Tribunal: STF
Processo: MS 37456
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-08
Data de publicação: 2022-09-08

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de tutela provisória de urgência, impetrado por Genivaldo Lins Marques contra o Acórdão 5.832/2020 do Tribunal de Contas da União, que denegou o registro de aposentadoria ao autor, sob o fundamento de que haveria ilegalidade no pagamento de rubricas sem correspondente absorção na estrutura remuneratória. Eis a ementa do ato coator:



    “APOSENTADORIA. PAGAMENTO DE RUBRICAS JUDICIAIS NÃO ABSORVIDAS PELA ATUALIZAÇÃO DA ESTRUTURA REMUNERATÓRIA. ILEGALIDADE. NEGATIVA DE REGISTRO”. (eDOC 4, p. 4)



    Em suas razões, o impetrante alega que se aposentou por invalidez no cargo de médico, conforme portaria de 28.5.2006, e, posteriormente esse ato foi alterado por outra portaria no ano de 2012 para adaptá-lo à regra constitucional pertinente à forma de cálculo dos proventos por invalidez permanente. 



    Segundo narra, em observância ao disposto no artigo 71, III, da CF, a Universidade Federal da Bahia (UFBA) encaminhou o mencionado ato de alteração da aposentadoria do impetrante para exame e registro no Tribunal de Contas da União – TCU em 5.11.2013 (Proc. TC 010.640/2017-7) anexado aos autos. 



    Porém, assevera que, somente em agosto de 2019 teria sido intimado pela Corte de Contas para se manifestar acerca da regularidade do pagamento de duas parcelas, que integravam os seus proventos em decorrência de decisões judiciais transitadas em julgado.



    Ao final do processo (agosto de 2020), foi-lhe então negado o registro do ato concessório e julgado prejudicado o exame da alteração da portaria inicial por outra em 2012, ato que havia sido comunicada ao Órgão de controle externo em novembro de 2013.



    Relata que foram opostos embargos de declaração contra essa decisão, invocando o que foi decidido pelo Plenário do STF no RE 636.553, tema 445 da repercussão geral, de minha relatoria; todavia, os embargos foram rejeitados, sob o fundamento de que “(...) não é possível o julgamento do ato de concessão inicial sem que este tenha sido devidamente encaminhado para apreciação. No julgamento proferido, objeto destes embargos, o ato de alteração sequer foi apreciado, tendo sido prejudicado ante a ilegalidade da concessão inicial, o que ficou devidamente registrado no item 9.2 da deliberação recorrida”.



    Argumenta que essa distinção feita pelo TCU, para evitar a aplicação do tema 445 da sistemática da repercussão geral, seria artificial, pois:



    “conforme esclarecido no próprio acórdão do TCU, o processo administrativo teve por objeto o registro de dois atos administrativos. O primeiro concedeu ao impetrante a aposentadoria por invalidez permanente em maio de 2006 e o segundo alterou o fundamento legal da aposentação, com impacto sobre o cálculo dos proventos, tendo em vista alteração constitucional superveniente.



    Por alguma razão inexplicável, entretanto, o órgão de origem comunicou ao TCU primeiramente o ato de alteração da aposentadoria, que, como visto, foi recebido pela Corte de Contas em novembro de 2013. 



    Essa circunstância, a toda evidência, não prejudica o reconhecimento da consumação do registro dos atos pelo decurso de prazo para seu exame, nos termos do entendimento consagrado pelo Supremo Tribunal Federal. 



    De início porque, no momento em que efetivada aquela primeira comunicação, o ato administrativo válido e eficaz consistia na Portaria nº 1.001/2012 da UFBA, que adequou a aposentadoria do impetrante às disposições da Emenda Constitucional nº 70 daquele mesmo ano. 



    Esse, portanto, o ato a ser examinado para fins de registro nos termos do artigo 71, III, da Constituição Federal, abrangendo a apreciação da regularidade da concessão do jubilamento e da posterior alteração do seu fundamento legal. 



    Por outro lado, mesmo adotado o entendimento do impetrado, quanto à necessidade de exame prévio do ato inicial de concessão da aposentadoria, o transcurso do tempo impossibilita no caso concreto a negativa do registro. 



    Com efeito, na linha da orientação consagrada por essa Corte Suprema, o óbice à revisão do ato de aposentação pelo transcurso do tempo tem como fundamento os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, que impõem o estabelecimento de um lapso temporal dentro do qual a Administração possa revisar seus próprios atos. 



    Verifica-se do precedente dessa Corte, portanto, que a estabilização do ato submetido a registro decorre da inércia do Poder Público, por prazo superior a cinco anos, no exercício da função de controle externo dos atos concessivos de aposentadorias ou pensões. 



    (...)



    No caso concreto, a seu turno, desde novembro de 2013 o ato de aposentação do impetrante aguardava análise por parte da Corte de Contas, que somente veio a negar o seu registro em maio do corrente ano, mais de cinco anos após a entrada do processo no TCU e quatorze anos depois de deferido o benefício.



    Tanto assim que a Unidade Técnica da Corte de Contas, ao instruir o processo administrativo examinou conjuntamente os dois atos, sem fazer qualquer ressalva quanto às respectivas datas de comunicação e afastando a alegação de decadência tão-somente pela tese da inaplicabilidade do artigo 54 da Lei nº 9.784/1999 na espécie”. (eDOC 1, p. 6/9) 



    Desse modo, sustenta ter ocorrido a decadência em relação ao proceder da autoridade impetrada, nos termos do que foi decidido pelo Plenário do STF no RE 636.553 – tema 445, de minha relatoria, pois o ato de alteração do fundamento legal e da forma de cálculo da aposentadoria do impetrante foi recebido pelo TCU em 5.11.2013, e somente apreciado em 19.5.2020, quando houve a negativa do registro. 



    Pugna, liminarmente, pela suspensão do ato coator, pois a glosa determinada pelo TCU corresponde a 20% de seus proventos, o que afetará seu padrão de vida, após catorze anos que passou para a inatividade.



    No mérito, requer a concessão de ordem para infirmar o ato coator e declarar o direito do Impetrante ao registro de sua aposentadoria.



    A Advocacia-Geral da União requereu seu ingresso na lide conforme consta de petição do eDOC 19.



    O Tribunal de Contas da União prestou informações, as quais foram assim resumidas:



    “Mandado de Segurança, com pedido de liminar, impetrado em face do Acórdão 5832/2020-Plenário, por meio do qual o TCU julgou ilegal e negou registro ao ato de concessão inicial de aposentadoria do impetrante. 



    1. Decadência: não ocorrência: a) atos de aposentadoria, reforma e pensão possuem natureza complexa e somente se aperfeiçoam com o registro pelas Corte de Contas; b) dada a referida natureza complexa, não incide prazo decadencial quinquenal previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/1999 quando o TCU exercita a competência constitucional de registro de atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão; e c) esse prazo apenas começa a fluir após o registro pela Corte de Contas, ou seja, há a necessidade de observância do prazo quinquenal para a denominada revisão de ofício dos atos já registrados. Precedentes do STF. 



    2. Ao julgar o RE 636.553, o STF, além de reafirmar a natureza complexa do registro do ato de concessão de aposentadoria e a inaplicabilidade do art. 54 da Lei nº 9.784/1999 a essa apreciação pelas Cortes de Contas, inovou e criou a figura do ‘registro tácito e automático’ dos atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão. 



    3. Decidiu-se que, após cinco anos, contados após a entrada do ato de concessão no TCU, esse ‘ato restará automaticamente estabilizado’. Nesse momento, ‘abre-se, a partir daí, a possibilidade de sua revisão, nos termos do art. 54 da Lei 9.873/1999’ (voto do Ministro-Relator no RE 636.553 ED). 



    4. No caso concreto, apreciação do ato de concessão se deu antes da fluência do prazo quinquenal de registro tácito estabelecido no RE 636.553. Dessa forma, ainda que analisado sob os estritos e inovadores parâmetros do citado julgamento no RE 636.553, não houve qualquer ofensa à decadência na apreciação do ato de concessão pelo TCU.



     5. Parecer pelo indeferimento da medida liminar requerida, e, no mérito, pela denegação da segurança”. (eDOC 21)



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela denegação da segurança, em parecer assim assim ementado:



    “Administrativo. Mandado de segurança. TCU. Acórdão que julgou ilegal e negou registro a ato de concessão inicial de aposentadoria. 1. O ato de aposentadoria do impetrante chegou ao TCU em 14/8/2018 e a Corte concluiu pela ilegalidade do ato em 19/5/2020, não tendo transcorrido o prazo de 5 anos, previsto na Tese do Tema 445/STF. 2. Pela denegação da segurança”. (eDOC 28) 



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não prospera.



    Inicialmente, cumpre registrar que a jurisprudência do STF havia se firmado no sentido de que, caso a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria ou pensão pelo TCU se desse após 5 anos da entrada do processo naquela Corte, seria necessária apenas a abertura de contraditório e ampla defesa em favor do beneficiário. Nesse sentido, segue o teor da Súmula Vinculante 3.



    Todavia, destaco que, recentemente, o Pleno do STF revisitou a matéria ao apreciar o tema 445 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 636.553, de minha relatoria, DJe 26.5.2020, oportunidade em que assentou a seguinte tese: “Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas”. Confira-se a ementa do referido julgado:



    “Recurso extraordinário. Repercussão geral. 2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto. 3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas. 5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada. 6. TESE: ‘Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas’. 7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos. 8. Negado provimento ao recurso”. (RE 636.553, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 26.5.2020, grifo nosso)



    A União opôs embargos de declaração em face do referido acórdão, requerendo o acolhimento do pedido de modulação dos efeitos da decisão, para que a tese firmada fosse aplicada apenas às concessões de aposentadoria, reforma ou pensão, que ingressarem nos Tribunais de Contas a partir da publicação do acórdão embargado. 



    Os embargos foram rejeitados pelo Plenário da Corte, de modo que esse entendimento se aplica, inclusive, aos casos pendentes de apreciação no TCU, antes do julgamento do tema 445 da repercussão geral, acima citado.



    Feitas essas considerações, vejamos o caso concreto.



    Extrai-se dos autos, mais especificamente do formulário de concessão de aposentadoria (juntado tanto pelo impetrante como pela autoridade coatora), gerado em 2.12.2019, a informação de que o ato concessivo da aposentadoria foi disponibilizado ao TCU em 14.8.2018 – TC 010-640/2017-7 (eDOC 6, p. 31 e eDOC 23).



    Destarte, não há dúvida de que entre esse período não ocorreu a decadência.



    Assim, a questão que remanesce nos autos, é saber se o fato de o ato concernente à alteração da aposentadoria do impetrante, ter sido disponibilizado para análise do TCU em 5.11.2013, teria o condão de fazer retroagir o início da contagem do prazo decadencial de cinco anos para esta data, em relação ao ato de concessão inicial de aposentadoria. 



    Em outras palavras, deveria (ou poderia) o TCU ter analisado o ato de concessão inicial de aposentadoria do impetrante, a partir deste marco (5.11.2013), contando-se a partir daí o prazo decadencial de cinco anos para o registro da aposentadoria do autor?



    A resposta negativa se impõe.



    Em relação ao argumento do impetrante de que o ato de aposentadoria teria sido disponibilizado à Corte de Contas em 5.11.2013, este órgão de controle externo prestou as seguintes informações sobre o caso:



     “16. Não assiste razão ao impetrante. Com efeito, foi disponibilizado ao TCU em 05/11/2013 (doc. 2) o ato de alteração de aposentadoria do impetrante. No entanto, o TCU, ao prolatar o Acórdão nº 5832/2020-1ª Câmara, julgou o ato inicial de concessão de aposentadoria (disponibilizado em 14/08/2018), e não o ato de alteração de aposentadoria. Essa realidade, inclusive, foi devidamente esclarecida por meio do Acórdão 8620/2020-1ª Câmara, proferido em sede de Embargos de Declaração (opostos pelo ora impetrante). Disse o Exmo. Ministro Walton Alencar Rodrigues em seu Voto: 



    (...)



    O presente processo cuidou da apreciação de dois atos: o ato de concessão inicial de aposentadoria, peça 20, disponível ao TCU a partir de 14/8/2018, e o ato de alteração de aposentadoria, peça 21, disponível ao TCU desde 05/11/2013.



    O fato de o ato de alteração ter sido encaminhado ao TCU antes do envio do ato de concessão inicial em nada modifica a situação verificada nos autos, mormente porque não é possível o julgamento do ato de concessão inicial sem que este tenha sido devidamente encaminhado para apreciação.



    No julgamento proferido, objeto destes embargos, o ato de alteração sequer foi apreciado, tendo sido prejudicado ante a ilegalidade da concessão inicial, o que ficou devidamente registrado no item 9.2 da deliberação recorrida.



    Não havendo defeito a ser sanado, nego provimento aos embargos. (grifamos) 



    11. Observa-se, portanto, que o Tribunal de Contas da União em momento algum deixou de observar o entendimento firmado pela Suprema Corte no âmbito do RE 636.553”. (eDOC 21, p. 7/8, grifo nosso)



    Como bem explicado pelo TCU nas informações prestadas e transcritas acima, esse ato de alteração da aposentadoria do impetrante, enviadas no final do ano de 2013, sequer foi apreciado pelo órgão de controle no Processo TC 010.640/2017-7 (apontado como ator coator). 



    Veja-se o que foi analisado pelo ato coator:



    “VOTO



    Trata-se de ato de concessão inicial de aposentadoria de Genivaldo Lins Marques, ex-servidor da Universidade Federal da Bahia. 



    O ato que se analisa deu entrada no TCU em 14/8/2018, há menos de cinco anos, portanto. 



    Acolho, na íntegra, os pareces uniformes da Sefip e do Parquet, que adoto como razões de decidir, sem prejuízo das considerações que faço. 



    A ficha financeira do interessado informa o pagamento de rubricas concedidas por decisão judicial, identificadas como decorrentes do ‘art. 5º do Decreto 95.689/1988’ e ‘PCCS’. 



    O tranquilo entendimento do TCU, consolidado sob o palio do Acórdão 2.161/2005-TCU-Plenário, na esteira da jurisprudência do E. STF, é que o pagamento desse tipo de rubrica deve ser absorvido, ao longo do tempo, pelas atualizações implementadas na estrutura remuneratória aplicável. Pagas sob a forma de vantagem pessoal nominalmente identificada (VPNI), essas rubricas são sujeitas apenas aos reajustes gerais aplicados ao funcionalismo, até a plena absorção. 



    No caso específico, como registrado pela Sefip, a variação no vencimento do ex-servidor, verificada no período compreendido entre outubro de 2009 e julho de 2019, foi mais do que suficiente para absorver as parcelas indevidamente pagas. 



    Ilegal, assim, o ato de concessão incial de aposentadoria de Genivaldo Lins Marques, devendo ser considerado prejudicado o ato de alteração juntado à peça 21”. (eDOC 4, p. 3, grifo nosso)



    “RELATÓRIO



    1. Trata-se de ato de concessão de aposentadoria de Genivaldo Lins Marques, ex-servidor da Universidade Federal da Bahia. 



    2. O ato foi submetido, para fim de registro, à apreciação do Tribunal de Contas da União (TCU), de acordo com o art. 71, inciso III, da Constituição Federal. O cadastramento e a disponibilização ao TCU ocorreram por intermédio do Sistema de Apreciação e Registro de Atos de Admissão e Concessões, na forma dos arts. 2º, caput e incisos I a VI, e 4º, caput, da Instrução Normativa - TCU 78/2018. 



    (...) 



    6. Constam nos autos, ato inicial e de alteração de aposentadoria (n. 10789901-04-2017- 000150-7 e 10789901-04-2013-000170-0, respectivamente).



    (...)



    A ficha financeira do interessado informa o pagamento de rubricas concedidas por decisão judicial, identificadas como decorrentes do ‘art. 5º do Decreto 95.689/1988’ e ‘PCCS’.



    O tranquilo entendimento do TCU, consolidado sob o palio do Acórdão 2.161/2005-TCU-Plenário, na esteira da jurisprudência do E. STF, é que o pagamento desse tipo de rubrica deve ser absorvido, ao longo do tempo, pelas atualizações implementadas na estrutura remuneratória aplicável. Pagas sob a forma de vantagem pessoal nominalmente identificada (VPNI), essas rubricas são sujeitas apenas aos reajustes gerais aplicados ao funcionalismo, até a plena absorção. 



    No caso específico, como registrado pela Sefip, a variação no vencimento do ex-servidor, verificada no período compreendido entre outubro de 2009 e julho de 2019, foi mais do que suficiente para absorver as parcelas indevidamente pagas. 



    Ilegal, assim, o ato de concessão inicial de aposentadoria de Genivaldo Lins Marques, devendo ser considerado prejudicado o ato de alteração juntado à peça 21”. (eDOC 4, p. 4, grifo nosso)



    Contra essa decisão foram opostos embargos de declaração pelo impetrante (eDOC 7, p. 10) visando sanar suposto erro material contido na decisão acima transcrita, qual seja: o de que o ato analisado não teria dado entrada no TCU em 14.8.2018, mas sim, em 5.11.2013. 



    Por consequência, na visão do impetrante, no ato de encaminhamento da modificação do fundamento legal da aposentadoria para registro, em novembro de 2013, o TCU deveria ter analisado a regularidade do ato inicial de concessão, em razão de ter sido provocado pela Universidade Federal da Bahia naquele momento. 



    No entanto, como bem dito pela Corte de Contas no julgamento dos embargos de declaração, “não é possível o julgamento do ato de concessão inicial sem que este tenha sido devidamente encaminhado para apreciação”, não havendo prova nos autos de que o ato de concessão inicial da aposentadoria teria dado entrada na Corte de Contas em 2013 e pudesse ter sido apreciado pelo TCU. 



    Assim, o fato de a alteração do ato de aposentadoria ter sido comunicada ao TCU em 5.11.2013 não ocasiona a decadência no exame da legalidade do ato inicial de aposentadoria, pois: i) tratam de fatos jurídicos distintos; e ii) não há prova nos autos de que o ato de concessão inicial de aposentadoria do impetrante teria dado entrada na Corte de Contas em 2013 (ou de que o primeiro ato também se relacionava à concessão inicial).



    O que está comprovado nos autos é que a chegada do ato discutido neste processo ocorreu em 14.8.2020, não havendo omissão do TCU em relação ao ato de concessão inicial da aposentadoria, tendo em vista a conclusão pela ilegalidade do ato ter ocorrida em 2020.



    Se a entrada do ato de concessão inicial de aposentadoria ocorreu em 2018 não há como prevalecer a interpretação do impetrante de que implicitamente a Corte deveria ter analisado o ato de concessão nesta data, ato que não se sabe porquê, apenas foi enviado ao TCU no ano de 2018. 



    Logo, a análise do ato de alteração da aposentadoria do impetrante ficou prejudicado, não sendo sequer apreciado pelo TCU, por não influir no ato enviado posteriormente de concessão inicial (o qual, em tese deveria ter sido enviado antes). 



    Inclusive, perceba-se que a intimação feita pelo TCU para que o autor apresentasse defesa, tratou do recebimento em seus proventos de duas rubricas por decisão judicial, que não seriam compatíveis com o princípio da legalidade (eDOC 5, p. 13), não sendo mencionado, o ato de alteração da aposentadoria em 2013, ocorrida para que fosse adequada às disposições da Emenda Constitucional 70. 



    Por fim, ressalte-se que, em relação aos fatos ocorridos no órgão de origem (a comunicação de atos diferentes em momentos distintos – 2013 e 2018 – ou a demora de mais de cinco anos em enviar ao TCU o ato de concessão inicial da aposentadoria, ou ainda, a ausência deste ato nos documentos enviados em 2013), não há o que ser analisado por esta Suprema Corte, haja vista os estreitos limites contidos no art. 102, inciso I, alínea “d”, da Constituição Federal, segundo o qual a competência do STF para julgamento do mandado de segurança restringe-se aos atos do Tribunal de Contas da União. Vide: 



    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:



    I - processar e julgar, originariamente:



    (...)



    d) o habeas corpus , sendo paciente qualquer das pessoas referidas nas alíneas anteriores; o mandado de segurança e o habeas data contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e do próprio Supremo Tribunal Federal”. (grifo nosso)



    Por conseguinte, i) não tendo sido comprovado pelo autor, que o ato de concessão inicial de sua aposentadoria deu entrada no TCU em 2013 (mas apenas o ato de alteração), não sendo possível essa análise pelo TCU naquele momento; e ii) havendo provas de que, entre a chegada do ato de concessão inicial e o julgamento pelo TCU transcorreu menos de cinco anos (14.8.2018 e 19.5.2020), não houve decadência e nem afronta ao que foi decidido por esta Corte no RE 636.553, tema 445 da sistemática da repercussão geral.



    Ante o exposto, nego seguimento ao mandado de segurança, mantendo o acórdão proferido pelo Tribunal de Contas da União. Prejudicada a análise do pedido de liminar. (art. 21, §1º RISTF). 



    Defiro o ingresso da União no feito.



    Publique-se.



    Brasília, 8 de setembro de 2022.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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