Tribunal: STF
Processo: MS 37479
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-11-29
Data de publicação: 2022-11-29

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de mandado de segurança preventivo, com pedido de liminar, impetrado em face de ato do Presidente da República e do Ministro de Estado da Infraestrutura (Decreto 7.871/2012), por meio do qual foram regulamentadas as condições de delegação da exploração de aeródromos civis públicos por meio de autorização. 



    Em suas razões, a impetrante alega que os artigos 2º e 9º do referido decreto seriam teratológicos, inconstitucionais, ilegais e artificiais, impedindo a iniciativa privada de explorar a atividade econômica sobre transporte aéreo público de passageiros, retirando direitos de exploração sobre todo o gênero dos serviços aéreos públicos fixados no marco regulatório do setor. 



    Afirma que o referido decreto estaria usurpando a competência da Agência Nacional da Aviação Civil – ANAC, a qual possui clara posição sobre as “restrições operacionais” dos aeródromos, que podem ser resolvidas na seara administrativa para realizar todas as operações dos serviços aéreos – em geral – , a critério do operador da infraestrutura aeroportuária, inclusive dos serviços públicos aéreos de transporte de passageiros. 



    Relata que é titular de direitos derivados de outorgas em dois (2) termos de autorizações, expedidos pela ANAC, e que, após o devido processo legal perante o Ministério da Infraestrutura, houve autorização da construção e exploração econômica do Arvoredo – Aeroporto Internacional Executivo de Cascavel, para compor o modelo complementar da infraestrutura aeroportuária do País, nos termos do Decreto 7.871/2012, obtendo:



    “(i) Autorização para construção da pista de pouso - pela ANAC- Agência Nacional da Aviação Civil; 



    (ii) Parecer favorável e aprovação pelo DECEA – Departamento de Controle do Espaço Aéreo; 



    (iii) Parecer favorável e aprovação pelo CINDACTA III – Centro Integrado de Defesa Aérea e Controle de Tráfego Aéreo do Nordeste; 



    (iv) Parecer conclusivo favorável pela SAC- Secretaria da Aviação Civil; 



    (v) Parecer conclusivo favorável pela AGU – Advocacia Geral da União; 



    (vi) Portaria no Ministro e publicação em Diário; e por fim, (vii) Expedição de Termo de Autorização pela ANAC, na qualidade de poder concedente, com assinaturas do Termo de Autorização pela ANAC e pela empresa impetrante”. 



    Discorre que ingressou administrativamente na Presidência da República objetivando a revogação parcial do Decreto 7.871/2012, mas que não logrou êxito em seu pleito, havendo omissão do Ministério da Infraestrutura no exame dos requerimentos administrativos apresentados pela impetrante, além de cerceamento de defesa, ofensa ao princípio da publicidade, descumprimento dos prazos da Lei 9.784/1999, e, ainda, suposta ocultação de peças digitais do Processo Administrativo 50000.016610/2020-55. 



    Assevera que há justo receio, concreto e objetivo, que seja usurpada a competência da ANAC quando da Certificação de Homologação do Aeroporto Arvoredo, porquanto o decreto em questão viola os preceitos da Política Nacional da Aviação Civil (Decreto 6.780/2009), e inviabilizará grande operação estruturada no Município de Cascavel, onde já foram feitos vultosos investimentos.



    Ao final, requer:



    “1- LIMINARMENTE e inaudita altera pars: 



    Que sejam afastadas as inexecuções e ilegalidade vindas ao mundo jurídico pela ordem executiva do Decreto nº 7.871/2012, precisamente nos comandos dos artigos 2º e 9º, que criaram a artificial ‘restrição operacional’, com o justo receio de que possa criar impedimentos legais para que a ANAC – Agência Nacional da Aviação proceda, após o devido processo administrativo, a Certificação, Homologação e liberação do tráfego ao Arvoredo – Aeroporto Internacional Executivo de Cascavel, sem que incida obstáculos para a correta aplicação procedimental do Manual de Certificação Operacional do Aeroporto e Regulamentos Brasileiros da Aviação RBACs, permitindo que a impetrante, como operadora da infraestrutura aeroportuária pública, obtenha permissivo para realizar todas as operações dos serviços aéreos públicos, inclusive para o transporte público de passageiros, devendo ser observado que as ‘RESTRIÇÕES A CLASSES E TIPOS DE AERONAVES OU A SERVIÇOS AÉREOS’, são tratadas como meras ‘peculiaridades’ para, assim, constar no Certificado do aeródromo de referência, ‘desde que respeitem as normas de tráfego aéreo’ a serem fixadas pela Agência Reguladora, sob pena de usurpação de competência e descumprimento de preceitos previstos na PNAC - Política Nacional da Aviação Civil. 



    (...)



    4- Ao final da instrução, que o presente mandamus seja julgado procedente em todos os seus termos e, in totum, seja ratificado os termos da medida liminar”.



    A União pleiteou seu ingresso no feito no eDOC 53.



    A autoridade coatora prestou informações resumidas na seguinte ementa:



    “Mandado de Segurança. Decreto nº 7.871/2012. Exploração de aeródromos. Ausência de direito líquido e certo. Ausência de prova pré-constituída. Não cabimento do writ contra lei em tese. Competência exclusiva da União para regulamentar a matéria. Das atividades a serem desenvolvidas pelos aeródromos. Da modalidade de outorga definida a favor da impetrante. Existência de pleito administrativo com o mesmo objeto do mandamus. Impossibilidade de concessão. Violação aos princípios constitucionais. Ingerência do Poder Judiciário. Periculum in mora inverso. Improcedência do pedido”. (eDOC 57)



    Em seguida a impetrante peticionou nos autos, narrando a existência de fato superveniente, qual seja, as informações veiculadas no Ofício 1260/2022/GAB-SAC/SAC, concordando com o pedido do autor e informando as aprovações das novas normas do Decreto 7.871/2012, as quais são tidas como “patente reconhecimento do pedido inicial, ou seja, o reconhecimento jurídico da pretensão da impetrante”. Reiterou, ainda, o pedido de tutela provisória de urgência e de extinção do processo com julgamento de mérito, nos termos do artigo 487, III, ‘a’ do Código de Processo Civil. (eDOC 69)



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não cabimento do mandado de segurança em parecer assim ementado:



    “MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. EXPLORAÇÃO DE AERÓDROMOS. DECRETO PRESIDENCIAL 7.871/2012. ARTS. 2º E 9º. RESTRIÇÃO DAS OPERAÇÕES DE SERVIÇOS AÉREOS. EXCLUSÃO DO TRANSPORTE PÚBLICO REGULAR DE CARGA E PASSAGEIROS. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. INEXISTÊNCIA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 266 DO STF. OMISSÃO DELIBERADA DO ÓRGÃO PÚBLICO. INOCORRÊNCIA. NÃO CABIMENTO DO MANDADO DE SEGURANÇA. 



    1. É competente o STF para processar e julgar mandado de segurança impetrado em impugnação aos arts. 2º e 9º do Decreto 7.871/2012, da Presidência da República, que restringiram o direito da impetrante de exercer a exploração de todos os serviços aéreos públicos, inclusive o de transporte de passageiros e de cargas. 



    2. Para a concessão do mandado de segurança preventivo há de ficar caracterizada nos autos a existência de ameaça efetiva e concreta a direito líquido e certo, decorrente de ato da autoridade apontada como coatora, o que não se verificou na hipótese dos autos. 



    3. Incabível o mandado de segurança impetrado com o escopo de ver afastada restrição imposta em norma genérica, sem efeitos concretos, e que, ao mesmo tempo, busca caracterizar suposta omissão do Ministério da Infraestrutura na análise de requerimentos administrativos sobre o mesmo tema objeto do mandamus, sendo inconteste nos autos o cumprimento do dever de agir da autoridade técnica competente. 



    — Parecer pelo não cabimento do mandado de segurança, prejudicado o pedido de liminar. (eDOC 79) 



    É o relatório. Decido.



    A pretensão não merece ser acolhida.



    A autora questiona no presente writ, os arts. 2º e 9º do do Decreto 7.871, de 21 de dezembro de 2012, que teriam alterado os termos vigentes em norma administrativa que regulamentou “as condições de delegação da exploração de aeródromos civis públicos por meio de autorização”, usurpando a competência exclusiva da Agência Nacional da Aviação Civil – ANAC, agência que tem a responsabilidade legal de fixar as medidas que condicionam as operações dos aeródromos.



    Eis o teor das referidas normas:



    “Art. 1º Este Decreto dispõe sobre as condições de delegação da exploração de aeródromos civis públicos por meio de autorização.



    Art. 2º É passível de delegação por meio de autorização a exploração de aeródromos civis públicos destinados exclusivamente ao processamento de operações de serviços aéreos privados, de serviços aéreos especializados e de táxi-aéreo, conforme definições constantes da Lei nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986.



    (...)



    Art. 9º Os aeródromos civis públicos explorados por meio de autorização poderão ser usados por quaisquer aeronaves, sem distinção de propriedade ou nacionalidade, desde que assumam o ônus da utilização e observado o disposto no art. 2º , exceto se houver restrição de uso por determinados tipos de aeronaves ou serviços aéreos, por motivo operacional ou de segurança, vedada a discriminação de usuários.



    § 1º O disposto no caput não se aplica quando houver restrição de uso por determinados tipos de aeronaves ou serviços aéreos decorrente de motivo operacional ou de segurança, vedada a discriminação de usuários.



    § 2º Para os fins deste Decreto, a restrição imposta pelo art. 2º será considerada restrição operacional”. (grifo nosso)



    A partir de uma simples análise das referidas normas, percebe-se que, a par de apenas regulamentar a lei, aquelas possuem conteúdo geral e abstrato incidindo sobre todos os habitantes do nosso território que desejem explorar a respectiva atividade econômica.



    Desse modo, a análise dos dispositivos invocados pela autora, bem como o pedido formulado na liminar, equivale à própria declaração de ilegalidade/inconstitucionalidade da norma por esta Suprema Corte, o que certamente transcenderá a eficácia "inter partes" do litígio, assumindo contornos de alcance "erga omnes", o que é incabível neste foro em ação de obrigação de fazer, sob o rótulo de mandado de segurança.



    Essa assertiva fica clara quando analisamos os pedidos formulados na exordial, o qual certamente não alcançará apenas a situação do ora impetrante. Confira-se:



    “Que sejam afastadas as inexecuções e ilegalidade vindas ao mundo jurídico pela ordem executiva do Decreto nº 7.871/2012, precisamente nos comandos dos artigos 2º e 9º, que criaram a artificial ‘restrição operacional’, com o justo receio de que possa criar impedimentos legais para que a ANAC – Agência Nacional da Aviação proceda, após o devido processo administrativo, a Certificação, Homologação e liberação do tráfego ao Arvoredo – Aeroporto Internacional Executivo de Cascavel, sem que incida obstáculos para a correta aplicação procedimental do Manual de Certificação Operacional do Aeroporto e Regulamentos Brasileiros da Aviação RBACs, permitindo que a impetrante, como operadora da infraestrutura aeroportuária pública, obtenha permissivo para realizar todas as operações dos serviços aéreos públicos, inclusive para o transporte público de passageiros, devendo ser observado que as ‘RESTRIÇÕES A CLASSES E TIPOS DE AERONAVES OU A SERVIÇOS AÉREOS’, são tratadas como meras ‘peculiaridades’ para, assim, constar no Certificado do aeródromo de referência, ‘desde que respeitem as normas de tráfego aéreo’ a serem fixadas pela Agência Reguladora, sob pena de usurpação de competência e descumprimento de preceitos previstos na PNAC - Política Nacional da Aviação Civil”. (grifo nosso)



    Nestes termos, o mandado de segurança não se presta a impugnar a constitucionalidade e ilegalidade de norma de caráter nacional, genérico, abstrato e erga omnes, tendo em vista o óbice da Súmula 266/STF, que assim dispõe: “Não cabe mandado de segurança contra lei em tese”.



    Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA. PORTARIA Nº 122/2013. FIXAÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES E DOS REQUISITOS PARA INVESTIDURA NOS CARGOS DAS CARREIRAS DE ANALISTA E DE TÉCNICO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO. CARÁTER NORMATIVO GERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A Súmula nº 266 do Supremo Tribunal Federal estabelece que Não cabe mandado de segurança contra lei em tese. 2. In casu, a portaria impugnada tem natureza de ato normativo genérico e abstrato, de modo a atrair a incidência da Súmula nº 266 do STF. 3. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que não cabe mandado de segurança contra ato normativo abstrato. Precedentes: MS 28.985-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 19/11/2013, MS 32.077-MC, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 3/6/2013. 4. Ademais, não houve demonstração de prejuízo concreto à esfera de direitos dos representados pelo impetrante, não se comprovando, portanto, violação ao seu direito líquido e certo. 5. Agravo regimental a que se NEGA PROVIMENTO”. (MS 32.012-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, Dje 31.8.2016, grifo nosso).



    “Agravo regimental em mandado de segurança. Mandado de segurança impetrado contra lei em tese. Resolução CNJ nº 80/2009. Serventia extrajudicial. Provimento sem prévia aprovação em concurso público. Agravo regimental não provido. 1. É inadmissível a impetração de mandado de segurança contra lei em tese. Incide na espécie a Súmula STF nº 266. 2. O STF possui jurisprudência pacífica no sentido da autoaplicabilidade do art. 236, § 3º, da CF/88, e, portanto, de que, após a promulgação da Constituição Federal de 1988, é inconstitucional o acesso a serviços notarial e de registro sem prévia aprovação em concurso público. Precedentes. 3. Agravo regimental não provido. (MS 29.126-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 25.8.2015, grifo nosso).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO COATOR. MEDIDA PROVISÓRIA. REFORMA DO ENSINO MÉDIO. IMPOSSIBILIDADE. GENERALIDADE, ABSTRAÇÃO E IMPESSOALIDADE. AUSÊNCIA DE EFEITOS CONCRETOS. LEI EM TESE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. SÚMULA 266 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PEDIDO DE TUTELA DE DIREITOS OBJETIVOS. INVIABILIDADE. WRIT NÃO CONHECIDO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A lei em tese, como norma abstrata de conduta, não lesa qualquer direito individual, razão pela qual, na forma da Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal, não é passível de impugnação por mandado de segurança. 2. O mandado de segurança não pode ser utilizado como mecanismo de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral, posto não ser sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes: MS 32.809 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 30.10.2014; MS 25.456 AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJ 09.12.2005. 3. O cidadão que pretende defender supostas garantias constitucionais da categoria dos estudantes não ostenta legitimidade ativa ad causam para impetrar mandado de segurança individual, visto que o direito líquido e certo se refere não a um direito objetivo de classe, pessoa jurídica, órgão ou ente alheios, mas, sim, a um direito subjetivo de titularidade de quem o invoca. Precedente do Plenário: MS 23.914 AgR, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 24.08.2001. 4. In casu, a Medida Provisória 746/2016, ao propor mudanças no currículo escolar do Ensino Médio no Brasil, fixou, por norma geral, impessoal e abstrata, a procedimentalização da reforma de políticas de ensino e os efeitos mediatos dela decorrentes. 5. A norma impugnada, de alcance genérico, torna as eventuais ofensas ao impetrante meramente indiretas, descaracterizando coação possível de ser amparada pela via do mandado de segurança. 6. Agravo regimental a que se NEGA PROVIMENTO”. (MS 34432 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 23.03.2017, grifo nosso) 



    Por fim, como bem ressaltado pela Procuradoria-Geral da República em seu parecer, os dispositivos normativos apontados como ilegais e inconstitucionais pelo impetrante, estão vigorando desde 2012, ou seja, 



    “(...) a regra para a delegação da exploração dos aeródromos civis públicos por meio de autorização já estava definida antes mesmo da obtenção da autorização precária pela impetrante, concedida pela Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC – em 2015 para a construção do aeródromo. 



    Nesse contexto, se já existia norma regulando a matéria, descabe falar em direito líquido e certo da parte a ensejar a impetração do mandado de segurança preventivo, ainda mais por se tratar de norma genérica aplicada a todos, sem efeitos concretos”. (eDOC 79, p. 8, grifo nosso) 



    Verifica-se, nessa toada, a impossibilidade de prosseguimento da presente ação mandamental.



    Ante o exposto, nego seguimento ao presente mandado de segurança (art. 21, § 1º, do RI/STF). Prejudicado o pedido de liminar.



    Publique-se. 



    Brasília, 29 de novembro de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



Documento assinado digitalmente