Tribunal: STF
Processo: ARE 1366531
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-25
Data de publicação: 2022-02-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONCESSÃO DE PENSÃO ESPECIAL E VITALÍCIA COM BASE EM LEI MUNICIPAL. EX-PREFEITO E EX-VEREADOR. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de Pernambuco:



    “AÇÃO DIREITA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N° 901/08 DO MUNICÍPIO DE OROBÓ/PE. CONCESSÃO DE PENSÃO ESPECIAL MENSAL ‘HONORIS CAUSA’ NO VALOR DE R$ 1.800,00 (MIL E OITOCENTOS REAIS), A EX-VICE-PREFEITO E VEREADOR DAQUELE MUNICÍPIO QUE EXERCEU MANDATOS POR MAIS DE 04 (QUATRO) DÉCADAS. HIPÓTESE FUNDAMENTADA NA ALEGAÇÃO DE QUE O BENEFICIÁRIO PRESTOU ‘INÚMEROS SERVIÇOS’ ÀQUELA MUNICIPALIDADE. 1. Pedido de ingresso na lide pelo beneficiário. Impossibilidade. Aplicação da regra prevista nos arts. 7º e 18 da Lei 9868/99 que veda, taxativamente, tal pretensão. 2. Concessão de aposentadoria/benefício especial a determinada pessoa ou grupo de pessoas (ex: combatentes de guerra, portadores de talidomida, etc). Possibilidade apenas em situações excepcionais. Hipótese não configurada na lide. Necessidade de observância de diversos princípios constitucionais e da imperativa indicação da fonte de custeio, nos termos do art. 158, § 1º da Constituição do Estado de Pernambuco. 3. Louvável espírito do legislador local que, por si só, não implica na legalidade da concessão do benefício impugnado. Atividade política que exige necessariamente do cidadão espírito público e evidente doação em favor da sociedade/coletividade. 4. Municípios do sertão nordestino que vivem situação financeira absolutamente caótica, sobrevivendo, muitas vezes, apenas do repasse do Fundo de Participação dos Municípios, o que gera diversos atrasos no pagamento dos servidores. 5. Benefício que se mostra dissonante com o princípio da moralidade administrativa e, ainda, desprovido da indicação objetiva da efetiva fonte de custeio. Hipótese que se apresente como uma verdadeira afronta aos cidadãos daquela municipalidade. 6. Precedentes do Supremo Tribunal Federal e deste próprio Tribunal de Justiça de Pernambuco a favor da inconstitucionalidade de normas semelhantes. 7. Ação declaratória julgada procedente. Reconhecimento da inconstitucionalidade da Lei do Município de Orobó/PE n° 901/2008. Cessação imediata do pagamento do benefício. Modulação dos efeitos nos termos do art. 27 da Lei n° 9868/99 para a data do julgado. Decisão unânime” (fl. 18, e-doc. 2).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o caput do art. 37 e o § 5º do art. 195 da Constituição da República. 



    Sustenta “que os dispositivos constituições contidos nos arts. 37, caput, e 195 § 5º, forte nos princípios da moralidade e impessoalidade e da necessidade de indicação objetiva da efetiva fonte de custeio, não se aplicam à hipótese dos autos. Pois a pensão especial honoris causa da forma como foi concedida não se confunde com benefício previdenciário, não havendo que se falar em ofensa a tais princípios, motivo pelo qual a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 901/2008, criadora da benesse não poderia ter sido declarada” (fl. 8, e-dc. 4).



    Assevera que “a Lei Municipal 901/2008 não afrontou ao princípio da moralidade, eis que aqui não se trata de conceder uma pensão especial a todos os vereadores ou ex-vereadores pelo exercício do mandato, mas sim, conceder um auxílio/benefício (não uma aposentadoria previdenciária) a um cidadão em razão dos relevantes serviços prestados a comunidade durante 40 anos, bem como, em virtude da necessidade do auto-sustento, posto que encontra-se aos oitenta anos de vida com graves problemas de saúde” (fl. 12, e-doc. 4).



    Argumenta que “a pensão em questão ocorreu por liberalidade da Administração Pública e possui caráter pessoal, desprovida de natureza previdenciária e não inclusa no rol do sistema contributivo. Portanto, invocou-se desarrazoada e injustificadamente, a aplicação do art. 195, § 5º da CF. Não houve violação ao princípio da imperativa indicação da fonte de custeio” (fl.14, e-doc. 4). 



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido sob os fundamentos de insuficiência da preliminar de repercussão geral e incidência da Súmula n. 280 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 9). 



    4. No agravo interposto contra o juízo negativo de admissibilidade do recurso extraordinário, o agravante impugnou os fundamentos da decisão agravada (e-doc. 11).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    5. Cumpre afastar os óbices de inadmissibilidade do recurso extraordinário, pois se trata de matéria constitucional e o requisito de demonstração da repercussão geral foi preenchido.



    A superação desse fundamento, entretanto, é insuficiente para o provimento da pretensão do agravante



    6. Na espécie, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça de Pernambuco declarou a inconstitucionalidade da Lei n. 901/2008 do Município de Órobo/PE, que previa o pagamento de pensão especial e vitalícia em favor de ex-Vice-Prefeito e ex-Vereador do ente local, nos seguintes termos:



    “Registro que a lide se trata de uma ação declaratória de inconstitucionalidade em razão da Lei n° 901/2008 do Município de Orobó/PE, que concedeu pensão especial vitalícia, no valor mensal de R$ 1.800,00 (mil e oitocentos reais), em favor de Sebastião Urbano da Silva, em razão dos ‘inúmeros serviços’ prestados pelo aludido beneficiário na condição de ex-Vice-Prefeito e ex-Vereador daquela municipalidade por mais de 04 (quatro) décadas. 



    De imediato, cumpre ser destacado que nosso ordenamento jurídico não proíbe a concessão de ‘aposentadoria’ ou ‘benefício’ especial a determinada pessoa ou categoria de pessoas, contudo, há sempre de se ter em mente diversos princípios consagrados em nossa Carta Magna, notadamente, o da isonomia.



    Assim, nada impede que haja a concessão de aposentadoria ou pensão especial a determinadas pessoas ou até mesmo categorias de pessoas (tais como: combatentes de guerra, portadores de talidomida, etc). Entretanto, o fato é que estas situações são verdadeiras exceções, pois, a rigor, as aposentadorias e pensões seguem a sistemática imposta pelo sistema constitucional, englobando, assim, todos os cidadãos que se enquadrem nas condições estabelecidas em nosso ordenamento jurídico.



    No caso em tela, dois pontos principais estão em evidência, a saber: uma suposta violação ao princípio da moralidade, bem como à regra do § 1º do art. 158 da Constituição do Estado de Pernambuco que proíbe a criação, majoração ou extensão, de benefício ou serviço da seguridade social sem a indicação de fonte de custeio total. 



    Quanto ao princípio da moralidade, Maria Sylvia Zanda di Pietro defende que "sempre que em matéria administrativa se verificar que o comportamento da administração ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a moral, os bons costumas, as regras da boa administração, os princípios de justiça e de equidade, a ideia de honestidade, estará havendo ofensa ao princípio da moralidade’.



    Na hipótese em apreço, estamos diante de situação na qual norma municipal atribuiu a ex-vice-prefeito e ex-vereador do Município de Orobó/PE uma pensão vitalícia com fundamento nos ‘inúmeros, relevantes, inestimáveis serviços prestados’ pelo mesmo àquela comunidade por mais de 40 (quarenta) anos.



    Acontece que, não obstante a louvável carreira e espírito público do beneficiário da norma, tais condições, por si só, não justificam a concessão do benefício objeto da lide até porque é inerente à função politica uma atividade de doação da pessoa à toda coletividade (tempo, ideias, serviço, etc), razão pela qual a concessão de qualquer ‘pensão especial’ deve ser bastante criteriosa a fim de se evitar privilégios em detrimento do demais cidadãos daquela municipalidade, incorrendo, assim, na violação de diversos princípios constitucionais.



    Acrescente-se, ainda, que é inerente aos cargos políticos a rotatividade, ou seja, nenhum cargo político é ocupado permanentemente até porque os mandatos são temporários e, por conseguinte, transitória é a ocupação.



    Neste aspecto, faço minhas as palavras da Exmo Min. Dias Toffoli ao analisar matéria similar em seu voto de vista nos autos da ADI n° 4552/DF (que tratava da concessão de pensão especial e vitalícia para os ex-governadores do Estado do Pará pendente, todavia, de julgamento de mérito) (...)



    Acrescente-se que os municípios do nordeste brasileiro, notadamente, aqueles situados no sertão estão, notoriamente, em evidente situação de calamidade pública, sobrevivendo, muitas vezes, apenas do repasse promovido pela União do fundo de participação municipal (FPM), o que muitas vezes enseja o atraso no pagamento dos salários dos servidores e diversas outras obrigações da edilidade, razão pela qual tenho que a manutenção do benefício impugnado na presente norma constitui um afronte aos cidadãos daquela municipalidade.



    O outro ponto da norma impugnada que merece destaque neste momento é o fato de que inexiste na mesma a indicação precisa da fonte de custeio necessária para arcar com a aludida obrigação, violando, assim, a regra do § 1° do art. 158 da Constituição do Estado de Pernambuco, criada em simetria com o art. 195, § 5° da CF/88 (...)



    Portanto, por mais que na defesa da norma impugnada na presente ação a edilidade sustente que houve a discriminação da fonte de custeio necessária para suportar o pagamento da mesma, tenho que a mera estipulação genérica de que ‘as despesas decorrentes da execução da presente lei serão custeadas por dotações próprias’ é incapaz de ensejar o acolhimento da tese da demandada. (...)



    Isto posto, voto no sentido de: (…) Julgar procedente o pedido firmado na inicial, declarando, portanto, a inconstitucionalidade da Lei n° 901/2008 do Município de Orobó/PE, devendo cessar imediatamente o pagamento do referido benefício mensal a partir da data deste julgamento” (fls. 12-16, e-doc. 2).



     



    Este Supremo Tribunal assentou a inconstitucionalidade de dispositivos de normas estaduais e municipais pelos quais se concedem benefícios em caráter gracioso e vitalício a agentes públicos. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados: 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 305 DA CONSTITUIÇÃO DO PARÁ. INCONSTITUCIONALIDADE DE PENSÃO VITALÍCIA PARA EX-GOVERNADORES. PRECEDENTES. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 1. Os cargos políticos de chefia do Poder Executivo não são exercidos nem ocupados 'em caráter permanente', por serem os mandatos temporários e seus ocupantes, transitórios. 2. Inexiste direito ao recebimento de pensão vitalícia por ex-governador. 3. Ausência de parâmetro constitucional nacional e inauguração de padrão normativo estadual em desacordo com os princípios da Constituição da República, especialmente aqueles referentes às regras orçamentárias e aos princípios constitucionais da Administração Pública: Precedentes. 4. Ação julgada procedente para declarar inconstitucional o art. 305, caput e § 1º, da Constituição do Pará” (ADI n. 4.552, de minha relatoria, Plenário, DJe 14.2.2019).



    “Direito Constitucional E Administrativo. Agravo Interno Em Recurso Extraordinário Com Agravo. Pensão Vitalícia. Ex-Prefeito e Ex-Vereador. Impossibilidade. 1. O Supremo Tribunal Federal ao julgar a ADI 3.853, Rel.ª Min.ª Cármen Lúcia, assentou ser inconstitucional o estabelecimento de pensão vitalícia a ex-detentor de mandato eletivo. 2. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE n. 832.113-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 20.4.2017).



    “SUBSÍDIO VITALÍCIO – VEREADOR – PENSÃO. Lei municipal versando subsídio vitalício considerado o exercício de mandatos de vereador e a consequente pensão em caso de morte é incompatível com a Constituição Federal” (RE n. 638.307-RG, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJe 13.3.2020).



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ARTIGO 1º DA LEI 4.586/1983. DIREITO PRÉ-CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE EXAME EM SEDE DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 1º, PARTE FINAL, DA EMENDA CONSTITUCIONAL 22/2003 DO ESTADO DO MATO GROSSO. MANUTENÇÃO DO PAGAMENTO DE PENSÃO VITALÍCIA A EX-GOVERNADORES, EX-VICE-GOVERNADORES E SUBSTITUTOS CONSTITUCIONAIS QUE PERCEBIAM O BENEFÍCIO À ÉPOCA DE SUA EXTINÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS FEDERATIVO, REPUBLICANO, DA IMPESSOALIDADE E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO. INEXISTÊNCIA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESSA PARTE, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. 1. O artigo 1º da Emenda Constitucional 22/2003 do Estado do Mato Grosso, ao prever que deve ser ‘respeitado o disposto no art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal’, permitiu a continuidade do pagamento de subsídio mensal e vitalício a ex-governadores, ex-vice-governadores e substitutos que percebiam o benefício à época de sua extinção. 2. O direito adquirido é inoponível à Constituição quando nela se encontra interditado, posto eclipsado em alegado regime jurídico imutável, mormente quando o regime jurídico que se pretende ver preservado não encontra guarida na Constituição Federal. 3. A manutenção do pagamento de prestação pecuniária mensal e vitalícia a ex-governadores extrapola o poder constituinte derivado, violando o princípio federativo, além de não se compatibilizar com os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa. 4. O princípio republicano apresenta conteúdo contrário à prática do patrimonialismo na relação entre os agentes do Estado e a coisa pública, o que se verifica no caso sub examine. 5. O princípio da igualdade veda a instituição de tratamento privilegiado sem motivo razoável, tal qual o estabelecido em proveito de quem não mais exerce função pública ou presta qualquer serviço à Administração Pública. Precedentes: ADI 4.552-MC, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 9/6/2015; ADI 3853, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 26/10/2007; e ADI 3.418, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, julgamento em 20/09/2018. 6. O artigo 1º da Lei 4.586/1983 do Estado do Mato Grosso é direito pré-constitucional, insuscetível de figurar como objeto de ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes: ADI 2, Rel. Min. Paulo Brossard, Plenário, DJ de 21/11/1997; ADI 74, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 25/9/1992; e ADI 129, Rel. Min. Carlos Velloso, Plenário, DJ de 4/9/1992. 7. Ação direta parcialmente conhecida, para, nessa parte, julgar procedente o pedido, para dar interpretação conforme a Constituição Federal ao artigo 1º, parte final, da Emenda Constitucional 22/2003 do Estado do Mato Grosso e declarar que o trecho “respeitado o disposto no art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal” não autoriza a continuidade do pagamento de pensão mensal e vitalícia aos ex-governadores, ex-vice-governadores e substitutos constitucionais” (ADI n. 4.601, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 7.11.2018).



    7. No julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 413/SP, Relator o Ministro Dias Toffoli, este Supremo Tribunal assentou que “a instituição de prestação pecuniária mensal e vitalícia a ex-chefes do Poder Executivo, bem como a seus cônjuges, designada sob variadas denominações e paga sem a previsão de qualquer contraprestação para sua concessão, configura benesse que não se compatibiliza com a Constituição Federal (notadamente, com o princípio republicano e com o princípio da igualdade, consectário daquele), por desvelar tratamento diferenciado e privilegiado, sem fundamento jurídico razoável, com ônus aos cofres públicos, em favor de quem não exerce função pública ou presta qualquer serviço à administração”. Esta a ementa do julgado:



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Lei municipal nº 6.245/1994. ‘Pensão’ graciosa e vitalícia paga a cônjuges supérstite de ex-prefeitos. Conhecimento da ação. Preenchimento dos pressupostos constitucionais. Ausência de contraprestação. Não configuração de natureza previdenciária. Violação dos princípios republicano e da igualdade. Medida cautelar. Referendo. Conversão. Julgamento de mérito. Jurisprudência do STF. Arguição de descumprimento fundamental julgada procedente. 1. Ficou demonstrada a violação, in casu, de preceitos fundamentais resultante de ato do Poder Público e a inexistência de outro meio eficaz para sanar a lesividade arguida pelo autor da ação, donde se revelam preenchidos os pressupostos de cabimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. O Supremo Tribunal tem afirmado que a instituição de prestação pecuniária mensal e vitalícia a ex-chefes do Poder Executivo, bem como a seus cônjuges, designada sob variadas denominações e paga sem a previsão de qualquer contraprestação para sua concessão, configura benesse que não se compatibiliza com a Constituição Federal (notadamente, com o princípio republicano e com o princípio da igualdade, consectário daquele), por desvelar tratamento diferenciado e privilegiado, sem fundamento jurídico razoável, com ônus aos cofres públicos, em favor de quem não exerce função pública ou presta qualquer serviço à administração. Precedentes: ADI nº 4.552-MC, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 09/6/15; ADI nº 3.853, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 26/10/07. 3. De fato, se a concessão desse tipo de benefício a quem efetivamente prestou serviços relevantes à sociedade, após cessado o vínculo com Estado, ofende os princípios constitucionais mencionados, forçoso concluir que a concessão da benesse a quem jamais exerceu mandato eletivo, pelo só fato de ter contraído matrimônio com ex-chefe do Poder Executivo, viola, de forma ainda mais patente, a Constituição Federal. 4. Conversão do julgamento do referendo à medida cautelar em decisão de mérito. Ação julgada procedente” (Plenário, DJe 21.6.2018).



    No mesmo sentido é a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.853/MS, de minha relatoria, julgada pelo Supremo Tribunal Federal com estes fundamentos:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL N. 35, DE 20 DE DEZEMBRO DE 2006, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. ACRÉSCIMO DO ART. 29-A, CAPUT e §§ 1º, 2º E 3º, DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS GERAIS E TRANSITÓRIAS DA CONSTITUIÇÃO SUL-MATO-GROSSENSE. INSTITUIÇÃO DE SUBSÍDIO MENSAL E VITALÍCIO AOS EX-GOVERNADORES DAQUELE ESTADO, DE NATUREZA IDÊNTICA AO PERCEBIDO PELO ATUAL CHEFE DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL. GARANTIA DE PENSÃO AO CÔNJUGE SUPÉRSTITE, NA METADE DO VALOR PERCEBIDO EM VIDA PELO TITULAR. 1. Segundo a nova redação acrescentada ao Ato das Disposições Constitucionais Gerais e Transitórias da Constituição de Mato Grosso do Sul, introduzida pela Emenda Constitucional n. 35/2006, os ex-Governadores sul-mato-grossenses que exerceram mandato integral, em 'caráter permanente', receberiam subsídio mensal e vitalício, igual ao percebido pelo Governador do Estado. Previsão de que esse benefício seria transferido ao cônjuge supérstite, reduzido à metade do valor devido ao titular. 2. No vigente ordenamento republicano e democrático brasileiro, os cargos políticos de chefia do Poder Executivo não são exercidos nem ocupados 'em caráter permanente', por serem os mandatos temporários e seus ocupantes, transitórios. 3. Conquanto a norma faça menção ao termo 'benefício', não se tem configurado esse instituto de direito administrativo e previdenciário, que requer atual e presente desempenho de cargo público. 4. Afronta o equilíbrio federativo e os princípios da igualdade, da impessoalidade, da moralidade pública e da responsabilidade dos gastos públicos (arts. 1º, 5º, caput, 25, § 1º, 37, caput e inc. XIII, 169, § 1º, inc. I e II, e 195, § 5º, da Constituição da República). 5. Precedentes. 6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 29-A e seus parágrafos do Ato das Disposições Constitucionais Gerais e Transitórias da Constituição do Estado de Mato Grosso do Sul” (DJ 26.10.2007).



    Confira-se também trecho do voto proferido pelo Ministro Cezar Peluso no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.853/MS:



    “Não se pode permitir que o legislador estadual ou o legislador municipal, à custa do erário e sem nenhum compromisso com o art. 195, § 5º, que, em tema de seguridade social, exige indicação da fonte de custeio, contemple todos os ex-detentores de mandato eletivo com benefício que não tem outra justificação senão o fato de o terem sido. Se o constituinte federal, na sua alta discricionariedade, o tivesse feito, tollitur quaestio, mas, não o tendo feito o constituinte federal, entendo que, sob pena de se ter de emprestar, sob o meu ponto de vista, legitimação à norma destituída de racionalidade jurídica e, portanto, impregnada de arbitrariedade e de abuso legislativo, não posso, com o devido respeito aos votos dissidentes, deixar de acompanhar a eminente Relatora, para julgar procedente a ação”.



    O acórdão recorrido harmoniza-se com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (al. b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 25 de fevereiro de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora