Tribunal: STF
Processo: MS 38658
Classe: MS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-23
Data de publicação: 2022-09-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Administrativo. Mandado de Segurança. Medida liminar. Prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário em tomada de contas especial do Tribunal de Contas da União (TCU). Inocorrência de fatos interruptivos da prescrição.



1.  Mandado de segurança impetrado contra o acórdão TCU nº 18190/2021, que teria condenado a impetrante ao ressarcimento ao erário. Alegação de prescrição da pretensão ressarcitória.



2. No julgamento do RE 636.886-RG (Tema 899), o Supremo Tribunal Federal definiu que a hipótese excepcional de imprescritibilidade prevista no art. 37, § 5º, da Constituição não se caracteriza em caso de pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas, porque a condição de que haja ato doloso de improbidade administrativa, assim reconhecido por juízo competente, não se faz presente. Não foi realizada modulação dos efeitos temporais dessa decisão, de modo que não cabe afastar a aplicação da tese ao presente caso.



3.  A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de 5 (cinco) anos a contar da data da prática do ato. Embora se trate, aqui, não da imposição de sanções, mas de pretensão de ressarcimento ao erário, entendo que a referida lei representa a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia. 



4. O art. 2º, I e II, da Lei nº 9.873/1999 prevê que a prescrição se interrompe pela citação ou notificação do interessado ou por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato. No caso concreto, houve várias causas interruptivas do lapso prescricional, de modo que não se pode reconhecer a inércia do Tribunal de Contas.



5. Indeferimento da liminar.



    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de tutela de urgência, impetrado contra o acórdão TCU nº 18190/2021, que teria condenado a impetrante ao ressarcimento ao erário do montante de R$ 3.926.968,78 (três milhões, novecentos e vinte e seis mil, novecentos e sessenta e oito reais e setenta e oito centavos), em razão de pagamentos recebidos pela prestação de serviço de marketing e publicidade decorrente do Convênio 700.990/2008, celebrado entre o Ministério do Turismo e o Instituto Mundial de Desenvolvimento e da Cidadania. 



    2. A impetrante demanda o reconhecimento da ocorrência da prescrição quinquenal da pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União. Alega que o entendimento do TCU de que a interrupção do prazo prescricional se deu na primeira vez com a fiscalização da CGU é equivocado, pois a interrupção do prazo só se concretizaria a partir da citação ou notificação do interessado, dando-lhe ciência da apuração dos atos que lhe estavam sendo atribuídos.



    3. Defende que a ausência da notificação para se ter ciência da investigação instaurada contra si viola o princípio do contraditório e da ampla defesa. 



    4. Cita entendimento do Ministro Alexandre de Moraes, no âmbito do RE nº 636.886/AL (Tema nº 899), segundo o qual o prazo prescricional em ações de ressarcimento se inicia com a prestação de contas e é interrompido pela citação ou notificação do interessado.



    5. Pede, liminarmente, a suspensão da exigibilidade do débito objeto do acórdão TCU nº 18190/2021. No mérito, requer a confirmação da liminar, anulando-se o alegado ato coator.



    6. Determinei a notificação da autoridade impetrada, a cientificação do órgão de representação judicial da respectiva pessoa jurídica e a abertura de vista à Procuradoria-Geral da República, antes de apreciar a liminar, em vista da excepcionalidade das medidas de urgência (doc. 20). 



    7. A União requereu seu ingresso no feito (doc. 25). A autoridade impetrada não prestou as informações, conforme certificado nos autos (doc. 28). 



    8. É o relatório. Aprecio o pedido liminar.



    9. Nos mandados de segurança de competência originária dos tribunais, cabe ao relator apreciar os pleitos de medida liminar (Lei nº 12.016/2009, art. 16). Para o deferimento de liminar, faz-se necessária a presença de dois requisitos: o fumus boni iuris, i.e., a plausibilidade ou o fundamento relevante do direito alegado, e o periculum in mora, i.e., o risco de que o passar do tempo durante a tramitação do processo torne inócua a decisão que se venha a proferir ao final (art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009 e art. 300 do CPC/2015). Os requisitos são cumulativos: a ausência de um deles já se mostra suficiente para impedir a concessão da liminar. 



    10. Quanto à plausibilidade jurídica do pedido, entendo que a controvérsia principal instaurada neste writ diz respeito (i) ao prazo prescricional aplicável à pretensão punitiva do TCU e (ii) à existência, no caso concreto, de causas interruptivas que assegurem que a sanção direcionada à parte impetrante foi aplicada antes do exaurimento daquele prazo.



    11. Sobre o primeiro aspecto da controvérsia, esta Corte já decidiu que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja por aplicação direta, seja por analogia. Tal diploma fixa o prazo de 5 (cinco) anos para o exercício da pretensão punitiva, a contar da data da prática do ato ou, em caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. No julgamento do Mandado de Segurança 32.201, sob minha relatoria, a Primeira Turma do STF concluiu que, por seu caráter geral em matéria de direito administrativo sancionador, a Lei nº 9.873/1999 é aplicável a qualquer ação punitiva da Administração Pública Federal, exceção feita àquelas que possuam regulamentação própria. Ainda que assim não fosse, a referida lei representaria a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia, tendo em vista a autonomia científica do direito administrativo e a inexistência de razão plausível para o suprimento de possível omissão com recurso a normas do direito civil.



    12. A Segunda Turma deste Tribunal alcançou a mesma conclusão, tendo aplicado o prazo quinquenal de prescrição da Lei nº 9.873/1999 à pretensão sancionatória do TCU, no julgamento dos Mandados de Segurança nº 35.512 e nº 36.067, ambos por unanimidade e sob a relatoria do Min. Ricardo Lewandowski. À vista dos precedentes, reitero que tenho por injustificada a aplicação do art. 205 do Código Civil à hipótese. Embora se trate, aqui, não da imposição de sanções, mas de pretensão de ressarcimento ao erário, entendo que a referida lei representa a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia, conforme já vem sendo reconhecido pela jurisprudência do STF:



    EMENTA AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DELIBERAÇÃO DO TCU. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO E APLICAÇÃO DE MULTA. LUSTRO PRESCRICIONAL ESTATUÍDO NA LEI Nº 9.873/1999. INTERRUPÇÃO DA PRESCRIÇÃO POR ATOS INEQUÍVOCOS QUE, ANTERIORES À CITAÇÃO DA IMPETRANTE NA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL, IMPORTARAM NA APURAÇÃO DO FATO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. À luz dos marcos interruptivos indicados nas informações prestadas pelo Tribunal de Contas da União, a imputação de débito e a aplicação de multa não foram alcançadas pelo lustro prescricional estatuído na Lei nº 9.873/1999. 2. Ainda quando anterior à citação em tomada de contas especial, ato inequívoco, que importe na apuração do fato, é apto a interromper o fluxo do prazo prescricional, nos termos do art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999. Precedentes: MS 37293 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 30.4.2021; e MS 35208 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 10.02.2021. 3. Agravo interno conhecido e não provido. (MS 37847 AgR, Relatora Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, j. em 18.12.2021, DJe de 28.01.2022)



    Ementa: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS APÓS A PUBLICAÇÃO DA MP 1708/1998. INCIDÊNCIA DA LEI 9873/1999 AO CASO. PRESCRIÇÃO COMUM E INTERCORRENTE NÃO CARACTERIZADAS. OCORRÊNCIA DE CAUSA INTERRUPTIVA NOS TERMOS DO ART. 2º DA LEI 9873/1999. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Aplica-se a Lei 9873/1999 ao Tribunal de Contas da União no que se refere à prescrição e aos seus marcos interruptivos. Precedentes de ambas as Turmas. 2. No caso concreto, está evidenciada a ocorrência de atos inequívocos, os quais importaram na apuração dos fatos, suficientes para interromper as alegadas prescrições. 3. O efeito interruptivo da prescrição decorrente da apuração do fato pela Administração Pública, descrito no art. 2º, II, da Lei 9873/1999, prescinde de notificação, cientificação ou citação dos investigados, ocorrendo tão somente com o desaparecimento da inércia do Poder Público em investigar determinado fato. 4. Conforme previsão em Convênio, a prestação final de contas deveria ocorrer nos meses de janeiro e fevereiro de 1999. No mais, os serviços investigados na Tomada de Contas Especial, referentes à Recorrente, foram prestados no ano de 1997, mas pagos em sua totalidade apenas em 10/7/1998. Levando em consideração quaisquer dos marcos acima citados, incide ao caso as determinações insertas na Medida Provisória 1708, cuja publicação ocorreu em 30/6/1998, reeditada inúmeras vezes até sua conversão na Lei 9873/1999. 5. Sendo inexistente o direito líquido e certo alegado pela Recorrente e, consequentemente, não havendo qualquer comprovação de ilegalidade flagrante, é inviável o presente recurso. 6. Recurso de Agravo a que se nega provimento. (MS 35430 AgR, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. em 04.11.2021, DJe de 11.11.2021)



    Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INCIDÊNCIA DA LEI 9873/1999 AO CASO. PRESCRIÇÃO NÃO CARACTERIZADA. OCORRÊNCIA DE CAUSA INTERRUPTIVA. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. SEGURANÇA DENEGADA. 1. Aplica-se a Lei 9873/1999 aos casos analisados pelo Tribunal de Contas da União no que se refere à prescrição e aos seus marcos interruptivos. Precedentes de ambas as Turmas. 2. No caso concreto, está evidenciada a ocorrência de atos inequívocos que importaram na apuração dos fatos, suficientes para interromper a alegada prescrição, na forma do art. 2º, II, da Lei 9873/1999. 3. Sendo inexistente o direito líquido e certo alegado pela parte e, consequentemente, não havendo qualquer comprovação de ilegalidade flagrante, é inviável a presente ação mandamental. 4. Mandado de Segurança denegado. (MS 35971, Relator Ministro Marco Aurélio, Relator p/ Acórdão Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. em 19.10.2021, DJe de 12.11.2021)



    13. Resta, portanto, definir o termo inicial do referido prazo e a verificação da existência de causas interruptivas da prescrição. Observo que os pagamentos tidos por irregulares pela autoridade impetrada ocorreram no exercício de 2009, ocasião em que se inicia o prazo prescricional. Especificamente, o impetrante aponta a data mais longínqua de 17.12.2009, como marco inicial da prescrição dos valores a serem ressarcidos. A autoridade impetrada, no ato coator, por sua vez, relaciona uma série de fatos interruptivos da prescrição, que impediriam o seu reconhecimento (doc. 14). Transcrevo abaixo o trecho do ato coator em que são relacionados os fatos interruptivos:



    “22. No caso em tela, os pagamentos inquinados ocorreram no exercício de 2009. 



    23. Em dezembro de 2011, a Controladoria-Geral da União realizou Relatório de Auditoria Especial tratando de irregularidades no presente convênio, hipótese prevista no inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999 (peça 52, p. 266). 



    24. Em 12/9/2013, o Ministério do Turismo emitiu a Nota Técnica de Análise 4/2013, tratando das dos fatos ora questionados, hipótese prevista no inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999. 



    25. Em 6/1/2014, foi instaurada a presente tomada de contas especial, hipótese prevista no inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999 (peça 1, p. 5). 



    26. Em 30/11/2016, foi efetuada a instrução pela unidade técnica a quo propondo a realização de diligência, hipótese prevista no inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999 (peça 33). 



    27. Em 27/6/2019, foi proferida a decisão ora impugnada (peça 181), hipótese prevista no inciso III do art. 2º da Lei 9.873/1999.”



    14. Observa-se, portanto, que, entre os fatos mencionados pela autoridade coatora, os quais, em cognição sumária, parecem representar situações aptas a causar a interrupção do prazo prescricional, não houve o transcurso de prazo superior a 5 (cinco) anos. Assim, não teria havido a prescrição alegada pelo impetrante.



    15. Ressalvada a possibilidade de revisitar o presente entendimento quando do julgamento final, os atos inequívocos de apuração das irregularidades vieram ocorrendo desde 2011. Assim, não se pode, a princípio, imputar inércia ao TCU ou ao órgão fiscalizador que justifique o reconhecimento da prescrição no presente caso. Apesar do longo lapso temporal desde a ocorrência dos fatos até a citação da impetrante no processo instaurado pelo TCU, as autoridades competentes vinham procedendo à apuração das irregularidades de forma constante e com a ciência dos envolvidos.



    16. Em face do exposto, indefiro a medida liminar pleiteada. Reitere-se a notificação da autoridade impetrada, para prestar informações nos autos. Na sequência, dê-se vista à Procuradoria-Geral da República. Admito o ingresso da União no feito.



    Publique-se. Intimem-se. 



    Brasília, 23 de setembro de 2022. 



Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO



Relator