Tribunal: STF
Processo: ARE 1371200
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-03-14
Data de publicação: 2022-03-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. OBRIGAÇÃO DE FAZER. CONSTRUÇÃO E RECUPERAÇÃO DE PASSARELAS EM RODOVIA FEDERAL. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA: INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal Regional Federal da Segunda Região:



    “APELAÇÕES. REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO ADMINISTRATIVO. CONTROVÉRSIA EM RELAÇÃO À CONSTRUÇÃO E RECUPERAÇÃO DE PASSARELAS DA RODOVIA GOVERNADOR MÁRIO COVAS – BR 101, NO TRECHO DO MUNICÍPIO DE ANGRA DOS REIS. DEVER DO DNIT, PREVISTO EM LEI, DE ASSEGURAR A MANUTENÇÃO, CONSERVAÇÃO, RESTAURAÇÃO E REPOSIÇÃO DE RODOVIAS. QUESTÃO AFETA À SEGURANÇA DOS PEDESTRES E AO RESGUARDO DE VIDAS HUMANAS. APELAÇÃO DO MUNICÍPIO DE ANGRA DOS REIS PROVIDA. APELAÇÃO DO DNIT IMPROVIDA. REMESSA NECESSÁRIA PARCIALMENTE PROVIDA. 



    1.Trata-se de recursos de apelação, interpostos pelo Município de Angra dos Reis e pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte (DNIT), nos autos de ação civil pública, em virtude de sentença proferida pela Juíza da 1ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Angra dos Reis, que julgou parcialmente procedentes os pedidos autorais. 



    2. Ressalte-se que a sentença de piso, por ter julgado procedente apenas em parte o pedido autoral, em sede de ação civil pública, está sujeita ao reexame necessário. O Superior Tribunal de Justiça já se posicionou e considerou que estão sujeitas à remessa as sentenças que julgarem improcedentes os pedidos formulados em ação civil pública, por aplicação analógica do disposto no artigo 19 da Lei nº 4.717/91. Nesta lógica, considerando que a sentença julgou improcedente um dos pedidos, deve ser submetida à remessa necessária.



    3. A controvérsia cinge-se em quatro pontos básicos: a necessidade de construção de uma passarela no Km 473, no Bairro Camorim, a recuperação da passarela no Bairro Sapinhatuba, Km 478, a reconstrução da passarela do KM 477 e a impossibilidade do Poder Judiciário decidir sobre o mérito administrativo.



    4. Quanto ao primeiro ponto, a construção de uma passarela no Bairro Camorim, deve ser revertida a decisão que julgou improcedente este pedido, uma vez comprovada nos autos a necessidade premente da construção, pois estamos diante questão afeta à segurança dos pedestres e ao resguardo de vidas humanas.



    5. Quanto ao segundo ponto, a saber, a recuperação da passarela no Bairro Sapinhatuba, Km 478, deve ser mantida a decisão do juízo de primeiro grau, que considerou a recuperação imprescindível à segurança dos usuários.



    6. Em relação ao terceiro ponto, a saber, a recuperação da passarela localizada na BR 101, na altura do bairro Sapinhatuba III, impende a manutenção do decisum. É de fácil comprovação nos autos, como demonstra o Município, que a passarela está em péssimo estado de conservação.



    7. No caso concreto, estamos diante de uma ação civil pública, que visa resguardar direito metaindividual, ligado à segurança dos pedestres que circulam junto à rodovia Governador Mário Covas – BR101 e que é dever do DNIT, previsto em lei, asegurar a manutenção, conservação, restauração e reposição de rodovias , logo, deve se pronunciar o Poder Judiciário, no exercício de sua função constitucional, determinado que seja aplicada à lei e assegurando o direito à vida e à integridade física dos pedestres que, diariamente, precisam fazer uso destas passarelas para suas atividades. Não cabe ao Poder Judiciário elaborar cronogramas e traçar planos de ação para que atividades inerentes ao Poder Executivo sejam realizadas, sob pena, desta forma, de avançar no chamado mérito administrativo, o que é coibido, inclusive, pela Corte Suprema.



    8. O Princípio da Reserva do Possível (Vorbehalt des Möglichen), originário do direito alemão, não pode ser visto como uma limitação à intervenção do Poder Judiciário, que pode, inclusive, determinar a implementação de políticas públicas em defesa de direitos fundamentais, sem ofensa à reserva do possível e separação dos poderes.



    9. Apelação do Município de Angra dos Reis conhecida e provida. Apelação do DNIT conhecida e improvida. Remessa necessária conhecida e parcialmente provida” (fls. 11-12, e-doc. 17). 



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º, o § 5º do art. 165 e o art. 167 da Constituição da República, ao argumento de que “a realização de obra pública, antes de ser algo discricionário, deve ser enquadrada na moldura legal, sobretudo, aquela sem a qual não há a menor possibilidade de sua efetivação: a lei orçamentária” (fl. 6, e-doc. 17).



    Afirma que, “no caso dos presentes autos, o tribunal regional substituiu-se ao DNIT para assentar que a construção de passarela no KM 473 da BR-101 seria uma prioridade, não podendo dela se eximir a autarquia federal, ainda que a sua avaliação técnica seja a de não prioridade por causa da existência de equipamentos de redução e fiscalização de velocidade que já obrigam os veículos a seguir devagar, de forma que a realidade demonstra que, nesses casos de pista simples em perímetro urbano, sem os poder deter, os pedestres acabam preferindo cruzar a pista apesar da existência de passarela” (fl. 7 e-doc. 17).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência das Súmulas n. 282 e 279 do Supremo Tribunal Federal e ausência de ofensa constitucional direta (e-doc. 24).



    4. No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, o agravante sustenta ter havido o prequestionamento da matéria constitucional e que “o acórdão expressamente decidiu que a situação fática retratada nos autos (que não está sendo objeto de controvérsia) não viola as normas constitucionais referenciadas. Diante disso, o presente recurso extraordinário discute se, considerados os fatos expostos no acórdão recorrido, poderia o Poder Judiciário impor à Administração Pública, sem ofensa ao princípio da separação dos Poderes a aos artigos 165, § 5º, e 167, da Constituição Federal, a realização de política pública consistente na reforma de rodovias federais” (fl. 2, e-doc. 26). 



    Pede o “provimento a este agravo a fim de que seja admitido o recurso extraordinário interposto na origem, devendo ser reconhecida a violação às normas constitucionais que tratam da separação dos Poderes e da reserva do possível, reformando-se o acórdão regional e ao final julgar improcedente o pedido em sua totalidade” (fl. 5, e-doc. 26).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste ao agravante.



    6. No voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador relator assentou:



    “O objeto da ação civil pública, proposta pelo Município de Angra dos Reis, em face do DNIT, é a reforma, construção e manutenção de trechos da Rodovia Governador Mário Covas, BR-101, situados no Município de Angra dos Reis. Destaco que este trecho não é amparado por qualquer convênio, portanto, cabe ao DNIT a atuação direta nos programas de manutenção, conservação e restauração da rodovia, como outrora asseverou a magistrada de primeiro grau. O DNIT é uma autarquia federal, criada pela Lei nº 10.233/01 que em seu artigo 82 define sua esfera de atuação, contemplando, nos exatos termos, o caso concreto. 4. A controvérsia cinge-se em quatro pontos básicos: a necessidade de construção de uma passarela no Km 473, no Bairro Camorim, a recuperação da passarela no Bairro Sapinhatuba, Km 478, a reconstrução da passarela do KM 477 e a impossibilidade do Poder Judiciário decidir sobre o mérito administrativo (Fls. 613). Passo às considerações. 5. Quanto ao primeiro ponto, a construção de uma passarela no Bairro Camorim, deve ser revertida a decisão que julgou improcedente este pedido, pelos seguintes argumentos: Compulsando os autos, verifica-se que o DNIT relata às fls. 85/8, “que os equipamentos de controle e fiscalização de velocidade já se encontram em funcionamento, realizando a função de adequar e controlar o abuso e excesso de velocidade praticada pelos condutores dos veículos, que por ali transitam, garantindo assim a segurança dos pedestres que atravessam a rodovia, naquele segmento de travessia urbana. Salientamos que em se tratando de pista simples a tendência do uso de passarelas pelos pedestres é baixa, conforme demonstram fotos em anexo”. Sustentando a necessidade premente da instalação da passarela, verifica-se o número de acidentes com atropelamento, apresentado às fls. 547/551, através de documento emitido pela Polícia Rodoviária Federal. Estamos, portanto, diante de questão afeta à segurança dos pedestres e ao resguardo de vidas humanas. Considerando que todos têm direito à segurança no trânsito e que cabe ao DNIT, segundo o artigo. 82, IV da Lei 10.233/01, administrar, diretamente pu por meio de convênios de delegação ou cooperação, os programas de operação, manutenção, conservação, restaurando e reposição de rodovias, impõe-se à adoção de medidas concretas para a construção da passarela, conforme pleiteia o Município de Angra dos Reis. 6. Quanto ao segundo ponto, a saber, a recuperação da passarela no Bairro Sapinhatuba, KM 478, deve ser mantida a decisão do juízo de primeiro grau, que considerou a recuperação imprescindível à segurança dos usuários, ressaltando que às fls. 97, ‘há afirmação de que o local em questão apresenta grande fluxo de pedestres que efetuam a travessia da pista e intenso volume médio diário (VMD) de automóveis’. Nesse ponto, cabe reproduzir a percuciente decisão: (…) 7. Em relação ao terceiro ponto, a saber, a recuperação da passarela localizada na BR 101, na altura do bairro Sapinhatuba III, impende a manutenção do decisum. É de fácil comprovação nos autos, como demonstra o Município, que a passarela está em péssimo estado de conservação (Fls.12/22). Tanto é que existe cópia de procedimento administrativo para recuperação da passarela e que o próprio DNIT solicitou uma vistoria técnica que constatou a necessidade dentre outros, em relação ao guarda-corpo, “da troca total das peças, a fim de garantir a segurança dos pedestres”. ( Fls. 322/380). Como bem já asseverou a magistrada “Os dados obtidos da vistoria acima demonstram a necessidade de ações de manutenção da passarela sob pena de causar riscos à população. Considerando que a presente ação foi proposta em 2011 e desde então o DNIT afirma estar em andamento projeto de recuperação da passarela, sem, contudo, haver notícias de que efetivamente tenha praticado ações nesse sentido no decorrer do período de processamento destes autos, a necessidade de condenação do DNIT à recuperação da passarela é manifesta.” (Fls. 603), 8. Em relação ao quarto ponto, trazido pelo apelante DNIT, em suas razões recursais, não merece prosperar o argumento que a decisão judicial determinando a “realização de construções e reconstruções de passarelas nos trechos referidos invade o mérito administrativo da autarquia nas suas decisões políticas e orçamentárias dos escassos recursos públicos e, com isto, ofenderá a separação de poderes (art.2º da CF), bem como decisões técnicas da autarquia” (Fls. 614). 9. No caso concreto, estamos diante de uma ação civil pública, que visa resguardar direito metaindividual, ligado à segurança dos pedestres que circulam junto à rodovia Governador Mário Covas – BR101 e que é dever do DNIT, previsto em lei, assegurar a manutenção, conservação, restauração e reposição de rodovias, logo, deve se pronunciar o Poder Judiciário, no exercício de sua função constitucional, determinado que seja aplicada à lei e assegurando o direito à vida e à integridade física dos pedestres que, diariamente, precisam fazer uso destas passarelas para suas atividades. Não cabe ao poder Judiciário elaborar cronogramas e traçar planos de ação para que atividades inerentes ao Poder Executivo sejam realizadas, sob pena, desta forma, de avançar no chamado mérito administrativo, o que é coibido, inclusive, pela Corte Suprema. (…) 11. Passo à contemplação da última questão aduzida pelo agravante DNIT: em relação ao Princípio da Reserva do Possível (Vorbehalt des Moglichen), originário do direito alemão, se poderia ser visto como uma limitação à intervenção do Poder Judiciário. Penso que não, pois é acentuado o entendimento da Corte Constitucional que o Judiciário pode, inclusive, determinar a implementação de políticas públicas em defesa de direitos fundamentais, sem ofensa à reserva do possível e separação dos poderes. No caso em tela, não se está sequer diante de questão que envolva elaboração de políticas públicas, mas de um caso que não traz nenhuma complexidade, mas simples necessidade de assegurar direito fundamental básico, de transitar em segurança, às crianças, jovens, adultos e idosos que todos os dias precisam cruzar a rodovia. E mais, do simples reconhecimento do dever do DNIT, estabelecido em lei de assegurar estas condições” (fls. 7-10, e-doc. 17).



    Harmoniza-se a decisão com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, assentada em ser possível intervenção judicial excepcional para determinar a adoção de providências necessárias dos entes estatais, quando se cuidar de garantia de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, como é o caso das obras necessárias à segurança nas rodovias federais. Tanto não configura violação do princípio da separação de poderes. Assim, por exemplo:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Ação civil pública. Obras de reparo e conservação nas rodovias BR 116 e BR 285. Omissão administrativa. Ausência de violação ao princípio da separação dos Poderes. Precedentes. 4. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem majoração da verba honorária” (RE n. 1.099.727-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 22.10.2019).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. POLÍTICAS PÚBLICAS. REALIZAÇÃO DE OBRAS DE RECUPERAÇÃO E RESTAURAÇÃO DE TRECHO DA RODOVIA GO–206. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MANIFESTO INTUITO PROTELATÓRIO. MULTA DO ARTIGO 1.021, § 4º, DO CPC/2015. APLICABILIDADE. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (RE n. 694.764-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 17.9.2018).



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EMBARGOS CONHECIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. ART. 1.024, § 3°, DO CPC. AUSÊNCIA. OFENSA. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. DETERMINAÇÃO. PODER JUDICIÁRIO. POLÍTICAS PÚBLICAS. RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS. AGRAVO A QUE SE NEGA provimento. MULTA APLICADA. I Não merece prosperar o agravo regimental, quando a decisão agravada houver sido proferida de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. II - Consoante a jurisprudência deste Tribunal, o Poder Judiciário possui legitimidade para, excepcionalmente, determinar a concretização de políticas públicas constitucionalmente previstas, quando houver omissão da administração pública, o que não configura violação do princípio da separação dos poderes. III Embargos de declaração conhecidos como agravo regimental, a que se nega provimento, com aplicação de multa (art. 1.021, § 4°, do CPC)” (ARE n. 1.043.740-ED, Relator o Ministro ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 27.3.2018).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 18.6.2018. POLÍTICAS PÚBLICAS. IMPLEMENTAÇÃO. PODER PÚBLICO. OMISSÃO. RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS. PODER JUDICIÁRIO. DETERMINAÇÃO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA. AUSÊNCIA. DIREITOS FUNDAMENTAIS. GARANTIA. 1. Demonstrada a excepcionalidade da situação, bem como a omissão do ente público, pode o Poder Judiciário determinar a implantação de políticas públicas, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. Precedentes. 2. Agravo regimental a que se nega provimento. Verba honorária majorada em ¼ (um quarto), nos termos do art. 85, § 11, do CPC, devendo ser observados os §§ 2º e 3º do referido dispositivo” (ARE n. 1.086.093 AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 26.4.2019).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SISTEMA DE ESGOTO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.336.514-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 7.10.2021).



    7. A alegada ausência de recursos orçamentários não pode servir de entrave à implementação de políticas públicas garantidoras de direitos fundamentais, ainda mais sem comprovação da ausência desses recursos no orçamento anual do Estado agravante.



    Em conformidade com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, não se deu a alegada ofensa aos princípios constitucionais da separação dos Poderes e da previsão orçamentária. 



    8. Ademais, rever a conclusão adotada no acórdão recorrido, quanto à necessidade de ações de manutenção das passarelas, demandaria o reexame do conjunto probatório dos autos, procedimento incabível de ser adotado validamente em recurso extraordinário, como se tem na Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRAS EM ESTRADA. QUESTÃO FÁTICA. SÚMULA 279/STF. 1. A resolução da controvérsia demanda a análise dos fatos e provas constantes dos autos, o que é vedado em recurso extraordinário. Incidência da Súmula 279/STF. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985). 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, §4º, do CPC/2015, em caso de unanimidade” (ARE n. 793.687-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 23.6.2017).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. OBRAS E SERVIÇOS EM RODOVIAS FEDERAIS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/1973. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal. Compreensão diversa demandaria a reelaboração da moldura fática delineada no acórdão de origem, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Em se tratando de ação civil pública, inaplicável o artigo 85, § 11, do CPC/2015. 4. Agravo regimental conhecido e não provido” (RE n. 992.796-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 20.2.2017).



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    9. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 14 de março de 2022.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora