Tribunal: STF
Processo: RE 1397223
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2022-09-21
Data de publicação: 2022-09-21

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, que confirmou sentença que julgou improcedente ação ordinária ajuizada pelo ESTADO DE ALAGOAS em face da UNIÃO, postulando o ressarcimento por despesas médico-hospitalares custeadas pelo ente federativo para tratamento de paciente acometido de câncer, em cumprimento de ordem emanada da Justiça Estadual.



    Opostos Embargos de Declaração (Vol. 4), foram rejeitados (Vol. 5).



    No Recurso Extraordinário (Vol. 6), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o ESTADO DE ALAGOAS alega que o acórdão recorrido violou os arts. 23, II, parágrafo único, e 196, da Constituição Federal, bem como os Temas 6 e 793 da repercussão geral.



    Sustenta que “na hipótese em tela, o cerne da questão consiste na imposição de ressarcimento dos entes que suportaram o ônus financeiro para o fornecimento de tratamento/medicamento oncológico de responsabilidade da União, conteúdo e alcance da solidariedade em matéria de saúde pública, disciplinada nos artigos 196, e 23, II, parágrafo único, da Carta Magna, partindo das premissas apresentadas pelo Supremo Tribunal Federal em sede de Repercussão Geral - TEMA 793 – STF”. Destaca que “ao afastar a necessidade de ressarcimento do ente público responsável pelo fornecimento de medicamento/tratamento, o Egrégio Tribunal Regional Federal da 5ª Região adotou posicionamento que destoa da tese fixada pelo STF” (Vol. 6, fl. 8).



    Ressalta que tratando-se de medicamento de alto custo para tratamento de oncologia, cuja responsabilidade pelo financiamento é do Ministério da Saúde, torna-se imprescindível a inclusão da União no polo passivo (Vol. 6, fl. 12).



    Pondera que, nos termos da jurisprudência do STF, “compete ao Magistrado, no âmbito dos processos judiciais relacionados à prestação de saúde, identificar o ente público responsável e efetuar o direcionamento/ressarcimento da obrigação” (Vol. 6, fl. 18). 



    Afirma que, tratando-se “de medicamento oncológico, cabe à União Federal a obrigação de ressarcimento dos valores despendidos, sendo autorizada a intervenção do Poder Judiciário para essa finalidade, independentemente de prévia instauração de procedimento administrativo para fins de reembolso/compensação entre os entes federativos” (Vol. 6, fl. 20). 



    Requer, ao final, “seja o presente Recurso Extraordinário CONHECIDO e PROVIDO, no sentido de determinar à autoridade recursal de origem que determine que União Federal realize o ressarcimento dos valores dispendidos pelo Estado de Alagoas no fornecimento de medicamento/tratamento oncológico de responsabilidade da União, os termos do TEMA 793 do STF” (Vol. 6, fl. 21). 



    Em contrarrazões (Vol. 8, fl. 368), a UNIÃO afirma, em síntese, que “não há como prosperar o referido recurso, uma vez que (1) o julgamento proferido pelo STF não se amolda à situação vertente, eis que o medicamento deferido judicialmente não está padronizado no SUS; (2) a União não integrou a lide originária na qual fora condenado o Estado-membro; e (3) não há regra de competência estabelecida no SUS que atribua à União a responsabilidade pelo financiamento integral de medicamentos oncológicos não contemplados na política de assistência farmacêutica do SUS” (Vol. 8, fl. 369).



    Na sequência, o RE foi admitido e os autos encaminhados ao STF (Vol. 7).



    É o relatório. Decido. 



     



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo.



    Trata-se, na origem, de ação ordinária ajuizada pelo ESTADO DE ALAGOAS em face da UNIÃO, em que se requer o ressarcimento de valores gastos com o pagamento de medicamento/tratamento oncológico, consoante determinado por decisão judicial exarada em sede de ação ordinária nº 0705318-82.2018.8.02.0058, no âmbito da Justiça Estadual, em processo judicial do qual não participou a União.



    O juízo singular, interpretando a tese fixada no Tema 793 (RE 855.178-RG), a legislação aplicável à espécie (Lei 8.080/1990), e as normas infralegais pertinentes, consignou haver responsabilidade solidária de todos os entes da Federação na prestação de serviços públicos de saúde, podendo qualquer um deles figurar no polo passivo da demanda. 



    Todavia, pontuou que o Sistema Único de Saúde (Portaria 874/2013) possui critérios acerca do financiamento das ações e atribuições de cada ente que, “inclusive, são aptos a guiar, no âmbito administrativo, o ressarcimento de um ente que tenha despendido valores além da sua capacidade e/ou atribuição” (Vol. 2, fl. 7). 



    Assim, entendeu que “caso um ente venha a desembolsar recursos que perpassem suas atribuições/competências, será ressarcido na forma administrativa, conforme previsão legal e infralegal“ (Vol. 2, fl. 8). 



    Aduziu que, na hipótese dos autos, “não constam nos autos informações suficientes que demonstrem o esgotamento - e sequer a utilização pelo autor - das hipóteses de ressarcimento e/ou complementação de medicamentos e valores já estabelecidos dentro do sistema, como prescreve a Lei do SUS e as normas regulatórias do Ministério da Saúde” (Vol. 2, fl. 8). 



    Realçou que, embora não se exclua “a eventualidade da utilização da via judicial para que se concretize possível reembolso/ressarcimento de um ente público que arcou diretamente com altos custos de medicamento e/ou tratamento médico pelo SUS, (…) isso somente deve ocorrer se houver, no processo originário, a participação daquele que seria o ente responsável pela cobertura da tecnologia necessária à proteção da saúde do(s) indivíduo(s) necessitado(s), se os meios administrativos próprios não forem suficientes para preencher a lacuna instalada nos orçamentos, em razão de dispêndio financeiro de urgência, por exemplo, e/ou se os mecanismos administrativos/legais de compensações internas e administrativas existentes entre os entes federativos e a União Federal não forem suficientes” (Vol. 2, fl. 9). Assim, “considerando a descentralização do SUS e os critérios do art. 35 da Lei nº 8.080/90, a interferência do Judiciário nessa seara seria ingerência contrária ao princípio constitucional da separação dos poderes, (…) criando despesa para a União sem autorização legal, interferindo, consequentemente, nas disposições da Lei Orçamentária” (Vol. 2, fl. 10). 



    Ao final, julgou improcedente o pedido, ao fundamento de que “em matéria de saúde, não há base legal que suporte direito de regresso de um ente federado em face da União, sem que antes sejam utilizados os meios administrativos ou judiciais de reembolso/ressarcimento próprios (Neste último, somente quando a União participar do processo e tiver ciência dos valores e do mérito das ações é que se poderia falar em responsabilização tout court, o que não ocorreu no caso dos autos)” (Vol. 2, fl. 10). 



     



    Por sua vez, o Tribunal de origem confirmou a sentença aos seguintes fundamentos (Vol. 3):



    “Inicialmente, aprecia-se a preliminar de ilegitimidade passiva da União, que sumariamente fica rejeitada. Se a demanda é intentada contra a União, não há como esta ser parte passiva ilegítima. 



    No caso, o problema é, essencialmente, de mérito, no sentido de se aclamar dever ou não da União, o ônus de ressarcir o Estado de Alagoas pelas despesas tidas com tratamento médico de paciente. 



    Assim, parte-se para o mérito, e nesse sentido, inicialmente, se faz devida a busca do retrato completo da demanda, na qual o Estado de Alagoas foi condenado a efetuar o pagamento da quantia de R$ 67.032,98 (sessenta e sete mil trinta e dois reais e noventa e oito centavos), em decorrência de demanda intentada por Aldenice Maria de Azevedo Lima, perante a 4ª Vara Cível de Arapiraca/Fazenda Pública, no Estado de Alagoas, destinado a tratamento oncológico. 



    Penso se cuidar de situação factual que começa a ser enfrentada, dentro da temática atinente a solidariedade entre União, Estados e Municípios, no que se refere a assistência médica a todos que dela necessitarem, a reclamar a máxima cautela. 



    Antes de tudo, penso que a solidariedade entre os três entes públicos faz com que as demandas devam ser intentadas na Justiça Federal, por ser o juízo próprio, no caso, para as ações em que a União figura no pólo passivo, e, ademais, ao lado do Estado-membro e do respectivo Município. 



    Nesse sentido, para legitimar a responsabilidade de cada ente, dentre o trio citado, cada um deve ter a iniciativa de trazer os demais para a lide, a fim de que possam todos participar do feito no pólo passivo, e, assim, adiante, dividirem entre si as despesas que cada demanda, mercê de antecipação de tutela provisória ou de sentença, fixa. 



    No caso, pelo que consta dos autos, a demanda foi intentada na Justiça Estadual apenas contra o Estado de Alagoas, não tendo este a preocupação de trazer à lide a União, e, desta forma, transferir o feito para o Juízo Federal, em face da primazia que a presença da União acarreta. Deixou o apelado correr o feito, e, só depois de condenado e de efetuadas as despesas, que agora quer ver ressarcido, é que move demanda contra a União, não se trazendo notícia de ter acionado, igualmente, o Município no qual a paciente tinha ou tem seu domicílio. Considero que, em casos tais, a União não deve ser compelida a efetuar qualquer ressarcimento, por não ter participado da lide, e, assim, não ter analisado o caso para verificar se, através de sua rede hospitalar, poderia ou não prestar a paciente o bem de vida perseguido na demanda. 



    O problema, assim, não é de ordem constitucional, mas, eminentemente processual, à medida em que se vai buscar solução na lei processual civil, porque a solidariedade no plano pragmático, nasce da presença dos três entes públicos mencionados na lide, ficando cada um, em caso de condenação, que sempre ocorre, responsável por parte das despesas, que, afinal, deve ser dividida em tamanhos iguais para todos os três. 



    Então, vem o tiro final, a apregoar que a sentença só produz efeitos para as partes, das quais do feito participa, ou, na dicção do art. 506, do Código de Processo Civil, a sentença faz coisa julgada às partes entre as quais é dada, não prejudicando terceiros. 



    Nesse caso, por terceiro se entende todos que do feito, no qual foi proferido, do feito não participou. 



    É aqui o caso da União, que não pode se sujeitar ao ressarcimento por despesa, autorizado em feito, tramitado na Justiça Estadual, que não é seu juízo privativo, em demanda, da qual não participou. 



    A decisão ali tomada, nessas circunstâncias, não lhe prende, nem contra a ela produz qualquer efeito, por não ter sido parte no feito. 



    Mantém-se a sentença, acrescentando-se um por cento, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, sobre o valor fixado na sentença de R$ 3.000,00 ( três mil reais) em honorários advocatícios. 



    Por este entender, nego provimento à apelação. 



    É como voto”.



    Pois bem. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 855.178-RG (Rel. Min. LUIZ FUX, Tema 793), examinou a repercussão geral da questão constitucional debatida nestes autos e reafirmou a jurisprudência desta CORTE no sentido da responsabilidade solidária dos entes federados quanto ao dever de prestar assistência à saúde. Confira-se a ementa do julgado: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 



    Posteriormente, ao rejeitar os Embargos de Declaração opostos em face desse acórdão, o SUPREMO fixou a seguinte tese: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". 



    Verifica-se, portanto, que, embora reconheça a existência de solidariedade entre os entes federados nas questões envolvendo a saúde pública, o STF decidiu, na tese fixada nos referidos embargos, que a autoridade judicial tem o dever de direcionar o cumprimento dessas demandas, de acordo com as regras de repartição de competências estabelecidas pela lei orgânica do SUS, bem como determinar ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    Nesse sentido: Rcl 41.954-MC, Rel. Min. GILMAR MENDES, 5/2/2021; RE 1.250.767, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 5/6/2020; RE 1.365.888, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 22/2/2022.



    Ainda que haja responsabilidade solidária dos entes federativos pela promoção das políticas públicas relativas à saúde, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL tem definido hipóteses nas quais a UNIÃO deve integrar a lide. 



    Recentemente, inclusive, a PRIMEIRA TURMA DO STF, em julgamento conjunto realizado em 22/3/2022, no qual se analisou o mérito das seguintes Reclamações: 49.890 e 50.414, de relatoria do Ilustre Min. DIAS TOFFOLI; bem como dois Embargos de Declaração e sete Agravos Regimentais envolvendo as Reclamações a seguir: Rcl 49909; 49919; 50726, 50715, 50866, 50481, 50907, 50649, 50458, todos de minha relatoria, definiu que:



    a) tratando-se de medicamento não padronizado/incorporado no RENAME/SUS, a UNIÃO deve necessariamente compor o polo passivo da lide; assim, a competência para julgar a lide é da Justiça Federal;



    b) no caso de medicamento padronizado no RENAME/SUS, porém cuja distribuição/financiamento está sob a responsabilidade exclusiva da UNIÃO, por exemplo, em razão dos altos custos dos medicamentos ou tratamentos oncológicos, a UNIÃO deve necessariamente compor o polo passivo da lide; assim, a competência para julgar a lide é da Justiça Federal;



    c) medicamentos não registrados na ANVISA, devem ser postulados necessariamente em face da UNIÃO, consoante fixado no Tema 500 da repercussão geral; e



    d) em todos os casos analisados, manteve-se a liminar deferida na origem a fim de preservar a saúde do paciente.



    A par disso, não se pode olvidar que, no Tema 793, também ficou assentado inexistir a exigência de litisconsórcio passivo necessário em demanda em que se pleiteia medicamento/tratamento em face do Estado, razão pela qual o jurisdicionado pode demandar contra qualquer um dos entes públicos, na medida em que todos são solidariamente responsáveis. Ficou ainda definido, nos Embargos de Declaração opostos no acordão do paradigma, que cabe ao magistrado direcionar o cumprimento da prestação, conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.



    No caso dos autos, o Estado de Alagoas foi condenado a fornecer medicamento/tratamento oncológico que não faz parte do elenco do RENAME, em processo julgado na Justiça Estadual, do qual não participou a União. 



    Agora, a unidade federativa busca, na Justiça Federal, o ressarcimento por parte da União dos valores despendidos para o cumprimento da decisão judicial.



    O Estado-membro alega ter suportado ônus financeiro que não lhe cabia, a fim de cumprir decisão judicial. 



    Conforme já afirmado, o fato de a União não ter participado da referida lide não afasta sua responsabilização em regresso. 



    Isso porque a responsabilidade solidária entre as unidades federadas no fornecimento de medicamento/tratamento não implica transferir para determinado ente o encargo financeiro que, de fato, é de outra pessoa política.



    A União, em suas contrarrazões, articula que não cabe a ela “ressarcir todos os entes federativos derrotados em demandas judiciais, em casos de medicamentos não previstos na RENAME ou medicamentos oncológicos ou medicamentos de alto custo” (Vol. 8, fl. 383), pois isso caracterizaria “enriquecimento ilícito do demandante e a indevida ‘duplicidade de financiamento do SUS’, pois o Sistema Único de Saúde “possui mecanismos de compensação quando decisões judiciais obriguem uma entidade política a fornecer remédio da alçada da outra.” 



    Dessa alegações, infere-se que a União resiste em admitir o direito de regresso do ente que arcou com as despesas pelo financiamento de remédios oncológicos. Assim, relegar a discussão alusiva ao ressarcimento à esfera administrativa seria apenas retardar a solução da celeuma, a qual, mais cedo ou mais tarde, findaria por aportar na seara judicial. E, desse modo, arcaria a unidade federativa sozinha com custos financeiros advindos do impasse, com potenciais prejuízos para a prestação dos serviços públicos locais. 



    Veja-se que, no RE 631.240-RG (Tema 350), Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 10/11/2014, em que se debateu a necessidade de postulação prévia junto ao INSS para a concessão/revisão de benefício previdenciário, esta CORTE assentou que “a exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado”, pois, “nesses casos, o interesse em agir estará caracterizado”. 



    No precedente, o Relator pontuou que o interesse de agir possui três aspectos: utilidade, adequação e necessidade. A utilidade significando que o processo deve trazer proveito para o autor; a adequação é a escorreita correspondência entre o meio processual escolhido pelo demandante e a tutela jurisdicional pretendida; e a necessidade deflui da demonstração de que a atuação do Estado-Juiz é imprescindível para a satisfação da pretensão do autor. 



    Na hipótese dos autos, verifica-se que todos esses requisitos estão preenchidos, pois é evidente que a ação de regresso ajuizada pelo Estado de Alagoas em face da União constitui o meio adequado para postular o direito ao ressarcimento, o qual, se reconhecido pelo Juízo, a toda evidência, trará proveito para o ente estatal. A necessidade exsurge, como se demonstrou, da renitente resistência da União em admitir o direito de regresso do ente que arcou com as despesas pelo financiamento de remédios oncológicos. 



    Assim, afirmar a necessidade de prévio esgotamento da via administrativa para que se concretize o reembolso/ressarcimento da unidade federativa que arcou diretamente com os custos de medicamento/tratamento cuja responsabilidade é de outro ente público, como fez o acórdão recorrido, afronta o art. 5º, XXXV, da Constituição, que assegura a garantia do acesso à jurisdição. 



    A contrario sensu, confira-se o seguinte precedente: 



    “EMENTA: Execução fiscal. - Inexistem as alegadas ofensas ao artigo 5º, XXXV, da Constituição, porquanto, por ter sido julgada extinta a execução fiscal por falta do interesse de agir, não se pode pretender, sob o fundamento de não ser cabível no caso essa extinção, que a decisão judicial que a confirmou haja impedido o livre acesso ao Poder Judiciário, ou haja violado o artigo 156, I, da Constituição que instituiu, em favor dos municípios, o IPTU. Recurso extraordinário não conhecido (RE 287154, Relator(a): MOREIRA ALVES, Primeira Turma, DJ de 9/11/2001) 



    Por último, acresce-se que, na via judicial, a União, como não poderia deixar de ser, terá o direito ao contraditório e à ampla defesa, ocasião em que poderá alegar todos os argumentos julgados pertinentes, inclusive aqueles relativos aos mecanismos de compensação que assevera existir no âmbito do SUS, quando decisões judiciais obrigam determinada entidade política a fornecer remédio da alçada da outra. 



    No mesmo sentido, veja-se recentíssima decisão proferida no RE 1.385.966/AL, de minha relatoria, transitado em julgado em 16/9/2022.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para determinar o prosseguimento desta ação no Juízo de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 21 de setembro de 2022.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente