Tribunal: STF
Processo: ARE 1410821
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-12-06
Data de publicação: 2022-12-06

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravos em Recursos Extraordinários interpostos em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado (Vol. 13, fls. 1-2):



    “ADMINISTRATIVO. FIES. PROIES. LIMITAÇÃO DAS DISCIPLINAS CONTRATADAS. IMPOSIÇÃO APÓS MATRÍCULAS JÁ EFETUADAS. 



    1. No âmbito da competência atribuída por força da Lei nº 10.260, de 2001, o MEC editou, dentre outros comandos legais relacionados ao FIES, a Portaria Normativa MEC nº 1, de 22 de janeiro de 2010, que atribuiu ao agente operador do Fundo a prerrogativa de estabelecer, diretamente no SisFIES, parâmetros relacionados a valores máximos e mínimos para financiamento ao estudante, inclusive nos aditamentos de renovação semestral. 



    2. Existe a previsão normativa para que o Agente Operador estabeleça limites mínimos e máximos do valor do financiamento, sem qualquer vinculação com o valor da semestralidade ou do reajuste praticado pelas instituições de ensino superior, notadamente em face da disponibilidade orçamentária e financeira do FIES.



    3. As entidades mantenedoras que aderem ao programa, declaram-se cientes de todo o regramento normativo de regência do FIES e do condicionamento à disponibilidade orçamentária do FIES, tanto para celebração de novos contratos quanto para a formalização dos aditamentos de renovação semestral. Da mesma forma, estão cientes quando optam pelo PROIES, um plano de recuperação tributária e da concessão de moratória de dívidas tributárias para as instituições de ensino superior, o qual estabelece requisitos legais, como os dispostos no comando do inciso II, art. 13 da Lei nº 12.688.



    4. A decisão judicial não pode invadir a esfera de competência da Administração Pública, em seu juízo discricionário de conveniência e oportunidade, no caso, de gerir as verbas destinadas no orçamento público, interferindo nas políticas voltadas, na espécie, ao financiamento estudantil, podendo lesar gravemente a ordem e a economia pública.



    5. Em que pese ser legítima a medida restritiva imposta pelo FIES, esta não pode abranger situações pretéritas, como no caso dos autos, que poderiam levar à alteração de matrículas já realizadas, quebrando a expectativa (justa) de formação em período de tempo determinado. Além do prejuízo à comunidade discente, a imposição após efetuadas as matrículas também gera, para a apelante, uma desorganização no planejamento efetuado para a oferta do ensino.”



    Opostos Embargos de Declaração por FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO – FNDE, ASSOCIAÇÃO EDUCACIONAL LUTERANA DO BRASIL – AELBRA, e UNIÃO (Vol. 15; Vol. 17; e Vol. 18), foram parcialmente acolhidos, unicamente para fins de prequestionamento (Vol. 19).



    No Recurso Extraordinário interposto pelo FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO (Vol. 21), com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, alega-se violação aos arts. 2º; 5º, XXXV, LIV e LV; 37, caput; e 216 da Carta Magna, pois:



    a) “ao dar parcial provimento aos aclaratórios, sob o argumento [de] assegurar o prequestionamento, não elucidou, nem enfrentou devidamente as questões suscitadas ” (Vol. 21, fl. 9);



    b) a recorrida “manifestou sua discordância com o pedido de desistência parcial formulado pela entidade mantenedora, ressaltando-se que, por ocasião do aceite formalizado perante o FNDE, esta renunciou o direito de discutir na esfera judicial o pagamento de qualquer valor correspondente à diferença entre o índice praticado pela IES e autorizado pelo MEC para o 1º semestre de 2015, restando patente a má-fé perpetrada pela entidade mantenedora” (Vol. 12, fl. 22);



    c) “o contrato do Fies é celebrado entre o acadêmico e o agente financeiro, atualmente Caixa Econômica Federal e Banco do Brasil, que representam o FNDE no ato jurídico, sem qualquer participação ou interveniência da entidade mantenedora. Verifica-se, portanto, que o ato jurídico supostamente atingido, os contratos de financiamento estudantis, e os direitos e deveres advindos do mesmo não está inserido no patrimônio jurídico do autor, de modo que resta evidenciada a falta de titularidade sobre o direito pretendido” (Vol. 21, fl. 15);



    d) “existe a previsão normativa para que o Agente Operador estabeleça limites mínimos e máximos do valor do financiamento, sem qualquer vinculação com o valor da semestralidade ou do reajuste praticado pelas instituições de ensino superior, notadamente em face da disponibilidade orçamentária e financeira do FIES, não se tratando, portanto, de limitação sorrateira e escusa”(Vol. 21, fl. 19); e



    e) “o FNDE agiu em observância ao princípio da legalidade e dentro da discricionariedade conferida ao Administrador Público que, em última análise, é o implementador e realizador das políticas públicas, porquanto o estabelecimento de valor máximo de financiamento é um ato de competência regulamentar atribuída ao agente operador do FIES, visando assegurar o cumprimento do orçamento anual do Programa e oportunizar a concessão de novos financiamentos mediante a adequação do fluxo de desembolsos do Programa à disponibilidade orçamentária prevista na LOA, considerando que a oferta de financiamento é condicionada a essa disponibilidade” (Vol. 21, fl. 20)



    Assim, o FNDE requer que “seja reconhecido que a imposição de limites orçamentários semestrais para os aditamentos dos contratos de financiamento estudantil é discricionariedade administrativa autorizada previamente pela Lei nº 10.206/01 cabendo ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, na condição de agente operador do FIES, definir as regras para sistematização das operações do Fundo e que não nisso qualquer violação a ato jurídico perfeito” (Vol. 21, fl. 21).



    Quanto ao Recurso Extraordinário da UNIÃO (Vol. 25), com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, alega-se violação aos arts. 2º; 5º, XXXVI; e 37, caput, da Carta Magna, sustentando-se que:



    a) “não há que se falar em controle ou limitação de reajuste de semestralidade escolar por parte do Agente Operador, visto que essa matéria é frontalmente alheia às competências do FNDE. Há apenas limitação dos recursos orçamentários destinados à cobertura do FIES, cujo estabelecimento é feito pelo agente operador (FNDE) (Vol. 25, fl. 14);



    b) “Estando a Administração Pública vinculada aos ditames da lei, devido ao princípio da estrita legalidade (art. 37, caput, da CF/88), a realização das despesas relativas ao Programa estão limitadas ao que dispõe a LOA. Como se constata, existe a previsão normativa para que o Agente Operador estabeleça limites mínimos e máximos do valor do financiamento, sem qualquer vinculação com o valor da semestralidade ou do reajuste praticado pelas instituições de ensino superior, notadamente em face da disponibilidade orçamentária e financeira do FIES” (Vol. 25, fl. 15);



    c) “as entidades mantenedoras que optam livremente por celebrar o Termo de Adesão declaram-se cientes de todo o regramento normativo de regência do FIES e do condicionamento à disponibilidade orçamentária do FIES, tanto para celebração de novos contratos quanto para a formalização dos aditamentos de renovação semestral, razão pela qual não podem alegar, diretamente ou por meio de entidades representativas, ignorância do disposto no § 2º do art. 25 da Portaria Normativa nº 1, de 2010, que trata da limitação de valores de financiamento” (Vol. 25, fl. 16);



    d) “se a recorrida era sabedora – fato incontroverso – desde o ano de 2011 da possibilidade de estabelecimento de limites de reajuste financeiro aos aditamentos (e não às suas mensalidades) e, em especial, era sabedora do período existente para cada aditamento contratual, não poderia alegar que eventual limitação feita ao raiar de 2015 teria ofendido contratos já aditados ainda em novembro de 2014” (Vol. 25, fl. 19); e



    e) “à guisa de defender ato jurídico perfeito que se mostrou inexistente no caso concreto, libera todos os aditamentos contratuais frente ao montante de disciplinas contratadas pela comunidade discente e usuária do FIES independentemente de um teto de reajuste aos valores contratuais do referido Programa (e não das mensalidades), acarreta indevida ingerência desse Poder Judiciário na atividade administrativa, violando frontalmente o princípio da Separação dos Poderes legitimamente instituídos (CRFB, art. 2º)” (Vol. 25, fl. 23).



    Na sequência, o Tribunal de origem inadmitiu ambos os Recursos Extraordinários, ao fundamento de que eventual violação à Constituição seria indireta ou reflexa (Vols. 29 e 31).



    No Agravo, a UNIÃO afirma que o acórdão recorrido se assenta em fundamentos constitucional e infraconstitucional, o que viabiliza a interposição do apelo extremo (Vol. 39).



    Por sua vez, o FNDE afirma que a decisão de inadmissibilidade é carente de fundamentação, até porque o recurso versa acerca da contrariedade direta ao texto constitucional. Aduz que, em sede de juízo de admissibilidade, não cabe ao Tribunal de origem analisar o mérito do Recurso Extraordinário (Vol. 43).



    O Superior Tribunal de Justiça, em análise dos Agravos em Recurso Especial interpostos concomitantemente pela UNIÃO e pelo FNDE, deu provimento ao apelo do ente federativo para determinar o Tribunal de origem que examine as omissões apontadas, julgando prejudicado o Agravo da FNDE (Vol. 45). Decisão que transitou em julgado em 27/8/2019 (Vol. 47). Assim, os autos foram devolvidos à instância de origem.



    Recebido o processo no Tribunal Regional Federal da 4ª Região, deu-se parcial provimento aos Embargos de Declaração da UNIÃO, suprimindo a omissão apontada pelo STJ sem, contudo, alterar o resultado do julgamento que dera parcial acolhimento à apelação da AELBRA (Vol. 50).



    Ato contínuo, o FNDE opôs novos Embargos de Declaração (Vol. 52, fl. 1), e a UNIÃO ratificou os Recursos Especial e Extraordinário anteriormente interpostos (Vol. 52, fl. 21).



    Desta feita, o Tribunal a quo acolheu os declaratórios somente para fins de prequestionamento (Vol. 54).



    De outro lado, a UNIÃO requereu que novo juízo de admissibilidade fosse feito em relação ao Recurso Especial e ao Recurso Extraordinário interpostos (Vol. 56).



    O FNDE, por sua vez, interpôs novo Recurso Extraordinário, renovando as mesmas razões recursais do primeiro apelo extremo (Vol. 60).



    Novamente, os Recursos Extraordinários do FNDE (Vol. 62) e da UNIÃO (Vol. 102), foram inadmitidos por considerar que o acórdão recorrido apreciou a matéria à luz da legislação infraconstitucional, o que torna indireta eventual ofensa à Constituição Federal, bem como por incidência da Súmula 279/STF ao caso.



    Em face dessa decisão, o FNDE interpôs Agravo em Recurso Extraordinário alegando (a) incompetência do Tribunal a quo para adentrar no mérito quando do juízo de admissibilidade do RE; (b) ausência de fundamentação da decisão agravada; (c) ofensa direta ao texto constitucional; e (d) inaplicabilidade da Súmula 279/STF (Vol. 71).



    Da mesma forma, a UNIÃO sustenta que houve violação direta a dispositivos constitucionais e a desnecessidade de reexame de matéria probatória (Vol. 77).



    Por fim, os autos foram remetidos às instâncias superiores (Vol. 79).



    É o relatório. Decido. 



    Dada a semelhança dos fundamentos e a identidade dos dispositivos constitucionais apontados como violados, os Recursos Extraordinários serão analisados conjuntamente.



    Inicialmente, quanto à alegação de afronta à ampla defesa e ao direito de ação, o apelo extraordinário não tem chances de êxito, pois esta CORTE, no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 660), rejeitou a repercussão geral da alegada violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada ou aos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, quando se mostrar imprescindível o exame de normas de natureza infraconstitucional. 



    Em relação à ofensa ao art. 37, caput, da Constituição Federal, aplica-se neste caso a restrição da Súmula 636/STF: Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida. 



     



    Além disso, o acórdão recorrido dirimiu a controvérsia com base nos seguintes fundamentos (Vol. 13, fls. 4-12):



    “A parte autora objetiva que o Réu retire dos sistemas eletrônicos do FIES ("sisFIES") as travas lá colocadas pelo FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO - FNDE, enquanto gestor do FIES, para que ela possa promover o aditamento de todos os seus cursos para o período letivo de 2015, inclusive aqueles cujo número de disciplinas contratadas é superior a 6,4%. 



    Inicialmente, quanto ao acordo celebrado entre as partes (ev. 86, Doc2), não abrange o pedido em análise, porquanto nele não há qualquer menção quanto à alteração do percentual de disciplinas possíveis de contratação, mas apenas quanto ao percentual de reajuste das mensalidades. 



    Importa referir que, no âmbito da competência atribuída por força da Lei nº 10.260, de 2001, o MEC editou, dentre outros comandos legais relacionados ao FIES, a Portaria Normativa MEC nº 1, de 22 de janeiro de 2010, que atribuiu ao agente operador do Fundo a prerrogativa de estabelecer, diretamente no SisFIES, parâmetros relacionados a valores máximos e mínimos para financiamento ao estudante, inclusive nos aditamentos de renovação semestral. 



    (…)



    As entidades mantenedoras que aderem ao programa, declaram-se cientes de todo o regramento normativo de regência do FIES e do condicionamento à disponibilidade orçamentária do FIES, tanto para celebração de novos contratos quanto para a formalização dos aditamentos de renovação semestral. Da mesma forma, estão cientes quando optam pelo PROIES, um plano de recuperação tributária e da concessão de moratória de dívidas tributárias para as instituições de ensino superior, o qual estabelece requisitos legais, como os dispostos no comando do inciso II, art. 13 da Lei nº 12.688. 



    A decisão judicial não pode invadir a esfera de competência da Administração Pública, em seu juízo discricionário de conveniência e oportunidade, no caso, de gerir as verbas destinadas no orçamento público, interferindo nas políticas voltadas, na espécie, ao financiamento estudantil, podendo lesar gravemente a ordem e a economia pública. 



    (…)



    Portanto, o ato da Administração é válido, e está respaldado em lei. Por outro lado, a limitação da atualização da semestralidade escolar ao percentual de 6,41% visa adequar a execução do financiamento estudantil ao orçamento disponibilizado ao FNDE para atender a renovação semestral dos financiamentos concedidos até o ano de 2014 e às novas demandas por financiamento no ano de 2015. Tal conclusão decorre da própria natureza do programa de financiamento, sendo desnecessário prova específica neste sentido. Logo, não há falar em anulação de sentença por ausência de fundamentação. 



    A recorrente demonstrou documentalmente, nos anexos à exordial, que a limitação percentual imposta pelo FIES deu-se a partir de fevereiro de 2015, quando já haviam iniciado as aulas, com os alunos do FIES frequentando as disciplinas. A instituição de ensino formou – e publicou – seus preços em setembro de 2014, tendo iniciado seu período de rematrículas em novembro de 2014, conforme seu calendário acadêmico, antes de saber da existência da limitação em exame. Com base nas premissas então em vigor, projetou sua oferta de disciplinas, fechamento de turmas, etc. 



    Em que pese ser legítima a medida restritiva imposta pelo FIES, esta não pode abranger situações pretéritas, como no caso dos autos, que poderiam levar à alteração de matrículas já realizadas, quebrando a expectativa (justa) de formação em período de tempo determinado. Além do prejuízo à comunidade discente, a imposição após efetuadas as matrículas também gera, para a apelante, uma desorganização no planejamento efetuado para a oferta do ensino. 



    Nesse contexto, cabe reformar a sentença, dando parcial provimento ao apelo, para afastar a limitação do número de disciplinas contratadas (de 6,4%) com relação ao primeiro semestre de 2015. ”



    Nos Embargos de Declaração opostos pela União, o Tribunal de origem supriu a omissão apontada pelo STJ, mantendo inalterado o julgado acima, acrescentando que (Vol. 50, fl. 5);



    “Sobre a limitação de disciplinas, como indicam os documentos trazidos em anexo à petição inicial (em especial ofício do evento 01/13), a partir de fevereiro de 2015, o Sistema SisFIES, seja para a questão atinente ao reajuste monetário, seja para o limite de contratação de créditos, passou a apresentar travas em aumentos superiores a 6,4%.



    (…)



    Prosseguindo, a respeito do interesse processual, a própria sentença do evento 102 (contra a qual a União não se insurgiu), ao mencionar o acerto administrativo entre as partes (evento 63 - OUT2), admitiu remanescente a controvérsia a respeito da alteração do percentual de disciplinas possíveis de contratação:



    Inicialmente, quanto ao acordo celerado entre as partes, verifico que não há qualquer menção quanto à alteração do percentual de disciplinas possíveis de contratação no documento juntado aos autos, mas apenas quanto ao percentual de reajuste das mensalidades. 



    A parte autora requer a anulação das travas que limitaram o número de disciplinas contratadas em percentual superior a 6,4%. (...)”



    As partes recorrentes alegam que a imposição de limites orçamentários semestrais para os aditamentos dos contratos de financiamento estudantil é discricionariedade administrativa autorizada previamente pela Lei 10.206/2001, cabendo ao FNDE, na condição de agente operador do FIES, definir as regras para sistematização das operações do Fundo, razão pela qual o Poder Judiciário não pode se imiscuir nessa questão.



    O acórdão recorrido reconheceu que o FNDE, em seu juízo discricionário de conveniência e oportunidade, e nos termos do inciso II, art. 13 da Lei 10.260/2001 e Portaria Normativa MEC 1, de 22 de janeiro de 2010, pode impor medida restritiva às entidades mantenedoras que aderem ao programa.



    Verifica-se, desse modo, que as razões recursais encontram-se dissociadas dos fundamentos do acórdão recorrido, o que faz atrair os óbices das Súmulas 283 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles) e 284 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia), ambas do STF.



    No que remanesce, o Tribunal de origem, analisando as provas dos autos, consignou que a alteração de matrículas já realizadas quebraria a justa expectativa de formação em período de tempo determinado, causando prejuízo à comunidade discente, além de gerar desorganização no planejamento efetuado para a oferta do ensino.



    Acerca da matéria, a reversão do entendimento do aresto atacado demanda a análise dos fatos e provas constantes dos autos, atraindo, assim, a incidência do óbice da Súmula 279 (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário) do STF. Nesse sentido:



    EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. FINANCIAMENTO ESTUDANTIL. FIES. PORTARIAS NORMATIVAS 10/2010 E 08/2015. ALTERAÇÃO DE CRITÉRIOS. LEI 10.260/2001. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. REEXAME DE CLÁUSULAS CONTRATUAIS. SÚMULA 454 DO STF. TEMA 660 DA REPERCUSSÃO GERAL. 



    1. É inviável o recurso extraordinário cuja apreciação exige o reexame de legislação infraconstitucional e de cláusulas contratuais (Súmula 454 do STF).



    2. O Plenário do Supremo Tribunal Federal já assentou a inexistência da repercussão geral quando a alegada ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, da legalidade e dos limites da coisa julgada é debatida sob a ótica infraconstitucional (ARE-RG 748.371, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tema 660 da sistemática da repercussão geral).



    3. Agravo regimental a que se nega provimento. Mantida a decisão agravada quanto aos honorários advocatícios, eis que majorados nos limites do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC, devendo ser observada a suspensão da exigibilidade por ser a parte beneficiária da justiça gratuita.” (ARE 1.284.699-AgR, Rel. Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe de 10/06/2021)



    “PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. ÔNUS DO RECORRENTE. OFENSA AO ART. 93, IX, DA CF/88. INOCORRÊNCIA. CONTRATO DE FINANCIAMENTO ESTUDANTIL. FIES. LEI 10.260/2001. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. ARE 748.371 (REL. MIN. GILMAR MENDES - TEMA 660). NORMA CONSTITUCIONAL DE CONTEÚDO GENÉRICO PARA INTERFERIR NO CASO DOS AUTOS. SÚMULA 284/STF. INTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. REAPRECIAÇÃO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INVIABILIDADE. SÚMULA 279/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. (ARE 841.345-AgR, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Segunda Turma, DJe de 20/11/2014)



    Confiram-se, ainda, as seguintes decisões monocráticas: ARE 983.180, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAE, DJe de 22/8/2017; ARE 1.403.953, Rel. Min. ROSA WEBER - PRESIDENTE, DJe de 7/10/2022; ARE 1.395.845, Rel. Min. ROSA WEBER - PRESIDENTE, DJe de 18/8/2022.



    Por fim, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no ARE 849.328-RG (Tema 785, Rel. TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, DJe de 19/12/2014), ao analisar questão relativa ao FIES, decidiu que a controvérsia é destituída de repercussão geral, no termos da tese firmada no sentido de que: 



    “A questão da possibilidade de adesão ao Fundo de Garantia de Operações de Crédito Educativo (FGEDUC), após a formalização de contrato de financiamento estudantil com o FIES (Fundo de Financiamento ao Estudante de Ensino Superior), quando firmado sem garantia fidejussória, tem natureza infraconstitucional, e a ela se atribuem os efeitos da ausência de repercussão geral, nos termos do precedente fixado no RE 584.608, rel. a Ministra Ellen Gracie, DJe 13/03/2009.”



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AOS AGRAVOS EM RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS.



    Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (Código de Processo Civil de 2015, art. 85, § 11). 



    Publique-se. 



    Brasília, 6 de dezembro de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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