALEGAÇÃO DE ILEGALIDADE ATRIBUÍDA AO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. INOCORRÊNCIA. INTERPRETAÇÃO DE NORMAS DO REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. IMPOSSIBILIDADE. ASSUNTO INTERNA CORPORIS. SEPARAÇÃO DOS PODERES. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



    1. Não é possível o controle jurisdicional em relação à interpretação de normas regimentais das Casas Legislativas, sendo vedado ao Poder Judiciário, substituindo-se ao próprio Legislativo, dizer qual o verdadeiro significado da previsão regimental, por tratar-se de assunto interna corporis, sob pena de ostensivo desrespeito à Separação de Poderes, por intromissão política do Judiciário no Legislativo.



    2. É pacífica a orientação jurisprudencial desta SUPREMA CORTE no sentido de que, a proteção ao princípio fundamental inserido no art. 2º da CF/1988, segundo o qual, são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, afasta a possibilidade de ingerência do Poder Judiciário nas questões de conflitos de interpretação, aplicação e alcance de normas meramente regimentais.



    3. Recurso de agravo a que se nega provimento”. (MS 36.662 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 07/11/2019).



    “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ARTIGO 58, §2°, I, DA CF/88. INOCORRÊNCIA. DELIBERAÇÃO PLENÁRIA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. DESPROVIMENTO DO RECURSO APRESENTADO. MERA APLICAÇÃO DE DISPOSITIVOS REGIMENTAIS DA CASA LEGISLATIVA. ATO INTERNA CORPORIS, NÃO SUJEITO AO CONTROLE JUDICIAL. SEPARAÇÃO DE PODERES. ORDEM DENEGADA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



    1. O Poder Judiciário não possui competência para sindicar atos das Casas Legislativas que se sustentam, unicamente, na interpretação conferida às normas regimentais internas. Precedentes: MS 25.144 AgR, Relator Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 28/2/2018; MS 31.951 AgR, Relator Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 31/8/2016, MS 24.356, Relator Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 12/9/2003.



    2. In casu, a despeito de o impetrante invocar o art. 58, §2°, I, da CRFB/1988, para amparar seu direito líquido e certo, o ato apontado como coator está baseado na interpretação dos arts. 58, § 3º, e 132, § 2º, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, os quais regulam o procedimento a ser adotado na hipótese de interposição do recurso previsto no supracitado artigo da Constituição.



    3. Deveras, com base nessas disposições regimentais e diante da votação plenária pela rejeição dos recursos apresentados pelos ora agravantes, o ato apontado como coator se ateve a determinar o regular prosseguimento da tramitação inicialmente prevista para o Projeto de Lei 1.645, de 2019, o qual foi então enviado à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) para a confecção da redação final.



    4. Consectariamente, inexiste fundamento constitucional sendo violado pelo ato emanado pela Presidência da Casa do Povo, máxime seu alicerce decorrer unicamente da exegese do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, razão pela qual revela a hipótese de ato interna corporis insindicável pelo Poder Judiciário. 5. Agravo interno a que se NEGA PROVIMENTO”. (MS 36.817 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 07/07/2020).



    Referido entendimento foi recentemente reafirmado pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal em julgamento de recurso extraordinário sob a sistemática da repercussão geral. Trata-se do RE 1.297.884, em que restou fixada a seguinte tese vinculante:



    Tema-RG 1.120: “Em respeito ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º da Constituição Federal, quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais pertinentes ao processo legislativo, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis”.



    À luz da mencionada jurisprudência desta Corte, verifico, nos limites da cognição possível em sede de incidente de contracautela, a plausibilidade da tese sustentada pelo Estado da Bahia, no sentido de que o juízo de origem não poderia ter adentrado em matéria interna corporis da Assembleia Legislativa do Estado da Bahia, determinando a suspensão da tramitação de processo legislativo. Com efeito, em baseando-se as alegações do impetrante precipuamente no suposto desrespeito a normas regimentais, revela-se incabível a interferência do Poder Judiciário, sobretudo em sede de tutela provisória. 



    Soma-se, in casu, ao fumus boni iuris da argumentação do Estado autor o inerente risco à ordem pública existente na matéria, na medida em que a decisão impugnada obsta de modo indevido o regular exercício de competência constitucional do Poder Legislativo, completando-se, assim, os requisitos para a concessão da media de contracautela pleiteada. 



    Ex positis, JULGO PROCEDENTE o pedido de suspensão, determinando a suspensão da decisão liminar proferida no Mandado de Segurança nº 8013941-94.2022.8.05.0000, em curso perante o Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, até o trânsito em julgado do mandado de segurança de origem, com fundamento no art. 15, caput, da Lei 12.016/2009 c/c 297 do RISTF. 



    Publique-se. Int..



    Brasília, 25 de maio de 2022. 



Ministro Luiz Fux



Presidente



Documento assinado digitalmente