Tribunal: STF
Processo: RE 1259480
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-23
Data de publicação: 2022-02-23

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de recurso extraordinário, amparado na alínea a do permissivo constitucional, interposto pela Procuradoria-Geral de Justiça do Estado de São Paulo contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça proferido nos seguintes termos:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ARTIGOS 1º A 36, 38 E 39, DA LEI Nº 15.838, DE 4 DE JULHO DE 2013, QUE 'AUTORIZA O PODER EXECUTIVO A INSTITUIR O SERVIÇO SOCIAL AUTÔNOMO DENOMINADO AGÊNCIA SÃO PAULO DE DESENVOLVIMENTO – ADÊ SAMPA; INSTITUI O PROGRAMA PARA A VALORIZAÇÃO DE INICIATIVAS TECNOLÓGICAS VAI TEC, NO ÂMBITO DA ADÊ SAMPA; MODIFICA DISPOSITIVOS DA LEI Nº 14.517, DE 16 DE OUTUBRO DE 2017', BEM COMO, POR ARRASTAMENTO, DOS DECRETOS NºS 54.569, DE 8 DE NOVEMBRO DE 2013 (INSTITUI A 'ADÊ SAMPA'), E 55.462, DE 29 DE AGOSTO DE 2014 (REGULAMENTA O PROGRAMA VAI TEC NO ÂMBITO DA ADÊ SAMPA), TODOS DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/SP – ALEGAÇÃO DE BURLA À OBSERVÂNCIA DO REGIME E DA NATUREZA PRÓPRIOS ÀS ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA OU DESCENTRALIZADA, EM DESALINHO AOS ARTIGOS 115, INCISO XXI E 144, DA CARTA ESTADUAL INOCORRÊNCIA – INSTITUIÇÃO LEGAL DE SERVIÇO SOCIAL AUTÔNOMO ‘DE SEGUNDO GRUPO’, COMO RECONHECIDO PELO C. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, COM CARACTERÍSTICAS SINGULARES EM RELAÇÃO AOS TRADICIONAIS ENTES INTEGRANTES DO ‘SISTEMAS’ ENTIDADE QUE OSTENTA NATUREZA JURÍDICA PRIVADA, COM OBJETIVO DE FOMENTAR O EMPREENDEDORISMO, CRESCIMENTO ECONÔMICO E GERAÇÃO DE EMPREGOS NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, EM ATUAÇÃO PARALELA E EM COOPERAÇÃO AO ENTE FEDERATIVO - AUSÊNCIA DE VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL QUANTO À SUA INSTITUIÇÃO NORMATIVA - DESNECESSIDADE, ADEMAIS, DE OBSERVÂNCIA COMPULSÓRIA ÀS EXIGÊNCIAS DO CONCURSO PÚBLICO E REALIZAÇÃO DE - LICITAÇÃO EXIGÊNCIAS CONSTITUCIONALMENTE VINCULADAS AOS INTEGRANTES DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA, NA FORMA DO ARTIGO 37 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA - REALIZAÇÃO, TODAVIA, DE SELEÇÃO PÚBLICA E PROCEDIMENTO LICITATÓRIO SIMPLIFICADOS, DIRIGIDOS PELOS PRINCÍPIOS NUCLEARES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - SUBVENÇÃO POR VERBAS ORÇAMENTÁRIAS QUE É CONDIZENTE À PREVISÃO NORMATIVA DE CONTROLE EXTERNO (TRIBUNAL DE CONTAS DO MUNICÍPIO E CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO) E À SUPERVISÃO DO EXECUTIVO LOCAL, NOTADAMENTE DIANTE DA FORMALIZAÇÃO DE CONTRATO DE GESTÃO TRAÇANDO METAS E DIRIGINDO AS ATIVIDADES A SEREM REALIZADAS PELA ENTIDADE CIRCUNSTÂNCIAS QUE NÃO DESFIGURAM SUA NATUREZA JURÍDICA PRIVADA - AUSÊNCIA DE MÁCULA AOS DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS INDICADOS PRETENSÃO IMPROCEDENTE.” 



    No recurso extraordinário, sustenta o recorrente violação do art. 37, inciso XIX, da Constituição Federal.



    Insurge-se o recorrente contra o julgado sustentando que as normas impugnadas teriam autorizado o Poder Executivo a instituir serviço social autônomo para o desempenho e fomento público com o escopo de burlar a observância do regime e da natureza jurídica próprios das entidades da Administração Pública indireta ou descentralizada, sendo, por esse motivo, incompatível com o inciso XIX, do art. 37, da CF/88.



    Apresentadas contrarrazões, o recurso extraordinário foi admitido.



    Intimada, a douta PGR manifesta-se contrariamente ao provimento do recurso.



    Decido.



    Não merece prosperar inconformismo.



    Colhe-se do voto condutor do acórdão recorrido:



    “Solução do tema trazido a lume resume-se à análise de conformação constitucional na criação da entidade denominada ‘Agência São Paulo de Desenvolvimento ADÊ SAMPA sob roupagem de serviço social autônomo, de natureza jurídica privada, e sua efetiva subsunção às normas-parâmetro que impõem obrigatória realização de concurso público, licitação e submissão ao controle estatal.



    (...)



    Cumpre salientar que os entes paraestatais, no que se incluem os serviços sociais autônomos, têm atuação paralela à do Estado, razão pela qual não integram a Administração Direta ou Indireta e, logicamente, o Primeiro Setor. Enfatizando sua natureza jurídica de direito privado, a jurisprudência do C. Supremo Tribunal Federal exclui de tais entidades as prerrogativas próprias da fazenda pública...



    (...)



    No que toca aos serviços sociais autônomos em si, não diverge a doutrina quanto à sua natureza jurídica privada, embora haja certa vinculação de tais entidades ao governo, mas sempre voltadas para execução de alguma atividade caracterizada como serviço de interesse/utilidade pública, profissionalizante ou assistencial, sem fins lucrativos e não exclusivas do Estado. São instituídos por meio de autorização legislativa, condicionada a aquisição de personalidade jurídica ao registro de seus atos constitutivos no respectivo cartório de registro civil. 



    (...) 



    Cumpre salientar que, justamente por não integrarem a seara da Administração Direta e Indireta, a instituição dessas pessoas jurídicas não macula a norma prevista nos artigos 37, inciso XIX, da Constituição da República, e 115, inciso XXI, da Carta Estadual, parecendo inócua a discussão, sob tal contexto, acerca da sustentada taxatividade na criação de novas pessoas jurídicas descentralizadas pelo Estado. 



    Da mesma forma, o C. Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.924-1/DF (j. em 20.05.2009), admitiu a possibilidade de criação de novos serviços sociais autônomos (no caso, o Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo SESCOOP)...



    (...)



    [In casu] Trata-se de pessoa jurídica de direito privado com fins não econômicos, de interesse coletivo e de utilidade pública, vinculada, por cooperação, à Secretaria Municipal do Desenvolvimento, Trabalho e Empreendedorismo, com intuito de promover o crescimento econômico e geração de empregos no Município de São Paulo por meio do fortalecimento de micro, pequenas e médias empresas e cooperativas, especialmente por meio de programas e projetos de fomento e estímulo ao micro, pequeno e médio empreendedor, e às cooperativas, inclusive de incentivo à inovação e desenvolvimento tecnológico, escopo eminentemente buscado pelo Programa VAI TEC...



    (...)



    Sem prejuízo, não se nega que da subvenção por recursos públicos na hipótese, evidente derive a sujeição de tais entidades aos princípios constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência (CR, art. 37), sem que isso, no entanto, desnature a condição de pessoas jurídicas de direito privado ou a elas imponha as mesmas regras aplicáveis à atuação da Administração Pública. 



    (...)



    Nesse contexto, a natureza jurídica de entidade civil de direito privado da ‘ADÊ SAMPA’ afasta a obrigatória observância da norma prevista no artigo 115, inciso II e §3º, da CE (artigo 37, inciso II e §2º, da CR), bastando a exigência de processo seletivo simplificado, conforme alude o artigo 14 da Lei Municipal nº 15.838/2013, pautado pelos princípios da impessoalidade, moralidade e publicidade.



    (...)



    Acresça-se, ainda, que a formalização de contratos em geral pela ‘ADÊ SAMPA’ é precedida de processo licitatório simplificado, como se afere nos diversos editais publicados em seu site (aba ‘Transparência’), na forma do artigo 4º, inciso III, da Lei nº 15.838/2013, sem contrariar o disposto no artigo 117 da Carta Estadual (artigo 37, XXI, CR), preservando assim os princípios nucleares próprios da Administração Pública, como alude aquele dispositivo (fls. 106) e a jurisprudência consolidada do Tribunal de Contas da União.



    (...)



    Analisando o ato normativo que autorizou a instituição da ‘ADÊ SAMPA’, tem-se que a entidade justamente por ser subvencionada por verbas públicas é submetida a controle externo e constante supervisão do Poder Executivo, sem olvidar o cumprimento das disposições do contrato de gestão, instrumento no qual serão definidas metas e premissas dirigentes da atividade de fomento a ser por ela desempenhada”.



    Não merece reparos o acórdão recorrido.



    Com efeito, esta Corte já assentou a possibilidade de o Estado fomentar certos serviços de utilidade pública mediante criação de entidades de regime jurídico privado não integrantes da Administração Pública podendo ser subvencionadas por verbas públicas. Nesse sentido:



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. EDUCAÇÃO. ENTIDADES DE COOPERAÇÃO COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. LEI 11.970/1997 DO ESTADO DO PARANÁ. PARANAEDUCAÇÃO. SERVIÇO SOCIAL AUTÔNOMO. POSSIBILIDADE. RECURSOS PÚBLICOS FINANCEIROS DESTINADOS À EDUCAÇÃO. GESTÃO EXCLUSIVA PELO ESTADO. AÇÃO DIRETA JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 1. Na sessão plenária de 12 de abril de 2004, esta Corte, preliminarmente e por decisão unânime, não conheceu da ação relativamente à Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação-CNTE. Posterior alteração da jurisprudência da Corte acerca da legitimidade ativa da CNTE não altera o julgamento da preliminar já concluído. Preclusão. Legitimidade ativa do Partido dos Trabalhadores reconhecida. 2. O PARANAEDUCAÇÃO é entidade instituída com o fim de auxiliar na Gestão do Sistema Estadual de Educação, tendo como finalidades a prestação de apoio técnico, administrativo, financeiro e pedagógico, bem como o suprimento e aperfeiçoamento dos recursos humanos, administrativos e financeiros da Secretaria Estadual de Educação. Como se vê, o PARANAEDUCAÇÃO tem atuação paralela à da Secretaria de Educação e com esta coopera, sendo mero auxiliar na execução da função pública - Educação. 3. A Constituição federal, no art. 37, XXI, determina a obrigatoriedade de obediência aos procedimentos licitatórios para a Administração Pública Direta e Indireta de qualquer um dos Poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. A mesma regra não existe para as entidades privadas que atuam em colaboração com a Administração Pública, como é o caso do PARANAEDUCAÇÃO. 4. A contratação de empregados regidos pela CLT não ofende a Constituição porque se trata de uma entidade de direito privado. No entanto, ao permitir que os servidores públicos estaduais optem pelo regime celetista ao ingressarem no PARANEDUCAÇÂO, a norma viola o artigo 39 da Constituição, com a redação em vigor antes da EC 19/1998. 5. Por fim, ao atribuir a uma entidade de direito privado, de maneira ampla, sem restrições ou limitações, a gestão dos recursos financeiros do Estado destinados ao desenvolvimento da educação, possibilitando ainda que a entidade exerça a gerência das verbas públicas, externas ao seu patrimônio, legitimando-a a tomar decisões autônomas sobre sua aplicação, a norma incide em inconstitucionalidade. De fato, somente é possível ao Estado o desempenho eficaz de seu papel no que toca à educação se estiver apto a determinar a forma de alocação dos recursos orçamentários de que dispõe para tal atividade. Esta competência é exclusiva do Estado, não podendo ser delegada a entidades de direito privado. 6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente, para declarar a inconstitucionalidade do artigo 19, § 3º da lei 11.970/1997 do estado do Paraná, bem como para dar interpretação conforme à Constituição ao artigo 3º, I e ao artigo 11, incisos IV e VII do mesmo diploma legal, de sorte a entender-se que as normas de procedimentos e os critérios de utilização e repasse de recursos financeiros a serem geridos pelo PARANAEDUCAÇÃO podem ter como objeto, unicamente, a parcela dos recursos formal e especificamente alocados ao PARANAEDUCAÇÃO, não abrangendo, em nenhuma hipótese, a totalidade dos recursos públicos destinados à educação no Estado do Paraná” (ADI nº 1864, Rel. Min. Maurício Corrêa, Relator(a) p/ Acórdão Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJe de 02/05/2008).



    Na mesma ocasião, assentou-se que, tendo em vista tais entidades não integrarem a Administração Pública, não se submetem à obrigatoriedade de licitação para contratar com terceiros, tampouco à necessidade de contratação de pessoal mediante concurso público.



    Em que pese tais considerações, esta Corte tem afirmado que as entidades do Terceiro Setor, tenham sido elas criadas ou não pelo Poder Público, desde que recebam recursos públicos, deverão submeter-se ao controle das Cortes de Contas, bem como terão de observar os princípios da impessoalidade, da legalidade e da moralidade em suas contratações, não havendo o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo se afastado dessa orientação.



    Ante o exposto, com esteio no artigo 21, § 1º do RISTF, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de fevereiro de 2022.



Ministro Dias Toffoli



Relator Documento assinado digitalmente