Tribunal: STF
Processo: MS 38375
Classe: MS
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-02-16
Data de publicação: 2022-02-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TCU QUE DETERMINOU RECÁLCULO DE VALOR DOS PROVENTOS DO INSTITUIDOR. REDUÇÃO DO VALOR DA PENSÃO DA ESPOSA. OBSERVÂNCIA PELO TCU DO PRAZO DE 5 ANOS PARA JULGAMENTO DA LEGALIDADE DO ATO. PRECEDENTES. RE 636.553/RS JULGADO EM REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 445. DENEGAÇÃO DA LIMINAR.



1.     Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Erondina Maciel de Menezes Furtado em face do Acórdão 17731/2021 da 1ª Câmara do Tribunal de Contas da União.



2.     Sustenta a impetrante que, em 03/11/2021, recebeu notificação da 9ª Região Militar dando conta do resultado de julgamento proferido pelo Tribunal de Contas da União que considerou ilegal o ato de concessão de pensão militar em seu favor. Tal acórdão determinou, ainda, o recálculo dos proventos do instituidor, que serviram de base de cálculo para a pensão, e a subsequente emissão de novo ato de pensão militar em favor da impetrante, considerando o novo valor reduzido dos proventos do instituidor.



3.     Narra que seu esposo (instituidor da pensão) já recebia proventos no valor majorado pela elevação a posto acima há cerca de 20 anos (ato de concessão da reforma publicado no DOU em 19/08/2001).



4.     Esclarece que o ato de concessão da reforma foi julgado legal pelo TCU, para fins de registro, conforme o Acórdão 6260/2018, lavrado em 24/07/2018.



5.     Afirma que, após o óbito do instituidor, ocorrido em 09/11/2016, ela, a impetrante, passou a receber pensão militar no valor equivalente aos proventos integrais do seu esposo.



6.     Não obstante, em 19/10/2021, por meio do Acórdão 17731/2021 da 1ª Câmara, o TCU considerou irregular o cálculo dos proventos do instituidor na forma majorada com base no soldo correspondente ao grau hierárquico imediato superior. Em consequência, considerou ilegal a pensão militar da impetrante, tendo em conta ter considerado em sua base de cálculo tais proventos majorados.



7.     Sustenta a impetrante que o TCU, ao modificar o entendimento da questão e julgar ilegal a pensão militar da impetrante, não respeitou o ato jurídico perfeito, tampouco o direito adquirido, e comprometeu a segurança jurídica, diante do fato de que já havia reconhecido legal o ato de concessão da reforma do instituidor, para fins de registro, desde 24/07/2018.



8.     Argumenta, ainda, que o TCU “resolveu instaurar o processo de anulação do ato de concessão da pensão sem o devido contraditório e a ampla defesa”.



9.     Afirma a existência do periculum in mora diante do fato de que a pensão em destaque constitui a remuneração e a fonte de sobrevivência da impetrante e de sua família, que estará em risco se consumada a redução dos proventos na forma determinada pelo acórdão combatido.



10.     Pede liminar para: (i) suspender os efeitos do Acórdão 17731 da 1ª Câmara do Tribunal de Contas da União e (ii) que seja determinado o restabelecimento do pagamento da pensão nos moldes em que realizado antes da redução determinada pelo julgamento do TCU ou o depósito dos valores questionados em juízo.



11.     Determinei a intimação da autoridade coatora para prestar, em 5 (cinco) dias, informações indispensáveis para apreciar o pleito liminar.



12.     Informações prestadas pela autoridade coatora no id. 16, onde apontou que (i) o ato de concessão de reforma de Otair Gondim Furtado (TC-019.375/2018- 2) foi encaminhado ao TCU em 19/12/2017 e (ii) o ato de concessão de pensão militar instituída em favor de Erondina Maciel de Menezes Furtado (TC-040.376/2021-4) foi encaminhado ao TCU em 02/05/2017. Sustenta que o TCU “efetivamente julgou o ato de concessão de pensão militar da Impetrante dentro do prazo de cinco anos contados da entrada do processo na Corte, em perfeita consonância com o entendimento do STF acerca do tema. Envio do ato para análise do TCU em 02/05/2017 e julgamento em 19/10/2021”.



13.     Os autos voltaram conclusos para apreciação do pleito liminar.



14.     É o Relatório. Decido.



15.     Nos termos do artigo 5º, inciso LXIX, da Constituição, o mandado de segurança será concedido para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas-corpus ou habeas-data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público.



16.     O artigo 7º, inciso III, da Lei 12.016/09 prevê ser possível a suspensão do “ato que deu motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida”.



17.     Na presente hipótese, não se fazem presentes tais requisitos.



18.     A impetrante insurge-se contra ato colegiado de órgão fracionário do TCU datado de 19/10/2021, que considerou ilegal o ato que lhe concedeu pensão militar por morte em 09/11/2016, diante de irregularidade em sua base de cálculo, já que a Corte de Contas considerou indevida a elevação a posto superior no ato de reforma do instituidor dessa pensão (esposo da impetrante).



19.     Trago à análise trecho do acórdão combatido para melhor compreensão dos fundamentos da decisão da Corte de Contas:



    [...] 9. Observa-se, dos dispositivos mencionados, que a expressão "anos de serviço", utilizada no art. 50, inciso II, é posteriormente qualificada a partir do art. 135. Na referida qualificação, não se encontram os tempos de serviço passados pelo militar nas guarnições especiais da Categoria "A", fato que permite concluir que esses tempos, conquanto possam ser considerados para fins de inativação dos militares, não podem ser computados com a finalidade de conferir a vantagem financeira prevista no art. 50, inciso II, já que não há previsão legal para tanto.



    10. Nesse sentido, é fácil observar, por exemplo, que o § 1º do art. 137 preconiza que "os acréscimos a que se referem os itens I, III e VI serão computados somente no momento da passagem do militar à situação de inatividade e para esse fim". Tal dispositivo demonstra que a norma trouxe uma qualificação para a expressão "anos de serviço" e discriminou, entre os tempos, aqueles que poderiam surtir todos os efeitos e aqueles que só permitiriam a contagem para inatividade.



    11. É nítido que a intenção do legislador era a de premiar com um posto/graduação acima do ocupado na atividade aqueles militares que contassem trinta anos de efetivo serviço na atividade militar ou nas situações específicas discriminadas na lei que indicam relação de causa e efeito com a atividade militar, como no caso dos incisos II, IV e V, discriminados de forma expressa no § 2º do art. 137.



    12. Considerando tais argumentos, no caso do instituidor Otair Gondim Furtado, ele apenas cumpriu os trinta "anos de serviço" estipulados pela Lei 6.880/1980 e requeridos para se inativar com proventos calculados com base no posto acima antes de 29/12/2000 se considerados os tempos passados pelo militar nas guarnições especiais da Categoria "A".



    13. Nessa situação, conforme se demonstrou, ele não faria jus ao benefício que previa proventos calculados com base na remuneração referente ao posto/graduação imediatamente posterior ao que ocupava na ativa, já que, na qualificação de tempos, o Estatuto dos Militares não autorizou a contagem de períodos passados em guarnições especiais da Categoria "A" para conferir a vantagem mencionada.



    14. Com isso, a irregularidade mencionada se comunicou para a pensão em análise, maculando o registro. Vale mencionar que os atos de concessão de reforma e pensão militar, embora tenham correlação, são atos complexos independentes, de tal sorte que uma eventual irregularidade que não tenha sido analisada em um ato de reforma, apreciado pela legalidade, pode ser reavaliada em um ato de pensão militar. Este é exatamente o caso em questão, uma vez que no ato de pensão militar foi identificada irregularidade que impede o seu registro.



    Ante o exposto, voto para que seja adotada a minuta de acórdão que ora trago ao exame deste Colegiado.



20.     Destaco que o Supremo Tribunal Federal decidiu, em regime de repercussão geral (RE 636.553/RS), apreciando o tema 445, fixar a seguinte tese: "Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas".



21.     Eis a ementa do julgado:



    Recurso extraordinário. Repercussão geral. 2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto. 3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas. 5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada. 6. TESE: "Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas". 7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos. 8. Negado provimento ao recurso.



22.     Trata-se de evolução na jurisprudência do STF em relação ao entendimento até então cristalizado.



23.     Em um primeiro momento, fixou-se o entendimento de que não se opera a decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/1999 no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria, reforma ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União — que consubstancia o exercício da competência constitucional de controle externo (art. 71, III, CF/1988). Tal entendimento foi corporificado na Súmula Vinculante n. 3, com a seguinte redação: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.



24.     Somente a partir do julgamento dos MS 25.116 e MS 25.403, o Supremo Tribunal Federal, em homenagem aos princípios da boa-fé e da segurança jurídica, mitigou esse entendimento, apenas para o fim de assegurar o contraditório e a ampla defesa quando ultrapassados mais de cinco anos entre a chegada do processo no TCU e a decisão da Corte de Contas.



25.     A partir do recente julgamento do RE 636553/RS, em repercussão geral, esta Suprema Corte passou a entender que, embora mantendo a natureza de ato complexo e a inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes do registro pelos Tribunais de Contas dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, as Cortes de Contas estão sujeitas ao prazo de 5 anos para apreciarem a legalidade dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas.



26.     Assim, a discussão acerca da observância do contraditório e da ampla defesa após o transcurso do prazo de 5 anos depois da chegada do processo ao TCU encontra-se prejudicada. Isso porque, de acordo com o novo entendimento fixado por este Supremo Tribunal Federal, findo o referido prazo de 5 anos, a contar da chegada do processo às Cortes, o ato de aposentação, reforma ou pensão considerar-se-á registrado tacitamente, não havendo mais a possibilidade de alteração pela Corte de Contas.



27.     A alteração do entendimento da Corte fundou-se na preocupação em prestigiar a segurança jurídica, dando lugar à estabilização das relações, que não podem estar sujeitas a um eterno e reiterado processo de revisionismo ou mesmo estarem permanentemente ameaçadas pelas alterações de entendimento ou mesmo novos olhares que possam se colocar sobre os atos acabados.



28.     Dessa forma, ao longo dos debates travados para a formação do precedente, entendeu-se que a faculdade que tem o Poder Público de anular os próprios atos não pode ser compreendida como irrestrita ou ilimitada, mas que deve ceder, diante da necessidade de proteger a boa fé e da imposição constitucional de assegurar a estabilidade das relações. 



29.     Nota-se a preocupação do constituinte com a proteção da segurança jurídica quando se estabelece, por exemplo, no inciso XXXVI do art. 5º da CF/88, que a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada ou mesmo na regra constitucional definidora da súmula vinculante (art. 103-A, §1º) que coloca entre os objetivos da edição da súmula afastar grave insegurança jurídica.



30.     Assim, passo a analisar o presente caso tendo por base a jurisprudência fixada pela Suprema Corte ao apreciar o Tema 445.



31.     Pois bem.



32.     Vejo que o julgamento do TCU pela ilegalidade do benefício de pensão militar da impetrante não se fundou em defeitos nos aspectos e requisitos intrínsecos desse benefício específico (pensão). A mácula apontada pelo TCU reside em benefício diverso e de titularidade outra, qual seja, no benefício de aposentadoria do instituidor ou, mais precisamente, no montante dos proventos de inatividade desse instituidor.



33.     O fato de o benefício de pensão por morte ter por origem o falecimento do instituidor e de ter sua configuração ditada a partir das características do benefício de aposentadoria do instituidor, sobretudo no tocante ao seu montante (“o valor da pensão será igual ao valor dos proventos do instituidor”), não retira a autonomia de cada um desses benefícios. São, a pensão e aposentadoria, benefícios diversos.



34.     Desse modo, o que o órgão fracionário do TCU empreendeu, na verdade, foi uma dupla aferição: a de legalidade, para fins de registro, da pensão militar da impetrante, concedida em 09/11/2016, e, como questão prejudicial, uma revisão do ato de reforma do militar, datado de 19/08/2001.



35.     Em outras palavras, o ato coator, para além de apreciar, para fins de registro, a legalidade da pensão por morte, segundo os requisitos intrínsecos desse benefício, acabou por revisar o ato de concessão da reforma do militar falecido, no que toca ao valor dos respectivos proventos.



36.     Ocorre que, de acordo com as informações prestadas pela autoridade coatora, houve enorme mora da repartição militar ao encaminhar as informações ao TCU, tendo encaminhado o ato de concessão de reforma de Otair Gondim Furtado somente em 19/12/2017 e o ato de concessão de pensão militar instituída em favor de Erondina Maciel de Menezes Furtado apenas em 02/05/2017.



37.     Desse modo, tendo em conta que o primeiro ato somente chegou ao TCU em 02/05/2017 e considerando que o julgamento pelo Tribunal de Contas da União ocorreu em 19/10/2021, fica nítido que, com relação ao processo de análise dos dois atos pelo TCU, não transcorreu o prazo de 5 anos estabelecido na jurisprudência para atuação da Corte de Contas.



38.     Ademais, mesmo considerando que o ato de concessão da reforma foi previamente julgado legal pelo TCU, para fins de registro, conforme o Acórdão 6260/2018, lavrado em 24/07/2018, é de ver-se que, ainda assim, não transcorreu, também, o prazo de 5 anos para a revisão desse ato confirmatório.



39.     Desse modo, a despeito do longo espaço de tempo desde a concessão da reforma do instituidor, vejo que a Corte de Contas exerceu seu mister revisional dentro do período de 5 anos estabelecido para sua atuação, segundo a jurisprudência atual da Suprema Corte, fixada no RE 636553/RS, em repercussão geral, de modo que, assentada a natureza complexa dos atos de reforma e pensão, fica afastada a tese de ilegalidade ou abuso de poder na atuação da autoridade coatora.



40.     Em sentido semelhante, destaco o MS 34727 AgR, Segunda Turma, Relator o Min. Celso de Mello, julgado em 10/10/2020:



    EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO CONTRA ACÓRDÃO EMANADO DO E. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO – APOSENTADORIA – ATO CONCESSIVO INICIAL – REGISTRO – PROCEDIMENTO DE CONTROLE EXTERNO DE LEGITIMIDADE JURÍDICA (CF, ART. 71, III) – APLICABILIDADE DO PRAZO DECADENCIAL DE 05 (CINCO) ANOS – DECISÃO QUE SE AJUSTA À ORIENTAÇÃO FIRMADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM RAZÃO DE JULGAMENTO FINAL, COM REPERCUSSÃO GERAL, DO RE 636.553/RS – O ATO DE CONCESSÃO DE APOSENTADORIA, QUE SE REVESTE DE NATUREZA COMPLEXA, SOMENTE SE APERFEIÇOA COM A ANÁLISE DE SUA LEGALIDADE E ULTERIOR REGISTRO PELO E. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO – OBSERVÂNCIA, EM TAL HIPÓTESE, DOS POSTULADOS CONSTITUCIONAIS DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA CONFIANÇA – DIREITO DE DEFESA E CONTRADITÓRIO: EXERCÍCIO NÃO ASSEGURADO NO CURSO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE APRECIAÇÃO DA LEGALIDADE DO ATO DE CONCESSÃO INICIAL DE APOSENTADORIA, REFORMA E PENSÃO – LEGITIMIDADE DESSA COMPREENSÃO – SÚMULA VINCULANTE Nº 3/STF – INACUMULABILIDADE DE DETERMINADA GRATIFICAÇÃO (GAE) COM A REMUNERAÇÃO PERTINENTE AO EXERCÍCIO DE FUNÇÃO COMISSIONADA OU DE CARGO EM COMISSÃO (LEI Nº 11.416/2006, ART. 16, § 2º) – INOCORRÊNCIA, EM TAL SITUAÇÃO, DE OFENSA ÀS CLÁUSULAS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADQUIRIDO E DA IRREDUTIBILIDADE DO ESTIPÊNDIO FUNCIONAL, QUANDO RETIFICADO O ATO DE APOSENTADORIA, POR DETERMINAÇÃO DO TCU, NO CONTEXTO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE REGISTRO – PRECEDENTES – PARECER DA DOUTA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELA DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.



41.     Assim, ausente a plausibilidade do direito líquido e certo invocado.



42.     Ausente um dos requisitos, deixa de ser possível a concessão da liminar.



43.     Diante do exposto, INDEFIRO O PEDIDO LIMINAR.



44.     Informações já foram prestadas pela autoridade coatora.



45.     Intime-se a Advocacia-Geral da União, nos termos do inc. II do art. 7º da Lei n. 12.016/2009.



46.     Vista ao Procurador-Geral da República (art. 12 da Lei n. 12.016/2009 e inc. IX do art. 52 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal)



47.     Publique-se.



    Brasília, 16 de fevereiro 2022.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator